Área Temática deold.integracionsocial.gov.co/anexos/documentos/2011... · 2014-07-07 · FUNDAMENTACIÓN DEL ÁREA TEMÁTICA DE PROTECCIONES SOCIALES - SDIS 126 Las protecciones

Fundamentación Área Temática de

Secretaría Distrital de Integración Social Bogotá D.C. 2011

FUNDAMENTACIÓN DEL ÁREA TEMÁTICA DE PROTECCIONES SOCIALES - SDIS

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Las protecciones sociales son un conjunto de acciones, disposiciones y condiciones que garantizan los Derechos Humanos. En ellas se expresan las expectativas sociales como la posibilidad más o menos cercana de acceder a un derecho, lo cual determina en los seres humanos un cierto sentimiento de confianza en sí mismos y en las instituciones que los representan; dicha confianza se identifica como Seguridad Ontológica, concepto que permite medir, de forma objetiva y subjetiva, el grado de satisfacción de las expectativas sociales.

La presente Fundamentación del área temática de Protecciones Sociales tiene por objetivo orientar la investigación del Área Temática en mención del Centro de Investigación para la Gestión y la Evaluación de las Políticas Públicas de la SDIS. El contenido del texto se soporta en los lineamientos que ofrecen los documentos institucionales de la Secretaría, tales como El sector social y la política social del Distrito, Caja de herramientas y Construyendo la ciudad de derechos (preliminar 2011).


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Se permite la consulta de esta obra bajo los términos de la política de uso de la información de la Secretaria Distrital de Integración Social. Esta obra se encuentra protegida por la legislación relativa al derecho de autor de Colombia, Ley 23 de

1982, por el régimen común sobre derecho de autor Decisión 351 y derechos conexos de la Comunidad Andina y/o cualquier otra norma aplicable. Se prohíbe cualquier uso de la obra para fin distinto al autorizado.


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FUNDAMENTACIÓN DEL ÁREA TEMÁTICA

DE PROTECCIONES SOCIALES DE LA

SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL

BOGOTÁ D.C.

DICIEMBRE DE 2011


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ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ ©SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL Carrera 7 No. 32 - 16 pbx: 327 9797

CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN Alcaldesa Mayor (D) INÉS EVIRA ROLDÁN PARDO Secretaria Distrital de Integración Social

LEONARDO RODRÍGUEZ LÓPEZ Subsecretaria JOHNNY MARLON CÁRDENAS Director de Análisis y Diseño Estratégico

LUIS GUILLERMO SARAY Director de Gestión Corporativa PEDRO AGUSTÍN VALENCIA LASERNA Director Territorial JUAN FERNANDO RUEDA GUERRERO Director Poblacional

ALBERTO TORRENTE FERNÁNDEZ Oficina Asesora Jurídica DORIS PRIETO MESA Oficina Asesora de Comunicación

DIEGO EMILIO OJEDA MONCAYO Subdirector de Investigación e Información ANÍBAL FERNANDO OSPINA Subdirector de Diseño, Evaluación y Sistematización

DEYANIRA PERDOMO CUELLAR Coordinadora del Centro de Investigación para la Gestión y Evaluaciónlas Políticas Públicas

Equipo de investigación en protecciones Sociales

Autores: RICARDO SÁNCHEZ CÁRCAMO

Profesional del Equipo de Investigación – DADE LUIS ENRIQUE ALMONACID QUINTERO.

Estudiante de Sociología de la Pontificia Universidad Javeriana JOSÉ ALEJANDRO CIFUENTES SARMIENTO Estudiante de Historia de la Pontificia Universidad Javeriana

Coautores: CARLOS NORBERTO LÓPEZ DONATO Referente de Planeación de la Subdirección Local Santa Fe - Candelaria MÁRYORI CHACÓN RIVERA Profesional de la Subdirección para la adultez MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ ARIAS Referente de Planeación de la Subdirección Local Los Mártires LUZ STELLA BOHÓRQUEZ VELASCO Referente de Planeación de la Subdirección Local Antonio Nariño - Puente Aranda

Fundamentación del área tética de Protecciones Sociales / Ricardo Sánchez Cárcamo, Luis Enrique Almonacid Quintero, José Alejandro Cifuentes Sarmiento, Carlos López Donato, Máryori Chacón Rivera, Miguel Ángel Martínez, Luz Stella Bohórquez V. – Bogotá: Secretaría de Integración Social, 2011 –

126 p.: tablas e ilustraciones.

Incluye referencias bibliográficas (p. [116] – 125) ISBN: 978 – 958 – 8223 – 91 – 9 1. PROTECCIONES SOCIALES. 2. EXPECTATIVAS SOCIALES. 3. SEGURIDAD ONTOLÓGICA. 4. DERECHOS HUMANOS.

I. Almonacid Quintero, Luis Enrique. II. Bohórquez V. Luz Stella. III. Cifuentes Sáenz, José Alejandro. IV. Chacón Rivera, Máryori. V. López Donato, Carlos. VI. Martínez, Miguel Ángel. VII. Sánchez Cárcamo, Ricardo. VIII. Secretaría Distrital de Integración Social.

Diciembre de 2011

www.integracionsocial.gov.co


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CONTENIDO ÍNDICE DE TABLAS .............................................................................................................................................. 7

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES ............................................................................................................................ 8

ABREVIATURAS ...................................................................................................................................................... 9

PRESENTACIÓN ................................................................................................................................................... 10

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 11

1. ANTECEDENTES ....................................................................................................................................... 13

1.1 Historia del concepto ......................................................................................................................... 13

1.2 Aplicación del marco jurídico del modelo de Estado de bienestar en América Latina ......................... 24

1.3 El modelo colombiano ...................................................................................................................... 29

2. CONTEXTO .................................................................................................................................................. 36

2.1 El Estado social de derecho ............................................................................................................... 36

2.2 Conformación de los sistemas de protección social ............................................................................ 37

2.2.1 Estados Unidos ............................................................................................................................. 38

2.2.2 Panorama europeo .......................................................................................................................... 39

2.2.3 América Latina ............................................................................................................................. 41

2.2.4 Cuba, caso particular ...................................................................................................................... 45

2.3 La integración latinoamericana ........................................................................................................... 46

2.4 Situación en Colombia ....................................................................................................................... 47

2.4.1 Marco legal ................................................................................................................................... 48

2.4.2 El sistema de promoción social ........................................................................................................... 52

2.4.3 La dirección de las políticas públicas en el Estado social de derecho ............................................................ 57

2.5 El Sistema de Protecciones Sociales en Bogotá ........................................................................... 60

3. REFERENTES CONCEPTUALES ........................................................................................................... 71

3.1 Las protecciones sociales ................................................................................................................... 71

3.1.1 La seguridad ontológica como objeto de las protecciones sociales ................................................................. 80

3.1.2 Las protecciones sociales desde el Enfoque Basado en Derechos Humanos ................................................... 88

3.2. Las Protecciones Sociales y los Sistemas de Protecciones Sociales ............................................................. 94

3.3 La polemología como marco epistemológico y metodológico para el análisis de las protecciones sociales ............................................................................................................................................................... 97

3.4. La Capacidad de Absorción del territorio como determinante de las Protecciones Sociales en lo Urbano. .................................................................................................................................................. 99

3.4.1. El territorio y la capacidad de absorción ............................................................................... 103

3.4.2. El derecho al trabajo como determinante de los límites del territorio .................................... 106


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4. VACÍOS, TENSIONES Y DESAFÍOS ......................................................................................................... 111

5. LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN ................................................................................................................... 113

5.1 Caracterización de las protecciones sociales ..................................................................................... 113

5.2 La gobernanza en el desarrollo de las protecciones sociales .............................................................. 114

5.3 Política Pública en el marco de las protecciones sociales .................................................................. 114

GLOSARIO ............................................................................................................................................................. 115

BIBLIOGRAFÍA CITADA .................................................................................................................................. 116

BIBLIOGRAFÍA DE CUADROS E ILUSTRACIONES .............................................................................. 123

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ..................................................................................................................... 124


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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1 Principales hechos de los movimientos sociales obreros europeos en el s. XIX ........... 17

Tabla 2 Recomendaciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. ................. 28

Tabla 3 Resumen de la evolución de la legalización de la Seguridad Social en Colombia 1843-1986. ......................................................................................................................................................... 33

Tabla 4 Modelos de seguridad social vigentes en América Latina durante los años noventa. La mayoría han sido adaptaciones de los sistemas mixtos francés e inglés, de acuerdo a los criterios de la sociedad salarial. ............................................................................................................ 41

Tabla 5 Derechos en Construyendo la ciudad de derechos ........................................................................ 66

Tabla 6. Núcleos de derechos para Bogotá D.C ............................................................................... 67

Tabla 7 Indicadores para evaluar la efectividad del ejercicio y la garantía del derecho al trabajo. .................................................................................................................................................................. 68

Tabla 8 Tabla de consumo.................................................................................................................. 107


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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1 Cómo se toman las decisiones en el sistema de salud (SUS) de Brasil. .................. 44

Ilustración 2 La estructura interna de la Seguridad Social en Cuba. ............................................... 46

Ilustración 3 Esquema de servicios de la protección social. ............................................................ 48

Ilustración 4 La estructura de las instituciones prestadoras de servicios dentro del régimen contributivo a partir de la Ley 100 de 1993........................................................................................ 49

Ilustración 5 La estructura interna del sistema de salud colombiano antes de la reforma de 2010. Se ha denominado modelo plural. ............................................................................................ 52

Ilustración 6 Estrategias contra la pobreza en el marco de la protección social. ......................... 54

Ilustración 7 Esquema de funcionamiento en el interior del SPS. .................................................. 62

Ilustración 8 Estructura institucional y de atención para la red de Servicios Sociales. ................ 64

Ilustración 9 Análisis polemológico a partir de las expectativas sociales ....................................... 77

Ilustración 10 Orientación de las acciones de la Administración Pública ..................................... 78

Ilustración 11 Dinámica en la relación gobernanza-gobernabilidad a partir de las protecciones sociales ..................................................................................................................................................... 80

Ilustración 12 Determinantes de la fragilidad social ......................................................................... 93

Ilustración 13 La sostenibilidad como límites al desarrollo ........................................................... 100


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ABREVIATURAS

Consumo Social Requerido (CSR)Derechos económicos, sociales y culturales (DESC)Derechos Humanos (DDHH)Derechos políticos y civiles (DPC)Empresas promotoras de salud (EPS)Enfoque basado en Derechos Humanos (EBDH)Estado social de derecho (ESD)Formalidad de las Protecciones Sociales (FPS)Gestión Social Integral (GSI)Índice de Participación del Trabajo en la formación del Producto Interno de la ciudad (IPT)Índice de Privación Relativa (IPR)Kilocalorías (Kcal)Organización (organizaciones) no gubernamental (es) (ONG)Producto Interno Bruto (PIB)Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS)Sistema de Protecciones Sociales (SPS)Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)Unión Europea (UE)


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PRESENTACIÓN

Este documento, que ponemos a disposición de todas y todos los investigadores servidores públicos de la Secretaría Distrital de Integración Social – SDIS, pretende orientar el ejercicio de la investigación en protecciones sociales, de tal forma que podamos contribuir efectivamente en la construcción de la ciudad de derechos. Así, el documento presenta una propuesta de fundamentación para la investigación en protecciones sociales, en desarrollo del proyecto 5171, en la meta que propone poner en operación el Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de las Políticas Públicas de la SDIS.

Por consiguiente, se da respuesta a la Resolución 0305 del 15 de abril de 2009 de la SDIS2, como un trabajo del equipo de investigación del área temática de investigación en protecciones sociales de la SDIS3,en el marco del Sistema de Protecciones Sociales (SPS) del Distrito que es definido como el “conjunto de políticas, programas y proyectos que mediante una red de servicios públicos, permite la garantía de los derechos y el goce de la calidad de vida que éstos establecen para las ciudadanas y los ciudadanos de Bogotá” (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009)4. Su principal objetivo es la búsqueda de su sostenibilidad para el ejercicio de los derechos.

El desarrollo conceptual que aquí se realiza está en permanente actualización, pues su implementación estará sujeta al trabajo realizado por el equipo de investigación, que debe ser retroalimentado por los territorios sociales que son dinámicos, complejos, variables, contingentes, en donde el centro del proceso es el ser humano y las diferentes relaciones sociales que lo conforma, constituyéndose así lo humano en medio y fin de este trabajo. En consecuencia todos estamos llamados a participar en esta propuesta para consolidar los Derechos Humanos como eje central de las protecciones sociales y herramienta para la ciudad de derechos.

1 Objetivo del proyecto: Articular las acciones de producción y apropiación de la investigación, información y conocimiento con el proceso de construcción de políticas públicas y la toma de decisiones, encaminadas a promover, garantizar y restituir los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas acorde con sus necesidades y expectativas. Disponible en: http://integracionsocial.gov.co/anexos/documentos/Proyectos/517%20INVESTIGACION%20Y%20DESARROLLO%20-%20SEPTIEMBRE%206%20de%202010.pdf 2 Que tiene por objetivo: Teniendo en cuenta que esta Secretaría es rectora de Políticas Sociales en el Distrito y con ello implica asumir la responsabilidad de liderar un proceso de investigación que ofrezca herramientas analíticas para el diseño, evaluación y seguimiento de las políticas públicas en el Distrito; el Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de las Políticas Públicas tiene como objetivo general fortalecer el alcance de las políticas sociales siendo el soporte de la formulación y evaluación de los impactos que ellas generen (artículo segundo). 3 En respuesta al artículo quinto que dice: Áreas temáticas: la puesta en macha del Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de las Políticas Públicas, acorde con el contexto Distrital, sectorial y local tiene las siguientes áreas temáticas:

I. Calidad de Vida II. Familia III. Políticas Públicas IV. Protección Social Integral

4 Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS). Sistema de Protecciones Sociales del Distrito Capital (Diapositivas).


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INTRODUCCIÓN

Una fundamentación es un ejercicio por medio del cual se pretende establecer los límites de un trabajo; implica un conjunto de definiciones que permiten orientar, en este caso particular, un conjunto de investigaciones a partir de las fronteras de un objeto determinado, es decir, las protecciones sociales.

Se define el sistema de protecciones sociales como el conjunto de acciones, disposiciones y condiciones que garanticen, defiendan y promuevan los Derechos Humanos (en adelante DDHH) de modo que se reconozcan como válidas, necesarias y suficientes, dentro de la normatividad que los regula. Así mismo, las actuales políticas públicas del Distrito, así como el actual Plan de Desarrollo, se construyen teniendo en cuenta la distinción establecida y admitida universalmente como derechos de primera, segunda y tercera generación, diferenciando claramente los programas definidos, por ejemplo en el Plan, a partir de los derechos civiles, políticos, sociales, económicos, culturales y ambientales. En consecuencia, resulta pertinente que la construcción de la definición de las protecciones sociales pase necesariamente por el enfoque de derechos, así como su caracterización, medición y análisis.

En ese sentido, el objetivo de este trabajo de fundamentación para orientar la investigación del Área Temática de Protecciones Sociales del Centro de Investigación para la Gestión y la Evaluación de las Políticas Públicas, es presentar las bases teóricas soportadas en un análisis causal a partir del Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH). Para el desarrollo de este objetivo, el documento contiene una primera unidad que corresponde a las bases históricas del concepto de protección social. En la segunda se realiza un análisis de contexto y se definen unas pautas conceptuales que orientan la fundamentación teórica, que constituye la tercera unidad y delimita conceptualmente las propuestas de investigación. La cuarta unidad corresponde a la justificación de las investigaciones, que tiene tres elementos implícitos: vacíos, tensiones y desafíos alrededor de las protecciones sociales; y finalmente, en la quinta unidad, se expresan las líneas de investigación que desarrollará el área temática.

En este sentido se orientan las propuestas de investigación, a partir de la búsqueda o construcción, de unos indicadores que permitan medir los procesos de cambio que conduzcan a la transformación implícita en dichos procesos, a los que asimilamos al impacto de las acciones de la Administración Pública en el largo plazo, entendido como “Hecho Político”. Así mismo, situar el desarrollo de toda investigación que permita establecer el estado de las protecciones sociales en su conjunto, entendida estas como el estado cuantitativo y cualitativo de las condiciones sociales que permiten el ejercicio cabal de los derechos, lo que implica evaluar el impacto de las políticas públicas en este tema.

La dificultad radica en el uso de los indicadores apropiados que permitan definir índices de desarrollo que superen los criterios de los indicadores sectoriales convencionalmente usados, generalmente orientados a evaluar procesos de gestión, durante los períodos de gobierno, es decir, permiten la evaluación de los procesos cuatrienales (indicadores de gestión) más no permiten medir impactos, que es la posibilidad de medir los cambios en el largo plazo.


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En efecto, siguiendo las observaciones del Informe de la Comisión para la medida de los Resultados económicos y del Progreso Social (CMPEPS)5 de la OCDE, “parece a menudo existir una diferencia pronunciada entre las medidas habituales de las grandes variables socioeconómicas como el crecimiento, la inflación, el desempleo etc., y de otra parte, las percepciones ampliamente desagregadas de esas realidades”.

El informe está destinado, entre otros, a quienes toman decisiones en los sectores públicos y desean tener una mejor visión de los indicadores disponibles o que deben ser construidos, con el fin de concebir, poner en marcha y evaluar las políticas destinadas a incrementar el bienestar y a favorecer el progreso social. Dentro de las recomendaciones del informe se recuerda que “la riqueza de los datos existentes y sus lagunas obligan a buscar informaciones cuantitativas confiables que no nacen por generación espontánea, sino que obligan a proceder a inversiones importantes que permitan poner a punto estadísticas e indicadores susceptibles de proveer la información adecuada, a quienes tienen responsabilidad de decisión, para poder actuar”.

Así, podríamos decir que lo que se correspondería con un indicador de seguridad ontológica6 sería el Hecho Político. Contrario al concepto de ad infinitum que preconiza el modelo de desarrollo basado en el crecimiento, lo que se pretende es aportar en la modelación de un proceso de cambio que, como Hecho Político, su límite es la seguridad ontológica a partir de un continuum de la realidad social.

Se trata pues de establecer los elementos constituyentes de las protecciones sociales en la historia, así como los elementos estructurales que la dimensionan. Es decir, si bien existe una historia que ubica la construcción del concepto, es necesario evidenciar cuáles son realmente las razones por las cuales se constituye, en lo que hemos de situar a la seguridad ontológica como fin social del sistema de protecciones sociales o un efecto del estado de las protecciones sociales. En consecuencia, es el ejercicio de los derechos, así como su lectura objetiva, a partir de las condiciones sociales, por el que se hace cierta la seguridad ontológica; y son el sistema de las protecciones sociales las formas con que se garantizan, defienden y promueven estos DDHH, y de esta forma entenderemos que:

Definido el compromiso del Estado social de derecho en relación con las garantías vinculadas a los Derechos Humanos, en donde las Políticas Públicas, (y en ellas las sociales y económicas), son instrumento de realización de las mismas, la rectoría aparece como el rol central del mismo.

La aproximación al papel del Estado en la garantía de los derechos requiere contextualizarse. En este sentido, el debate hace referencia, en primera instancia, a cuál sería el modelo redistributivo que garantizaría responder a las necesidades sociales y mantener la cohesión social (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, pág. 53).

5 CMPEPS, por sus siglas en francés, también conocido como Informe Stiglitz – Sen - Fitoussi de la OCDE.2010. 6 Se profundiza en este concepto en el punto 3.1.1 a partir de la definición del sociólogo inglés Anthony Giddens.


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1. ANTECEDENTES

1.1 Historia del concepto

Para poder comprender el origen y el sentido del Sistema de Protección Social vigente en Colombia debe comprenderse cómo se ha instaurado el concepto de protección social, en el marco de las funciones adquiridas por el Estado moderno. La protección social, relacionada con modelos de gobierno demócratas de prestación de servicios, subsidio familiar y asistencia a la población y especialmente a los trabajadores, aparece en Estados Unidos como resultado de la Gran Depresión, que empieza con la caída de la bolsa de valores en 19297. Es bien sabido que las políticas, que serían el primer paso en la instauración de un Estado benefactor en los Estados Unidos, tomadas por el presidente Franklin D. Roosevelt para hacer frente a la crisis económica de principios de la década de 1930 fueron influenciadas por argumentos del economista británico John Maynard Keynes (Faulkner, 1956).

Pero no es Estados Unidos el primer país en el mundo quien pensaba en el bienestar de la comunidad, protegiendo y garantizando necesidades básicas para el desarrollo de la vida de sus ciudadanos. La Unión Soviética, con la instauración de un nuevo régimen que buscaba redistribuir la riqueza pero además lograr la industrialización del país, impuso una suerte de capitalismo de Estado, que protegía buena parte de la vida de los ciudadanos soviéticos. Los socialistas alemanes de la república de Weimar, nuevo régimen democrático instaurado en la Alemania derrotada en la I Guerra Mundial, buscaron establecer un régimen constitucional con características propias de un Estado benefactor, planes que se vieron truncados por la aparición del fascismo; e incluso, las políticas tomadas por el gobierno autoritario de Hitler desde 1933, y que lograron que Alemania pasara de ser un país derrotado y sin futuro, a ser la potencia que en tan solo un año conquistó media Europa, tenían tintes propios de un Estado benefactor.

Siglo XIX

Primero es necesario explicar el concepto de Estado benefactor, o Estado de beneficio, y caracterizar esta figura como origen de la necesidad de hablar de protección social y riesgo. Aunque durante la historia las instituciones de poder, sobre todo el sistema del Estado moderno, siempre buscaban tener a los individuos en buena condición de salud para contar con aquellos para la guerra o para la defensa nacional (una suerte de ‘fuerza física nacional’) (Foucault, 1990), las principales formas de asistencia eran resultado de organizaciones religiosas como los montepíos españoles del s. XVIII que auxiliaban viudas, huérfanos e indigentes, o de

7 Estados Unidos es, en medio de sus políticas liberales, quien primero articula funciones de protección social, no obstante algunos economistas durante el siglo XX venían hablando de mejorar las condiciones sociales para el mejor sostenimiento de las dinámicas capitalistas, como es el caso del economista británico John Maynard Keynes.


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carácter autónomo-cooperativista como las uniones de obreros francesas del s. XIII, donde los maestros subvencionaban a los aprendices que vivían en los talleres, dándoles ropa, comida y ciertas facilidades de salud, junto con criados que también obtenían beneficios similares (Archila, s.f.). No es sino a finales del s. XIX y principios del s. XX que el bienestar general proveído por el Estado es una preocupación que se convierte en acciones concretas. Es preciso decir que dicho concepto aparece en la presente exposición en la medida en que este modelo del Estado moderno es el fondo de la aparición de lo que en la actualidad los sistemas liberales denominan “protección social”. Y esto, porque el Estado benefactor se encargó de garantizar la vida de sus ciudadanos, desde su nacimiento hasta su muerte, buscando satisfacer las necesidades básicas para la vida, proveyendo, desde el Estado y su capital, servicios, trabajo, salud y educación, principalmente.

De esta manera se garantiza la vida de los ciudadanos, pero no se garantiza una redistribución de la riqueza en la sociedad, dada la naturaleza misma del Estado de beneficio: el primer paso para lograr subsidiar la vida de una nación es tomar el control de la economía. Se piensa que el Estado debe capitalizar las ganancias de los sectores productivos para que éste se vuelva una institución rentable, con fondos suficientes para mantener su maquinaria burocrática y a sí mismo subsidiar la vida de los ciudadanos. El Estado, si quiere ejercer una labor de subsidio y beneficio, debe en primer lugar tomar las riendas de la economía, y en el s. XX se logra tomando el control de la banca y luego poniendo a la empresa privada al servicio de la nación (Beck, 2005.). En consecuencia, el Estado benefactor implica que la economía funcionará, económicamente hablando, como un capitalismo de Estado; esto significa que el Estado tendrá el control de la economía y será esta institución la que capitalice gran parte de las riquezas generadas por la actividad económica, y dicha actividad económica seguirá funcionando en medio de las dinámicas capitalistas, con una economía de mercado regulada por oferta y demanda, con explotación del trabajo humano como principal fuente de extracción de la riqueza moviendo el dinero como mercancía en el mercado financiero.

La tendencia a que el Estado controlase la economía no era algo normal o visto de tal forma. Cuando aparece el capitalismo, por los siglos XIV y XV, el Estado como institución de gobierno, se limitó a proteger las empresas de los comerciantes ultramarinos, y estableció relaciones de negocios, pero nunca intervino directamente en la economía; es más, los primero capitalistas europeos eran reacios a la participación del Estado en las actividades económicas, desconfianza generada en las moras de los monarcas europeos a la hora de pagar deudas adquiridas con las casas comerciales y los banqueros del norte de Europa (Anderson, 2007.). Cuando, en la segunda mitad del siglo XVIII, la Revolución Industrial comienza a causar cambios profundos en la forma de producir riquezas en el seno del modo de producción capitalista, aparece por primera vez la necesidad de un conocimiento racional sobre la economía, para optimizar los cambios que van surgiendo. Así, el estatus marginal del apoyo empezará a madurar hacia la concepción de protección.

Aparecen intelectuales teorizando sobre la economía, y sus argumentos van a ser centrales en el


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desarrollo del capitalismo a lo largo del siglo XIX, siendo uno de sus principales postulados, abogar por un Estado gendarme, protector y no implicado de lleno en la economía. Cuando el capitalismo industrial se establece como principal modo de producción a lo largo de Europa, en los albores del siglo XIX, el Estado es excluido de los asuntos económicos, siguiendo fielmente las reglas del liberalismo inspiradas por Adam Smith y Jeremy Bentham. El Estado, construido como categoría política no integrada a la sociedad, sólo debía ser garante de intervenciones mínimas en la lucha entre oferta y demanda, intervenciones como el uso legítimo de la fuerza y del arbitraje en caso de disputas. Así los mercados y las finanzas estarían libres y sujetos a la autorregulación, debido a que se creía que todos sus miembros actuaban racionalmente (Wolf, 1987 ).

Desde la reivindicación misma de la soberanía del pueblo en la República en la Revolución Francesa, se venían considerando prestaciones estatales como la de una fuerza pública que garantizara el cumplimiento de los derechos (art. XII); la redistribución de los impuestos de acuerdo a las necesidades (art. XIII), a la exigencia de una administración pública eficiente (art. XV) y al aseguramiento de la garantía de los derechos (art. XVI). Para finales del s. XVIII dominaba en los europeos el discurso sobre la libertad individual y la constitución de la República como institución articuladora de la vida socio-política. Ya se habían visto los acuerdos parlamentaristas de la Revolución Gloriosa de 1688 en Inglaterra, y la literatura de Rousseau y Montesquieu resaltaba el valor de la Ley como mediadora efectiva de las relaciones sociales. Hobbes advertía del leviatán como Estado Absolutista, y Adam Smith mostraba cómo las fuerzas del mercado organizaban la vida cotidiana, dejándolas fuera del pesado gobierno monárquico. De algún modo el individuo debía construir el nuevo régimen. Fuera de las cooperativas de artesanos y algunas ligas, las personas no buscaban un gran aparato estatal que les protegiera de sí mismos (fuera de lo policivo, que era a donde apuntaba Hobbes) y de los embates del mercado, que ya se estaba globalizando poco a poco. Los pequeños propietarios, también, estaban apareciendo en el escenario político, reivindicando la tenencia de tierras como derecho invaluable, por lo que el poder monárquico-absolutista quería desarmarse junto con cualquier figura totalitaria que no quisiese el laissez faire.

Durante poco menos de una centuria, el capitalismo industrial saturó los mercados europeos con infinidad de mercancías, lo cual generaría una recesión y una subsecuente crisis durante las últimas tres décadas del siglo XIX. La cantidad de mercancías que inundaban el mercado desestimularon el consumo, y la producción se vio afectada. El Estado entró a palear la situación. Se tomaron medidas en el ámbito internacional y en el ámbito local. El Estado se lanzará a la escena internacional, y las naciones europeas entrarán en un periodo más agresivo de colonialismo, denominado imperialismo.

Los albores de la industrialización, motor de la sobreproducción, mostrarán pronto la problemática de la pauperización. Una vez puestas en crisis las instituciones de cuidado vigentes (familias, cooperativas, cofradías) miles de antiguos campesinos se vieron arrojados a buscar el trabajo asalariado convirtiéndose en lo que más temían: en vagabundos (Castel, 2004,


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págs. 17-18). Hacia finales del s. XVII centenares de ellos pierden sus derechos sobre el uso del suelo y empiezan a emigrar a las ciudades, donde las máquinas piden su fuerza de trabajo. Su lógica de producción en masa conlleva a formar ejércitos gigantes de obreros con salarios miserables y situaciones laborales peores: personas que trabajan hasta 16 horas en antros oscuros operando hilanderas o prensas pesadísimas. La eficiencia implicaba que se produjera más por menos, sin importar los efectos sobre quienes operaban. De modo que la negligencia de los obreros, cuya gran población comprendía mujeres y niños(as), era castigada con torturas o con despidos inmediatos. Una oferta de trabajo tan reducida para ese cuerpo enorme de parados presionaba aún más a quienes contaban con un puesto.

Hacia 1776 los hilanderos ingleses apelaron al parlamento para que prohibiera el uso de máquinas de vapor por fábrica. Hacia 1790 pidieron que limitaran a máximo cinco la cantidad de máquinas por fábrica. La población creciente de las ciudades culpó inicialmente a la máquina de vapor por los males que vivía. Hacia 1808 se radicó una solitud para formalizar el salario mínimo. Ante la negativa de los miembros del Parlamento, sucedieron una serie de levantamientos donde las máquinas eran quemadas y las plantas clausuradas por los mismos trabajadores. A partir de la década de 1760 desórdenes civiles como los de Blackburn (1769) y Lancaster (1779) encendieron la chispa del movimiento obrero que fue brutalmente reprimido, nunca eliminado, durante la siguiente centuria (Mijailov, 2002, págs. 86-89). En 1780 aparece el cartismo, movimiento obrero que buscaba unificar las solicitudes de todo el grueso del proletariado, sin importar oficio o procedencia. La ‘carta’ enlistaba seis puntos básicos:

1) Sufragio universal para hombres mayores de 21 años

2) Periodos parlamentarios anuales

3) Voto secreto

4) Distritos electorales formados uniformemente

5) Dietas para diputados

6) Supresión del censo de fortuna para candidatos al parlamento (Santibáñez, 2006).

Este fue el primer reclamo de orden político proveniente del nuevo actor social. Ante la negligencia de los parlamentarios, cuyos intereses afectaba la carta, los disturbios continuaron, mientras se incrementaban formas más elaboradas de agremiaciones a través de asociaciones secretas o partidos que se autoproclamaban ‘anarquistas’. Las asociaciones convocaban a paros, auxiliaban económicamente a los más desamparados (figura de la cofradía de artesanos pre-capitalista), amenazaban y/o agredían a todo aquel que no apoyase los movimientos. Las cabezas visibles hacían demandas políticas concretas, llamaban a comités a los representantes de más alto rango y negociaban con los patrones el salario mínimo. En 1824 se proclama en Inglaterra el derecho a la libre asociación (aunque se mantienen las represiones y los exilios) que permite a estas aglomeraciones salir de la sombra y consolidarse en gérmenes de los primeros sindicatos (trade unions) (Engels & Marx, 1978).


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Tabla 1 Principales hechos de los movimientos sociales obreros europeos en el s. XIX

PAÍS HECHOS

INGLATERRA 1810 - 1811 – Los luditas, conducidos por Ned Ludd, comienzan a destruir máquinas y amenazar terratenientes; se agudizan las revueltas agrarias.

1829 - John Doherty funda la Gran Unión de los Hiladores y Tejedores a Destajo de Gran Bretaña y la primer central sindical de todos los oficios de la historia: la Asociación Nacional para la Protección del Trabajo. Agrupaba 150 sindicatos con 100.000 miembros. Publicó el histórico periódico obrero: "La Voz del Pueblo".

1832 – Se crea el Great Trade Union bajo el mando de Robert Owen. Las demandas pasan de ser laborales a políticas (voto universal, representatividad igualitaria en el parlamento, etc.)

1841 – 1842 – Primeras leyes para proteger a los mineros. Primeros esfuerzos para un cuerpo de leyes de protección a empelados según su labor.

1847- Restringe el trabajo de niños(as) y mujeres a 10 horas diarias. Los límites horarios se establecen entre las 6 am. y las 6pm.

1860 – Se extienden las leyes de higiene y protección de los mineros, a los trabajadores en fundición de hierro y de las minas de carbón.

1874 – Se eleva el mínimo de edad para trabajar en fábricas a diez años. Primeras regulaciones para restringir el trabajo infantil, según las decisiones de padres y/o acudientes.

1875 – Se redefinen los términos de contratos patrón/obrero, ya no se habla de amo/siervo.

1878 – La ‘Consolidating Act’ unifica leyes anteriores sobre higiene, trato a los empleados y condiciones de calidad de las fábricas.

1889 – La unión de trabajadores de gas negocia con la Beckton Gas Works. Se establece por primera vez la jornada laboral de ocho horas.

FRANCIA 1810 – Se establece normatividad para control de las minas en concesión.

1830 – Nacen los syndicats (uniones, en francés).

1841 – Se establecen los ocho años como edad mínima para trabajo en fábricas, y se prohíben menos de 13 años en trabajo nocturno.

1848 – Se limita a doce horas la jornada laboral para adultos; Louis Blanc funda los Talleres Nacionales, fábricas públicas para dar trabajo a la gran cantidad de desempleados de la crisis del año anterior.

1871 – Tras la derrota frente a Prusia, los insurrectos de París proclaman la ‘Comuna de París’. Dentro de su territorio, y durante su existencia, se prohíbe el trabajo nocturno, y se desarrolla una legislación en donde los obreros tienen derechos garantizados en sus contratos con los empleadores. Se adoptan también políticas de higiene. Tras un mes la


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comuna es destruida y los invasores declaran la ley marcial.

1867 – Se reconocen legalmente las cooperativas.

1896 – Se ordena la colocación, en todas las fábricas de más de cinco empelados, de carteles con las reglas del lugar de trabajo.

ESCANDINAVIA/ CONFEDERACIÓN ALEMANA

(Siglo XVIII) durante la segunda mitad de este siglo, en Dinamarca, Finlandia y Noruega, los obreros han intentado negociar salarios mínimos no directamente con los empleadores, sino a través de arreglos entre colectivos de trabajadores y empleadores.

1839 – (Prusia) Se prohíbe contratar a niños(as) menores de nueve años para el trabajo en fábricas, como también se reducen sus turnos de 16 a 10 horas. Se les prohíbe también trabajar por las noches y los domingos. Es la primera ley de este tipo que se aprueba en Europa.

1848 – Aparece la ‘revolución alemana’ en donde los obreros de los 39 diferentes estados de la Confederación se levantan exigiendo una unidad alemana y el establecimiento de unos derechos civiles y políticos.

1852 – (Finlandia) La asistencia económica en caso de pobreza es catalogada como derecho de todos los ciudadanos(as). La ley será modificada poco después, por considerársele discriminatoria.

1858 – (Dinamarca) Como respuesta a la rápida industrialización, se le impuso a las comunidades locales desarrollar regulaciones en común frente a condiciones higiénicas para las fábricas.

1873 – (Dinamarca) El trabajo infantil es prohibido, y los turnos nocturnos, en domingos y días feriados son gradualmente retirados a los trabajadores más jóvenes.

1883 – (Alemania) Bismarck adelanta la unificación alemana e instaura el primer modelo de Estado Benefactor.

1890’s – (Países escandinavos) Se establece que los seguros laborales sean de financiación mixta, es decir, por parte del Estado y de capital privado responsabilidad de los colectivos. Los seguros se vuelven obligatorios.

1892 – Se crea la Confederación de centrales obreras de Alemania.

ESPAÑA 1823 – Se registran las primeras acciones violentas de obreros a fábricas de Barcelona.

1830’s – A pesar de ser un país en su mayoría campesino, surgen algunos centros industriales como Barcelona y Cataluña. Nacen las “sociedades de auxilio mutuo” como respaldo a los obreros(as).

1839 – El Gobierno concedió la autorización de sociedades mutualistas y cooperativas, aunque dejaba a los dirigentes políticos regionales su reconocimiento.

1842 – la ‘Sociedad de Tejedores’ de Barcelona, una de las primeras uniones obreras, es disuelta por orden de la gobernación. Durante las


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siguientes décadas las uniones obreras son prohibidas debido a los desórdenes que protagonizan.

1847 – En Madrid, aparecen las primeras sociedades culturales obreras.

1867 – Se elaboran los primeros contactos con la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT). Comienzan los primeros trabajos para hacer parte de la Internacional obrera.

1868-1874 – Durante el ‘sexenio democrático’ se instauran leyes progresistas en relación con el uso de la tierra y las relaciones laborales. Existe libertad de expresión, lo que da lugar a la intensificación de la actividad sindical.

1873 – Se prohíbe el trabajo a menores de 10 años, y el trabajo nocturno a menores de 16 años.

1886 – Surge la ‘Comisión de Reformas Sociales’ como organismo encargado de reglamentar las condiciones laborales. La primera ley de accidentes de trabajo será expedida en 1900.

Fuente: Elaborada a partir de Revolución industrial y revuelta agraria. El capitán Swing de Eric Hobsbawm; http://www.alipso.com/monografias/surgimiento_de_organizaciones_obreras/;

http://www.scandinavianlaw.se/pdf/43-1.pdf ; http://www.nodulo.org/ec/2006/n052p06.htm; y http://www.nodo50.org/arevolucionaria/Articulosoct02/lacomuna.htm

Mundialmente, las grandes potencias capitalistas, hacia 1880, se repartieron las colonias establecidas en África y Asia, colonias que usarán como mercados para los productos fabricados en las metrópolis. Las grandes compañías de comercio francesas, inglesas y holandesas, son protegidas por los Estados, y los mercados en las colonias tuvieron fuertes políticas arancelarias destinadas a proteger a los mercados de mercancías extrajeras, es decir, los Estados europeos establecieron políticas proteccionistas sobre la economía (Hobsbawm, 2001). En lo local, esas políticas proteccionistas se expresaron en tímidos intentos por mejorar la situación de los trabajadores.

Previos a la articulación estatal deben verse intentos como la Ley de pobres (poor laws) inglesa de 16018, o la instauración de un Seguro Social impulsado por el Canciller alemán Otto Von Bismarck en 1883 bajo el gobierno de Guillermo I, que pretendía establecer un seguro nacional obligatorio para trabajadores manuales y administrativos, en respuesta a los levantamientos de los sindicatos que ya se estaban produciendo en Europa. Bismarck estaba inspirado por las tesis del “Socialismo de Estado” del político y economista alemán Ferdinand La Salle, quien rechazaba la revolución proletaria, y proponía que el Estado se hiciera cargo del paso al

8 Promulgada por Isabel I para erradicar el vagabundeo y los indigentes, estipulaba de entrada que: (a) la parroquia era la unidad básica de aplicación; (b) las ayudas se financiaban fundamentalmente a través de impuestos sobre las propiedades locales; (c) la gestión corría a cargo de funcionarios nombrados por los jueces locales; y (d) las ayudas variaban dependiendo del tipo de pobre: limosnas y asilos para los pobres incapacitados (ancianos y enfermos), aprendizaje de oficios para los niños, trabajo para los pobres capacitados, y castigo o prisión para los que podían y no querían trabajar (Rodríguez Caballero, 2003).


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socialismo, a través de los partidos laboristas y la negociación permanente con los sindicatos (Junta de Castilla y León).

Es en Escandinavia donde se crea un tipo de política previa al modelo que arranca en Noruega en 1885, donde se implementan políticas para auxilios económicos a trabajadores en caso de accidentes o muerte (servicios funerarios). En 1884 el profesor de economía Ebbe Herztberg acuña el término “Estado de bienestar”. Pero esto no sería nada comparado a lo que ocurriría durante mediados del siglo XX, cuando se instauren políticas de intervención directa de parte del Estado en la economía, y el liberalismo, como doctrina de librecambio económico, se vea relegado por capitalismos de Estado. La Seguridad Social deviene política de Estado, y las Protecciones alcanzan estatus político, allí donde su lucha había empezado con unos pocos.

Es así, que las crisis que afectaran al capitalismo durante la primera mitad del siglo XX obligan a las grandes potencias capitalistas, las tradicionales europeas como Inglaterra, Francia y Holanda, y la nueva potencia hegemónica, los Estados Unidos, a cambiar de actitud frente al librecambio, porque el capitalismo salvaje, tradicionalmente liberal, ha tenido muchos costos sociales. Durante el s. XX se consolidarán tres tipos de Estados Benefactores: los liberales o residuales que actúan como última salida frente a una crisis (Estados Unidos, Reino Unido dentro del Plan Beveridge); los corporativistas, que apelan a los consensos entre estamentos laborales y étnicos para alcanzar una ‘cohesión social’ (Alemania, Austria, mundo católico y mayoría de Europa); y los nórdicos o socialdemócratas que apelan a los derechos universales y sociales que todos poseen como partes de un todo, por su condición humana, mas no por su grupo particular (Bacca, 2008).

Siglo XX

Es posible hablar de una primera etapa del despliegue del Estado benefactor como elaboración totalmente articuladora de las protecciones en tanto deber del Estado. Como la Alemania de Bismarck arranca siendo una confederación de pequeños estados disímiles que intentan hacer nación, entonces la absorción de los trabajadores y de los sindicatos en el proyecto gubernamental es una tarea fundamental para la legitimación del poder central, a través del fortalecimiento de la integración de los sectores proletarios al Estado, de forma que a los ojos de los conservadores de la época, aquella era la mejor forma de prevenir levantamientos desestabilizadores como los sucedidos en la ‘Revolución de 1848’ y en la Comuna de París (1871). Una etapa posterior del Estado Benefactor, quizá la de mayor influencia en el mundo después de la Segunda Guerra, corresponde al modelo planteado por Estados Unidos a mediados del s. XX.

Lo que sucede con el desplome del Wall Street en lo que se conoce como el ‘jueves negro’ de 1929 es una caída del mercado bursátil debido a la fuerte especulación en las acciones y en los créditos de los bancos, que hacían cotizar tales acciones muy por encima de su valor real. El sector industrial y la producción en serie habían aumentado vertiginosamente, pero la crisis


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económica mundial de entreguerras (1918 – 1930) debido a la progresiva monetarización de la economía alemana (cuyas empresas empezaron a pedir préstamos a empresas extranjeras) impidió que circularan todos esos bienes. Tras la lenta caída de la demanda, el Stock se acumuló y el sector terciario gana protagonismo entre los estadounidenses. Hacia finales de la década de los veinte la inversión en el mercado bursátil aumenta un 90% (Caída de la Bolsa de Wall Street). Los bancos crecen y los créditos se hacen más generosos.

Como no existía una política clara para la regulación de la especulación, el modelo creció rápidamente hasta que el 24 de Octubre de 1929 la especulación quebró a las empresas que habían dejado de crecer, pero que aún vendían acciones sobrepreciadas. El pánico financiero apresuró a las personas a sacar su dinero de los bancos, que a su vez no podían devolvérselos pues se habían endeudado demasiado con los créditos. Unos 600 bancos quiebran. Lo que sigue hasta mediados de los años treinta es una profunda crisis internacional que en los Estados Unidos arroja de entrada unos trece millones de desempleados, con otros cientos de miles de campesinos quebrados que venden sus tierras a precios irrisorios a las grandes fábricas que empiezan a ocupar el centro-occidente del territorio, empujando a los migrantes hacia la costa pacífica. Junto con el desplome, se da por el midwest una enorme sequía que deja prácticamente inutilizables los suelos de varios estados, que paulatinamente conforman el Dust bowl (tazón de polvo).

Aunque ya se venían consolidando movimientos sindicales como el AFL (American Federation of Labour por sus siglas en inglés), el discurso de la libre empresa y el esquema imperialista que regía en los mercados internos y externos mantenía atada cualquier política de atención a necesidades sociales. Casos como las oficinas de empleos que en 1917 habían sido aprobadas, pero que fueron vetadas por el presidente Hoover (no sería sino hasta 1933 en donde serían recuperadas). El sindicato, además, solamente ofrecía protección a los trabajadores calificados. Sólo hasta 1938 nace la Confederación de Trabajadores Industriales (CIO por sus siglas en inglés) para atender las necesidades de los no calificados.

Para las personas afectadas en las ciudades la solución consistía en vender prácticamente todo, hasta sus casas si no las tenían ya en hipoteca, y empezar a buscar trabajos temporales en cualquier cosa, o empezar a emigrar hacia el occidente. Los campesinos blancos rednecks o hillbillies y los campesinos negros, que además no podían ser pequeños propietarios, también migraron hacia las ciudades industriales del norte o hacia California, donde ya había habido bonanzas de oro.

A diferencia de los afectados en la ciudad, los campesinos no tenían fácil acceso a sindicatos u organizaciones de protección. Surgieron en las carreteras o en las afueras de las ciudades grandes cambuches de viajeros con sus carros y trastes a cuestas. Estas ‘pequeñas ciudades’ de rednecks pobres se denominaron Hoovervilles como sátira al entonces presidente Herbert Hoover. En los Hoovervilles convivían una pésima calidad de vida y el temor a los asedios de la policía, que muchas veces los desalojaban incendiándolos. Adentro, se compartía lo que fuere en cuanto a alimentos y asistencia médica. A veces llegaban rumores de trabajos temporales


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recolectando siembras o reparando edificios, entonces los hombres conformaban pequeñas cuadrillas para ofrecer su mano de obra, de modo que no hubiese demasiada competencia; las mujeres se quedaban cuidando los niños(as), cocinando o aseando. Incluso tenían que defender como fuera el asentamiento si llegaban los policías.

El fenómeno de emigración hacia el occidente debilitó los lazos de pertenencia de clase de miles de personas hastiadas del estilo de vida industrial; como medio de equilibrio, quienes no soportaban la ciudad podían simplemente irse. Sumado a las diversas diferencias ideológicas, étnicas y geográficas que se venían configurando dentro, esa situación bloqueó el crecimiento de uniones como la IWW (Trabajadores Mundiales de la Industria, por sus siglas en inglés) y la propia AFL (Federación Estadounidense del Trabajo, por sus siglas en inglés), ambas de 1886. Por eso el papel de los sindicatos, hasta el crack bursátil, es importante pero no fundamental en la consolidación de leyes laborales y de la nación estadounidense.

En marzo de 1933 llega a la presidencia el demócrata Franklin D. Roosevelt, pariente del ex presidente Theodore Roosevelt. Para restaurar la economía nacional, el nuevo presidente propone un paquete de reformas profundas que titula el New Deal (nuevo acuerdo). Con el nuevo programa de gobierno, Roosevelt comienza una política estatal de profundas intervenciones al mercado, como lo fueron el establecimiento de la semana laboral de cuarenta horas y del salario mínimo legal, las ayudas a las grandes empresas aún a expensas del déficit público, la emisión de food stamps (bonos canjeables por alimentos en supermercados subsidiados por el gobierno) para los más pobres, y la planificación de macroproyectos estatales para destrabar la economía nacional generando proyectos y obras de ingeniería para la planificación estatal, como lo fue la creación del Tennessee Valley Authority (Autoridad del Valle del Tennessee, TVA por sus siglas en inglés), organización gubernamental que construyó una cadena de doce hidroeléctricas a lo largo del rio Tennessee, que ayudaron a alimentar el sector agrario e industrial de varios estados del Dust bowl. En 1935 el congreso aprueba una ley de su autoría, la Ley de la Seguridad Social, que institucionaliza las reformas al sistema de apoyo a trabajadores y familias.

¿De dónde surge este viraje tan sorpresivo? para muchos los cuatro periodos de gobierno de Roosevelt se extralimitaron en sus funciones, zanjando el rompimiento de la tradición liberal de la economía estadounidense, otorgándole un papel demasiado grande al Estado. ¿Qué pasó? el marco jurídico detrás del modelo de Estado benefactor que inspiró las reformas del New deal tomó para su lógica económica el pensamiento del economista inglés John Maynard Keynes, quien logra demostrar en su libro Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero (1936) cómo opera el capitalismo y por qué razón se dan crisis tan profundas como la de 1929. Sucede que el capitalismo invariablemente debe fluctuar entre picos y valles, como una onda, contrario a lo que se venía entendiendo, no puede ser capaz de autorregularse: siempre habrán periodos de crisis, y conforme aumente la población y la especulación, recuperarse será más difícil. Además, nunca podría llegar a operar a su máximo potencial si no se podría contar con una voluntad política de por medio. Keynes viene a rebatir la famosa Ley de Say, que afirmaba que no podía


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existir un exceso de oferta frente a la demanda. Con el choque del ‘jueves negro’ y las penurias por las que atravesaban por la época los europeos se pudo corroborar que ese ajuste automático no puede ser posible en tanto las masas trabajadoras no tengan un sustento seguro, que es lo que garantiza la participación en el mercado a través del poder adquisitivo (Lerner, 1983, págs. 151-159).

También propone el crecimiento del gasto militar para mantener las fábricas operando, como también el empleo obligatorio de los parados en obras públicas. En fin, montar el monopolio capitalista del estado para condicionar un modelo de desarrollo capitalista regulado donde el crecimiento de la demanda de productos y servicios provenga a gran escala de la clase media trabajadora (Borísov, s.f.). La nueva teoría económica es absorbida primero en las academias (y no solo en Estados Unidos, sino en prácticamente todo el mundo, dado que el único país al margen de la crisis mundial es la Unión Soviética), y después en el pensamiento detrás de los gobiernos progresistas de mediados de s. XX. Es necesario recordar también que es Franklin Roosevelt quien propone y auspicia la creación de la Organización de las Naciones Unidas.

El control de los cambios, entonces, se realiza a través de programas estatales y de la labor organizativa de los sindicatos como mediadores de los reclamos populares. Durante los cuatro periodos de Roosevelt se otorgó un amplio espectro de acción a las trade unions a través de Frances Perkins, la entonces ministra de trabajo. Como primera mujer en hacer parte del gabinete ministerial, Perkins tuvo una perspectiva que por la época se entendía progresista (radical para la derecha y los grandes empresarios). De modo que con ella se repite el proceso de la absorción de las uniones de trabajadores por parte del Estado que, buscando estabilidad económica y social, responde a las demandas del grueso de la población a través de concesiones negociadas.

Hacia 1939, y en respuesta a la acuciante crisis económica que enfrenta Inglaterra, que está enfrentando una lenta desintegración de su imperio (y sin mencionar el clima de guerra que se respira), le es encargado a un grupo de economistas encabezados por el profesor William Henry Beveridge (1879 - 1963) elaborar un plan de atención a los más golpeados por la crisis y a los damnificados por los bombardeos. Aparece en 1942 el Plan Beveridge, informe movido por unos principios de obligatoriedad del seguro estatal y de apoyo a emergencias básicas como enfermedad y muerte. Se buscaba prevenir la indigencia y el paro. También proponía la unificación de los sistemas de protección privada y pública, para poder organizar la prestación de servicios de acuerdo a cuatro grupos de edades considerados aptos para trabajar, y dos grupos más, uno por encima y uno por debajo de ese rango, considerados no aptos para trabajar (Archila, s.f.).

Entre sus principios fundamentales se contemplaban la cuota fija y uniforme de beneficio para la subsistencia; una cuota fija y uniforme de cotización; la unificación de la responsabilidad administrativa; una adecuación del beneficio; Un principio de comprehensividad; y una clasificación. Recomendaba el informe igualmente la creación de un Ministerio de Seguridad Social. Con la llegada del Partido Laborista al poder en 1945 el plan empieza a incorporarse en


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la vida estatal (Ediciones Rialp S.A., 1991). Nace por su propia naturaleza el criterio de elegibilidad, porque el plan Beveridge es una respuesta a una coyuntura de desprotección, no una política clara desde las personas. De ahí que algunas décadas después empiecen a institucionalizarse los programas focalizados a los más vulnerables.

Tras la histórica Declaración de Filadelfia de la OIT (1944), que hace un llamado a las instituciones de seguridad social mundiales para unificar esfuerzos, se procede a incorporar el artículo 22 a la Declaración de los Derechos Humanos aprobada en 1945 y publicada el 10 de diciembre de 1948, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en donde se reconoce que “toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”. Es precisamente en este espacio internacional donde los Estados suscritos a la ONU, alentados por las crudas imágenes de los horrores y consecuencias sociales de la primera y segunda guerra mundial, y de los fracasos del capitalismo de las primeras décadas, se suscriben a este pacto, y se comprometen al cumplimiento gradual del articulado difundiéndolo al interior de sus países, propendiendo por el pleno desarrollo de la personalidad humana y el respeto por las libertades individuales. Más adelante, con el trabajo desarrollado al interior de la Organización de Estados Americanos, OEA, se fue perfeccionando la filosofía de los DDHH y las herramientas para el acatamiento y desarrollo de los mismos mediante la capacitación de los ciudadanos y las ciudadanas para la participación efectiva en una sociedad democrática y pluralista, en el marco de la Asamblea Americana sobre DDHH (OEA, 1988). Las normas mínimas para un Convenio sobre la seguridad social, son establecidas por la OIT en 1952 (DCOMM, Septiembre 2010).

1.2 Aplicación del marco jurídico del modelo de Estado de bienestar en América Latina

El modelo de Estado keynesiano finalmente buscaba un esquema económico que suavizase las arremetidas del capitalismo fluctuante. Su aporte junto con muchos otros como el del seguro social de Bismarck ayudan a configurar poco a poco el Estado de bienestar tal y como lo conoce la historia (Cerda). El papel del Estado de bienestar aparece como garante de la protección al trabajador, que es el núcleo del crecimiento social en esta etapa de la historia y del capitalismo global.

Cuando termina la Segunda Guerra Mundial se empiezan a materializar ciertos proyectos de consolidación nacional en varios países de América Latina, que muchas corrientes de análisis juzgan tardío. Las comunicaciones y el transporte amplían su cobertura y la industrialización rápida empiezan a configurar los esquemas económicos y políticos para la aparición de la clase trabajadora de las grandes ciudades. La migración a estos polos de desarrollo también puede contarse como factor de importancia.

Tradicionalmente el Estado en América Latina había presentado una configuración desigual en la conformación de sus sectores económicos. Durante la historia gran parte de los países se


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habían servido como productores de materias primas, por lo que el sector primario ganó mayor protagonismo. Las industrias y la banca tenían poco desarrollo, aunque los efectos de la crisis de l929 repercutieron en los precios de muchos productos, por lo tanto en su estabilidad. Se afirma entonces que existía un nuevo esquema de colonialismo a partir de las políticas permisivas a grandes multinacionales que drenaban las riquezas minerales (Chile, Bolivia), frutas y legumbres (Colombia, Brasil, Centroamérica, en las llamadas ‘Banana Republic’), etc. Las ganancias producto de las exportaciones terminaban en su mayoría en los bolsillos de las élites tradicionalmente respaldadas por los mismos gobiernos, y que sostenían el tráfico de las materias primas hacia otros mercados.

Durante los años previos se había visto ya movimientos de reivindicación laboral. La particularidad del proceso de conformación nacional de México deja entrever el poder de acción de los sindicatos y uniones obreras en la elaboración de la constitución de 1917. Los alzamientos de 1906 en la mina de Cananea, Sonora, y Rio Blanco, Veracruz, reunían en sus exigencias las más fundamentales en relación con el trabajo obrero: jornada laboral de 8 horas, establecimiento de salario mínimo, indemnizaciones por accidentes laborales, otorgamiento de pensiones, descanso dominical obligatorio, abolición de las tiendas de raya. Aquellas demandas también hicieron parte del programa de Partido Liberal de México, fundado ese mismo año, como también la promulgación de una Ley de Accidentes de Trabajo en el estado de Nuevo León. Pero será hasta 1913 cuando se elabore un estatuto de trabajo obrero compacto, estatal. La Revolución Mexicana promulgará la constitución de 1917 sobre los principios de la función social de la tierra y la justicia social. En la Fracción XXIX del artículo 123 se expresó claramente:

Se considera de Utilidad Social el establecimiento de cajas de seguro populares, de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de accidentes y de otros fines análogos, por lo cual, tanto el gobierno federal como el de cada estado deben fomentar la organización de instituciones de esta índole para infundir e inculcar la previsión social (García).

Una definitiva Ley Federal del Trabajo será expedida en 1931. La Casa del Obrero Mundial era una activa organización que propugnaba el anarcosindicalismo. Por 1915 se une al bando de los constitucionalistas. Participa de la Revolución de 1917, sin embargo, en otro bando, dado que estalla en huelga nacional el 31 de julio de 1916, como reclamo de mayores garantías de asociación y menos control estatal. El partido oficial que se consolida tras el proceso revolucionario de 1917 absorbe la acción de los sindicatos y, dentro de un modelo fuertemente Estatista, atiende sus pedidos como forma de control de cobertura nacional.

Los gobiernos progresistas entonces (años cuarenta y cincuenta), inicialmente en Brasil y Argentina, intentan desarrollar entre los años treinta y cuarenta un Estado Social de inspiración bismarckiana, en donde se busca dar cabida a los inmigrantes y a los pobres a través de políticas asistencialistas y de la contemplación del sindicalismo como vía legal para la negociación de los trabajadores con el gobierno, y como forma de organizarlos para su inserción paulatina en el mercado. En el modelo alemán además, son sólo los trabajadores quienes se ven beneficiados por las prestaciones estatales. Gradualmente las familias van


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entrando dentro de las asistencias. En Brasil por ejemplo, surgen las Cajas de Jubilaciones y Pensiones (CAPS) en 1923, en un país donde todo aquel en emergencia económica apenas podía apelar a la caridad de las Santas Casas de la iglesia. En 1925 se implanta en Chile el Seguro Obrero Obligatorio; en 1938 instaura un Servicio Preventivo de Salud, predecesor de la forma de prestaciones actuales, y en 1952 se extiende como un Servicio Nacional de Salud. También en ese año el gobierno de Colombia crea bajo orientación de una comisión suiza, la Caja de Sueldos de Retiro de la Fuerzas Militares (Ley 75 de 1925) (Arenas Monsalve, 1998, pág. 357). Siendo un grupo de políticas alrededor de un proyecto de seguridad civil, pero sin un plan organizado, empiezan a surgir sistemas mixtos de prestaciones como en el caso colombiano.

Los sistemas unificados de salud aparecen en Latinoamérica gradualmente: México (1942), Paraguay (1943), Colombia (1946), Venezuela (1949). En los países donde llega el populismo, como en el temprano caso de Argentina, la absorción de las clases populares y la unanimidad del apoyo de los sectores más amplios de la izquierda y la derecha, abonarán el terreno para la formación de un gobierno autoritario con amplias influencias del modelo de seguros sociales alemán, allí donde la crisis de legitimidad del Estado liberal incubada por el también populista radical Hipólito Yrigoyen (que cae en 1930) había cercenado las esperanzas depositadas en la Constitución Liberal de 1853 (Fillol, 2010).

Las reformas que implantó el gobierno de Juan Domingo Perón en su etapa denominada del peronismo histórico (1945 - 1955) y sobre todo en su primer mandato (1946 - 1952) tenían un profundo corte social, en el que la clase obrera se vio altamente beneficiada. Tras la nacionalización de varios servicios como los trenes, la red telefónica y los yacimientos de gas, se procuran leyes con las que el salario de todos los trabajadores sube un 500% durante los dos quinquenios. De los tres grandes sindicatos que englobaban la actividad de unas 600 agremiaciones en 1945, diez años después se constituye una sola, la C.G.T. que engloba a más de 2500 sindicatos menores. Entre otras reformas públicas pueden encontrarse el Estatuto del peón, los Derechos del trabajador, los Derechos de la ancianidad, los Convenios colectivos de trabajo, la Ley de previsión social, la Ley de accidentes de trabajo, la Ley de vivienda obrera, Sueldo anual complementario, las Escuelas sindicales, la Ley de creación de la justicia del trabajo, los Regímenes de jubilación, las Reglamentaciones de las condiciones del trabajo y del descanso, las Proveedurías sindicales, entre muchas otras. Como la base para el partido la conformaban inmigrantes europeos de perfil centro-derecha sin una definida conciencia de clase, trabajadores cansados de las políticas tradicionales, empleados sin partido político y, en general, clase media trabajadora, entonces el apoyo de las mayorías fue unánime ante la postulación del entonces vicepresidente y ministro de trabajo (1945) Perón, para que llegara al poder.

Debido a una gran cantidad de reservas que el Banco Nacional poseía en Inglaterra, junto con la enorme demanda de materias primas que Europa necesitaba para su reconstrucción (sobre todo carne y trigo), el flujo de divisas estuvo a la orden del día durante el primer quinquenio de


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Perón. Ya para 1947, el 32% de las reservas monetarias ganadas durante la Segunda Guerra habían sido invertidas. Unos años después la excesiva centralización de la función laboral condujo a una crisis económica. De esta forma el Estado de bienestar peronista se ve profundamente debilitado, junto con la legitimidad de Juan Domingo. Sólo será hasta 1949 que las reformas sociales del peronismo, de tan abrupta entrada a la vida política y social Argentina, que se aprueba una nueva Constitución nacional regida por estos preceptos gubernamentales. Perón saldrá del poder en 1955, pero el peronismo sigue como fuerza política y como doctrina, que entrará a llamarse ‘justicialismo’.

La nueva carta política y su sistema de asistencia social seguirán vigentes hasta 1994. Sin embargo, la experiencia política argentina, en la que los modelos de protección social bismarckiano y del New Deal tuvieron una profunda influencia (como también éste último en Europa central y occidental, a través del Plan Marshall) ha sido profundamente criticada por haber desgastado los fondos nacionales y por perpetuar las necesidades que llevaron a la deuda y a la bancarrota del país varias veces.

Para analizar el marco económico global debe entenderse primero que en el caso Perón se adelanta un proceso al que se inclina América Latina desde los años cincuenta hasta los años setenta, conocido como de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), en donde se busca industrializar al país para fortalecer la economía nacional, a través de la fabricación de implementos anteriormente importados, acompañando y aprovechando las ganancias del modelo agroexportador, del que Argentina dependía profundamente. Este fue uno de los logros más importantes del peronismo, y en general de los modelos progresistas del continente durante la posguerra. Sin embargo, la crisis de la deuda externa embargó muchas posibilidades de crecimiento, por lo que los Estados empezaron a debilitarse por acción de las carencias económicas y por la falta de demanda de muchos productos.

Finalmente, las cuestiones de inserción de la población al mercado capitalista (como en el caso argentino, no único pero si paradigmático) demostraron que un Sistema de Seguros Sociales no debe basarse en las leyes de oferta y demanda, como lo ha venido haciendo el sistema de salud de los Estados Unidos, por ejemplo, sino que debe pactarse como un derecho humano fundamental que debe garantizar el Estado a través del ejercicio efectivo de su poder sobre las condiciones materiales y de demanda. El desajuste entre estas variables provocó los cambios económicos tan bruscos y las inestabilidades políticas en Argentina y en muchos otros países del Cono Sur, que desembocaron en las grandes crisis de endeudamiento con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, cosa que conllevó al estancamiento económico de la mayoría del continente durante los años ochenta, en lo que se conoce como “la década perdida”. La construcción de una idea de protección social siempre estuvo atada, como en sus orígenes europeos, a las fluctuaciones de mercado.

Como respuesta empieza a plantearse el Estado Neoliberal (segunda mitad de los ochenta y década del noventa) que busca apropiarse de las lógicas de la eficiencia de mercado (es decir, oferta regula demanda y viceversa; la libre competencia optimiza la calidad de los productos y


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el tiempo requerido para su obtención; el ejercicio de la libertad política de quienes proveen los servicios) para agilizar los pesados procesos burocráticos en salud, pensiones, educación, que económicamente se estaban haciendo inviables debido a las deudas contraídas con el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. Precisamente estos organismos han emitido directrices con las que ‘aconsejan’ a las naciones sobre cómo administrar sus préstamos, en qué privilegiar los gastos y qué tipo de ajustes realizar para agilizar el pago oportuno, como en el llamado Consenso de Washington de 1990. En él se contemplaban diez recomendaciones de política económica para aumentar la competitividad de los mercados:

Tabla 2 Recomendaciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

Tomado de: http://www. biblioteca.hegoa.ehu.es/.../El_Consenso_de_Washington._Aciertos__Yerros_y_Omisiones.pdf

Surgen las políticas públicas como forma de orientar la acción política y económica (gasto público) del Estado, para aumentar la eficiencia y la oportuna ejecución de programas (Societas, 2008). Se reversa la influencia keynesiana en la política económica y se retoman los postulados del liberalismo económico puro, pero adaptado a las condiciones del mercado global y del influjo masivo de la información como mediador de transacciones internacionales. Hasta la Gran Crisis de 2008 rige este esquema de lo que se conoce ahora como Protección Social, de donde emerge el llamado por retomar algunas tesis de Keynes pero tratando de limitar el tamaño del Estado, ya no como director de todas las acciones políticas de la vida de la sociedad, sino como parte integrante de un sistema más complejo donde la diversidad y la pluralidad de condiciones empuja a la política a responder de acuerdo a los tiempos, a los modos de pensar y a las dinámicas sociales, ahora también supra-nacionales.9 En esencia, y

9 Como lo afirma por ejemplo el sociólogo alemán Niklas Luhmann (1927 - 1998), en su libro Teoría política en el Estado de bienestar (Luhmann, 1993). A partir de un sistema muy particular de pensamiento, en el que la sociedad trabaja a través de subsistemas mutuamente alimentados (autopoiesis = capacidad de asimilar alimentos exógenos y re-elaborarlo dentro de un sistema, como lo que sucede en las neuronas y la sinapsis en el sistema nervioso) que no pueden obedecer a un orden jerárquico, y que contienen para cada uno sus propias lógicas de comunicación y sus propias unidades de lenguaje, como el dinero en la economía. Luhmann privilegia el hecho social como comunicación hasta el punto de firmar que “la sociedad no se compone de seres humanos, se compone de comunicaciones entre hombres”. La política no ha tenido una auto-observación científica libre como subsistema, porque siempre se está encargando de englobar toda la vida social. El Estado, hobbesiano por excelencia, ha adquirido tributos de


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como pasó en los Estados Unidos, el Estado debe auxiliar a las grandes empresas desviando fondos para arrojar ‘salvavidas económicos’, además de entrar a regular e intervenir en los negocios de posibles embaucadores.

1.3 El modelo colombiano

Jurídicamente la Seguridad Social en Colombia ha tenido un crecimiento marcado por dos orientaciones básicas en su funcionamiento. De inspiración alemana, el plan como tal durante el siglo XX separó los beneficios de empleados públicos y privados difiriendo de muchas naciones, entre ellas Argentina en el momento del crecimiento del peronismo. Esta dualidad en los principios de acción es resultado de la aparición gradual de medidas de apoyo a trabajadores: por el sector público sólo los militares, tradicionalmente subvencionados desde las campañas de independencia tenían apoyo estatal a través de los Montepíos Militares, que eran cajas de ahorro y de auxilio a heridos y viudas.

Entrado el s. XX la Ley los disuelve para organizar su existencia y así nace la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares en 1925. Hasta entonces sólo regían ciertas condiciones para el personal civil oficial, como por ejemplo una jubilación a empleados estatales después de 30 años de servicio ininterrumpido (Ley 50 de 1886), o también un auxilio en caso de ausencia de ingresos a ex magistrados de la Corte Suprema con 20 años de servicio al organismo (Ley 29 de 1905). Los profesores eran los más beneficiados, pues ellos son quienes reciben la unificación del sistema de prestaciones privadas y públicas antes que todos los estamentos de la sociedad, que lo recibirá hasta 1993 (Arenas Monsalve, 1998, pág. 357). Esa separación era más el resultado de unas preocupaciones por mantener el estatus socioeconómico, que como parte de un proyecto abarcador de la sociedad civil dentro de un programa de bienestar general. Esto explica por qué sólo el Ejército y los empleados estatales gozaban de estos adelantos.

En el sector privado los patronos (empleadores) eran quienes con el pago de salarios condicionaban la protección de empleadores a entidades independientes o simplemente giraban el dinero para que cada quien las buscara. Frente a indigencia y desamparo por causas mayores sólo existía la respuesta de las organizaciones caritativas de la iglesia, aunque algunas de ellas recibían apoyos del Estado para continuar laborando, como con la administración del Hospital San José fundado en 1902 en Bogotá, de carácter privado, el cual recibió un auxilio del Estado en 1909, cobrando este auxilio una periodicidad anual de acuerdo a la Ley 65 de 1911.

María Cano, protagonista del floreciente movimiento obrero colombiano, especialmente en Antioquia, ya denunciaba por 1925 los abusos en la masacre de la United Fruit Co. de Santa Marta. Con su voz demandaba mejores condiciones para los trabajadores, hablando en congresos del Partido Obrero. Junto a ella pueden recordarse progresistas como Tomás Uribe abarcador de la actividad social, siendo ajeno a ella. De esta forma el Estado benefactor entra en crisis y se desploma por querer abarcar otros subsistemas donde operan otros códigos de lenguaje.


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Márquez. En los años siguientes apoyará la organización de los obreros a lo largo del país, que no contaban con organizaciones sindicales formales.

Conquistas y otras propuestas sociales se le deben también al general liberal Rafael Uribe Uribe (1859 - 1914) quien ocupó la cámara baja como único representante del liberalismo en 1909. En 1911 se convierte en senador de la República por los departamentos de Caldas y Antioquia. Su propuesta política consistía en reorganizar el sistema político para evitar el totalitarismo que consideraba inminente con la avanzada de la hegemonía conservadora (1885 - 1930), proponiendo una ‘verdadera democracia’ con libertad para el voto y garantías para obreros y artesanos. Propuso igualmente un socialismo de Estado en el que el organismo gubernamental debería intervenir en los asuntos económicos y laborales, contemplando el seguro contra accidentes y el proteccionismo a la incipiente industria nacional, que también pedía fuese alimentada para su crecimiento, no sólo productivo sino social:

Creemos que la benevolencia de los poderes públicos debe mostrarse para con los débiles; creemos que la intangibilidad de la propiedad es uno de los principios tutelares de la civilización, pues que constituye el amparo de la vida de familia y es como la coraza de la libertad personal, garantía, independencia y fuente de energía humana; pero creemos también que si el salario moderno señala un evidente progreso sobre la esclavitud antigua, quizás no es el último peldaño de la evolución, porque en lugar de la producción de tipo monárquico y paternal, vendrá un día la de tipo cooperativo, más eficaz y justa por cuanto entrega a los obreros mismos, esto es, a los que ejecutan el trabajo y crean el producto, la parte proporcional que les corresponde; creemos en las virtudes del corporativismo, de las cooperativas, de los sindicatos, y de todas las formas nuevas de agremiación, nacidas del contacto permanente de los trabajadores; creemos en la obligación social de dar asistencia a los ancianos caídos en miseria y que ya no tienen fuerzas para trabajar (…) (Uribe Uribe, 1909).

Ideas como la de organizar el sistema de asistencias para eliminar la caridad y la de crear una ley para reglamentar la ayuda frente a accidentes de trabajo no pudo verlas Uribe Uribe en vida. De hecho, y como homenaje póstumo a su asesinato el 15 de octubre de 1914, se declara la Ley 57 de 1915 como de los accidentes de trabajo (Arenas Monsalve, 1998, pág. 358). Los ajustes que se van dando en derecho laboral se van otorgando progresivamente a los trabajadores de distintos órdenes. Son los empleadores quienes obtienen primero los beneficios por auxilio de enfermedad (Ley 10 de 1934) mientras que los obreros podrían recibirlo sólo en caso de accidentes, teniendo en cuenta la industria a la que hacían parte, es decir que sólo las más riesgosas podían ampararse en la ley. A los empleados de las ferrovías del Estado y privadas se les otorgaron las primeras pensiones por jubilación a los 20 años trabajados (Ley 1 de 1932). (Arenas Monsalve, 1998, pág. 360) Se empieza a cultivar el pensamiento de proteger formalmente al trabajador.

En 1942 se organiza la primera caja de previsión de negociación colectiva, Riocaja, adscrita a la entonces central sindical Fedenal, en donde se agremiaron unos doce mil trabajadores dependientes de la cuenca del Magdalena. La caja proveía de cesantías, indemnizaciones, seguros de vida, etc., teniendo un modelo de aportes igual para empresas y trabajadores. Por laudos legales la organización fue clausurada en 1949.


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Desde 1928 se viene buscando desde el gobierno articular todo el proceso de conformación de entidades prestadoras de servicios. Desde el gobierno se implementan proyectos políticos estructuradores para una implementación de seguros de trabajo fieles al modelo alemán como el Proyecto Montalvo (1928); el Proyecto Chaux, Ministro de Industria (1929); entre otros proyectos sucesivos de legislaturas durante los años treinta y cuarenta. La lucha obrera sindical alcanzó diversas conquistas (sino la mayoría) como la Ley 46 de 1918, que exige habitaciones higiénicas para los obreros; la Ley 78 de 1919 y 21 de 1920, que legaliza y canaliza las huelgas; las leyes 37 de 1921 y 32 de 1922 que establecen los primeros seguros colectivos (aún no articulados); la mencionada Ley 57 de 1925 sobre accidentes de trabajo; y la Ley 576 de 1926 que establece el descanso dominical (Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH).

El Decreto-ley 2350 de 1944, es el primero que busca realmente organizar la legislación laboral general uniforme. La reforma de corte populista del primer gobierno de Alfonso López Pumarejo (1942 – 1945), lo después del fallido cuartelazo en Pasto en el que se develó un plan para atentar contra él. Algunas modificaciones al derecho laboral que había esbozado a través de las reformas constitucionales de 1936, finalmente fueron consolidadas a pesar de las dificultades de la oposición y de algunos escándalos.

Las reformas de la Revolución en Marcha planteadas en la reforma Constitucional proponían un intervencionismo estatal más fuerte para en las actividades económicas, un régimen de propiedad privada con una ‘función social’ que permitiera los primeros pasos a una reforma agraria (“la tierra para quien la trabaja”), tímidamente esbozada por el gobierno liberal de Enrique Olaya Herrera (1930 – 1934) y de inspiración católica: la regulación de la asistencia benéfica a los incapacitados para trabajar, directamente de las arcas estatales; las obligación estatal de proteger al trabajador y de legalizar definitivamente la huelga excepto para los empleados oficiales (todo aquello dentro de una dinámica paternalista sobre todo durante los gobiernos lopistas) (Botero, 2006)10. El Decreto-ley 2350 de 1944 es transitorio en virtud del Estado de Sitio invocado por el cuartelazo de Pasto, pero a través de la Ley 6 de 1945 queda oficialmente incorporado al accionar del Estado. En ella se reglamenta el Seguro Social obligatorio.

Previo al desarrollo del Sistema de seguridad social como tal, también ya se cuenta con un código de prestaciones, que verá la luz en la Ley 19 de 1945. Para ese momento el proceso entre empleados oficiales y privados sigue sin unificarse. También planteaba las normas laborales y el régimen de prestaciones separadamente.

Desde 1946 se instaura como tal el organismo gubernamental encargado de los seguros sociales, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS) oficializado a través de la Ley 90 de 1946, presentado al congreso por el primer ministro de Trabajo de la historia nacional, Adán Arriaga Andrade (1907 – 1994), el 21 de Julio de 1945. Con el I.C.S.S. el Estado se 10 Aunque la Ley 83 de 1931 ya contemplaban el sindicalismo y la movilización social, siendo estos reconocimientos ratificaciones tardías del acuerdo firmado con la Organización Internacional del Trabajo en 1919.


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empieza a hacer cargo de la atención por maternidad y por accidentes no profesionales (seguros de reparto), aunque siempre existió la intención, aplazada durante un tiempo, de ofrecer ayuda en vejez, muerte, riesgos profesionales e invalidez (seguros económicos). A las empresas les resultó bastante oportuno desligarse de esas responsabilidades, dado que representaban mayores gastos. Además, el PIB venía creciendo a un ritmo relativamente acelerado, así que el sector privado buscaba aprovechar el crecimiento económico.

Con la creación del I.C.S.S. también se buscaba aumentar las inversiones en el sector hospitalario, que tenía un profundo déficit en atención y fondos. De entrada los médicos respondieron negativamente ante la ‘socialización’ del oficio, pero poco a poco se fueron incorporando hasta recibirle con beneplácito (Arévalo & Rodríguez, 1992, pág. 72). Por el lado del sector público nace la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, dependiente del presupuesto general y no de un régimen contributivo, en el que el 2% o 3% del salario de los empleados públicos alimentaría las arcas, junto con dineros de la nación, al igual que la tercera parte del primer sueldo mensual de todos los empleados estatales.

En sus primeros años el Instituto enfrentó graves dificultades financieras. Durante los años cincuenta los médicos de planta exigieron continuos aumentos de sueldos y representatividad en el consejo directivo. En 1957 la construcción del Hospital San Pedro Claver debe ser aplazada para remunerar un aumento salarial. La Federación Médica finalmente conforma una Asociación Médica Sindical ASMEDAS para poder paliar los recortes. En 1960, bajo el gobierno de Alberto Lleras Camargo junto con el Ministro de trabajo Otto Morales Benítez (1920 - ), se aprueban los primeros decretos para ampliar la cobertura de pensiones del I.C.S.S., a riesgo de pensiones, no sin ser recibido con quejas por parte de las aseguradoras privadas.

Hasta 1964 se tuvo un fallo favorable con el ente estatal, lo que retrasó su implementación (Arenas Monsalve, 1998, págs. 370-371). La ampliación gradual de la cobertura de servicios ha presentado situaciones parecidas, no sin estar muchas veces en desventaja frente al régimen de seguros independiente (ver tabla).


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Tabla 3 Resumen de la evolución de la legalización de la Seguridad Social en Colombia 1843-1986.

Tomado de: Rodríguez S., Óscar y Arévalo Decsi. Estructura y crisis de la seguridad social en Colombia 1946 – 1992. ED. Centro de Investigaciones para el Desarrollo (1992). Pág. 23.

Durante la dictadura del General Gustavo Rojas Pinilla y la Junta Militar (1953 – 1958), se establecen algunas garantías a los trabajadores: el Decreto 118 de 1957 establece el subsidio familiar obligatorio, que junto con el Decreto 249 del mismo, reglamenta el establecimiento de las Cajas de Compensación Familiar. Todas estas reformas inspiradas por el ministerio del Trabajo de Raimundo Emiliani Román, quién también propuso la famosa “Ley Emiliani” en 1983 sobre traslados de los días festivos al lunes siguiente. También en 1957, a través del Decreto 118, se da vía libre a la creación del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), estableciendo un 1% de los aportes patronales obligatorios para alimentar esta nueva entidad (Arévalo & Rodríguez, 1992, págs. 376-377). En 1962 las Cajas de Compensación Familiar son autorizadas para destinar recursos a programas de obras sociales particulares.

Se habla de un período de expansión del Sistema de Protección Social que arranca en 1967 con la puesta en marcha el primero de enero del Seguro de Invalidez y Muerte (IMV). Nuevos problemas financieros acaecieron a la función del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, así como también problemas legales interpuestos por querellas de las aseguradoras privadas. Se reglamentó que el número de semanas cotizadas que debían tener los empleados era 1000 semanas y/o 55 años de edad en las mujeres y 60 años para los hombres, con lo que se aumentó la edad de pensión originalmente estipulada en el Código Laboral. Durante los años sesentas y setentas la política gubernamental apunta a ampliar la cobertura del servicio hacia los


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más pobres. El problema sobrevino cuando los fondos destinados a fortalecer presupuestalmente a quienes ya estaban afiliados, fueron destinados precisamente al programa de asistencia. No faltaron los paros y los problemas financieros del Instituto Colombiano de Seguros Sociales durante la década, hasta el año 1977, donde se considera desde el surgimiento de las crisis sindicales y de presupuesto, un periodo de cambio y crisis que va hasta los años noventa, donde entra a operar una reforma estructural para sanear la crisis presupuestal y la inviabilidad del modelo de seguridad social colombiano (Arévalo & Rodríguez, 1992, págs. 380-389).

En Colombia la Constitución de 1991, impulsa una perspectiva de reconocimiento de los Derechos Humanos, que desde su declaración el 10 de diciembre de 1948, son patrimonio intangible de todas las personas en tanto se adquieren por el sólo hecho de nacer. Como vínculo a la sociedad, los DDHH son atribuibles hasta que una persona fallece, que es cuando se considera que se ha salido de la sociedad. Igualmente, “los derechos son el conjunto de principios y libertades, de aceptación universal, reconocidos constitucionalmente y garantizados jurídicamente, inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna y orientados a asegurar a todas las personas su dignidad en las dimensiones individual, social, material y espiritual” (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, pág. 15). Los principios centrales que rigen su naturaleza están dados por:

- Universalidad, que es la vocación central de la carta de 1948, en donde se apela a una normatividad que rija para todos sin importar su procedencia, ideología, raza, etc. de ahí que se conciba universal y no internacional, por ejemplo. La misma Declaración admite el respeto y la observancia de otros sistemas jurídicos y “civilizaciones” que no afecten la orientación de la Carta, pero que si deben ser vigilados (Gros Espiell).

- Integralidad, que implica que los derechos que plantea la carta mundial entren en diálogo, se integren, a los de los países, y viceversa.

- Equidad, que implica que todos los derechos están en la misma capacidad de ser valorados, ninguno debe ser más importante que otro, aunque existen prioridades en casos en donde son afectados algunos más que otros, y cuando se agrupan como derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y derechos civiles y políticos (DCP) para profundizar los esfuerzos de protección frente a uno y otro de acuerdo a su naturaleza.

Entre sus características más relevantes se entiende que son:

- Inalienables, porque no puede renunciarse a ellos, ni transmitirse a través de títulos ni negociaciones; son inherentes al ser humano.

- Imprescriptibles, porque no se pierden al paso del tiempo, aún si no se les ejerce continuamente.

- Indivisibles, es decir, que no son jerarquizados y no debe sacrificarse alguno en beneficio de otro.


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- Progresivos, crecen con la evolución natural de la sociedad, por lo que implica un criterio abarcador de derechos humanos que en otras épocas no podrían ser considerados como tales −p.e. el derecho a la información− (Choike.org).

Operativamente, los DDHH son interdependientes, es decir, que la afectación de alguno puede desencadenar en la afectación última de todos; integrales, pues abarcan todas las dimensiones de las necesidades humanas (individual, social, material y espiritual); y progresivos, por su natural construcción espacio-temporal, también objeto de transformaciones sociales, y de reelaboraciones para su construcción a futuro.

Tras el debate sobre la instauración de un protocolo facultativo del Pacto Internacional sobre los DESC decretado en 1966, y ratificado en la convención de Viena de 1993, y tras varias negociaciones durante las décadas siguientes, se llega en 2008 a promulgar los dos grupos básicos de Derechos Humanos. Por un lado, los DESC abarcan el derecho al agua, a la alimentación adecuada, a la vivienda adecuada, educación, salud, trabajo, expresión, de asociación, participación en la vida política sin importar rasgos de pensamiento, acceso a la ciencia y la tecnología, y al respeto a la vida cultural de las minorías (prácticas religiosas, conservación del idioma, etc.). Los DCP son los que han venido exigiéndose en forma de libertades desde el s. XVI y a partir de la Declaración de los Derechos del Hombre al comienzo de la Revolución Francesa: derecho a la vida, a una integridad física, a la libertad de expresión, a la participación en el gobierno del país donde se reside, a no ser detenido sin justificación legal, a ser juzgado con garantías de imparcialidad, derecho a la propiedad privada.

Después de los DESC, que fueron reivindicados por los movimientos obreros y sindicales de la segunda mitad del s. XX, se viene hablando de otra agrupación de derechos, que buscan garantizar la sostenibilidad del medio ambiente físico y social en donde se ejercen los derechos. Se incluyen exigencias como las del cuidado de los recursos naturales, el control y desmonte de las expresiones bélicas, entre otros (FIDH, 2010).


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2. CONTEXTO

2.1 El Estado social de derecho

Como se ha visto, el s. XX ha dejado a la humanidad el triste legado de los Estados autoritarios. La humanidad fue (y es) testigo de todo tipo de abusos perpetrados por lo que se ha denominado “el uso legítimo de la fuerza” materializado en totalitarismos y absolutismos de cualquier estirpe. Ha sido tarea de millares de personas construir una idea de comunidad que traspase las barreras nacionales; que respete la dignidad humana por sobre los esquemas de control; que emane en un derecho más humanitario, lejano de la quimera objetividad del pragmatismo; que a su vez dé lugar a las reivindicaciones multidimensionales que han venido surgiendo tras las luchas sociales por los DCP y los DESC. Especialmente estos últimos han entrado fuertemente a la arena política las últimas décadas con el surgimiento del Estado social de derecho (ESD).

El ESD fundamentalmente busca regir las actividades del conjunto de gobernantes y gobernados en una colaboración mutua, superando esa dicotomía y abriendo el accionar político al fortalecimiento de la población, entendida como ciudadanía, junto con la incorporación de los DESC como asunto primordial en las políticas de Estado; La gran paradoja del liberalismo ha sido “desatar” de cualquier traba los procesos económicos, para poder entregarle a las fuerzas de mercado el rumbo de la sociedad racional; pero se ve que muchos Estados endurecen su fuerza militar y/o su presencia jurídica para garantizar estos principios. En contraste:

(…) el principio de Estado social de derecho contrasta con el Estado de Derecho liberal en cuanto a sus fines: el Estado social de derecho ya no se limita solamente a asegurar la vida, la propiedad y la libertad mediante la protección contra el fraude, el hurto, el incumplimiento contractual o los daños ocasionados por terceros, funciones típicas del Estado Gendarme (Secretaría Distrital de Integración Social, 2010, pág. 12).

En un ESD los gobiernos y la ciudadanía pueden y deben defender sus DDHH frente a agresiones que provengan de cualquier flanco, incluso desde adentro del mismo país. Pero las directrices mismas del ESD centran su acción en lo social, es decir, en la construcción de ciudadanía desde el respeto a la dignidad humana. Como históricamente las reivindicaciones civiles se han hecho plurales (étnicas, laborales, de género, etc.), entonces esta forma de hacer Estado hace un claro énfasis en el respeto a las diferencias, que no pueden entenderse ya más como desigualdades o desventajas. Podemos entonces decir, que el EBDH se orienta a la lucha contra las inequidades, que hacen referencia a condiciones desventajosas frente al libre ejercicio de los derechos y las libertades, independientemente del origen o creencia de quien las ejerza. Respecto a esta dirección pluralista de los asuntos políticos la Carta Constitucional garantiza:

(…) servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (art. 2).


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En la línea el cumplimiento del mandato constitucional del ESD cada cuatrienio impulsa un Plan Nacional de Desarrollo con el fin de implementar políticas para profundizar el direccionamiento político con cada gobierno, y según la postura ideológica. Para el cuatrienio 2010 - 2014 se ha planteado un programa de seis capítulos en donde se buscará la “prosperidad democrática”. En su apartado cuatro se plantean los objetivos para el Sistema de Seguridad Social, en el que básicamente se van a profundizar el esquema de Promoción Social a través de los programas focalizados (llamados políticas focalizadas para la inclusión social) dirigidos especialmente a género y etnias. Se prefiguran unos componentes para alcanzar las metas no concluidas el programa Juntos sobre todo en el último cuatrienio, y algunas especificaciones para fortalecer las industrias culturales, la recreación, el apoyo al deporte, a la educación, etc. (Alcaldía Mayor de Bogotá).

2.2 Conformación de los sistemas de protección social

Tal como se ha visto, hablar de protección social es hablar de los sistemas de protección social que se han desarrollado en diferentes momentos históricos y que responden a condiciones sociales y económicas específicas. La protección social va más allá de los sistemas, es su razón de ser y su finalidad; y la finalidad de la protección es crear certidumbre frente al futuro de cada ciudadano, la confianza de un futuro lejos de la precariedad social y económica, es la garantía de una vida sosegada, es decir, una seguridad ontológica tal como afirma Anthony Giddens11. Ahora bien, la forma de llegar a esa seguridad varía, y la capacidad que tiene un Estado para asegurarla es importante para la delimitación de la problemática.

Al estudiar la conformación de sistemas de protección social se llega a la necesaria clasificación analítica, como la propuesta por la brasilera Sonia Fleury, quien usa modelos ideales, tomándolos en el sentido weberiano, esto es, como construcciones que ayudan a clasificar la realidad, que la contienen pero no la limitan; de tal forma que son construcciones esquemáticas que ayudan a encontrar relaciones, estructuras y tendencias y pueden tener elementos de varias categorías, aunque siempre habrá algunos más relevantes, los cuales perfilarán en un sentido u otro al modelo ideal. Estos esquemas reúnen ciertas características que los hacen útiles para explicar el contexto actual de los sistemas de protección social, a saber: recogen la línea histórica de cada uno, la forma de financiamiento y el papel del ciudadano frente al sistema.

Siguiendo este orden de ideas, los modelos ideales son los siguientes:

Asistencia social: dentro de las características de este modelo se encuentra una fuerte influencia del mercado y completa libertad que exalta y anima la libre competencia, lo cual a la larga da como resultado que algunos miembros de la sociedad fracasen y vean cómo caen en un estado de inseguridad social, donde no pueden cubrir sus derechos básicos. Es frente a esta inseguridad social que el Estado se hace presente cubriendo de manera mínima por medios de

11 Ver punto 3.1.1 a propósito del concepto de seguridad ontológica.


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políticas de corte asistencialista. También se le conoce como modelo residual.

Seguro Social: este segundo modelo se basa en la regulación de los aportes de cada ciudadano al sistema de protecciones para que sea amparado por él; dicho sistema recibe no sólo contribución del empleado sino del empleador y del Estado. Pero lo más relevante es que al momento de estar desempleado el individuo, a través de las políticas de protección, puede continuar con las condiciones de seguridad social con las que contaba antes de la pérdida del empleo. En otras clasificaciones es conocido como meritorio y particularista.

Seguridad Social: finalmente se encuentra este sistema que propende por la igualdad y equidad dentro del sistema de protección social. Este modelo busca principalmente eliminar las desigualdades en el Estado de derecho. Por tal motivo busca una distribución de bienes y servicios con cobertura total de los riesgos sociales básicos como: enfermedad, vejez y exclusión. Se le conoce con el término de institucional redistributivo.

2.2.1 Estados Unidos

La historia estadounidense con respecto al desarrollo de los sistemas de protección social ha sido de corte liberal, esto es, a partir de la promoción de valores individualistas que desarrollen la competencia dentro del mercado; es así como cada ciudadano debe revelarse socialmente exitoso, es decir, autónomo frente al Estado en la capacidad de sentirse socialmente protegido frente a posibles contingencias de su vida.

Debido a esto, la cobertura por parte del Estado se limita a cubrir mediante ayudas asistenciales a aquellos que dentro de la lógica del mercado han fracasado. De nuevo, tales medidas fueron tomadas ante las crisis financiera de 2008 que abatió al país; sin embargo, y a pesar de que buscan mitigar al ciudadano afectado, son de carácter temporal y en el trasfondo de su lógica son medidas de carácter punitivo, que contienen inmersa una sanción social por no haber salido avante en medio de la competencia del mercado. Millones de personas quedaron sin hogar cuando la burbuja se llevó las hipotecas; el desempleo en 2008 llegó al 7.2%, el más alto en 16 años (Redacción BBC Mundo, 2009). Diversas estrategias de reajuste se han visto, como las que intentaron adelantarse en el estado de Wisconsin en febrero de 2011, donde el gobierno local ordenó recortar los derechos de los sindicatos para equilibrar cargas fiscales del estado, fuertemente azotado por la crisis de 2008. Ante la medida miles de estudiantes y ciudadanos(as) tomaron el palacio de gobierno en muestra de protesta indefinida. (Redacción BBC Mundo, 2011).

La estructura es de corte asistencialista, enmarcada en lo que llama Fleury el modelo de asistencia social; el ciudadano realmente no está frente a un sistema que sea garante de derechos beneficiando y fortaleciendo la libre competencia, y dejando la labor del Estado en auxilios para los más necesitados. Es allí donde la inseguridad social, como incertidumbre sobre el futuro se hace más evidente en los ciudadanos.


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2.2.2 Panorama europeo

Los sistemas de protección social en Europa no tienen una unificación a partir de la Unión Europea, cada país sigue implementando uno particular, a pesar de los esfuerzos que se han realizado, como por ejemplo, el Consejo de Lisboa en el año 2000, donde se buscaban reformas estructurales que llevaran a un modelo europeo. Gran parte de los países tienen un modelo de seguro social, el ejemplo paradigmático es el francés, el cual se inspiró en su momento de las reformas del Plan Beveridge, que en resumen funciona de la siguiente manera: en las oficinas de la Seguridad Social puede pedirse una lista de mutuales para afiliarse. Con una mensualidad se tiene el derecho de ser atendido, pero cada consulta médica tiene un costo que, en un primer momento, el paciente debe pagar en su totalidad. De acuerdo a los insumos utilizados, el Estado debe reembolsar el dinero que no se utilice. La proporción puede ir de 100% en emergencias, al 65% cuando se necesitan antibióticos, y así. Para personas de escasos recursos económicos existe una mutual más asequible (la CMU -couverture maladie universelle- complémentaire). Los trabajadores pueden presentar un informe de ingresos del último año, para que la Seguridad Social evalúe si puede clasificarse en el régimen deseado. Estos son servicios provenientes del sector privado, suplementarios al esquema de beneficios que proponen los regímenes de Seguridad Social. Si se es una persona de bajos recursos y/o cabeza de familia la CMU es gratuita. Para quienes hacen parte del régimen contributivo, está en su obligación escoger un médico familiar a quién se debe acudir siempre, y a quien siempre se le debe pagar por sus consultas.

Todos los beneficiarios de la CMU, mejor dicho, toda la población, en cualquiera de sus regímenes entran con sus familias, es decir, cónyuge e hijos pueden aplicar a los mismos beneficios del aportante sin costo adicional. Todos los usuarios sin distinción deben portar una carte vitale, que es una identificación que contiene el número de seguridad social asignado para cada persona, y que es indispensable para acceder a cualquiera de los servicios. Con la UE y otros países se han acordado pactos bilaterales de prestación de servicios de salud para estudiantes de intercambio o trabajadores temporales: en el territorio francés aplica el Sistema de Seguridad Social del país de origen.

Por lo anterior, el sistema francés se basa en una relación contractual donde la protección social no es una sanción por el desempeño frente al mercado como el caso estadounidense sino un pacto entre el ciudadano y el Estado; pacto que recoge un tipo de organización social donde prima lo corporativo, y donde la seguridad ontológica, esa confianza que el ciudadano tiene de sí mismo es más fuerte ya que permite una mejor inserción a la estructura productiva, toda vez que no se genera un asistencialismo sino un modelo de gestión que involucra al trabajador, al empleador y al Estado.

A su vez, Inglaterra ha tomado otro camino completamente diferente, por ejemplo, el Estado no obliga a los empresarios a suscribir automáticamente a sus empleados a un sistema


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contributivo de seguros; sólo hasta 2008, a través de la Pension Act of 2008, se reglamentó esta obligación, que entrará en vigor en 2012. Esto se debe al giro en materia de política económica que hizo el Estado inglés en la década de 1970. Es así como se puede correlacionar el tipo de orientación económica y la implementación de modelos de protección social.

Los trabajadores amparados por el régimen contributivo inglés están clasificados de acuerdo con su condición (trabajo dependiente, voluntario, independiente), como lo plantea la Ley de Cotizaciones y Prestaciones de Seguridad Social de 13 de febrero de 1992, a partir de clases:

Clase 1: Trabajador por cuenta ajena

Clase 1A, Abonada por empresario como porcentaje por el valor del vehículo y combustible para uso privado.

Clase 2: Trabajador por cuenta propia.

Clase 2 Especial (Trabajadores del mar). Trabajadores del mar (Cuantía única).

Clase 2: (Trabajadores voluntarios) – voluntary development.

Workers: Cuantía única.

Clase 3: Clase voluntaria.

Clase 4: Trabajador por cuenta propia. Cuando sus ingresos sobrepasan el umbral previsto para la Clase 2. (Ministerio del Trabajo e inmigración de España).

En general Europa entra en el modelo de seguridad social, con todo lo que eso representa, y como bien lo dice Antonio Millán sobre los modelos europeos en estos “se combinan prestaciones sociales no ligadas a cotizaciones, con pensiones contributivas y regímenes complementarios, prevaleciendo en todos ellos los sistemas de reparto como modelo de sistema de pensiones” (Millán, 2005).

En síntesis, el modelo de seguridad social es el que prevalece en Europa, pero su éxito es parcial porque así integre a tres diversos sectores de la sociedad, la seguridad en términos de garantía de derechos no se hace visible desde el Estado. Uno de los problemas que agravan el SPS es la actual situación del mercado laboral que no promueve una seguridad en el futuro. A partir de 2008, y debido a la centralización de la banca en la UE, la crisis mundial ha perjudicado gravemente las economías de Islandia, Grecia, España y Portugal. Especialmente en Grecia y España se han visto levantamientos civiles que por su condición, han reivindicado la defensa del salario mínimo y el empleo formal. En Grecia muchas personas se vieron privadas de sus fondos de retiro, mientras que en España el desempleo aumentó al 20% en 2011, donde los estudiantes han sido los más perjudicados. Precisamente ellos, en una muestra de descontento profundo, convocaron fecha a tomarse las plazas principales del país, para protestar hasta el día de las elecciones, demandando un gobierno trasparente y leal con los intereses económicos de los ciudadanos, no con los de los banqueros. El movimiento estudiantil de los Indignados ha liderado la propuesta, pero su esencia no puede ser


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comparable con las reivindicaciones de las centrales obreras del s. XX, dado que la realidad del trabajo ha cambiado. Es preferible decir que es el comienzo de un movimiento social por unas protección social efectivas (Robledo, BBC Mundo, 2011).

2.2.3 América Latina

Actualmente rigen en la mayoría de los países latinoamericanos sistemas mixtos de protección social, en donde las centrales de riesgos, los fondos privados de pensiones y las entidades prestadoras de servicios de salud (EPS) apoyan el trabajo del Estado, que ha descentralizado rápidamente su función garante de la asistencia a trabajadores, (inspiración bismarckiana pero con privatización de las entidades prestadoras para salvaguardarlas de su politización o de la ineficiencia, similar al proceso inglés) virando hacia un esquema más puntual de asistencia a la población más vulnerable dada una emergencia o una situación sostenida de pobreza (modelo liberal o residual inglés-estadounidense).

Tabla 4 Modelos de seguridad social vigentes en América Latina durante los años noventa. La mayoría han sido adaptaciones de los sistemas mixtos francés e inglés, de acuerdo a los criterios de la sociedad

salarial.

Fuente: SDIS. Hacia un sistema de protecciones sociales para el Distrito Capital. 2009. Pág. 9.

En este orden de ideas, y tras las reformas estructurales desde la segunda mitad de los noventa, en la mayoría de los países de la región se vienen implementando programas de transferencias de ingresos en los que el recaudo impositivo destina un monto a personas en alto grado de vulnerabilidad, es decir, haciéndose cargo de las personas que no pueden entrar a los sistemas de protección social (entendidos desde la época como Redes Mínimas de Protección Social pues muchos no se articulan al aparato estatal, como el brasileño de la Constitución de 1988), debido a su intrínseca orientación corporativista. En Bolivia, por otro lado, a partir de 1985 comienza lo que será la implementación continental de los llamados Fondos de Inversión Social (FIS), que eran las entidades donde llegaban los préstamos adicionales del BM para compensar el aumento del desempleo tras los ajustes estructurales neoliberales. Así surge el modelo de asistencia residual inspirado en el estadounidense y en el Británico, y que tanta acogida ha tenido en los gobiernos Suramericanos.


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Junto con Colombia, El Salvador, Perú y Argentina, entre otros países, la segunda mitad de los noventa se caracteriza por la privatización progresiva de las entidades estatales encargadas de la Seguridad Social. En 1997 la Nueva Ley de los Seguros Sociales es promulgada en México que, junto con Chile, ya llevaba un proceso bastante adelantado de inserción del Neoliberalismo en las políticas estatales. Hasta los años ochenta México y Brasil compartían un SPS muy similar, es decir, un sistema mixto que buscaba cubrir a toda la población. Políticamente se habla de una divergencia a partir de las aperturas económicas, dado que mientras el desarrollo económico brasileño generalmente tiende al crecimiento ‘hacia adentro’ (prioriza el consumo interno y el crecimiento del mercado nacional) el mexicano lo hace ‘hacia afuera’ (prioriza las exportaciones y el modelo agro-exportador), por lo que sus tendencias políticas respectivas difieren en tanto México es institucionalmente más sólido (Le Bonniec, 2002). Como en Colombia, el sistema de pensiones es mixto, es decir, que para trabajadores del sector privado las transferencias para su retiro corren por su cuenta, mientras que los trabajadores estatales cuentan con apoyo federal y nacional. La protección social también contempla programas de asistencia social y de seguridad social, destinados a las personas más pobres y vulnerables, y a los trabajadores públicos y privados, respectivamente.

Se habla de modelos paradigmáticos como el chileno, que ha sido pionero en la introducción de las políticas neoliberales en la conducción de programas sociales. Desde 1929 hasta 1973 se contempló como política de Estado el desarrollismo, es decir, una implementación gradual y progresiva de servicios como pensiones y asistencia médica dentro de un esquema bismarckiano-mixto. Junto con Argentina y Uruguay, considerados países pioneros en la implementación de estos modelos en Latinoamérica, los gobiernos militares que sucedieron el poder en cada uno fortalecieron este esquema a través de los populismos, que vino a modificarse en Chile tras el golpe de Estado contra el gobierno de Salvador Allende. A partir de allí y hasta el regreso de la democracia en 1990 se empezaron a modelar y a aplicar indiscriminadamente las políticas de apertura comercial internacional que desembocarían en el Consenso de Washington de 1990. El Sistema Nacional de Salud fue desmontado en su totalidad en 1980, para dar lugar a un mercado mixto donde la oferta y la demanda, se esperaba, estarían reguladas automáticamente.

Actualmente, partir de esas reformas se contempla un modelo selectivo dual, es decir, que se compone de dos niveles reguladores de las prestaciones, a su vez compuestos por dos tipos de instituciones: las prestadoras de salud y las prestadoras de otros servicios de protección social.

Para la población más vulnerable se piensa que lo fundamental a la hora de atender sus necesidades es analizar la idea de riesgo social que poseen, es decir, la concepción subjetiva de la vulnerabilidad que los aqueja, con el fin de no profundizar el esquema asistencialista de los programas de transferencia directa. En México opera desde 1997 el programa Progresa, anteriormente conocido como Solidaridad desde su instauración en 1988 durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988 - 1994), y con amplia participación de él y su gabinete presidencial, a la par con la reforma radical al sistema de pensiones. Este programa contempla


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por primera vez el llamado riesgo idiosincrático como parte de la evaluación previa a la implementación, es decir, la concepción individual de aquello que afecta el bienestar de la persona, o en otras palabras, la seguridad ontológica.

La unidad productiva familia ya no es considerada como única, dado los trastornos que ha sufrido durante las últimas décadas como institución asentada en la monogamia, paternalista y nuclear (madre, padre, hijo(a) o hijos(as)). No existe tampoco en México una política clara de combate contra la pobreza en tercera edad, que supera la de países como Chile y Colombia. Muchos de ellos carecen de una pensión y enfrentan costos de salud elevadísimos. Aquello ha implementado una problemática de desigualdad entre trabajadores de uno y otro sector, dado que la capacidad de ahorro (es decir, las oportunidades para enfrentar los riesgos) de quienes están en entidades privadas es mayor. El gasto público destinado al Instituto Mexicano de los Seguros Sociales (IMSS) se ha duplicado debido al retiro acelerado de aportantes desde 1997. Aunque se espera que ese crecimiento en gasto público se detenga, la cifra es ya demasiado alta y se ha convertido en una bomba de tiempo (BM, 2005).

En Brasil, siguiendo el esquema corporativista de seguridad social (salud, pensiones, y asistencia a población vulnerable) se instaura en 1960 un Sistema de Seguridad Social constituido por tres regímenes, niveles si se quiere, que comprenden el Régimen General de Previsión Social (RGPS), financiado de forma mixta y administrado por el también creado Instituto Nacional de los Seguros Sociales (INSS) que extiende las prestaciones al sector rural, especialmente afectado, sobre todo, al norte del país; un sistema mixto donde los funcionarios públicos estatales, federales y municipales quedan unificados bajo la normatividad del Régimen Jurídico Único (RJU); y un Régimen de Previsión Complementaria a través de entidades privadas conocidas como Fondos de Pensión Abiertos (AFP). El aparato estatal se ve fortalecido con la creación del Ministerio de Previsión y Asistencia Social (MPAS), junto con el INSS y la Compañía de Información Pública (Dataprev) creada en 1974, para organizar las bases de datos de la población beneficiaria de la Seguridad Social (Hacia un Sistema de Protecciones Sociales para el Distrito Capital, 2009). El Estado es quien, a través de la financiación pública, provee de las garantías en seguridad social, pero las entidades prestadoras pueden ser privadas o públicas, siendo la participación de las primeras bastante elevada.

Producto de un fuerte movimiento social de transformaciones hacia lo sanitario, debido a la fragmentación que existía en el sistema, durante los años setenta grupos de académicos e intelectuales empezaron a replantear el esquema operativo. En 1988, con la Constitución, se legaliza entonces este nuevo planteamiento a través de un Sistema Universal de Salud (SUS) que contemplaba la participación de beneficiarios y prestadores de servicios a través de órganos políticos municipales, federales y nacionales. En las juntas municipales, por ejemplo, la mitad de los miembros debían ser habitantes del lugar, representantes de los beneficiados, y la otra mitad, miembros del Ministerio de Salud, de las gobernaciones y de las municipalidades. El Estado central envía unos recursos ya calculados a través de un patrón de Dirección General de Rentas, para que estos consejos municipales contraten con los vendedores de


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medicamentos y de equipos hospitalarios.

Sin embargo, y como el Estado no podía controlar la competencia de los suministradores, controlados en su mayoría por multinacionales, los centros poblacionales más ricos tenían acceso a los mejores suministros; las zonas más pobres dependían aún del presupuesto nacional, por lo que el rubro destinado al cubrimiento de la salud cayó bruscamente de US$ 81,49 millones en 1989 a US$ 54,33 en 1991. De modo que la clase media, vistas las deficiencias del sistema universal empezó a apuntar a los planes privados de seguridad social, regidos por la competencia y las fuerzas de mercado. Un brasileño promedio prefiere acudir a los servicios estatales si su caso es una emergencia grave o requiere una intervención quirúrgica compleja. Para las necesidades más breves acuden a las prestadoras privadas. Actualmente, tras las reformas implementadas por el gobierno de Luiz Inácio "Lula" da Silva (2003 - 2011) se han coordinado cambios estructurales en la participación de los ciudadanos(as) en costos y desarrollo de planes de salud. El nuevo sistema ha quedado organizado en niveles políticos más incluyentes (consejos, secretarías, etc.).

Ilustración 1 Cómo se toman las decisiones en el sistema de salud (SUS) de Brasil.

Fuente: Fleury, Sonia. ¿Universal, dual o plural? Modelos y dilemas de atención de la salud en América

latina. Pág. 20. Disponible en: http://www.new.paho.org/bra/index.php

La base de los sistemas de protección social en América Latina es y ha sido el empleo formal que garantiza los tipos básicos de prestaciones sociales, es decir, la salud, las pensiones y los accidentes de trabajo. Lo que finalmente lleva al debate moderno sobre los SPS, que está centrado en dos temas principales: los cambios e inestabilidades en el mercado laboral a la par del desmejoramiento de las condiciones, por un lado; y las altas tasas de desempleo como algo estructural, por otro. En resumidas cuentas la inestabilidad en el mundo laboral (Fonseca, 2006). Las consecuencias inmediatas de estos fenómenos se reflejan en la seguridad ontológica de los ciudadanos, y en la incertidumbre que esto provoca de cara al futuro (CEPAL, 2006).


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2.2.4 Cuba, caso particular

Un tercer caso es el cubano. Desde 1960 las decisiones políticas y económicas están a cargo de un planeador central, el gobierno, que ha buscado desde el comienzo garantizar los derechos ciudadanos a la alimentación, a la salud y a la educación hasta la universidad, siendo todos ellos de prestación gratuita. Es decir, un modelo institucional de protección social en la tipología de Fleury. Con la caída del Bloque Socialista Europeo en 1990 se produce una caída brusca del PIB y del comercio exterior: las exportaciones caen un 73% y las importaciones un 75%, mientras que la importación de petróleo se ve cortada bruscamente, junto con el endurecimiento del embargo estadounidense de 1962. Se pierden 200.000 puestos de trabajo, aunque los afectados reciben un subsidio por el 60% de sus ingresos. A pesar de todo no existe una corresponsabilidad directa entre la crisis de 1990 y la garantía del derecho mantenido por el Estado cubano. Esto se debe principalmente a que el control de las finanzas estatales no entra en el mercado financiero corriente, como con los fondos de retiro privados de otros países por ejemplo, dado que en teoría no existe tal mercado, puesto que los medios de producción son propiedad del Estado. De hecho, durante la crisis de los noventa, y a pesar del decaimiento general en la calidad de las prestaciones sociales, el gasto en salud sobre el PIB fluctúa con tendencia al aumento hacia 1997, como parte del enfrentamiento a la crisis. Sin embargo, se resuelve legalizar las empresas mixtas y la circulación libre de divisas internacionales, junto con la legalización del trabajo por cuenta propia (Hadad & Valdés, 2010).

Las reformas estatales producto de este cambio contemplaron el fortalecimiento del papel del Estado a través de los Municipios por la Salud, entidades locales de promoción y participación del sistema sanitario. El Estado cubano actúo directamente sobre el problema de las medicinas y los alimentos (suplementos vitamínicos para madres y niños(as) pequeños(as) en situación de riesgo) fortaleciendo la fabricación local a bajos costos de los mismos, con industria nacional e importada, como también fortaleciendo el Polo Científico Oeste de la Habana, distrito especializado en investigación científica y atención médica construido en la década de los ochenta. Actualmente la inversión del presupuesto nacional en salud es la más alta de América Latina, con el 44.4% y el 31.3% del PIB de 2007. Rubros como la pensión y la asistencia social se han visto afectados por acción de la inflación, aunque la rápida actuación del Estado cubano en invertir en salud más que en dinero para los programas evitó una catástrofe mayor. El 5% de la población en 2007 recibía asistencia social.


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Ilustración 2 La estructura interna de la Seguridad Social en Cuba.

Fuente: SDIS. Ibíd. Pág. 12.

Se puede concluir que cada uno de modelos manejados encuentra falencias estructurales en la práctica; sin embargo, el más cercano a un modelo garantista de derechos es el de seguridad social, por sus características propias, esto es, por privilegiar la universalización de los beneficios sociales, lo que implica una mejor percepción en el futuro, lo cual, necesariamente redunda en el mejoramiento de las condiciones sociales de posibilidad y por otra parte la seguridad ontológica.

Así mismo, se puede concluir que la discusión actual en América Latina y el resto del mundo es la sostenibilidad de los SPS, teniendo en cuenta que se fundamental en los aportes de los empleados, y cada día el mercado laboral se hace más inestable y genera mayor incertidumbre entre los ciudadanos; esto pone en riesgo la seguridad ontológica y a mediano plazo el inseguridad social va a ir aumentando.

2.3 La integración latinoamericana

A partir de la década pasada, organizaciones como la Unión de Naciones Suramericanas UNASUR y la Comunidad Andina de Naciones ratifican varios acuerdos en los que busca consolidar una integración latinoamericana efectiva, respecto a lo económico y lo social, con el fin de proteger y estimular a los trabajadores migrantes latinoamericanos. La Decisión 546 “Instrumento Andino de Seguridad Social”, proclamada por la Comunidad Andina en junio de


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2003 garantiza la totalización de semanas cotizadas para la pensión, como el derecho al acceso gratuito a servicios de salud de primera necesidad en los países miembros: Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia (Comunidad Andina, 2003).

En la reunión del Consejo Suramericano de Desarrollo Social (CSS) (creado en 2008), celebrada en Quito el 11 de diciembre de 2009 se aprobaron los ejes transversales para el Plan de Acción Bianual en desarrollo social, a implementarse desde el Enfoque de Derechos y el principio de integralidad de los mismos. Entre los ejes se estipularon:

a) Protección, promoción y seguridad social;

b) Portabilidad de la seguridad social entre los países miembros;

c) Economía social; y

d) Seguridad alimentaria y lucha contra el hambre y la desnutrición.

El CSS “plantea implementar un sistema integrado y universal de protección y seguridad social para todos los habitantes de la región y promover la cohesión social, la inclusión social y la justicia social (…)” (Consejo de Salud Suramericano - UNASUR, 2009) como forma de fortalecer el ejercicio de los derechos y consagrar la ‘ciudadanía suramericana’, es decir, una identidad propia, internacional, que favorezca la movilidad entre países y la comprensión entre los pueblos del continente.

Guiados por el Plan Quinquenal en Salud que arrancó en 2010, la UNASUR, en el marco de la integración de los países miembros y de la conformación de una ‘ciudadanía suramericana’, propone una portabilidad internacional de atención en seguridad social, dentro del modelo de las prestaciones estatales mínimas universales. Ecuador y Chile llevan ya un tratado con ese modelo desde 2009, donde unos 14 mil empleados ecuatorianos tienen derecho a la seguridad social en territorio chileno, mientras que a unos 10 mil chilenos se les garantiza lo mismo en Ecuador. (El Universo, 2010). El organismo también apunta a implementar las facilidades de movilización y de portabilidad en un marco único que beneficiará la Comunidad Suramericana, que comprende alrededor de 388 millones de personas.

2.4 Situación en Colombia

Con la llegada del modelo de Apertura Económica para sustituir el de Industrialización por Sustitución de Importaciones, junto con las reformas políticas sustanciales de la Constitución de 1991, cuyo artículo 1° estipula que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”, el nuevo modelo económico el Estado colombiano se declara respetuoso de los principios de la democracia liberal, y garante de unos derechos y unos servicios que debe prestar como ente


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social. Cuando se habla ‘garante’ se hace referencia a que debe facilitar los medios como árbitro de mercado, para que las Cajas de Compensación Familiar y las empresas prestadoras de servicios de salud puedan realizar su labor. Lo que se propone finalmente es aumentar la cobertura reduciendo el gasto público, dado que paradójicamente el servicio de protección social, a pesar de crecer en cobertura geográfica y jurídica durante su historia y hasta 1990, poseía uno de los niveles de cobertura más bajos de América Latina, 21%, en 1988 (Arévalo & Rodríguez, 1992).

Nuestro sistema de protección social retoma los elementos de la Seguridad Social históricamente consolidada, es decir, la combinación de regímenes contributivos (Sistema de Seguridad Social Integral) y no contributivos o subsidiados (Sistema de Asistencia Social), enfatizando en la vulnerabilidad como incentivo para la intervención estatal en forma de auxilios y/o garantías.

Ilustración 3 Esquema de servicios de la protección social.

Fuente: Programa de Apoyo a la Reforma de la Salud (PARS). ABC del Sistema de protección social.

Deberes y derechos. 2006. Pág. 3.

2.4.1 Marco legal

Durante el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990 - 1994) y junto con su ministro de trabajo Luis Fernando Ramírez Acuña se implementa la Ley 100 de 1993, que pretende finalmente unificar el régimen de Seguros Sociales para convertirlo en Sistema de Seguros Sociales contemplado desde el modelo de los servicios.

La reglamentación vigente del Sistema de Protección Social fue pactada a partir de la Ley 100 de 1993, delimitada a través de la Ley 789 de 2002, y encausada en su sistema de intervenciones estatales a través del artículo 31 de la Ley 1151 de 2007. A grandes rasgos implica la descentralización administrativa y económica de las entidades prestadoras de servicios, que pasan a ser parte de un esquema de regulación más grande, es decir, la economía de mercado en donde el Estado presta su función como formador de personal capacitado y como regulador de las actividades comerciales (garante de las libertades económicas y sociales frente


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al ejercicio de las libertades y de los derechos):

Al ser la seguridad social un servicio público obligatorio, el nuevo sistema y los que coexistan durante toda la transición se prestan bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Los ahorros y sus rendimientos son de propiedad individual de los afiliados, y por lo tanto los fondos de pensiones en los cuales se manejan dichos recursos son patrimonios independientes del de las entidades que los administran, quienes lo hacen sujetos a regulación estatal, como agentes de una función pública. Este sistema contribuye a ofrecer a los afiliados escogencia entre administradores y servicios, con lo cual se mejora la eficiencia del manejo de ahorros y la libertad de los individuos para seleccionar lo que más les convenga en materia de pensiones (Congreso de Colombia, 1992).

El 23 de diciembre de 1993 arranca lo que se conoce como Sistema de Seguridad Social integral, que busca inicialmente eliminar las dobles cotizaciones que muchos trabajadores percibían por efectos de pensiones y/o de acuerdos por fuera de la Ley. A través de un sistema de pensiones “basado en el ahorro y capitalización individual de las contribuciones hechas por trabajadores y empleadores”, se instaura un sistema que permite sanear la deuda que el Estado posee con los fondos de pensiones y con los centros asistenciales. En adelante los trabajadores pueden hacerse a la entidad prestadora de servicios de su preferencia, mientras que los empleados que ya venían afiliados al ISS entrarían a un ‘subsistema’ público de prestación de servicios mientras se acordaba que hacer con ellos. La unificación del sistema se construye a partir de que la normatividad es la misma para empleados públicos y privados, toda vez que aquellos sectores más desfavorecidos como son la tercera edad, niños bajo el cuidado del ICBF etc., serían los beneficiaros directos del sistema de salud pública.

También impone a todo trabajador, y finalmente a toda persona, a inscribirse en un Plan Obligatorio de Salud POS, que es aquel que garantizará la entidad prestadora de servicios, ya sean Cajas de Compensación Familiar, Fondos de Pensiones, Aseguradoras de Riesgo Profesional (ARS), etc. La posesión del POS es indispensable para celebrar contratos de todo tipo, ingresar a la educación superior, aplicar a un trabajo calificado, entre otros. La eficiencia en la prestación del servicio está dada por el modelo económico de oferta y demanda: “Primará la competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador”.

Ilustración 4 La estructura de las instituciones prestadoras de servicios dentro del régimen contributivo a partir de la Ley 100 de 1993.

Fuente: PARS. Ibíd. Pág. 4.


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Los avances durante la última década en el enfoque del Estado colombiano en protección social se enmarcan en varias disposiciones:

Ley 100 de 1993: “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras

Leyes 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas. La ley 789 reforma algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo, para implementar facilidades de empleo.

Ley 797 de 2003: “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensiónales exceptuados y especiales”.

Decreto 586 de 2004: “Por el cual se modifica el Decreto 2340 de 2003, en lo relacionado con las medidas para acceder a los beneficios del Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleado”.

Decreto 3169 de 2004: “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004, “por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas”.

Decreto 1637 de 2006: “Por el cual se dictan unas disposiciones para la organización y funcionamiento del Registro Único de Afiliados al Sistema de la Protección Social”.

Decreto 2020 de 2006: “Por medio del cual se organiza el Sistema de Calidad de Formación para el Trabajo”.

Decreto 3980 de 2006: “Por el cual se adiciona el Decreto 975 de 2004, “por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999”.

Ley 1023 de 2006: “Por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Ley 1114 de 2006: “Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el Numeral 7 del Artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el Artículo 6o. de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”.

Decreto 378 de 2007: “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004, “por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas y se dictan otras disposiciones”.

Decreto 4080 de 2007: “Por el cual se subrogan los siguientes artículos del Decreto 975 de 2004; Artículo 42 modificado por el Artículo 4o. del Decreto 3169 de 2004 y por el Artículo 4o. del Decreto 4429 de 2005, 63, 64 modificado por el Artículo 6o. del Decreto 4429 de 2005, 65 modificado por el Artículo 7o. del Decreto 4429 de 2005 y 67; se adiciona un numeral al Artículo 16 del Decreto 827 de 2003, en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas y se dictan otras disposiciones”.


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Decreto 1355 de 2008: “Por el cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.

Decreto 1357 de 2008: “Por el cual se adopta una medida para garantizar la afiliación al Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

Decreto 1490 de 2008: “Por el cual se reglamenta el artículo 4° de la Ley 1187 de 2008, (…) por la cual se adiciona un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Ley 1187 de 2008: “Por la cual se adiciona un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Decreto 1490 de 2008: Por el cual se reglamenta el artículo 4° de la Ley 1187 de 2008, “por la cual se adiciona un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones” (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009).

El más reciente paquete de reformas al programa legislativo de la Seguridad Social en salud ha sido aprobado el 14 de diciembre de 2010 para entrar en vigencia en 2012 como año de puesta en marcha del primer Plan Decenal, que tendrá que elaborar el Ministerio de la Protección Social cada vez (art. 6). Se busca:

el fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud a través de un modelo de prestación del servicio público en salud que en el marco de la estrategia Atención Primaria en Salud permita la acción coordinada del Estado, las instituciones y la sociedad para el mejoramiento de la salud y la creación de un ambiente sano y saludable, que brinde servicios de mayor calidad, incluyente y equitativo, donde el centro y objetivo de todos los esfuerzos sean los residentes en el país (art. 1).

Comprende garantías para la población en mayor riesgo que garantizará medicina gratuita: adolescentes con enfermedades físicas y mentales que necesiten tratamientos certificados, niños y niñas en la misma condición y mujeres embarazadas.

Para tal fin:

se unificará el Plan de Beneficios para todos los residentes, se garantizará la universalidad del aseguramiento, la portabilidad o prestación de los beneficios en cualquier lugar del país y se preservará la sostenibilidad financiera del Sistema, entre otros.” (Art. 2). Entre otros, se regula la portabilidad del servicio a nivel nacional, es decir, que los pacientes puedan ser atendidos con su régimen local de salud en cualquier centro médico del territorio. La reforma se centra en el mejoramiento en la calidad en la atención médica, teniendo en cuenta que “la Estrategia de Atención Primaria en Salud que estará constituida por tres componentes integrados e interdependientes: los servicios de salud, la acción intersectorial/transectorial por la salud, y la participación social, comunitaria y ciudadana (art. 12).

El Texto Conciliado Proyecto de Ley No. 01 2010 Senado, 106 de 2010 Cámara y sus


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acumulados “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones” exige que el Régimen Subsidiado de Salud quedara en responsabilidad de los entes territoriales, a menos que el Ministerio de Protección Social amerite financiar directamente un programa de emergencia. Se busca también el giro directo de los fondos desde el Ministerio a estas entidades (art. 29). Es un intento para integrar el sistema de Promoción Social ha venido implementándose desde la década anterior. Para nutrir esta integración en tanto servicio enmarcado por el Estado social de derecho, se promulga la universalización del aseguramiento (art. 32), en donde todos los habitantes de Colombia “deberán ser afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Se mantiene el régimen de atención para aquellos sin capacidad de pago, en donde se les atenderá en la entidad del régimen subsidiado. Si estas personas logran conseguir un trabajo, el subsidio entra a ser cubierto por el empleador, quien recibirá de parte del Estado el monto destinado para tal fin, en un plazo de tres meses (Art. 35), recordando el esquema de seguridad social francés.

Ilustración 5 La estructura interna del sistema de salud colombiano antes de la reforma de 2010. Se ha denominado modelo plural.

Fuente: Fleury, Sonia. Ibíd. Pág. 30.

2.4.2 El sistema de promoción social

Desde 2001 con la entrada en vigencia del programa presidencial de asistencia a familias llamado Acción Social, se está implementando una política denominada Sistema de Seguridad Social Integral, que cubre salud, riesgos profesionales, fondo de pensiones y protección al


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cesante. El objetivo fundamental para encarar los retos del nuevo siglo es avanzar en un sistema unificado descentralizado sin aumentar el aparato estatal. Ya no se habla de protección social sino de promoción social como unidad de materia (concepto de una finalidad última), en tanto se evita caer en el puro asistencialismo de Estado, posibilidad siempre abierta para este tipo de programas presidenciales de transferencia directa. Una definición amplia de promoción social entiende:

Acción o conjunto de acciones dirigidas a impulsar a una persona o un grupo de personas de la sociedad, que carece de medios y oportunidades para manejar una situación de privación o vulnerabilidad. Esa intervención puede ser individual o colectiva, su provisión de carácter público o privado y las motivaciones para intentar contrarrestar la situación, diversas: altruismo, compromiso, religión, sentimientos morales, sentido de la justicia, cumplimiento de las normas o acuerdos sociales y solidaridad, entre otros. Asimismo, la naturaleza de la privación que se pretende subsanar es multidimensional y su existencia motiva esas intervenciones debido a que es considerada inaceptable por quien la ejecuta o promueve (Ministerio de Protección Social, 2008, pág. 15)

Se articula la nueva perspectiva a una serie de cambios que venía sufriendo el sistema, profundamente desarticulado hasta la Ley 100 de 1993, que pretende unificarle abriendo las posibilidades de los trabajadores para aportar a entidades privadas o públicas en lo referente a su régimen de pensiones. Con la entrada en vigencia de la Ley 789 del 27 de diciembre de 2002, que viene a complementar a la 100 del 93, se instaura un régimen de protección social que cubre pensiones (creando el sistema unificado), salud y empleo, y específicamente apoyo al desempleado. De entrada pretende buscar un sistema de protección social que tenga en cuenta la percepción subjetiva de sus necesidades, es decir el manejo social del riesgo. Esto es, la idea de riesgos y amenazas que cada beneficiario debe tener frente a sus expectativas, como forma de respeto a la libertad de elección y autodeterminación. El criterio de libertad entra en vigencia en tres garantías:

1) Elección del manejo por parte de la familia, sin importar cómo esté constituida, mas no elección exclusiva del individuo.

2) La posibilidad de elección en la incertidumbre.

3) La idea de una percepción racional-subjetiva del riesgo. A partir de allí se construye la idea de una plataforma que impulse a las familias hacia la consecución de sus objetivos, buscando moverse desde un posible asistencialismo de Estado.

A este nuevo criterio de evaluación política del riesgo se le ha llamado promoción social en tanto propuesta conceptual para superar el supuesto modelo asistencial (Ministerio de Protección Social, 2008, pág. 11).


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Ilustración 6 Estrategias contra la pobreza en el marco de la protección social.

Fuente: PARS. Ibíd. Pág. 5.

La maduración ideológica que ha tenido el concepto se inscribe en la discusión filosófica sobre la idea de bienestar (welfare) como placer utilitario que busca el individuo a través de la acción, sea colectiva o individual. El pensamiento político reciente ha sabido responder al problema de los asistencialismos de Estado repensando la idea de este ‘bienestar’ como una categoría de construcción mutua, esto es, de común acuerdo entre las concepciones de riesgo que el Estado y los beneficiarios tienen, tratando de superar el marco utilitario de pura satisfacción de necesidades. Así aparece la idea de bien - estar (well-being), en donde se piensa que los medios donde habita el sujeto deben estar completos para que garanticen su plena satisfacción, de tal forma que la acción (primordialmente con sentido económico) tenga plenos incentivos.

La problemática principal que enfrenta el sistema de protección social de cara a la realidad colombiana es el de la pobreza, que a los ojos del economista bengalí Amartya Sen (1933) consiste en una “falla en las capacidades de agenciamiento” en la autodeterminación de la persona en tanto libre. Es decir, que no podría haber solamente pobreza económica, ya que estaría entendida también como una carencia que impide tomar una decisión de cualquier tipo. De tal forma que la pura asistencia resultaría obstructiva en tanto “acción que no implique favorecer la expansión de las capacidades y la promoción de la libertad de agencia” (Ministerio de Protección Social, 2008, pág. 19).

Otra realidad que se enfrenta en la aplicación del nuevo esquema es de la intervención sobre la familia entendida como ‘sujeto complejo’. Se defiende la idea de que la familia biparental extensa (papá, mamá, hijos e hijas, abuelos y abuelas) puede generar vínculos sentimentales más profundos entre sus miembros, que frente a personas ajenas al núcleo o que no hayan crecido dentro. Una forma de solidaridad se activa frente a las crisis, y las decisiones sobre el manejo del riesgo son tomadas en conjunto y puestas en marcha por la familia como un todo, mas no como una suma de individuos aislados. La Constitución además estipula en su artículo 5° que ella es la base de la sociedad colombiana. Se busca entonces fortalecer los vínculos entre miembros de una familia, para robustecer los mecanismos de respuesta frente a las crisis


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económicas (Ministerio de Protección Social, 2008, pág. 18).

En cuanto a marco jurídico y de estructura, la reforma que plantea la Ley 789 de 2002, que también pretende profundizar el esquema neoliberal de la Ley 100 de 1993, busca erradicar el asistencialismo estructural del sistema vigente, en tanto implementa la promoción social para contrarrestar el operar tradicional de la asistencia estatal como régimen de redistribución de los fondos, que ha impedido que las personas (agentes) tengan estímulos y medios para su propio desarrollo. El artículo 1° sienta las bases para un ‘sistema de protección social’ en el que se crea un Fondo de Protección Social:

como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (desde 2002 Ministerio de la Protección Social), o la entidad que haga sus veces, cuyo objeto será la financiación de programas sociales que el Gobierno Nacional defina como prioritarios y aquellos programas y proyectos estructurados para la obtención de la paz.

Los primeros artículos de la ley hacen alusión a los estímulos al empleo y al combate frente al desempleo como principales generadores de pobreza. El empleo informal recibe garantías de afiliación a Cajas de Compensación y a fondos de manejo de riesgos. Esta forma de intervención estatal contracíclica se implementa a través de un subsidio temporal de empleo, de responsabilidad directa del Ministerio de la Protección Social. También se contemplan estímulos a los trabajadores rurales desde las Cajas de Compensación Familiar, microcréditos a PYMES (Pequeñas y Medianas Empresas), y estímulos tributarios a los empleadores que contraten aprendices jóvenes, que deben ser por lo menos uno por cada quince o veinte empleados, procedentes directamente de los cursos tomados a través del SENA, y que deben demostrar hacer parte de los niveles 1 y 2 del SISBEN12 (arts. 33 a 37). En cuanto al régimen de ‘protección de aportes’ se intenta unificar finalmente a los trabajadores del sector público con el privado, habilitando el Fondo Nacional del Ahorro para quienes quieran acceder a él, o la libre contratación por parte de las entidades descentralizadas del Estado de cualquier otro fondo de pensiones, privado o no (art. 47).

La acción encaminada a corregir una falla en las capacidades como lo es la pobreza posee unas características generales a la luz de la promoción social como objetivo:

1. Es una acción o intervención del Estado dirigidas a la garantía de derechos.

2. Está dirigida a un grupo en condiciones de privación y vulnerabilidad socialmente inaceptables y claramente identificadas (no es de carácter universal).

3. Implica en el resultado una transferencia en efectivo o en especie.

4. Tiene un criterio redistributivo (la transferencia no es entre iguales). (Ministerio de Protección Social, 2008, pág. 21).

Lo que se intenta corregir con el enfoque renovado es el problema de asimetría entre las

12 Siglas para Sistema de Selección de Beneficiarios. Encuesta aplicada para encontrar las personas con mayores necesidades, para poder facilitar su acceso a un Plan Obligatorio de Salud Subsidiado por el Estado (POS-S) a través de sus entidades descentralizadas.


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ofertas y las demandas de servicios de seguridad social. La oferta la componen todos los organismos privados y públicos que prestan los servicios a nichos de mercado, es decir, que las empresas privadas se orientan bajo un criterio de costo-efectividad (sentido ético) en vez de un criterio de costo-beneficio (aunque de entrada puede pensarse aquello, dado que están compitiendo en un mercado); y las entidades públicas buscan la población que no puede costearse esos servicios, es decir la población vulnerable, para asistirle en caso de calamidad económica y estimularle para superar su situación económica, aplicado a los criterios de libertad de agencia. Históricamente el problema de la asimetría ha desembocado en un problema de cubrimiento inversamente proporcional al crecimiento de la población, es decir, que a mayor cantidad de entidades prestadoras de servicios (estatales y privadas), menor el cubrimiento. Las directrices para planes específicos de intervención estatal en poblaciones vulnerables, junto con ayudas a estudiantes para su inserción al mercado laboral, así como la conformación de una red con todas las entidades prestadoras de servicios, se estipulan el art. 31 de la Ley 1151 de 2007.

Para alcanzar una articulación de la Asistencia Social se busca que la oferta estatal opere como una red dependiente de un estatuto orgánico y una normatividad única. La estructura institucional que quiere unificarse la componen:

- Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF). Creado con la promulgación de la Ley 7 de 1979 y ratificado a través del Decreto 2388 de 1979. Con su creación buscaba fundamentalmente organizar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) junto con las instituciones de salud y asistencia a niños, jóvenes y familias. Se entiende como un la articulación de un “servicio público de bienestar familiar a cargo del Estado”. Su unidad de materia actual sigue siendo la atención a familias, jóvenes y niños, priorizando en la vigilancia y exigencia del cumplimiento de sus derechos a través de “la prestación –y la garantía– de un servicio público de bienestar familiar cuyo alcance está delimitado por los acuerdos sociales, es decir, a partir de los derechos de los niños y adolescentes.”

- Sistema Social de Riesgo (SSR). Organizado por medio de los documentos CONPES 3144 de 2001 y 3187 de 2002, continúa la labor de medida contracíclica que desempeñaba la Red de Apoyo Social (RAS). “Se diseñó con el fin de mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable”; “se enmarca en el manejo social del riesgo como la instancia articuladora de los programas estatales de política social, diseñados por las entidades de Gobierno central, y que tienen como objetivo brindar atención en los riesgos covariantes”, haciendo énfasis en la protección de su capital físico y humano. El CONPES 3187 de 2002 legalizó la creación del Fondo de Equilibrio y Protección Social (FEPS) como una entidad destinada a la captación de recursos para reinversión en estrategias contracíclicas, en forma de subsidios a los más afectados.

- Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social. Integra de Red de Solidaridad Social (RSS) con la Agencia Colombiana de Cooperación


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Internacional (ACCI). Aunque no hace parte de algún subsistema de promoción social, surge como una respuesta frente a riesgos covariantes e idiosincráticos coyunturales como crisis económicas (saneamiento fiscal), efectos colaterales de la lucha contra el narcotráfico, y violencia. Contempla programas temporales como Atención a Víctimas de la Violencia, Área de Gestión de la Reconstrucción, red de Seguridad Alimentaria – RESA-, Familias en Acción, Minicadenas Productivas y Sociales, Apoyo Integral a la Población Desplazada. Familias Guardabosques, Proyectos Productivos, y Reconversión Sociolaboral. De todas las agencias ésta es la más cercana a la nueva perspectiva de Promoción Social como política de manejo subjetivo del riesgo (Ministerio de Protección Social, 2008, págs. 33 - 40).

- Otros organismos. Presidencia de la República, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el SENA (adscrito al Ministerio de Protección, pero no a los subsistemas de Promoción Social), prestan algunos programas de Promoción Social en cuanto a asesoría, educación y apoyo logístico a proyectos de emprendimiento, de tal forma que se articulan al Sistema de Promoción Social por medio de su unidad de materia, más no a través de un estatuto orgánico.

De modo que para alcanzar un nivel operativo de red los subsistemas necesitan superar una serie de inconsistencias en sus unidades de materia. Además, y por la novedad del concepto, no existe una entidad formalmente constituida que mida y evalúe la cantidad o la frecuencia de los riesgos idiosincráticos y covariantes, teniendo en cuenta que tampoco existe una medida formal para los mismos.

2.4.3 La dirección de las políticas públicas en el Estado social de derecho

Se entiende que la construcción de una Ciudad de Derechos, dentro del marco jurídico y normativo de las cartas de DDHH y Pactos Internacionales de los DESC firmados por Colombia, viene equiparada a partir de una lógica política donde prima el enfoque sistémico-configurativo, es decir, que la consolidación de un SPS se sustenta desde el concepto de Políticas Públicas:

(…) son el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político que ya sea por necesidad social, interés del grupo político o de sentido político, pretende generar el bien común. Es una de las formas como el Estado se vuelve realidad e incide en la cotidianidad de la población; es la concreción del Estado y los poderes en juego, en acción política y social (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, pág. 49).

Dentro de esta concepción las políticas públicas no son entendidas como meros programas ‘agilizadores’ por excelencia de los servicios del Estado descentralizado - neoliberal, como en el caso de las diez directrices del Consenso de Washington enunciadas en la sección 1.2, aplicación del marco jurídico del modelo de Estado bienestar en América Latina. Aquí, deben ser entendidas como instrumentos elaborados desde redes sociales donde los actores


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estratégicos (gobiernos locales, organismos de la sociedad civil como las ONG, agentes económicos a nivel local, organismos gubernamentales) actúan en igualdad de condiciones participativas para decidir los caminos que tomarán los hechos políticos que responderán a sus necesidades sociales.

El Estado tradicionalmente se piensa incompetente como garante efectivo en la vida de la sociedad, ya que la mirada mercado-centrista plantea el bienestar desde los criterios de eficiencia y eficacia hacia la maximización de los beneficios y la optimización (racionalización si se quiere) de los medios. El problema radica en que el desarrollo en el sector público también demanda el cumplimiento de valores como la justicia, la representatividad, la trasparencia, la defensa de los derechos; allí donde las fuerzas del mercado atentan contra estos principios, aparece la ‘flexibilidad gerencial’ vs. el ‘apego a la legalidad’. En otras palabras, la acción efectiva del Estado se debilita porque es un Estado adversario de las fuerzas sociales, más no una construcción desde ellas (el Estado hobbesiano) (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, pág. 55). Las funciones de aplicación del mismo, además, quedan desvirtuadas o pueden no efectuarse como se busca, dado que las asimetrías del poder en la decisión afectan el total cumplimiento de las metas que la gente propone. En otras palabras, no existe suelo abonado para que haya ciudadanía.

Una necesidad social posee unas dimensiones que exigen unas evaluaciones diferentes a su impacto. Ante todo debe abandonarse el papel protagónico de las lecturas socio-económicas como factores principales de riesgo: la polución creciente del aire bogotano, por ejemplo, afectan al conjunto de la población sin distinción de estrato y nivel de ingresos, como también el congestionamiento vehicular, por solo mencionar algunas situaciones. Cualquier habitante de la ciudad puede ver afectada su calidad de vida sin importar su nivel de ingresos (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, págs. 72 - 73). Somos, entonces, igualmente co-responsables de las repercusiones sociales de lo que hacemos. Con la grave situación del deterioro del medio ambiente que deviene efecto invernadero, junto con el crecimiento desmedido de las ciudades, para seguir con los mismos casos (que no son los únicos), también nos encontramos en una situación de fragilidad social:

(…) el concepto de fragilidad social se propone como contrapunto al de la vulnerabilidad, en tanto este último se utiliza en el sentido de identificar los grupos que se encuentran en peor condición (en un marco en donde ya muchos presentan condiciones de no garantía de sus derechos como base para una vida digna), en la idea de que son grupos definidos e identificables al constituirse en una condición estructural de diferenciación social injustificada que define distintas condiciones frente al desarrollo humano, la salud, la enfermedad y la muerte. (…) es más conveniente reconocer una condición de fragilidad social construida como resultante de contextos sociales que definen condiciones estructurantes política, social, económica y culturalmente diferenciadas por razones injustas y evitables (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, págs. 75 - 76).

El mecanismo opera como un instrumento de empoderamiento de la vida política desde los sectores sociales. Las reivindicaciones políticas y sociales han trascendido del espectro de los derechos civiles y políticos al de los DESC, y de ahí a su vez hacia los ambientales. De modo que las reivindicaciones se han ampliado desde las puramente económicas (pobreza, exclusión


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de clase, movimientos obreros) hacia las reivindicaciones étnicas y de género. Entonces, la construcción de una verdadera democracia participativa13 como respuesta al contexto de crisis, debe construirse desde una estrategia promocional que coordine la construcción metódica de las políticas públicas (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, págs. 103 - 107). Esta estrategia aborda cuatro esferas que se consideran fundamentales para trabajar en la consolidación de una calidad de vida desde los Derechos Humanos:

1) La individual, es decir, la autonomía de la persona para ser libre y la garantía de oportunidades que la sociedad debe ofrecerle: libertades políticas, servicios económicos, oportunidades sociales, garantías de trasparencia, y la seguridad protectora.

2) La colectiva, que propende a esta misma autonomía, pero entre grupos y estamentos sociales, partiendo de la premisa de que la equidad debe ser buscada a través del empoderamiento.

3) La institucional, que enfatiza el rol del Estado como garantizador de derechos y apoyo en la formulación de las Políticas Públicas. La transectorialidad de las decisiones es relevante, y aquí la SDIS trabaja en la formulación de sus políticas desde las mesas de GSI.

4) La ambiental, es decir, hablar de sostenibilidad ecológica y de recursos para generar orientaciones dentro de la sociedad. (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, pág. 70)

¿Cómo esperar buenos resultados desde este enfoque? Surgen dos conceptos de reciente aparición con los que se ha buscado, desde los criterios mencionados, reflejar y medir el éxito democrático. El primero de ellos se denomina gobernabilidad, y hace referencia a “la capacidad del gobierno (estatal) y los sistemas para conducir Políticas públicas sectoriales, poblacionales y/o territoriales, donde la administración pueda alinear sus ofertas institucionales con las necesidades sentidas de la población beneficiaria.” La gobernabilidad se convierte en un criterio de seguimiento del accionar estatal, pero dejando la perspectiva de un mero dador de servicios, para entenderlo parte de la acción política de los ciudadanos. Por otro lado, frente a las reglas que todos los actores deben seguir, el criterio se denomina gobernanza, y se entiende como “la suma de las muchas formas en las que individuos e instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes de una manera trasparente, responsable, participativa y equitativa observando el debido respeto a los DDHH y al Estado de Derecho.” Está ampliamente definida por la negociación y acomodación de criterios colectivos, dentro de una mutua acción cooperativa (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, pág. 59).

Se ha demostrado que la realidad muchas veces desborda a la norma, al papel. De modo que se hace necesario construir un aparato que madure con las realidades sociales, que responda ‘automáticamente’ a los movimientos y cambios de cualquiera de sus engranajes, sin perturbar la marcha ni su dirección, el llamado enfoque sistémico-configurativo (Construyendo la ciudad de derechos, 2009, págs. 10 - 14). El distrito rescata la naturaleza operativa planteada para los DDHH, para entenderla en su aplicación desde tres criterios:

1) El de universalidad, es decir, la idea de que aquellos derechos aplican para todos, puesto que todos somos sujetos de tenerlos por el hecho de existir. Del mismo modo todos tenemos necesidades que pueden estar insatisfechas en mayor o menor medida,

13 Entendida como evolución de la democracia, a través de la implementación amplia de mecanismos directos o semi-directos, como los plebiscitos, los referendos, para entregarle a la ciudadanía mayor poder político.


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entonces, la materialidad de los derechos es constatable desde las voces de todas las personas, y no solamente desde los más abandonados, como en el caso de las políticas focalizadas (Construyendo la ciudad de derechos, 2009, pág. 6).

2) Una cualidad positiva manifiesta en su dinámica sistémico-configurativa, en la que todos(as) tienen la oportunidad de hacer crecer su definiciones de derechos y sus exigencias a través de lo extraíble desde su cotidianidad (su ethos), condensado a través de las mesas de trabajo de la GSI.

3) Finalmente, con la exigibilidad se hace referencia precisamente desde la dinámica mencionada, a la cualidad inherente de los DDHH de poder ser exigidos, de pertenecer a un núcleo (DESC o DCP) y de contemplarse como inalienables. Así que puede exigirse su garantía (debe igualmente poderse garantizar desde el aparato estatal) y hace parte de lo que piensa la población sobre sus derechos (de nuevo, la construcción positiva).

Obedeciendo a esta lógica operativa, la SDIS ha construido una Matriz de Núcleos de Derechos en la que se ha pretendido articular el trabajo transectorial de la GSI, que inicialmente arrojó un listado de 29 derechos de los que, posterior a una documentación y conceptualizaciones por parte de los colaboradores (as), resultó en 14 núcleos que se han venido incorporando desde 2008 a un desarrollo programático para cada uno, que contempla cuatro aspectos:

1) Unas consideraciones iniciales que pretenden delimitar el lugar ético-político para discutir su definición a partir de tensiones y discusiones.

2) Una definición que presenta obligaciones del Estado, intolerables sociales (concepto en general).

3) Un contenido esencial dado en atributos que se entienden como obligaciones estatales frente a los mismos, contemplados desde el sistema de las ‘4A’: Asequibilidad (qué tan disponible se encuentra); Accesibilidad (qué medios hay para acceder a él); Aceptabilidad (grado de calidad); y Adaptabilidad (permanencia del derecho). No debe confundirse con criterios llanos de prestaciones de servicios, como con las empresas, más que de garantía de derechos, por lo que a esto debe unírsele un respeto a los derechos, como una garantía de su realización, y una protección.

4) Por último, los parámetros que impone el marco normativo a través de sus cartas nacionales e internacionales.

2.5 El Sistema de Protecciones Sociales en Bogotá

Se define el Sistema de Protecciones Sociales del Distrito Capital como el “conjunto de políticas, programas y proyectos que mediante una red de servicios públicos, permite la garantía de los derechos y el goce de la calidad de vida que éstos establecen para las ciudadanas y los ciudadanos de Bogotá” (Sistema de Protecciones Sociales del Distrito Capital


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(diapositivas), 2011). Y su principal objetivo es la búsqueda de su sostenibilidad para el ejercicio de los derechos por parte de la ciudadanía.

El esquema de planteamiento distrital para una seguridad social presenta algunas propiedades distintas a las nacionales, especialmente frente el amplio alcance que demanda crear un Sistema de Protecciones Sociales (SPS) que busque la garantía de los derechos en su conjunto, y no únicamente de algunos de ellos; sin embargo, los dos enfoques en su accionar permitirían a mediano y largo plazo mejorar la calidad de vida de las y los ciudadanos de Bogotá. La dimensión ejecutiva de un SPS pensado para la capital se estructura a partir de lo que se ha denominado la Ciudad de Derechos. La herramienta política que ha venido haciendo posible esta orientación es la Gestión Social Integral (GSI), que se compone en su base de las denominadas Mesas Transectoriales Territoriales, articuladas dentro de la SDIS, creada en 2007, como parte de la reforma estructural de la que fue objeto el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), establecido mediante el Decreto 3133 de 1968.

El marco jurídico se desprende, teniendo en cuenta la maduración mencionada, de la Ley 789 de 2002, que reglamenta que por lo menos estén garantizados para toda la población los derechos mínimos para un bienestar adecuado: “El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo”. Vale la pena resaltar que esta misma ley tiene como objetivo fundamental: “en el área de las pensiones, es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. En salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos”; y su accionar se direcciona a crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales. Para esto, el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que puedan afrontar una economía dinámica según la demanda del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de crecimiento económico.

En Bogotá el trabajo de asistencia social, conocido actualmente como de servicio social, y el de seguridad social se ha venido articulando por esta entidad desde 2006, dentro de sus funciones como garante de la atención a los habitantes de la capital, de modo que los nuevos objetivos y las unidades de materia perfiladas para Bogotá frente a las comunidades vulnerables están siendo pensadas desde los criterios de servicios sociales. Las Mesas Transectoriales han venido trabajándose como mecanismos de empoderamiento de las localidades y las comunidades frente a esquemas de implantación de Políticas Públicas. La Administración Distrital busca primeramente construir su propuesta de protecciones sociales en una perspectiva ético-política, es decir, desde el criterio de comprobación de su exigibilidad en la vida cotidiana, su materialidad, no solamente como palabras versando sobe unos derechos únicamente desde las construcciones teóricas. Esa materialidad implica la aplicación de los mismos entre las personas


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–carácter positivo– a partir del compromiso estatal por su cumplimiento.

¿Cómo se alcanza este trabajo en conjunto? Unos y otros, instituciones y población civil, a través de las mesas de trabajo de la red territorializada pertenecientes a la GSI, construyen un umbral de intolerables sociales que refleja esa línea mínima de condiciones de vida debajo de la cual nadie debe quedarse (más adelante se desarrollará este umbral en términos del Consumo Social Requerido), pues ya se estaría hablando de pobreza no sólo económica –como refiere el sociólogo chileno Martín Hopenhayn– sino de carencias en la posibilidad de ejercer libertades políticas y sociales (Hopenhayn, 2008). Precisamente es aquello que engendra en la intervención focalizada por parte del Estado sobre algunas poblaciones, que terminan siendo aún más marginadas dado el carácter exclusivo de la atención que reciben.

Este camino elegido, que mantiene unas fortalezas evidentes, también presenta algunos vacíos como lo señala Andrea Lampis en su documento (2010, pág. 41), uno de ellos relacionado con la ausencia de representatividad y compromiso del sector privado, ONG en instancias tanto distritales como nacionales e internacionales para hacer realidad dicho sistema; de otra parte, servicios sociales que se prestan sin lograr una articulación real de los derechos y que aún sigue siendo dirigido a personas vulnerables sin pretender la universalidad. Esto finalmente se convierte en un obstáculo de un individuo hacia la titularidad plena y el goce efectivo de sus derechos.

Ilustración 7 Esquema de funcionamiento en el interior del SPS.

Fuente: SDIS. Hacia un Sistema de Protecciones Sociales para el Distrito Capital. Pág. 29.

Dado que existe una reorientación en los criterios sobre protecciones sociales, vulnerabilidad y focalización no excluyente, se ha hecho una separación entre las políticas de protección social, y aquellas que se han denominado políticas de servicio social. Mientras que se parte de la premisa de que las protecciones sociales deben abarcar el cuidado de todos los derechos, los


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servicios sociales entran como formas de atención a las personas en estados intolerables, es decir, de mayor vulnerabilidad, debido a un factor externo que no puede controlarse, como el envejecimiento, la discapacidad, la emergencia económica, etc.

Para poder superar el acostumbrado esquema de las ‘políticas para pobres’ se ha pretendido construir un servicio desde la SDIS para atender necesidades urgentes de poblaciones en emergencia, a través de programas temporales de asistencia económica, alimentaria o de salud. Buscan primordialmente la promoción de los individuos, esto es, un impulso para abandonar permanentemente su condición. Teóricamente, y desde el Estado social de derecho instaurado en la Constitución, los servicios sociales:

Un instrumento de Política Social que se materializa en un conjunto de acciones integrales de carácter prestacional, con recursos humanos, físicos, técnicos y financieros que contribuye a la garantía de los derechos y al mejoramiento de la calidad de vida de las personas, las familias y comunidades en el territorio social. (Equipo de calidad en servicios sociales de la SDIS, 2009, pág. 18).

Así que por virtud de su naturaleza se vincula con la legislación nacional que decreta a la seguridad social como servicio público decretado en el artículo 48 de la Constitución Nacional, de modo que la seguridad social es un derecho irrenunciable. Pero no deben confundirse los servicios sociales con la totalidad de las protecciones sociales que debe garantizar el Sistema de Seguridad Social: los servicios sociales, como son temporales y destinados a la población más vulnerable (porque todos podemos llegar a ser vulnerables, como a tener necesidades/carencias permanentes), entonces no pueden convertirse en el mecanismo base para garantizar los derechos de la población. La visión debe ser integral y orientarse hacia la familia como eje socioeconómico14. Aunque la asistencia estatal es un derecho, no puede englobar la materialidad de todos los núcleos de derechos.

Sin embargo, Andrea Lampis también hace una crítica al sistema de protecciones del Distrito identificando algunos vacíos y retos existentes en la actualidad, entre ellos presenta el alcance de los servicios sociales que desarrolla el Distrito. Comenta entre otras apreciaciones que es fundamental lograr una serie de acuerdos políticos y pragmáticos frente a la desprotección social, subrayando que el actual sistema presenta “alta volatilidad, inseguridad y desigualdades frente a las cuales nuestra época necesita de una nueva ética y una nueva política de protección de seguridad humana que involucra a todos los estamentos sociales”. Igualmente haciendo hincapié en los servicios sociales de emergencia propuestos en este SP, el autor pone en alerta al Distrito ya que identifica vacíos como la no cobertura de todos los grupos sociales en el marco de un núcleo de servicios, que se encuentra focalizado en situaciones de particularidad vulneración de derechos y riesgo; y la ausencia de corresponsabilidad para poder operar un SP desde los servicios sociales que involucre otros actores sociales y estamentos de la sociedad (Lampis, 2010).

14 El núcleo familiar, sin embargo, está sufriendo unas mutaciones bastante aceleradas, que han resquebrajado el esquema biparental-patriarcal consanguíneo clásico, para dar lugar a modelos de familia donde prevalece la cercanía, la dependencia y la intensidad en las relaciones de los involucrados, sin importar sus lazos de origen.


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En esta misma línea, Castel señala en su libro La Inseguridad, ¿Qué es estar protegido?, que precisamente es la propia economía en la que se fundamenta la protección social, la que genera frustración e inseguridad entre las y los ciudadanos, primeramente porque “los programas protectores jamás pueden cumplirse completamente y producen decepción y aún resentimiento. Pero también porque su logro, aunque relativo, al dominar ciertos riesgos, hace emerger otros nuevos”; todo ello puesto que la protección demanda una serie de acciones en todos los niveles para que logren ser alcanzados los objetivos propuestos. El autor comenta que de no ser así, la inseguridad social continuaría invadiendo el país (en este caso particular), manteniendo la pobreza viva, y trayendo en sí mismo desmoralización, disociación social, y disolución de los lazos sociales y rompimiento de las estructuras psíquicas de los individuos. Esta inseguridad permanente significa, “…no poder ni dominar el presente ni anticipar positivamente el porvenir” (Lampis, 2010). Así es que finalmente, el autor reafirma algunos postulados que presenta Lampis, entre ellos la crítica que se hace a la ausencia de una búsqueda de universalidad en la materialización de este sistema “la protección social no es solamente el otorgamiento de ayudas a favor de los más desamparados para evitarles una caída total…es la condición de base para que todos puedan seguir perteneciendo a una sociedad de semejantes”.

De acuerdo con el Plan Maestro de Equipamientos Sociales implementado a través del Decreto 316 de 2006, se han delimitado unas acciones concretas a partir de unas instituciones determinadas a dos niveles: preventivo y protector. Configuración pensada para incentivar a los beneficiarios a construir una calidad de vida mejor.

Ilustración 8 Estructura institucional y de atención para la red de Servicios Sociales.

Fuente: SDIS. Sistema de Protecciones Sociales del Distrito Capital (diapositivas).


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Hecha la salvedad, deben mirarse los cimientos técnico-programáticos de los núcleos de derechos consolidados dentro del marco de la Ciudad de Derechos. En el abordaje sistémico – operativo debe entenderse que a ellos se ha llegado como respuesta a la lectura que de las mesas se hizo, junto con lo establecido por los Pactos Internacionales DESC, que reglamentan la política del ESD. La Política Pública en Protecciones Sociales propone una matriz de garantías de derechos (ver tabla Nº 5), que han surgido desde el trabajo de las mesas Transectoriales de la GSI, junto con la filosofía política que subyace al programa de la SDIS, teniendo en cuenta la incidencia de los DESC en las problemáticas cotidianas, de lo que surge una subdivisión en cuatro amplias agrupaciones de derechos (Existencia e integralidad-Económicos, sociales y culturales- de Libertad- y Colectivos), organización de una propuesta multisectorial en DDHH para plantear la estructura interna de la prestación de las protecciones sociales. Igualmente este proceso se sustenta conceptualmente del resultado de un trabajo de reflexión liderado por la SDIS, la Secretaría Distrital de Salud y el IDEPAC por medio del cual se presentan la matriz inicial de 14 derechos definidos desde sus atributos y tres elementos relevantes para su comprensión, expuesto en el Documento construyendo la ciudad de derechos de la SDIS (Secretaría Distital de Integración Social, 2011 - junio)15.

Los catorce núcleos de derechos identificados inicialmente, comprenden tres partes básicas que hacen parte del producto al que se ha llegado desde los criterios de exigibilidad, construidos desde la teoría de los DDHH En la apropiación de la misma para el caso bogotano se manejan tres distinciones:

1) Atributo, es decir, las características inherentes al derecho, lo que le define frente a los demás derechos.

2) Obligación del Estado, que hace referencia a los cuatro criterios de exigibilidad estipulados desde los DDHH a partir del cumplimiento del deber del Estado en sus capacidades.

3) Variable latente, que son los patrones susceptibles de medición de acuerdo a las acciones políticas que se imparten desde el enfoque de derechos (aplicación, resultados, etc.).

Las tres dimensiones contienen los cuatro criterios de exigibilidad que pueden implicarse desde la ciudadanía: asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, y adaptabilidad. Se acepta que el abordaje primordial es el jurídico, en tanto debe plantearse un marco legal para entender la acción concreta de las personas frente a los criterios de exigibilidad, que están por sobre la acción del Estado. Pero también está la profunda convicción político-ética de los seres humanos como sujetos de derechos. Una lectura desde esta perspectiva arroja por ejemplo criterios para exigir un trabajo digno: trascender de la mera ocupación para llegar a la idea de

15 En el documento Construyendo la ciudad de derechos de la SDIS se propone el desarrollo de estos núcleos a partir de la construcción de unos parámetros en protecciones sociales que abarquen toda la filosofía política que se viene labrando desde 2006 para el Distrito Capital. Igualmente el documento define cada derecho desde tres elementos relevantes para su comprensión: 1. lo que comprendemos por el derecho, 2. lo que consideramos es responsabilidad del Estado, 3. y aquello que reconocemos como un intolerable social (págs. 7-8)


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trabajo como forma de dignificación de la persona (Construyendo la ciudad de derechos, 2009, págs. 17 - 18).

Tabla 5 Derechos en Construyendo la ciudad de derechos

SUBGRUPO DE DERECHOS NÚCLEOS DE DERECHOS

Existencia e integralidad

Agua Alimentación y nutrición Salud Ambiente sano Seguridad ciudadana

Económicos, sociales y culturales

Trabajo Seguridad económica Educación Vivienda Cultura Recreación y deporte

De libertad

Libre desarrollo de la personalidad Libertad de conciencia Participación Información, comunicación y conocimiento

Colectivos Espacio público Movilidad Justicia

Fuente: Elaboración propia a partir de las diapositivas del SDIS.

En este sentido, y de acuerdo a la tabla que se expone anteriormente que desarrolló la Política Pública en Protecciones Sociales desde la matriz de diecinueve garantías de derechos. Desde el avance conceptual que se ha desarrollado con la Matriz de derechos se busca dar mayor alcance a los derechos que están aquí expuestos16.

El desarrollo de este proceso ha tenido su expresión en libro Matriz de Núcleos de derechos para Bogotá D.C. (Forero Mejía, Gaitán, Bayona, & Daza, 2011):

16 La conceptualización de los derechos que se presenta a continuación, es un ejercicio aún en proceso de construcción, y que previamente fue revisado por la SDIS para efectos de este texto. En estas definiciones se desarrollan los aportes del sector y en algunos casos de la Comisión Intersectorial. Vale la pena resaltar que estos ejercicios han sido ampliamente trabajados y se diferencian del documento “Construyendo la Ciudad de Derechos”.


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Tabla 6. Núcleos de derechos para Bogotá D.C

AGRUPACIÓN DE LOS NÚCLEOS DE DERECHOS

NÚCLEOS DE DERECHOS

Participación del desarrollo

CulturalesDesarrollo Económico Educación Espacio Público Movilidad Recreativos y Deporte. Trabajo Vivienda

Condiciones para el ejercicio de las libertades

Acceso a la justicia Información, comunicación y conocimiento Libre desarrollo de la personalidad

Participación

Protección de la vida

Agua Alimentación y nutrición Ambiente sano Salud Seguridad

Elaboración propia de acuerdo con la propuesta del libro Matriz de Núcleos de derechos para Bogotá D.C

Una segunda perspectiva que se desprende del aparato filosófico del Sistema de Protecciones Sociales –SPS Distrital la brinda la investigación de Andrea Lampis, auspiciada por el CIDER para la evaluación del desempeño del SDIS frente al sistema. Retomando la idea de vulnerabilidad como “grado al cual un sistema se encuentra expuesto a la probabilidad de padecer un daño” (Lampis, 2010, pág. 36) para elaborar una arquitectura del SPS para Bogotá, teniendo en cuenta la elaboración de los núcleos de derechos, partiendo de unos indicadores que permitirían la medición y la satisfacción de los mismos en la ciudadanía. Lampis parte de unas críticas generales a cómo opera en un SPS dentro del esquema de la Ciudad de los Derechos. Pone en discusión:

El hecho de que los programas y servicios sociales del SDIS no entren en diálogo con aquellos a nivel nacional, con los que proponen las ONG y otros actores sociales.

Muchas alternativas de desarrollo a la población vulnerable, por ejemplo a los desempleados, son una puerta de entrada al conjunto de posibilidades para cambiar su situación, pero no ofrecen necesariamente una garantía para mantener la nueva situación, es decir, un acceso a lo que denomina una titularidad plena de los derechos.

Falta explorar acciones para la restitución de los derechos a la población que no se encuentra en el punto máximo de emergencia, por ejemplo los trabajadores. Deben


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visibilizarse procesos para atender a la universalidad de la ciudadanía como precisamente eso, un universal.

Instrumentos de recolección como las fichas SIRBE no captaban la totalidad de los criterios para poder generar un criterio de operable sobre los derechos que se interrogaban (Lampis, 2010, págs. 40 - 41).

De modo que para una arquitectura del SPS Distrital, aconseja, es debido elaborar una matriz de siete núcleos con los que pueden abarcarse las necesidades más apremiantes del conjunto de la población: Alimentación y nutrición, educación, recreación y deporte, salud, seguridad económica, trabajo, y vivienda.

La matriz que propone Lampis, construida desde los huecos que a su criterio existen en el sistema distrital, contemplan unos criterios de evaluación similares, teniendo en cuenta las 4A’s de la exigibilidad: asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, y adaptabilidad.

Para poder construir un criterio evaluativo del cumplimiento de este derecho, dentro de la misma Ciudad de Derechos, el investigador propone una matriz de análisis que presenta unos indicadores similares, de acuerdo a variables muy puntuales, agrupadas en unas dimensiones centradas en la garantía del ejercicio del derecho como libre agencia. A manera de ejemplo se presenta a continuación la tabla de indicadores para evaluar la efectividad del ejercicio y la garantía del derecho al trabajo.

Tabla 7 Indicadores para evaluar la efectividad del ejercicio y la garantía del derecho al trabajo.

Fuente: Lampis, Andrea. Sistema de Protección Social del Distrito Capital con enfoque de derechos:

fundamentación y arquitectura. CIDER – Universidad de los Andes (2010). Pág. 54.

Ahora siguiendo esta propuesta, se puede complementar la matriz con uno de los indicadores que recoge la participación del trabajador en la Producción Bruta Industrial (ONUDI, 1995), lo


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cual permitiría rastrear las oportunidades dentro del marco del cumplimiento del atributo de aceptabilidad del derecho al trabajo, lo que conduciría al desarrollo del análisis de las protecciones sociales en términos polemológicos17.

En la misma construcción del modelo de protecciones sociales para Bogotá, afirma Lampis, pudieron obviarse detalles frente a las poblaciones tradicionalmente marginadas. Pero estos estudios con pequeñas poblaciones no deben ser los únicos que fundamenten la estructura de los servicios sociales y de las protecciones sociales en general, es decir, no debe dirigirse la arquitectura sirviendo solamente a las necesidades de las pequeñas poblaciones, sino extenderlo a la total recuperación de la titularidad de los derechos por parte de la ciudadanía, que los ve y se ve vulnerable frente a los factores externos controlables y no controlables, producto de la naturaleza y de la acción del hombre. Por eso se habla de pobreza en todas sus dimensiones, y de cómo

la fragilidad y la vulnerabilidad en el marco de las cuales se producen las violaciones de los derechos y la pérdida de titularidad frente a ellos, no pueden ser enfrentadas en un contexto de mercado no regulado y no mediado por un papel fuerte del Estado y la participación de la sociedad civil en la labor de garantizar el restablecimiento de la titularidad los Derechos Humanos, Civiles, Económicos, Sociales y Culturales (Lampis, 2010, pág. 46).

Igualmente, Robert Castel propone con relación a la creación de un sistema de protección social que combata la inseguridad social como antes se anota, algunos retos que van de la mano con los presentados por Lampis. En primera medida Castel considera que estar protegido socialmente significa que las y los ciudadanos dispongan, por derecho, de las condiciones sociales mínimas de su independencia, para que puedan gozar en medio de una sociedad de semejantes que permita mantener relaciones de interdependencia con todos (Castel, La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?, 2004, pág. 117). En segundo lugar, un sistema de protección social que logre cierta “domesticación del mercado” que permita vencer la inseguridad social, y a la vez permita cierta “remercantilización del trabajo” como principal responsable del alza de esta inseguridad social que dependía en gran parte del empleo (Castel, 2004, pág. 118). De ello se desprende un tercer lugar que demanda la articulación y equilibrio precisamente del mercado, el trabajo y el Estado, que requieren de una regulación para

enmarcar la anarquía de un mercado cuyo reino sin rival culminaría en una sociedad dividida entre ganadores y perdedores, ricos y miserables, incluidos y excluidos. Lo contrario de una sociedad de semejantes (…) se requiere una fuerte presencia del Estado: hay que defender al Estado de derecho. Lo mismo debería suceder para luchar contra la inseguridad social: habría que salvar el Estado social. (Castel, 2004, págs. 119 - 120).

Finalmente, en palabras de Castel,

Recurrir al derecho es la única solución que se ha encontrado hasta hoy para salir de las prácticas

17 La polemología es la ciencia que estudia los conflictos que enfrentan a comunidades, etnias o a pueblos y que pueden llegar a desencadenar situaciones de guerra. Es una ciencia multidisciplinaria, en la medida que se apoya en la economía, la antropología, la cultura y la religión Fue un término creado por el politólogo francés Gastón Bouthold en el año 1948, fundador de la sociología especial de los conflictos. La polemología es entendida como estudio del conflicto (πολεμος). El concepto conflicto se ha de desarrollar en este trabajo como insatisfacción de las expectativas sociales.


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filantrópicas paternalistas- aunque se ejerzan en instancias oficiales o por profesionales de la ayuda social- que conducen a considerar con mayor o menor benevolencia o suspicacia la suerte de los desgraciados para apreciar si, y en qué medida, merecen realmente que los ayude. Se puede reivindicar un derecho porque un derecho es una garantía colectiva, legalmente instituida, que más allá de las particularidades del individuo, le reconoce el estatus de miembro hecho y derecho de la sociedad, por ello mismo “derechohabiente” para participar en la propiedad social y gozar de las prerrogativas esenciales de la ciudadanía: derecho a llevar una vida decente, recibir atención médica, tener vivienda, ser reconocido en su dignidad. (Castel, 2003, pág. 102).

Así es que este esquema propuesto a nivel Distrital para una seguridad social desde un Sistema de Protecciones Sociales, fundamentado desde el enfoque de derechos, se convierte en un reto imperativo de la Administración, y pese a sus vacíos identificados dicho sistema otorgaría la posibilidad a las y los ciudadanos de gozar de unas garantías mínimas de protección fundamentales para gozar de los derechos y mejorar su calidad de vida. El llamado es al encuentro de corresponsabilidades en el marco del bienestar de toda la sociedad en la búsqueda de la cobertura universal de los derechos de todas y todos. Es una meta que requiere resultados inmediatos y necesarios, para materializar el goce efectivo de todos los derechos humanos.


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3. REFERENTES CONCEPTUALES

3.1 Las protecciones sociales

Robert Castel plantea la seguridad entendida como aquellas condiciones que se han de tener para el desarrollo social de los sujetos, de modo sostenible en el tiempo; que se tenga la confianza de que esas condiciones básicas perduren y no dependan de las fuerzas del mercado. Bajo este entendido cabe preguntarse cómo recibir una situación laboral con una lógica política que permitiría aún más la lógica de los intercambios, que Giddens considera intrínsecos al mundo contemporáneo.

¿Qué seguridad, por ejemplo, puede resultar de unas prestaciones sociales con regulaciones desde la lógica de la empresa actual? Cabe pensar, por ejemplo, en los programas focalizados, como Familias en Acción en Colombia, donde se impone la idea de riesgo subjetivo como patrón para medir el grado de vulnerabilidad de una persona. En este marco, esa persona se ve enfrentada a riesgos de todo tipo, lo que da como resultado una sensación permanente de inseguridad, allí donde el Estado se ha constituido como garante de protección, pero no de prevención, que sería una postura que garantizaría el cuidado frente al riesgo antes de su aparición y no después. Es una perspectiva, si se quiere, de ‘eficiencia’, pero no debe dejarse de lado el criterio central del Estado social de derecho: garantizar el cumplimiento de los derechos civiles y políticos y, bajo el principio de la progresividad, los económicos, sociales y culturales.

Históricamente el desarrollo de la seguridad social ha dejado de lado estos últimos derechos porque se ha considerado que, una vez se respete la libertad de agencia, sería posible llegar a consensos de bienestar desde los movimientos civiles y el ejercicio de una democracia efectiva. Pero la realidad ha mostrado que el mínimo vital requerido se ha tomado por mínimo de tolerabilidad, es decir, como piso, no como estándar medio.

Parece que deben blindarse las protecciones sociales, partiendo de las del trabajo como esencia de la sociedad salarial, del cambio tecnológico y de las dinámicas sociales que empuja, porque se estaría subordinando el estatuto de personas de los trabajadores, por los de un mercado laboral guiado por los instrumentos y su duración, cada vez menor. Las personas que se prepararon en servicio al cliente para las entradas de los estacionamientos tuvieron que enfrentar despidos masivos por la implementación brusca de lectores láser de tarjetas desechables. Así ha pasado con muchísimos otros empleos que exigían especialización para ganar en rentabilidad (servicio al cliente no es lo mismo que servicio al cliente con énfasis en taquilla de parqueadero), y cada vez con mayor recurrencia, porque la lógica laboral, en esta perspectiva, opera desde el ritmo de fabricación y venta de objetos más que desde el ritmo de profesionalización de las personas.

Se propone que los estatutos de empleo, que dependen de los contratos celebrados entre empleador y empleado, se equilibren hacia el poder del empleado, es decir, que sus derechos de ejercicio profesional o vocacional siempre sean los mismos, aún en periodos de desempleo friccional, calamidades domésticas o desastres naturales, y que aún en esos períodos de brazos


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caídos exista un acompañamiento que dignifique la especialización de lo aprendido, y que soporte el aprendizaje de nuevos oficios (Castel, 2004, págs. 105 - 108).

Los derechos no se negocian. Los ‘derechohabientes’ lo son por su sola condición de ciudadanos, pero reducir su exigencia a arbitrios jurídicos puede convertir los derechos en un objeto de intercambio, otorgable sólo en la medida en que la persona se lo ha ganado, sea por su trabajo, sea por su nivel de miseria (programas focalizados asistenciales) (Castel, 2004, pág. 96). Que no se pueden negociar implica que sean propósito de garantías permanentemente, que exigen, en términos económicos, elaborar un piso, o lo que Castel denomina base de recursos objetivos (materiales, simbólicos, etc.), mínimo de seguridad en el presente para poderse proyectar hacia el futuro (Castel, 2004, pág. 98). En ese sentido se actualiza el principio de integralidad de los Derechos Humanos: no se puede pensar un derecho aisladamente, sino en su conjunto, porque de no ser así, algunos de sus atributos pueden fallar.

Solamente puede hablarse de seguridad cuando sea posible desarrollar un modelo económico-político en donde la línea de base del desarrollo sea la garantía, defensa y promoción de los Derechos Humanos, de tal forma que el ejercicio de los derechos por parte del sujeto sea el dinamizador de las exigencias mismas, es decir, cuando las personas sean realmente medio y fin del desarrollo. De esta forma el desarrollo económico ha de estar puesto principalmente en garantizar condiciones sociales básicas para el cumplimiento de los derechos. En ese sentido, valdría la pena reevaluar el concepto actual de desarrollo.

Así, las protecciones sociales tienen una relación directa con la concepción de Desarrollo dentro de un territorio. En el contexto de las protecciones sociales en Bogotá, el concepto de desarrollo reconoce la necesidad de conciliar objetivos de crecimiento económico, acceso más equitativo a los recursos productivos y sostenibilidad ambiental, con un enfoque futurista que garantice el mantenimiento y el incremento de la capacidad productiva junto con la preservación de la integridad ecológica.

Este es un reto que entraña múltiples dificultades, pues al medir el desarrollo a partir de los objetivos mencionados, se evidencia la diferencia e incompatibilidad entre éstos en términos de la construcción de sus parámetros, es decir, de lo que desean alcanzar. Por tanto, no parece viable una lectura del desarrollo que contenga de forma integrada indicadores económicos, indicadores sociales (educación, salud, ingreso, empleo, libertades) e indicadores ecosistémicos (variables físicas, biológicas y espaciales). Más aún, para alcanzarse un óptimo global del desarrollo, cada uno de los objetivos tendría que sacrificar su óptimo parcial. En consecuencia, a partir de los efectos de concebir el desarrollo delimitado en estos tres objetivos, sólo en el largo plazo la disciplina de las cuentas ambientales podría permitir el análisis, en un único plano, de las variables económica, social y ambiental, asignando valores monetarios a cada una.

No se trata de postular la detención del crecimiento sino de estudiar nuevas modalidades, tanto en lo referente a los fines como a los instrumentos. Éstos últimos implicarán un compromiso con la valoración de los aportes culturales de las poblaciones que intervienen en los procesos y con la transformación de los elementos de su medio en recursos útiles. Se trata así de una


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doble apertura del horizonte del planificador hacia la antropología cultural, es decir, hacia una mirada más allá de lo particular, intentándose explicar cómo funcionan los sistemas sociales y culturales, y hacia la ecología, esto es, la búsqueda del equilibrio implícita en el concepto de sostenibilidad ambiental (Varios Autores, 1995). Así, este horizonte expresa los límites del desarrollo de las protecciones sociales en la garantía de los derechos. La antropología cultural delimita los elementos contemplables en la definición de lo social y lo cultural, y la ecología aporta fronteras en términos de los recursos para garantizar dichos derechos.

Del mismo modo, siguiendo a Elster, se reconoce la necesidad de una reconversión tecnológica en los sistemas productivos, dado que las evidentes limitaciones de los paquetes tecnológicos predominantes, han conducido en muchos casos a la crisis en la producción, al deterioro e incluso a la pérdida de recursos renovables y a otros impactos graves sobre el medio ambiente, de tal manera que se logre cumplir con los objetivos del desarrollo. La tecnología es un producto de la aplicación del conocimiento y no un sustituto de él; por lo mismo, éste no puede ser reemplazado por una técnica, puesto que cuando ésta falla se dificultan las explicaciones sobre las causas y las formas de resolver los problemas.

En efecto, el conocimiento tradicional que se encuentra en el origen de los procesos de desarrollo y ocupación del territorio, responde a sus condiciones sociales y ecosistémicas de apropiación y transformación del mismo. Por tanto, al imponerse técnicas, producto del desarrollo tecnológico alcanzado en otras condiciones y contextos (por ejemplo cuando se quieren adoptar en los países tropicales técnicas resultantes del desarrollo agroindustrial y tecnológico de los países templados), se produce un efecto inverso al deseado inicialmente, afectándose las condiciones ambientales y con ellas, reduciéndose los recursos para el desarrollo de las protecciones sociales, lo cual incide negativamente en el ejercicio de los derechos.

De esta forma, se hace necesario romper con ciertos mitos que conciben las tecnologías con validez universal. Por el contrario, es necesario advertir la necesidad de diferenciar entre la validez de la ciencia en general y la de las técnicas en particular; la ciencia es universal y atañe a la humanidad, las técnicas no necesariamente. En otros términos, como lo expresa el científico indio A. Reddy, la tecnología es como el material genético, ella es portadora del código de la sociedad en la cual fue concebida y trata por lo mismo de reproducir esta sociedad en función de su percepción de los recursos, de sus necesidades específicas, intereses y valores culturales (Corporación Agros, 2001).

Por otra parte, en lo que se expresa hoy se manifiesta un debilitamiento progresivo de la capacidad de los sistemas tecnológicos para generar y transferir tecnologías ambientalmente apropiadas, en términos no solo del aparato científico sino de los sectores educativo y de extensión, base de la capacidad para generar las tecnologías apropiadas requeridas para lograr un desarrollo de los sistemas agrícolas, los cuales afectan directamente las condiciones sociales en su conjunto, que se expresa, entre otros, en la variación de los costos de la canasta familiar.

Ahora bien, lograr un cambio tecnológico requiere una aproximación que permita identificar


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las fallas sobre las cuales se estructura el sistema para entender las limitaciones que enfrentan en la actualidad los sistemas de producción.

En efecto, la escogencia de un crecimiento rápido para integrarse al mercado mundial, se fundamenta en un tipo de organización que conlleva múltiples contradicciones, reproduciendo modelos de producción y de consumo que se desarrollan a expensas de otros campos de la actividad social, movilizando los recursos e imponiendo técnicas exógenas en detrimento de técnicas locales ya validadas y de formas de organización social.

El impacto sobre los recursos naturales renovables son un ejemplo claro de los efectos contraproducentes de estos modelos, en la medida que se actúa sobre ellos con criterios extractivos y sin la suficiente evaluación científica, olvidando que del equilibrio de los ecosistemas depende aquel de los sistemas de producción y de la sociedad misma.

Para Jon Elster:

El cambio tecnológico que se encuentra situado en la intersección de las ciencias naturales y las ciencias sociales podría esperarse que fuera pertinente para la unidad de la ciencia. Este cambio cubre el vacío que media entre la ciencia pura y los asuntos cotidianos y por lo tanto sería dable esperar que permitiera comprender cómo se relaciona el conocimiento teórico con el mundo observable. El cambio técnico - la fabricación y modificación de herramientas - puede haber desempeñado un papel importante en la evolución de la vida inteligente sobre la tierra, comparable al del lenguaje. Durante el transcurso de la historia humana, las instituciones sociales surgieron y desaparecieron en gran medida como respuesta a cambios en la tecnología constructiva y destructiva. Análogamente, cualquier intento de explicar el cambio tecnológico tarde o temprano se enfrenta con la paradoja de tener que convertir a la creatividad en una variable dependiente (Elster, 2006, pág. 13).

Una evidencia alrededor de las contradicciones del actual modelo de desarrollo bajo el uso de tecnologías y técnicas que se ubican dentro del principio de crecimiento de la economía, en donde se cuestiona la concepción de las protecciones sociales dentro del mismo, la ofrecen los estudios de David Pimentel, profesor de la Universidad de Cornell, que son ilustrativos con relación a la situación de insostenibilidad de los sistemas de producción en Estados Unidos. Antes de la Revolución Industrial, prácticamente el 100% de la energía tanto endosomática como exosomática era producida por el sol. Los combustibles fósiles representan ahora el 90% de la energía exosomática utilizada en los Estados Unidos y otros países desarrollados. La típica relación exo/endo de las sociedades pre-industriales era de cerca de 4 a 1. En los Estados Unidos es más de 90 a 1 (Giampietro & Pimentel, 1994). La naturaleza de la forma en que usamos la energía exosomática también ha cambiado.

La gran mayoría de la energía endosomática, ya no se gasta en generar potencia para los procesos económicos directos. Ahora, la mayoría de la energía endosomática se utiliza para generar el flujo de información que dirige el flujo de energía exosomática que mueve a las máquinas. Considerando la razón de exo/endo de 90 a 1 en los Estados Unidos, cada kcal de energía endosomática gastada en Estados Unidos induce la circulación de 90 kcal de energía exosomática. Como ejemplo de ello, un pequeño motor de gasolina puede convertir las 38.000 kcal de un galón de gasolina en 8’8 KWh (Kilovatios hora), lo que es igual a cerca de tres


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semanas de trabajo de un ser humano.

En su cuidadoso estudio, Giampeitro y Pimentel hallaron que se necesitan 10 kcal de energía exosomática para producir 1 kcal de alimentos que llegue al consumidor en el sistema alimentario estadounidense. Esto incluye el embalaje y todos los gastos de envío, pero excluye el gasto energético de cocinar.

El sistema alimentario de Estados Unidos consume diez veces más energía que la que produce en forma de alimentos. Esta disparidad es posible por las reservas de combustibles fósiles no renovables.

Suponiendo una cifra de 2.500 kcal per cápita para la dieta diaria en los Estados Unidos, la razón de 10/1 se traduce en un coste de 35 mil kcal de energía exosomática per cápita diaria. Sin embargo, considerando que el retorno medio en una hora de trabajo endosomático en los Estados Unidos es alrededor de 100 mil kcal de energía exosomática, el flujo de energía exosomática requerido para proporcionar la dieta diaria se consigue en sólo 20 minutos de trabajo en nuestro sistema actual. Por desgracia, si se quitan los combustibles fósiles de la operación, la dieta diaria requerirá 111 horas de trabajo endosomático per cápita; esto es, la dieta diaria en Estados Unidos actualmente requeriría para producirse cerca de tres semanas de trabajo per cápita (Pimentel & Pimentel, Food, Energy and Society, 2008).

Hablando claramente, si la producción de combustibles fósiles empieza a declinar, habrá menos energía disponible en los Estados Unidos para la producción de alimentos, lo cual cuestiona la sostenibilidad de dicha propuesta tecnológica y evidencia un problema de sostenibilidad alrededor de las protecciones sociales.

En este sentido resulta conveniente reducir el análisis de las protecciones sociales dentro del ejercicio de las expectativas sociales como movilizadores de los sistemas que soportan el desarrollo. Se entiende por expectativa la esperanza o posibilidad más o menos cercana o probable de conseguir un derecho, y para propósitos del análisis, se establece la diferencia entre las necesidades básicas fundamentales –aquellas relacionadas con la supervivencia–, cuya satisfacción se constituye en el primer derecho fundamental del individuo, y las expectativas sociales como resultado de la concertación entre las personas para la construcción de escenarios futuros reglados por la primacía de los intereses colectivos.

De este modo, se requieren métodos e indicadores para hacer seguimiento a la evolución tanto de las condiciones en que se desarrollan dichas expectativas como de su grado de satisfacción, producto de la aplicación de las políticas públicas, de donde se establece el estado general de las protecciones sociales.

En este punto, cabe anotar que en la formulación misma del actual Plan de Desarrollo aparece como condicionante para el ejercicio cabal de los derechos civiles y políticos la garantía en el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales, lo que se expresa en la formulación y ejecución de las políticas públicas de educación, salud, vivienda, cultura, entre otras. Esta última distinción es fundamental para entender que la satisfacción o insatisfacción en el


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ejercicio de los derechos es lo que determina la posibilidad de hacer seguimiento a las expectativas sociales, entendiendo que el avance en el ejercicio pleno los derechos necesariamente genera nuevas expectativas.

La interpretación de dichos cambios es lo que en términos polemológicos se puede denominar análisis de conflictos. Polemológico, en la medida que se trata de analizar y procesar las teorías que elabora la Ciencia Política a la luz de los acontecimientos y a estudiar los conflictos en toda su dimensión, digamos en sus causas, sus consecuencias, sus áreas de influencia, su rol ideológico, al tiempo que propone alternativas de solución18.

Al definir las expectativas sociales como la posibilidad más o menos cercana de acceder a los derechos, es la satisfacción de las mismas lo que, permite entender el nivel de seguridad – vista como confianza del ciudadano en sí mismo y en sus instituciones– o de conflicto en que se encuentra una sociedad determinada, asimilando con ello una valoración de las protecciones sociales. Este nivel de conflicto, como lo explican René Carrere y Gastón Bouthoul (Verstrynge, 1997) se caracteriza por una privación relativa que vincula situaciones de desasosiego social a la aparición de un desfase entre las expectativas sociales de la población y la capacidad de la sociedad para satisfacerlas. Hay pues, privación relativa, cuando las aspiraciones se desarrollan sin que progresen las posibilidades de que se cumplan, la cual se puede expresar como Índice de Privación Relativo (IPR).

Para registrar objetivamente las expectativas sociales se recurre a determinar las condiciones sociales y sus transformaciones. Estas condiciones sociales se tienen en cuenta como medida, los elementos básicos propios de las expectativas sociales, o elementos del desarrollo social. Así las expectativas sociales, se pueden valorar determinando las condiciones como unidades de proyección del desarrollo social. En este sentido, las expectativas sociales se pueden ubicar a partir de una valoración óptima básica o Consumo Social Requerido (CSR), como expresión de los mínimos del desarrollo material de una sociedad, el cual ha de ser un primer objetivo de desarrollo dentro del enfoque de derechos.

Así, si determinamos que la unidad mínima que se ha de garantizar para la existencia ha de ser el requerimiento vital, puesto en las medidas de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), sólo podemos ubicar el ejercicio de los derechos, como modo de expresión de la vida sociopolítica del ser, en la garantía del CSR.

En este sentido se ha de comprender que las expectativas sociales dependen del estado en que se encuentra la sociedad respecto a sus condiciones sociales. Es preciso establecer la privación relativa a partir del diferencial que resulta de la relación entre las expectativas sociales y su satisfacción, el cual se desarrolla: i) en un primer estado del proceso, que ubica la situación por debajo de NBI, y su diferencial (IPR) resulta de la relación con esta línea; ii) en una instancia intermedia, es decir superado NBI, por lo que el delta se tendrá de la relación que se haga con el CSR; y iii) con la creación de nuevas expectativas hasta lograr los límites que plantean los

18 Según el Instituto Peruano de Polemología (1996)


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procesos sostenibles.

Ilustración 9 Análisis polemológico a partir de las expectativas sociales

Entender este desfase, sus orígenes y causas, permitiría orientar las políticas públicas con el propósito de reducir este nivel de privación lo que ahorraría muchos esfuerzos en la resolución de buena parte del conflicto generado en términos sociales, económicos y ambientales por el actual modelo de desarrollo, visto desde un enfoque polemológico.

Ahora bien, siguiendo la Regla de Romer19, la orientación planteada por las políticas públicas del Distrito y, así mismo, por el actual Plan de Desarrollo dentro de un enfoque de derechos, evidencia que el objetivo más allá de incidir en el comportamiento del ciudadano bogotano, pretende cambiar las condiciones en las que se encuentra dicho ciudadano para mejorar su perspectiva de permanencia con base en la satisfacción de sus expectativas y por lo tanto cualificar su nivel de participación en la toma de decisiones que inciden en el desarrollo de la ciudad, que desea que albergue a sus hijos y a sus nietos.

Esta perspectiva implica que el comportamiento ciudadano depende de las condiciones en que se encuentra el individuo, lo que conduce a que lo prioritario es cambiar aquellas condiciones que redunden en comportamientos negativos para el entorno social. Actuar con carácter preventivo, garantizando los derechos para proveer a las personas de las protecciones sociales como marco para establecer la seguridad, lo que posibilita que la decisión sobre los comportamientos se tome por convicción más que por persuasión, como expresión real del

19 Alfred Romer (1894-1973) fue un paleontólogo norteamericano. La regla de Romer se sintetiza en que los antecesores de los vertebrados terrestres evolucionaron sus patas no para vivir en la tierra sino para regresar a ella cuando no encontraban charcos donde vivir, conservando su condición acuática. Michael Cernea extrapola este ejemplo a los campesinos, quienes recurren a la técnica moderna sin abandonar sus costumbres, por lo que “desean cambiar para conservar lo que tienen. De esta forma, el cambio aparece como una estrategia de adaptación, necesaria para conservarse” (Cernea, 1995).

Sostenibilidad

CSR

Expectativas sociales

Satisfacción de las expectativas sociales

Con

sum

o-C

ondi

cion

es

Tiempo

NBI

IPR


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ejercicio cabal de los derechos.

Ilustración 10 Orientación de las acciones de la Administración Pública

En este sentido tenemos dos posibilidades de intervención alrededor del ejercicio administrativo de la ciudad o gobierno, que se complementan y a su vez se contraponen: la garantía, defensa y promoción de los derechos, que permite la construcción generacional una conciencia colectiva de la búsqueda del bienestar común, por lo que la convicción de los actos han de caracterizar la búsqueda del desarrollo, que ha de ser sostenible en tanto que los procesos son apropiados por los sujetos; y por otra parte el ejercicio del control por la fuerza o por otros medios que no genera por sí solo, procesos de transformaciones sostenibles, sino transitorios y dependerá de la continuidad de esta intervención.

Estos dos elementos delimitan las características para definir un proceso para desarrollar los sistemas de protecciones sociales bajo un contexto determinado; llegar a la construcción de sistemas de protecciones sociales implica un diagnóstico de la realidad percibida a partir del estado de las expectativas sociales, comprendiendo con ello la realidad del ejercicio de los derechos dentro de un contexto definiendo el IPR.

De esta forma se pueden establecer las características de la gobernanza como resultante de las propuestas fallidas de la Administración Pública en la década de los ochenta bajo un modelo gubernamental(ista) (Villanueva, 2009, págs. 35 - 79). Así el concepto de gobernación/gobernabilidad es postgubernamentalista que:

Significa el proceso que la sociedad contemporánea sigue para definir sus valores y objetivos de convivencia coordinarse para hacerlos reales, con la característica resaltada de que se incluyen y valoran las formas de auto-organización y autogobierno de la sociedad en razón de su real o supuesta productividad y utilidad (particular o hasta general) y que ésta se eslabonan con las actividades de la dirección gubernamental, la cual adquiere naturalmente perfiles más

Convicción Persuasión

Defensa, promoción y garantía de los derechos

Control, fuerza, Otros.

Mayor inversión en el ejercicio de los derechos = mayor convicción = menor mecanismos de persuasión = menor gasto público


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horizontales, interactivos y asociados.

En medio de polémicas antiestatales y de registros más ecuánimes del cambio político y administrativo que sucedía en las relaciones entre gobierno y sociedad, la resultante fue que el concepto de gobernanza comenzó a denotar que la sociedad en su conjunto es tanto el sujeto como el objeto destinatario de la gobernación y de ese proceso directivo social forma parte el gobierno como instancia relevante pero no la única di la dominante ni la decisiva en buena parte de los temas y circunstancias sociales (a descubrir empíricamente según las condiciones peculiares de cada sociedad) (Villanueva, 2009, pág. 89).

(…) El corazón del concepto de la gobernanza es un concepto descentralizado de la dirección social. La sociedad ya no puede ser dirigida (controlada) por un centro de inteligencia (el Estado o el gobierno). Los instrumentos sociales de control y dirección de la naturaleza y la sociedad, comenzando con el recurso intelectual de la información y del conocimiento científico y tecnológico y siguiendo con los recursos financieros y gerenciales, están dispersos y distribuidos entre una multiplicidad de actores (Villanueva, 2009, pág. 99).

Se trata, pues, de asumir un nuevo escenario político-administrativo que implique el concepto de democracia bajo sus reales pretensiones de participación, la cual se da no solo en el ámbito político y civil, sino que incluya lo económico, social y cultural (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, págs. 56 - 62), para lo cual la acepción de protecciones sociales se transformaría como estrategia en un Sistema de Protecciones Sociales.

Así, estaremos asumiendo la proyección de la participación política como una democracia decisoria y con ello, redefiniendo la ciudadanía a partir de la “conquista universal de los derechos sociales” (Ibíd, 2009, pág. 57), que se expresará como el ejercicio de la ciudadanía plena (concepto que explicaremos posteriormente). De esta forma, resulta provechoso retomar el concepto que se ha desarrollado en Bogotá sobre el SPS como “conjunto de Políticas, programas y proyectos que mediante una red de servicios públicos, permite la garantía de los derechos y el goce de la calidad de vida que éstos establecen para las ciudadanas y los ciudadanos de Bogotá” (Sistema de Protecciones Sociales del Distrito Capital (diapositivas), 2011).

En este sentido, el desarrollo de un SPS construido desde el enfoque de los derechos genera los cimientos para el desarrollo de la gobernanza; para lo cual el ejercicio de gobierno se delimita en acciones que permitan la garantía, defensa y promoción de los DDHH y así, aumentar su gobernabilidad (Villanueva, 2009, pág. 60), pues como sistema enfoca su ejercicio y recursos en la prosecución de la construcción de las condiciones para el ejercicio cabal de los derechos, a partir de estudios del estado en donde se encuentran. Esto posibilita identificar en dónde se hace necesaria la incidencia de la Administración Pública que, acompañado por un ejercicio de gobernanza, se viabiliza la construcción de los cómos (políticas públicas, planes, programas, proyectos) con pretensión de mayor eficacia, eficiencia e impacto en el proceso de transformación.

Podemos identificar así, la dinámica circular de interdependencia que existe en la relación entre condiciones sociales, gobernanza y gobernabilidad; y han de ser las protecciones sociales las que delimiten dicha dinámica a partir de la definición del estado de las condiciones sociales, que se pueden llevar a una lectura del estado del ejercicio de los derechos.


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Ilustración 11 Dinámica en la relación gobernanza-gobernabilidad a partir de las protecciones sociales

Por consiguiente, siendo las condiciones sociales la base para el ejercicio de los derechos, las protecciones sociales comprendidas desde el enfoque de derechos permite reducir la acción de la Administración Pública en propender hacia garantizar unas condiciones que permitan dicho ejercicio de los derechos, buscando así la consolidación del ideal de ciudadano en el territorio, logrando sujetos que se muevan por convicción, y logrando ubicar la participación en lectura de gobernanza, lo que se debe devolver en un fortalecimiento de la capacidad administrativa del estado o gobernabilidad, en la medida en que las acciones dirigidas hacia el desarrollo tienen por medio y finalidad al ser humano mismo.

3.1.1 La seguridad ontológica como objeto de las protecciones sociales

No obstante, al discurrir sobre la definición de las protecciones sociales y su contexto, una pregunta se impone reclamando reducir la finalidad de estos conceptos: ¿Cuál es el objetivo de definir las protecciones sociales? Incluso siguiendo el trabajo que se ha realizado hasta ahora, se hace preciso exponer el objetivo de comprender al desarrollo que tiene por objeto y objetivo al ser humano, y así, tiene por base o punto de partida las condiciones sociales que garantizan el ejercicio de los derechos.

El desarrollo del concepto de protecciones sociales en las últimas décadas tiene relación con lo que el sociólogo Anthony Giddens denomina cambio tecnológico, como un giro hacia la construcción del poder de agencia y decisión del individuo en la sociedad, en lo que respecta a la situación que enfrentan los trabajadores contemporáneos y la situación de la seguridad social.

Giddens explica al individuo como agente o actor, capaz de moverse entre varias capas del yo en la vida cotidiana, como decía Freud sobre el funcionamiento de la mente, y que Giddens retoma de los enfoques de los estudios de la microsociología20. La sociedad, o mejor, el

20 Corriente académica que apela a la acción individual como fuente de conocimiento de la sociedad, que puede explorarse desde los gestos corporales, lo que las personas consideran estigma, las agrupaciones según gustos, la

Condiciones Sociales

Protecciones Sociales

Gobernanza

Gobernabilidad


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individuo en la sociedad, se rige dentro de unos niveles de acción: motivos/cognición inconscientes; conciencia práctica; conciencia discursiva. Los motivos vendrían siendo pulsiones¸ embates de la energía interna que nos impulsan a actuar, y que dominamos o no. Actos no dominados, pre-conscientes, estarían en un nivel del que no podemos, y no necesitamos, dar cuenta en cada cosa que hacemos a un nivel preconsciente (Giddens, 1998, págs. 43 - 44). Lo discursivo es la puesta en palabras de todo eso, haya sido planeado o no. De modo que en una rutina, que es la forma recursiva que tienen las personas para funcionar, descansan las herencias culturales y las prácticas que reproducen inconscientemente. La existencia efectiva de esta rutina, que repercute en un nivel de confianza y estima de la persona hacia sí y hacia los demás, construyendo barreras para controlar la angustia, resulta en lo que el sociólogo denomina seguridad ontológica. (Giddens, 1998, pág. 24).

Por seguridad ontológica se entiende también una autonomía de gobierno corporal dentro de rutinas predecibles. Una base de las motivaciones que incluye la propia identificación (elaboración de una identidad personal firme) y la estima propia, manifiesta en una confianza hacia los demás (Castellano, 2006).

Se define como una construcción psicosocial de la confianza, que no implica el aseguramiento hacia el otro (aunque se habla de cooperación y confianza activa en el plano interpersonal) sino de una confianza (trust) que se construye desde la infancia, en donde la dependencia de un(os-as) tutor(es-as) y la relativa calma en su ausencia facilitan la construcción inconsciente del denominado espacio potencial: “medio con el que el niño efectúa el paso desde la omnipotencia a un agarradero en el principio de realidad”. La angustia cotidiana (factor indeseable pero intrínseco en las personas) por relacionarse con el mundo y quienes lo habitan, mundo que nos es dado pero que debemos conocer poco a poco, es decir, en el que somos ser-en-el-mundo progresivamente hasta llegar al estatus de ser, se maneja mediante gestos, actos y conductas diarias de las que ni nos percatamos:

Respecto al control del cuerpo y del discurso, el actor debe mantener constante vigilancia de cara a «perdurar» en la vida social. El mantenimiento de hábitos y rutinas es un baluarte crucial contra las angustias amenazantes, aunque por esto se trata de un fenómeno lleno de tensión en y por sí mismo” (Giddens, 1996, págs. 46 - 47).

La Teoría de la Estructuración busca que siempre haya ofertas para no defraudar la seguridad ontológica sembrada en el hecho de que siempre habrá oportunidades (y alguien en quien confiar dentro de la rutina diaria) diversas y de fácil acceso, que en el mundo laboral por ejemplo, servirían para acaparar el mayor número de aspirantes posibles en el menor tiempo.

Giddens afirma que los grandes discursos político-económicos del s. XX, el capitalismo y el socialismo con sus correspondientes propuestas de Estado, llevaron al extremo el papel de individuo: el uno lo volvió objeto de mercado, un ser arrancado de sus lazos familiares y de la comunidad, como efecto de la libre competencia; el otro enfrentó un Estado convertido en

historia de vida, etc. Entre sus expositores más reconocidos se encuentran Erwing Goffman y Harold Garfinkel. Es un enfoque sociológico bastante cercano a la psicología.


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maquinaria burocrática que, operando como pirámide, delegó las principales necesidades de una población que poco pudo hacer para legitimar sus derechos. Para este punto, su propuesta está en una vuelta a la familia, que es la base de la identidad de las personas, con la que podría fortalecerse una sociedad civil activa, emprendedora y creativa (la creatividad viene ceñida a la construcción psicosocial de rutina desde la infancia, es una capacidad natural de las personas). Rechaza, sin embargo, la vuelta a la comunidad como institución soporte de una solidaridad, una cooperación, porque demuestra ser hostil a las diferencias étnicas y de pensamiento que exige el mundo globalizado (Giddens, 2001, págs. 72 - 73). El individuo, en la propuesta de la Tercera Vía, tiene una parrilla enorme de oportunidades en donde la administración estatal entra a participar como un competidor más, metido en las lógicas de los servicios y no en las lógicas de la producción industrial del s. XX21. Un arraigo profundo en la familia, mezclado con inversiones estatales y privadas en educación, llevarían a reforzar un poder de decisión individual más fuerte en la elección de trabajos, bienes de consumo, formas de organización, etc. Contratos flexibles y despidos tempranos no pueden ser amenazas, porque la creatividad como forma de respuesta es un valor intrínseco del individuo criado en la confianza:

Si la rutina es un elemento central de la autonomía del desarrollo individual, se debe a que la destreza práctica respecto a cómo «continuar» en los contextos de la vida social no es algo perjudicial para la creatividad, sino un presupuesto de esta. El caso paradigmático es la adquisición y uso del lenguaje que se aplica, tanto al dominio discursivo, como a las primeras formas del aprendizaje o experiencia (Giddens, 1996, pág. 49).

Pero parece ser que la modernidad se ha encargado de destruir la capacidad innovadora y de cooperación de las personas, fragmentando el principio de solidaridad, por medio de la competencia económica salvaje y la desregularización de los mercados. Por eso se objeta el neoliberalismo, pero se presenta la contradicción al formularse que la regulación estatal de los intercambios debe ser mínima, tendiente a cero, porque la dinámica mundial del tráfico de conocimiento hoy, hace que las personas vivan muchísimo más informadas que antes, junto con medios instantáneos y de fácil acceso para comunicarse entre sí. Este es un presente en el que Estado y Gobierno están en la obligación de hacerse más eficientes, reorganizando su estructura interna para que sea más ágil, menos burocrática y, además, rentable. El Estado no debe desaparecer.

¿Es un escenario adecuado para el actor? La Teoría de la Estructuración dice que la estructura puede conceptualizarse ‘como elementos normativos y códigos de significación: dos aspectos de reglas’. También afirma que la asignación de poder (llámese económico, simbólico, etc.), que parece darse automáticamente, distribuye los productos materiales controladamente (Giddens, 1998, pág. 32). De modo que las normas ‘se van dando’ en el encuentro con el otro, con las instituciones. Con todo esto, ¿qué tipo de marcos normativos engendraría la reproducción de los esquemas de la globalización? A escala micro se habla de una pérdida de la angustia hacia el mundo como proceso psicosocial, pero no de una garantía de confianza sólida 21 Producción en masa de artefactos u objetos, que deviene Taylorismo; Salario fijo y contratos de trabajo a término indefinido; prestaciones de acuerdo al salario; control de los precios proporcional a la cantidad producida, etc.


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en los procesos macro de ese mundo social; es decir, en el mundo puede haber encuentros regidos por la desatención cortés en las calles, en la rutina, pero eso ofrece una confianza parcial, un momento cotidiano interiorizado, y que está fuera del conjunto de las posibles amenazas.

En lo referente a los procesos de largo plazo, en la construcción de rutinas con permanencia en el tiempo (trayectoria profesional, una familia, una vivienda propia, etc.) con aspiraciones a largo plazo y una necesidad permanente de eliminación del riesgo (característica de la modernidad), no sirve para hablar de tranquilidad, porque se entremezclan sobreoferta de puestos de corta duración, flexibles, con la constante necesidad de enfrentar riesgos extensos en el tiempo y en su origen que, además, algunas veces desborda la capacidad de acción de gobiernos locales y movimientos sociales22. Giddens confía, en todo caso, en que la persona siempre podrá administrar el riesgo porque para eso viene preparada. La creatividad surge y las acciones cambian cuando ocurre un accidente y se ve enfrentado a la misma situación que lo causó, por ejemplo el conductor que tiene un accidente de tráfico: después querrá manejar con más cautela, aunque con el tiempo verá reafirmada una confianza, permitiéndole volver a las conductas previas al accidente (Giddens, 1996, págs. 48 - 49).23

Lo que se vive a diario con la sociedad del cambio tecnológico resulta en fenómenos como el traslado de algunas industrias a países en desarrollo; el salto brusco de algunas regiones agricultoras al sector de servicios; el aumento en la producción y distribución del conocimiento; las incertidumbres y las formas del riesgo. Esto último es fruto de un proceso que se ha venido gestando desde la década de los setenta, inherente al modelo del Estado de bienestar.

Económicamente, el aumento del gasto público acarreó una inflación incontrolable. En el plano de lo político, el Estado se tornó un aparato burocrático pesado e ineficiente. En consecuencia, el Estado pedía más dinero de los contribuyentes para financiar el gasto social, pero al mismo tiempo constreñía la competencia empresarial, con la que podría aumentar sus ingresos, con pesadas regulaciones de mercado. Desde los setenta se empieza a desmantelar esa idea de política económica, para dar paso a lo que se ha llamado la sociedad del riesgo: trabajos desvinculados de una matriz o en red, es decir, personas que se agrupan cada vez que surge un proyecto, y que pueden desaparecer o volver a encontrarse cuando sea necesario. Los free-lancers (o trabajadores independientes o por cuenta propia) y los contratos a tres meses son las modalidades más claras del cambio. Finalmente, se apunta a la individualización progresiva del trabajo (Castel, 2003, págs. 56-58).

Por eso, el agente tiene las posibilidades para elegir, sin que sea coartada su elección, pero su

22 Sobre los riesgos “nuevos”, como los ecológicos y otras amenazas planetarias, que no son cubiertos por el sistema de seguro laboral, puede consultarse a Ulrich Beck en su libro La sociedad del riesgo. 23 El sociólogo acuña un ‘sentimiento de invulnerabilidad relativa’ que permite a las personas vivir en la ilusión de unos peligros lejanos, ilusión que es necesidad fundamental, quizá más importante que el comer o dormir, para poder desenvolverse en la vida cotidiana sin dejarse abrumar por la angustia intrínseca de la misma.


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situación de calidad de vida está profundamente alterada por un riesgo cíclico, llámese mercado o desastre natural, o cualquier otro, no es suficiente este criterio para garantizar una seguridad ontológica, ya que por más que quiera, las situaciones que garantizan una vida digna no van a estar ahí. Si cada vez el individuo compite en un mundo dinámico, con trabajos flexibles, ¿dónde queda la construcción de seguridad fuera de lo que se tiene? Esta podría ser otra fuente de sensación de insatisfacción.

Cuando nacieron los Derechos del Hombre, la libertad y la igualdad estaban garantizadas a aquellos que tenían alguna propiedad que defender. Después, en la segunda mitad del s. XIX, cuando se encontraron las penosas repercusiones de la industrialización en los obreros(as) se reemplazó esta exigencia por la del trabajo: quien tuviese empleo también se le protegería. Pero muchas personas aún seguían con problemas para obtenerlo, fuese por salud, económicos, educativos, etc. El Estado de bienestar quiso cerrar esta y otras brechas cubriendo a todos los ciudadanos por igual. Pero la carga burocrática y la excedida intervención del Leviatán en la vida íntima hicieron del individuo un engranaje sin alma, con su libertad de expresión y una verdadera capacidad de empoderamiento amenazadas, que se cerraron al paternalismo sometiendo a las personas como meros receptores. En el plano laboral, aun cuando todos tenían un salario y un fondo de retiro, cada quien podía costeárselo según sus ingresos; como en una escalera eléctrica, todos subían, pero las distancias entre todos permanecían iguales: una igualdad de hecho en la teoría, que terminó siendo una competencia entre semejantes en la práctica. Las denominadas ‘convenciones colectivas’ como forma de protección, es decir, los sindicatos, las cooperativas, las asociaciones, etc., en el Estado protector, eran esa “instancia del colectivo la que puede dar seguridad al individuo”. Su consenso permitió que la situación de competencia entre semejantes se legitimara, a través de la negociación del salario mínimo (Castel, 2004, págs. 46 - 51).

Las políticas fiscales detrás inflaron las deudas estatales, hasta que aparecieron las pensiones impagables y las enormes deudas externas, como sucedió en casi toda América Latina en los años ochenta. El neoliberalismo, erróneamente, quiso reformar esta situación soltando todo el sistema de bienes y servicios para que se rigiera por el mercado únicamente. Las personas, que no estaban acostumbradas a semejante estilo de vida, se abalanzaron a tener lo que pudiesen. El Estado lo permitió, ocupándose sólo de los más vulnerables, es decir, de esas pobrezas perdidas para siempre que empezaron a recibir ayudas focalizadas. Como la nueva meta de las economías era generar empleo, los contratos y las jornadas laborales empezaron a acortarse, junto con sus prestaciones. No sobra aclarar que por la flexibilización de los esquemas de contrato laboral bajo la figura de la prestación de servicios, por ejemplo, son los empleados quienes deben garantizarse sus prestaciones sociales, de su propio bolsillo, cosa que siempre fue responsabilidad del empleador.

Cuando el puesto de trabajo y su duración empiezan a flexibilizarse, vale preguntarse por las propias reglas de consenso y la libertad de agencia a las que se iría llegando en un Estado de


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programas focalizados, preocupado más por su gobernanza24 que por el bienestar de todos. Un ejemplo de cómo pueden resultar las cosas cuando el Estado y las empresas privadas se encargan de administrar un bien de la comunidad, es pensar que las redes de interdependencia (para la Tercera Vía, modelos mixtos donde competidores se complementan, mas no compiten en la respuesta a una demanda), como sucedió en la reforma laboral en Dinamarca entre 1993 – 1994 25 (Ramos-Díaz, 2008) harían crecer el empoderamiento de los ciudadanos(as) frente a los servicios públicos. En Colombia la salud pública prácticamente ha desaparecido, y quienes tienen acceso a ella son los más vulnerables, pero en forma de programas de emergencia que los ayudan cuando el riesgo aparece, no de forma preventiva; no les garantizan un asidero estable. No se ha visto, por demás, una vinculación efectiva entre las EPS y el Estado para paliar estos efectos, a la manera de las redes de interdependencia. Hay que considerar de entrada que en Dinamarca, como admite Giddens, ya se adelantaba una Tercera Vía en sus políticas desde antes, pero vale la pena insistir en que ése y los países nórdicos contaban previamente con un sistema de seguridad social universalista, con las instituciones dispuestas para una dinamización de las prestaciones vía mercado laboral. Sin embargo, la inseguridad se manifiesta en la concepción misma de la integralidad de los Derechos Humanos, dado que puestos en el mercado como la propiedad privada, se puede acceder a ellos vía servicios o cuando se logran ejercer bajo el esquema del desarrollo de las capacidades de agencia de los actores favorecidos del mercado, por lo que se puede afirmar que han perdido su carácter de exigibilidad.

Entonces, la propuesta política del pluralismo estructural podría estar coartando la real libertad de agencia y la seguridad cotidiana de los ciudadanos, porque en la flexibilización, como filosofía empresarial aplicada a las funciones del Estado, no puede haber un cimiento sólido para la regulación, porque de alguna u otra forma las fuerzas de mercado estarían orientando las decisiones del gobierno, ya sea en la gobernanza, o en la apertura de redes de interdependencia (clusters o redes de proveedores necesarios en una misma cadena de suministros) para mejorar la competitividad y la eficiencia, o en el despido masivo de empleados para erradicar la burocracia. El problema radica en que, por más asignación automática que exista, algunos tendrían la oportunidad de ser recibidos en otros trabajos, o de tener colchones en periodos de desempleo friccional. Otros, sencillamente, no tendrían algo así.

Hemos puesto dos dinámicas de la administración pública democrática que permiten ubicar una intencionalidad dirigida hacia la construcción de sujetos de derechos que se expresa en la ciudadanía: la gobernanza y la gobernabilidad. Así mismo, hemos descifrado que esta intencionalidad conlleva a seres humanos que se expresan por convicción más que por

24 Entendida como conjunto de estrategias para aumentar la eficiencia y rentabilidad del Estado. 25 Que propuso la flexi-seguridad a partir de contratos de trabajo a términos de tres y seis meses, junto con una reforma estructural del Estado en la vigilancia y participación en el mercado de la Seguridad Social. Se implementaron “redes de interdependencia” donde ofertantes de diferentes servicios empezaban a ayudarse y a complementar servicios, en vez de competir.


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persuasión, en la medida en que es el ejercicio de sus derechos el que configura una cierta capacidad de decisión libre de apetencias externas al objeto mismo de lograr un desarrollo de lo humano.

Esto se entiende a partir de que la confianza del ciudadano en sí mismo es el reflejo de la confianza de él en sus instituciones, es decir, que las instituciones orientan y producen cambios en el entorno social del ciudadano para permitir que dicho ciudadano pueda proyectar su confianza en términos de seguridad en su futuro representado en su voluntad de permanencia y de la de su familia en la ciudad. La seguridad ontológica y la solidaridad diacrónica con las generaciones futuras, se presentan entonces como principios básicos para la sostenibilidad del desarrollo, aunque parezca redundante.

Entonces, ¿cómo entender esta seguridad ontológica? Podemos definirla como un cierto sentimiento de confianza en sí mismo y en el otro (personas, la sociedad etc.) como una categoría sociopsicológica, no obstante es un fenómeno que deviene del estado socioeconómico de una sociedad, por lo que su estudio corresponde a la categoría de género de vida.

El ejercicio en el que el ser humano se ha desenvuelto como ser social, se comprende en el desarrollo del principio de la seguridad ontológica. Es así que en el decurso de la historia, la humanidad se ha construido a partir de las transformaciones de los diferentes modos de las relaciones en busca de esta seguridad, según las circunstancias propias de los colectivos o sociedades. Se trata, pues, de cómo el ser en medio de sus circunstancias construye un modo de relación con su entorno, logrando un ambiente de seguridad para y en sí mismo, en tanto que puede comprender sus condiciones y modificarlas en busca de un bien mayor, de modo que se genere en consecuencia un cierto sentimiento de confianza en sí mismo y los otros.

En este sentido se puede citar a Anthony Giddens cuando afirma que:

La seguridad ontológica es una forma, pero una forma muy importante, del sentimiento de seguridad en un sentido más amplio que el utilizado hasta ahora. La expresión hace referencia a la confianza que la mayoría de los seres humanos depositan en la continuidad de su autoidentidad y en la permanencia de sus entornos, sociales o materiales en la acción. Un sentimiento de fiabilidad en personas y cosas, tan crucial a la noción de confianza, es fundamental al sentimiento de seguridad ontológica; por lo que ambas están fuertemente relacionadas psicológicamente.

La seguridad ontológica tiene que ver con el “ser”, o, en términos fenomenológicos, con el “ser-en-el-mundo”. Pero éste es un fenómeno anímico, no cognitivo, y está enraizado en el inconsciente (Giddens, 1996).

Esta seguridad ontológica, se perpetra entonces en la medida en que el ser humano y su sociedad tienen la posibilidad de desarrollarse de forma constante, en tanto que las condiciones que existen le permitan el desenvolvimiento de su ser. Por consiguiente, esta seguridad va a deshacer en la medida en que las circunstancias –las condiciones– restrinjan su ser, produciéndole un sentimiento de temor para el ejercicio de su desarrollo como ser humano.

El concepto de seguridad (del latín securitas) se define a partir de la certeza como efecto directo


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del conocimiento. El conocimiento, como proceso que pasa por los sentidos logrando objetividad, es lo que permite definir el entorno o contexto en el que el ser humano se desarrolla y así, establece las condiciones sociales mínimas con las que se define el bienestar.

Entonces, si la Seguridad implica la certeza, estar seguro dependerá de aquellas condiciones que permiten el desarrollo, para pensar y hallar estas certezas. Dichas condiciones no pueden ser otras que aquellas que protejan la existencia vital y le permitan al hombre el desarrollo de su ser, es decir, la satisfacción de las expectativas sociales. Por esta razón:

Ya en 1994, el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, titulado Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana, hizo notar que “la seguridad humana no tiene que ver con las armas; tiene que ver con la vida y la dignidad humana”. Quedó expuesto así un concepto más amplio de la seguridad, que llega a cubrir la protección de las personas ante amenazas crónicas, como el hambre, la enfermedad y la represión, tanto como su protección frente a súbitas y lesivas rupturas en los patrones de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, el trabajo o la comunidad. En términos aún más concisos, el concepto de seguridad humana denota la condición de encontrarse libre de temor y libre de necesidad (PNUD, 2005).

Ahora, solamente una vez que es posible alcanzar la seguridad ontológica, el sujeto tiene la capacidad para ejercer el poder, el cual se expresa como libre capacidad de decisión. A nivel colectivo, en el caso de la sociedad, cuando las expectativas sociales están satisfechas para todos y cada uno de sus integrantes, esta seguridad trasciende lo particular y se logra una efectiva participación de sus integrantes en la construcción de un poder colectivo.

El poder se define como “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo” (Diccionario de la Lengua Española), esto es la disposición para que el hombre pueda ejercer sus capacidades para crear mejores condiciones para su desenvolvimiento, lo que conlleva a ampliar sus expectativas sociales y así acrecentar sus capacidades o límites para el desarrollo. De esta forma, la seguridad ontológica es expresión de una cierta disposición producto del decurso de las condiciones sociales en la historia. Es la respuesta natural del hombre ante sus condiciones sociales, así como es la respuesta de la sociedad ante las condiciones en las que se construyen las relaciones sociales de dicha sociedad.

Es así que el ser humano, en la conquista de las condiciones sociales, despliega su ser ejerciendo sus derechos económicos, sociales y culturales. Por esta razón es que el desarrollo del concepto de seguridad es el que nos posibilita entender cuáles son las condiciones para el desarrollo del ser humano.

Ahora, la pretensión del ser humano para conquistar su seguridad, en el ejercicio del poder toma rumbo hacia la posibilidad de hacer efectiva su capacidad de decisión y ejercer la participación como expresión de la ciudadanía. Esto se traduce en la necesidad del ejercicio efectivo de los derechos de segunda generación, como condiciones sociales, por lo que en la medida en que se consolide la seguridad ontológica es permite un mayor nivel de participación ciudadana tendiente a la libertad.

En consecuencia la decisión libre sólo es posible en la medida en que se desarrollen las condiciones para que los ciudadanos puedan, desplegando su naturaleza, ser parte de un


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ejercicio participativo que implique la administración de la ciudad o gobernanza, pues ¿cómo es posible aportar en la construcción de un proyecto de ciudad si no hay los medios que posibiliten la capacidad de decisión? Es decir, ¿cómo es posible ser parte de la administración de la ciudad que pretende el desarrollo de todos sus integrantes, sin las condiciones que garanticen el ejercicio de los derechos expuestas en las protecciones sociales bajo el enfoque de derechos? Por tanto, el ejercicio de la participación, que implica la capacidad de decisión, es posible al salvaguardar todas las condiciones para que el ser humano se desarrolle, como fundamento para dicha capacidad de decisión puesta en un ejercicio de participación ciudadana en la construcción política de un Estado.

De esta manera se puede determinar cómo el ejercicio de los Derechos Humanos es la condición mínima de posibilidad para el desarrollo de la seguridad ontológica de cada ciudadano, la cual se presenta entonces como objetivo del desarrollo que tiene por objeto y objetivo al ser humano. Así la seguridad ontológica será el cimiento para la construcción de una sociedad que busca un verdadero crecimiento sostenible y equilibrado con relación a la naturaleza misma del ser humano, al ambiente en el cual se desarrolla y a las relaciones propias de la organización social.

3.1.2 Las protecciones sociales desde el Enfoque Basado en Derechos Humanos

La definición del derecho como un sistema26 permite delimitar los alcances de la comprensión de los Derechos Humanos, si precisamos dichos elementos en esta normatividad.

El primer elemento que subyace a la definición de los derechos humanos, es la concepción misma de lo humano, lo cual se forja en las relaciones sociales estableciendo elementos de un modo convencional. Todo esto se expresa en lo práctico a través de facultades para exigir a otra persona una conducta.

Los derechos humanos, como una expresión del derecho en el ámbito de los personalísimos, hacen referencia a las “garantías que el hombre posee por el hecho de ser humano, inherentes a la persona, por tanto se proclaman sagrados, inalienables, imprescriptibles; son independientes de factores particulares como estatus, sexo, etnia o nacionalidad; y son independientes o no dependen exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente” (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, pág. 47), por lo que permiten establecer un ámbito predecible que regula las acciones de las personas.

En consecuencia, una posibilidad para el crecimiento de la seguridad ontológica es precisar el alcance de los DDHH a partir de sus categorías o atributos. Así, para delimitar aún más su comprensión, encontramos categorías que describen su dinámica, a partir de la distinción de los dos sujetos que responden en términos del ejercicio (sujeto de derecho) y garantía,

26 Cuya unidad básica es la palabra, en donde existe una relación de elementos que conforman un cuerpo con pretensión universal, el cual le provee al ser humano una cierta tranquilidad al ofrecerle dentro del marco normativo una seguridad ontológica dado que se establecer un cierto ámbito predecible en términos de las causas y consecuencias de los actos como los derechos.


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protección y promoción (puesta como las obligaciones del sujeto de deber o Estados). Algunas categorías son: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, calidad, sostenibilidad y participación (Aldecoa, Hoyos, & Sañudo, 2011, págs. 65-66).

Por su parte, la SDIS en el documento Construyendo la Ciudad de Derechos, 2009 ha presentado un sistema que permite recoger estas categorías en cuatro atributos que hacen referencia al sujeto de deber, lo cual permite expresarse como las protecciones sociales y determinar así los elementos que se han de considerar en la construcción de un SPS, a saber:

Disponibilidad: obligación de asequibilidad

Acceso al sistema: obligación de accesibilidad

Calidad: obligación de aceptabilidad

Permanencia: obligación de adaptabilidad

Es así que la SDIS, a partir del Sistema de Monitoreo de los Derechos, ha partido de la definición de los derechos alrededor de las obligaciones del Estado, delimitando con ello los elementos considerables en la concepción de las protecciones sociales y, así, precisando sus atributos para establecer la realidad de la garantía, promoción y protección de los mismos. Ahora bien, en este ejercicio el primer hallazgo es la centralidad de establecer el ejercicio cabal de los derechos alrededor del objetivo último de pensar la relación entre el sujeto de derecho y el sujeto de deber en los derechos humanos; aquí se esboza el ejercicio pleno de la ciudadanía.

Una metodología que permite ubicar las protecciones sociales dentro del EBDH, se puede elaborar a partir de las pautas que presenta la Gestión de los derechos humanos (Aldecoa, Hoyos, & Sañudo, 2011), cuando se propone:

Establecer el contenido del derecho examinando los Pactos Internacionales, las Observaciones Generales, las Relatorías y otros documentos internacionales, para determinar conceptualmente los derechos.

Determinar la relación entre los derechos, sus afecciones directas e indirectas bajo el principio de interdependencia que los define.

Consignar las Obligaciones y Estrategias contempladas en el derecho internacional de los DDHH.

Determinar el papel que le corresponde a los titulares de los derechos. Definir las variables e indicadores para el contenido de los derechos en términos del

ejercicio u obligaciones (titulares). Establecer las posibles intervenciones a partir de objetivos y actividades. Crear el Sistema de Monitoreo y Seguimiento para la Evaluación. Evaluación.

Esta metodología se ubicaría en la fase analítica para la construcción de las políticas públicas dentro del EBDH, lo que permitiría la mirada holística de los DDHH.


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Una definición que aborde el ejercicio cabal de los derechos se encuentra con un sin número de posibilidades de aproximación a la comprensión de los derechos humanos. Sin embargo, cuando se determina sobre los derechos su ejercicio cabal, se deduce la actualización del principio de integralidad que define los derechos humanos.

Es ilustrativa, para este menester, citar la opinión de la Corte Constitucional a través de la Sentencia T-406 de 1992, Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón, con relación al ejercicio de los DESC y su naturaleza jurídica:

La carta de derechos de la Constitución colombiana es especialmente generosa en lo que se refiere a los derechos sociales, económicos y culturales, consagrados en el capítulo segundo del título segundo. Mucho se ha discutido sobre el carácter normativo de los mismos. Las opiniones se dividen entre quienes otorgan naturaleza normativa a tales derechos, haciendo de ellos plenos derechos constitucionales y quienes consideran que se trata de enunciados programáticos que sólo adquieren la condición de normas jurídicas cuando el legislador los desarrolle a través de la ley...

(…) En primer lugar, es necesario advertir que los derechos económicos sociales y culturales, promovidos a nivel constitucional durante las primeras décadas del siglo y conocidos como la segunda generación de derechos humanos, no han sido incorporados al ordenamiento jurídico de las democracias constitucionales simplemente por ser considerados como un elemento adicional de protección. La razón de ser de tales derechos está en el hecho de que su mínima satisfacción es una condición indispensable para el goce de los derechos civiles y políticos. Dicho de otra forma: sin la satisfacción de unas condiciones mínimas de existencia, o en términos del artículo primero de la Constitución, sin el respeto “de la dignidad humana” en cuanto a sus condiciones materiales de existencia, toda pretensión de efectividad de los derechos clásicos de libertad e igualdad formal consagrados en el capítulo primero del título segundo de la Carta, se reducirá a un mero e inocuo formalismo, irónicamente descrito por Anatole France cuando señalaba que todos los franceses tenían el mismo derecho de dormir bajo los puentes. Sin la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, los derechos civiles y políticos son una mascarada. Y a la inversa, sin la efectividad de los derechos civiles y políticos, los derechos sociales, económicos y culturales son insignificantes (Angarita Varón , 1992).

Por otra parte, dentro de las diferentes aproximaciones a la definición del ejercicio de los derechos, se determina un objetivo común expresado bajo el concepto de bienestar, y de ahí su expresión política más sublime, la libertad, evidente en el ejercicio pleno de la ciudadanía.

Un acercamiento a esta relación entre bienestar y libertad se puede entender a partir de diferentes categorías de medición sociológicas como son: nivel de vida, calidad de vida, género de vida, estilo de vida y modo de vida. Se define modo de vida como:

Un sistema de rasgos esenciales que caracterizan “las formas típicas de actividad vital de la gente para una sociedad dada, formas que están determinadas por las condiciones directas de vida de la gente. El modo de vida determina la actividad de las personas, las clases y los grupos sociales bajo las condiciones de determinada formación socioeconómica”. Es decir, el modo de vida de los individuos, las clases y los grupos sociales son modos característicos de la actividad vital propia de una formación socioeconómica específica (Zamora & García, 1988, pág. 65)

En este sentido, el ejercicio pleno de la ciudadanía como expresión política del ejercicio cabal de los derechos, implica necesariamente una caracterización propia del ejercicio pleno de la ciudadanía que se registra en el modo de vida, retomando sus agregados o categorías


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vinculadas. Estas categorías vinculadas al modo de vida se comprenden de la siguiente forma: el nivel de vida es una categoría económica, que mide el grado de satisfacción de las necesidades materiales en términos cuantitativos. La calidad de vida es una categoría sociológica que se desarrolla ante la pregunta por el cómo están satisfechas las necesidades materiales, es decir, cuál es el estado cualitativo de la vida. El estilo de vida es una categoría sociopsicológica que busca examinar las conductas de las personas y de la sociedad. El género de vida es una categoría socioeconómica en la que se particularizan las razones sociales y económicas del modo de vida.

La SDIS permite delimitar el ejercicio de la captura del estado de las protecciones sociales a partir de la “Estrategia Promocional de Equidad en Calidad de Vida como concreción de los derechos” (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, pág. 68), ubicando cinco esferas que permiten una identificación del impacto de esta estrategia. Su enfoque se orientada desde los derechos y tiene como finalidad el desarrollo de la autonomía de sujetos y grupos, superando respuestas contingentes o meramente mitigadoras de las fragilidades. Además, esta estrategia concibe la calidad de vida como un continuo a lo largo de la vida, comprendiendo etapas, procesos y contextos en donde existen necesidades sociales complejas.

La primera esfera de la estrategia hace referencia a lo individual y se propone promover la autonomía, la cual se comprende en relación con la libertad que los individuos pueden ejercer respecto de su independencia funcional o para la vida productiva y relacional en términos biológicos y físicos, respecto de su independencia social, es decir, económica para las condiciones de la vida y sus potencialidades y, finalmente, respecto de la independencia política, entendida como las relaciones de unos con otros en torno a la justicia, la igualdad y la democracia, con miras a la toma de decisiones que afectan la cotidianidad y el futuro. Ser sujeto político convierte al hombre en sujeto de derechos (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, pág. 69).

La autonomía entendida de esta manera implica participación y organización social que crea espacios públicos emancipatorios, así como también tensiones en la relación individuo-colectivo. Por tanto, el desarrollo social exigirá, desde esta perspectiva, la eliminación de toda fuente de privación de la libertad, esto es, de la pobreza, la escases de oportunidades económicas y la tiranía (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, págs. 69 - 70).

La segunda esfera es de carácter colectivo y pone en el centro el concepto de equidad, desde el cual es posible reconocer las diferencias injustas y evitables para promover oportunidades y posibilidades que permitan a los grupos y sujetos ejercer su autonomía.

La tercera esfera es de índole institucional y propende por la construcción de la democracia. Por ello, el papel del Estado en la garantía del derecho, de la construcción de lo público, de la participación social y de la formulación de políticas públicas es indispensable (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, pág. 70).


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La cuarta esfera trata de lo ambiental y enfoca todo su sentido alrededor de la sostenibilidad como condición indispensable de todos los procesos que establezcan relaciones con el ambiente, con miras a propiciar una educación dentro de la sociedad.

Finalmente, la quinta esfera versa sobre la subjetividad y se dirige hacia la necesidad de construir nuevos patrones de representación de la realidad y de su transformación, lo cual incumbe renovados patrones de subjetivación.

Por otra parte, es importante distinguir el marco analítico que acompaña esta estrategia en función de la calidad de vida, todo ello, como base para formulación de políticas públicas en pro de los derechos. Este modelo se fija especialmente en el contexto social y político, es decir, en las instituciones y procesos económicos, para llegar a una explicación lo más cercana posible a las condiciones socioeconómicas de los individuos y grupos y, por tanto, a las realidades de desigualdad (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, págs. 71 - 73).

El enfoque asumido no se concentra en los meros factores de riesgo, desde los cuales se comprende el concepto de vulnerabilidad social, sino que pone su mirada en los determinantes sociales que explican la realidad social, a partir de lo cual se entiende el concepto de fragilidad social mucho más acorde con el EBDH. De esta manera, mientras el enfoque desde los factores de riesgo conduciría a una protección circunstancial contra éstos, el enfoque de los determinantes sociales lleva a la identificación de las fragilidades sociales y a una protección social que genera garantías tales como la seguridad económica (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, págs. 74 - 75).

En consecuencia, el concepto de fragilidad social reemplazaría el de vulnerabilidad, por ser mucho más acorde a la perspectiva de los derechos y por enfocarse en los contextos sociales que esbozan las condiciones estructurales políticas, sociales, económicas y culturales que están a la base de las desigualdades injustas y evitables.

En este sentido la fragilidad social establece unos núcleos problemáticos en el que se identifican en un primer nivel los daños, a partir de identificar “los problemas describiendo las situaciones vinculadas o que hacen tangible el problema: daños o consecuencias que deja en las personas o en los colectivos por ciclo y/o territorio. Caracteriza la respuesta social, identificando fortalezas y debilidades” (Alcaldía Mayor de Bogotá Integración Social-Salud, 2009, pág. 11). En un segundo nivel se presentan las exposiciones, en la que se “identifica de manera coherente e integral las relaciones que se establecen entre el problema presentado en sus diversas facetas y el conjunto de condiciones de la calidad de vida. Es decir: se presenta el problema vinculado con la garantía o no de los derechos. Si se presenta vulneración de derechos no relacionados con el problema, esto puede indicar presencia de otro núcleo” (Alcaldía Mayor de Bogotá Integración Social-Salud, 2009, pág. 11), y finalmente en un tercer nivel se define la posición social en la que se “analiza la relación entre el problema y su distribución poblacional a partir de variables como: posición ocupacional, capital cultural e ingreso, tenencia material (vivienda, electrodomésticos) y realización de la autonomía. Son las causas estructurantes definidas por las políticas en lo social, económico y cultural” (Alcaldía


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Mayor de Bogotá Integración Social-Salud, 2009, pág. 11).

Ilustración 12 Determinantes de la fragilidad social

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, Integración Social-Salud. Caja de Herramientas, Gestión Social

Integral. Módulo metodológico, Bogotá, 2009, pág. 27

Todo el carácter estructural de este enfoque pone énfasis en la calidad de vida dentro de un contexto evolutivo continuo, no simplemente del individuo sino del colectivo social. Entonces, la idea de autonomía seguirá siendo promovida dentro de las tensiones de la relación individuo-colectivo, dándosele un rol primario a la familia como el escenario principal de este tipo de relación (El sector de integración social y la política social del Distrito, 2009, págs. 77 - 78).

Todo esto debe ser comprendido desde las transversalidades como categorías de análisis de procesos estructurales, precisamente, porque metodológicamente dichas transversalidades de género, de etnia, de condición socioeconómica y de discapacidad, expresan una visión global y no fragmentado del ser humano (Ibid, 2009, págs. 79 - 80).

En conclusión, es la calidad de vida el marco de referencia que permite rastrear las obligaciones de garantía, promoción y protección de los derechos, así como el ejercicio de derecho (para el


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caso del sujeto de derecho).

Ahora bien, para examinar el desarrollo desde la viabilidad para el ejercicio de los derechos, es preciso distinguir la vida en cada una de las variables que conforman su complejidad, a partir de las condiciones que determinan ese desarrollo. Sin embargo, debido a lo extenso que resultaría intentar abarcar todas esas variables, resulta conveniente limitarse en un primer análisis a una perspectiva socioeconómica como fundamento para la proyección social del desarrollo, en tanto que recoge cuáles son los elementos que la conforman y el estado en que se encuentran, poniendo lo material como los medios que posibilitan una sociedad que se fundamenta en el ejercicio de los derechos en sus relaciones.

Así, la categoría de modo de vida se ajusta al análisis de desarrollo bajo el EBDH, en donde la preponderancia de la investigación parte de dos categorías que lo conforman: estilo de vida y género de vida, dado que se ha de enfatizar en lo material y en sus efectos en lo particular y en las relaciones sociales; por esto, se han de considerar las condiciones en su conjunto como elementos de análisis. De esta manera, hemos de asociar una serie de condiciones propias de la naturaleza del ser humano y de la sociedad con los derechos. Estas condiciones que han de ser fundamentales en la medida en que estén presentes, implican el desarrollo de toda la potencialidad que el ser humano y la sociedad tienen.

En síntesis, entendemos este ejercicio pleno de la ciudadanía a partir del conjunto de valores, actitudes, comportamientos y reglas mínimas compartidas producto del ejercicio de los derechos, que surgen a partir de condiciones sociales garantizadas que logran expresarse en sus relaciones sociales, concebidas como sentido de pertenencia, que impulsan el progreso, facilitan la convivencia y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos.

En efecto, la definición del concepto del ejercicio de la ciudadanía plena va más allá de un análisis de comportamientos individuales para ubicarse en términos de expectativas sociales. No se trata de privilegiar los derechos de primera generación, los civiles y políticos, como herramientas básicas de análisis para el estudio y promoción de políticas públicas que pretendan modificar el comportamiento ciudadano a partir de la persuasión, sino de entender el ejercicio pleno de la ciudadanía como un agregado del ejercicio de los derechos, donde el ciudadano actúa por convicción, y esto habrá de manifestarse en un nivel de confianza y participación cualificada del individuo para la toma de decisiones que lo afectarán tanto en su entorno social como en su perspectiva de permanencia, como familia, en la ciudad. Este nivel de confianza se refiere a su seguridad ontológica y a la solidaridad diacrónica con las generaciones futuras.

3.2. Las Protecciones Sociales y los Sistemas de Protecciones Sociales Resulta preciso diferenciar las protecciones sociales, como la forma como se determinan fácticamente las condiciones sociales que configuran una sociedad dentro de un territorio, del


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sistema de protecciones sociales, como una forma del Estado de garantizar las condiciones para que se desarrollen las protecciones sociales, es decir un forma de organizar ciertos dispositivos de administración de recursos para poner en marcha las protecciones sociales. De esta forma los Estados responden a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuando ésta afirma:

Artículo 22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

En este entendido, los sistemas de protecciones sociales se constituyen de las protecciones sociales del territorio como ciertos dispositivos que responden a vulneraciones o posibles vulneraciones de los derechos.

Afirmamos, entonces, que las protecciones sociales son respuesta de las condiciones sociales de un territorio, es decir, una lectura objetiva de las expectativas sociales. Por otra parte, los sistemas de protecciones sociales se relacionan con acciones de los Estados, en términos de política, para la garantía de los derechos inherentes a la naturaleza humana, tipificados en la normatividad internacional de los países miembros de la ONU y en las normatividades internas de cada Estado, con el ánimo de proteger la integridad humana. En consecuencia, una condición que subyace en esta conceptualización de las protecciones sociales, es que no se puede homogenizar en todos los territorios las acciones que surjan de los sistemas de las protecciones sociales, bajo el principio de que todos los territorios tienen características particulares.

A partir de la normatividad internacional de los Derechos Humanos podemos trazar una medida de lo deseable para el estado de las protecciones sociales, y con ello, definir elementos consensuados de los óptimos de bienestar que delimitan las metas de la calidad de vida de los territorios (dentro de la idea de dignidad); por tanto, una lectura de las protecciones sociales, como expresión de las condiciones sociales alcanzadas en un territorio, comparada con esta medida de lo deseable, permitiría a los Estados descifrar cuál sería el sistema de protecciones sociales que requieren construir, ajustados a las realidades de sus territorios.

Resulta necesario en este punto exponer de forma breve qué es un territorio (más adelante se expondrá de forma ampliada este concepto). Cuando se dice territorio tal vez se piense automáticamente en montañas, llanuras, lagos, mares, valles o ríos. Pero si algo han ensañado las ciencias sociales a lo largo del siglo XX es que el concepto de territorio no se debe limitar únicamente a ese aspecto. El territorio hace referencia a la interacción de los espacios geográficos y las personas. Las sociedades no reaccionan del mismo modo a los espacios geográficos, y por ende, la compresión de territorio nos lleva a entenderlo como un espacio único donde se desarrolla la vida de las sociedades (Braudel, 2010). Por consiguiente, el territorio lo podemos entender como un espacio geográfico concreto, también político, porque es el espacio donde se desarrollan las sociedades, los habitantes de un espacio.


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Ahora bien, sin perder de vista lo anterior, veamos lo que es un sistema de protecciones sociales. El sistema de protecciones sociales es el aparato político, que otorga una orientación, encargado de generar las garantías sociales para alcanzar las protecciones sociales de su territorio; es decir, podemos circunscribir el sistema de protecciones sociales al funcionamiento del Estado moderno.

El sociólogo Robert Castel ha mostrado cómo el Estado moderno ha venido montando un sistema jurídico, y coercitivo, encaminado a hacer más seguras las sociedades, garantizando la protección mediante el uso de la violencia y mediante la generación de garantías civiles para el desarrollo de la vida de una sociedad (Castel, 2004, págs. 13-20).

Ahora, si bien la concepción de territorio no es igual que la de Estado-nación, así como las protecciones sociales se diferencian de un sistema de protecciones sociales, cabe decir que las protecciones sociales y los sistemas de protecciones sociales son algo estrechamente relacionado con el funcionamiento del Estado-nación territorial (Castel, 2004, págs. 7-15), en la medida en que los sistemas de protecciones sociales de un Estado-nación, deberían recoger el estado de las protecciones sociales da cada uno de sus territorios.

Los Estados modernos tienen su génesis en la territorialización de las monarquías Europeas desde el siglo XV. La aparición del Estado absolutista da ese primer paso en el proceso (Anderson, 2007). Luego de la desaparición de los regímenes monárquicos, hacia el siglo XVIII, la nación aparece como una forma política de legitimación de los Estados modernos territoriales, y concluye el proceso de la territorialización de un sistema político. Por esa razón, los Estados modernos han pasado a encargase de un territorio, y en ese sentido de sus protecciones sociales.

El siglo XX es una muestra de cómo un Estado se da a la labor de establecer un sistema de protecciones sociales. Los países anglosajones y europeos establecieron sistemas de protección, donde se creaban políticas encaminadas a proteger a los ciudadanos a lo largo de toda su vida (Hobsbawm E., 2006). Pero las políticas encaminadas a generar protecciones sociales no se deben identificar, como sinónimos, con las protecciones sociales en sí, como ya lo hemos definido antes. Por otro lado, las políticas propias de un sistema de protecciones sociales son instrumentos para dar solución a problemáticas de los territorios o respuesta a los requerimientos o Pactos Internacionales, que además aparecen muchas veces como políticas de coyuntura. De otra parte, teniendo en cuenta la idea de que cada territorio es único, difícilmente se pueden importar políticas coyunturales para desarrollar las protecciones sociales propias, pues cada territorio funciona de manera diferente, las personas se enfrentan a diferentes realidades por ejemplo en Colombia o Francia, en el sudeste asiático o en la sabana cundiboyacense.


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3.3 La polemología como marco epistemológico y metodológico para el análisis de las protecciones sociales

El concepto de polemología fue acuñado por el politólogo francés Gastón Bouthoul27 en 1948. Si bien la polemología parece ser una ciencia que se limita a los estudios de la guerra como un fenómeno que posee múltiples causas, representa un marco epistemológico en la medida en que el estudio estas causas permite reducir el conflicto alrededor de la insatisfacción de las Expectativas Sociales.

Con ello estaremos abordando el conflicto desde su total dimensión, es decir, partiendo de sus causas hasta sus consecuencias, el territorio que aborda y su entramado ideológico, permitiendo respuesta hacia la construcción de la paz y proyección hacia la irenología28.

Es este sentido es preciso concebir la polemología como una ciencia29 que se desarrolla a partir del ejercicio multidisciplinario en la medida en que recoge los elementos de análisis de la sociedad a partir del modo de vida, por lo que puede ser valorada por sus categorías de análisis sociológicas (nivel de vida, calidad de vida, género de vida y estilo de vida), lo cual involucra la mirada de la antropología ubicando en el centro de su atención al hombre, y la sociología, que recoge aspectos de la cultura, así como la economía y la religión, como los elementos causales de relación social. No obstante, así se referencie dentro del desarrollo de las ciencias sociales, implica instrumentos de análisis de la física y de otras ciencias exactas experimentales.

¿Qué hace que la polemología sea un lente que permita abordar las protecciones sociales? Más allá de la metodología que se pueda construir, el principio que permite un encuentro en estos dos temas es la particularidad de la potencia de ambos conceptos interrelacionados dentro de un fenómeno causal. Así mismo se conectan por el vacío conceptual que intrínsecamente los componen; paradójicamente la complejidad de estos conceptos, tienen una aproximación meramente empírica y coloquial como fenómenos cotidianos, que se queda en lo meramente descriptivo e incluso emocional, lo que hace que no aparecen en algunos discursos la relación causal que contienen, o es poco desarrollada. Bouthoul, expresa sobre la dificultad que entraña la investigación dirigida hacia la construcción de la ciencia sobre la guerra que:

La ciencia –dice Aristóteles– empieza con el asombro. El primero de los obstáculos para un estudio científico de las guerras es que no es muy difícil asombrarnos, pues nos hemos acostumbrado ya a este fenómeno que es, sin embargo, aturdidor. “Ningún lector –dice Proudhon– tiene la necesidad de que se diga lo que es, física o empíricamente, la guerra; todos tienen de ella alguna idea: unos, por haber sido testigos; otros, por haber tenido alguna relación y, un gran número por haberla hecho.” Es necesario, pues, en principio, luchar contra la pseduevidencia de la guerra (Bouthoul, 1971, pág. 7)

27 Doctor en Ciencias Políticas y Económicas de La Sorbona. Nacido en Monastir (Protectorado francés de Túnez) en el año 1896. 28 Ciencia que estudia la paz. Irene, del griego eirhnh (eiréne), que significa paz. 29 Se entiende por ciencia el conocimiento que ha de ser sistemático que se construye, a partir del método científico (que recoge los procesos de observar, describir, explicar y predecir), sobre una realidad histórica, social, política y cultural concreta y determinada, que tiene pretensión universal. En este sentido siempre pretende la búsqueda de la verdad, se apoya en la lógica, emplea un lenguaje propio que debe ser explicado, identifica características y propiedades del objeto de estudio y su objetivo es el conocimiento.


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Se trata pues de conocer sus causas, para en ellas lograr los cambios deseados en su desarrollo hacia la paz. Las protecciones sociales, como elemento de análisis causal del fenómeno de la guerra, tiene en su concepción un problema similar: ¿qué es protecciones sociales más allá de una aparente descripción de los elementos que constituyen el bienestar particular? Lo que hace pensar la ausencia en el concepto del para qué se desarrollan (es decir, siguiendo con nuestro trabajo podemos aquí ubicar las satisfacción de las expectativas).

Una definición contiene una orientación que delimita las protecciones sociales, por lo que permite identificar causas y comprenderemos sus consecuencias. En este sentido estaremos preguntando por el ser de las protecciones sociales, que para nuestra fundamentación hemos de ubicar en los Derechos Humanos, y aquí saltan otras preguntas que denotan una intencionalidad más vedada: ¿Derechos como exigibilidad entendida como facultad del hombre o mercancía como propiedad privada?

En este sentido hemos de asumir la polemología en su acepción más amplia como análisis del conflicto, y el conflicto en su acepción fenomenología más radical como la insatisfacción de las expectativas sociales, que es el espacio en donde aparece el análisis de las protecciones sociales.

La polemología entonces trata de determinar en los dos actores que se desenvuelven en las protecciones sociales, dentro de la democracia –los cuales son Estado (sujeto de deber) y el sujeto de derecho–, cuál es el deber ser de cada uno partiendo desde el plano de lo deseado alrededor de la satisfacción de las expectativas sociales, y con ello percibir la realidad y caracterizar el conflicto, dirigida hacia las transformaciones para lograr la paz.

Conocer la naturaleza del conflicto hace que su ejercicio permita las transformaciones para la construcción de la paz duradera, puesta no en la negación del conflicto o incidencia sólo en sus efectos, sino la real superación de sus causas. En este sentido el estudio de las protecciones sociales, permite analizar por medio de los conflictos su ser bajo la lectura de la seguridad, como efecto en los sujetos.

Entonces, ¿cómo comprender este deber ser de las protecciones sociales? El análisis que puede aportar la antropología cultural como estudio que ubica al hombre en su contexto histórico, social, económico, político, permite una aproximación de este deber ser, a partir del desarrollo de los concesos de la sociedad a la luz de sus necesidades y expectativas; sin embargo permite tomar distancia para caracterizar relaciones de poder, identificando la proximidad de la realidad con los principios que acoge la democracia, en particular la equidad, la justicia y la solidaridad.

Lograr definir, entonces, estos ideales del deber ser no son producto de la mera especulación, sino del análisis del acumulado histórico social, que delimita las correctas formas que han de seguir los sujetos (de derecho y de deber) que componen la sociedad, a la luz de las ciencias que orientan esta construcción.

Así la realidad social de un territorio ha de ser entendida como la diferencia que se establece a partir de la caracterización de las condiciones sociales y la seguridad ontológica de su presente, por medio de los elementos de análisis objetivos proporcionados por la ciencia alrededor de la


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comprensión de las expectativas sociales, confrontado con el deber ser, como objetivo que se pretende alcanzar sobre el estado de dichas condiciones sociales dentro del ejercicio cabal de los derechos. Y es de esta forma como nos aproximaremos a la definición del estado de las protecciones sociales, conduciendo el análisis hacia determinar el estado del ejercicio, así como la garantía, defensa y promoción de los derechos.

3.4. La Capacidad de Absorción del territorio como determinante de las Protecciones Sociales en lo Urbano.

La Protecciones Sociales, al ser determinadas por las condiciones sociales de un territorio, pueden ser leídas como el estado del ejercicio de los derechos que tiene la población. En este sentido, estaremos contemplando dos elementos que componen su análisis: la población y el consumo social requerido.

La primera característica que se aborda sobre la población es la medida de densidad poblacional, que implica la determinación de un área geográfica en donde se ubica esta población, con relación al número de personas que componen la población. Dicho de otra forma cuando se habla de densidad poblacional nos referimos a la distribución del número de habitantes a través del territorio de una unidad funcional o administrativa (continente, país, Estado, provincia, departamento, distrito, etc.), sin tener en cuenta los múltiples factores que pueden afectar el vivir dignamente en un espacio, ofreciendo calidad de vida y respetando los derechos humanos.

Por otra parte, en el análisis de la población aparece el segundo elemento que compone las Protecciones Sociales, es decir, el consumo social requerido, entendido éste como el consumo social que tiene una persona con el cual puede ejercer cabalmente sus derechos, dicho de otra forma, que cumple con las características de disponibilidad, suficiencia, accesibilidad y calidad.

En una primera asociación de estos dos componentes del análisis de las Protecciones Sociales, podemos determinar la capacidad que debe tener un territorio, para que todas las personas que lo componen puedan estar ejercer cabalmente sus derechos.

De esta forma aparece un tercer elemento en el análisis de las Protecciones Sociales, y es la capacidad que tiene un territorio para absorber una población; se ha de usar el concepto absorción en la medida en que la acción física que dicho territorio desarrolla se representa como un cuerpo capaz de captar la energía productiva de cada persona para devolverla a modo de garantía, promoción y protección de sus derechos.


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Ilustración 13 La sostenibilidad como límites al desarrollo

Esta relación se puede interpretar por ejemplo a partir de los procesos termodinámicos si decimos que el calor representa la cantidad de energía que un cuerpo transfiere a otro como consecuencia de una diferencia de temperatura entre ambos. El tipo de energía que se pone en juego en los fenómenos caloríficos se denomina energía térmica. El carácter energético del calor lleva consigo la posibilidad de transformarlo en trabajo mecánico. Sin embargo, la naturaleza impone ciertas limitaciones a este tipo de conversión, lo cual hace que sólo una fracción del calor disponible sea aprovechable en forma de trabajo útil.

Entonces, si le damos un enfoque termodinámico a la capacidad de absorción territorial, nos damos cuenta que desde el punto de vista de la ingeniería se pueden llegar a entender los comportamientos de estas dos definiciones cuando se modifican las variables. Por ejemplo, cuando se diseña un sistema de acondicionamiento de aire se realiza un estudio inicial donde se identifican las fuentes emisoras de calor, para garantizar que el equipo disipe todo el calor necesario para brindar un ambiente de comodidad a las personas que se encuentran en el espacio a acondicionar. Cuando hablamos de la capacidad de absorción del territorio se hace énfasis, entonces, en el número de personas que pueden vivir dignamente, pero cada territorio o espacio tiene una capacidad máxima de absorción; cuando ésta es superada se empieza a reducir la calidad de vida de las personas. Volviendo al ejemplo, así pasa cuando se dimensiona un equipo de acondicionamiento para una cantidad de calor X, en el cual el objetivo es mantener el ambiente de comodidad bajo unas variables que el diseño puede cubrir, pero cuando a este valor X se le adiciona X+1, las condiciones de comodidad disminuyen, porque el sistema lo que busca es tratar de retirar el calor del espacio y las personas que lo habitan. Esto ocasiona que el sistema se vea deficiente, ya que no se ha realizado un estudio a la creciente demanda térmica del espacio.

En una descripción general de la gran mayoría de los territorios se hace evidente que el modelo actual de desarrollo está permitiendo el crecimiento económico no dimensionado en sus efectos sociales y ecosistémicos, colocando en grave riesgo a la humanidad misma por el

Población

Capacidad de sustentación / absorción del territorio

Consumo de la población dentro del ejercicio cabal de los

derechos


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desequilibrio energético y el rompimiento de una relación homeostática entre las personas que estos procesos de crecimiento conllevan. En consecuencia, el modelo está arriesgando la subsistencia vital hacia las próximas décadas, rompiendo así el principio de responsabilidad diacrónica que tienen las generaciones actuales en la administración de los recursos.

De esta forma es que aparece el fenómeno de pérdida de los límites físicos de los territorios, como una indeterminación de los mismos por diferentes causas, entre las cuales se puede mencionar el imaginario que se desarrolló desde la Revolución Industrial de instaurar el bienestar en lo urbano, como el lugar de progreso y civilización, lo que ha producido sistemáticamente un desplazamiento hacia las zonas urbanas. Este fenómeno ha exigido el desarrollo acelerado de las infraestructuras en estos territorios, aunque insuficiente dada la fuerte dinámica de urbanización de la población, que ha llevado a una problemática de inequidad social, pobreza y miseria.

Históricamente, el siglo XVIII es escenario de importantes hechos en la historia de Occidente, llamados a moldear las características del mundo moderno. Hobsbawm nos habla de una doble revolución que sentó las bases económicas y políticas de Occidente, que aún hoy se mantienen vigentes (Hobsbawm E. , 2005). La Revolución Industrial y la Revolución Francesa configuran un nuevo modo de producción, el capitalismo industrial, que funciona mediante las estructuras políticas de la democracia liberal. El mundo desde el siglo XIX no sería el mismo, y ello lo vemos claro en la evolución de la vida urbana. En algo más de dos siglo se pasó de sociedades establecidas en el campo, y cuya vida giraba en torno la producción agrícola, a un mundo donde parte de la población se encuentra concentrada en las ciudades, prestando servicios a la industria, lo que se explica en parte por el cambio sufrido en el modo de producción. El capitalismo industrial tuvo como principal escenario de desarrollo las ciudades inglesas. Los puertos, como Londres o Liverpool, y las ciudades mineras, que surtían el hierro y el acero que las fábricas exigían, como Birmingham y Sheffield, fueron importantes focos de la Revolución Industrial (Hobsbawm E. , 2004). Pero los procesos de producción industrial no se daban únicamente con el vapor y el acero. El capitalismo es una forma de producción que requiere del trabajo humano para generar riqueza, y como tal, las industrias necesitan de cientos de personas para ponerse en marcha.

Si bien es cierto que las ciudades europeas, que se habían debatido a lo largo de la Edad Media entre la riqueza y la pobreza, entre una fulgurante vida urbana y el despoblamiento, no sufrieron un cambio abrupto hasta la llegada de las grandes industrias. Varias ciudades del norte de Europa, algunas ciudades inglesas, francesas y españolas, fueron importantes centros de producción artesanal (Hilton, 1985). Pero no fue sino hasta cuando el campo tuvo capacidad para sostener una producción con excedentes, y supo aprovechar esos excedentes, que se logró conseguir un aumento poblacional capaz de trasladar personas a las ciudades (North, 1980). Sumado al aumento poblacional y las mejoras en la producción agrícola para sostener la vida en las ciudades, aparecen herramientas jurídicas para lograr el desplazamiento de personas hacia las ciudades gracias a la expropiación de tierras, que propiciaban la aparición


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de la propiedad privada (Thompson, 1984).

Retomemos los elementos: la necesidad de mano de obra en las ciudades, más la aparición de excedentes de producción en el campo, herramientas jurídicas que posibilitaban la expropiación y la aparición de la propiedad privada en el campo, todo ello enmarcado en la Revolución Industrial, consiguió un desplazamiento de personas a las ciudades, focos del desarrollo industrial. Esto también se logró gracias a que el mismo sistema capitalista logró construir una imagen benévola, por usar una palabra, de sí mismo. Es decir, la ciudad se convirtió en sinónimo de oportunidades de trabajo y riqueza. Un ejemplo muy famoso es emblemático de ello: el huérfano Oliver Twist se va a la Londres industrial en busca de fortuna, sólo que encuentra suciedad, miseria y crimen. Dickens nos muestra un buen contraste de lo rural y lo urbano en la Inglaterra industrial de principios de siglo XIX, donde vemos lo acá rápidamente descrito.

Pero hay que recordar que este proceso, si bien es único y se dio en Inglaterra entre los siglos XVIII y XIX, se fue repitiendo a lo largo del planeta con sus propias características e idiosincrasias locales. La tensión entre lo rural y lo urbano en Francia se expresó en los movimientos sociales de 1848, que si bien fueron impulsados por reivindicaciones políticas, también fueron resultado del problema del desplazamiento del campo a la ciudad; estos movimientos sociales se dieron a mediados del siglo XIX en toda Europa: España, los Balcanes, Alemania, Italia, etc. En Estados Unidos el proceso de industrialización también causó una crisis social debido al desplazamiento de personas a las ciudades (Zinn, 2006).

América Latina tampoco es ajena a este proceso de industrialización aunque se da tardíamente en relación con otros países de Occidente. No es, pues, un proceso homogéneo, se va dando poco a poco y de formas distintas en cada país. A finales del siglo XIX encontramos un cono sur con una incipiente industria, aunque no sea un fenómeno que se presente en todo el territorio argentino o uruguayo, pero en países andinos, como Colombia o Ecuador, ya había economías industriales que con esfuerzo fueron apareciendo. En Colombia, si bien podemos encontrar algunas industrias en las principales ciudades, hasta finales de siglo XIX la producción de manufacturas recayó en los artesanos. Para principios de siglo XX Bogotá apenas alcanzaba los cien mil habitantes y, aunque a lo largo del siglo XIX se habían dado cambios importantes en las ciudades en relación con su forma colonial, los edificios más altos seguían siendo las iglesias (Bergquist, 1981).

Vale decir que la vida urbana en América Latina era activa, incluso antes de la llegada de los españoles. El imperio español se encargó de fundar ciudades desde el norte de México hasta la Patagonia, es decir, ni la industrialización ni el capitalismo fueron los responsables de la aparición de la vida urbana en el continente. Pero la industrialización si causó el desplazamiento de personas de lo rural a lo urbano y el crecimiento de las ciudades.

Las principales ciudades colombianas aparecieron entre los siglos XVI y XVII. Los españoles fundaron las hoy grandes ciudades del país como Santa Marta, Cartagena, Medellín, Bogotá, Cali, Popayán, Bucaramanga o Neiva. En el circuito del centro del país es donde actualmente


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se concentra la mayor cantidad de habitantes, pero ese gran crecimiento urbano no se dio sino hasta entrado el siglo XX. Entre 1900 y 1920 fueron apareciendo industrias más fuertes. Las economías extractivas, como el carbón y el plátano, crearon enclaves industriales manejados por empresas extranjeras, además, la necesidad de llevar a los puertos del Atlántico productos como el café desde el interior del país, fue dándole forma a una industria en torno al sistema de transporte.

El cambio en las ciudades se evidencia en la aparición del artesanado como grupo social, presionado por una nueva clase obrera. Para 1910, en Bogotá, la producción industrial fue causando paulatinamente la desaparición del artesanado como grupo social encargado de la producción de manufacturas (Sowell, 2006). Los artesanos habían sido también un activo grupo político, y su paulatina desaparición se ve expresada en la cada vez menor actividad política artesana.

No debemos confundir el crecimiento poblacional y urbano que se dio en Colombia gracias a un proceso de industrialización poco homogéneo, entre 1910 y mediados de siglo, con los procesos de violencia que también han causado la movilización de personas hacia las ciudades. Se suele pensar que el crecimiento urbano se da luego del asesinato del candidato liberal Jorge Eliecer Gaitán, acaecido en Bogotá el 9 de abril de 1948, que desató un periodo de combates violentos entre seguidores de los partidos liberal y conservador.

Así, a lo largo de la historia, en diferentes territorios se han venido consolidando los procesos de crecimiento poblacional en las ciudades, bajo el imaginario de ubicar el bienestar en lo urbano. Esto tiene una intencionalidad política alrededor del crecimiento económico en el marco del desarrollo de la industria y la concentración de las tierras cultivables, bajo el principio de tecnificación del campo para maximizar su producción. Este es un momento que coyunturalmente exige una revisión del crecimiento económico que se da a costa de la indeterminación de los límites del territorio en su capacidad de absorción. Se deben tomar medidas necesarias para conservar y desarrollar nuestros territorios de forma solidaria, armonizando calidad de vida y valores ambientales.

3.4.1. El territorio y la capacidad de absorción

El territorio se puede entender como una de las categorías que permite delimitar las características propias de una población. Para definir el territorio se recurre a las dimensiones de espacio y tiempo. Ambas dimensiones hacen parte de la percepción humana sobre su realidad y se refieren, respectivamente, al lugar geográfico en el que se encuentra y el presente, referido este último a la población en su síntesis histórica (en un continuum de acciones), susceptible de ser distinguida a partir de sus características sociales, económicas, culturales, políticas, etc.

La primera aprehensión de la definición de un territorio se da cuando se relaciona con otros, permitiendo la identificación de elementos comunes así como de particularidades de los


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mismos; este ejercicio ha permitido la consolidación por consenso de las condiciones para la vida digna. De esta forma, hoy se han delimitado una serie de características constantes, que tienen una descripción alrededor del concepto de dignidad, que permiten la proyección de la construcción de los territorios a partir de los sistemas de protecciones sociales.

Es importante destacar que luego de identificar el estado de las condiciones sociales desde los parámetros que definen las características que se deben contemplar alrededor de la dignidad, se puede definir el estado de la Calidad de Vida, que como categoría sociológica, permite una lectura suficiente del estado del territorio.

En este sentido, es el territorio un lugar espacio-temporal donde se construyen las dinámicas sociales producto de la historia del ser humano que lo constituye, por lo que contempla formas particulares del desarrollo del poder como proceso del ejercicio político. En consecuencia, en el ejercicio de la administración de un territorio, la construcción de Políticas Públicas, planes, programas y proyectos (como componentes de los sistemas de protecciones sociales), debe partir de un análisis del territorio mismo, logrando identificar las condiciones sociales y sus causas, así como las expectativas sociales y las posibilidades para establecer garantías para sus satisfacciones.

En este plano es en donde una estrategia como la GSI en Bogotá D.C. tiene una relevancia hacia la construcción de herramientas para la satisfacción de las expectativas sociales, en tanto que plantea que:

Por eso la GSI propone la solución de los problemas en cada contexto social concreto, mediante la aplicación de técnicas y recursos apropiados a cada situación con un enfoque que integre todos los aspectos de la comunidad que deben ser transformados para alcanzar parcial o totalmente esa solución.

En este contexto, el territorio y la GSI aparecen como procesos simultáneos e inseparables que se han venido definiendo mutuamente, ante la necesidad de:

a. Conocer y comprender las dinámicas sociales, políticas y culturales que definen las formas como los grupos se organizan. b. Desarrollar estrategias de intervención social de proximidad, es decir, cercanas a la cotidianidad y realidad de las comunidades, en ámbitos como el barrio, la vecindad, la vereda buscando mayor participación. c. Articular los esfuerzos desde el interés público, privado y sectorial. d. Construir lazos colectivos que generen sentido de identidad y pertenencia con el territorio. e. Empoderar las fortalezas colectivas. f. Garantizar el pleno desarrollo de las personas, el acceso integral y universal a los derechos humanos y restituir la autonomía (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, págs. 16 -17).

Siguiendo el módulo conceptual de la Caja de Herramientas de la GSI, podemos identificar el territorio como el lugar del quehacer de las políticas públicas, planes, programas y proyectos, de donde resultan tres desafíos:

Primero, la participación de los actores sociales en la definición y decisión sobre las prioridades de la política social.

Segundo, la construcción y defensa de los espacios públicos de deliberación sobre


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políticas y presupuestos.

Tercero, el empeño de medir, evaluar y calificar la política social por su capacidad de responder a las necesidades de las mayorías sociales (Secretaría Distrital de Integración Social, 2009, págs. 16 -17).

Es necesario reiterar que no se deduce necesariamente del análisis del territorio en sí mismo, o como lugar de incidencia pública, una forma universal de administración (o un sistema de protecciones sociales homogenizada sin distinción de los territorios) que defina cómo se desarrolla la participación, la construcción y defensa de los espacios públicos y las políticas públicas en su conjunto, dado que depende del Modo de Vida que se desarrolla en cada territorio; esto hace que la GSI, al ser una estrategia para la implementación de las políticas públicas, tenga que adaptarse a las formas construidas en el territorio, para lograr sus verdaderos fines alrededor de la satisfacción de las expectativas sociales. Sin embargo, los procesos tienen en sí mismos una orientación que deviene de las metas de desarrollo de los Gobiernos, que deben responder a sus obligaciones con los Pactos Internacionales, alrededor de las condiciones que deben proveer para garantizar la dignidad humana.

Siguiendo este orden de ideas, resulta conveniente un análisis causal del presente de los territorios, para darles elementos objetivos a los actores sociales que despliegan la GSI, y que así puedan generar rutas viables para consolidar los cambios en tiempos razonables, según el objetivo de alcanzar condiciones sociales dignas.

Ahora bien, es necesario mencionar los límites dados en la cualidad física de los territorios. Esta cualidad física es multidimensional, en la medida en que contempla elementos como la población (que implica las expectativas sociales –en ellas la definición y satisfacción del Consumo Social Requerido– y la densidad poblacional), y los medios de producción (como la forma de garantizar el desarrollo de la satisfacción de las expectativas sociales de la población).

En este sentido, aparece la medida de la Capacidad de Absorción, como una forma que permite identificar el estado del territorio alrededor de las protecciones sociales, puesto que, al igual que los límites del territorio, proporcionan una caracterización cuantitativa alrededor de la relación entre población total/población cubierta por las garantías para el ejercicio de los derechos; de tal forma que al cruzarse esta medición con otras mediciones tales como Nivel, Calidad, Género o Estilo de Vida, permite establecer el estado de las protecciones sociales. Por consiguiente, el territorio se convierte en el referente objetivo de sostenibilidad ambiental, y como límites del crecimiento económico desde el enfoque de derechos.

Hemos de observar, entonces, el territorio a partir de un sistema dinámico de creación/producción interna, más unos insumos externos, lo que define un límite en su capacidad de contener una población o absorber trabajo, contemplando el cambio tecnológico. Es así que aparecen la población, los medios y formas de producción e insumos para la producción en la definición del territorio desde una lectura del Modo de Vida.


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Luego, si podemos determinar el Consumo Social Requerido, por medio de una medida del consumo en términos energéticos30, que requiere una persona para poderse desarrollar socialmente bajo los parámetros (de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y permanencia) de los derechos humanos, y así mismo podemos determinar, según el mismo parámetro energético, el límite de la producción total del territorio, entonces podemos decir que la Capacidad de Absorción máxima de un territorio, es una relación de igualdad que se establece entre la producción total del territorio y el resultado de la multiplicación del número total de personas que conforman un territorio, por el Consumo Social Requerido per cápita.

Desde esta ecuación se pueden leer varios fenómenos sociales. Por ejemplo, cuando se presenta una concentración de la ganancia de la producción por una porción de la población, se reduce la participación del territorio y se puede generar, abordado o superado el límite de la Capacidad de Absorción, un estado de inequidad socioeconómica que conlleva a la pobreza o miseria de la parte marginada del territorio.

3.4.2. El derecho al trabajo como determinante de los límites del territorio

El derecho al trabajo se presenta en términos ontológicos como condición de posibilidad para la realización del ser humano como creador, transformador y productor; a su vez se presenta a partir del actual modelo socioeconómico, en términos de la seguridad ontológica, como una condición necesaria para el ejercicio cabal de los derechos. Es decir, si bien el ser humano puede actualizar sus funciones de creación, trasformación y producción con el derecho al trabajo, es necesario sostener desde una perspectiva económica que si y sólo si desarrolla el derecho al trabajo es que puede ejercer cabalmente sus derechos.

Resulta conveniente, antes de proseguir en este punto, recordar que la Declaración de los Derechos Humanos en el artículo 23, ha establecido algunas características de este derecho que es inexcusable citar:

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, y a la protección contra el desempleo. (…)

Si bien se pone de antecedente la decisión en las personas para la elección del trabajo, aparecen obligaciones del Estado en la garantía de las condiciones equitativas y satisfactorias del trabajo,

30 Se requiere una medición que cumpla los principios formales de verdad y validez, así como los principios prácticos de representación y suficiencia en la medición. Se podría acudir a unidades de valor monetario para interpretar el consumo en términos del intercambio que se da alrededor del ingreso, el cual permite una caracterización de la Calidad de Vida, como una definición de salario mínimo dentro del enfoque de derechos. Sin embargo, sin desconocer que es una aproximación razonable que se puede contemplar dado que se tienen actualmente muchos indicadores sobre el tema, esta medición no permite establecer con rigor el Consumo Social Requerido por la definición misma de Calidad de Vida que se establece alrededor de una subjetividad colectiva sobre la determinación de la calidad, además de lo variables que pueden ser los precios de la canasta familiar, entre otros factores propios del mercado. En consecuencia, al indagar sobre otras formas de medición, las unidades energéticas pueden interpretar el Consumo Social Requerido bajo los criterios de verdad, validez, representación y suficiencia, porque pueden leer los procesos sociales como intercambio energético, a partir de las leyes de la termodinámica.


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así como de la protección contra el desempleo, que en términos prácticos se han de entender estas obligaciones bajo el concepto de la formalidad, porque es con la formalidad como los Estados abalan el desarrollo práctico del derecho al trabajo de acuerdo con la Declaración.

Así, para determinar el estado del derecho se requiere revisar en primera instancia la formalidad (cuantitativa y cualitativa) como cumplimiento de la Declaración por parte de los Estados. Lo cual nos lleva a una medición de personas dentro de la formalidad y su situación de condiciones equitativas y satisfactorias, volviendo así a nuestra primera descripción del derecho al trabajo.

Una referencia que sea suficiente, acerca de la forma de relación entre seguridad ontológica y trabajo, es decir que permita deducir la relación que se da como condición necesaria entre trabajo y seguridad ontológica, se puede hallar en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (PIDESC), que en los artículos 6 y 7 dice:

Artículo 6

1. Los Estados Partes del presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho. (…)

Artículo 7

Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial:

a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:

(…) ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto;

Del artículo 6 del PIDESC se puede deducir la intencionalidad de este derecho en cuanto a proveerse los medios para el desarrollo de la vida, lo cual se amplía cuando se afirma en el artículo 7 que: la remuneración que se garantiza a partir del trabajo debe proporcionar como mínimo “condiciones de existencias dignas… conforme a las disposiciones del presente Pacto”; se está haciendo referencia a que el salario debe cubrir la realización del derecho al sindicato y la huelga, el derecho a la protección de las familias, a las madres, a la niñez y adolescencia, el derecho a un nivel de vida adecuado que incluya alimentación, vestido y vivienda, el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, el derecho a la educación, el derecho a la vida cultural, a los beneficios del progreso científico, etc., es decir todas las determinaciones de los derechos expresados en el Pacto, así como sus posteriores desarrollos en las Observaciones Generales o Informes de Relatores.

En la práctica, una tabla que dé cuenta de la repartición de los ingresos para cubrir suficientemente cada una de las categorías del consumo, puede ayudar a identificar el Consumo Social Requerido para el desarrollo del ejercicio de los derechos, si se puede determinar la suficiencia para el ejercicio del derecho. A modo de ejemplo se presenta la siguiente tabla:

Tabla 8 Tabla de consumo


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ÍTEM CATEGORÍA DE CONSUMO DERECHO MEDICIÓN DE

SUFICIENCIA

ENERGÉTICA

PARTICIPACIÓN

EN EL INGRESO

1 Alimentación Alimentación y Nutrición 100% %2 Vivienda Vivienda 100% %

3 Muebles, artículos para el hogar y para la conservación ordinaria del hogar

Vivienda 100% %

4 Servicios Vivienda 100% %5 Trasporte Movilidad 100% %

6 Vestido y calzado Libre desarrollo a la personalidad 100% %

7 Educación Educación 100% %8 Salud Salud 100% %9 Paseos, parques, etc. Recreación 100% %10 Restaurantes y Hoteles Recreación 100% %

11 Teatro, cine, museos, conciertos, etc. Cultura 100% %

Ahora, puntualizando en el artículo 7 del PIDESC, se afirma que el derecho al trabajo de toda persona debe asegurar:

d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos.

En este entendido, se hace necesario establecer una medida razonable de repartición del tiempo que considere el Tiempo Necesario Vital, de tal forma que se pueda delimitar el tiempo restante entre Tiempo Laboral Productivo y Tiempo Libre Social. Estas medidas deben contemplar la dignidad como referente para la repartición del tiempo en sus tres distinciones, de modo que permita una observación del ejercicio cabal del derecho a partir de un tiempo adecuado para cada actividad.

Estos tres elementos de análisis del derecho al trabajo, es decir, formalidad, suficiencia del Consumo Social Requerido por ingreso y el uso del tiempo, permiten dimensionar la unidad de medida de la población que ejerce efectivamente sus derechos31, y de esta forma se tendría una mayor precisión en el análisis de la seguridad ontológica, de modo que se pueda despejar la variable poblacional de la Capacidad de Absorción de un territorio.

Es así que el ejercicio del derecho al trabajo, en el marco del análisis del Consumo Social Requerido, i) permite satisfacer el Nivel de Vida y la Calidad de Vida de la población en tanto que se encontrarían cubiertas todas las categorías del Consumo Social Requerido, en términos de cantidad y calidad; ii) permitiría, a su vez, la satisfacción de las expectativas sociales y su desarrollo alrededor de la capacidad interna de ahorro, lo que expresaría en términos socioeconómicos o de Género de Vida que se estaría en niveles óptimos; y iii) conllevaría a afirmar que se está cumpliendo con un uso adecuado del tiempo en el que se pueden desarrollar todas las actividades del ser humano (en particular su recreación y consumo cultural como determinante del Estilo de Vida).

31 Para el desarrollo del Índice de Privación Relativa se denomina este grupo como población cubierta.


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Por otra parte, si el trabajo no se encuentra dentro del estado de la formalidad, o no cubre el Consumo Social Requerido, o presenta un desequilibrio en el uso del tiempo de modo que se afecte el Tiempo Libre Social, resulta necesario indagar cuál es la causa de que no se cumpla con la definición del derecho al trabajo, revisando cada una de estas dimensiones bajo los parámetros de la normatividad internacional y así poder plantear soluciones que conlleven a la garantía de este derecho (A continuación se presenta un mapa que recoge la dinámica aquí desarrollada).

ÍNDICE DE PRIVACIÓN RELATIVA

CONSUMO SOCIAL NIVEL Y CALIDAD DE VIDA

Derecho al trabajo

Modelo analítico de Seguridad Ontológica

GENERO DE VIDA

EJERCICIO DE LOS

DERECHOS

SATISFACCIÓN

SEGURIDAD ONTOLÓGICA

CONFLICTO

SÍ

IMPUESTOS

USO DEL TIEMPO LIBRE SOCIALY ESTILO DE VIDA

EXPECTATIVAS SOCIALES

EDUCACIÓN

SALUD D. CIVILES

VIVIENDA Y SCIOS

VESTIDO

TRANSPORTE

COMUNICACIONES

D. POLÍTICOS

D. SOCIALES

D. ECONÓMICOS

NO

MODO DE VIDA


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4. VACÍOS, TENSIONES Y DESAFÍOS

Resulta provechoso poder caracterizar, de la distinción entre protecciones sociales y sistema de protecciones sociales, los campos que cada uno desarrolla delimitando los objetos que los componen, para así diferenciar los territorios y sus necesidades; así mismo ver la eficacia de las políticas, planes y proyectos de los Estados, para cambiar las condiciones de necesidad de los sujetos que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.

Es importante anotar que, más allá de la presente fundamentación del área temática, no existe una conceptualización en el Distrito que defina los límites entre las protecciones sociales y el sistema de protecciones sociales, por lo que una primera indagación del área temática de investigación debería profundizar en esta tensión que resulta de determinar las condiciones sociales de un territorio y el estado de las garantías de los derechos en el mismo.

En consecuencia, hay que precisar aún más la definición de protecciones sociales; esta conceptualización en el ámbito público de la Ciudad debe conllevar a instrumentos que permitan aportar a la labor administrativa distrital. Dicho de otra forma, se requiere un modelo analítico que permita la medición de las protecciones sociales32, de tal forma que contribuya a la construcción de un sistema de protecciones sociales adecuado a las expectativas de la población y el territorio.

Así, es necesario considerar, al seguir la línea argumentativa que se presenta en esta fundamentación, la necesidad de que el modelo analítico de las protecciones sociales se construya a partir de una metodología de análisis polemológico (e irenológico) que se desarrolle dentro del enfoque de derechos para aportar en la transformación de la realidad.

Por otra parte, entender la garantía de las protecciones sociales, como condición de posibilidad de la gobernanza, permite establecer los elementos de análisis de las capacidades de los sujetos para orientar las estrategias de territorialización de las Políticas Públicas, de tal modo que el desarrollo de la Gestión Social Integral (GSI) dependerá necesariamente del estado de las protecciones sociales. Por tanto, existe la necesidad de generar la información y los instrumentos de información necesarios que permitan rastrear este vínculo entre protecciones sociales y GSI, tanto en su estado inicial como en su despliegue, hasta la consolidación de la gobernanza como objetivo de desarrollo político dentro de un sistema de protecciones sociales.

De esta manera, las Políticas Públicas como elementos constitutivos del Sistema de Protecciones Sociales deben estar construidas bajo la identificación clara de las problemáticas y sus causas alrededor del ejercicio de los derechos, con unas fuentes de información suficiente del estado del territorio en este aspecto, desagregadas por localidades y agregadas en el mapa

32 Bajo el desarrollo de la presente fundamentación debe coincidir con un modelo analítico de seguridad ontológica.


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general de Bogotá D.C., con las que se pueda evaluar los impactos o posibles impactos sobre las protecciones sociales.

En este sentido se requiere un estudio de las políticas públicas en su formulación/diseño, ejecución y evaluación, que permita definir propósitos y alcances de las mismas sobre las protecciones sociales; pero a su vez, determinar necesidades de ajustes que puedan requerir las políticas públicas, con el fin de generar la defensa, promoción y/o garantía de los derechos de modo contextualizado, bajo el estado de las protecciones sociales en el territorio.


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5. LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN

Por líneas de investigación en protecciones sociales se entiende los espacios, con diferentes metodologías, hacia los que se direcciona la investigación como desarrollo del Enfoque Basado en Derechos Humanos, lo que cobija los enfoques de género, diferencial y territorial. De este modo, hemos determinado tres líneas de investigación para el área temática en protecciones sociales: i) “Caracterización de las protecciones sociales”, que la constituye toda investigación que permita determinar los diferentes estados de las protecciones sociales; ii) “Desarrollo de la gobernanza como desarrollo de las protecciones sociales a partir de la GSI”, que observa y analiza el impacto de las protecciones sociales desde el desarrollo de la gobernanza en la GSI; y iii) “Política Pública en la relación con la garantía y el ejercicio cabal de los derechos en el marco de las Protecciones Sociales”, que enfoca su atención en la evaluación del impacto o posible impacto que tienen las políticas públicas.

Estas tres líneas acogen proyectos de investigación descriptivos, analíticos, experimentales, evaluativos o de descripción, explicitando en su diseño elementos del objetivo de la investigación, elementos de apoyo metodológico y elementos de soporte administrativo, y en su desarrollo la fuentes de información, tratamiento y análisis de la información y la presentación de resultados.

5.1 Caracterización de las protecciones sociales

La caracterización de las protecciones sociales permite obtener una visión objetiva del estado de las protecciones sociales en Bogotá, y así mismo le brinda herramientas a la administración para: i) orientar su crecimiento y desarrollo; ii) construir su acción para garantizar el ejercicio de los derechos, en particular a aquellas personas que no logran acceder y ejercer los derechos; iii) analizar y realizar la asignación presupuestal a nivel local, distrital y nacional; iv) identificar el grado de apropiación y de reconocimiento de la ciudadanía frente a sus derechos, entre otras ayudas.

El objetivo de esta línea de investigación es caracterizar las protecciones sociales a partir del estudio poblacional/territorial y el estudio del estado del ejercicio, la garantía, la defensa y la promoción de los derechos humanos, siguiendo el análisis polemológico/irenológico para aportar en la transformación de la realidad.

En consecuencia, el equipo de investigación del área temática debe construir, para el desarrollo de esta línea de investigación, una metodología que permita la medición de las protecciones sociales con base en el enfoque de derechos, así como su respectivo observatorio que permita registrar y analizar su evolución. Esta metodología debe: i) caracterizar la Seguridad Ontológica de Bogotá; ii) determinar la Capacidad de Absorción y el estado del derecho al trabajo en


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Bogotá para el desarrollo de un modelo analítico de seguridad ontológica; y iii) determinar el estado del ejercicio de los derechos de la población bogotana.

5.2 La gobernanza en el desarrollo de las protecciones sociales

El ejercicio de gobernanza pasa necesariamente por la garantía de los derechos de las y los ciudadanos, a través de diversas estrategias que el Gobierno Distrital determina; de tal forma que el ser garante de derechos implica tomar en cuenta las protecciones sociales que deben cubrir a todos los habitantes del Distrito.

Esta línea se plantea como objetivo observar y analizar la incidencia de las protecciones sociales alrededor del desarrollo de la gobernanza dentro de la estrategia asumida por la administración para la formulación, desarrollo y evaluación de las políticas públicas, como es el caso de la GSI.

Por consiguiente, es necesario elaborar un instrumento que dé cuenta del avance de la estrategia y la relación que tiene con el estado de las Protecciones Sociales, por lo que debe: i) medir la relación entre el estado de las protecciones sociales y el alcance de la implementación de la GSI como estrategia de administración; ii) caracterizar la gobernanza como respuesta de las Protecciones Sociales; iii) caracterizar el desarrollo de capacidades y la capacidad de decisión de los sujetos; y iv) caracterizar y determinar los límites de los territorios como procesos de la GSI y el estudio de las Protecciones Sociales.

5.3 Política Pública en el marco de las protecciones sociales

Las políticas públicas son el horizonte de sentido o intencionalidad de cambio de la Administración Distrital, lo que implica que cada una de ellas dé cuenta de la manera como se garantiza el ejercicio de los derechos.

El objetivo de esta línea de investigación es evaluar desde un análisis polemológico las políticas públicas alrededor de los impactos o posibles impactos sobre las protecciones sociales, para orientarlas, en particular en su formulación, diseño y ejecución.

En este sentido resulta necesario hacer un seguimiento al impacto social que tienen las políticas públicas en los territorios con relación a las protecciones sociales, mostrando el alcance y goce de los derechos por parte los y las ciudadanas, y así mismo estructurar propuestas de rediseño de las políticas públicas de acuerdo con el análisis de los territorios, por lo que la investigación en esta línea de investigación debe propender hacia: i) determinar los límites de las políticas públicas en la garantía, protección y promoción de los derechos; y ii) determinar el impacto de las políticas públicas en las protecciones sociales.


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GLOSARIO

Acto político: acción del orden político para transformar una condición social que afecta un derecho.

Condición social: elemento o factor social determinante para el desarrollo de los sujetos, alrededor de la calidad de vida, para el ejercicio de los derechos.

Condiciones sociales: conjunto total de los elementos o factores sociales que determinan el desarrollo de los sujetos en su calidad de vida, desde el Enfoque basado en Derechos Humanos.

Conflicto: insatisfacción de las expectativas sociales.

Endosomático: del y en el propio cuerpo.

Expectativas sociales: posibilidad más o menos cercana de acceder a un derecho.

Exosomático: fuera del propio cuerpo.

Fragilidad social: condiciones o cualidades que determinan una posible fractura de la idea de sociedad.

Gobernabilidad: capacidad de una administración pública para ejercer sus funciones de gobierno.

Gobernanza: facultad y capacidad de la población para incidir en las decisiones de gobierno.

Hecho político: cabalidad o constitución final que resulta del conjunto de acciones del orden político para transformar el conjunto de las condiciones sociales que afectan los derechos Humanos.

Irenología: ciencia que estudia la paz como un estado político, social, económico, cultural y ambiental.

Polemología: ciencia que estudia el conflicto*.

Protecciones sociales: conjunto de acciones, disposiciones y condiciones que garantizan, defiendan y promuevan los Derechos Humanos de modo que se reconozcan como válidas, necesarias y suficientes, dentro de la normatividad que los regula.

Seguridad: ausencia de riesgo o confianza que deviene de la certeza o conocimiento.

Seguridad Ontológica: cierto sentimiento de confianza en sí mismo, en el otro y en las instituciones que lo representa.

Solidaridad Diacrónica: disposición y acciones orientadas a partir del principio de sostenibilidad ambiental, que aseguran las condiciones sociales a través del tiempo, garantizando el ejercicio cabal de los derechos de las generaciones futuras.

Sostenibilidad: dinámica que permite que los sistemas ambientales tanto en calidad como en cantidad permanecen en el tiempo, garantizando el ejercicio de los derechos en la población.


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