~perintendenCiade Control delPoder de Mercado

Recomendación N° SCPM-DS-04-2017

Pedro Páez Pérez

SUPERINTENDENTE DE CONTROL DEL PODER DE MERCADO

CONSIDERANDO:

Que el artículo 52 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE), ordena: "Laspersonas tienen derecho a disponer de bienes y servicios de óptima calidad y aelegirlos con libertad, así como a una información precisa y no engañosa sobre sucontenido y características. La ley establecerá los mecanismos de control de calidady los procedimientos de defensa de las consumidoras y consumidores; y las sancionespor vulneración de estos derechos, la reparación e indemnización por deficiencias,daños o mala calidad de bienes y servicios, y por la interrupción de los serviciospúblicos que no fuera ocasionada por caso fortuito o fuerza mayor. ";

Que el artículo 54 de la CRE establece: "Las personas o entidades que presten serviciospúblicos o que produzcan o comercialicen bienes de consumo, serán responsables civily penalmente por la deficiente prestación del servicio, por la calidad defectuosa delproducto, o cuando sus condiciones no estén de acuerdo con la publicidad efectuadao con la descripción que incorpore (. ..) ";

Que el artículo 213 de la CRE, dice: "Las superintendencias son organismos técnicos, devigilancia, auditoría, intervención y control de las actividades económicas, sociales yambientales y de los servicios que prestan las entidades públicas y privadas, con elpropósito de que estas actividades y servicios se sujeten al ordenamiento jurídico yatiendan al interés general. Las superintendencias actuarán de oficio o porrequerimiento ciudadano. (. ..) ";

Que el artículo 226 de la eRE se refiere a la coordinación que debe existir entreinstituciones públicas en los siguientes términos: "Las instituciones del Estado, susorganismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas queactúan en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias yfacultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber decoordinar acciones para el cumplimiento de susfines y hacer efectivo el goceyejerciciode los derechos reconocidos enla Constitución. ";

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Que el artículo 335 inciso segundo de la CRE enuncia la potestad del Estado, en caso deser necesario y justificado técnicamente establecer políticas de precios a ciertos bieneso servicios, orientadas a proteger la producción nacional, y dispone de mecanismospara prevenir y evitar cualquier práctica de monopolio y oligopolio privados, o deabuso de posición de dominio en el mercado, así como la prohibición de prácticas queconstituyan competencia desleal. norma que se transcribe a continuación: "El Estadoregulará, controlará e intervendrá, cuando sea necesario. en los intercambios ytransacciones económicas; y sancionará la explotación, usura, acaparamiento.simulación, intermediación especulativa de los bienes y servicios, así como toda formade perjuicio a los derechos económicos y a los bienes públicos y colectivos. El Estadodefinirá una política de precios orientada a proteger la producción nacional,establecerá los mecanismos de sanción para evitar cualquier práctica de monopolioy aligopolio privados, o de abuso de posición de dominio en el mercado y otrasprácticas de competencia desleal. ";

Que el artículo 336 de la CRE manda: "El Estado impulsará y velará por el comercio justocomo medio de acceso a bienes y servicios de calidad, que minimice las distorsionesde la intermediacián y promueva la sustentabilidad. El Es/oda asegurará latransparencia y eficiencia en los mercados y fomentará la competencia en igualdadde condiciones y oportunidades, lo que se definirá mediante ley. ";

Que el artículo 4 de la Ley Orgánica del Consumidor, enuncia varios de los derechos quetiene el consumidor que están consagrados en la Constitución. que deben estarpresentes en los operadores económicos, y que son, entre otros: "(. ..) 2. Derecho aque proveedores públicos y privados oferten bienes ( ...) competitivos, de óptimacalidad, y a elegirlos con libertad; 4. Derecho a la información adecuada, veraz,clara, oportuna y completa sobre los bienes (. ..) ofrecidos en el mercado, así comosus precios, características, calidad, condiciones de contratación y demás aspectosrelevantes de los mismos, (...); 5. Derecho a un trato transparente, equitativo y nodiscriminatorio o abusivo por parte de los proveedores de bienes (...), especialmenteen lo referido a las condiciones óptimas de calidad, cantidad, precio, peso y medida;6. Derecho a la protección contra la publicidad engañosa o abusiva, los métodoscomerciales coercitivos o desleales; ( ...) 8. Derecho a la reparación e indemnizaciónpor daños y perjuicios, por deficiencias y mala calidad de bienes ( ...)";

Que el artículo 1 de la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado -LORCPM~, dice: "El objeto de la presente Leyes (. ..) buscar la eficiencia en los

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mercados, el comercio justo y el bienestar general y de los consumidores y usuarios,para el establecimiento de un sistema económico social, solidario y sostenible";

Que el artículo 37 de la Ley de Regulación y Control del Poder de Mercado enuncia:"Corresponde a la Superintendencia de Control del Poder de Mercado asegurar latransparencia y eficiencia en los mercados y fomentar la competencia; (. ..) ";

Que el Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO) es el organismo encargado depromover y controlar la aplicación de políticas que impulsen el desarrollo de laindustria nacional;

Que el Acuerdo Ministerial N° 12582 de 14 de diciembre de 2012, reforma el EstatutoOrgánico de Gestión Organizacional por Procesos del MIPRO en el que se detalla lamisión del Ministerio de Industrias y Productividad y de su representante de lasiguiente manera: "Conducir, coordinar y aplicar las políticas que permitan eldesarrollo de la industria nacional y el fortalecimiento de las micro, pequeñas,medianas empresas y artesanias, elevando sostenidamente la capacidad tecnológica,la productividad e inversiones para consolidar su posicionamiento en el mercadointerno y hacer posible su participación creciente en los mercados internacionales;liderar, dirigir y administrar la organización; representar legal, judicial yextrajudicialmente a la Institución ante organismos nacionales e internacionales.";

Que el artículo 1O del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos delMIPRO establece las atribuciones y responsabilidades del Ministro de Industrias yProductividad, que entre otras son: '(1) Proponer politicas de estado en el ámbitocomprendido por la ley; 2) (. ..); 4) Proponer las politicas de desarrollo de comerciointerior y exterior del país y de mejoras de la productividad orientada al mercadointerno en lo que atañe a los sectores de industrias y de artesanías; (. ..). ";

Que el Servicio Ecuatoriano de Normalización (INEN) es un organismo público ecuatorianoencargado de la normalización, metrología y reglamentación técnica. El INEN es unaentidad adscrita al Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO);

Que según el artículo 15 de la Ley del Sistema Ecuatoriano de Normalización las funcionesde la Institución, entre otras, son: (la) Cumplir las funciones de organismo técniconacional competente, en materia de reglamentación, normalización y metrología,establecidos en las leyes de la República y en tratados, acuerdos y conveniosinternacionales; b) Formular, en sus áreas de competencia, luego de los análisis

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técnicos respectivos, las propuestas de normas, reglamentos técnicos yprocedimientos de evaluación de la conformidad. los planes de trabajo, as; como laspropuestas de las normas y procedimientos metrolágicos; c) Promover programasorientados al mejoramiento de la calidad y apoyar, de considerarlo necesario, lasactividades de promoción ejecutadas por terceros; d) Preparar el Plan Nacional deNormalización que apoye la elaboración de reglamentos técnicos para productos: (. ..)i) E1INEN coordinará sus acciones con instituciones públicas y privadas dentro delámbito de su competencia; y las demás establecidas en la ley y su reglamentoi...)",

En resumen, la institución pública responsable para emitir normas para laregulación del proceso de fabricación en el sector de la fabricación de bloques yadoquines de cemento, es el Servicio Ecuatoriano de Normalización, adscritoal Ministerio de Industrias y Productividad;

Que el INEN dentro del ámbito de su competencia y las demás establecidas en la ley y sureglamento. ha emitido la Norma Técnica Ecuatoriana NTE INEN 3040-2016-04, quese refiere puntualmente a: "Adoquines de Hormigón Requisitos y Métodos deEnsayo", en donde se especifica los materiales, propiedades, requisitos y métodos deensayo de los adoquines prefabricados de hormigón no armados y sus accesorioscomplementarios, para ser instalados en cubiertas o áreas sorne/idas a tránsito depersonas y vehículos; en espacios residenciales, comerciales o industriales; decarácter privado o público,' ya sea a la intemperie o bajo cubierta. Esta norma seaplica tanto a adoquines normales como a adoquines permeables. Para la aplicaciónde esta norma los adoquines deben satisfacer las siguientes condiciones (.')";

Que la Norma Técnica Ecuatoriana NTE INEN 248 establece tos requisitos que deben cumplirlos adoquines de hormigón, arcilla y piedra natural para pavimento, con la finalidad deproteger la vida y la seguridad de las personas y evitar prácticas que puedan inducir a error alos usuarios;

Que la Norma Técnica EcuatorianaNTE INEN 638-2014 establece los requisitos que debencumplir los bloques huecos de hormigón de cemento que se emplean en la construcciónde paredes, paredes soportantes, paredes divisorias no soportantes y losas alivianadasde hormigón armado;

Que el Informe Especial SCPM-DNEM-23-2017 de Bloques y Adoquines, emitido por laDirección Nacional de Estudios de Mercado de la Superintendencia de Control delPoder de Mercado. referente a fabricación y comercialización de bloques y adoquinesde cemento en Ecuador concluye: "Las normas técnicas que regulan el sector vigentesson la NTE INEN 3040-2016-04 para la fabricacion de adoquines, y la NTE INEN

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638-2014 para la fabricacián de bloques;(...) el producto bloques registra índices devariación de precios en el tiempo en trece provincias, según datos del lNEC, dentrode estas provincias se destaca Los Ríos con el índice de mayor incremento, registrandopara el año 2006 un valor de 261,16, el pico más alto se observa en 2011 con 332,53,y para los años 2016-2017 se mantiene constante en 318,84."; "La provincia coníndices de precios promedio de bloques es Tungurahuapara el año 2006 registró un valor de192,73, observándose el pico más alto en 2016 con 269,52.(. ..)"; "la provincia con índicesde precio más bajos para bloques es Cañar para el año 2006 registró un valor de139,17, determinándose el pico más alto en el 2017 con 170,60; la provincia conmayor fluctuación de precios de bloques es Chimborazo, determinándose el índice deprecio más alto en 321,96 en marzo del año 2017, registrándose un incremento de68,9% en el periodo analizado; el producto adoquines registra índices de variaciónde precios en el tiempo en ocho provincias según datos del lNEC,· dentro de estasprovincias se destaca Pichincha con los índices más altos, para el año 2006 registróun valor de 199,28, observándose el pico más alto en 2017 con 268,94; la provinciacon índices de precios promedio de adoquines es Guayas para el 2006 registró unvalor de 179,08, observándose el pico más alto en 2016 con 242,74; Manabí es laprovincia con mayor fluctuación de precio de adoquines, presentando una variacióndel 56,3% en el periodo analizado. En el 2006 y 2007 registra los índices de preciomás bajos (152,97), presentando un marcado incremento apartir del 2007, alcanzandoel pico más alto en 2013 (248,22), para el año 2017 el índice se ubica en 239,1; hanexistido variaciones significativas en los índices de precios de los materiales pétreosen los últimos años, destacándose la provincia de Cotopaxi con un crecimiento del128,2% entre el año 2006 a12017. Para el año 2006 se evidencia un valor de 296,19, elpico más alto se sitúa en 2016 con 706,37; la provincia con índices de precio másbajos para los materiales es Manabí para el año 2006 registró un valor de 139,17,observándose el pico más alto en 20 J 7 con J 70,60. ('.')";

Que el Informe Especial SCPM-DNEM-023-2017, de la Dirección Nacional de Estudiosde Mercado de la Superintendencia de Control del Poder de Mercado menciona que elsector de bloques y adoquines de cemento no es un mercado regulado en cuanto aprecios por lo que se fijan en base al criterio del oferente, y en el Ecuador existe unavariación de precios muy significativa.

Que la utilización del bloque de cemento en la construcción de vivienda y edificaciones engeneral es determinante en el mercado, pues es una de las materias primas que sonutilizadas, de tal manera que al existir un mercado caótico no regulado también influyeen el costo final de la construcción final; y, fundamentalmente en el contenido de la

mezcla para la fabricación, ya que un bloque de cemento sin el suficiente cemento esde dudosa calidad;

Que por su parte, el adoquín de cemento, es de variada finalidad y calidad en cuanto se 10utiliza en calles y avenidas, convirtiéndose en un excelente sustituto del asfalto y delpavimento de cemento, por sus buenas calidades de manejo, las cuales deben sercomplementadas con un sistema técnico - científico para su durabilidad; de tal maneraque un adoquín fabricado sin la fórmula técnicamente probada será de cuestionablecalidad;

Que la falta de normas regulatorias para estos dos productos de gran importancia económicapara el país impide que la Contraloría realice un debido examen a la calidad de estosmateriales en las obras públicas; y de la misma forma, la falta de reglas claras permiteque se perjudique al consumidor ecuatoriano privado que no tiene un sistema decontrol que lo proteja.

Amparado en lo expuesto, en ejercicio de las atribuciones conferidas en los numerales25 y 26 del artículo 38 de la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder deMercado,

RECOMIENDA:

Primero> A efecto de buscar la eficiencia, calidad en el mercado y comercio justo enel sector de la fabricación y comercialización de bloques y adoquines de cemento enel Ecuador, y con la finalidad de generar seguridad jurídica y evitar perjuicioseconómicos al consumidor final, sea público o privado, por W1a mala calidad de estosproductos, se exhorta al MIPRO emitir la normativa pertinente en donde se declareque las normas INEN referentes a bloques y adoquines se actualicen y declaren deaplicación obligatoria;

Segunde> A efecto de buscar la eficiencia en el mercado y comercio justo en el sectorde la fabricación y comercialización de bloques y adoquines de cemento en el Ecuador,una vez que sean declaradas de aplicación obligatoria las normas referentes a lafabricación de bloques y adoquines, se exhorta al Servicio Ecuatoriano deNormalización (INEN): a) Actualice y complemente la Norma Técnica EcuatorianaNTE INEN 638-2014 con la expedición de su respetivo reglamento, lo cual permitirála correcta aplicación de las citadas Normas Técnicas, y redundará en beneficio delsector de la construcción y particularmente en el bienestar del consumidor; y, b)Realice campañas de socialización anuales de la Norma Técnica Ecuatoriana NTE

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INEN 3040-2016-04 y la norma técnica ecuatoriana RTE INEN 248, dirigidas a losoperadores económicos de este sector, y se verifique su cumplimiento;

Tercero> A efecto de buscar el bienestar general del consumidor en el sector debloques y adoquines de cemento, acorde al mandato constitucional y legal de ofrecere informar al consumidor productos de calidad, se exhorta al INEN implementar sellosde calidad para las empresas que producen bloques y adoquines de cemento en el país,a fin de garantizar que sus procesos de elaboración cumplen con las Normas TécnicasEcuatorianas NTE INEN 3020-2016-04 y la 638-2014;

Cuarto.- En vista que el Informe Especial de la Dirección Nacional de Estudios deMercado de la Superintendencia de Control del Poder de Mercado N° SCPM-DNEM-23-2017 de Bloques y Adoquines de Cemento, concluye que en el sector de fabricaciónde estos en el periodo 2016-2017, existe una marcada variación de precios, por lo quese hace necesario la intervención del Estado para implementar parámetros dereferencia al consumidor de estos bienes, se insta al Ministerio de Industrias yProductividad, dentro del ámbito de sus competencias, establecer una política deregulación de precios referenciales mínimos, con lo cual el consumidor contaría conelementos adicionales para su elección y transparentar el mercado de bloques yadoquines de cemento en el Ecuador y evitar distorsiones en su comercialización;

Quinto.- A fin de que la ciudadanía pueda consultar o reportar cualquier prácticaanticompetitiva a la Superintendencia de Control del Poder de Mercado, se pide a lasinstituciones públicas difundir e informar la utilización del número telefónico 159,opción 7, perteneciente a "la Función de Transparencia y Control Social"; y,

Sexto.- Se invita a los medios de comunicación social, a las asociaciones deconsumidores, a las instituciones públicas, privadas, a las universidades, a losmovimientos sociales, comités de usuarios y consumidores y a la ciudadanía, para quese contacten con esta Superintendencia en caso de tener inquietudes respecto a lapresente Recomendación.

Dada en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, el 14 de agostode 2017.

SUPERINTEDENT

~P -Páez Pérez Q

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