recursos de Información - 24 cm 24 cm Aplicación práctica 21 cmbvpad.indeci.gob.pe/doc/pdf/esp/doc1993/doc1993... · 2012. 7. 4. · El Plan de Desarrollo urbano 3. El Plan de

Soluciones Prácticas es un organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos, mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Tiene oficinas en África, Asia, Europa y América Latina. La oficina regional para América Latina tiene sede en Lima, Perú y trabaja a través de sus programas de Sistemas de producción y acceso a mercados; Energía, infraestructura y servicios básicos; Prevención de desastres y gobernabilidad local y las áreas de Control de calidad, Administración y Comunicaciones.

www.solucionespracticas.org

Aplicación práctica

24 cm24 cm

21 cm

APLICACIÓN PRÁCTICA


Créditos:

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

XXXXXXXXX

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Primera edición: 2011

© Soluciones Prácticas

Razón social: Practical Action

Domicilio:Av. Jorge Chavez 275, Miraflores. Casilla postal 18-0620 Lima 18, Perú

Teléfonos: (51-1) 444-7055, 242-9714, 447-5127 Fax: (51-1) 446-6621

Correo-e:[email protected]

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Autora: XXXXXXXXXXXXXXXXXX

Edición y revisión: Paul Forsyth

Corrección de estilo: Gabriel Reaño

Coordinación: Max Watanabe

Diseño y diagramación: Diana Ruiz

Impreso por: XXXXXXXXXXXXX

Producido en Perú, noviembre de 2011

Guía de Gestión de Riesgos de DesastresAplicación práctica

Autor:Orlando Chuquisengo Colaboradores:Helga Valdivia, María del Carmen Tejada

Cuidado de edición: Paul ForsythCorrección: Gabriel ReañoDiseño y diagramación: Diana Ruiz, Irene Culotti

Primera edición: 2011© Soluciones PrácticasRazón social: Practical ActionDomicilio: Av. Jorge Chavez 275, Miraflores. Casilla postal 18-0620 Lima 18, PerúTeléfonos: (51-1) 444-7055, 242-9714, 447-5127 Fax: (51-1) 446-6621Correo-e: [email protected]

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú

ISBN: 978-612-45923-6-2Impreso en:Servicios Generales

Diciembre, 2011, Lima - Perú

Presentación

Enfoques y conceptos sobre Gestión de Riesgo de Desastres1. Enfoques de desarrollo y Gestión de Riesgo de Desastres2. Conceptos de Gestión de Riesgo de Desastres

La Estimación de Riesgo de Desastres1. Análisis de la amenaza2. Análisis de la vulnerabilidad3. Análisis de las capacidades4. Estimación del riesgo de desastres

Marco Legal e institucional de la Gestión de Riesgo de Desastres en el Perú1. El Marco Legal2. Componentes de la Gestión de Riesgo de Desastres3. El marco institucional4. La estructura institucional: Roles y funciones 5. Estrategia financiera del riesgo de desastres

La Gestión de Riesgo de Desastres en la planificación del desarrollo1. La Planificación del desarrollo2. La Gestión de Riesgo de Desastres en los proyectos de inversión pública3. El ordenamiento territorial y la gestión de riesgo de desastres

La Gestión de Riesgo de Desastres y la planificación urbana1. El Plan de Acondicionamiento Territorial2. El Plan de Desarrollo urbano3. El Plan de Gestión del Riesgo de Desastres

PresentaciónContenido

GUÍA DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES

El Programa de Gestión Territorial (PGT) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, se creó en el año 2007 con la finalidad de realizar acciones de prevención y mitigación ante fenómenos naturales que puedan contribuir a la reducción de riesgos de desastre en materia de vivienda, urbanismo y saneamiento.

Durante el año 2011, el PGT ha venido ejecutando el Programa de Apoyo a la Gestión Integral de Riesgos de Desastres Naturales a Nivel Urbano – ATN/MD-11383-PE con la finalidad de implementar instrumentos técnicos y normativos que permitan la reducción de riesgos y la mejora en la organización de la población para atender y dar respuesta a los desastres. Los beneficiarios del Programa son los gobiernos locales de seis distritos de la ciudad de Lima: Comas, Puente Piedra, Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, La Molina y Chorrillos; y cinco ciudades capitales de provincia: Cajamarca, Ayacucho, Paita, Chincha y Huarmey.

Los presentes materiales sobre Gestión del Riesgo de Desastres buscan ser una herramienta útil para facilitar los procesos de aprendizaje en el marco del Componente III: Programa de Asistencia Técnica y Capacitación a Autoridades Nacionales, Regionales, Locales y Población en Gestión del Riesgo de Desastres del referido Programa, que contempla la realización de acciones de sensibilización y capacitación dirigidas a actores municipales clave.

Los materiales presentan y desarrollan diversos aspectos del enfoque de la Gestión de Riesgos de Desastres relevantes para el quehacer municipal, que han sido priorizados a partir del diagnóstico realizado por el Programa sobre las principales necesidades de capacitación y sensibilización de los funcionarios municipales beneficiarios. La naturaleza de este documento es, pues, una guía fundamental y básica para el tema de la Gestión de Riesgos de Desastres, por lo que pretende ser solo una puerta de acceso al tema, invitando a los interesados a desarrollar investigaciones al respecto y a profundizar en los contenidos aquí expuestos.

Presentación

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Enfoques y conceptos de la Gestión de Riesgo de Desastres

1. Enfoques de desarrollo y Gestión de Riesgo de Desastres

Enfoque de la Gestión de Riesgo de Desastres

La Gestión de Riesgo de Desastres no debe ser vista solo como una acción de reducción del riesgo, sino como un instru-mento para la participación de los grupos representativos de un conglomerado so-cial. No se trata simplemente de reducir la vulnerabilidad, sino de llegar a establecer acuerdos sociales que aseguren la sosteni-bilidad de cada logro.

Algunos aspectos de la Gestión de Riesgo de Desastres (GRD ) son:

a) El aspecto educativo e informativo per-mite a todos conocer los peligros que enfrentan y las vulnerabilidades que los agravan.

b) No se puede perder de vista el contex-to y el entorno en el que existe el riesgo, para buscar las soluciones más adecua-das. La Gestión de Riesgo es un proceso específico para cada realidad.

c) No puede ser reducida a la idea de una obra o una acción concreta como una pared de retención para impedir desliza-mientos o inundaciones.

d) Se trata de un proceso que debe ser asumido por todos los actores de la socie-dad y no solamente por el Estado.

e) No puede existir como actividad aislada y debe ser transversal a todos los procesos y actividades humanas.

El objetivo final de la Gestión de Riesgo es garantizar que los procesos de desa-rrollo se den en condiciones óptimas de seguridad. Para ello, es necesario consi-derar los recursos disponibles teniendo en cuenta opciones y prioridades en tér-minos de reducción de los riesgos. Se debe, además, diseñar las estrategias e instrumentos necesarios para enfrentar-los, negociar su aplicación y tomar la de-cisión de implementarlos.

Enfoque de medios de vida

Cada persona y cada colectividad tienen sus propias formas de sustento o medios de vida, gracias a los cuales sobreviven y tienen un determinado nivel de vida. Un medio de vida es sostenible cuando pue-de soportar y recuperarse de choques y tensiones y, a la vez, mantiene y mejora sus posibilidades y activos, tanto en el pre-sente como de cara al futuro, sin dañar la base de recursos naturales existentes.

El enfoque de trabajo centrado en los medios de vida o medios de subsistencia considera cinco clases de recursos, capita-

Actores ...Del Desarrollo

¿Qué factores y causas los generan?

TRANSFORMAR

Escenario

Acciones

MitigaciónPrevención Manejo

DR

Fuente: Soluciones Prácticas

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les o activos interrelacionados, que deben analizarse para plantear estrategias de protección y fortalecimiento que conduz-can a un desarrollo sostenible. Los medios de vida pueden ser:

a grupos más formales, las relaciones de confianza que faciliten la coopera-ción, reduzcan costos de transacción y ayuden a desarrollar redes de protec-ción entre grupos sociales de menores recursos. Los principales beneficios del recurso social son el acceso a la infor-mación, a la influencia o al poder, así como la posibilidad de presentar algún reclamo o exigir apoyo de otros.

Recurso físico: Es el entorno físico que ayuda a las personas a satisfacer sus necesidades básicas y a hacer más productivos los sistemas de transpor-te, la infraestructura, el abastecimiento de agua y saneamiento, la energía, las buenas comunicaciones y el acceso a la información, el capital productivo que mejora ingresos, artículos y utensilios domésticos, y los bienes de consumo personal.

Recurso financiero: Son utilizados para incrementar, diversificar u optimizar sus medios de vida. Incluyen recursos dispo-nibles (ahorros, crédito, efectivo, depó-sitos bancarios o activos como ganado y joyas) y flujos regulares de dinero (pen-siones, salarios, remesas, etc.).

2. Conceptos de Gestión de Ries-go de Desastres

Desastres: Es una interrupción grave en el funcionamiento de una comuni-dad que causa grandes pérdidas a nivel humano, material o ambiental, sufi-

cientes para que la comunidad afectada no pueda salir adelante por sus propios medios, necesitando apoyo externo. Los desastres no son naturales, sino por el contrario, son el resultado de un proceso de construcción de condiciones de vul-nerabilidad causados por el hombre y de un desarrollo inadecuado e insostenible en el tiempo.

Amenazas: Es la probabilidad de ocu-rrencia de un fenómeno natural o indu-cido por el ser humano, potencialmente dañino, para un período específico y una localidad o zona conocida. Se identifica, en la mayoría de los casos, con el apoyo de la ciencia y la tecnología.

Recurso humano: Representa las destre-zas, el conocimiento, la capacidad de traba-jo y la buena salud de la gente. Este recurso varía dependiendo del tamaño de la familia, los niveles de destreza, la educación, el po-tencial de liderazgo, la salud, etc.

Recurso natural: Indica la existencia de bosques, tierras agrícolas, agua, aire, ga-nado, clima, biodiversidad y otros recur-sos de los que dependen las personas.

Recurso social: Son las relaciones inter-personales, formales e informales, de las cuales se derivan oportunidades y bene-ficios para el fortalecimiento de los me-dios de vida. Se desarrollan mediante la mejora de la interacción, que aumenta la capacidad de las personas para traba-jar juntas; también es la pertenencia

Finan

ciero

Social

HumanoFí

sico

Natural

Tipos de amenazas

Amenazas Naturales: Están asociadas a fenómenos meteorológicos, oceano-gráficos, geotectónicos, biológicos, de carácter extremo o fuera de lo normal.

Socionaturales: Se generan por una inadecuada relación hombre-naturale-za debido a procesos de degradación ambiental o por la intervención huma-na sobre los ecosistemas.

Antrópicos: Son generados por los procesos de modernización, indus-trialización, importación de desechos tóxicos, etc.

Fuente: DFID

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La vulnerabilidad: La vulnerabilidad es el grado de resistencia y/o exposición de un elemento frente a la ocurrencia de un peligro. Se refiere a una serie de caracte-rísticas que predisponen a una persona, un grupo o una sociedad a sufrir daños frente al impacto de un peligro y que difi-cultan su recuperación.

La vulnerabilidad

Exposición: Relacionada con decisio-nes y prácticas que ubican a una uni-dad social dentro del área de influencia de un fenómeno natural peligroso.

Fragilidad: Se refiere al nivel de resis-tencia y protección frente al impacto de un peligro. En la práctica, se refiere a las formas constructivas, calidad de materiales y tecnología utilizada.

Resiliencia: Está asociada al nivel de asimilación o capacidad de recupera-ción después de la ocurrencia de un peligro-amenaza.

Las capacidades: Constituidas por el con-junto de recursos con que cuenta la socie-dad para prevenir o mitigar los riesgos de los desastres, o para responder a situacio-nes de emergencia. El desarrollo de capaci-dades se desencadena a partir de eventos de alto impacto, frecuentes y por la moti-

vación individual y de las instituciones para enfrentar los riesgos.

El Riesgo: Es la estimación o evaluación de probables pérdidas de vidas y daños a los bienes materiales, a la propiedad y a la economía, para un período espe-cífico y un área conocida. Se evalúa en función de la relación entre el peligro y la vulnerabilidad.

La gestión ante el Riesgo: Es el proce-so planificado, concertado, participativo e integral de reducción de las condiciones de riesgo de desastres de una comunidad, una región o un país. Implica la comple-mentariedad de capacidades y recursos locales, regionales y nacionales y está ín-timamente ligada a la búsqueda del desa-rrollo sostenible. Es el conjunto de deci-siones administrativas, de organización y conocimientos operacionales para imple-mentar políticas y estrategias con el fin de

reducir el impacto de amenazas naturales y desastres ambientales y tecnológicos. La GRD puede ser:

Prospectiva: Implica adoptar medidas y acciones en la planificación del desa-rrollo para evitar que se generen nuevas condiciones de riesgo. Se desarrolla en función del riesgo aún no existente y se concreta en regulaciones, inversiones pú-blicas o privadas, planes de ordenamiento territorial, entre otros. Hacer prospección implica analizar el riesgo futuro para de-terminar un nivel aceptable. Para que esa prospección sea exitosa, se requiere un alto grado de voluntad política, compro-miso social y conciencia pública.

Correctiva: Se refiere a la adopción de medidas y acciones de manera anticipada para reducir las condiciones de riesgo ya existentes. Se aplica sobre la base de los análisis de riesgo y teniendo en cuenta la

Amenaza

DESASTREVulnerabilidadRIESGO

Escenario de riesgo

No manejadoDe juntarse

Fuente: Soluciones Prácticas

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memoria histórica de los desastres. Bus-ca, fundamentalmente, revertir o cambiar los procesos que construyen los riesgos. Son acciones de reducción de riesgos: la reubicación de comunidades en riesgo, la reconstrucción o adaptación de edifi-caciones vulnerables, la recuperación de cuencas degradadas, la construcción de diques, la limpieza de canales y alcanta-rillas, la canalización de ríos, el dragado continuo de ríos y reservorios y otros

Reactiva: Implica la preparación y la res-puesta a emergencias para estar siempre alertados y bien preparados ante cual-quier eventualidad, de tal modo que los costos asociados a las emergencias sean menores. El inconveniente de persistir en ese tipo de políticas es que favorece el asistencialismo más no el desarrollo y, además, solo logra un alivio temporal. También es usual que exista mucho apoyo para los procesos de rehabilitación des-pués de desastres.

Debido a sus características físicas y con-diciones naturales, el Perú presenta una gran probabilidad de ocurrencia de diver-sos y múltiples peligros o amenazas. Esta situación se ha incrementado en las últi-mas décadas principalmente por la ocu-pación informal del territorio, que no sólo aumenta la condición de vulnerabilidad, sino también contribuye a la generación de conflictos de uso en el territorio y nue-vos peligros, facilitando la existencia de vi-

viendas e infraestructura en zonas de alto riesgo susceptibles a sismos, deslizamien-tos, huaycos, alud, inundaciones y otros.

Entre los aspectos relacionados a las con-diciones de riesgo de desastre en la ma-yoría de ciudades y localidades del Perú están: el incremento de la ocupación de áreas expuestas por peligros o amenazas naturales y fenómenos asociados;1 la au-sencia de obras de ingeniería que permi-tan mitigar peligros y riesgos de desastres;

el aumento de la autoconstrucción sin asistencia técnica;2 el empleo de sistemas constructivos inadecuados; la utilización de materiales que no cumplen con los estándares de calidad; la débil cultura de prevención; y la baja capacidad por parte de los gobiernos locales en la gestión de riesgo de desastre asociados a la planifi-cación urbana, la prevención y mitigación de riesgos.

Por tanto, con el fin de desarrollar accio-

1 Bordes de quebradas, cursos de escurrimiento, zonas por debajo del nivel freático de los ríos y cursos de agua, borde de fajas marginales de ríos, suelos con nivel de napa de freático alto y susceptibles a licuefacción, zonas de falla geológica y de riesgo volcánico, etc.2 Sin respetar las normas vigentes establecidas en los Reglamentos Nacionales de Construcciones y de Edificaciones.

La Gestión de Riesgo

Es el proceso de adopción de políticas, estrategias y prácticas orientadas a evitar y reducir los riesgos de desastres o minimizar sus efectos.

La gestión prospectiva: No generar nuevas

condiciones de riesgo

Plani�cación y nuevas inversiones incorporan

evaluaciones y medidas de RRD. Gestión de cuencas,

seguridad alimentaria, cambios de uso de suelo.

Control de erosión y de los causes, reforzamiento y

protección de construccio-nes y sistemas, transferen-

cia de riesgos.

Simulaciones, simulacros, planes de emergencia y

contingencia, SAT, gestión humanitaria

La gestión correctiva: Reducir los riesgos

existentes

La gestión reactiva:La preparación para la

respuesta a emergencias

Fuente: PDRS-GTZ/DGPM-MEF (2009).

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seguido de un mapeo de peligros, reco-pilación de información (reportes, mapas, base de datos, fotografías aéreas, imá-genes satelitales, datos demográficos, estadísticas socioeconómicas de la zona, datos hidrometeorológicos, entre otros) y análisis de información.

2. Análisis de la vulnerabilidad

Este análisis consiste en identificar proce-sos sociales que vienen incrementando los riesgos en una determinada comu-nidad o cuenca. Sin embargo, antes de entrar a este análisis es necesario identi-ficar y estudiar los fenómenos naturales y los lugares amenazados por estos. Si no hay fenómeno extremo que consti-tuya un peligro, no hay elementos vul-nerables y, por lo tanto, no hay riesgo. Para ello se plantean algunas activida-des. Existen tres factores que determi-nan la vulnerabilidad:

Exposición: Relacionada con decisiones y prácticas que ubican a una unidad social (familia o comunidad) estructura física o actividad económica en las zonas de in-fluencia de un peligro. Este factor expli-ca la vulnerabilidad porque expone dicha unidad social al impacto negativo del pe-ligro. Ejemplo: Ubicación de viviendas y terrenos agrícolas en zonas de laderas o en cauces secos de ríos.

Se deben identificar los fenómenos po-tencialmente dañinos que puedan afec-tar los medios productivos de la comuni-dad, ya sea una inundación, una sequía, erosión pluvial de laderas, etc. Para iden-tificar se debe establecer la ubicación geográfica de las poblaciones en el ámbi-to de su jurisdicción, revisar antecedentes de desastres ocurridos que han afectado a la población, y recopilar información

La Estimación de Riesgo de Desastres

1. Análisis de la amenaza

del entorno que identifique la magnitud en función de parámetros que caracteri-cen a la amenaza o peligro. Por ejemplo, en el caso de una inundación, se debe ubicar lo siguiente:

• Zonificación de la cuenca hidrográfica.

• Cuenca alta, media y baja y relación con la amenaza.

• Establecer los niveles de superficie del río: nivel normal, mínimo y máximo.

• Análisis de las crecidas o avenidas máximas.

• Determinación de las avenidas máxi-mas probables.

• Tiempo de recurrencia de las aveni-das o crecidas.

Esta herramienta tiene como objetivo re-conocer las características de los procesos que pueden llegar a generar peligros. Es importante recoger todas las ideas y per-cepciones de la población para acercar el escenario de riesgo desde la mirada de la población. Para realizar el análisis de peligros se recomienda utilizar una me-todología netamente participativa basada en la utilización de modelos geofísicos y observaciones de terreno e información y estudios existentes, tomando en cuenta los aspectos físicos, económicos y socia-les de la comunidad, distrito o provincia. El análisis de peligro se inicia realizando un inventario de los desastres en la zona,

nes que permitan mejorar y aumentar el nivel de resiliencia de instituciones y go-biernos locales, el Gobierno adicionó la trigésimo segunda política del Estado del Acuerdo Nacional, la cual plantea la ges-tión del riesgo de desastre con la finalidad de proteger la vida, salud e integridad de la población.3 En este mismo sentido, se creó el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres,4 que impulsa la re-ducción de la vulnerabilidad a través de la incorporación de la gestión prospectiva y correctiva del riesgo de desastres en los procesos de desarrollo local, con énfasis en la planificación y gestión territorial de ciudades y centros poblados.

3 Decreto Supremo Nº 048-2011-PCM , que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD)4 Ley 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres SINAGERD.

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Fragilidad: Se refiere al nivel o grado de resistencia y/o protección frente al im-pacto de un peligro, es decir, las condi-ciones de desventaja o debilidad relativa de una unidad social. En la práctica, se refiere a las formas constructivas, calidad de materiales, tecnología utilizada, entre otros. Ejemplo: Viviendas prefabricadas instaladas en zonas bajas y húmedas, sin especificaciones técnicas.

Resiliencia: Está asociada al nivel o grado de asimilación y/o recuperación que pue-da tener la unidad social (personas, fa-milias, comunidad, sociedad), estructura física o actividad económica después de la ocurrencia de un peligro

3. Análisis de las capacidades

Incluye las capacidades existentes en las instituciones y en la comunidad, y los re-cursos que son necesarios y que se tie-nen que conseguir o gestionar. A través del desarrollo de capacidades la población asume conscientemente los riesgos a los cuales está expuesta, es capaz de recono-cerlos, entenderlos, analizarlos, diseñar es-trategias e instrumentos para enfrentarlos y reducir su condición de vulnerabilidad, concertando acciones con los tomadores de decisiones y articulando la organización comunal con la gestión municipal. Existen instituciones y organizaciones que son ca-pacidades instaladas a nivel local y se cons-tituyen en actores claves para fortalecer las capacidades locales como las universida-des, las empresas de agua y saneamiento, los medios de comunicación, los comités de riego, las mancomunidades, las orga-nizaciones de salud, las redes locales, etc. Conforman la existencia de organismos encargados de la defensa o protección civil con planes de contingencia bien organiza-dos, que garanticen los recursos para pre-venir un peligro y mitigar desastres. Otras capacidades a considerar son los sistemas de comunicación, las empresas, la iglesia,

las instituciones de bien social, saberes tra-dicionales y andinos de la comunidades y el desarrollo de buenas practicas que con-tribuyen a manejar los riesgos.

4. Estimación del riesgo de desastres

Es una herramienta que permite la iden-tificación y evaluación de los probables daños y/o pérdidas ocasionados por el impacto de un peligro. Contribuye a la identificación de medidas que eviten la generación de vulnerabilidades que co-rrijan las existentes de tal manera que se reduzca el riesgo en las alternativas de solución al problema planteado. La esti-mación de los niveles de riesgo y de im-pactos probables, en general, debe con-siderar los siguientes elementos:

• Características del escenario: Tipo(s) de evento(s), magnitudes e intensida-des esperadas de dichos eventos, fre-cuencia de ocurrencia, duración del evento, área de influencia del evento.

• Niveles de riesgo y zonas críticas, así como zonas de riesgo no mitigable, ponderando indicadores de peligro y vulnerabilidad por exposición, fra-gilidad, y resiliencia de los elemen-tos expuestos a dicho peligro.

• Estimación de las pérdidas esperadas de acuerdo a los niveles de riesgo (población).

• Estimación de la amplitud y valor de los daños en la infraestructura: vivien-das y equipamiento vital, entre otros.

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1. El Marco Llegal

Antecedentes

• Resolución 44/236: ONU: 1990: Declara la década internacional para la RDN

• Estrategia y Plan de Acción de Yokohama: 1994: Destaca las 3 dimensiones de la GRD

• Estrategia internacional para la reducción de Desastres - EIRD - 1999: Continuar acciones de RRD

• Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres - 2004: INDECI

• Marco de Acción de Hyogo - 2005

• Política Nº 10 Reducción de la Pobreza inciso «i»

• Política Nº 32 del Acuerdo Nacional: Gestión del Riesgo de Desastres - 17 di-ciembre 2010.

• Diagnósticos elaborados por el MEF y PCM y el Congreso en materia de institucio-nalidad para prevención y desastres en el país - D.U. 024 - 2010

Marco Legal Actual

El 19 de febrero del 2011 se promulga la Ley N° 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (SINAGERD), el cual reemplaza a la Ley que creaba al Sistema Nacional de Defensa Civil el 28 de marzo de 1972 (DECRETO LEY Nº 19338)

El 26 de mayo del 2011, mediante Decreto Supremo N°048-2011-PCM se aprueba el Reglamento de la Ley N° 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo

de Desastres (SINAGERD)

2. Componentes de la Gestión de Riesgo de Desastres

Los componentes son:

Gestión prospectiva:

Es el conjunto de acciones que se planifican y realizan con el fin de evitar y prevenir la conformación del riesgo futuro que podría originarse con el desarrollo de nuevas inversiones y proyectos en el territorio.

Marco Legal e institucional de la Gestión de Riesgo de Desastres en el Perú

Gestión correctiva:

Es el conjunto de acciones que se planifi-can y realizan con el objeto de corregir o mitigar el riesgo existente.

Gestión reactiva:

Es el conjunto de medidas destinadas a enfrentar los desastres ya sea por un pe-ligro inminente o por la materialización del riesgo.

Los procesos están enmarcados en:

Estimación del riesgo:

Acciones y procedimientos para generar el conocimiento de los peligros o amena-zas, analizar las vulnerabilidades y esta-blecer los niveles de riesgo para la toma de decisiones en la GRD.

Prevención y reducción del riesgo:

Acciones orientadas a evitar la generación de nuevos riesgos y reducir la vulnerabi-lidad y riesgos existentes, en el contexto del desarrollo sostenible.

Preparación, respuesta y rehabilitación:

Acciones que se realizan con el fin de pro-curar una óptima respuesta de la sociedad en caso de desastre, garantizando una adecuada y oportuna atención de perso-nas afectadas, así como la rehabilitación de los servicios básicos indispensables,

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permitiendo normalizar las actividades en las zonas afectadas por el desastre.

Reconstrucción:

Acciones que se realizan para establecer condiciones sostenibles de desarrollo en las áreas afectadas, reduciendo el riesgo anterior al desastre y asegurando la recu-peración física, económica y social de las comunidades afectadas.

3. El marco institucional

El SINAGERD es un sistema interinstitu-cional, sinérgico, descentralizado, trans-versal y participativo. Tiene la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y la preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión de Riesgo de Desastres.

4. La estructura institucional: Ro-les y funciones

El SINAGERD está compuesto por:

• La Presidencia del Consejo de Ministros, que asume la función de ente rector

• El Consejo Nacional de Gestión de-Riesgo de Desastres (CONAGERD)

• El Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED)

SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGO (SINAGERD) ART. 1°

SISTEMA

Principios Componentes Procesos Instrumentos

Interinstitucional

Sinérgico

Descentralizado

Transversal

Participativo

Para

Mediante

Reducir los riesgos asociados a peligro o

minimizar sus efectos, así como evitar la generación

de nuevos riesgos

INTERVENCIÓN 1CENEPRED

INTERVENCIÓN 2CENEPRED

INTERVENCIÓN 3INDECI

GESTIÓN PROSPECTIVA

ZONAS PROPENSAS A RIESGOS ZONAS DE RIESGO CONSOLIDADO

Progresión de la vulnerabilidadDinámica social Dinámica natural

Peligros / amenazas naturales

Mal manejadoCAUSAS DE FONDO

PRESIONESDINÁMICAS

CONDICIONES INSEGURAS

VULNERABILIDADY AMENAZAS

PELIGROS SOCIALES Y SOCIO - NATURALES

ZONAS DE DESASTRE / IMPACTADAS

GESTIÓN CORRECTIVA GESTIÓN REACTIVA

1. PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL RIESGO / DESASTRE

2. PROCESOS CONTINUOS DE INTERVENCIÓN DEL RIESGO / DESASTRE

PROCESOS DE CONSTRUCCIÓN E INTERVENCIÓN EN EL RIESGO

RIESGO DESASTRE

Fuente: Augusto Zegarra / CENEPRED

Fuente: Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres

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• El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI)

• Los gobiernos regionales y gobiernos locales

• El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)

• Las entidades públicas, las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional del Perú

• Las entidades privadas y la sociedad civil

Entre los roles y responsabilidades de las instituciones que conforman el SINA-GERD, tenemos:

CENEPRED: Asesorar y proponer al ente rector la Política Nacional de GRD, en lo referente a estimación, prevención y re-ducción de riesgo y reconstrucción. Ela-borar lineamientos para instrumentos téc-nicos a utilizar las entidades públicas para usar en la planificación.

INDECI: Asesorar y proponer al ente rec-tor el contenido de la Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, en lo re-ferente a preparación, respuesta y rehabi-litación. Formulación y ejecución del Plan Nacional de GRD, referido a la prepara-ción, respuesta y rehabilitación.

Gobiernos regionales y locales: Son las máximas autoridades responsables de los procesos de la GRD dentro de sus respec-tivos ámbitos de competencia. Formulan y aprueban normas y planes, evalúan, di-rigen, organizan, supervisan, fiscalizan y ejecutan los procesos de la GRD en el ám-bito de su competencia, en el marco de la Política Nacional de GRD. Constituyen

Entidades públicas y privadas: Aquellas instituciones que se vinculan a procesos de GRD brindan asesoramiento y apoyo al ente rector, a los gobiernos regionales y locales y demás entidades que conforman el SINAGERD en el marco de los convenios y los planes nacionales y regionales.

Adicionalmente a lo indicado anterior-mente, la estructura institucional del SINAGERD está constituida por:

grupos de trabajo para la GRD integra-dos por funcionarios directivos. Son los responsables de incorporar la GRD en la gestión del desarrollo.

CEPLAN: Incluir la GRD en las metodolo-gías e instrumentos técnicos relaciona-dos a la planificación estratégica. Pro-mover el fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratégico consi-derando la GRD.

CEPLAN

Presidente de la RepúblicaPCM, MEF, MINEDU y los Ministerios de Defensa,

Interior, Ambiente, Agricultura

Transporte y Vivienda

Gestión prospectiva y correctiva

- Estimación del riesgo- Prevención y ..reducción del riesgo- Reconstrucción

Gestión Reactiva- Preparación- Respuestas- Rehabilitación

Organizaciones sociales

SINAGERD

PRESIDENCIA DE CONSEJODE MINISTROS

CONAGERD

CENEPRED

GOBIERNOS REGIONALESY MUNICIPALES

GRUPOS DE TRABAJO GRD

PRIVADAS YSOCIEDAD CIVIL

PLATAFORMAS DE DEFENSA CIVIL

INDECI

CEPLAN

Funcionarios de entidades públicas articulan la GRD con otras políticas transversales de

desarrollos

Asesora

Ases

ora

Coordina

Fuente: Orlando Chuquisengo / Ley del SINAGERD

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1. Grupos de trabajo: Presididos por las máximas autoridades de cada entidad pública, es decir, ministros, presidentes regionales, alcaldes. Está integrados por funcionarios de los niveles directivos de la entidad pública y GGRR.

• Coordinan y articulan la GRD

• Promueven la participación e integra-ción de la entidades públicas, priva-das y ciudadanía en general

• Articulan la GRD con otras políticas transversales de desarrollo

• Articulan la Gestión Reactiva a tra-vés del SIREDECI, COER, COEL, Pla-taformas de Defensa Civil regionales y locales

2. Las plataformas de Defensa Civil: Son espacios permanentes de participa-ción, coordinación, convergencia de es-fuerzos e integración de propuestas, en apoyo para la preparación, respuesta y rehabilitación.

• Presiden y convocan los presidentes de los GGRR y los alcaldes

• Conformado por organizaciones so-ciales, humanitarias, y entidades pri-vadas vinculadas a la GRD

• Formulan propuestas y proponen normas en preparación, respuesta y rehabilitación

5. Estrategia financiera del riesgo de desastres

Es el conjunto de acciones establecidas para asegurar una adecuada capacidad fi-nanciera en los procesos de la Gestión de Riesgo de Desastres, así como una mejor cobertura de los riesgos fiscales derivados de la ocurrencia de desastres.

• En el diseño de la Estrategia de Ges-tión Financiera se consideran los pro-gramas presupuestales estratégicos vinculados a la Gestión de Riesgo de Desastres y otros programas que es-tuvieran relacionados con el objetivo del plan, en el marco del presupues-to por resultados.

• En situaciones de desastres de gran magnitud, el ente rector (PCM) en co-ordinación con el Ministerio de Eco-nomía y Finanzas, propone al Conse-jo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres el esquema institucional y financiero de reconstrucción, sobre la base de un análisis de vulnerabilida-des, daños y necesidades. Este tiene presente las competencias de los go-biernos regionales y locales, la exis-tencia de capacidades en la sociedad organizada y el principio de subsidia-riedad, según lo establecido en la Ley.

• Los gobiernos regionales y locales priorizan la asignación de recursos

en la formulación del presupuesto de cada ejercicio fiscal, para brindar ayu-da directa e inmediata a las personas damnificadas y afectadas, para ejecu-tar las acciones que recuperen rápi-damente el servicio básico perdido y la rehabilitación de la infraestructura pública dañada.

• Las entidades públicas priorizan la asignación de recursos presupuesta-les para el desarrollo de los procesos de la Gestión de Riesgo de Desastre, preferentemente en lo referido a la atención de emergencias y el proceso de reconstrucción.

• En concordancia con el principio de subsidiariedad, el Ministerio de Eco-nomía y Finanzas en coordinación con el ente rector del SINAGÉRD esta-blece los mecanismos para transferir oportunamente recursos con cargo a la Reserva de Contingencia, cuando la emergencia supere la capacidad de respuesta de los gobiernos regionales y locales.

• Los recursos de la Reserva de Contin-gencia para la Gestión de Riesgo de Desastres serán asignados preferen-temente para brindar una respues-ta oportuna ante desastres de gran magnitud que permitan mitigar los efectos dañinos causados por el inmi-nente impacto de un fenómeno natu-ral o antrópico declarado por el orga-nismo público competente, así como rehabilitar la infraestructura pública.

19


La Planificación de Desarrollo es una he-rramienta para alcanzar el desarrollo. Sus componentes son: el diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas, entorno al quehacer actual y el camino que deben recorrer en el futuro las orga-nizaciones e instituciones para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr el máximo de eficiencia y calidad.

El Plan de Desarrollo Concerta-do (PDC)

Es un documento orientador del desarrollo regional o local y del proceso del presu-puesto participativo. El PDC contiene los acuerdos sobre la visión de desarrollo y los objetivos estratégicos de la comunidad, en concordancia con los planes sectoriales y nacionales. Sobre su base se identifican, analizan y priorizan los problemas y solu-ciones a través de proyectos de inversión durante la Fase de Concertación del pro-ceso del Presupuesto Participativo.

Con la aprobación de la Ley N° 29664 que crea el SINAGERD y los procesos en mar-cha en el país, como la descentralización, programa de modernización Municipal (incentivos para los municipios), se hace necesaria la actualización de algunos de los instrumentos de gestión municipal, de tal manera que permita con mayor clari-

La Gestión de Riesgo de Desastres en la planificación del desarrollo

1. La Planificación del Desarrollo

Instrumento Incorporación de la Gestión del riesgo de Desastres

Plan de Desarrollo

Concertado

A nivel de Diagnóstico: Identificación de la problemática específica del riesgo

de desastre del municipio y sus prioridades de intervención. El diagnóstico pue-

de subdividirse en dos grandes bloques. El primero relativo a nivel de desarrollo

local para la gestión del riesgo de desastre, es decir, organización institucional,

marco normativo (nacional, regional y local), políticas orientadoras y mecanis-

mos de financiamiento. El segundo bloque se refiere a los aspectos específicos

de cada uno de los riesgos existentes en la localidad.

A nivel de Estrategias: En esta parte se deben de definir las políticas y ob-

jetivos estratégicos articulando con acciones de desarrollo con reducción de

riesgos de desastres. Las políticas constituyen el referente superior para orientar

la toma de decisión y la priorización de inversiones. Los objetivos estratégicos

definen con precisión la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y

esfuerzos para alcanzar metas relacionadas con la seguridad de la población, la

infraestructura y la economía de la localidad.

A nivel de Programas: Se estructura y define la inversión a través de metas,

indicadores, programas, proyectos y presupuestos que generalmente están dis-

tribuidos por áreas del desarrollo o sectores, según la organización local. Los

lineamientos para la incorporación de la Gestión del Riesgo en el componente

programático del Plan de Desarrollo se exponen mediante matrices que definen

los objetivos estratégicos, las metas, los indicadores, programas y ejemplos de

proyectos para cada una de las áreas del desarrollo.

Reglamento de

Organización y

funciones ROF

Es el documento técnico normativo de gestión institucional, que tiene como objeto

establecer la naturaleza, finalidad, ámbito, estructura orgánica y funciones gene-

rales de los órganos que la conforman, en concordancia con el Decreto Supremo

Nº 043-2006-PCM y la Ley Orgánica de Municipalidades y demás disposiciones

legales aplicables.

En este reglamento se deben incorporar los nuevos roles y funciones de las geren-

cias y áreas, en el marco de la Ley del SINAGERD, como parte de los Grupos de

Trabajo de GRD.

dad la incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en cada uno de ellos. Entre los instrumentos a actualizarse tenemos:

20


FASE 1Preparación

Comunicación

Sensibilización

Convocatoria

Identificación y registro de los agentes

participantes

Capacitaciónde los agentesparticipantes

FASE 2Concertación

Desarrollo de talleres

de trabajos

Formulación de acuerdos y compromisos

FASE 3Coordinación

Articulación de políticas y proyectos

GR- GLP-GLD

FASE 4Formalización

Coordinación para la inclusión del PIPs

en el PIA

Rendición de cuentas

Instrumento Incorporación de la Gestión del riesgo de Desastres

Régimen de

Aplicación de

Sanciones (RAS)

El RAS tiene por objetivo el procedimiento de detección de infracciones, la

imposición y ejecución de sanciones administrativas previstas en el cuadro

de sanciones y la escala de multa de las municipalidades, en materia de

competencia. Entre algunas de ellas se mencionan:

• Carecer de señalización indicando ingreso y salida del local, zonas seguras y

otras medidas de seguridad.

• Carecer de certificados expedidos de Defensa Civil.

• No reunir las condiciones mínimas de habitabilidad para vivienda, según lo

dispuesto en el reglamento nacional de construcciones.

• No cumplir con las especificaciones técnicas establecidas de acuerdo al tipo

de edificación, según el reglamento nacional de construcciones, reglamento

general de zonificación, y demás normas aplicables al caso.

• Incumplir las medidas de seguridad establecidas por Defensa Civil.

• Tener obstruidas o clausuradas las salidas de emergencia, etc.

Entre los criterios para priorización de pro-yectos o acciones de Gestión de Riesgo de Desastres en el marco de los presupuestos participativos tenemos:

• Guarda consistencia con los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado (desarrollo social, económico, capa-cidades, recursos naturales, ordena-miento territorial)

• Favorece directamente a la población en extrema pobreza o a grupos vul-nerables (niños, madres gestantes, ancianos, personas con discapacidad, afectados por violencia política, co-munidades nativas)

• Existe proporcionalidad del te-rritorio Involucrado

• Incentiva el uso racional de los recursos naturales

• Genera condiciones para la ocu-pación ordenada del territorio

• Genera capacidades para me-jorar la prestación de servicios

• Efectos positivos al desarrollo de actividades económicas

Fuente: : Ministerio de Economía y Finanzas - Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados.

Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01. Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01

21


a. Aprobación y difusión

de la Ordenanza

En la Ordenanza de PDC y Presupuesto Participativo, se debería considerar, por ejemplo, «la promoción de la

creación de condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales, incorporando la Gestión de Riesgo de

Desastres que mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan sus capacidades base del desarrollo».1

b. Conformación del

equipo técnico

Se sugiere incluir dentro del equipo al personal profesional y/o técnico de la Plataforma de Gestión de Riesgos

y de los grupos de trabajo2 de los diferentes sectores, lo que permitiría tener una voz que ponga en agenda

el tema de la Gestión de Riesgos.

c. Preparación de cronograma

de capacitación

Dos de los temas a considerar en el cronograma de capacitación son «los desastres y el desarrollo en la lo-

calidad», para cuyo desarrollo se debe considerar la participación de los miembros del grupo de trabajo del

CENEPRED y del INDECI, los organismos de la Sociedad Civil y la Cooperación Internacional

d. Preparación de materiales para talleres

Considerar para el desarrollo del tema de “los desastres y el desarrollo en la localidad» el registro de los desas-

tres en la localidad, el mapa de amenazas, mapa de riesgos fundamentalmente; para el desarrollo del tema «el

impacto del cambio climático». Considerar los diagnósticos de campo.

e. Invitación para la participación

en el proceso

La invitación al proceso de Presupuesto Participativo debe promover la participación de las organizaciones re-

presentativas de la población afectada por los desastres y las instituciones públicas y privadas que estén intervi-

niendo en materia de reconstrucción y Gestión de Riesgos.

f. Convocatoria públicaUno de los aspectos a difundir es el tema de la Gestión de Riesgos, así como promover en las comunidades el

conocimiento de sus amenazas, vulnerabilidades y capacidades para la identificación de sus proyectos.

g. Acciones de capacitación

Incluir en la capacitación del equipo técnico y de los agentes participantes el tema de desarrollo sostenible y la

metodología para elaborar los mapas de amenazas y peligros. También incluir como parte de la capacitación las

funciones del SINAGERD, CEPLAN, del INDECI y las funciones de los grupos de trabajo en los diferentes niveles

de gobierno.

h. Inscripción de agentes

participantes

Es importante considerar a las organizaciones en situación de riesgo por desastre facilitando su regis-

tro y participación.

I. Fase 1: Preparación

22


II. Fase 2: Concertación:

Elaboración y aprobación

del plan de actividades

El equipo técnico del Presupuesto Participativo debe considerar como parte de las actividades la sensibilización a la población

en el tema de los desastres y gestión de riesgos.

Taller rendición de cuentas

y PDC

Taller Rendición de cuentas: Se sugiere incluir en la rendición de cuentas los programas y proyectos ejecutados o

programados durante el año, el informe de los avances vinculados a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.

Taller de PDC: Se debe iniciar con un análisis de la visión y dejar plasmada la importancia de articular el desarrollo sostenible

con la Gestión de riesgos de Desastres. La GRD debe ser tomada como un proceso de desarrollo garantizando la seguridad

de los ciudadanos. También se debe tomar en consideración el desarrollo de capacidades orientado a la reducción de la

vulnerabilidad y la capacidad de respuesta ante posibles emergencias. Después de revisar la visión, esta se debe articular con

los ejes estratégicos en donde debe relacionarse el eje ambiental con la GRD y el ordenamiento territorial.

Taller de diagnóstico: Recopilar la información sobre identificación de amenazas y peligros, vulnerabilidades, capacidades

y riesgos de la localidad. En el diagnóstico deberán identificarse las potencialidades del territorio entendidas como capitales

o recursos que pueden distinguirse en: capital natural, físico, humano, social y financiero. Como lo hemos señalado líneas

arriba, en esta etapa se debe realizar el análisis de las amenazas y las vulnerabilidades.

Identificación y priori-

zación de problemas y

criterios

de priorización de

alternativas de solución

Debe considerarse dentro de los criterios de priorización de los proyectos, además de los señalados en el Instructivo y la guía de

presupuesto participativo de la Dirección Nacional de Presupuesto Público, teniendo en cuenta criterios de reducción de riesgos y

de las condiciones de vulnerabilidad, como por ejemplo:

• La ubicación de proyectos de infraestructura en zonas seguras haciendo uso del mapa de peligros

• Considerar proyectos y acciones que disminuyan las vulnerabilidades sociales, económicas y ambientales de las comunidades locales

• Promover proyectos que consideren planes elaborados con la participación de la población que se encuentra en situación de riesgo

Identificación

de proyectos

En la presentación de los proyectos, además de lo mencionado en el Instructivo, se sugiere considerar cómo el proyecto o acción

propuesta contribuyen a la reducción de los riesgos de la localidad. Los proyectos sociales deben garantizar la reducción de las

condiciones de vulnerabilidad de las familias frente a posibles eventos naturales.

Evaluación técnica de

proyectosSe sugiere realizar el ADR de los proyectos identificados.

Priorización

de proyectos

En base a la presentación de la lista de proyectos que superaron la evaluación técnica y que ya cuentan con los costos estimados

y el cronograma de inversión, se priorizan los mismos en base a los criterios desarrollados que consideran el enfoque de GDR.

23


III. Fase 3: Coordinación entre diferentes niveles de gobierno

Para la implementación del enfoque de GDR es determinante la coherencia entre los planes distritales, provinciales y regionales que permitan tener una visión integral del territorio.

IV. Fase 4: Formalización

a. Formalización de acuerdos y

compromisos

Las instituciones y organizaciones que participan en el Presupuesto Participativo deben adaptar sus

Planes Institucionales según corresponda a PDC, en ese sentido, la oficina de Defensa Civil debe adap-

tar su Planificación para el efectivo cumplimiento de sus funciones.

b. Informe de evaluación de

cumplimiento de acuerdos

En el informe final y la ayuda memoria se debe considerar el compromiso de los actores especialmente

referidos a la GDR.

2. La Gestión de Riesgo de Desastres en los proyectos de inversión pública

Actores y roles

El principal grupo de actores de la inver-sión pública en el Perú es el Sistema Na-cional de Inversión Pública (SNIP), el cual reconoce cuatro tipos de actores:

1) ODI: La Oficina de Programación de Inversiones del MEF, actualmente la Oficina de Programación Multianual, es el órgano técnico del más alto nivel del sistema, responsable de formular las directivas, llevar el registro y ser el último nivel de aprobación de proyec-tos del sistema.

2) Oficina de Programación de In-versiones (OPI) de los sectores: Son las encargadas de la evaluación y de-claración de viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). La calificación

de viabilidad de proyectos considera la priorización establecida en los planes estratégicos nacionales, sectoriales, re-gionales y locales, según corresponda.

3) Unidades Formuladoras (UF): Son los órganos responsables de la formula-ción de los estudios de preinversión. La UF puede elaborar los estudios si es que tiene el equipo de profesionales nece-sario o puede contratar los servicios de Profesionales que se encarguen de un tema específico o de todo el estudio; en el segundo caso, se encargarán de elaborar los términos de referencia, su-pervisar y aprobar los estudios.

4) Unidades Ejecutoras: Son los órga-nos o dependencias del sector público con capacidad legal para ejecutar los proyectos de inversión de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente. Tienen como responsabilidad la elabo-

ración de los expedientes técnicos, la ejecución de los proyectos y su eva-luación expost.

Los Proyectos de Inversión Pública

Un Proyecto de Inversión Pública (PIP) se define como «toda intervención limita-da en el tiempo que utiliza total o par-cialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bie-nes o servicios, cuyos beneficios se gene-ran durante la vida útil del proyecto y son independientes de los de otros proyectos».

En el SNIP se plantean como requisitos para la declaración de viabilidad que los proyectos demuestren ser socialmente rentables, sostenibles, y que se enmar-quen en las políticas sectoriales, regiona-les y/o locales. Cuando un PIP es afectado por una amenaza o peligro, se genera la interrupción parcial o total del servicio

24


que brinda el proyecto, gastos en rehabi-litación y/o reconstrucción y pérdidas económicas, físicas y/o sociales para los usuarios. De esta forma, cuando en un proyecto no se analiza el riesgo y no se adoptan medidas para reducir la vul-nerabilidad, es probable que dicha inver-sión no cumpla con las condiciones esta-blecidas en el SNIP para el otorgamiento de su declaratoria de viabilidad.

Estructura de los PIPEl sistema considera la aplicación del ci-clo del proyecto: preinversión, inversión y post Inversión, que involucra la elabora-ción de estudios de perfil, pre-factibilidad, factibilidad, expediente técnico, ejecu-ción, operación y mantenimiento y eva-luación ex post, en todo proyecto que se realice con recursos públicos.

Análisis del Riesgo en los PIPEl proceso de incorporación de la GDR en los PIP constituye la última etapa de un proceso secuencial que se inicia con la elaboración de los planes de ordena-miento territorial, que se realiza sobre la base de la información proporcionada por las entidades científicas nacionales perti-nentes (típicamente, desde las entidades responsables de la información geofísica, climatológica, oceanográfica, entre otras).

El plan de ordenamiento territorial, al identificar las potencialidades y restriccio-nes, entre ellos los riesgos en el territorio, permite a las autoridades sectoriales y te-rritoriales la elaboración de los Planes de Desarrollo que son el marco necesario para

el establecimiento de los planes de inversiones (o programas multianuales de inversiones) a nivel sectorial nacional o subnacional.Dentro de los productos del proceso de planificación, es decir, las políticas, los planes, los programas y el proyecto, este último constituye la base sobre la cual se vuelven ope-rativas las decisiones de la ejecución de la inversión pública, constituyendo la etapa final de dicho proceso. Considerando que la incorporación del AdR de desastres se constituye

Preinversión

Perfil

Prefactibilidad

Factibilidad

Inversión Postinversión

EstudiosDefinidos /

Expedientestécnicos

Ejecución

Evaluaciónexpost

Operación y Mantenimiento

Retroalimentación

Idea

Fin*

Enfoque transversal del Análisis del Riesgo, en el ciclo de los PIP

Preinversión

Perfil

Prefactibilidad

Diseño o Expediente

técnico

Ejecución

Operación y Mantenimiento

Evaluación ExpostFactibilidad

Inversión Postinversión

Idea

Análisis de peligrosAnálisis de vulnerabilidadesEstimación del riesgoDefinición de alternativas de medidas de reducción del riesgo y estimación de costosEvaluación de las alternativasSelección de la mejor alternativa

Monitoreo y evaluaciónde los Indicadores de Gestión del Riesgo de desastres

Análisis detallado de las medidas de reducción del riesgoImplementación de las medidas de reducción del riesgo

Fuente: Pautas metodologicas para la incorporación de análisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversión Pública – Ministerio de Eco-nomia y Finanzas- Dirección General de Programación Multianual del Sector Publico

Fuente: Programa de Desarrollo Rural Sostenible - PDRS

25


como un elemento que da sostenibilidad a las inversiones (y que este debe de incor-porarse desde la misma planificación de los proyectos, concretándose en los estu-dios de preinversión que se presentan), es imperativo que los Sistemas de Inversión Pública a nivel subregional analicen y eva-lúen esta variable, ya que ello asegurará la eficiencia de la contribución de las inver-siones al desarrollo del país.

A fin de aplicar el (AdR) en los proyectos de inversión pública, se debe considerar su incorporación en todo el ciclo del pro-yecto, el mismo que - como ya se men-cionó- consta de tres fases: preinversión (elaboración de estudios del perfil, de prefactibilidad y de factibilidad.), inver-sión (comprende la elaboración del expe-diente técnico detallado y la ejecución del proyecto) y postinversión (comprende los procesos de operación y mantenimiento, y evaluación expost).

A continuación se realiza una descripción para la incorporación de la GRD en cada ciclo del proyecto.

Preinversión

1. Fase de Identificación: Tiene como objetivo identificar y caracterizar el pro-blema central que busca resolver el pro-yecto, así como sus posibles soluciones y acciones. La incorporación del AdR en esta etapa permite ver de manera preli-minar las condiciones de amenaza a las cuales puede estar expuesto el PIP o las que éste pueda generar.

El diagnóstico del PIP permite analizar la

Proceso del AdR en un PIP

Exposición

NOCulmina

SÍCulmina

SÍ

NO

Fragilidad Resilencia

Evaluación

¿ Existen amenazas en la ubicación actual o propuesta?

Analizar otras alternativas viablesde localización

¿Se elimina exposición?

Definir medidas para reducir fragilidad

Definir medidas para reducir fragilidad

Evaluación de la rentabilidadsocial de las medidas

Selección y definición delnivel de riesgo aceptable

Una gestión eficiente durante la operación

Definir medidas de contingencia y emergencia

Estimación de los costos de inversión, O&M de las medidas

Estimación de los costossociales (daños y pérdidas) de no

incorporar las medidas

Fase de Identificación y Análisis del Riesgo

Diagnóstico del área deinfluencia del proyecto

Diagnóstico de la situaciónactual del servicio

(si existe)

Diagnóstico de los involucrados

Análisis de peligros yPlanteamiento de escenarios

a futuro

Análisis del Riesgo de launidad productora existente

Resultados AdR se incorporana causas y efectos del problema

Resultados AdR se incorporana medios y fines

Medidas de reducción deriesgos constituyen acciones

Análisis de percepción del riesgo

Planteamiento del problema, causas y efectos

Planteamiento de losobjetivos, medios y fines

Planteamiento de acciones

Dia

gnós

tico

Def

inic

ión

del

PIP

Fuente de ambos cuadros: MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS - DIRECCION GENERAL DE PROGRAMACION MULTIANUAL DEL SECTOR PUBLICO / GTZ – Taller: “La Gestión de Riesgos de Desastres en la Formulación, Evaluación y Ejecución de Proyectos de Inversión Pública, Análisis Sectorial”

26


5 Para un análisis detallado de este punto, se sugiere consultar la Resolución Nº 227 del 13 de julio del 2006, emitida por la Alcaldía Mayor de Bogotá, así como la publicación Registro Distrital Nº 2252, Año 34, del 18 de octubre del 2000, de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

situación actual relacionada con: (1) Las características del área donde está loca-lizada la población beneficiada (geográfi-cas, físicas, climáticas, económicas, socia-les, etc.), y (2) la entidad prestadora del servicio donde se localizará el proyecto; es decir, se debe centrar en aquellas varia-bles que sean relevantes para el proyecto.

2. Preparación o formulación: El obje-tivo es recoger y sistematizar la informa-ción de cada una de las alternativas de solución planteadas en la identificación del problema central que se busca resol-ver, con el propósito de establecer los cos-tos que ellas involucran. La incorporación del AdR permite determinar si las decisio-nes de localización, tamaño, y tecnología incluyen mecanismos para evitar la gene-ración y/o reducción de la vulnerabilidad por factores de exposición, fragilidad y falta de resiliencia.

A continuación se presenta una breve re-seña que muestra dónde se debe consi-derar la incorporación del AdR a nivel de preparación o formulación:

a. Cronograma de ejecución del pro-yecto. Incorporar en el cronograma de ejecución los momentos y cuáles son las medidas de reducción del riesgo en las di-ferentes actividades.

b. Análisis técnico de las alternativas de solución.5 Las soluciones planteadas deben ser funcionales y sostenibles, los

posibles riesgos que se pueden presentar son parte fundamental de la definición de la localización y técnicas constructivas con las cuales se debe desarrollar el proyecto y por lo tanto de las posibles alternativas de solución. No sólo el AdR generará la necesidad de tener en cuenta otras alter-nativas para que el proyecto sea seguro, sino que a las opciones existentes desde otros criterios (sectoriales, sociales, eco-nómicos, etc.) se les debe aplicar la meto-dología de AdR. En caso de concluir que pueden generarse situaciones de riesgo durante la construcción y funcionamien-to del proyecto, se definirán las medidas específicas que deberán incluir, a efectos

de reducir el riesgo a niveles aceptables.

c. Análisis de la demanda y oferta. La proyección de la demanda de los servicios debe realizarse teniendo en consideración el AdR. Hay que considerar que en situa-ciones de emergencia podría afectarse temporalmente la demanda por el bien o servicio que provee el proyecto, en tan-to se constituye como la única opción de provisión segura de dicho bien o servicio (por ejemplo, luego de un sismo, el siste-ma de agua que se construyó de mane-ra segura puede constituirse en la única fuente de provisión de servicio frente al resto de sistemas colapsados). Del mismo

Fuente: MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS - DIRECCION GENERAL DE PROGRAMACION MULTIANUAL DEL SECTOR PUBLICO / GTZ – Taller: “La Gestión de Riesgos de Desastres en la Formulación, Evaluación y Ejecución de Proyectos de Inversión Pública, Análisis Sectorial”

Fase de Formulación y Análisis del Riesgo

Aná

lisis

téc

nico Análisis de locación del PIP Análisis de la exposición del

PIP o de cada elemento

Análisis de factores que puedengenerar la fragilidad del PIP

o de sus elementos

Análisis de capacidades para respuesta a emergencias

Análisis de capacidades para respuesta a emergencias yrecuperación del servicio

Organización y Gestión

Análisis de la tecnologíaconstructiva y de operación

Fase de Identificacióny planteamiento de

escenarios de peligros

Resi

lenc

ia

27


modo, la oferta futura del servicio puede variar en términos de cantidad o calidad si existe la posibilidad que los servicios se interrumpan a consecuencia del impacto de una amenaza.

d. Costos de inversión, operación y mantenimiento. En los costos del pro-yecto se deben estimar específicamente los atribuibles a las medidas de reducción de riesgos o de seguridad necesarias. Los costos incorporan criterios de seguridad y de reducción del riesgo, donde las Me-didas de Reducción de Riesgos (MRR) adicionales sobre los niveles mínimos de seguridad deberán ser socialmente ren-tables para que sean implementadas; es decir, los beneficios deberán superar los costos o, alternativamente, los costos deberán demostrar que son los más efi-cientes. En consecuencia, es necesario es-timar los costos de inversión, la operación y el mantenimiento asociados a las me-didas de reducción de riesgos, así como los costos sociales que se generarían de ocurrir el desastre si no se implementan las MRR adicionales. Al precisar los costos de inversión, operación y mantenimiento asociados a las MRR adicionales se debe considerar que: (1) Cuando se efectúa el AdR del servicio existente en el módulo de identificación se concluye que hay riesgo, estos resultados deben reflejar-se en el problema y sus causas. En los objetivos, medios y acciones se incluirán MRR, las cuales se costean en cada una de las alternativas de solución. (2) Cuan-

do se realiza el AdR de las intervenciones del PIP en el módulo de formulación, se deben plantear las medidas para evitar o reducir los riesgos, las mismas que deben ser costeadas.

e. Costos sociales en el escenario que ocurra el desastre. Se estimarán los cos-tos sociales que se generarían de no in-corporarse las medidas de reducción de riesgos. En la construcción de los costos del PIP que incorpora AdR se debe con-siderar: a). Los costos sociales que se ge-nerarían en el caso de que se presente la situación de desastre por no implementar las MRR adicionales. Por ejemplo costos de atención, rehabilitación, reconstrucción y menores beneficios percibidos por los usuarios (disminución del excedente del consumidor o productor; costos sociales

adicionales asociados a la interrupción del servicio y que son percibidos por los usua-rios, etc.). b). La estimación de los costos sociales se basa en el análisis de los daños y pérdidas probables que se realiza al aplicar el AdR, tanto en la identificación como en la formulación. c). La magnitud de los costos dependerá de los escenarios de amenazas asumidos, así como de las condiciones de vulnerabilidad existentes o que podrían ge-nerarse para las intervenciones del proyec-to. d). Los escenarios de amenazas deben definir la probabilidad de ocurrencia de las amenazas durante la vida útil del proyecto. Así, por ejemplo, en zonas de inundaciones con registros históricos de caudales es posi-ble elaborar un ciclo hidrológico que lleve a pensar que las inundaciones se presentan con cierta regularidad.

Fuente: MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS - DIRECCION GENERAL DE PROGRAMACION MULTIANUAL DEL SECTOR PUBLICO / GTZ – Taller: “La Gestión de Riesgos de Desastres en la Formulación, Evaluación y Ejecución de Proyectos de Inversión Pública, Análisis Sectorial”

Estimación de los beneficiosde implementar las MRR de riesgos y

costos evitados

Análisis de sensibilidad de la rentabilidad social de las MRR

Estimación de los indicadores de rentabilidad social de las

MRR y metodología ABC o CE

Estimación de los beneficios del PIP

Análisis de sensibilidad de la rentabilidad social del PIP

Estimación de los indicadores de rentabilidad social del PIP y

metodología ABC o CE

Fase de Evaluación y AdR

28


Exposición

¿Existen peligros en la ubicación propuesta?

Existen otras alternativas viables de localización

El proyecto o sus elementos estarán expuestos a peligros

Analizar los factores que pueden generar fragilidad

frente al peligro de cada uno de los elementos

Definir medidas para reducirfragilidad en cada uno

de los elementos

Definir medidas de contingencia y

emergencia

Asegurar gestióneficiente durante

operación

Analizar los factores que puedeninfluir en la capacidad de recuperación del servicio

¿Se elimina la exposición?

NOCulmina

SÍ

SÍ NO

SÍCulmina

NO

Fragilidad

Resilencia

3. Evaluación: Los proyectos de inver-sión -tanto públicos como privados- se formulan teniendo en consideración que la evaluación de su pertinencia se hará en el marco del análisis costo-beneficio, utilizándose como criterio de decisión principal el Valor Actual Neto (VAN). De acuerdo a este criterio, «una inversión es rentable sólo si el valor actual del flujo de ingresos es mayor que el valor actual del flujo de costos, cuando éstos se actua-lizan haciendo uso de la tasa de interés pertinente para el inversionista».6

Proceso metodológico de incorpora-ción de la GRD en los PIP

Fase de Preparación o FormulaciónA fin de verificar el análisis técnico de las alternativas, se recomienda seguir los si-guientes tres pasos: 7

1. Analizar la exposición, que está relacio-nada con la localización del PIP. Uno de los factores de localización será la existen-cia o no de amenazas en el área donde se ubicará el proyecto o los elementos de éste. También se analizará si el proyecto (o los elementos de éste) estará expuesto a una o más amenazas identificadas en el diagnóstico. El análisis se realiza por cada componente y en relación con cada ame-naza. Asimismo, se analizan alternativas de localización en las que se pueda redu-cir o eliminar la exposición del proyecto frente a las amenazas identificadas. Evitar las zonas de mayor amenaza puede ser

normalmente la alternativa más recomen-dable, pero no siempre es la más viable o más económica, por lo que se deben ana-lizar y comparar los costos con las otras opciones. En caso de no poder reducirse la exposición totalmente, se procederá al análisis de la fragilidad.

2. El análisis de fragilidad está relacio-nado con la tecnología. Entre las causas de la vulnerabilidad están el diseño y empleo de materiales que no consideran las normas o regulaciones de seguridad mínimas para la construcción (como las de sismo resistencia). El análisis de vulne-rabilidad debe hacerse frente a cada una

7 Zapata, N (2009) PDRS - GT Z/ME F. Proceso de incorporación del Análisis del Riesgo: Formulación y Evaluación.

de las amenazas a las que estaría expues-to el PIP (por ejemplo, una estructura de madera resistente frente a un sismo, no necesariamente lo es frente a un incen-dio). En caso de concluir que habrá ex-posición del proyecto o de alguno de sus elementos, se deben analizar los factores

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6 Fontaine, Ernesto (1988). Evaluación Social de Proyectos. 5ta Edición Revisada. Ediciones Universidad

29


que podrían generar su fragilidad (diseño técnico, formas o técnicas constructivas o productivas, materiales empleados, etc.), lo que permitirá plantear las medidas téc-nicas o estructurales para incrementar la resistencia del proyecto y las medidas no estructurales para mejorar los factores de seguridad frente al impacto.

3. El análisis de Resiliencia está relaciona-do con la capacidad de recuperarse frente a los posibles impactos, dependiendo de la tecnología, la organización y gestión del PIP, entre otros factores. Este análisis permite identificar cuáles son las capaci-dades para poder atender la emergencia, así como las capacidades disponibles para su recuperación física, funcional, social, financiera, productiva, etc., probables de un evento peligroso.

3. El Ordenamiento territorial y la gestión de riesgo de desastres

Conceptualización

El Ordenamiento Territorial es un instru-mento orientador de acciones integradas que son dirigidas a lograr objetivos de desarrollo sostenible en un espacio terri-torial determinado.Se trata de un proceso político (y técni-co-administrativo) en el cual la toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, se efectúa en función de la ocupación or-denada y uso sostenible del territorio. Es también un proceso político participativo

y de concertación de actores, que articulan juntos los intereses e iniciativas locales una misma visión con el propósito de definir e integrar actividades relacionadas con el uso sostenible y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con sus potenciali-dades y limitaciones.

El OT busca fundamentalmente:

• Organizar y articular el territorio de acuerdo con sus potencialidades y limitaciones.

• Optimizar la organización de los asentamientos humanos, el acceso a los servicios de salud, educación y servicios básicos, y la localización de la infraestructura de articulación del territorio y apoyo a la producción.

• Promover el uso adecuado de los recursos naturales.

• Identificar y contribuir al manejo sostenible del ambiente, las áreas de fragilidad

Fuente: Soluciones Prácticas. Módulo III LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO

Concepto de Territorio

ContextoInstitucional,

Políticoy Legislativo - Normatividad

Ríos

Proyectos, Programas

Carreteras,mercancías

Flujos migratorios

Medio biofísico /RR. NN.

Presencia humana

Infraestructura yServicios

TERRITORIO

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ecológica y de régimen especial, in-cluyendo su recuperación.

• Orientar las inversiones públicas y privadas a través de la formulación e implementación de políticas de uso y ocupación del territorio que consi-deran las normas que condicionan la sostenibilidad de los medios naturales y humanos.

Incorporación de la GRD en la planificación territorial

• Definir el marco conceptual de la GDR y su incorporación en la pla-nificación del territorio para faci-litar la comprensión del tema por todos los involucrados, respetando el Marco Legal.

• Identificación preliminar del riesgo con base en los estudios y la infor-mación existentes, incluso las ten-dencias y las proyecciones sobre el cambio climático.

• Identificación en el territorio de los actores clave para la GDR.

• Evaluación preliminar de las capa-cidades y la información existentes sobre la problemática del riesgo y el cambio climático.

• Consensuar con los miembros del co-mité gestor el marco conceptual de la GRD y su relevancia para el desarrollo sostenible del territorio. Designar res-ponsables en los comités de apoyo para el tema riesgo y cambio climático.

• Sensibilización a todos los actores so-bre la importancia de hacer el AdR en el territorio y la adopción de medidas prospectivas y correctivas. Se reque-rirá de instrumentos apropiados para cada grupo participante.

• Involucramiento activo de los actores identificados como relevantes para la GRD.

• Definición de mecanismos de partici-pación duradera en el proceso.

• Identificación de probables conflictos o necesidades de concertación con actores clave u otras unidades territo-riales sobre la generación del riesgo o las medidas para reducirlo.

• Elaboración de estrategias e ins-trumentos para gestionar proba-

bles conflictos.

• Incluir el enfoque de riesgo y los ac-tores clave para la GDR en el estable-cimiento de compromisos y acuerdos.

• Preparación de herramientas meto-dológicas para la integración de la GDR y el cambio climático en la plani-ficación del territorio.

• Identificar o crear mecanismos que permitan disponer de recursos para medidas de prevención y reducción del riesgo.

• Incluir en la capacitación los temas de GDR y cambio climático y su relación con los procesos de planificación y gestión territorial.

• Capacitación de los técnicos y otros par-ticipantes en metodologías para el AdR.

Fuente: Incorporar la gestión del riesgo en la planificación territorial. Orientaciones para el nivel municipal - GTZ

ETAPA DE PREPARACIÓNDefinición de objetivos, enfoque y plan de trabajo.Involucramiento de los actores relevantes.Con enfoque de riesgo y actores para GDR

MONITOREO Y CONTROL

Seguimiento a la implementación y las tendenciasEvaluación como insumo para revisiones periódicasIncluye monitoreo del riesgo e indicadores de GDR para la ejecución

IMPLEMENTACIÓN

Medidas aprobadas (inversión, proyectos, regulaciones) inclusive medidas de GDR.

Aplicación de criterios y regulaciones establecidos, inclusive criterios de riesgo

APROBACIÓN

A través de: Ordenanzas municipales Presupuesto participativo Etc.

DIAGNÓSTICO

TerritorialSocioeconómicoAmbientalDel riesgo (ADR y consideración en estudios sectoriales)Etc.

FORMULACIÓN DE PLANES

1. De ordenamiento territorial, con caracterización del territorio por riesgo.

2. De desarrollo estratégico, priorizando medidas ....de GDR.3. Eventualmente plan de GDR aparte

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Contenidos del Plan de Acondicio-namiento Territorial

a. Características físico-geográficas del territorio y sus relaciones interprovin-ciales o interdistritales.

b. Características geomorfológicas; cali-dad del suelo para la edificación; conos de deyección de aluviones; planicies de inundación, laderas erosionadas o ines-tables, sismicidad; otras condiciones de riesgo por seguridad física de asenta-mientos e infraestructura.

c. Sistema hidrológico, sistema natural de drenaje, áreas de riesgo por inun-dación.

d. Captación, tratamiento y distribución de agua para fines urbanos e industria-les; generación de energía, capacidad y distribución.

e. Definición del tratamiento para la con-servación de áreas protegidas y reservas de paisaje natural, históricas y arqueo-lógicas; áreas de tratamiento especial.

f. Sistema de accesibilidad: aeropuertos, puertos, vías terrestres, caminos veci-nales.

g. Espacios articulados o integrados y sus posibilidades para el desarrollo local.

Es el instrumento técnico-normativo de planificación física integral en el ámbito provincial que orienta y regula la orga-nización físico-espacial de las actividades humanas en cuanto a la distribución, je-rarquía, roles y funciones de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarro-llo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio pro-vincial; y, la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la po-blación urbana y rural bajo el enfoque te-rritorial prospectivo, competitivo y de sos-tenibilidad. Establece en forma general:

1. Política de usos del suelo

2. Roles y funciones de los asentamien-tos poblacionales del sistema urbano provincial

3. Organización de las actividades econó-micas, sociales y político administrativa

4. Localización de infraestructura

5. Ubicación del equipamiento de servicios

6. Identificación de las áreas de protec-ción ecológica y de riesgo

La Gestión de Riesgo de Desastres y la planificación urbana

1. El Plan de Acondicionamiento Territorial: 8

h. Infraestructura energética y de aprove-chamiento de recursos hídricos.

i. Condiciones actuales de ocupación de territorio por asentamientos e infraes-tructura.

j. Usos de suelo en función de las orienta-ciones de la ZEE.

k. Identificación del sistema urbano local: jerarquía, roles y funciones de sus com-ponentes; dotaciones urbanas actuales y previsiones al mediano y largo plazo; características actuales de la urbani-zación en el territorio; lineamientos y orientaciones para el desarrollo urba-no-rural de los componentes del sis-tema bajo modalidades de expansión urbana armonizadas con el ambiente y con las actividades económicas por aprovechamiento de los recursos natu-rales y el uso agrícola del suelo. Directi-vas necesarias para conducir el desarro-llo urbano sobre los terrenos eriazos a cambio de la preservación de las tierras de cultivo.

l. Tratamiento del espacio rural agrícola, minero, borde costero-marítimo, pes-quero, forestal, pecuario, acuícola, tu-rístico, etc.

m. Identificación de áreas inadecuadas para asentamientos, actividades o in-

8 Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano - DECRETO SUPREMO Nº 004-2011-VIVIENDA

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fraestructuras, por zonas de protección ecológica, histórica o cultural; requeri-mientos de defensa nacional, situacio-nes de vulnerabilidad frente a fenóme-nos naturales.

n. Marco Territorial para el Planeamiento Urbano: directrices básicas ambientales, la urbanización al mediano y largo pla-zo de los principales componentes del sistema urbano local. Condiciones de seguridad física para los asentamientos.

o. Definición de estrategias de desarrollo territorial y lineamientos para los planes de desarrollo urbano, a fin de garanti-zar una adecuada coordinación y arti-culación de acciones.

p. Proposiciones básicas para la provisión de infraestructura económica y social para los asentamientos y las actividades económicas del territorio.

q. Establecer mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados de la eje-cución del Plan de Acondicionamiento Territorial.

2. El Plan de Desarrollo urbano

El Plan de Desarrollo Urbano es el instru-mento técnico-normativo que orienta el desarrollo urbano de las ciudades o con-glomerados urbanos con población entre 20,000 y 500,000 habitantes, y/o ciu-dades capitales de provincia, en concor-dancia con el Plan de Acondicionamiento

Territorial y/o el Plan de Desarrollo Metro-politano, de ser aplicable.

En caso estas ciudades conformen conur-baciones o conglomerados urbanos, el Plan de Desarrollo Urbano debe compren-der la totalidad del área involucrada, aun cuando ésta corresponda a más de una jurisdicción municipal. En este caso, po-drá adoptar el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal para la apro-bación, gestión, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Urbano.

El Plan de Desarrollo Urbano forma parte del componente físico-espacial del Plan Provincial y/o Distrital de Desarrollo Con-certado.

Contenidos del Plan de Desarrollo Urbano

1. Concepción de desarrollo urbano del ámbito de Intervención: consideracio-nes básicas, lineamientos programá-ticos.

2. Diagnóstico urbano: articulación e in-tegración del sistema urbano. Dimen-sión ambiental, socio-económica, físico-espacial.

3. Lineamientos de política y estrategias de desarrollo urbano.

4. Los usos y clasificación del suelo: orientar las intervenciones urbanísti-cas. La zonificación de usos del suelo

urbano y de su área circundante, así como su normativa.

5. El plan vial y de transporte y su nor-mativa respectiva.

6. La sectorización urbana y la determi-nación del nivel de servicio, la loca-lización y dimensionamiento de los equipamientos de educación, salud, cultural, seguridad, recreación, pro-tección, conservación, prevención y reducción de riesgos u otros usos; y otros servicios complementarios, acorde con los requerimientos ac-tuales y futuros de la población. De-limitación de áreas que requieran de planes específicos.

7. Proyección de la demanda de nuevas unidades de vivienda para determi-nar las áreas de expansión urbana y/o programas de densificación, de acuerdo a las condiciones y caracte-rísticas existentes.

8. La programación de acciones para la protección y conservación ambiental y la mitigación de desastres.

9. El Programa de Inversiones Urbanas y la identificación de las oportunidades de negocios, a fin de promover las inversiones y alcanzar el modelo de desarrollo urbano previsto en el Plan.

10. Mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados de la eje-cución del Plan de Desarrollo Urbano.

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3. El Plan de Gestión del Riesgo de Desastres

Concepto: Está conformado por el con-junto coherente y ordenado de acciones, estrategias, programas y proyectos que se formulan para orientar las actividades de reducción, mitigación, previsión, control de riesgo y la recuperación en caso de de-sastres. Es decir, propone transformar el escenario de riesgo en un escenario soste-nible, de proceso, de progreso, en el cual los riesgos existentes no constituyan una limitación.

Identificación de actores

» Es necesario identificar tanto los ac-tores sociales que se constituyen en agentes del plan, como los recursos necesarios para ser desarrollados.

» La identificación de actividades debe ser simultánea a la asignación de ro-les de los diversos actores sociales, así como a la función y responsabilidad de los mismos. Se trata de definir quién y cómo participa, y la responsabilidad y compromiso de cada cual.

» Este proceso implica necesariamente la concertación entre diferentes acto-res y grupos sociales, así como el de-sarrollo de un proceso participativo, que permita compromisos efectivos y acuerdos de voluntades duraderos.

Identificados los actores sociales y las acti-vidades con su responsabilidad y compro-

miso, deben conocerse los recursos exis-tentes y los necesarios para implementar el plan. No siempre los recursos necesa-rios son iguales a los recursos existentes, sobre todo en el ámbito local. Siempre existirá un déficit de recursos frente a los que son necesarios. Ello implica identificar los faltantes y establecer una estrategia de obtención de recursos en otros niveles, distintos del local. Para la formulación de los planes de gestión de riesgo, se pueden considerar cuatro momentos que pueden servir de guía para que los gobiernos lo-cales organicen y desarrollen la gestión de riesgos con todos los actores locales.

Estos son:

• Sensibilización

• Organización

• Escenarios de riesgos

• Planificación

Para la elaboración del Plan de Gestión del Riesgo se debe tomar cuenta:

• La identificación de los problemas (factores de riesgo, sus causas y sus consecuencias)

• Las acciones que deben desarrollarse (alternativas de solución priorizadas)

• Las estrategias de desarrollo del Plan

Fuente: La Gestión de Riesgo Hoy. Capitulo 10: Organización para la Gestión del Riesgo en el sector público y la sociedad civil

NATURALEZA

INSTITUCIONESCIENTÍFICAS

SABERES POPULARESONGS Y OTRAS

ORGANIZACIONES

ESPACIOS DEPARTICIPACIÓN

COMUNIDAD

AUTORIDADES E INSTITUCIONES

PÚBLICAS

COOPERACIÓN EXTERNA NACIONAL

E INTERNACIONAL

COOPERACIÓN EXTERNA NACIONAL

E INTERNACIONAL

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(posibilidades de desarrollarlo y en qué condiciones)

• La formulación de planes y programas específicos para el desarrollo de las acciones definidas

• La identificación de los programas y proyectos de corto, mediano y largo plazos

Consideraciones importantes

No existen recetarios o modelos únicos que deban aplicarse de manera rígida para formular los planes de gestión de riesgo. Pero sí existen ideas clave que pueden servir de sustento para estos planes. Entre ellas tenemos:

• No intentar partir de cero, del vacío, sino de las ideas, planes o estrategias que en materia de riesgo probablemente ya existen en la localidad.

• La gestión local del riesgo debe ubicar como protagonistas principales a los actores locales. Estos deben dar los primeros pasos para que otras instituciones, públicas o privadas, los acompañen, brindándoles apoyo en capacitación, asistencia técnica o financiera. Esto contribuye a asegurar la sostenibilidad de las acciones.

• Debe asegurarse la participación e integración del mayor número de instituciones y organizaciones del Estado, del sector privado y de la sociedad civil que interac-túan en la localidad. Nadie debe ser excluido.

• Tomar en cuenta que la gestión local del riesgo se desarrolla en el marco de una complejidad de relaciones de actores y sectores, que difieren en sus intereses. Lo importante es identificar las ventajas y orientar adecuadamente las acciones.

• Recordar que la gestión local del riesgo es un instrumento o una herramienta muy útil para el desarrollo de las actuales generaciones y de las que vendrán.

• No olvidar que es una cuestión que compromete no solo al gobierno local o las instituciones especializadas, sino a la totalidad de actores institucionales y de ciu-dadanos y ciudadanas.

Problema

identificado

Cómo hacer

Estrategia

Con quién hacer

Actor Social

Cuándo Hacer

Tiempo

Con qué hacer

Recurso

Viviendas ubi-cadas en zonas

inundables

Reubicación de viviendas a zonas

seguras.Campañas de sensi-

bilzación

• Autoridades locales• Población expuesta

Julio 2012

• Terreno en zona segura

• Recursos económi-cos de población y gobierno local

• Recursos humanos

Ejemplo:


Presentación

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Glosario de términos

» Alerta Temprana Provisión de información oportuna y eficaz a través de institu-ciones identificadas, que permiten a individuos expuestos a una amenaza la toma de acciones para evitar o reducir su riesgo y su preparación para una respuesta efectiva.

» Análisis del Riesgo: Metodología para identificar y evaluar el tipo y nivel de daños y/o pérdidas probables que podría tener o podría producir una inversión, a partir de la identificación y evaluación de la vulnerabilidad de esta con respecto a los peligros a los que está expuesta.

» Estimación de riesgo: Conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en un área conocida, a fin de levantar información sobre la identificación de los peligros naturales y/o inducidos por el hombre y el análisis de las vulnerabilidades, para calcular el riesgo esperado (probabilidad de daños: pérdida de vida e infraes-tructura).

» Gestión del riesgo de desastres (EIRD, 2004): Conjunto de decisiones adminis-trativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por socieda-des y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capaci-dades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitiga-ción y preparación) los efectos adversos de los desastres.

» Ordenamiento territorial: Es un proceso colectivo que implica una serie de de-cisiones a partir de las cuales una población, a través de sus diferentes formas de organización social, política, administrativa, económica, ambiental y sus visiones culturales del mundo, da un uso adecuado y racional al territorio.

36


» Planes urbanos: Son los instrumentos técnicos normativos básicos para el desa-rrollo físico de los asentamientos humanos, destinados a la previsión y promoción de las acciones de acondicionamiento territorial en cada centro poblado del ámbito provincial. Comprenden políticas, estrategias, metas, programas y proyectos espe-cíficos de acción en su ámbito de aplicación.

» Proyecto de Inversión Pública (PIP): Intervención limitada en el tiempo que uti-liza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios, cuyos bene-ficios se generan durante la vida útil del proyecto y son independientes de los de otros proyectos.

» Resiliencia: Capacidad de adaptación de un sistema, comunidad o sociedad po-tencialmente expuestos a amenazas, resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.

» Zonificación ecológica económica: Un proceso dinámico y flexible para la iden-tificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales.


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PresentaciónBibliografía

Chuquisengo Vásquez, Orlando. Condori Franklin. Medrano Magdalena. La Gestión de Riesgo en los Gobiernos Municipales de Bolivia. Agosto 2010

Chuquisengo Orlando y Gamarra Luis. Propuesta metodológica para la Gestión Local del Riesgo de Desastres. Una Experiencia Práctica. ITDG, 2002

Díaz Palacios, Julio; Chuquisengo, Orlando; y Ferradas, Pedro. Gestión de riesgo en los gobiernos locales/ Julio Díaz Palacios / Lima: Soluciones Prácticas – ITDG, 2005

Proyecto Apoyo a la Prevención de desastres en la comunidad Andina – PREDECAN. Incorporando la Gestión de Riesgo de Desastres en la Planificación y Gestión Territorial. Lineamientos generales para la formulación de planes a nivel local. 2009

Proyecto Apoyo a la Prevención de desastres en la comunidad Andina – PREDECAN. Incorporando la Gestión de Riesgo de Desastres en la Inversión Publica. Lineamientos y Estrategias para la Formulación y Evaluación de Proyectos. 2009

Planificación y Gestión Territorial. Lineamientos Generales para la Formulación de Pla-nes a nivel local. 2009

Estrategia Internacional para la Reducción de Riesgos de Desastres – EIRD. La Gestión del Riesgo de Desastres Hoy. 2008

Lavell, Allan; Lavell, CHRISTOPHER. La Gestión Local del Riesgo: Lecciones desde la subregión andina. CAPRADE, PREDECAN. 2009

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Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, Cáritas del Perú. Soluciones Prácticas Gestión del riesgo de Desastres. Para la Planificación del desarrollo local. Pri-mera edición, diciembre de 2009

Ley No. 29664 que crea el SINAGERD (19 febrero 2011) y su Reglamento Decreto Su-premo N°048-2011-PCM, del 24 de mayo del 2011-11-22

Soluciones Prácticas. Módulos I: La Gestión del riesgo en el contexto de Cambio Climá-tico. Lima. 2011.

Soluciones Prácticas. Módulos II: La Gestión del riesgo y Adaptación al Cambio Climáti-co en los Planes de Desarrollo Concertado.

Soluciones Prácticas. Módulos IV: La Gestión del riesgo y Adaptación al Cambio Climá-tico en los Proyecto de Inversión Publica de Desarrollo Concertado. Lima. 2011.

Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano - DECRETO SUPRE-MO Nº 004-2011-VIVIENDA, Lima 16 de junio del 2011

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Soluciones Prácticas es un organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos, mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Tiene oficinas en África, Asia, Europa y América Latina. La oficina regional para América Latina tiene sede en Lima, Perú y trabaja a través de sus programas de Sistemas de producción y acceso a mercados; Energía, infraestructura y servicios básicos; Prevención de desastres y gobernabilidad local y las áreas de Control de calidad, Administración y Comunicaciones.

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