Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública ...services.iadb.org/wmsfiles/products/Publications/1972119.pdf · Banco Interamericano de Desarrollo Diálogo Regional de

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

SERIE DE ESTUDIOS DIÁLOGO REGIONAL DE POLÍTICA

Red de Gestión y Transparenciade la Política Pública

Servicio Civil: Temas para un diálogo

Koldo EchebarríaEditor

Washington, DC2003

El presente documento forma parte de una serie de estudios comisionados por el Banco Interame-ricano de Desarrollo para el Diálogo Regional de Política.

Las opiniones aquí expresadas son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente laposición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Carátula: Colgante en forma de caracol perteneciente a la sociedad prehispánica Quimbaya. Colección Museo del Oro—Banco de la República, Colombia

Noviembre 2003

Para obtener ejemplares adicionales de esta publicación, favor dirigirse a:

Secretaría del Diálogo Regional de PolíticaStop W-0610Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

E-mail: [email protected]: 202-623-2271Fax: 202-312-4034Sitio web: http://www.iadb.org/int/drp

Banco Interamericano de Desarrollo

Diálogo Regional de Política

El Diálogo Regional de Política fue creado en diciembre del año 1999 por iniciativa del DirectorioEjecutivo, con el fin de crear un espacio en el Banco para la ampliación y profundización del diálogoentre los países de la región y contribuir a su intercambio de experiencias, preparación para enfren-tar los grandes retos de la globalización y a la generación de procesos de cooperación regional. ElBanco identificó siete áreas que fueron incluidas en el Diálogo y creó siete redes especializadas enlas que participan funcionarios de alto nivel, con rango de viceministros o equivalente, encargadosde la toma de decisiones y diseño de políticas públicas en América Latina y el Caribe.

1) Comercio e Integración;2) Pobreza y Redes de Protección Social;3) Educación y Capacitación de Recursos Humanos;4) Política Macroeconómica y Financiera;5) Gestión y Transparencia de la Política Pública;6) Manejo de Desastres Naturales; y7) Medio Ambiente.

Coordinación GeneralDepartamento de Integración y Programas RegionalesGerente: Nohra Rey de Marulanda

División de Cooperación Técnica RegionalJefe: Juan Manuel Corredor

Coordinadora: María Carmenza McLean,Especialista Senior INT/RTC

SecretariadoMarisa Taylor y Rodrigo Salas

Red de Comercio e IntegraciónCoordinador Técnico: Robert Devlin, Subgerente INT/INT

Red de Desastres NaturalesJanine Ferretti, Jefe de División SDS/ENVCoordinador Técnico: Kari Juhani Keipi, Especialista Senior de Recursos Naturales SDS/ENVApoyo Técnico: Victoria Imperiale

Red de Educación y Capacitación de Recursos HumanosCoordinador Técnico: Juan Carlos Navarro, Jefe de División SDS/EDUApoyo Técnico: Norma García

Red de Gestión y Transparencia de la Política PúblicaCoordinador Técnico: Koldo Echebarría, Especialista Principal en Gestión del Sector Público SDS/SGCApoyo Técnico: Ingrid Carlson

Coordinación TécnicaDepartamento de Desarrollo SostenibleGerente: Carlos M. Jarque

Departamento LegalAsesor Jurídico: J. James Spinner

Departamento de InvestigaciónEconomista Jefe: Guillermo Calvo

Red de Medio AmbienteJanine Ferretti, Jefe de División SDS/ENVCoordinador Técnico: David Wilk, Especialista de Medio Ambiente Urbano SDS/ENVApoyo Técnico: Niels Holm-Nielsen

Red de Pobreza y Protección SocialCarlos Eduardo Velez-Echavarria, Jefe de División SDS/POVCoordinadora Técnica: Wanda Engel Aduan, Especialista en Reducción de la Pobreza SDS/POVApoyo Técnico: Sabrina Passos

Red de Política Macroeconómica y FinancieraCoordinador Técnico: Arturo Galindo, Economista Investigador RESNorelis Betancourt, Cordinadora General RES

ESTRUCTURA DEL DIÁLOGO

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En los procesos de desarrollo, no resulta exageradodecir que la buena gestión del sector público es tantoo más importante que la del sector privado. El sectorpúblico construye una parte significativa de la plata-forma para la acción del sector privado y sirve de ár-bitro en la definición de la distribución de losbeneficios. En consecuencia, la eficiencia en la ges-tión de los recursos públicos es un requisito funda-mental para la competitividad de los países, la equidady el crecimiento sostenible.

En la actualidad existe un consenso amplio sobrela importancia que tiene la reforma del Servicio Civilcomo medio para mejorar la gestión del sector públi-co. El buen funcionamiento de los sistemas de Servi-cio Civil en la región constituye uno de losrequerimientos imprescindibles para lograr un Esta-do capaz y eficiente, a la altura de las necesidades deldesarrollo. Un Servicio Civil profesional, basado enel mérito, contribuye al fortalecimiento de la demo-cracia, la efectividad del Estado de derecho y la efica-cia de las políticas públicas. Un buen Servicio Civiles, además, una condición indispensable para que lasreformas institucionales que persiguen algunos de losproyectos del BID se consoliden y tengan un impactoduradero en los países.

El Diálogo Regional de Política se complace enpresentar esta publicación con trabajos que sirvieronde base para las discusiones que se llevaron a cabo enlos paneles de la primera y la segunda reuniones de laRed de Gestión y Transparencia de la Política Públi-ca, con el fin de promover el mejor conocimiento depolíticas y prácticas óptimas sobre la reforma del Ser-vicio Civil y hacer una contribución al avance del en-tendimiento sobre los retos y las oportunidades delas reformas.

En este primer volumen se presentan cuatro do-cumentos que fueron seleccionados en razón de susaportes para promover el conocimiento y el diálogo

entre países sobre aspectos clave de la reforma delServicio Civil. Francisco Longo examina los cambiosproducidos en los sistemas de Servicio Civil en lasdemocracias avanzadas del ámbito OCDE, identificalas disfunciones enfrentadas por los procesos y dis-cursos de cambio y las principales estructuras y polí-ticas de recursos humanos afectadas por lastransformaciones. Señala la importancia de orientarlas organizaciones públicas y los sistemas de ServicioCivil hacia una mayor flexibilidad, como una manerade enfrentar las grandes disfunciones que perjudicanla capacidad de las administraciones públicas contem-poráneas. Oscar Oszlak analiza la situación actual delServicio Civil en los países de América Latina y elCaribe, destacando sus diferentes componentesinstitucionales e instrumentales, las transformacionesexitosas del Servicio Civil en la región, y las leccionesaprendidas sobre estrategias viables de reforma. El tra-bajo de Gordon Draper apoya este esfuerzo y explorala situación y retos principales de los sistemas de Ser-vicio Civil propios de los países del Caribe. IngridCarlson y J. Mark Payne destacan la importancia decontar con estadísticas fiables y comparables sobre elempleo público, con el convencimiento de que unacarencia de datos cuantitativos contribuye al diseñoinadecuado de políticas de reforma. Los datos recau-dados por los autores sobre el empleo y los salariosen el sector público confirman la relación entre lossistemas de Servicio Civil meritocráticos y los nivelesde corrupción, la eficacia del gobierno, la confianzade los ciudadanos en la administración pública, y lastasas de crecimiento económico sostenible.

Confiamos en que la publicación de esta serie deestudios contribuya al fortalecimiento de la capaci-dad de los países para solucionar problemas y definirpolíticas exitosas de reforma del Servicio Civil, queapoyen y faciliten al desarrollo de los países de Amé-rica Latina y el Caribe.

Prólogo

Nohra Rey de Marulanda James SpinnerGerente Asesor JurídicoDepartamento de Integración Departamento Legaly Programas Regionales

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1Koldo Echebarría

La modernización del Estado: reto del desarrollo en América Latina . . . . . . . . . . . . . . 1Delimitación de la noción de Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Líneas básicas de la acción del Banco en la reforma del Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . 5Contenido del libro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

LA REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO EN LAS DEMOCRACIASAVANZADAS: MÉRITO CON FLEXIBILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Francisco Longo

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7¿Qué es el Servicio Civil? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Modelos de Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Las reformas del Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16El sentido de las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Estructuras y políticas que han sido objeto de las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Los procesos de reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Anexo: datos de sistemas de Servicio Civil en el Ámbito de la OCDE . . . . . . . . . . . . 41

EL SERVICIO CIVIL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:SITUACIÓN Y RETOS FUTUROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Oscar Oszlak

Antecedentes y alcances del trabajo, aspectos conceptuales, ydimensiones analíticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Estado de situación actual de los sistemas de Servicio Civil enAmérica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

El Servicio Civil y las reformas de “Segunda Generación” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Las reformas y desafíos pendientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

Índice

VIII DIÁLOGO REGIONAL DE POLÍTICA

LA SITUACIÓN Y LOS RETOS FUTUROS DEL SERVICIO CIVILEN EL CARIBE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Gordon Draper

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Sistemas de Servicio Civil en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103Examen de recientes iniciativas de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106Cuestiones emergentes y desafíos futuros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

ESTUDIO COMPARATIVO DE ESTADÍSTICAS DE EMPLEO PÚBLICOEN 26 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Ingrid Carlson y J. Mark Payne

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Estudios previos sobre estadísticas de empleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Inquietudes metodológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114Perfiles de Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Análisis de resultados: niveles de empleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118Resultados: salarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Resultados: tendencias de empleo y remuneración en el sector público . . . . . . . . . . 128Factores determinantes del empleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132Correlaciones: un gobierno transparente y eficaz y las repercusiones de un

Servicio Civil basado en el mérito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Sitios Web selecionados adicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140Apéndice: 26 perfiles de Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

LISTA DE AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO:RETO DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

Hay una correlación directa entre las capacidades delEstado y el desarrollo de los países. Este concepto,de larga tradición en el pensamiento político y cien-tífico, está fundado en una amplia evidencia históri-ca. La pujanza de las naciones más poderosas y sucapacidad para crear y distribuir riqueza no puedeexplicarse sin reconocer el papel central jugado porlas instituciones públicas. No obstante, es indudableque, en el último cuarto de siglo, el agotamiento demodelos de desarrollo basados en una ilimitada ex-pansión del sector público nos ha llevado a una reac-ción generalizada sobre los excesos del protagonismoestatal. Es oportuno reflexionar acerca de cómo seda, en estos primeros años del siglo XXI, esa relacióndirecta entre la calidad y la fortaleza de las institucio-nes públicas.

De la experiencia del pasado también hemosaprendido que esa correlación posee matices de losque debemos ser muy conscientes. Primero, no to-dos los Estados tienen la capacidad de contribuir aldesarrollo. Segundo, su fortaleza no debe medirse através de su tamaño, ni, “a contrario sensu”, su ma-yor tamaño constituye “per se” un impedimento aldesarrollo. Tercero, el papel del Estado no debe con-siderarse aisladamente de otras instituciones socia-les. Cuarto, las diversas funciones estatales no tienentodas la misma importancia para el desarrollo. Quin-to, las formas que adopta la intervención estatal noson indiferentes para el logro de sus fines sociales.La expresión “capacidad institucional” se ha acuña-do como contenedor de las reglas de juego y fun-ciones colectivas necesarias que se correlacionanpositivamente con el desarrollo de los países. La ca-pacidad institucional es un concepto amplio en sualcance y profundidad, que va más allá de las funcio-nes estatales, incorporando las funciones públicasrealizadas por el mercado y la sociedad civil. Incluye

además no sólo capacidades organizativas y técnicas,sino valores y pautas informales de comportamientoque son imprescindibles para entender la realidad.

Determinadas instituciones públicas constituyenla columna vertebral de la capacidad institucional delos países, y de ninguna manera son prescindibles oreemplazables. Esta idea, sobre la que existe un am-plio consenso, nos conduce a subrayar, en primerlugar, la conexión directa entre democracia y desa-rrollo. Frente a visiones autoritarias y tecnocráticas,se reafirma que sólo las instituciones democráticasde los países aseguran un desarrollo económico sos-tenible y de calidad; según la tesis reiteradamenteexpresada por el Premio Nobel de Economía AmartyaSen la democracia es al mismo tiempo medio y findel desarrollo. En segundo lugar, entre las funcionesestatales de carácter esencial están naturalmente lasque aseguran la prevalencia del Estado de Derecho yla seguridad jurídica, imprescindibles para la vigen-cia efectiva de derechos y libertades políticas y eco-nómicas y, por tanto, para el funcionamiento eficientede la economía de mercado. Finalmente, el Estadodebe ser capaz de producir los bienes públicos quehacen a la calidad del desarrollo, añadiendo al cre-cimiento un acceso equitativo a sus frutos, quepermita corregir las desigualdades y eliminar progre-sivamente la pobreza.

En contraste con estos argumentos, los años quesiguieron al Consenso de Washington estuvieron pre-sididos por reformas basadas no en la preocupaciónde lograr un “Estado mejor”, sino en la idea de que“cuanto menos Estado mejor”. La agenda de las re-formas fue derivando hacia la privatización y la des-centralización (en realidad, sólo aceptables bajociertas condiciones), a la desregulación indiscrimi-nada y, simplemente, la cesación y abandono de sec-tores enteros de actividad por insuficiencia derecursos. Es verdad que el saneamiento fiscal del Es-tado era una condición necesaria para recuperar elequilibrio macroeconómico y no es menos cierto queel aparato estatal heredado del periodo anterior era

IntroducciónKoldo Echebarría

2 DIÁLOGO REGIONAL DE POLÍTICA

ineficiente e inadaptado a las necesidades sociales.Pero, también es verdad que, en no pocos casos, elefecto ha sido un Estado anémico, desarticulado yhasta más ineficiente. Es llamativo el contraste entreel perfeccionamiento de la democracia y un Estadoinerme ante los problemas y socavado en su credibi-lidad por la desvalorización ideológica que ha acom-pañado las reformas, pero al que la sociedad continúareclamando intervenciones y políticas indispensablespara alcanzar el desarrollo con equidad.

El Banco Interamericano de Desarrollo ha veni-do reiterando en los últimos años que “hay una rela-ción directa entre el desarrollo económico y la calidaddel proceso de gobierno”.1 En este sentido el objeti-vo de Modernización del Estado, más allá del meroajuste fiscal, se ha incorporado con fuerza a la agen-da de trabajo del Banco. Esto se ha trasladado aimportantes acciones, mediante préstamos y coope-raciones técnicas, orientadas a la reforma de las ins-tituciones públicas, tanto con una lógica horizontalcomo en el contexto de reformas sectoriales. Inicial-mente, las actuaciones se concentraron en el poderejecutivo, sobretodo en su área fiscal y financiera, paraextenderse posteriormente a otras áreas y poderes delEstado como el judicial y el legislativo. Paralelamente,el Banco también ha venido apoyando actividades deconstrucción de consenso mediante el diálogo na-cional y regional para dotar de mayor viabilidad aestas reformas.

La importancia del Servicio Civil

La reforma del Servicio Civil es uno de los compo-nentes indispensables y claves de la Modernizacióndel Estado. Su importancia está presente en todas lasmanifestaciones posibles de la capacidad estatal, cuyaconcreción en la realidad sólo es factible a través delpapel de los servidores públicos. Ahora bien, el Ser-vicio Civil como institución va mucho más allá delempleo público y constituye una de las piezas cen-trales del Estado Democrático de Derecho. Su origenhistórico se sitúa en el tránsito del Estado patrimo-nial al Estado Constitucional, en el que el empleadopúblico pasa de ser un servidor personal de la Coro-na a ser un servidor del Estado, ente impersonal sujetoal imperio de la ley. Los principios básicos del Servi-cio Civil en el estado constitucional, mérito eigualdad, aparecen establecidos en el artículo 26 de

la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciu-dadano, que proclama la igualdad de todos losciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dig-nidades, puestos y empleos públicos, según sucapacidad y sin otra distinción que la de sus virtudesy sus talentos”. En el Estado contemporáneo, el Ser-vicio Civil profundiza su contribución en una tripledimensión: al fortalecimiento de la democracia, laefectividad del Estado de derecho y una eficaz provi-sión de los bienes y servicios públicos.

Servicio Civil yfortalecimiento de la democracia

El Servicio Civil es un rasgo esencial del llamadocomponente republicano de la democracia, asociadoa la idea de que el ejercicio de cargos públicos debeser una actividad virtuosa que requiere sujeción a laley y defensa del interés público, sacrificando el inte-rés privado. Los funcionarios públicos son percibidoscomo portadores de una vocación de servicio, que seconcreta en elevados estándares de comportamiento,alcanzados a través de un riguroso sistema de selec-ción y carrera. Desde esta perspectiva, un ServicioCivil profesional con una sólida posición institucionaly sentido del deber es, como decía Schumpeter unade las condiciones para la vigencia efectiva de la de-mocracia. El Servicio Civil opera subordinado a ladirección política pero se expresa con imparcialidady objetividad, como garantía del interés general y lacontinuidad de las funciones públicas. Es obvio quelas debilidades de la democracia en los países en de-sarrollo tienen mucha relación con la inexistencia oimperfección de sistemas de Servicio Civil.

Servicio Civil yconsolidación del Estado de Derecho

Paralelamente, el Servicio Civil tiene una gran im-portancia para la protección de un valor clave delconstitucionalismo moderno y de la economía demercado como es la seguridad jurídica. La garantíade imparcialidad que ofrece el Servicio Civil funcio-na en las democracias como un freno a la arbitrarie-dad y una salvaguarda de la seguridad jurídica, sinla que no es posible el desarrollo de las institucio-nes del mercado. Estudios empíricos recientes hanpuesto de manifiesto que la existencia de una buro-cracia pública profesional es una condición necesa-ria, aunque no suficiente, para el desarrolloeconómico de los países. Del mismo modo, laprofesionalidad del Servicio Civil es la variable crí-tica que explica la reducción de la corrupción: don-

1“Marco de referencia para la acción del Banco en los progra-mas de modernización del Estado y fortalecimiento de la So-ciedad Civil”, (BID, GN-1883–5, 13 de marzo de 1996).

INTRODUCCIÓN 3

de las reglas de juego separan la burocracia de laélite política y le confieren un poder que le permiteneutralidad, la corrupción declina. En suma, aun-que el Servicio Civil no sea suficiente para garanti-zar el Estado de Derecho, su inexistencia por sí sola,si puede ser suficiente para perjudicar gravementela gobernabilidad democrática.

Servicio Civil yeficacia de las políticas públicas

Más allá de la seguridad jurídica, la realidad del Esta-do y de las sociedades contemporáneas nos obliga acomplementar esta perspectiva con la que se refiere alas exigencias de eficacia y eficiencia de la acción degobierno. Si la seguridad jurídica está atendida porlos requerimientos de imparcialidad y transparenciade los servidores públicos, la eficacia es el valor pro-tegido por los requerimientos de profesionalidad ycapacidad propias de un sistema de mérito. Del mis-mo modo que los recursos humanos son una de lasvariables críticas para la producción de servicios enlas empresas, también lo son en el sector público. Elacceso a los servicios públicos y su cantidad y cali-dad dependen en gran medida de la capacidad y mo-tivación de los empleados públicos.

DELIMITACIÓN DELA NOCIÓN DE SERVICIO CIVIL

La expresión Servicio Civil requiere alguna aclara-ción de su significado al ser utilizada frecuentemen-te con sentidos diferentes que afectan, por un ladoa su alcance y, por otro lado a la trascendenciainstitucional que se le confiere. Como defenderemosa continuación, las funciones que le acabamos de atri-buir y que justifican su importancia, dependen deuna determinada extensión del concepto y de sus re-quisitos institucionales.

Desde el punto de vista del alcance, la expresiónServicio Civil a veces se utiliza restrictivamente paraidentificar subconjuntos del empleo público en basea la utilización de diversos criterios. El primero es deorden jurídico-formal e identificaría el Servicio Civilcon aquella parte del empleo público regulada pornormas de derecho administrativo. Otro criterio, tam-bién de orden jurídico aunque diferente del anterior,reservaría la condición de Servicio Civil al sistemacuyos contenidos están definidos por la ley y admi-nistrados por el empleador público de forma unilate-

ral. Un tercer criterio identificaría al Servicio Civilcon el empleo público de la Administración del go-bierno central, excluyendo a los niveles subnacio-nales. El último criterio es de orden funcional eidentificaría al Servicio Civil como el régimen deempleo de una parte de los empleados públicos, enconcreto, aquellos que desempeñan funciones conec-tadas con el ejercicio de las llamadas potestades pú-blicas vinculadas a hacer efectivo el Estado deDerecho. Sin embargo, difícilmente podemos formu-lar una concepción de Servicio Civil útil para el pro-pósito de Modernización del Estado, si aceptamosdefiniciones restrictivas de su alcance. El cumplimien-to de las tres funciones que le atribuíamos más arribanos obliga a aceptar una noción de Servicio Civil quese extienda a la totalidad del empleo público, inde-pendientemente de la naturaleza del vínculo jurídi-co, las funciones desempeñadas o el nivel de gobiernodesde el que se opera.

Desde otra perspectiva, la expresión Servicio Ci-vil puede designar genéricamente al sistema de em-pleo público del que se dota cualquier país,indiferentemente de sus rasgos institucionales. Estainterpretación no es coherente con el sentido pro-fundo de la expresión que histórica y constitucional-mente expresa mucho más que un sistema de empleo.El Servicio Civil es una de las instituciones centralesdel Estado Democrático de Derecho y, como tal, debeincorporar ciertos mecanismos institucionales quehacen posible la existencia y continuidad de una ad-ministración profesional, basada en los principios demérito e igualdad. Según esta definición todos lospaíses dispondrían de un sistema de empleo público,pero no todos ellos alcanzarían la condición de Ser-vicio Civil.

Las notas institucionales básicas de la definiciónde Servicio Civil serían las siguientes:

● la preservación de una administración profe-sional, entendida como aquella que, situada bajola responsabilidad política, goza de una esferade autonomía e imparcialidad en su funciona-miento;

● la existencia de reglas específicas de acceso ycontinuidad en el empleo público que garanti-cen la aplicación de los principios de mérito eigualdad, entendiendo que la mera existencia denormas legales puede no ser suficiente para cons-tatar la existencia de Servicio Civil, siendo nece-saria su aplicación real y efectiva;

● la existencia de mecanismos que protejan la se-guridad en el empleo (no la inamovilidad, ni sucarácter vitalicio), frente al despido arbitrario,


como garantía de un comportamiento imparcialy profesional.

Es normal que en numerosos países estas condi-ciones se trasladen a una regulación específica,mayoritariamente de derecho público y que a vecesse conoce como Estatuto del Servicio Civil o del fun-cionario público. No obstante, esta no es una condi-ción necesaria de su existencia, siendo perfectamenteposible la existencia de Servicio Civil con una virtualidentificación de sus condiciones con el derechocomún. Dicho en otras palabras, el concepto de Ser-vicio Civil no presupone un régimen jurídicoestatutario, ni un modelo único de gestión del em-pleo público, ni conlleva rigidez ni uniformidad enlas condiciones de trabajo de los servidores públicos.De hecho, se concreta válidamente en modelos muydiferentes, variando en sus estructuras organizativas(que pueden ser centralizadas o descentralizadas), laspolíticas de recursos humanos (con diferentes tiposde incentivos al rendimiento) y las técnicas de ges-tión (sistemas de puestos o de carrera). Tampoco estanoción prejuzga los caminos para la institucio-nalización del Servicio Civil, pudiendo reconocersediversas estrategias útiles en función del contextopolítico e institucional de cada país.

Lineamientos parala reforma del Servicio Civil

La reforma del Servicio Civil entendida en estos tér-minos puede resultar extraña ante las tendenciasmodernizadoras del Estado que ponen de manifiestolas disfunciones burocráticas de la administración pú-blica y resaltan la necesidad de una organización “em-presarial” para los servicios públicos. Sin embargo,no hay tal contradicción, ya que defender la vigenciade un sistema de Servicio Civil con una posicióninstitucional sólida es el presupuesto necesario paraque fructifique la tan necesaria reforma gerencial. Eneste sentido no hay que confundir el concepto de Ser-vicio Civil con la puesta en práctica de sistemas rígi-dos y uniformes de gestión de recursos humanos yeconómicos, ni con la hipercentralización de estruc-turas y procedimientos administrativos. El problemano es el Servicio Civil per se, sino en el modo en elque éste se ha implantado en algunos países, defrau-dando su finalidad con perversiones estructurales quehan dado pie al corporativismo y a la irresponsa-bilización de los agentes públicos.

La evidencia que conocemos de la experienciacomparada nos demuestra que hoy es posible y de-seable aplicar reformas administrativas bajo la doble

exigencia de la legalidad y la eficacia, arbitrando téc-nicas modernas de gestión de recursos humanos yfórmulas flexibles de organización y funcionamien-to. Mérito con flexibilidad es la expresión que mejorresume está tendencia, en la que se pueden recono-cer las mejores prácticas de los países más avanza-dos. Se pueden resaltar una serie de ideas centralesen las tendencias de modernización de los recursoshumanos en el sector público:

● la puesta en valor de la gestión de los recursoshumanos en el sector público y una compren-sión de la misma como gestión de profesionalesy de su conocimiento;

● la contemplación del empleo público como unsistema pluralista, en el que frente al tradicionalencorsetamiento y estandarización, aparecenmodos de empleo y patrones diversificados enlas condiciones de trabajo;

● la apuesta por los directivos, como instancia dearticulación entre política y administración, quereciben delegadas la mayoría de las funciones degestión de recursos humanos;

● la permeabilidad a las influencias del sector pri-vado y la progresiva convergencia entre el em-pleo público y el privado, cuestionando el excesode protección y estabilidad del empleo público,aunque sin erosionar sus bases institucionalescomo sistema de mérito.

En esta misma dirección también hay que aban-donar la lectura estrictamente eficientista de la refor-ma del Servicio Civil que se ha venido practicandoen algunos países, centrada en la simple reducciónde efectivos. Hoy disponemos de la suficiente evi-dencia como para asegurar que los éxitos en la re-ducción del empleo público y la contención de lossalarios han sido pocos, modestos y de corto alcan-ce; tampoco se han visto acompañados de mejorasen la accesibilidad y calidad de los servicios públi-cos. Lo que importa no es sólo la reducción de loscostes de personal, sino la forma en la que se produ-cen. Las reducciones en caso de ser necesarias debenhacerse en el marco de estrategias de largo plazo paralograr una fuerza de trabajo estable y competente enel sector público. En algunos casos deberá practicarseuna estrategia de “invertir para ahorrar”, que pasapor la dotación previa de personal calificado impres-cindible en el que apoyar los programas de conten-ción y ahorro del gasto público.

Finalmente, el problema del Servicio Civil debereconocerse como un problema estructural, en el queson posibles progresos parciales, pero que necesaria-

INTRODUCCIÓN 5

mente requiere una visión y estrategia de conjunto.Ha sido frecuente recurrir a remedios ad hoc paraparcelas del sector público que han sido capaces deconstruir capacidades específicas mediante esquemasseparados de reclutamiento y retribución. Los reme-dios parciales, sin embargo, son insuficientes ycontraproductivos para la eficacia del conjunto de laadministración. De hecho, uno de los problemas quela cooperación internacional está provocando en al-gunos países es la creación de unidades ejecutorasseparadas de la administración pública que atraen alos mejores profesionales disponibles dentro y fueradel aparato estatal para asegurar la ejecución de losproyectos, pero a costa de dañar el sistema públicoen su conjunto y sus posibilidades de desarrollo enel largo plazo.

LÍNEAS BÁSICAS DE LA ACCIÓN DEL BANCOEN LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

Las líneas básicas de la acción del Banco en apoyohacia los países de la región para la Modernizacióndel Estado y la reforma del Servicio Civil apuntana fortalecer la gobernabilidad democrática, median-te un fuerte desarrollo institucional del Estado, loque supone fortalecer la adopción de mecanismosque aumenten la transparencia de la administra-ción pública en general y a establecer una admi-nistración pública moderna, con un Servicio Civilprofesional y altos estándares de ética en la gestiónpública.

La reforma del Servicio Civil debe leer cuidado-samente en su aplicación las condiciones derivadasdel marco institucional de cada país. Este reconoci-miento impide considerar la reforma del Servicio Ci-vil como una operación meramente tecnocrática; novalen las recetas, ni tampoco la repetición miméticade técnicas y modelos. El método de intervencióndebe variar sustancialmente en función de los objeti-vos de la reforma y la situación del país afectado,considerando específicamente variables como la com-posición del grupo impulsor de las reformas, elinvolucramiento de los responsables naturales, lacontinuidad del apoyo político necesario o el tiempoimprescindible para que se hagan sentir sus efectos.En este sentido, cada reforma es única y su éxito ofracaso dependerá de la habilidad de sus estrategaspara administrar a través de la búsqueda de consen-sos los inevitables conflictos de intereses y valoresen juego.

Adicionalmente, las operaciones de reforma delServicio Civil sufren de la escasez y escasa fiabilidadde los datos que permiten la realización de un diag-nóstico objetivado sobre la situación de partida. Lasfuentes estadísticas disponibles son de difícil inter-pretación, muchas veces inexactas e incoherentescuando se cruzan entre sí, poniendo de manifiesto laelevada sensibilidad política de los datos que con-ciernen al empleo público. Tampoco es suficiente lainformación referente a casos de éxito y buenas prác-ticas. Esto hace muy difícil la labor de diagnosticar,especialmente con carácter comparativo, y tambiénla labor de diseñar proyectos. Es indispensable, portanto, avanzar en la disposición de información cuan-titativa y cualitativa fiable y práctica sobre el ServicioCivil en la región y fuera de ella que permita a lospaíses y al Banco la formulación y puesta en prácticade reformas valiosas y bien fundadas en la evidenciade diagnósticos objetivos.

Finalmente, la reforma del Servicio Civil requie-re que los países adopten políticas de largo plazo quehayan sido ampliamente consensuadas con el con-junto de los actores sociales y sus organizaciones re-presentativas. El BID por encima de sus recursoseconómicos y técnicos ofrece a los países un ámbitode diálogo para generar diagnósticos compartidossobre los problemas de los países y obtener una defi-nición común de los objetivos de cooperación. Noen vano el BID es una institución que supera la rela-ción convencional entre un Banco y sus prestatariosy que se caracteriza por un trabajo conjunto con suspaíses miembros.

CONTENIDO DEL LIBRO

En este libro se compilan diversos trabajos presenta-dos en las reuniones de la Red de Gestión y Transpa-rencia de la Política Pública del Diálogo Regional dePolítica. Los cuatro estudios incluidos en este volu-men contribuyen al conocimiento de característicasmás importantes de los sistemas de Servicio Civil yson de importancia fundamental para el desarrollode políticas de reforma eficaces.

Primero, la compilación incluye un estudio so-bre la reforma del Servicio Civil en las democraciasavanzadas, en el cual, Francisco Longo, Director delInstituto de Dirección y Gestión Pública del ESADE,analiza los cambios producidos en los sistemas de ser-vicio civil de un conjunto de países del ámbito OCDE.Asimismo, se incluye un informe sobre la situación y


retos futuros del servicio civil en América Latina y elCaribe, elaborado por Oscar Oszlak, Director del Pro-grama de Posgrado en Administración Pública, Fa-cultad de Ciencias Económicas de la Universidad deBuenos Aires, en donde se presentan las primeras con-clusiones y opciones de reforma del Servico Civil enla región. El estudio realizado por Gordon Draper,catedrático de la Universidad de West Indies-Mona,se enfoca en los esfuerzos de reforma que han sido

llevados a cabo especialmente en el Caribe y resaltalos retos a que se enfrenta la región caribeña en lospróximos años. Finalmente, el trabajo de IngridCarlson, Consultora del Diálogo Regional de Políticay J. Mark Payne, Especialista de Sociedad Civil delBID, compara los países de la región con respecto a ladimensión del sector público y examina algunas delas hipótesis relacionadas con el empleo y remunera-ción públicos y un gobierno transparente y eficaz.

INTRODUCCIÓN1

En este capítulo presentamos los resultados de unanálisis de los cambios producidos en los sistemasde Servicio Civil de un conjunto de países del ám-bito OCDE. En concordancia con el marco del Diá-logo Regional de Política, cuya finalidad es el apoyoa la cooperación y el intercambio de información enáreas cruciales para el desarrollo económico y so-cial de América Latina y el Caribe, el trabajo debepermitir a los países participantes en el diálogo dis-poner de una fuente de contraste y aprendizaje so-bre su propia situación y perspectivas de reforma.Tres precisiones se hacen necesarias para delimitarel alcance del trabajo.

La primera se relaciona con la misma materiaobjeto de análisis y, en concreto, con la noción dereforma. Los cambios a los que se hará referencia sonaquellos que resultan incardinables dentro del con-cepto de reforma de la gestión pública, entendida(Pollitt y Bouckaert, 2000:8) como el conjunto decambios deliberados en las estructuras y procesos delas organizaciones del sector público, con el objetivode conseguir un mejor funcionamiento de aquellas.Hablamos pues de reforma como cambio deliberadoy discontinuo (Echebarria, 2000), y no de adaptacio-nes continuas y periféricas de carácter meramenteevolutivo. Añadamos que las considerables diferen-cias en la tipología, extensión y profundidad de los

cambios hacen recomendable, ya desde ahora, hablarde reformas en plural.

La segunda tiene que ver con el referente utiliza-do para el contraste de experiencias. El núcleo delmismo es el constituido por los once países contem-plados en los términos de referencia del encargo:Reino Unido, EE.UU., Canadá, Japón, España, Italia,Alemania, Holanda, Bélgica, Francia y Suecia. A estenúcleo se añadirán menciones a otras experienciasnacionales sobre las que se ha hallado evidencia enla literatura manejada, y que nos han parecido rele-vantes. Sobresalen, en este sentido, los casos de Aus-tralia y Nueva Zelanda, países que, como es sabido,han vivido experiencias de reforma administrativa dealcance estructural.

Por último, debe mencionarse la referencia tem-poral del análisis. El período de tiempo contempladoes, básicamente, el de las dos últimas décadas, en lasque se han concentrado procesos de cambio de am-plio alcance en el sector público de algunos de lospaíses citados. En todos ellos, sin excepción, los sis-temas de Servicio Civil y su reforma han estado en eldebate público, produciéndose en muchos casostransformaciones, de escala e intensidad muy diver-sa, pero de interés para el objeto de este trabajo. Sinperjuicio de este marco temporal, nuestra atenciónse centrará preferentemente en la evolución registra-da desde el inicio de la década de 1990 hasta hoy.

La primera parte del trabajo precisará la nocióny los rasgos que definen el concepto de Servicio Ci-vil, así como sus diferentes modelos en el ámbito delos países analizados. La segunda parte abordará elpropósito principal del trabajo, esto es, las refor-mas al Servicio Civil, en cuatro apartados, destina-dos: el primero de ellos, a identificar las disfunciones

La Reforma del Empleo Públicoen las Democracias Avanzadas:

Mérito con FlexibilidadFrancisco Longo

1 Agradezco a Michael Barzelay, Koldo Echebarría, ManuelFérez y Sonia Ospina sus comentarios a un borrador prelimi-nar de este trabajo.


diagnosticadas y afrontadas por los procesos y dis-cursos de cambio; el segundo, a precisar el sentidoy dirección de las reformas, desde un punto de vistaglobal; el tercero, a analizar las principales estruc-turas y políticas de recursos humanos afectadas encada caso por los cambios; y el cuarto y último aidentificar los aspectos más relevantes de los proce-sos seguidos para la implantación de los cambiosen los casos analizados.

¿QUÉ ES EL SERVICIO CIVIL?

El primer problema que se plantea el es precisar aqué nos referimos cuando hablamos de Servicio Ci-vil. La expresión se utiliza frecuentemente con sig-nificados diferentes. Esta circunstancia nos obligaa aludir brevemente a las diferentes acepciones delconcepto, para precisar la que se utilizará en estetrabajo.

Posibles aproximaciones al concepto

Una primera aproximación, de neto contenido jurí-dico, y propia, sobre todo, de la Europa continental,identifica el concepto por el carácter de las regula-ciones que le sirven de fundamento. Sería ServicioCivil aquella parte del empleo público regulada pornormas de derecho público, diferentes de las leyesciviles o laborales que regulan el resto del trabajo porcuenta ajena en la sociedad. Éste es el alcance conque, en España (Palomar, 2000; Sánchez Morón,1996) o Francia (Ziller, 1993; MAP, 1997), se hablade “función pública”, como regida por un estatutopropio, distinto del que se aplica al empleo común.

Nos parece una noción de escasa utilidad paranuestros propósitos ya que se trata de una aproxima-ción meramente formal. Al no precisar contenidos,omite en qué medida, con qué intensidad y exten-sión tales regulaciones singulares se alejan de las ci-viles o laborales, por lo que el concepto carece deeficacia delimitadora. De hecho, nos llevaría a incluiren el supuesto tanto los modelos de empleo públicoque, como el español, se basan en un extenso códigode regulaciones específicas, elaboradas sobre pautasmuy distintas de las que rigen el empleo ordinario,como, por ejemplo, el holandés (Van der Krogt et al.,2000), en el que la proximidad material entre ambasregulaciones es muy considerable.

Una segunda vía, próxima a la anterior, nos lle-varía a distinguir entre el carácter normativo o con-

tractual de la relación de empleo. De acuerdo con ello,caracterizaríamos el Servicio Civil como un sistemaen el que los contenidos de aquélla están estableci-dos legalmente, y administrados por el empleador pú-blico, en buena medida, de forma unilateral. Fueradel mismo quedarían los supuestos, normales en elmundo del trabajo, en los que el contenido de la rela-ción de empleo se establece contractualmente, me-diante negociación individual o colectiva entre elempleador y los empleados.

La distinción ha perdido en nuestros días buenaparte de la fuerza delimitadora que pudo tener en sumomento. La interpenetración de los universos jurí-dicos del derecho administrativo y laboral ha llevadoen las últimas décadas a una configuración conside-rablemente híbrida del empleo público (Cassesse,1994:206). Como se verá más adelante, el incremen-to de la participación sindical y la negociación de lascondiciones de trabajo forman parte de las tenden-cias predominantes en los países analizados.

Una tercera forma de abordar la cuestión nosllevaría a entender el Servicio Civil como el sistemade empleo propio de una parte de los empleadospúblicos: aquéllos que desempeñan funciones co-nectadas con el ejercicio de potestades públicas, adiferencia de otros cuyas funciones no les exigentales facultades. El caso arquetípico sería el de losBeamte alemanes, únicos a quienes se aplican los“principios tradicionales del Servicio Civil profesio-nal” (Röber y Loffler, 2000:117), y que representan,aproximadamente, el 40 por ciento del empleo pú-blico en Alemania.

La distinción es importante por varias razones.En primer lugar, porque la noción de imperium hasido históricamente muy relevante para construir laarquitectura jurídica de la administración profesio-nal. Por otra parte, en la Unión Europea, el ejerciciode potestades públicas es precisamente el criterioacuñado por el Tribunal Europeo de Luxemburgocomo límite a la libre circulación de empleadospúblicos entre las administraciones de los paísesmiembros. Además, desde aproximaciones neo-institucionalistas a la reforma del estado (Prats, 1995)se ha defendido la noción de una “función pública”contraída al “núcleo estratégico del Estado”, para laque el sistema de mérito opera en su plenitud, comogarantía institucional para la gobernabilidad de lospaíses, y que sería distinta del “empleo público”,noción más amplia, en cuyo interior cabrían relacio-nes de empleo diferentes, más próximas a las que sedan en el ámbito empresarial.

Sin embargo, esta noción de Servicio Civil siguesiendo insatisfactoria para nuestro propósito. En pri-

LA REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO EN LAS DEMOCRACIAS AVANZADAS: MÉRITO CON FLEXIBILIDAD 9

mer lugar, porque sólo resulta de aplicación, e inclu-so inteligible, en aquellos países que poseen mode-los duales de empleo público, lo que deja fuera unaparte del universo que nos proponemos analizar. Ensegundo lugar, porque, incluso en dichos países, aque-lla parte del empleo público que no se halla directa-mente conectada con el ejercicio de potestadespúblicas (o así lo parece, ya que la imprecisión deeste criterio delimitador, en el estado contemporá-neo, es notable) es cualitativa y cuantitativamentemuy importante. Por último, porque cuando se ana-liza el contenido real de las normas, estructuras ypolíticas, el alcance de la distinción es, a menudo,más formal que sustantivo.

Una cuarta y última aproximación al conceptode Servicio Civil identifica éste con el sistema que seaplica a los empleados del gobierno o administracióncentral; es decir, excluyendo los otros niveles de go-bierno: el local, y, en los estados federales o com-puestos, el de los estados, regiones o comunidadesintermedias. Una noción tal es exclusiva de uno delos países que componen nuestro ámbito de estudio:el Reino Unido (Ziller, 1993; Horton, 2000). Se tra-ta, sin embargo, precisamente de aquél en el que na-ció y se acuñó la expresión Civil Service. Desde luego,no podemos retener tampoco esta acepción y adop-tarla como propia, ya que el ámbito del trabajo in-cluye deliberadamente a los diferentes niveles degobierno.

La noción adoptada

Creemos que nuestro propósito nos exige partir deuna noción de Servicio Civil que extienda éste a latotalidad del empleo público, lo que no ocurría enninguna de las acepciones analizadas. Por otro lado,no toda clase de empleo público es Servicio Civil,sino sólo cuando éste se da en determinados contex-tos institucionales: aquellos que hacen posible la exis-tencia y protección de una administración profesional.Proponemos, por lo tanto, una noción de ServicioCivil como el sistema de articulación del empleo pú-blico mediante el que determinados países garanti-zan, con enfoques, sistemas e instrumentos diversos,ciertos elementos básicos para la existencia de admi-nistraciones públicas profesionales. Las notas bási-cas de esta noción son las siguientes:

● Entendemos por administración profesional unaadministración pública dirigida y controlada porla política, en aplicación del principio democrá-tico, pero no patrimonializada por ésta, lo queexige preservar una esfera de independencia e

imparcialidad en su funcionamiento, por razo-nes de interés público. La noción de ServicioCivil exige, en este sentido, la existencia de uninstrumental de protección del empleo públicofrente a prácticas de padrinazgo o clientelismopolítico.

● La existencia y preservación de una administra-ción profesional exigirá determinadas regulacio-nes específicas del empleo público, pero la nociónde Servicio Civil que proponemos trasciende ladimensión jurídica en un doble sentido: 1) Lamera existencia de las normas puede no ser sufi-ciente para garantizar una articulación efectivade las garantías que hacen posible una adminis-tración profesional. Es sólamente esta articula-ción real la que, para nosotros, permite hablarde Servicio Civil. 2) La intensividad en el uso delas regulaciones puede variar notablemente, de-pendiendo de los diferentes contextosinstitucionales. En algunos casos, de los que Sue-cia —como veremos— es el ejemplo más con-tundente, las garantías de funcionamiento delServicio Civil no son predominantemente jurí-dicas.

● Los sistemas de Servicio Civil pueden incluir unoo más tipos de relación de empleo. La uniformi-dad o diversidad de las estructuras y políticas degestión del empleo público expresan sólamentela existencia de diferentes modelos nacionales deServicio Civil.

● La noción de Servicio Civil que manejamosengloba supuestos en los que el grado de singu-laridad de sus regulaciones propias respecto delderecho del empleo común puede ser muy di-verso: desde un considerable alejamiento hastala virtual identificación.

Origen histórico y razón de ser del ServicioCivil en el Estado democrático de Derecho

Los sistemas contemporáneos de Servicio Civil tie-nen su origen en la instauración de los regímenesconstitucionales en Europa y América desde finalesdel S. XVIII. El empleado público (Sánchez Morón,1996, 25) dejó de ser un servidor personal de la Co-rona para convertirse en funcionario del Estado, enteimpersonal regido por las leyes. Por otra parte, lasupresión de los privilegios estamentales y la procla-mación del principio de igualdad ante la ley permi-tió, al menos en teoría, que cualquier ciudadanopudiera acceder a los cargos públicos. En este senti-do, el célebre artículo 26 de la Declaración de losDerechos del Hombre y el Ciudadano de 26 de agos-


to de 1789 proclamó esta igualdad de los ciudadanospara ser admitidos a “toda clase de dignidades, pues-tos y empleos públicos, según su capacidad y sin otradistinción que la de sus virtudes y sus talentos”. Lahistórica fórmula combina los dos pilares sobre losque se fundamentará la identidad del Servicio Civil:la igualdad y el mérito.

De hecho, en otros países (Ziller, 1993:381; Pa-lomar, 117 y ss.), es más bien el principio de recluta-miento por mérito el que va por delante. El primerode ellos fue, a principios del XVIII, Prusia, dondeFederico Guillermo lo impuso mediante una orde-nanza de 1713. El sistema de mérito se generalizaasimismo en el Reino Unido a lo largo del s. XIX. En1853, Northcote y Trevelian, comisionados porGladstone para realizar una encuesta sobre la fun-ción pública inglesa, se pronunciaron por la implan-tación de un sistema de concurso abierto a todos parael reclutamiento de los servidores públicos, trasla-dando a la metrópoli el sistema ya aplicado el mis-mo año en el reclutamiento para el servicio en laIndia. Una Order in Council de 21 de mayo de 1855,es la verdadera acta de nacimiento del Servicio Ci-vil. Creaba la Civil Service Commission y nombrabaa tres comisionados, encargados de examinar a to-dos los candidatos, a fin de evaluar su idoneidad parael cargo.

Se ha relacionado (Bekke et al., 1996) el origendel Servicio Civil moderno con la producción histó-rica de cinco fenómenos: a) la separación de lo pú-blico y lo privado; b) la separación de lo político y loadministrativo; c) el desarrollo de la responsabilidadindividual; d) la seguridad en el empleo; y e) la se-lección por mérito e igualdad. La concreción de es-tos principios en la legislación de cada país ha sido(Sánchez Morón, 1996) un proceso largo y desigual,íntimamente ligado a la evolución social y a las con-cepciones políticas y culturales dominantes. Españafue el primer país que adoptó un estatuto general dela función pública en 1852. Italia, tras el precedentede una ley de 1853 que establecía una carrera admi-nistrativa, elaboró su primer Texto Unico en 1908.Holanda lo hizo en 1929 y Bélgica en 1937, fuerte-mente inspirada por el modelo británico. En Fran-cia, si bien parte de su modelo —en particular elsistema de cuerpos— se prefiguró en la eranapoleónica, el primer estatuto no se promulgó has-ta 1941, bajo el régimen de Vichy. En Estados Uni-dos, la Pendleton Act de 1883 supuso la abolicióndel sistema de despojos o botín político, e implicó elnacimiento del Servicio Civil. Aunque algunos pre-sidentes, como, en especial, Roosevelt, quien habíaformado parte de la Comisión del Servicio Civil, po-

tenciaron el sistema de mérito, el marco normativopermaneció inmutable hasta la Civil Service ReformAct de 1978, bajo el mandato del presidente Carter,que configura el modelo actual.

¿Por qué y para qué nace el Servicio Civil? ¿Cuáles su razón de ser en el Estado contemporáneo? ParaPrats (1995:26 y ss.), aparece como una creaciónevolutiva del constitucionalismo moderno, fuerte-mente asociado al orden liberal del mercado, ya quese trata de una institución clave del valor económi-co y social fundamental que es la seguridad jurídi-ca, por lo que “es un dato observable en todas laseconomías de mercado exitosas, y en ninguna de laseconomías planificadas o de sustitución de impor-taciones, con independencia de la naturaleza auto-ritaria o democrática de unas u otras”. En la mismalínea de pensamiento, Evans y Rauch (1999) adu-cen, con base en un ambicioso proyecto de investi-gación, que la sustitución de un sistema depadrinazgo por una burocracia pública profesionales una condición, no suficiente pero sí necesaria,para el desarrollo de los países. Esta burocracia“weberiana” exigiría (Rauch y Evans, 2000) la con-currencia de tres características institucionales cla-ve: a) reclutamiento por mérito mediante pruebascompetitivas; b) procedimientos específicos —nopolíticos— para contratar y despedir; y c) carreraprofesional basada en promoción interna.

Se trata de argumentaciones en cierto modopróximas a otras que han puesto el acento en laprofesionalidad del Servicio Civil como variable másimportante para la reducción de la corrupción.Etzioni-Halevy —citado por Villoria (2000:144)— explica la corrupción sobre todo en función de lasrelaciones entre las élites política y burocrática, y lacultura política que las gobierna. Donde las reglas dejuego separan a la burocracia de la élite política y leconfieren un poder que le permite neutralidad polí-tica, la corrupción declina y los procesos democráti-cos son más puros.

Estos argumentos han tendido a poner el acen-to, con indiscutible solidez, en uno de los elementoscentrales del Servicio Civil como institución creado-ra de valor: la seguridad jurídica. Sin embargo, la rea-lidad del Estado y de las sociedades contemporáneasnos obliga a complementar esta perspectiva con otra:la que parte de las exigencias de eficacia de la propiaacción de gobierno (Parejo, 2000). Si bien la seguri-dad jurídica está en la base de los requerimientos deimparcialidad y transparencia en el comportamientode los servidores públicos (la igualdad en el acceso yla competencia abierta son, en este sentido, elemen-tos centrales), la eficacia del gobierno y la adminis-


tración es el bien jurídico protegido —en algunos paí-ses, como España, por la misma Constitución— porlos requerimientos de profesionalidad y capacidad deaquéllos, característicos de un sistema de mérito.

Este enfoque no nos parece fácilmente transferi-ble a un esquema que distinga entre parcelas de lainstitucionalidad pública, considerando que el pri-mer tipo de valores es atribuible a la parte de la ad-ministración que ejerce potestades, y el segundo alos sectores que producen y proveen servicios públi-cos (lo que estaría en la base de los modelos duales,antes mencionados). Por una parte, porque la efica-cia debe ser un valor axial de la acción pública entoda circunstancia (¿acaso no es crucial para las so-ciedades contemporáneas la eficacia del regulador?).Por otra, porque las exigencias de equidad y neutra-lidad en los comportamientos de los empleados pú-blicos son también imprescindibles en los procesosde provisión de los servicios públicos.

Seguridad jurídica y eficacia de la administra-ción son los principios que se hallan en la base de lossistemas de Servicio Civil, en tanto que institucionescreadoras de valor en el Estado democrático de dere-cho. Hacerlos operativos ha exigido a los países queconstituyen nuestro objeto de análisis la articulaciónde un conjunto de arreglos institucionales cuyo ob-jetivo es garantizar que el comportamiento de losempleados públicos se ciña a ciertos patrones. Si paraenunciarlos tomamos como referencia el Civil Servicebritánico, hallaríamos (Cabinet Office, 1993) los si-guientes cuatro principios básicos: 1) acceso abiertoy transparente; 2) promoción según el mérito; 3) in-tegridad, objetividad e imparcialidad; y 4) nopolitización. El reto de nuestro días es, precisamen-te, (World Bank, 2000) conseguir una base robustapara que esos principios sean trasladados a la prácti-ca, pero sin una rigidez excesiva.

MODELOS DE SERVICIO CIVIL

Esos arreglos institucionales que pretenden garanti-zar en el Servicio Civil los principios básicos quehemos destacado no son los mismos en todos lospaíses que estamos analizando. Por el contrario, launidad del objetivo contrasta aquí con la considera-ble diversidad de los caminos elegidos para alcan-zarlo. Por ello, parece imprescindible referirse,aunque sea sucintamente, a esas diferencias, inten-tando sistematizarlas y ordenarlas en la medida delo posible.

El Servicio Civil y el contexto institucional

Nuestro propósito es más bien describir las diferen-cias que analizarlas, pero parece inevitable empezarpor preguntarse sobre su origen. El Servicio Civil noes sino una parte de la institucionalidad de los siste-mas político-administrativos. Parece lógico pensarque las diferencias entre modelos de Servicio Civilson coherentes con las que incumben, másglobalmente, a dichos sistemas en su conjunto. Pollitty Bouckaert (2000:52 y ss.), aplican, entre otros, a suanálisis de los regímenes político-administrativos, elcriterio de la cultura administrativa dominante, endesarrollo del cual describen dos modelos culturalesgenéricos que pueden arrojar alguna luz sobre la cues-tión que nos estamos planteando.

Llaman al primero de estos modelos la “perspec-tiva del Rechtstaat”, para la cual la fuerza integradoracentral de la sociedad es el Estado, cuyas preocupa-ciones básicas son la elaboración de las leyes y el usode la coerción necesaria para aplicarlas. Los valorestípicos de este modelo cultural son la seguridad jurí-dica, el respeto del precedente y la preocupación porla equidad, cuando menos en el sentido de igualdadante la ley. El segundo modelo, denominado del “in-terés público”, atribuye al Estado —o más bien alGobierno— un papel mucho menos significativo, cu-yos poderes en ningún caso deben ir más lejos de lonecesario. La ley se halla aquí en el fondo, más queen el primer plano. El proceso de gobierno es vistocomo la búsqueda del consenso —o al menos el asen-timiento— para la adopción de iniciativas de interésgeneral. Se acepta que existen diferentes grupos so-ciales con intereses que compiten entre sí, y se pre-coniza para el gobierno un papel arbitral, más que detoma de partido. La imparcialidad, la transparencia,la flexibilidad y el pragmatismo son valores que pre-ceden a la capacidad técnica e incluso a la estrictalegalidad.

En el primero de estos modelos, los funcionariostienden a ser vistos como investidos de potestades, yel derecho es el eje central de sus procesos de capaci-tación. Alemania, Francia y España serían, entre otros,los países en los que ésta cultura es dominante. En lasegunda perspectiva, los servidores públicos son vis-tos como simples ciudadanos que trabajan para or-ganizaciones gubernamentales, y no como una claseo casta especial investida de la alta misión de repre-sentar al Estado. Su formación técnica tiende a sermultidisciplinar. Los países anglosajones estarían eneste ámbito cultural. Otros, como Holanda o Suecia,habrían evolucionado desde un modelo básicamentelegalista hacia marcos culturales más próximos a los


del segundo tipo, dotados de una consistente dimen-sión consensual en lo que respecta a los procesos deelaboración de las políticas públicas, pero mantenien-do un fuerte sentido de centralidad del Estado.

Si bien estos modelos culturales genéricos sonde cierta utilidad a la hora de explicar y enmarcar lasestructuras y políticas de los sistemas nacionales deServicio Civil, su peso, creemos, no debe ser exage-rado. Con frecuencia, rasgos propios de cada uno delos contextos internos disponen de mayor fuerza ex-plicativa a la hora de analizar las distintaspecularidades nacionales. Nos referiremos, en estesentido, a los casos de Holanda, Japón y Suecia.

En Holanda, una peculiaridad destacada (Van derKrogt et al., 2000:190) es el hecho de que los princi-pales servicios sociales como la educación, la salud yel trabajo social vienen siendo prestados a los ciuda-danos por organizaciones sin ánimo de lucro, regu-ladas y financiadas por el gobierno central o losgobiernos locales. De hecho, la relación entre estasorganizaciones no lucrativas y los poderes públicosera tan intensa que las regulaciones de personal, in-cluyendo salarios y pensiones, habían llegado a serprácticamente las mismas que las de los empleadospúblicos. Como es lógico, dada esta situación de par-tida, las privatizaciones de los años 80 afectaron alsistema público holandés en menor escala que a otrospaíses. Por otro lado, la descentralización de la ges-tión de recursos humanos que, como veremos, ca-racteriza a la mayor parte de las reformas del ServicioCivil, tuvo en Holanda una significación peculiar. Másque en crear nuevas organizaciones a las que transfe-rir autonomía y recursos, consistió en modificar lasreglas de la relación entre el Estado y el sector nolucrativo, que pasó de regirse por subvenciones ahacerlo por contratos de servicio. En este contexto,una de las consecuencias fue el relajamiento de lasregulaciones de personal y la tendencia a la diferen-ciación de éstas entre las distintas organizacionesprestadoras.

En Japón, se ha destacado (Ikari, 1995:81) quesería difícil entender su modelo de empleo públicosin tener en cuenta cuáles son las prácticas de ges-tión de recursos humanos en el sector privado, pecu-liares y diferentes de las del resto de países de nuestroámbito de análisis. La interpenetración entre ambossectores se pone de manifiesto en la existencia de losmismos rasgos dominantes: contratación por vida,ausencia de reclutamiento exterior a media carrera,promoción interna, movilidad frecuente, antigüedad,formación en el puesto de trabajo, uniformidad delas condiciones de trabajo e inexistencia de sistemasde negociación colectiva.

Suecia es un caso especial. Los empleados pú-blicos suecos están sujetos a la legislación laboralcomún. Una ley especial (Murray, 2000:171 y ss.) selimita a añadir algunas regulaciones específicas enmateria de excedencias, régimen disciplinario y al-guna otra. Cada empleado es contratado por una or-ganización (ministerio, agencia, gobierno local)específica, y sólo establece relación laboral con ella.No existe ningún tipo especial de prueba o examenestablecido para este proceso de reclutamiento. Siuna agencia cierra, sus empleados pierden el puestode trabajo. A la vista de todo esto, parece, a primeravista, dudoso que en Suecia se den los elementos ygarantías precisos para la existencia de un ServicioCivil, a los que nos hemos referido en el apartadoanterior.

El caso sueco es el más representativo de unenfoque diferente y alternativo, en lo que respectaa la construcción del marco institucional precisopara garantizar y salvaguardar el sistema de méri-to. En los enfoques tradicionales, ampliamente do-minantes, el cimiento básico de dicho marco es lalegalidad. Creando un conjunto de garantías jurí-dicas, y de restricciones a la discrecionalidad de lodecisores, la norma se propone modular el com-portamiento de los distintos actores. Hasta los añossesenta, éste era también el sistema en Suecia, des-de más de tres siglos antes, cuando Gustavo AdolfoII garantizó la estabilidad de los servidores del go-bierno central. A partir de 1965, sin embargo, lasreglas de juego cambian drásticamente. En parale-lo al reconocimiento del derecho de huelga a losempleados públicos, una reforma global del Servi-cio Civil crea la nueva institucionalidad a la quecorresponden los rasgos descritos en el párrafoanterior.

Para el gobierno sueco, el objetivo de preservaruna administración profesional se mantiene. Lo quecambia es el instrumental que la garantiza. El nuevomarco institucional fía más al diseño organizativo, yal conjunto de incentivos articulados por él, que a lalegalidad, la misión de estructurar el Servicio Civil.El arraigo social e institucional del modelo de agen-cias en Suecia es el punto de partida. Sobre el mismo,se irán introduciendo medidas destinadas a conse-guir que un modelo tan descentralizado no impliqueuna pérdida de integridad y control. No es el mo-mento de describir con detalle esta arquitecturainstitucional, que combina elementos de contrac-tualización, asignación de recursos, premio/sanción,capacitación, socialización, introducción de fuerzasde mercado, y control de los gestores por otros acto-res sociales.


Cómo identificar modelos de Servicio Civil

De cuanto hemos dicho, se desprende la dificultadque implica reconducir la diversidad de los siste-mas de Servicio Civil en los países estudiados a unospocos modelos definidos con precisión. De hecho,más allá de los arquetipos genéricos, que manten-drían la descripción en un nivel excesivo de abs-tracción, los sistemas nacionales de Servicio Civilcombinan los arreglos institucionales que los carac-terizan en forma peculiar, fruto sin duda de su res-pectiva historia, tradiciones propias y otroselementos de singularización. Las semejanzas entredos países en un rasgo concreto se convierten endiferencias en otro, que a su vez daría lugar a otrosalineamientos y comparaciones.

La conveniencia, pese a todo ello, de sistemati-zar la descripción, nos lleva a presentar esta realidadconsiderablemente heterogénea, identificando yagrupando los modelos nacionales en torno a cuatrocortes transversales, que coinciden con los elemen-tos centrales de un marco institucional de ServicioCivil, y que son los siguientes: a) los sistemas e ins-trumentos de acceso, esto es, el conjunto de meca-nismos establecidos para el reclutamiento y selecciónde los empleados públicos; b) la organización de lacarrera profesional, que arranca de la distinción bá-sica entre sistemas de carrera y de empleo; c) el con-junto de derechos y deberes establecidos para losempleados públicos; y d) la administración delsistema de Servicio Civil, que hace referencia funda-mentalmente al grado de centralización/descentra-lización de éste.

Los sistemas de acceso:modelos francés, alemán y británico

Todos los países examinados (Siedentopf, 1990; Ziller,1993; Klingner y Nalbandian, 1994; Férez, 1995;MAP, 1997; OECD, 1999a) comparten un mínimode formalización que distingue el acceso al empleopúblico del sistema propio del sector privado. Sobreeste mínimo, las diferencias en cuanto al grado deformalización son notables. Una exigencia ha sidodefinida (Ziller, 1993:392) como el “mínimo común”de los sistemas europeos de Servicio Civil (podemosextenderla al resto de países del ámbito examinado).Se trata de la obligación de publicar las vacantes.A partir de esta convocatoria pública, algunos paí-ses, como Suecia —cuyo caso ya hemos menciona-do—, Holanda o Dinamarca (todos ellos incardinablesdentro de lo que más adelante describiremos comosistemas de empleo) permiten al responsable del or-

ganismo, agencia o unidad convocante un ampliomargen de libertad para seleccionar.

Otros países, y en especial aquéllos que cabe agru-par como poseedores de sistemas de carrera, incor-poran mecanismos adicionales de garantía para lapreservación de los principios de igualdad y mérito.El instrumental difiere en cada país, pero puede seragrupado, para simplificar su descripción, en tresgrandes modelos, cuyos patrones básicos suelen iden-tificarse con los sistemas de Francia, Alemania y elReino Unido.

El modelo francés hace del concurso (concours)el eje de los procedimientos de reclutamiento y se-lección. La noción de concurso, en Francia, exige laconcurrencia de al menos cuatro requisitos (Ziller,1993:398): a) un número de plazas vacantes (en elconcurso típico el número suele ser alto), determi-nadas con precisión; b) un tribunal independientedel poder político, de los candidatos y de los directi-vos al frente de las unidades en las que se hallan lasvacantes; c) una clasificación de los candidatos ad-mitidos, por orden de mérito (normalmente produ-cida después de un examen realizado sobre materiasde un programa previamente conocido, y compues-to, al menos en parte, por pruebas escritas anónimas);y d) la obligación, para la autoridad, de respetar di-cha clasificación.

El reclutamiento por concurso es la norma, bajodiferentes modalidades, (MAP, 1997) en Bélgica, Es-paña, Italia —donde se mantiene tras la reforma“privatizadora” del 93— y Japón, así como —aun-que en el marco de otro modelo de garantías— en elReino Unido.

Otro rasgo propio del modelo francés de reclu-tamiento son las escuelas de funcionarios. De he-cho, lo que normalmente la administración centralfrancesa recluta no son directamente funcionariossino alumnos de una escuela especializada, en la queserán formados los futuros funcionarios. Este es unrasgo propio (muy ligado al sistema de cuerpos, alque luego aludiremos) que ha tenido mucha menordifusión que el concurso. Entre los países analiza-dos, sólo España, y muy limitadamente, ha hechouso del mismo.

El modelo alemán se basa en un sistema muyformalizado de selección por etapas, que combinateoría y práctica. En el servicio superior, una primeraselección (examen de Estado), posterior a la gradua-ción universitaria, da lugar a un servicio preparato-rio, de dos años de duración, que combina laformación teórica con la realización de prácticas la-borales, diferentes según la especialidad. Este ser-vicio culmina con un segundo examen de Estado, a


cargo de un tribunal independiente, cuya superaciónhabilita para el desempeño de funciones públicas,manteniéndose tres años más la condición de fun-cionario a prueba, sin estabilidad, que se ganará des-pués de un pronunciamiento favorable de los titularesde los órganos en los que se ha prestado servicio. Enlos otros tres niveles de servicio, por debajo del su-perior, las reglas básicas son las mismas, si bien elprimer examen es sustituido por la certificación es-colar, y algunos plazos se reducen.

El reclutamiento, propiamente dicho, queda acargo de los responsables ministeriales y de los länder,que eligen, entre los funcionarios habilitados que ha-yan presentado candidatura, a quienes más seadecúen, a su juicio. La participación de los repre-sentantes del personal en esta selección es un signifi-cativo factor limitante de la discrecionalidad directivaen este campo.

El alemán es un modelo original de reclutamien-to y selección que no se ha difundido por otros paí-ses, con la única excepción de Luxemburgo, que loha adoptado parcialmente para la selección de susfuncionarios superiores. Una de las críticas más fre-cuentes que se le dirige (Ziller, 1993:395) es que haservido para mantener el monopolio de los juristassobre el Servicio Civil.

El modelo británico se caracteriza por encomen-dar el reclutamiento a un órgano central indepen-diente, no sometido a las presiones de los electores.Se trata de la Comisión del Servicio Civil, creada,como vimos, a mediados del XIX, y de la que formanparte tres comisionados (commissioners), nombra-dos por el gobierno para reclutar y seleccionar a losempleados que precisan los ministerios, haciendo quecompitan en un concurso abierto (open competition).La tradición británica de funcionarios generalistaslleva —a diferencia de lo que ocurre en el modelofrancés— a concursos muy abiertos, centrados en en-trevistas destinadas a evaluar las cualidades y perso-nalidad de los candidatos, sin privilegiar ningunaformación universitaria específica —lo que diferen-cia también netamente la selección del modelo ale-mán. La administración se halla vinculada por laselecciones de la Comisión, y no puede nombrar sinoa candidatos provistos de la certificación facilitadapor ésta.

La protección del sistema de mérito mediante eluso de una comisión independiente se aplica, ade-más del Reino Unido, en Irlanda, Canadá, EE.UU. yJapón. También Bélgica se inspiró directamente en elmodelo británico al crear, en 1937, la Secretaría per-manente para el Reclutamiento. En Alemania, un sis-tema similar existe para seleccionar a los candidatos

que, en ciertos casos, postulan directamente por unempleo, sin pertenecer a la carrera funcionarial, y nohan pasado por la selección previa que antes se des-cribió. Las principales críticas al sistema de la comi-sión independiente han destacado (World Bank,2000) los riesgos de alejamiento entre los criteriosde aquélla y los de los gestores de línea, reprochan-do, en palabras de Ziller (1993:396) un exceso deindependencia de la comisión.

Resumiendo, podría decirse que los tres mode-los descritos pretenden garantizar la igualdad y el mé-rito en los sistemas de Servicio Civil mediante uninstrumental de garantías que presenta algunos ele-mentos comunes y otros singulares, pero que cierta-mente pone el énfasis en elementos diferentes. Lospaíses del modelo francés acentúan el papel de losinstrumentos de selección, creando sistemas de ga-rantías fundamentalmente formales. El modelo ale-mán, también muy formalizado, se orienta a lagarantía de la capacitación teórico-práctica a lo largode un proceso prolongado. El modelo británico, másflexible en los instrumentos, hace hincapié en laprofesionalidad e independencia de los órganos deselección.

La organización de la carrera:sistemas de empleo y de carrera

La carrera es un elemento central de delimitaciónentre sistemas de Servicio Civil. En función del mis-mo, podemos distinguir (Ziller, 1993; Férez, 1995;Sánchez Morón, 1996; Palomar, 2000; World Bank,2000) entre sistemas de empleo (position-based), yde carrera propiamente dichos (career).

Los sistemas de empleo están organizados a par-tir de las necesidades de personal de la administra-ción a corto plazo. El reclutamiento se produce paraun empleo o puesto, y no para un marco más amplioque habilite para desempeñar distintos puestos. Es,normalmente, un sistema abierto, en el que cualquierpuesto puede ser provisto por candidatos externos ala administración, si bien, en ciertos casos, puedenencontrarse condiciones diferentes para candidatosinternos y externos. Suecia y los países nórdicos eu-ropeos, y Holanda, tienen sistemas de empleo. Tam-bién es éste el sistema que se aplica en muchos paíseseuropeos al empleo contractual, que cubre funcio-nes (técnicas, manuales, subsidiarias o temporales)o sectores (el gobierno local en el reino Unido; lafunción pública territorial francesa) no afectados porla reserva funcionarial. La amplitud de esta parte delempleo público en ciertos países ha hecho que sehable (Ziller, 1993:412) de sistemas mixtos, para re-


ferirse, además de los casos citados, a Alemania yBélgica. Con parecido fundamento podría haberseincluído a España en este grupo.

Los sistemas de carrera se basan en un diseñojerarquizado de los cargos públicos que implica quelos empleados, reclutados en un determinado nivelde empleo, puedan con el tiempo efectuar un reco-rrido ascendente a través de una serie de niveles, hastallegar al nivel máximo que les corresponda. Los sis-temas de carrera suponen, por tanto, que existen cier-tos puestos que se consideran de acceso, reservadosal reclutamiento externo, y que el resto de los pues-tos correspondientes a niveles superiores son provis-tos mediante la promoción interna. En todo sistemade carrera existe, pues, un determinado número dedivisiones horizontales (categorías, escalas, grados,clases, grupos u otras denominaciones), que reflejanesa jerarquización de los empleos, y cuyos límites son,por un lado, los puntos en los que se produce el re-clutamiento externo, y, por otro, los que marcan elnivel máximo al que puede llegar la promoción in-terna. Lo normal es que esa jerarquización horizon-tal tenga en cuenta el nivel formal (acreditado porun título o diploma) de los conocimientos especiali-zados exigidos para el acceso. Son, en lo fundamen-tal y sin perjuicio de los supuestos mixtos antesmencionados, sistemas de carrera los de ServiciosCiviles de Francia, Reino Unido, EE.UU., Japón, Ale-mania, Bélgica y España, entre otros.

En ocasiones, junto a la citada estratificaciónhorizontal, los sistemas de carrera albergan tambiéndivisiones verticales. En ciertos casos, responden ala voluntad de limitar la movilidad entre sectores uorganizaciones del sistema público, como ocurre enAlemania, para preservar el principio constitucionalde autonomía ministerial en materia de gestión depersonal. En otros casos, se trata de mecanismos deorganización de la carrera, como ocurre en el sistemade cuerpos, nacido en Francia y adoptado también,con ciertos matices, en la Administración central es-pañola. En síntesis, un cuerpo agrupa a un conjuntode funcionarios reclutados específicamente para él, yllamados a ejercer un determinado número de em-pleos, propios de su área profesional. Es en el marcodel cuerpo donde dichos funcionarios desarrollan sucarrera. Los estatutos particulares de los cuerpos com-pletan el estatuto general del Servicio Civil. En laadministración francesa existen cerca de mil cuerposde funcionarios.

Resumiendo, se puede afirmar que la distinciónfundamental entre los dos sistemas de Servicio Civilexpuestos se encuentra en su relación con el merca-do de trabajo. En el primer caso, las necesidades cuan-

titativas y cualitativas de personal se resuelven bási-camente mediante el ajuste externo. En el segundo,sólo el reclutamiento para los puestos definidos comode acceso se resuelve así. La creación de uno o másmercados de trabajo internos (Hondeghem y Steen,2000: 65) hará que los gestores de personal operenpreferentemente en ellos para atender el resto de susnecesidades.

Los derechos y deberes

En todos los sistemas de Servicio Civil examinados(MAP, 1997; Ziller, 1993), el derecho al cargo (tenure)protege, en mayor o menor medida, al empleado pú-blico frente al despido arbitrario, como mecanismode garantía para el mantenimiento de un comporta-miento independiente y profesional. En todos ellos,también, se contempla la posibilidad del despido porrazones disciplinarias. La distinción fundamental, enesta materia, se hallaría entre los sistemas que hannormalizado la extinción de la relación de empleopor causas organizativas o económicas, y los que nolo han hecho así. Volveremos sobre este asunto enun momento posterior, ya que éste es un extremosobre el que han incidido a veces los procesos de re-forma. De cualquier forma, los analistas coincidenen que tanto la cultura tradicional de las administra-ciones, como el peso de las organizaciones sindicalesen su interior, dotan, en todos los casos, al empleopúblico de una estabilidad considerablemente supe-rior a la del empleo privado.

Los sistemas de Servicio Civil coinciden en exi-gir a los empleados públicos un deber de lealtad ala nación y sus instituciones básicas, así como el de-ber de reserva respecto de asuntos conocidos por ra-zón del cargo. Regulan, además, en general, lasincompatibilidades de los servidores públicos con larealización de otros trabajos o de actividades políti-cas, si bien aquí la dispersión de las regulaciones na-cionales en cuanto al grado de permisividad es muynotable, y no parece responder a ningún patrón re-conocible.

En cuanto a los derechos colectivos, el recono-cimiento del derecho de huelga de los empleadospúblicos divide a los sistemas de Servicio Civil exa-minados. Se halla expresamente prohibido en Bélgi-ca y Alemania, y plenamente reconocido en Franciae Italia. También en España, donde sólo se exceptúade su ejercicio a las policías. En Holanda y el ReinoUnido no se reconoce formalmente el derecho, perosu ejercicio no da lugar a sanción. Los derechos departicipación y negociación colectiva de las condi-ciones de trabajo se han visto considerablemente con-


solidados y ampliados, a lo largo de las últimas déca-das, con algunas excepciones. Aludiremos a ellos enun apartado posterior.

La administración del sistema

Los sistemas político-administrativos contemporá-neos tienden a la complejidad y la fragmentación. Ellodesencadena tendencias de signo opuesto, hacia ladiversificación, necesaria para adaptarse a entornoscomplejos, y hacia la integración, imprescindible paramantener la cohesión global y el control. Los dife-rentes países responden a las mismas en forma quese relaciona, en general, con contextos institucionalesmás amplios. Los sistemas de Servicio Civil no sonajenos a estas presiones.

De hecho, podría pensarse que los que hemosllamado sistemas de empleo responden a las pre-siones diversificadoras y adaptativas, en tanto quelos modelos de carrera se identifican más con lasnecesidades de coodinación interna y cohesión. Ladistinción nos parece cuando menos dudosa. Poruna parte, la capacidad de los gestores para adaptarla gestión de personal a las necesidades concretasde los servicios depende, más que de la existenciade un sistema de empleo como tal, de un diseñoorganizativo que les confiera la autonomía nece-saria. Por otra, los modelos de carrera albergan amenudo en su interior una considerable fragmen-tación. Así ocurre al menos en tres casos: a) cuan-do la heterogeneidad de la planta estatal y de suportafolio de servicios impone de hecho estatutosde empleo (carreras) diferenciados para distintossectores (educación, sanidad, policías, administra-ciones territoriales, etc.); b) cuando se hace un usoabundante del recurso a crear entidades y organis-mos (quangos y similares) diferenciados, exceptua-dos del régimen común; y c) cuando las divisionesverticales a las que hemos hecho referencia, y enespecial los cuerpos, incrementan las tendenciasfragmentadoras, introduciendo incluso elementosde competencia interna por la captura de parcelasdel aparato estatal.

Lo que parece indudable es que la figura delempleador público (un departamento u organismocentral, o bien los ministerios y agencias) puedeaparecer más centralizada, en loa casos en que hanpredominado las tendencias integradoras ycohesionantes, o más descentralizada, cuando lo hanhecho las presiones hacia la adaptación. Así, (OECD,1999a:21), podemos decir que Francia, Japón,Canada o España disponen de modelos centraliza-dos, en tanto que EE.UU., Suecia, Holanda, Nueva

Zelanda y Australia, utilizan sistemas de empleo ygestión de recursos humanos más descentralizados.

Como se verá más adelante, una de las más po-derosas orientaciones de reforma de los sistemas deServicio Civil en el ámbito OCDE es precisamente ladescentralización de las decisiones sobre el personal.En los últimos años, la idea de que la mejora de lasestructuras y políticas de Recursos Humanos exigeun diseño descentralizado de los sistemas de tomade decisiones ha alcanzado, más allá incluso de lasiniciativas concretas de cambio en cada país, un am-plio consenso.

LAS REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL

Las necesidades de cambio

Antes de centrarnos en el contenido de los cambiosque constituyen el tema central de este trabajo, pa-rece necesario que nos detengamos un momentoen el diagnóstico que los convirtió en necesarios yque, en alguna medida, los hizo posibles. Para llegara identificar los rasgos de los sistemas de ServicioCivil que aparecieron en un momento dado comodisfuncionales, nos parece necesario enmarcar esediagnóstico, en primer lugar, en el amplio movimien-to de reforma de los sistemas públicos que ha carac-terizado a la mayor parte de los países del ámbitoanalizado, durante las dos últimas décadas del siglopasado; y en segundo lugar, en el conjunto de cam-bios sociales producidos, durante dicho período, enel entorno del empleo público.

Las reformas de la gestión pública

Las reformas del Servicio Civil no aparecieron aisla-das, sino, por el contrario, en un contexto de abiertocuestionamiento de los paradigmas a los que los sis-temas político-administrativos del mundo desarro-llado venían ajustando su funcionamiento. La crisisfiscal, combinada con la expansión cualitativa y cuan-titativa de la demanda de servicios públicos, intro-dujeron en dichos sistemas presiones, frecuentementede signo contradictorio, dando lugar a movimientosde cambio (Barzelay, 1998; Clarke y Newman, 1997;Dunleavy y Hood, 1994; Metcalfe, 1993; Pollitt, 1993;Pollitt y Bouckaert, 2000; OCDE, 2000a), que sub-virtieron buena parte de los patrones establecidos.Dos orientaciones o megatendencias (Longo,1999,214) orientan tales movimientos. Por un lado,


una orientación eficientista, ampliamente dominan-te, sesgada hacia la lucha contra el déficit y la reduc-ción del gasto, y muy influida por las aproximacioneseconómicas del public choice (Schwartz, 1994), y lasconvicciones políticas de la “nueva derecha” (aun-que, en la práctica, la transversalidad política de lasiniciativas y discursos de reforma acabará siendonotable). Por el otro, una orientación “de serviciopúblico”, caracterizada por el énfasis en la calidaddel servicio, la consideración del ciudadano comocliente y el logro de la “receptividad” de la adminis-tración (OCDE, 1988,37).

¿Qué ejes o elementos centrales dotaron de con-tenido a estas reformas? Algunos han hablado(Barzelay, 1998:173 y ss.) de un nuevo paradigmapostburocrático, llamado a cambiar el foco de las con-vicciones y comportamientos de los actores públi-cos, desplazándolos del seguimiento de reglas a lacreación de valor; de un genérico interés público a laproducción de resultados tangibles; de la adminis-tración a la producción; de la responsabilidad impues-ta a la rendición de cuentas; y del control, al apego anormas compartidas. Para Horton (2000:212), estenuevo paradigma prefiere la descentralización a lacentralización, la diversidad a la uniformidad, el ren-dimiento a la rutina administrativa, y la voluntademprendedora a la consistencia.

Clarke y Newmann (1997:29) ponen el acentoen la dispersión como estrategia política para la re-forma del Estado, en la que incluyen diversos tiposde sistemas y mecanismos: la introducción de fuer-zas de mercado, la expansión de otros sectores no-estatales, el desarrollo de procesos de centralización/descentralización, así como la externalización yprivatización de servicios públicos. El “gerencialismo”sería la ideología que confiere sentido a un diseñotan disperso del poder, en el que la discrecionalidadgerencial (el “derecho a gestionar”) se configura comouna clave central.

Todo este conjunto de orientaciones pueden ins-cribirse en un contexto de irrupción del managementen la Administración pública (Echebarria, 1993). Enun amplio sector de estudiosos de tal fenómenose ha consolidado la expresión “Nueva Gestión Pú-blica” (NGP), para referirse al mismo. Barzelay(2001:11) atribuye su aparición al efecto combinadode cambios en los ámbitos de la imagen (aceptaciónde la idea de que las organizaciones gubernamenta-les son ineficientes), el dominio (el de la gestión pú-blica —public management policy domain—, que seunifica mediante reglas institucionales que afectan,integrándolos, a los recursos, las personas y los pro-cedimientos) y la jurisdicción (la de las agencias cen-

trales responsables del presupuesto, que se ensanchae incluye la responsabilidad sobre las políticasglobales de gestión pública).

Dunleavy y Hood (1994:9) han descrito así losprincipales rasgos de contenido de la NGP:

● Transformación de los presupuestos, para hacer-los contablemente transparentes, atribuyendolos costes, no a los inputs, sino a los outputs,y midiendo éstos a través de indicadores de re-sultado.

● Visión de las organizaciones como una cadenade relaciones principal-agente de bajo coste, enredes de contratos que vinculan incentivos arendimiento.

● Desagregación de funciones separables en formascuasi-contractuales o de cuasi-mercado, particu-larmente mediante la introducción de distincio-nes proveedor/cliente, y reemplazando lasanteriores estructuras unificadas de planeamientoy provisión de servicios.

● Apertura de las funciones de provisión a la com-petencia entre agencias, o entre agencias públi-cas, empresas y organizaciones no lucrativas.

● Desconcentración de los roles de proveedor enagencias del mínimo tamaño viable, permitien-do a los usuarios más opciones de “salida”, deun proveedor a otro, y confiando más en estasopciones que en las de “voz”, para garantizar lainfluencia de aquéllos en las formas de provisiónde los servicios.

Los autores citados destacan la ampliación de ladiscrecionalidad de los directivos que tales arreglosllevan consigo. Una de las cuestiones que se han dis-cutido es, precisamente, si estas reformas han supues-to de hecho un desplazamiento de los lindes entrepolítica y gestión, y, si ha sido así, en qué sentido.Para algunos (Clarke y Newman, 1997), el manage-ment ha invadido la política y ocupado franjas delterritorio político. Para otros (Halligan, 1997), porel contrario, la reforma gerencial ha sido el vehículomediante el cual los políticos de gobierno han gana-do un mayor control sobre sus funcionarios. Proba-blemente, ambas cosas sean ciertas. Como hansubrayado Pollitt y Bouckaert (2000:146), los gesto-res han ganado nueva autoridad en una serie de for-mas, y al mismo tiempo el control político se hafortalecido en la mayor pàrte de los casos. No haycontradicción, creemos, entre ambas cosas, por cuan-to los gobiernos, persiguiendo precisamente ese ma-yor control sobre los aparatos administrativos, handebido recurrir a diseños descentralizados que


incrementan al mismo tiempo la discrecionalidaddirectiva.

Como intentaremos concretar más adelante,este conjunto de orientaciones de cambio estabanllamadas a ejercer una fuerte influencia en la trans-formación de los sistemas de Servicio Civil, en todoel ámbito contemplado, si bien dicha influenciadaría lugar a reformas de ambición y contenido muydesiguales.

Los cambios enel entorno del empleo público

En el mismo período de tiempo en el que situábamoslas reformas mencionadas en el punto anterior, y es-pecialmente a lo largo de la última década, un con-junto de cambios de amplio alcance alteraban, en laseconomías y las sociedades del mundo desarrollado,el contexto del trabajo humano (Bridges, 1995;Cranfield Network, 1996; Fundación Encuentro,1998; Giarini y Liedtke, 1996; Pfeffer, 1998), con-vertido en escenario de grandes transformaciones queno podían dejar de influir sobre el empleo público.Enunciaremos, en forma necesariamente muy resu-mida, algunas de esas tendencias de cambio.

El contrato de trabajo:hacia el fin del taylorismo

La uniformidad y estandarización que caracterizabaa la relación de empleo de la era industrial se vuelveen nuestros días diversidad y flexibilidad. Los pro-ductos o servicios pueden producirse y distribuirse através de redes globales (Giarini y Liedtke, 1996:194),lo que incorpora una tendencia a la redefinición ydescentralización del lugar de trabajo. Los diseñosempresariales en red estimulan la aparición de nue-vas modalidades de articulación de las relaciones entrela organización y el trabajador. El binomio depen-dencia/autonomía del trabajo por cuenta ajena em-pieza a conjugarse en formas muy diversas. Múltiplestipos de relación de empleo, en las que los mecanis-mos de prestación/contraprestación se diversifican,sustituyen al contrato de trabajo tradicional.

El debilitamiento del empleo estable

Ese nuevo contrato de trabajo tiende a perder unaparte considerable de la estabilidad que le caracteri-zaba. La vida laboral se hace más larga que el puestode trabajo, y probablemente más que la misma em-presa. El concepto que simboliza la nueva relación esel de empleabilidad, que significa (Pfeffer, 2000:162)

que las empresas proporcionan trabajos interesantesque ayudarán al trabajador a desarrollar su capaci-dad, pero no prometen una permanencia a largo pla-zo en el puesto. En su lugar, la única promesa es quela experiencia y habilidades adquiridas le brindaránmejores posibilidades de encontrar empleo cuandotenga necesidad de uno nuevo. Como afirma Bridges(1995:76), en esa nueva relación, el entorno del pues-to, a ambos lados de la frontera de la organización, seconvierte un mercado, y el mantener alto su valor demercado será la preocupación central del trabajadoren los escenarios del futuro. Procesos continuos deaprendizaje y desaprendizaje son consustanciales atales escenarios.

Del “homo faber” al “homo sapiens”

La entrada en la sociedad del conocimiento ha su-puesto (Obeso, 1999:23 y ss.) que éste se ha conver-tido en un activo crucial para las organizaciones. Elloestá implicando, por una parte, una pérdida de pesodel trabajo menos cualificado, que tiende a mecani-zarse o externalizarse, nutriendo mercadosperiféricos de trabajo (lo que no puede llevar a olvi-dar su existencia y la necesidad de gestionarlo ade-cuadamente). Por otro lado, ha convertido enprioritaria la captación y desarrollo de trabajadorescualificados, portadores frecuentes de la ventaja com-petitiva, cuya gestión exige formas y métodos muydiferentes. La noción de cualificación, o de capitalintelectual, no se identifica sin más con los conoci-mientos, sino que se extiende crecientemente(Dalziel, 1996:32 y ss.) a un conjunto más ampliode competencias, en el que los factores de personali-dad, las actitudes y los valores adquieren, cada vezmás, un significado determinante.

Las paradojas del mercado de trabajo

Los países europeos, que son parte mayoritaria delelenco examinado, han vivido en este período uncrecimiento significativo del desempleo, converti-do en la principal de las preocupaciones de los go-biernos (Consejo Europeo, 1997). Algunos países,de los que Francia es el ejemplo más destacado, de-sarrollaron planes en los que el sector público des-empeñaba un papel relevante en los procesos deaprendizaje e inserción laboral, ligados a los nuevosyacimientos de empleo. En paralelo, y paradójica-mente, el crecimiento de la demanda de empleadoscualificados ha excedido, a veces en mucho, a lacapacidad del mercado laboral para proveerlos. Lacrisis de los sistemas educativos ha acentuado este


desajuste que, si bien ha afectado sobre todo a losllamados trabajadores del conocimiento, ha acaba-do por extenderse a sectores de cualificación mediade la industria y los servicios, insuficientemente nu-tridos por los sistemas reglados de educación profe-sional. Al mismo tiempo, (Fudge, 1995:132; OCDE,2000d) ha disminuido el aislamiento, respecto almercado de trabajo, de la función pública, que seveía obligada a entrar, cada vez más, en competen-cia con el sector privado en lo referente a los sala-rios y las condiciones de trabajo.

La reordenación del tiempo de trabajo

El tiempo de trabajo se convertió, durante este pe-ríodo, en un tema de central preocupación e interés.Varias razones contribuyeron a esta centralidad. Poruna parte, los nuevos entornos de la empresa exi-gían crecientemente una capacidad flexible de res-puesta, que las regulaciones estandarizadas de lajornada de trabajo no permitían (Cranfield Network,1996). Las jornadas anualizadas, los retenes de ho-ras para trabajo imprevisto o estacional, la compen-sación de horas extras por tiempo libre, fueron, entreotras, fórmulas cada vez más ensayadas en esta di-rección. A su vez, la reordenación del tiempo de tra-bajo abría el camino a mejoras de productividad quefacilitaban intentos de reducción de la jornada labo-ral, en el marco de las políticas de lucha contra eldesempleo. Un modelo de nuevo pacto social se di-bujaba en este sentido. (Francia fue, en este campo,el país que más fuertemente apostó por él). Los pro-cesos de cambio en este campo fueron acelerados,por otra parte, por fenómenos como la masiva in-corporación de la mujer al trabajo, o las necesida-des, crecientemente sentidas, de conciliar la vidalaboral con la personal y familiar, que estimularonmodalidades de trabajo a tiempo parcial, a distancia,y otras (Fundación Encuentro, 1998:174; Giarini yLiedtke, 1996:236 y ss.).

Todos estos cambios contribuyen a alejar el mun-do del trabajo ordinario de las pautas tradicionalesde articulación de los sistemas de Servicio Civil, pre-sionando sobre éstos en diferentes sentidos. Peculia-ridades hasta ahora indiscutidas del empleo públicocomienzan a ser cuestionadas como consecuencia delimpacto de estas tendencias sobre los sistemas de con-vicciones sociales. La penetración de los modelos degestión empresarial aproximará al Servicio Civil lasnuevas pautas de empleo. Una mayor permeabilidadentre organizaciones públicas y privadas, consustan-cial a las reformas antes aludidas, operará en similardirección.

El diagnóstico gerencial de las disfuncionesdel Servicio Civil

Pese a la diversidad de modelos de Servicio Civil ylas especificidades nacionales, el análisis de la litera-tura especializada (Ziller, 1993:419;U.S. NationalPerformance Review, 1993; Longo, 1995:10; Rouban,1997; Ridley, 2000:30–31; Horton, 2000:210 y ss.;Ruffini, 2000:137; Hondeghem y Steen, 2000:64 yss.) revela un alto grado de concentración y coinci-dencia a la hora de identificar, desde la perspectivade la reforma gerencialista de la administración, lasprincipales disfunciones de los sistemas de gestiónpública de los recursos humanos. Las resumimos, enforma muy sucinta:

● Un exceso de uniformidad en los marcos regula-dores del Servicio Civil reduce la capacidad deadaptación a entornos plurales y de reacción fren-te a los cambios.

● Hay demasiadas regulaciones, lo que conduce aun alto y excesivo grado de estandarización delas prácticas de personal.

● La gestión está excesivamente centralizada. Losdirectivos disponen de escasa autonomía para elejercicio de sus responsabilidades en materia degestión de sus recursos humanos.

● La organización del trabajo (estructuras y pues-tos) se halla encorsetada y atomizada. Con fre-cuencia, deriva de la ley o los acuerdos colectivoscentralizados, y no de los gestores. Hay un exce-so de especificación de las tareas que introducerigidez en la asignación del trabajo.

● La movilidad es baja, tanto en su dimensión in-terna como externa. La movilidad interna se ha-lla dificultada por el exceso de reglamentaciónde tareas, ya mencionado, y a veces por la exis-tencia de barreras horizontales y verticales.

● Los sistemas de reclutamiento y selección sonlargos, complejos, y excesivamente formalizados.Hay un peso excesivo de los conocimientos y losméritos formales.

● Se constata un exceso de seguridad (percepciónde estabilidad garantizada) en el trabajo.

● La promoción se halla dificultada por la existen-cia de barreras de grado que dificultan los ascen-sos. Con frecuencia, se otorga un peso excesivoa la antigüedad.

● Es frecuente que se retribuya por el grado y nopor el puesto, lo que no vincula el salario a laresponsabilidad asumida y las cargas de trabajoreales. Los grados pueden convertirse, además,en barreras para la progresión salarial.


● Hay una separación casi absoluta entre el des-empeño en el puesto y el funcionamiento de lossistemas de promoción y retribución. Las expe-riencias de retribución al rendimiento chocan conla inexistencia de mecanismos eficaces de eva-luación.

● Los sistemas adolecen de una baja capacidadde producción de competencias y perfiles di-rectivos.

● Los estilos directivos tienden al paternalismo.Frecuentemente, adoptan conductas de apoyo alpersonal, más que de exigencia.

● Impera el colectivismo en las relaciones labora-les, lo que entra en colisión con necesidades cre-cientes de segmentación y personalización de lasprácticas de personal. En ocasiones, se detectauna tendencia a un alto grado de conflicto.

Como es lógico, pese a la coincidencia apunta-da, el peso de cada una de estas disfunciones es dife-rente en cada una de las realidades nacionalescontempladas, en las que encontraríamos, además,matices no incorporados a una relación tan esque-mática como la anterior. En conjunto, el diagnósticonos presenta una situación caracterizada por la abun-dancia de elementos de rigidez. Habría que añadirque estos elementos operan de modo distinto en fun-ción del modelo de Servicio Civil de que se trate. Engeneral, podemos afirmar que la rigidez del sistemaes vivida con mayor preocupación en los modelos decarrera que en los de empleo, si bien, éstos no estánexentos tampoco de críticas en análogo sentido.

EL SENTIDO DE LAS REFORMAS

Se abordan en este apartado, en primer lugar, lasorientaciones de cambio más globales o genéricasde los sistemas de Servicio Civil; se comentan des-pués algunos factores que explican diferencias en laamplitud o intensidad de las reformas; y se intentaconcretar, por último, en qué consiste la orienta-ción a la flexibilidad, convertida en el lema centralde aquéllas.

Principales objetivos y tendencias de cambio

Ante todo, las reformas del Servicio Civil han signifi-cado una puesta en valor de la gestión de los recur-sos humanos (en adelante, GRH), que ha pasado aser reconocida (Horton, 2000:212) como la función

central de la dirección en los servicios públicos. Lainfluencia, en este sentido, de tendencias similaresen el sector privado (Pfeffer, 1998) parece incuestio-nable. Una parte de esta reconsideración ha tenidoque ver con la orientación eficientista, antes mencio-nada, de las reformas del sector público, fuertementesesgadas hacia el ajuste y el ahorro de recursos. Lareducción el gasto en personal, que constituyendoun elevado porcentaje de los presupuestos públicos,se ha convertido en un objetivo central (OCDE,1999a:25).

Pero la centralidad alcanzada por la GRH no hasido sólo consecuencia de las necesidades de reduc-ción de costes. Ha tenido que ver también con unareconsideración de la propia función directiva ogerencial y con el reconocimiento de su papel en elsistema público. Esta irrupción del management,y la lógica descentralizada que lleva consigo, ha pro-ducido una tendencia generalizada a la transferenciade autonomía y la ampliación de la discrecionalidadde los gestores en materia de GRH (OCDE, 1999a:20; Pollitt y Bouckaert, 2000:72 y ss.; Ruffini,2000:138–39; Horton, 2000:212 y ss.; Thompson yCachares, 2000:239), la cual constituye una de lasorientaciones globales más intensas y compartidasde las reformas. A su vez, ha hecho del fortalecimien-to de la función gerencial y del desarrollo directivouna prioridad que se ha traducido a menudo (Butler,1993; Pollitt y Bouckaert, 2000:74) en la definiciónde estructuras y politicas de personal específicas pa-ra el segmento directivo del Servicio Civil, a las quealudiremos más adelante.

El Servicio Civil en los países que analizamos haevolucionado, en general, de un sistema uniforme aotro más pluralista (Ridley, 2000:32), en el que, fren-te al tradicional encorsetamiento y estandarización,han ido apareciendo diferentes modos de empleo ypatrones diversificados de trabajo (Horton, 2000:213)que se han traducido en distintas modalidades con-tractuales y de organización del tiempo de trabajo.La influencia, aquí, de los cambios sociales antes ci-tados ha sido incuestionable.

En general, la permeabilidad a las influenciasdel sector privado ha constituido otro de los rasgoscomunes a los procesos de cambio, lo que ha traídoconsigo una tendencia a cuestionar el exceso de es-tabilidad y protección del empleo público (Pollitt yBouckaert, 2000:73; Thompson y Cachares,2000:240). En Italia, la orientación “privatizadora”ha protagonizado una reforma global que ha pre-tendido afrontar las disfunciones del Servicio Civilmediante un cambio, en 1993, de su régimen ju-rídico (Martínez Bargueño, 1995:32; Ruffini,


2000:138). Esta reforma ha reconducido el empleopúblico bajo el derecho civil y laboral común, pa-sando las relaciones de trabajo a regularse median-te contratos individuales y convenios colectivos, ya ser tuteladas por los tribunales laborales ordina-rios. La trascendencia de esta clase de reforma hasido cuestionada por algunos, entendiendo que si-túa el cambio en una dimensión meramente for-mal. Entre ellos, Ridley (2000:28) ha advertido queel empleo contractual puede no ofrecer más flexi-bilidad que el estatutario, ya que ambos puedenacabar gozando de la misma estabilidad y protec-ción, y de las mismas condiciones salariales y detrabajo. La experiencia de España, en cuyas admi-nistraciones existe un numeroso empleo contrac-tual, sujeto al derecho laboral (Longo, 1995)permitiría suscribir esta advertencia.

El incremento de la movilidad de las personas esotro de esos objetivos comunes (OCDE, 1999a:19–20). La movilidad interna, tanto funcional como geo-gráfica, es un presupuesto, por una parte, paraconseguir el máximo aprovechamiento de las planti-llas, lo que la hace imprescindible en escenarios deajuste. Por otra parte, permite adaptar los recursos alos cambios de entorno o de demanda, cada vez másfrecuentes en los escenarios actuales. El estímulo a lamovilidad, tanto horizontal como vertical, obliga ala eliminación de barreras características, como veía-mos, de muchos sistemas de Servicio Civil. La mo-vilidad externa es, a su vez, un rasgo propio deorientaciones, como las que analizamos, de mayorapertura y permeabilidad entre los sectores público yprivado.

Estimular la movilidad en todos estos sentidosy direcciones exige superar las visiones que la per-ciben como un mecanismo estrictamente volunta-rio, basado en un derecho subjetivo del trabajadorpúblico (Longo, 1995:8), pero virtualmente impo-sible de ejecutar de manera forzosa por necesidadesorganizativas. En esta dirección van algunas de lasreformas del Servicio Civil. Pero dicho objetivo exi-ge, además, diferentes políticas de recursos huma-nos, de orientación más flexible que las tradicionales.Se abordarán más adelante, específicamente, lasáreas de la GRH en las que esas nuevas políticas seconcretan.

Por último, otro de los grandes ámbitos sobrelos que inciden las reformas al Servicio Civil es elde los modelos de relaciones laborales. Losempleadores públicos (Horton, 2000:213) han de-bido ir aprendiendo a combinar los canales de lanegociación colectiva, privilegiando en la misma loscomportamientos pactistas frente a los de confron-

tación, con orientaciones menos intermediadas yformalizadas de las relaciones colectivas, en las quela comunicación directa con los colectivos de em-pleados aparece como una pauta normal, en unmarco de creciente personalización de las diferen-tes políticas y prácticas de GRH.

Diferencias en amplitud e intensidad

Sin perjuicio de esa genérica coincidencia en los con-tenidos, las realidades nacionales examinadas presen-tan entre sí significativas diferencias en cuanto alalcance de los cambios. Dos son los polos extremos,en este sentido: De una parte, el Reino Unido, Aus-tralia y Nueva Zelanda, países que pueden ser consi-derados como el escenario arquetípico de la “NuevaGestión Pública”, han vivido en la realidad transfor-maciones de singular intensidad, en todos los senti-dos apuntados en el apartado anterior. Del otroextremo, Alemania aparece probablemente como elpaís en el que las tradiciones de su Servicio Civil semantienen más inalteradas, y donde las reformas sehan orientado mucho más a la racionalización y alahorro que al cuestionamiento de las estructuras ypolíticas de GRH.

Varios son los factores que pueden explicar estasdiferencias. Citaremos, entre ellos, los siguientes(Pollitt y Bouckaert, 2000;39 y ss.; Ridley, 2000:24;Horton y Farnham, 2000:322 y ss.):

● Las diferentes percepciones acerca del papel ysignificado de los servidores públicos, asentadasen las visiones del Estado a las que hicimos refe-rencia anterioriormente.

● La naturaleza de la constitución y el sistema po-lítico, favorecedora a veces —estados unitarios,sistemas mayoritarios— de los cambios a granescala y de arriba abajo, o, en otros casos, —es-tados federales o compuestos, poderes fragmen-tados— de aproximaciones más parciales ybasadas en el consenso (las diferencias entre lossistemas británico y estadounidense serían, eneste punto, relevantes).

● La cultura política. En Francia o Alemania, elpeso de los valores de continuidad, regularidady neutralidad prevalece sobre los de receptividada las demandas de políticos y ciudadanos, quetienden a ser, en cambio, prevalentes en el con-texto anglosajón.

● Los sistemas legales, que implican restriccionesde partida de mayor o menor relevancia, cuyocambio implica esfuerzos de significado tambiéndiferente.


● Los equilibrios de poder existentes en el ámbi-to de las relaciones laborales en el sector públi-co. El peso de los sindicatos en Francia esconsiderablemente mayor, por ejemplo, que enel Reino Unido (Rouban, 1997). También, laspautas culturales imperantes en dicho marcode relaciones. En Italia o España, el sindicalis-mo de confrontación es mucho más habitualque en Suecia, donde los sindicatos han asumi-do en general un papel de apoyo a las reformas.

La orientación a la flexibilidad

Ya vimos que la rigidez era el elemento común a lasdisfunciones identificadas por el “diagnósticogerencial” de los sistemas tradicionales de ServicioCivil. No puede extrañar que la flexibilidad se hayaconvertido en el lema que sintetiza, cuando menosen el ámbito de la OCDE, que lo acuñó hace ya unosaños, las principales orientaciones de reforma de laGRH en el sector público. El de flexibilidad es untérmino cargado de significaciones posibles que,como suele ocurrir, entran a veces en conflicto. Valela pena, por ello, que hagamos un esfuerzo por cla-rificar de qué cosa, o más bien de qué cosas habla-mos cuando lo utilizamos a los fines de nuestrotrabajo.

El debate contemporáneo sobre la flexibilidadlaboral arranca en Europa durante la última parte delos años 1970 y los primeros 80, (Farnham y Horton,2000:7), conectado con un conjunto de hechos so-ciales entre los que se encuentran: 1) el cambio enlos mercados mundiales y el incremento de la com-petencia global; 2) el cambio tecnológico, especial-mente el registrado en el campo de la información ylas comunicaciones; 3) la volatilidad de los merca-dos de producto; 4) el desempleo creciente; y 5) eltránsito de la economía industrial a la llamada erapost-industrial. Son escenarios que afectan a diver-sos actores sociales, en torno a un conjunto de cues-tiones como la educación y formación continua, lalegislación social, los sistemas salariales, la jornadade trabajo, la igualdad de oportunidades o la flexibi-lidad de las organizaciones de servicio público (Co-misión Europea, 1997).

El paradigma de la “empresa flexible” (Atkinsony Meager, 1986:2–11), supuestamente capaz de ha-cer frente al conjunto de desafíos que se desprendende tales escenarios incorpora diversos tipos de flexi-bilidad, en lo referente a la GRH:

● La flexibilidad numérica, definida como la capa-cidad de las compañías para ajustar el número

de trabajadores o de horas de trabajo a los cam-bios producidos en la demanda.

● La flexibilidad funcional, o capacidad para reor-ganizar las competencias asociadas con los em-pleos, de manera que los titulares de los puestospuedan desarrollarlas a través de un abanico detareas ampliado, horizontalmente, verticalmen-te o en ambos sentidos.

● El distanciamiento, que se concibe como el des-plazamiento de contratos de trabajo por contra-tos mercantiles o subcontratación, con el fin deconcentrar la organización en la ventaja compe-titiva o encontrar fórmulas menos costosas deadministrar las actividades no nucleares.

● La flexibilidad salarial, que se identifica con lacapacidad de la empresa para conseguir que susestructuras retributivas estimulen la flexibilidadfuncional, resulten competitivas en lo que res-pecta a las competencias más escasas en el mer-cado de trabajo, y recompensen el esfuerzo yrendimiento individual de los empleados.

Implícitas en este conjunto de enunciados, for-mulados pensando en el mundo de la empresa (ensimilar sentido, Institute of Personal andDevelopment, 1994), encontramos dos visiones dela flexibilidad, presentes ambas, en dosis variables,en los procesos y discursos de cambio de los siste-mas públicos de Servicio Civil (Longo, 2001:197).Aunque no se trata, en sentido estricto, de visionesrecíprocamente excluyentes, sí acostumbran a corres-ponderse con los enfoques dominantes de gestiónadoptados en cada caso.

La primera de estas visiones de la flexibilidad seancla en una percepción dominante de las personascomo restricción y pone el acento en la reducción delos costes de personal. Enlaza con los discursos em-presariales de la reingeniería, la reducción de tama-ño (downsizing), las competencias clave y la empresaen red, y se orienta principalmente a la detección yeliminación de excedentes, y a la conversión de cos-tes de personal fijos en variables. Teniendo en cuen-ta la inspiración claramente eficientista (value formoney) de muchos procesos de reforma administra-tiva, no es raro que esta noción de flexibilidad se ha-lle claramente presente en ellos.

La segunda visión tiende a percibir a las perso-nas más bien como oportunidad, y pone el acento enla flexibilidad de la GRH como apoyo a la creaciónde valor por parte de las personas. Sintoniza con losdiscursos empresariales de la calidad total (Funda-ción Europea de Gestión de la Calidad, 1999), delaplanamiento de estructuras y la promoción de auto-


nomía (empowerment), o con las prácticas de altorendimiento (Pfeffer, 2000:44 y ss.), y también conlas orientaciones de la modernización administrati-va más basadas en la idea de servicio público, demejora de la receptividad, o de conversión del admi-nistrado en cliente (OCDE, 1988).

La opción por uno de estos enfoques, con exclu-sión de su contrario, introduciría un sesgoempobrecedor en el uso del concepto. Adoptar enexclusiva la segunda aproximación podría llevar aeludir las respuestas adecuadas al crecimientoincremental del gasto en personal que ha caracteri-zado durante décadas a los presupuestos expansivosdel estado de bienestar en el ámbito OCDE. La op-ción opuesta podría conducir al debilitamiento de lacapacidad de intervención, y a la aparición de orga-nizaciones anoréxicas que conservan sólo nominal-mente una dimensión de servicio público.

Para los gobiernos, como para las empresas, laspersonas son al mismo tiempo un activo y un costo.La flexibilidad debe extenderse a políticas y prácti-cas de personal que conectan con ambas dimensio-nes. Parece necesaria, pues, una síntesis equilibradade las dos aproximaciones expuestas, en la que loselementos cuantitativos y cualitativos de la gestiónde las personas sean tenidos en cuenta, y que se pro-ponga en cada caso colaborar a la creación del mayorgrado de valor público, al menor costo posible.

Desde un ángulo diferente, el de los intereses enjuego, otras dos visiones son posibles y necesarias(Ridley, 2000:33). Por una parte, desde el punto devista de los intereses de las organizaciones, la flexibi-lidad se relaciona con los mecanismos mediante loscuales se consigue que las estructuras organizativas,los procesos de trabajo y las prácticas de personalfaciliten a los gestores un incremento de su controlsobre los recursos humanos. Por otra, desde la pers-pectiva de las personas, la flexibilidad tiene que vercon los cambios que habilitan a los trabajadores paraejercer un mayor control sobre sus vidas. Ambas di-mensiones contribuyen, en proporciones por deter-minar en cada caso, a los cambios en los sistemas deServicio Civil. En algunas ocasiones, son perspecti-vas compatibles y complementarias que se refuerzanrecíprocamente. A veces, por el contrario, entran enconflicto y obligan a los reformadores a definir op-ciones que privilegian una u otra.

En el Servicio Civil, la intensidad de las normasjurídicas tiende a conferir a las reformas orientadas ala flexibilidad connotaciones específicas. El énfasisdesregulador es mucho mayor. Conviene no olvidar,sin embargo, que el cambio normativo, por sí sólo,puede no tener un impacto flexibilizador. A veces,

por el contrario, (Ridley, 2000:34) la flexibilidad delas regulaciones de personal puede ser facilitada porcambios previos en los procesos de trabajo, median-te los cuales “la desburocratización del trabajo pre-ceda a la desburocratización de las personas”.

Digamos, por último, que orientar las organiza-ciones públicas y los sistemas de Servicio Civil a laflexibilidad no debe hacerse al coste de la pérdida decontinuidad y cohesión. Mayrhofer (1996) ha utili-zado el símil de la columna vertebral para hacer visi-ble la necesidad de que las organizaciones adaptablescombinen, en proporciones adecuadas, elementos rí-gidos y flexibles. Richards (1995:16) nos recuerda asu vez que flexibilidad no es sinónimo de carencia deuna estrategia de recursos humanos. Por el contra-rio, deben tomarse en consideración las necesidadesde la política de personal a largo plazo, e integrar lasdiferentes partes de una GRH más flexible. “Flexibi-lidad y estrategia no se contraponen: se dan la mano”.

ESTRUCTURAS Y POLÍTICASQUE HAN SIDO OBJETO DE LAS REFORMAS

Intentaremos concretar en este apartado el conteni-do de las reformas de los sistemas de Servicio Civil,sistematizándolas en cuatro grandes áreas. La prime-ra apunta al diseño organizativo de la función deRecursos Humanos en los sistemas públicos, y setraduce básicamente en una opción por diseños des-centralizados basados en la transferencia de respon-sabilidades a la línea ejecutiva. La segunda se centraprecisamente en el fortalecimiento de esa capacidadejecutiva, mediante el desarrollo de la función direc-tiva. La tercera incluye las reformas destinadas a in-troducir mayor flexibilidad en las distintas prácticasde gestión de las personas. La cuarta, por último,aludirá a los cambios producidos en el ámbito de lasrelaciones laborales.

La organización de la función RecursosHumanos y el impulso a la descentralización

En este punto, la tendencia fundamental ha sido,como se mencionó anteriormente, la descentraliza-ción de los sistemas de Servicio Civil. Si bien la con-veniencia de transferir responsabilidades de GRHdesde los departamentos centrales a las organizacio-nes individuales, y desde las instancias técnicas es-pecializadas a la línea ejecutiva, se ha convertido enuno de esos consensos que nadie discute cuando se


habla de reforma administrativa, lo cierto es que cuan-do se contrasta la realidad, el alcance efectivo de losprocesos descentralizadores presenta diferencias no-tables entre los países.

Así, por un lado encontramos un grupo de paí-ses que han desarrollado ambiciosos procesos des-centralizadores. Como vimos antes, Suecia es quizáel caso más contundente. En el modelo sueco(Premfors, 1998; Murray, 2000), el director ejecu-tivo dispone de autoridad para organizar su agen-cia del modo que le parezca más eficiente. Estaautoridad incluye la capacidad para escoger a supersonal, lo que implica la contratación, el pago yel despido del mismo (Gustaffson, 1995a). Comodijimos, un elaborado sistema de incentivos(premio/sanción), cuya base es la responsabilidadpor resultados, fundamenta el sistema sueco de ga-rantías frente a la arbitrariedad y otras eventualesdesviaciones.

También entre los países de este primer grupo,aunque en un nivel ligeramente inferior de ambi-ción descentralizadora, debemos incluir al ReinoUnido. Los directores de las agencias ejecutivas bri-tánicas disponen de la capacidad para reclutar a todosu personal, pero sólo por debajo de los rangos quecorresponden al Servicio Civil Superior. Pueden pro-mover, formar y desarrollar a los empleados, deter-minar la clasificación de los puestos y el salario, ygestionar la salida y la disciplina. En realidad, sólolas agencias mayores disponen de este elenco totalde competencias, mientras que las de menor tamañoadoptan, en general, las políticas de personal de susministerios (Horton, 2000:217). En el mismo grupode países con sistemas fuertemente descentralizadosde Servicio Civil se hallan (OCDE, 1999a:21 y ss.)Australia, Nueva Zelanda y Finlandia.

En el otro extremo, es decir, el de aquellos paísesen los que la descentralización del Servicio Civil hasido más bien materia de discurso que de realizaciónefectiva, encontraríamos a Francia, donde la lógicadescentralizadora de los Centres de Responsabilitéha tenido, en materia de GRH, una fuerza muy infe-rior a los países citados anteriormente, y donde, ade-más, ha afectado de manera muy desigual a losdistintos ministerios (Trosa, 1995). También forma-rían parte de este grupo (OCDE, 1999a,21; Horton yFarnham, 2000: 320; Kim, 1996) Alemania, Bélgica,España, Canadá y Japón.

Una posición intermedia sería la de Holanda,donde las reformas descentralizadoras se relacionansobre todo con la aparición de un cierto tipo de orga-nismos semiautónomos (los ZBOs), cuyo grado degeneralización y consolidación ha sido muy inferior

al de los modelos de agencias británico o sueco. Algoparecido cabría decir de los APEs belgas. En cuantoa EE.UU., la descentralización del Servicio Civil seha producido de manera desigual y heterogénea(Thompson y Cachares, 2000:239 y ss.), ya que seha basado, en el gobierno federal, en las facultadesconquistadas por algunas agencias, como la FederalAviation Administration o el Internal RevenueService, mediante negociaciones bilaterales con losrespectivos comités de supervisión del Congreso, perosin que haya existido un proceso generalizado alconjunto de agencias gubernamentales. En el nivelde los estados, la desagregación ha sido también lapauta, y pueden encontrarse experiencias muy dife-rentes, desde modelos de Servicio Civil muy centra-lizados hasta casos como la ley de 1966 en Georgia,que descentralizó y desregulo el reclutamiento hastalímites que podrían llegar a cuestionar la pervivenciadel sistema de mérito.

La descentralización del Servicio Civil ha impli-cado, allí donde se ha hecho efectiva, un importantecambio de papel de los servicios centrales de perso-nal (Longo, 1995; Thompson y Cachares, 2000), des-de una función de control a otra de consultor, socioo, cuando menos, proveedor interno de servicios. Laaceptación por las tecnoestructuras de RRHH de estenuevo papel o su resistencia a asumirlo son variablesrelevantes para la rapidez de las reformas y su conso-lidación.

El desarrollo de la función directiva

Abordamos en este punto uno de los ejes centralesde las reformas del Servicio Civil en el ámbito exa-minado, lo que resulta coherente con la orientaciónde las reformas de la gestión pública a las que nosreferimos en el apartado 3.1. No hay managementsin managers. La más contundente de las orientacio-nes a la eficiencia y la racionalidad económica, losmejores instrumentos y técnicas de gestión estaríanllamados a fracasar sin directivos (Dalziel, 1996:31).Ya dijimos que los sistemas tradicionales de ServicioCivil carecían, en general, de la capacidad para pro-ducir perfiles directivos en la proporción requerida ypara estimular la práctica gerencial debidamente. Porello, la profesionalización de los directivos se ha con-vertido en una prioridad para los reformadores(Murray, 2000:180), y ha exigido concentrar políti-cas específicas de GRH en la franja superior de lossistemas de Servicio Civil (Losada, 1999).

Con alguna frecuencia, como veremos ensegui-da, este objetivo ha exigido diferenciar esa franja di-rectiva del resto del Servicio Civil, y dotarla de un


estatuto específico, más flexible del que se aplica alos demás servidores públicos. Ciertamente, hay paí-ses como Francia, Alemania, Bélgica o España, queno se han sumado a esta tendencia, lo que no ha im-pedido un uso creciente de la formación directiva entodos ellos, en los que, sin embargo, el desarrollo dela gerencia pública presenta todavía déficits signifi-cativos de institucionalización (Jiménez Asensio,1995).

La diferenciación a la que hemos hecho refe-rencia no debe ser confundida con la absolutadiscrecionalidad en el nombramiento de los direc-tivos por razones políticas. Los gobiernos necesi-tan un cierto número de nombramientos políticosque acostumbran a fijar mediante técnicas ad hoc.Así, en Francia las limitaciones al personal de di-recto nombramiento por los Ministros son bási-camente presupuestarias. En la actualidad, unos450 cargos se cubren así (Burnham, 2000: 101). EnEE.UU., un 10 por ciento del servicio superior, másalgunos cargos específicos de la plana ejecutiva(executive schedule) suman unos 1350 cargos dela rama ejecutiva federal. En Suecia, el número deestos cargos se fija por acuerdo entre los partidos.En Alemania y Bélgica, rigen sistemas híbridos denombramiento para estos cargos, utilizándose elsistema de pool, para formar parte del cual se con-sideran ciertos requisitos, como un grado universi-tario y en ocasiones un examen, y cuyos integrantespueden ser objeto de nombramiento político dis-crecional (World Bank, 2000).

La orientación diferenciadora a la que nos refe-ríamos se fundamenta, por el contrario, en modelosde separación entre política y gestión que parten delreconocimiento de una esfera gerencial llamada a sercubierta por directivos públicos profesionales (Longo,1999b:26 y ss.), sujetos al mandato político pero aquienes se reconoce el “derecho a gestionar”. El mar-co de ejercicio de esta función directiva está presidi-do por criterios de racionalidad económica, e implicala articulación de relaciones contractualizadas(Laegreid, 2000) con la dirección política, basadasen el principio de responsabilidad por resultados(Jiménez Asensio, 1998:338 y ss.). Algunas de lasreformas que han afectado a los puestos superioresde los sistemas de Servicio Civil han evidenciado estaorientación.

Así, en el Reino Unido (OCDE , 1999c:8), se crea-ba en 1996 el Senior Civil Service (SCS), queenglobaba y ampliaba la anterior Open Structure delServicio Civil, y que incorpora los 3000 cargos supe-riores de la Administración británica. El SCS incluyea todos los directores ejecutivos de las agencias, al-

gunos de los cuales son incorporados del exterior delServicio Civil mediante contratos de duración limi-tada y renovable. La mayoría, no obstante, tienencontratos de duración indefinida. Los cargos del SCSson evaluados mediante un nuevo sistema de valora-ción de puestos (JESP, Job Evaluation for SeniorPosts), aplicándose a todos ellos formas de retribu-ción variable por rendimiento. La política salarialdepende de una oficina que responde directamenteante el Primer Ministro. Sistemas avanzados de ges-tión del rendimiento, incluyendo evaluaciones de 360grados y otras técnicas, han sido implantados en elSCS por el Cabinet Office.

En EE.UU. (OCDE, 1999c:21), el SeniorExecutive Service (SES) fue creado en 1978 por laLey de Reforma del Servicio Civil. Integra a unos 7000cargos, (demasiados, para algunos expertos, parapoder ser calificados como élite), entre los que seencuentra el 10 por ciento que, como antes dijimos,puede destinarse a nombramientos políticos, si bien(Ingraham et al., 1995) no se ha llegado a superar el9 por ciento. Los efectos combinados de los recortespresupuestarios, el downsizing y las reformas de losúltimos años han afectado al SES en diversas formas.Las reformas más recientes, con la creación de lasPerformance Based Organisations (PBOs), se inspi-ran en las agencias británicas e introducen nuevosestándares de rendimiento para los directivos.

En Australia, el SES fue creado por la Ley de Re-forma del Sector Público de 1984, en un contexto dereforma que tenía como prioridades (Pollitt yBouckaert, 2000: 202) reducir la permanencia de losservidores públicos, diversificar las fuentes de aseso-ramiento político a los ministros, e incrementar tan-to la capacidad gerencial como la receptividad de losempleados públicos hacia las prioridades políticas delgobierno.

En Italia, la creación, por la reforma de 1993, dela Dirigenza Pubblica (Sánchez Morón, 1994;Martínez Bargueño, 1995:34) tuvo como fundamen-to el logro de una distinción nítida entre los planosde dirección política y administrativa, con el objeti-vo de reforzar la autonomía de los directivos públi-cos profesionales respecto del poder político, ygarantizarles un ámbito propio de actuación, libre deinterferencias, aunque condicionado por los objeti-vos politicos. Una de las características de la reformaitaliana es su voluntad de extender el modelo al con-junto de las Administraciones públicas. En funciónde la posición jerárquica y la mayor o menor flexibi-lidad del sistema de nombramiento, el modelo italia-no distingue entre los niveles de dirigente general(nombramiento previa contrastación de requisitos),


y dirigente (nombramiento previa superación de exa-men o curso de capacitación).

En Holanda, una reforma de 1995 creó, tras mu-chos años de debate (Van der Krogt et al., 2000:197),el ABD (Alto Servicio Civil), que integra a los tres-cientos cargos de nivel superior del gobierno central,hallándose prevista en la actualidad la ampliación dedicho número. Los propósitos de la creación del ABDfueron: el desarrollo de las habilidades directivas, lapromoción de la movilidad y la experiencia interna-cional, y el desarrollo de un esprit de corps. Existenestímulos a la rotación y restricciones a la perma-nencia en un mismo puesto por más de 7 años. Unaoficina especial para el ABD en el Ministerio del In-terior recluta y selecciona al personal, y desarrollaun elaborado programa de formación y evaluación.

En Canadá, (OCDE, 1999c), el alto Servicio Ci-vil ha sido tradicionalmente un grupo de élite carac-terizado por ser reclutado en universidadesprestigiosas, así como por un centralizado sistemade personal y empleos vitalicios. La situación (“mo-delo Westminster”) es similar a la del Reino Unido alinicio de las reformas de los años 80. Los indudablescambios de entorno no han dado lugar en Canadá auna reforma en profundidad, ya que los gobiernosparecen haber estado más interesados en políticas deahorro y reducción de personal que en transforma-ciones globales.

Una de las características generales de los nue-vos modelos de función directiva profesional (Ridley,2000:35) es la apertura de los puestos, en muchoscasos, al exterior de la Administración, combinandoel acceso de ejecutivos procedentes del sector priva-do con el reclutamiento —mayoritario— de perso-nas procedentes del Servicio Civil.

La introducción de flexibilidad en las políticasy prácticas de gestión de las personas

La flexibilidad numérica: la dimensióncuantitativa del empleo público

Prácticamente todos los países de la OCDE (OCDE,1999a: 24; OCDE, 1999b) han intentado reducir elvolumen del empleo público, o al menos controlar ycontener su crecimiento, hacia el final de los años1980 y durante los años 1990. La magnitud e inten-sidad de este esfuerzo ha sido, sin embargo, muy di-ferente en los distintos países, como muestran losejemplos siguientes.

El Reino Unido ha sido uno de los ejemplos máscontundentes de downsizing. Entre 1979 y 1998(Horton, 2000:214 y ss.), el total del Civil Service

cayó de 732.000 empleos a 480.000, lo que supusouna pérdida de casi el 35 por ciento del empleo. Enel gobierno local británico, los empleos pasaron enel mismo período de 3 millones de personas a 2,1millones (un 30 por ciento menos). En Australia yNueva Zelanda (Stewart, 1994:70–71) se registraron,en los últimos años del decenio de 1980, fuertes re-ducciones. El gobierno federal australiano redujo supersonal en el 10 por ciento entre 1985 y 1990. EnNueva Zelanda, la disminución afectó en este perío-do a 80.000 empleos, y representó un 29 por cientode reducción en el núcleo central del servicio públi-co. Los países australes realizaron en buena medidala reestructuración de su sector público en dichosaños, por lo que desde entonces han presentado unaconstante de mantenimiento de su número de efecti-vos (OCDE, 1999a).

En EE.UU., las politicas de reducción de empleose desarrollaron también con un vigor apreciable,pero concentradas sobre todo en la década de los1990. Entre 1994 y 1999, el número de empleos enla Administración federal se redujo en un 13 por cien-to (Thompson y Cachares, 2000:246), si bien en elconjunto del sector público norteamericano, la tasaanual de reducción fue inferior: no llegó al 1 porciento en el período 1990–1997 (OCDE, 1999a). Unade las características aquí ha sido el carácter selecti-vo de los ajustes, de acuerdo con las prioridades dela National Performance Review, que convirtió lospuestos de control (no finalistas) en objetivo centralde las reducciones, recomendando para ellos un 50por ciento de recorte. De acuerdo con tal recomen-dación, y quizá para dar ejemplo, la US Office ofPersonnel Management pasó, entre 1993 y 1998, de6900 a 3600 empleados, realizando una reduccióndel 48 por ciento.

Por el contrario, y en el otro extremo, Japón seha limitado a la contención del crecimiento de suplanta de personal, sin implicarse en políticas signi-ficativas de reducción. Entre 1990 y 1995, su mediade variación anual era (OCDE, 1999a) de 0,16 porciento, equivalente al mantenimiento de efectivos.Similar ha sido la evolución en Italia (Ruffini,2000:141), donde incluso en el ámbito local se hadetectado un ligero crecimiento. Parecido es, asimis-mo, el caso de España (Parrado, 2000:155) donde elFondo Monetario Internacional detectaba, en un In-forme de 1996, duplicación de servicios entre nive-les administrativos, por falta de transferencia depersonal desde la administración central a las comu-nidades autónomas. Francia, Canada y Holanda pre-sentan cifras de reducción superiores,pero modestas,con tasas anuales negativas de variación inferiores al


1 por ciento para períodos similares, entre 1990 y1997 (OCDE, 1999a). Algo superiores son las cifrasde recorte en Finlandia y Noruega para el mismoperíodo.

En Alemania, encontramos una experiencia in-teresante, que no llega al nivel de contundencia delas reducciones efectuadas en los países indicados alprincipio, pero que refleja la prioridad que —comodijimos antes— ha tenido en este país la política deracionalización y ahorro, en el marco de las reformasdel Servicio Civil. Entre 1991 y 1997 (Röber y Loffler,2000:126), el conjunto de las administraciones ale-manas redujeron su empleo en un 11 por ciento. Elesfuerzo estuvo desigualmente repartido, ya quemientras los länder disminuyeron sus efectivos enun 5 por ciento, los gobiernos locales lo hicieron enun 15, y el gobierno federal en un 19, lo que repre-senta un recorte verdaderamente significativo.

Si nos referimos a los instrumentos utilizadospara el desarrollo de estas políticas, hallaremos tam-bién diferencias entre los países (OCDE, 1999a). Enalgunos casos, las reducciones de empleos se hanenmarcado en planes específicos, impulsados por losgobiernos. Así ha sido en los casos de EE.UU., don-de, como vimos, la NPR contemplaba específicamenteobjetivos cuantificados de recorte, y Canadá. En elReino Unido (Horton, 2000:214), los recortes se efec-tuaron mediante la combinación de transferencias defunciones y personal al sector privado, amortizaciónde vacantes, retiro anticipado y despidos.

En la mayor parte de los países, se han utilizadométodos indirectos, principalmente la restricción enla asignación de recursos presupuestarios (Australia,Alemania), los planes de jubilación anticipada (Es-paña), o las medidas de no reposición, como en Ita-lia. También en España (Palomar, 1997:48), desde1997, se estableció, con el carácter de norma básica,esto es, de obligado cumplimiento para todas las ad-ministraciones públicas, un límite a la reposición delos puestos vacantes que se fija cada año por la Leyde Presupuestos del Estado, y que está situado en laactualidad en el 25 por ciento, lo que implica quesólo una de cada cuatro vacantes puede ser cubierta.

La flexibilidad contractual: modulaciones a laestabilidad y protección del empleo público

El objetivo de las reformas en este ámbito ha sido elde reducir, en la medida de lo posible y sin afectar alas garantías propias de los sistemas de Servicio Ci-vil, que definimos anteriormente, la hiperproteccióndel empleo público y la consiguiente garantía de es-tabilidad (tenure), considerada como un elemento

de rigidez que dificulta un funcionamiento eficaz delas administraciones. Los cambios se han encamina-do en dos direcciones. Por una parte, en algunos ca-sos, se han redefinido los estatutos de empleo de losservidores públicos, incorporándoles la posibilidadde aplicar rescisiones de la relación de empleo en cier-tos supuestos. Por otra, se han introducido o exten-dido modalidades contractuales más flexibles.

Dijimos en un apartado anterior que en todoslos modelos y sistemas nacionales de Servicio Civilse contempla la posibilidad del despido por razonesdisciplinarias. Desde luego, esa posibilidad no bastapara dar respuesta a las necesidades de supresión depuestos de trabajo por razones organizativas, técni-cas o económicas. El carácter dinámico de losentornos contemporáneos de muchos servicios pú-blicos hace cada vez más frecuentes las necesidadesde este tipo. Por ello, las reformas del Servicio Civilen algunos países se han dirigido a regular estos su-puestos. En algun caso, como el de Suecia, ya con-templado anteriormente, esta línea de reforma erainnecesaria, ya que su modelo de empleo públicocontemplaba esta posibilidad desde el año 1965. Enotros, formó parte del paquete de cambios que se in-trodujo. También en este campo, Australia y NuevaZelanda (Stewart, 1994; Boston, 1997) han marcadola línea más contundente, con reformas que acerca-ron sustancialmente la relación de empleo público ala del sector privado, destinadas a otorgar a los direc-tivos la capacidad para contratar y despedir.

En el caso opuesto, se encontrarían, entre otros,Francia y Japón (OCDE, 1999a:22), donde sigue sinexistir la posibilidad, para el empleador, de poner fina la relación de empleo por causas que no sean lasdisciplinarias. En España, la situación es similar. Unaley de 1993 abrió paso a una posibilidad de suprimirpuestos por causas organizativas, mediante un enre-vesado procedimiento, los “planes de empleo”, quelegitimaba a la Administración para iniciar un proce-so de recolocación cuya complejidad lo mantiene, sinembargo, virtualmente inaplicado.

Por el contrario, en ciertos países, como EE.UU.,Canadá u Holanda, el despido por razones de estaíndole es posible. También, teóricamente al menos,en Italia (Martínez Bargueño, 1995:39), donde la re-forma de 1993, a falta de una disposición expresa eneste sentido, y al remitirse a la legislación laboral,abre la vía del despido con las mismas reglas que seaplican al sector privado. En cualquier caso, toda laliteratura especializada coincide en que la estabili-dad del empleo público sigue siendo, en la gran ma-yoría de los países, muy superior a la del empleoprivado. Dos órdenes de razones contribuyen a ello.


Por una parte, factores de naturaleza cultural: las tra-diciones del sector público siguen pesando conside-rablemente. Por otra, el peso, en muchos países, delos sindicatos, que ha jugado un importante papel defreno al cuestionamiento real, en la práctica, de di-chas tradiciones. En el ámbito municipal alemán(Röber y Loffler, 2000:125), donde la estabilidad le-gal sigue siendo considerable, pero muchos gobier-nos locales soportan severas presiones financieras, elsindicato del Servicio Civil (OTV) impone a las au-toridades la firma de “acuerdos de protección”, fren-te a los posibles efectos negativos de las reformas,para los empleados. En Suecia donde los despidos deempleados públicos son relativamente frecuentes, elEstado y los sindicatos han creado (Gustaffson,1995b:59) una agencia para intentar la recolocaciónde aquéllos.

La otra gran línea de flexibilización en este cam-po viene siendo, como apúntábamos, la utilizaciónde modalidades contractuales que no implican la es-tabilidad del empleo. En Bélgica, por ejemplo, dondeel nombramiento estatutario es la norma firmementeasentada, el 21 por ciento de los empleados de losministerios mantiene con el gobierno una relacióncontractual (Hondeghem y Steen, 2000:68).

En algunos países, como el Reino Unido, la in-troducción de contratos de duración temporal haacompañado a las reformas del Servicio Civil supe-rior, donde se ha abierto paso a fórmulas de contra-tación de duración limitada para empleos directivos,en el marco de los estatutos singulares anteriormen-te mencionados.

Es práctica general, en todos los países examina-dos, un uso masivo de la contratación temporal. Pen-sada generalmente como recurso para hacer frente apuntas de carga de trabajo, sobrecargas estacionales,necesidades incidentales de trabajo experto o juicioindependiente, campañas o proyectos de duración li-mitada, o incidencias similares, la contratación tem-poral ha tendido a convertirse (Horton, 2000;Parrado, 2000; OCDE, 1999b) en un recurso pararesolver necesidades permanentes, eludiendo la rigi-dez de los sistemas de Servicio Civil, o las constric-ciones presupuestarias.

Holanda ha sido uno de los países en los que eluso de modalidades contractuales flexibles ha sidomás destacado (Van der Krogt et al., 2000:193), abar-cando fórmulas de contratación laboral o mercantil,de duración predeterminada o no, así como el recur-so generalizado a empresas de trabajo temporal. Unaexperiencia original de este país han sido los poolinternos de trabajo temporal, organizados para en-frentar sobrecargas temporales de trabajo, y conecta-

dos en ocasiones con políticas destinadas a facilitarempleo a ciertas categorías de demandantes (jóve-nes, inmigrantes o parados de larga duración). Hayvarios pool interministeriales, destinados a facilitarcolaboración flexible entre departamentos, uno de loscuales es una colaboración entre las unidades deauditoría interna de cinco ministerios diferentes.

La fórmula extrema utilizada para afrontar losproblemas de rigidez contractual de los sistemas deServicio Civil ha sido la subcontratación de servicios(outsourcing). Aunque no haya sido ésta, cuando me-nos en teoría, la justificación principal de estos pro-cesos de externalización, los expertos coinciden endiagnosticar la búsqueda de fórmulas más flexiblesde empleo como la causa dominante en muchas ex-periencias. Entre los países analizados, Suecia, Ho-landa y el Reino Unido son (Horton y Farnham,2000:317) los que han hecho un mayor uso de lasubcontratación.

La flexibilidad funcional: nuevos instrumentosde organización del trabajo y gestión del empleo

Abordamos aquí los cambios relacionados con losintentos de eliminar o reducir la rigidez de los meca-nismos de reclutamiento, selección, diseño de pues-tos y tareas, evaluación, promoción y movilidad,característicos, como antes apuntábamos, de los sis-temas burocráticos de Servicio Civil.

En el reclutamiento y la selección, el objetivode las reformas se centra en superar los mecanis-mos basados estrictamente en conocimientos téc-nicos especializados, o en méritos meramenteformales, característicos de los procesos tradiciona-les del Servicio Civil. Hablamos aquí tanto de lossistemas de acceso a la condición de empleado pú-blico, propios de los sistemas de carrera, como delos que se aplican al acceso al puesto de trabajo, tantosi operan sobre mercados de trabajo externos a laAdministración, como si la adscripción se producemediante la promoción interna. En unos casos comoen otros, las tendencias dominantes de cambio apun-tan a la introducción de modelos basados en com-petencias. La noción de competencias incluye elconjunto de conocimientos, habilidades, actitudes,valores, capacidades cognitivas y rasgos de perso-nalidad que en cada caso configuran los perfiles deidoneidad para el desempeño exitoso de los distin-tos puestos y tareas (Longo, 2001:199).

La gestión por competencias, cuya incorporacióna los sistemas de Servicio Civil refleja la influencia deorientaciones prevalentes en la gestión de las perso-nas, desarrolladas en el sector privado (Dalziel, 1996),


se ha aplicado especialmente en el Servicio Civil bri-tánico, que comienza a ser visto (Horton, 2000:216)como una organización basada en competencias, queidentifica las cualidades clave que se precisan en cadanivel y en cada rama del servicio. Las competenciasse convierten en la base para el reclutamiento, el de-sarrollo y la evaluación. Desarrollada inicialmente porel Civil Service College como apoyo a la formacióndel Servicio Civil Superior, esta aproximación se haextendido con rapidez por el conjunto de los nivelesdel Servicio Civil en el Reino Unido.

En lo que respecta al reclutamiento y la selec-ción, la introducción de estos enfoques requiere in-novaciones significativas en las siguientes esferas: a)en la definición de los perfiles de los titulares de lospuestos, que deben basarse, como dijimos, en elencosde cualidades personales, muchas de ellas no tenidasen cuenta por los sistemas habituales; b) en los ins-trumentos de selección, que deberán ampliarse, adap-tándose a los diferentes perfiles que deban serexplorados, e incorporando el conjunto de las técni-cas ya utilizadas por las empresas; y c) en los órganosde selección, que deberán tecnificarse y especializar-se, diseñándose de manera que incorporen a exper-tos en la administración de tales instrumentos.

Con alguna frecuencia, estas nuevas orientacio-nes aparecen combinadas con tendencias a una ges-tión más descentralizada de las funciones dereclutamiento y selección. La modificación, en diver-sos estados norteamericanos (Thompson y Cachares,2000:248), de la tradicional “regla de tres” (el gestorelige mediante entrevista entre los tres candidatos quehan obtenido la máxima puntuación en los exáme-nes formales de conocimientos), ampliándola hasta10 o 20 candidatos, es un cambio en esta dirección.

El diseño de los puestos de trabajo es la segundagran área de cambio, en este ámbito. La orientaciónaquí es hacia la ampliación de las descripciones depuestos en un doble sentido: a) horizontal, in-crementando el número de tareas susceptibles de serrealizadas por el titular del puesto, en el caso de re-sultar necesario por razones organizativas; o, si seprefiere, reduciendo la especialización y estanda-rización a un mínimo compatible en cada caso con laeficacia y calidad del trabajo; y b) vertical, lo que su-pone ampliar el abanico de niveles o bandas(broadbanding) en las que se clasifican las tareas quepueden ser exigibles al ocupante del puesto. Con fre-cuencia, esta segunda ampliación lleva consigo cam-bios en el diseño de estructuras salariales, a las quealudiremos después. También implican, en general,un aplanamiento de las estructuras que da lugar a lareducción de niveles jerárquicos.

El objetivo de estas transformaciones parece cla-ro: incrementar la versatilidad de los puestos y,consiguientemente, la flexibilidad con que la organi-zación puede disponer de sus recursos humanos encontextos de cambio, permitiendo un mejor aprove-chamiento de los mismos. Un ejemplo de estas orien-taciones (Horton, 2000:221) son las estrategias demixed skilling, en el Servicio Nacional de Salud bri-tánico, que se proponen cruzar transversalmente enalgunos casos las fronteras entre los campos médico,paramédico y de enfermería, en materias como la ci-rugía menor, la utilización de ciertas tecnologías dediagnóstico, etc. En Holanda (Van der Krogt et al.,2000:205), un número cada vez mayor de gobiernoslocales están utilizando la adscripción de personal“en servicio general”, caracterizada por una flexibili-dad funcional más amplia que la ordinaria.

La ampliación de bandas ha permitido la reduc-ción y simplificación de los sistemas de clasificaciónde puestos, característicos de muchas burocracias pú-blicas, y basados en una definición exhaustiva de lastareas que se han utilizado a menudo (Longo,2001:202) para garantizar reductos funcionales an-clados en la rutina y protegidos frente a cualquiermínima demanda de versatilidad. Sólo el Servicio Ci-vil californiano incluye (Thompson y Cachares,2000:247) 4500 clasificaciones de puestos, de las que1600 incluyen a cinco empleados o menos. En el es-tado de Washington, un nuevo sistema de clasifica-ción consolidó 750 clasificaciones en sólo cuatrobandas amplias.

Todas estas orientaciones hacia la multifuncio-nalidad llevan consigo nuevas necesidades en otrosámbitos de la GRH. Por una parte, incorporan fuer-tes necesidades de inversión en formación, que obli-gan a configurar ésta como una actividad planificaday central para las organizaciones (Cabinet Office,1996). Por otra, tienden a la aplicación de sistemasde evaluación del desempeño menos formalizados,más personalizados, y cada vez más orientados aapoyar el desarrollo de los recursos humanos y aidentificar necesidades de capacitación.

En materia de promoción y carrera, el énfasis delas reformas (OECD, 1999a) ha estado en reducir elpeso de la antigüedad, y en vincular los ascensos aldesarrollo de competencias y el alto rendimiento enel puesto (World Bank, 2000). Como es lógico, estapreocupación ha sido prácticamente exclusiva de lospaíses con sistemas de Servicio Civil de carrera, quees donde los procedimientos tradicionales de pro-moción resultan disfuncionales. Hay que decir, poruna parte, que el peso de la antigüedad sigue siendonotable en el desarrollo de las carreras profesionales


en estos modelos; y por otra, que los déficits de losinstrumentos de evaluación dificultan notablemen-te, con carácter general, la introducción de las nue-vas orientaciones.

Otra línea de reforma ha sido, en algunos casos,la introducción de formas de promoción y reconoci-miento adaptadas a los procesos, que antes mencio-nábamos, de aplanamiento de las estructurasorganizativas, con su efecto reductor de las posibili-dades de ascenso jerárquico. Así, por ejemplo, las “ca-rreras financieras”, introducidas en Bélgica a todoslos niveles administrativos (nacional, estatal y local)han sido creadas para compensar la pérdida de cate-gorías y grados (Hondeghem y Steen, 2000:72).

En cuanto a la movilidad, resulta una preocupa-ción de alcance absolutamente general en los paísesanalizados. Es una materia en la que las dimensionesindividual y organizativa de la flexibilidad, de las quehablábamos antes, se ponen netamente de manifies-to. Un diseño correcto de la movilidad (Longo,1995:8) tratará de compatibilizar las necesidades yestrategias de la organización, conducentes a un óp-timo aprovechamiento de su capital humano, con lasaspiraciones e intereses del personal, orientados a larealización de la tarea en las condiciones más satis-factorias y gratificantes, desde el punto de vista indi-vidual. Ambas perspectivas se hallan presentes, comoveremos, en las experiencias examinadas.

Lo primero que exige la articulación de políticasde estímulo de la movilidad es, en algunos casos, laeliminación o superación de las barreras que, comovimos, caracterizaban a ciertos sistemas de ServicioCivil de carrera. No es extraño que en Francia se de-sarrollen, desde 1990 (acuerdo Durafour), intentosde reducir el número de cuerpos (Burnham,2000:108), ya sea refundiendo los existentes (el úni-co ejemplo de esfuerzo sostenido en tal sentido hasido el Ministerio de Agricultura), o bien creando(Ministerios de Educación, y de Juventud y Depor-tes) grupos profesionales intercorporativos más am-plios, en los que la movilidad es posible.

Una parte de los esfuerzos de los gobiernos eneste ámbito se ha dirigido a la creación de mecanis-mos capaces de imponer la movilidad forzosa porrazones organizativas. En Alemania (Röber y Loffler,2000:127), se establecieron los traslados forzosos porestas causas con el límite de 5 años si no contabancon el consentimiento del interesado. Con alcancesimilar operan los détachements, en Francia (MAP,1997). En España (Palomar, 1997), los “planes deempleo” de 1993, antes mencionados, fueron crea-dos para posibilitar, entre otras cosas, la movilidadforzosa, tanto funcional como geográfica, de los fun-

cionarios. Un mecanismo similar (Martínez Bargue-ño, 1995:37) fue creado por las mismas fechas enItalia. Otros instrumentos puestos en marcha parapermitir la movilidad forzosa son, en el sector localholandés, los bureaux de movilidad (Van der Krogtet al., 2000), centros que asumen la reasignación deempleados, que, en el caso de organizaciones peque-ñas, actúan colectivamente facilitando traslados en-tre gobiernos locales distintos, a veces con el apoyode agencias privadas de empleo.

Las experiencias analizadas permiten afirmar queno siempre el disponer del mecanismo acaba arti-culando en la práctica verdaderos procesos de mo-vilidad obligatoria. En la realidad, el peso de lastradiciones puede imponerse, manteniendo ésta comola excepción, más que como una práctica habitual.El caso español puede ser puesto como ejemplo deestas inercias.

Una segunda línea de trabajo ha sido la puestaen marcha de instrumentos destinados a estimular lamovilidad voluntaria, entendiendo que también poresta vía se facilita la flexibilidad, y se estimulan a lavez otras mejoras en capacitación, polivalencia, vi-sión global, etc. Una política en este sentido se pusoen marcha en Suecia (Murray, 2000:179) con el obje-tivo de que incrementara la movilidad en el gobiernocentral, y también entre éste, los gobiernos locales ylas empresas privadas. Hasta la fecha, las iniciativashan tenido escaso éxito. En Alemania (Röber y Loffler,2000) algunos länder han establecido la rotaciónentre puestos como un requisito para los ascensosjerárquicos. El Gobierno central holandés ha creado(Van der Krogt et al., 2000:296) un “banco de movi-lidad” que concentra todas las vacantes, accesible atodos los empleados y no sólo a los que puedan ha-ber sido declarado excedentes. Los procesos de for-mación necesarios para facilitar la actualización delos empleados que desean cambiar o se ven obliga-dos a ello son financiados por un “Fondo de Educa-ción y Empleo”. También existe un programa deintercambio entre los Ministerios de Agricultura, Te-rritorio y Agua, que facilita adscripciones tempora-les a puestos del mismo rango en otro de losministerios afectados con finalidades de mejora derelaciones, intercambio de información, aprendizaje,y mejora de la empleabilidad del personal.

La flexibilidad salarial: cambios en los sistemasde compensación e incentivación

En materia retributiva, las tendencias adoptadas porlos intentos de reforma del Servicio Civil pueden seragrupadas en tres grandes orientaciones.


La primera de ellas consiste en reducir la unifor-midad con la que las políticas salariales tienden a apli-carse en los sistemas públicos, en especial en losmodelos de Servicio Civil de carrera, como conse-cuencia de la centralización de las decisiones, y enespecial de la negociación de los salarios con las or-ganizaciones sindicales a escala nacional. Esta uni-formidad impone un importante factor de rigidez enel momento de enfrentar situaciones que pueden sermuy heterogéneas en el nivel de cada organizaciónindividual. Iniciativas en el sentido de reducir la es-cala de las negociaciones se han intentado en Fran-cia y Alemania (Burnham, 2000:109 y ss; Röber yLoffler, 2000:128–30), sin éxito, como consecuenciaen buena parte de las resistencias sindicales.

Un segundo tipo de esfuerzos reformadores sehan orientado a transformar los mecanismos de pro-gresión salarial de los empleados públicos. En lossistemas tradicionales de Servicio Civil, estos meca-nismos se basan, fundamentalmente, en la antigüe-dad. Como máximo, algunos méritos formales o unaversión rutinaria y burocratizada de la evaluacióndel desempeño (la notation francesa) conviven conaquélla.

Si bien las nuevas orientaciones retributivas tien-den a poner el acento en la persona, más que en elpuesto (White, 1998), en ocasiones han sido necesa-rios pasos previos. Así, en Italia (Ruffini, 2000:144),el primer objetivo fue pasar, a partir de 1993, del suel-do por grado o categoría a la retribución por pues-tos, previa la implantación de un sistema devaloración de puestos aplicado inicialmente a lospuestos directivos. En la misma línea se había proce-dido en España, para la totalidad de los puestos delas administraciones públicas, en los años que siguie-ron a la reforma legal de 1984.

Los criterios que los reformadores han pretendi-do vincular a la progresión salarial, sustituyendo a laantigüedad y los criterios tradicionales son, por unaparte, el desarrollo de competencias y, por otro, elalto rendimiento. Ambos criterios implican conside-rables reformas en los sistemas de clasificación, con-virtiendo las fragmentadas y burocráticas escalas degrados, propias de los viejos sistemas de Servicio Ci-vil, en modelos de banda amplia, antes menciona-dos. El rendimiento y el aprendizaje posibilitan elavance a través de bandas salariales que en ocasio-nes, como en el SCS británico (Horton, 2000:17)aparecen solapadas, para conferir mayor flexibilidad.En Italia, (Ruffini, 2000:146) se han creado cuatrobandas amplias, que sustituyen a los anteriores gra-dos, cada una de las cuales integra entre cuatro y seisescalones. En algunas agencias norteamericanas

(Thompson y Cachares, 2000:242), se ha evitadocrear escalones en cada una de las bandas, para evi-tar que el itinerario de progreso quede preestablecido,y permitir así una mayor flexibilidad.

La tercera gran orientación en materia salarialconsiste en la introducción de fórmulas de retribu-ción variable ligada al rendimiento. La experienciaes absolutamente generalizada (White, 1998; WorldBank, 2000; Horton y Farnham, 2000), tanto en loque se refiere a los intentos de poner en marcha estasprácticas salariales como a la valoración poco opti-mista, o cuando menos muy matizada, sobre sus re-sultados efectivos. Así, en Francia, Alemania, Españao Italia, la percepción generalizada es que su capaci-dad para discriminar entre niveles de rendimento(Ruffini, 2000:145) ha sido escasísima. En el ReinoUnido (Horton, 2000: 218), donde se ha hecho ungran uso de la misma, como en EE.UU., el pago porrendimiento es fuertemente criticado por los emplea-dos públicos, si bien un número no pequeño de di-rectivos siguen apoyándolo.

El Banco Mundial (World Bank, 2000) ha desta-cado la escasez de la cuantía, el largo período entreapreciación y pago, la tendencia a eludir el conflictode discriminar entre empleados, y las carencias enotras áreas de la GRH como los principales proble-mas vividos por estos intentos. En análogo sentido,Pollitt y Bouckaert (2000:119) apuntan los riesgosde división interna y manipulación, así como el esca-so efecto sobre la motivación cuando las cuantías sonexcesivamente bajas. La experiencia en España mues-tra que los incentivos salariales al rendimiento acos-tumbran a fracasar si no han sido precedidos por eldesarrollo de capacidades organizativas internas paraevaluar a las personas adecuadamente.

La flexibilidad en el tiempo de trabajo:nuevos diseños de jornada

Como antes dijimos, numerosos cambios socialesapuntan a una reconsideración de los esquemastradicionales de jornada y tiempo de trabajo, y co-nectan tanto con la posibilidad de mejorar la pro-ductividad, como con las aspiraciones de la gente aconciliar la vida personal y familiar con el trabajo.Esta reconsideración ha llegado con claridad, aun-que desigualmente, a los sistemas de Servicio Civilque estamos analizando.

Uno de los países en el que las cuestiones relati-vas al tiempo de trabajo han gozado de un mayorprotagonismo ha sido Holanda (Van der Krogt et al.,2000: 194 y ss.) donde la reducción legal de la jorna-da laboral a 36 horas semanales, para la totalidad del


empleo del país, ha sido abordada en el Servicio Ci-vil como un escenario en el que lograr un ajuste en-tre las necesidades de la gestión y las preferenciaspersonales. Las 36 horas de trabajo semanal se hanadoptado como una media aritmética que, en cadaorganización y unidad organizativa, debe abrir unproceso negociado que conduzca a horarios fijadospor días, semanas o períodos más amplios, de acuer-do con las características específicas del trabajo. Loque no parece que la reducción de jornada haya pro-ducido es un incremento de empleos, que era uno delos resultados perseguidos por los sindicatos.

Una de las tendencias más consistentes en estecampo es el incremento del trabajo a tiempo par-cial. Aparte del caso de Holanda (especial por cuantose trata del país en el que esta modalidad laboralpresenta, con diferencia, un mayor porcentaje delconjunto del empleo), en casi todos los países ana-lizados se ha detectado algun incremento de estasfórmulas laborales. Ciertamente, en algunos casos,como Italia o España (Horton y Farnham,2000:318), su presencia en el Servicio Civil es prác-ticamente inapreciable. En otros, como el ReinoUnido (Horton, 2000), su crecimiento ha sido muynotable, tanto en el Civil Service como en el Servi-cio Nacional de Salud, pero sobre todo en los go-biernos locales, donde en 1998 el número deempleados a tiempo parcial era el 48 por ciento dela totalidad del empleo público local. Si la cifra es,en sí, espectacular, lo es quizá más el hecho de queel 13 por ciento de los directivos locales trabaja atiempo parcial, lo que supone el doble de la propor-ción a nivel nacional. Una variedad británica, queafecta al 25 por ciento de los empleados a tiempoparcial, es la modalidad llamada short hours, quesupone menos de 10 horas a la semana, y que sereserva a los más jóvenes y a los mayores, para quepuedan combinar trabajo y estudio, o suplementarla pensión.

En Francia, donde el trabajo a tiempo parcial seha extendido también en el Servicio Civil de manerasignificativa (Burnham, 2000:103), una de las mo-dalidades establecidas permite una reducción dehoras de trabajo a la mitad cuando el empleado seaproxima a la edad de retiro; un tercio de los posi-bles afectados vienen haciendo uso de esta opción.En general, el trabajo a tiempo parcial puede, sinembargo, ser rechazado por el jefe de la unidad, adu-ciendo “necesidades de servicio”, lo que ha conteni-do en alguna medida el crecimiento de la figura. Unproblema planteado en la Administración francesa,ha sido la concentración de las peticiones en unamodalidad concreta de trabajo (80 por ciento y no

trabajar los miércoles), desde que se impuso en mu-chos casos el cierre de las escuelas las tardes de losmiércoles.

Otras modalidades de flexibilización pueden sermencionadas. El horario flexible es la más extendi-da, en general bajo la modalidad que distingue unhorario nuclear obligatorio, y franjas periféricas dis-ponibles (Horton y Farnham, 2000). El trabajo a dis-tancia, en sus diferentes modalidades, está avanzandocon mucha mayor rapidez en la Administración nor-teamericana que en los países europeos.

La reorientación de las relaciones laborales

Una de las características generalizables del períodoanalizado ha sido la expansión e intensificación de laparticipación sindical y el uso de la negociación co-lectiva en la determinación de las condiciones de tra-bajo. Ciertamente, hay diferencias notables entre elcaso, considerablemente atenuado, de Japón, dondelos representantes sindicales del sector público pue-den negociar pero no concluir acuerdos, y el derechode huelga esta proscrito, y los de Australia y NuevaZelanda, donde la legislación estimula la plena liber-tad de asociación y representación, y la Administra-ción está facultada para concluir acuerdos múltiples:con el trabajador individual, con un sindicato, o conun grupo de éstos. (OCDE, 1999a:23–24). La ten-dencia ampliatoria apuntada es, sin embargo, muyconsistente y general.

De hecho, este traslado de la fijación de las con-diciones de trabajo del ámbito legal al convencionalha sido un camino seguido en ciertos casos para elacercamiento entre la gestión pública y la gestiónprivada. Ya aludimos antes al caso de Italia, país en elque esta orientación dio lugar a la gran reforma delgobierno Amato en 1993 (Rebora, 1994; SánchezMorón, 1996; Ruffini, 2000). La ordenanza 29/93determinó la “privatización” del empleo público, quepasó a regirse por la ley civil común. Sólo algunoselementos, como el reclutamiento, permanecieronsometidos al derecho administrativo, y se excluyó delnuevo marco únicamente a algunos empleados, enparticular jueces, diplomáticos y fuerzas armadas. Lasrelaciones de empleo, incluyendo los contratosindividuales, son definidos ahora por la negociacióncolectiva.

En Suecia, un proceso similar tuvo su origenen el año 1965, en el que, como antes comentamos,los empleados públicos, incluyendo a la policía y losmilitares, ganaron el derecho de huelga, lo que seenmarcó en un amplio debate público que llevó aun replanteamiento global del modelo (Murray,


2000:173). Los empleados públicos suecos, a cam-bio del poder contractual que suponía la negociacióncolectiva recién conquistada, perdieron los antiguosprivilegios y garantías propios del estatuto público.El derecho de huelga quedó compensado —como eshabitual en el sector privado— con el de cierre pa-tronal, y todo ello supuso la íntegra sustitución deun modelo de empleo por otro.

Fuera del caso sueco, la “laboralización” de lossistemas de Servicio Civil, que apuntábamos al prin-cipio de este apartado, no ha tenido, en general, nisiquiera en el caso italiano, estos efectos de sustitu-ción de un modelo o régimen de empleo por otro. Dehecho, las nuevas pautas de funcionamiento contrac-tual han venido a añadirse a los procedimientos ygarantías del derecho público, dando lugar a mode-los abigarrados y tendentes a la ambigüedad, en losque los actores sociales disponen de un margen am-pliado de búsqueda de la vía o norma más beneficio-sa en cada caso. En España, una reciente sentenciajudicial, que, invocando un previo acuerdo colectivocon los sindicatos, condena al Gobierno a dejar sinefecto la congelación salarial impuesta por ley en1997, ha puesto de manifiesto este escenario ambi-guo en el que facultades del poder legislativo llegana entrar en colisión con acuerdos entre el gobierno ylos representantes de los servidores públicos.

En este contexto de reforzamiento del peso delos sindicatos y los representantes del personal, losgobiernos han tendido a reforzar su capacidad comoempleadores. Una de las fórmulas, utilizada en loscasos italiano y sueco, ha sido la creación de unaagencia pública para representar al gobierno en lanegociación colectiva. En Italia, (Rebora, 1994;Ruffini, 2000), la agencia asume la representacióndel gobierno central, las autoridades locales y otrosorganismos públicos, y concentra todo el podertransaccional que deriva del uso de fondos centrali-zados por el Tesoro. En Suecia (Murray, 2000:172),la Arbetsgivarverket, AgV, se creó con el objetivo deque el gobierno como tal se desentendiera por com-pleto de las negociaciones salariales, y éstas queda-ran como responsabilidad exclusiva de las agencias.La AgV es propiedad de las demás agencias, que lafinancian, eligen a su consejo directivo y al directorgeneral, y le encomiendan la negociación con lossindicatos.

Estos diseños, a cambio de incrementar y con-centrar el poder contractual de los empleadorespúblicos, pueden llevar consigo un exceso de centra-lización de las relaciones laborales. Por ello, los ob-jetivos actuales (más conseguidos en Suecia que enItalia) se centran en que la negociación colectiva en

el nivel central sea sólo un marco, cuyo desrrolloconcreto corresponda a los acuerdos locales en elámbito de las organizaciones individuales. En Ho-landa (Van der Krogt et al., 2000:200), donde la ne-gociación se desarrolla en tres niveles, nacional,sectorial (ocho sectores funcionales o territoriales)y local, el proceso ha sido ir trasladando temas denegociación hacia niveles más próximos, si bien lanegociación sectorial sigue desempeñando el papeldeterminante.

LOS PROCESOS DE REFORMAS

Nos referiremos brevemente, en este último aparta-do, a algunas cuestiones relacionadas con los proce-sos de implementación de las reformas del ServicioCivil, en el ámbito que venimos contemplando. Di-gamos de entrada que si no existe, en las realidadesnacionales examinadas, un único patrón de reformaen cuanto a los contenidos, tampoco lo hay desde elpunto de vista de los procesos.

Algunas de las reformas se han caracterizado pordisponer de estrategias deliberadas, apoyadas en diag-nósticos globales de los problemas que debíanafrontarse, y en visiones transformadoras consisten-tes. El caso más representativo, y probablemente elmás conocido, es el del Reino Unido (Pollitt, 1993;Metcalfe y Richards, 1989) caracterizado además porun liderazgo político fuertemente ideologizado(Metcalfe, 1993) y centralizado, que mantiene unapersistente continuidad a lo largo de más de una dé-cada de gobierno. Quizá uno de los rasgos más des-tacados de la experiencia británica es el alto gradoconseguido de institucionalización de los cambios,patente especialmente ahora, una vez producida laalternancia política, que sólo ha cuestionado en rea-lidad aspectos periféricos del modelo de reforma(Cabinet Office, 1998).

Las reformas en los países australes coinciden conmuchos de los rasgos de proceso que se daban en elReino Unido, aunque con dos características propias.Uno de ellos es su extraordinaria concentración enel tiempo: la segunda mitad de la década de 1980. Elotro, como han destacado muchos observadores(Schwartz, 1994; Boston et al., 1997; Halligan, 1997)ha sido el extraordinario peso del papel desempeña-do en estos casos por el Servicio Civil superior, enespecial por la burocracia fiscal, comprometida conla necesidad de cambios en un sentido eficientista yde reducción del déficit público.


Los casos apuntados constituyen, como dijimosantes, los escenarios arquetípicos de las reformas ins-piradas en lo que se ha llamado “Nueva Gestión Pú-blica”. En ellos coinciden la profundidad de loscontenidos de los cambios, el enfoque deliberado yglobal, y una estrategia de arriba abajo (top down) deimplantación, anclada en un liderazgo fuerte y pro-tagonizada por el gobierno central.

En EE.UU., el diseño aparente del proceso de re-forma en el período examinado no se alejaría en mu-chos puntos de los que hemos comentado. Tanto enel nivel federal (U.S. National Performance Review,1993) como incluso en el estatal y local (NationalCommission on the State and Local Public Service,1993), se desarrollan visiones sistémicas de las refor-mas, y, en el ámbito federal, la visualización de unliderazgo político presidencial se manifiesta de for-ma clara, con el Vicepresidente asumiendo en estesentido un encargo específico. En 1995 (Thompsony Cachares, 2000:240), un proyecto legislativo sehallaba preparado para implantar las principales re-comendaciones de la NPR en cuanto a la reforma delServicio Civil, incluyendo las bandas amplias parasustituir los viejos grados, eliminando requisitos deantigüedad, facilitando la remoción de empleados debajo rendimiento, junto a otras medidas de cambio.La oposición del Congreso impidió su aprobación,por lo que el enfoque global y “de arriba abajo” hubode ceder paso a otras líneas de proceso (Pollitt yBouckaert, 2000:82).

Como antes dijimos, la reforma en EE.UU. haadoptado una trayectoria desagregada. Las agenciasque pudieron o supieron hacer uso de su poder ne-gociador con el respectivo comité del Congreso fue-ron autorizadas a hacer reformas significativas, de lasque hemos dejado constancia. Igualmente, aunquecon una mayor lógica, dada su autonomía, los esta-dos y los gobiernos locales protagonizaron tambiéncambios de alcance muy desigual y fragmentado.

Suecia, país en el que, como hemos visto, se handesarrollado también cambios significativos, hahuído, en general, y ésta es una de la característicasgenéricamente atribubles a los países nórdicos euro-peos, de los estilos estridentes de implementación delas reformas (Pollitt y Bouckaert, 2000:265). Por elcontrario, se han impuesto procesos, habituales enestos entornos culturales, de discusión con los sec-tores y corporaciones interesados en las distintasmaterias, y se ha hecho un uso intensivo de las estra-tegias de prueba y error y los proyectos piloto paraexperimentar los cambios antes de implantarlos concarácter general. Ha formado parte de esta orienta-ción al consenso el gran esfuerzo realizado para mi-

nimizar los despidos obligatorios de empleados pú-blicos. El mismo tipo de proceso, predominantementeincremental y selectivo, ha caracterizado (Pollitt yBouckaert, 2000:248) a las reformas en Holanda.

En Alemania, una característica destacada delas reformas, más dificultosas que en otros paísespor las restricciones de su marco constitucional ylegal (Siedentopf, 1990), ha sido una orientaciónde abajo arriba (bottom-up), si tenemos en cuentael papel desempeñado por los diferentes niveles deAdministración. Para Klages y Loffler (1996:134),el gobierno federal ha carecido virtualmente de ini-ciativas, en tanto que algunos länder se han mos-trado como impulsores de reformas, pero losverdaderos emprendedores de las mismas han sidolos gobiernos locales. Algunas experiencias en Es-paña apuntarían en la misma dirección. El proble-ma de estos enfoques es que hacen difícil resolverlas necesidades de macrorreformas, imprescindiblescuando existen reglas de juego globales que debenser revisadas o sustituídas.

Lo que acabamos de decir no debe entendersecomo una sobrevaloración del instrumental jurídicode las reformas del Servicio Civil. Quizá el caso másadecuado para reflexionar sobre este extremo sea elde Italia. Como antes indicamos, la Ordenanza 29/93 incorporó una reforma global, de profundo cala-do, del Servicio Civil italiano, bajo las premisas de la“privatización” o laboralización, que se sitúa en elmarco de lo que Sánchez Morón (1994) ha llamadouna “revolución constitucional”. ¿Hasta qué puntola nueva legislación ha cambiado de hecho las cosas,transformando en profundidad el statu quo? ParaRuffini (2000:139), “…las nuevas regulaciones nohan sido plenamente aceptadas y puestas en prácti-ca. Para desarrollar una nueva y más efectiva gestiónde las personas es necesario primero desarrollar lascapacidades de los directivos y cambiar el ethos de lagestión, en el interior de la Administración pública”.La reflexión nos parece valiosa y plenamente aplica-ble, en especial, a culturas político-administrativasque, como las europeas del sur, tienden a pensar so-bre todo en las leyes a la hora de cambiar las cosas.

CONCLUSIONES

Apuntaremos, para concluir, algunas reflexiones queel propio contenido del trabajo nos sugiere.

La primera es que las reformas del Servicio Ci-vil, de las que hemos hablado, eran y son necesa-


rias, esto es, responden a necesidades y demandassociales efectivas. Los sistemas burocráticos tradi-cionales de Servicio Civil presentaban en los paísesexaminados una serie de disonancias que compro-metían el buen funcionamiento de los sistemas pú-blicos. Al margen de las influencias, casi siemprepresentes, de la ideología o de la moda, se trata deuna generalizada reacción frente a las disfuncionesacumuladas por modelos de funcionamiento nece-sitados de cambios profundos. De ambas cosas, delas disfunciones y de los cambios, creemos haberhablado en este trabajo.

La segunda reflexión es que tales reformas se hanllevado a la práctica, al menos en algunos casos, conun grado muy significativo de profundidad. En algu-nos de los países analizados, sus sistemas de ServicioCivil son hoy muy distintos, y en aspectos muy im-portantes, de los que tenían hace sólo dos décadas.Ciertamente, y ésta es otra conclusión ineludible, enotros entornos nacionales analizados los cambios hanpermanecido más bien en el terreno del discurso o laretórica, sin introducirse significativamente en la rea-lidad. El diagnóstico que formulábamos páginas atrássigue gozando, en estos casos, de una vigencia casitotal.

Aunque la valoración, como tal, de los resulta-dos de los cambios no sea nuestro propósito princi-pal, parece obligado referirnos al menos a dos órdenesde problema que comienzan a aparecer en la literatu-ra especializada. El primero es la dificultad que enmuchas de las experiencias ha representado, y siguerepresentando, la necesidad de combinar la reduc-ción de efectivos con las políticas orientadas a la cua-lificación, la implicación y el cambio cultural de laspersonas (Korsten y Van der Krogt, 1995; Pollitt yBouckaert, 2000:162). De hecho, esta contradicciónes una fuente de dificultades en la gestión contem-poránea de las personas, claramente presente tam-bién en el mundo de la empresa (Pfeffer, 1998), yque plantea a los gestores problemas de envergaduraconsiderable.

El segundo orden de problemas tiene que ver conel carácter descentralizado de los diseños quesubyacen, como hemos visto, a las reformas del Ser-vicio Civil, y los posibles riesgos de falta de cohesiónque puedan llevar consigo. El problema apunta, comoes lógico, a las realidades nacionales en las que estatendencia se ha plasmado de forma más contunden-te. Así, en Suecia, la Comisión para la Política Admi-nistrativa (SOU) manifestaba en 1997 supreocupación por un exceso de fragmentación delgobierno en varias culturas diferentes e incluso, enalgun caso, contradictorias (Murray, 2000:187).

¿Cuáles son, en el contexto que hemos hechoobjeto de nuestro análisis, los nuevos desafíos del mo-mento? Hace un año, la OCDE (2000b:3 y ss.) inten-taba concretar un marco de prioridades en GRH ahorizonte 2003, en torno a los siguientes temas:

● La competencia en el mercado de trabajo, lo queimplica el desarrollo de fórmulas nuevas queincrementen la capacidad de atracción de las or-ganizaciones públicas, en un contexto en el cual,como pone de manifiesto un documento sobrela situación en Holanda (OCDE, 2000d) se acre-centará al mismo tiempo el valor estratégico y laescasez de ciertas competencias clave.

● La promoción del liderazgo, en la que se centrael eje crucial del desarrollo de capacidad direc-tiva en el sector público. Otro documento re-ciente (OCDE, 2000c) explicita estrategias quepasan por la identificación del potencial, el de-sarrollo de la formación y el mentoring, la im-plicación de los gerentes en tareas de desarrollode personas y la construcción de nuevos siste-mas de incentivos.

● La relación política/administración, que está enel núcleo mismo de los problemas de goberna-bilidad de los sistemas públicos contempo-ráneos, en particular en lo que respecta a laconsolidación de la esfera de dirección públicaprofesional a la que nos hemos referido con cier-ta extensión.

● La gestión del conocimiento, que obliga a promo-ver organizaciones públicas que aprenden, y aextender estos aprendizajes al conjunto del sec-tor público. Todo ello exige políticas queincrementen el capital social interno de los siste-mas públicos (Nahapiet y Ghoshal, 1998), esti-mulando la formación de redes e intercambiosbasados en la confianza y la reciprocidad, y apro-vechando el potencial de las tecnologías de lainformación y las comunicaciones.

● El fortalecimiento de un profesionalismo público,que apunta a la promoción de comportamien-tos éticos, al combate contra la corrupción y ala consolidación de los valores propios del ser-vicio público en nuevos tipos de organización.En este sentido, la construcción de una infraes-tructura ética (Villoria, 2000), implica la actua-ción combinada en diversos frentes: eldesarrollo legislativo, la transparencia y el im-pulso a una sociedad civil activa y vigilante, lossistemas de control interno y externo, los có-digos de conducta y la enseñanza de la éticaadministrativa.


En conjunto, como hemos destacado, las refor-mas del Servicio Civil pueden ser englobadas dentrode una prevalente orientación a la flexibilidad. Losaños han depositado en los goznes y articulacionesde los viejos sistemas de mérito numerosos elemen-tos disfuncionales de rigidez, convirtiéndolos, por unaparte, en aparatos de reacción lenta, más inclinadosa guiarse por la rutina que a ser receptivos a las nece-sidades y urgencias de los políticos o de los ciudada-nos; y, por otra, en vulnerables a la captura por losintereses corporativos de los funcionarios.

Operar sobre esos sistemas con voluntadreformadora implica, en cualquier caso, ser conscientede que un delicado juego de equilibrios debe ser res-petado. La flexibilidad sin mérito convertiría al Ser-vicio Civil en vulnerable a otros riesgos: los de lapolitización o el servicio a intereses particulares, y

haría peligrar, como dijimos, la existencia misma deuna administración profesional. El clientelismo y elnepotismo (Hondeghem y Steen, 2000:66), al gene-rar desconfianza en el sistema, son los principalesinductores de reacciones que recortan la discre-cionalidad de los gestores, introduciendo rigidez enaquél, lo que crea a su vez escenarios favorables paraeludir las reglas, en un ciclo de deterioro sostenido.

Mérito y flexibilidad son, pues, elementos queni se contraponen ni se disputan un territorio pre-viamente limitado, como si se tratara de un juegode suma cero. Por el contrario, los nuevos diseñosde Servicio Civil deben perseguir que ambas dimen-siones se retroalimenten y desarrollen, en un círculovirtuoso de importancia crucial para la gobernabi-lidad de los sistemas político-administrativos con-temporáneos.


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ANEXO:DATOS DE SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL EN EL ÁMBITO DE LA OCDE

1. Porcentaje de empleo público respecto al empleo total

2. Número actual de efectivos (1):total y por niveles de administración: estatal, regional y local

3. Número actual de efectivos (2):tabla comparativa porcentual por niveles de administración

4. Número actual de efectivos (3):tabla comparativa porcentual por sectores, en la administración central

5. Relación de empleo:estatutaria / contractual

6. Marco legislativo aplicable:grupos de empleados

7. Estabilidad (tenure):empleo vitalicio / posible rescisión por interés organizativo

8. Acceso (1):selección básicamente por pruebas de conocimientos / selección por

otros instrumentos

9. Acceso (2):¿Existe un período de prueba?

10. Función directiva:¿Está diferenciada?

11. Websites de interés


1. Porcentaje de empleo público respecto al empleo total1

%

Alemania 15,3%

Bélgica 18,7%

Canadá 18,9 %

España 15,3%

Estados Unidos 13,2%

Francia 25,1%

Holanda 13,5%

Italia 15,8%

Japón 5,9%

Reino Unido 14,1%

Suecia 30,7%

1Website OCDE: wwww.oecd.org/std/nahome.htm. Datos correspon-dientes a 1997.


2. Número actual de efectivos (1): tabla comparativa porcentual por niveles de administración

FechaEstatal Regional Local Otros Total actualización

Alemania 546.299 2.453.439 1.801.549 Ferrocarriles: 119.838Correos ytelecomunicaciones: 271.525 5.642.514 1995

Bélgica1 195.683 347.677 224.729 Cuerpos especiales(letrados, ejército, policíafederal): 75.603 866.434 1998

Canadá2 405.822 1.039.502 904.246 — 2.349.571 1993

España3 753.783 904.041 455.357 Universidades: 94.951 2.208.132 2000

EstadosUnidos4 3.047.000 4.595.000 11.103.000 — 18.745.000 1992

Francia5 2.202.500 160.200 1.205.400 Establecimientos Públicos 5.513.500 1994Nacionales y EmpresasPúblicas: 1.058.700Función PúblicaHospitalaria: 842.600

Holanda6 103.500 11.450 151.800 Fuerzas Armadas: 76.400 668.500 1997Policía: 43.700;Poder Judicial: 2.200Water boards: 8.250;Docentes: 271.200

Italia 278.425 — 1.386.121 — 3.613.069 1993

Japón7 1.163.943 1.742.121 1.512.170 CorporacionesPúblicas: 1.302.000 4.418.234 1993

ReinoUnido8 1.020.500 — 2.040.000 — 4.362.000 1995

Suecia9 309.500 1.062.560 — 1.372.060 1993

1 Fuente Bélgica: Human Resources Flexibilities in the Public Services. International Perspectives. Edited by David Farnham and SylviaHorton. Ed. Macmillan Business. 2000.2 Fuente Canadá: Public Institutions Division, Statistics Canadá. 1996. Extraído de Managing Across Levels of Government, OECD. 1997.Cifras redondeadas.3 Fuente España: Ministerio de Administraciones Públicas. Boletín Estadístico del Registro Central de Personal. http://www.map.es/seap/dgoa/oa1/person.htm4 Fuente EE.UU: Public Management Developments. Actualización 1995, OECD 1995. Extraído de Managing Across Levels of Government,OECD. 1997. Pág. 492.5 Fuente Francia: DGAFP, INSEE, SESI, DGCL. Bureau des statistiques, des études et de l’evaluation.6 Fuente Holanda: Tweede Kamer, 1998. Extraído de Human Resources Flexibilities in the public Services. International Perspectives. Editedby David Farnham and Sylvia Horton. Ed. Macmillan Business. 2000. Pág. 192.7 Fuente Japón: Managing Across Levels of Government, OECD. 1997.8 Fuente Reino Unido (UK): Economic Trends, Nº 508, febrero de 1996.9 Fuente Suecia: Managing Across Levels of Government, OECD. 1997.


3. Número actual de efectivos (2): tabla comparativa porcentual entre la Administración Central, Regional, Provincial y Municipal

% administración % administración % administración % administración Fechacentral regional provincial municipal actualización

Alemania 7.9 44.9 0.0 47.1 1994–1995

Bélgica 20.9 18.6 4.1 56.3 1994–1995

Canadá1 17 44 0.0 39 1993

España2 34.1 41.0 0.0 20.6 2000

Estados Unidos3 16 25 0.0 30.7 1992

Francia 31.3 0.0 9.6 59.1 1994–1995

Holanda 37.0 0.0 6.0 56.9 1994–1995

Italia 31.8 37.2 0.0 31.0 1994–1995

Japón 26.34 39.43 0.0 34.23 1994–1995

Reino Unido 34.0 0.0 0.0 66.0 1994–1995

Suecia 17.1 0.0 26.8 56.1 1994–1995

Fuente:Civil Service in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects, Astrid Auer, Christoph Demmke y Robert Polet. EIPA 96/06.Aclaraciones:Excepto Canadá y EE.UU., esta tabla proporciona datos basados en información de la OCDE (Public Management Developments)correspondientes a 1994 y 1995, y de otras fuentes nacionales. Para el cómputo de datos se han tenido en cuenta principal-mente a los empleados públicos que ejercen funciones administrativas. Siguiendo este criterio, se han excluido del cálculo dedatos los siguientes colectivos: personal militar, fuerzas de policía, docentes, trabajadores de los centros penitenciarios, lossilvicultores y el personal sanitario. Este sesgo explica, por ejemplo, que Francia muestre un porcentaje de administraciónestatal muy por debajo de lo esperado si tenemos en cuenta que se trata de un Estado muy centralizado, y es que hemosexcluido de su recuento a la policía y al personal militar y docente, cuyas categorías suman 1,5 millones de personas. Estaexclusión, sin embargo, no ha sido posible en determinados Estados miembros. No obstante, lo interesante de esta estadísticaes que deja claro que un estado centralizado no implica necesariamente que el grueso de empleados públicos se concentretambién en la administración central o estatal.

1 Fuente Canadá: Public Institutions Division, Statistics Canadá, 1996. Extraído de Managing Across Levels of Government, OECD. 1997.Cifras redondeadas.2 Fuente España: Ministerio de Administraciones Públicas. Boletín Estadístico del Registro Central de Personal. http://www.map.es/seap/dgoa/oa1/person.htm3 Fuente EE.UU: Public Management Developments. Actualización 1995, OECD. 1995. Extraído de Managing Across Levels of Government,OECD. 1997, Pág. 492.


4. Número actual de efectivos (3): tabla comparativa porcentual por sectores, en la administración central1

Social Educación/cultura Autoridad Finanzas Otros

Alemania 6% 0% 27% 64% 3%

Bélgica 7% 0% 29% 59% 5%

Canadá — — — — —

España 24% 11% 18% 47% —

Estados Unidos2 10,7% 42,7% 5,3%

Francia 4% 11% 31% 54% —

Holanda3 30% 39,7% 17,6% 12,7% 41,3

Italia 5% 10% 37% 47% 1%

Japón — — — — —

Reino Unido 31% 1% 39% 28% 1%

Suecia 15% 8% 27% 50% —

1 Fuente: Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), Empleo en las Administraciones Públicas de los Estados Miembros dela Unión Europea. Noviembre 1996.2 Fuente EE.UU: Human Resources Flexibilities in the Public Services. International Perspectives. Edited by David Farnham and SylviaHorton. Ed. Macmillan Business. 2000. Pág. 237.3 Fuente Holanda: Ministerio EZ. 1997. Extraido de Human Resources Flexibilities in the Public Services. International Perspectives. Editedby David Farnham and Sylvia Horton. Pág.195.


5. Relación de empleo: estatutaria / contractual

Estatutaria Contractual Naturaleza de la relación de servicio

Alemania Funcionarios Empleados – Para funcionarios: pública, de fidelidad mutua.– Para empleados: privada, sujeta a negociación

colectiva.

Bélgica x

Canadá x

España x

Estados Unidos x

Francia x – Funcionarios: estatutaria.– Agentes: contractual

Holanda x

Italia1 x – Privatización de las relaciones de trabajo desdela Reforma.

– Distinción entre relación de servicio (voluntaria,profesional y prestacional) y la relación orgánica,sujeta al principio de reserva de Ley.

Japón x

Reino Unido x

Suecia x – Laboral, con algunas particularidades.

1 Italia: Ley número 421, de 23 de octubre de 1992; Decreto Legislativo número 29, de 3 de febrero de 1993; Decretos Legislati-vos “correctivos” números 470, de 18 de noviembre, y 576, de 23 de diciembre de 1993.


6. Grupos de empleados públicos cubiertos por la misma legislación que la de los del gobierno central3

Grupos de empleados públicos cubiertos por Grupos conla misma legislación que la de los del gobierno central legislación propia

Sanitarios Docentes Policías Gobierno subnacional1 * Gobierno Subnacional2

Alemania x x x x

Bélgica x

Canadá x

España x x x

Estados Unidos x

Francia x x x x

Holanda x

Italia X x x x

Japón X x x x

Reino Unido x

Suecia x x x x

1 Excluyendo los sectores: Educación, Salud y Policía2 Entendiendo por gobierno subnacional el local, estatal, regional y provincial. Están excluidos los siguientes sectores: Educación,Salud y Policía.3 Fuente: World Bank. Scope of the Public Administration and Civil Service in OECD and SIGMA Countries. Pág. 11. Datos ex-traídos de OECD, PUMA y SIGMA.


7. Estabilidad (tenure): empleo vitalicio / posible rescisión por interés organizativo

a. Empleo vitalicio b. Rescindible por interés organizativo

Alemania x

Bélgica x

Canadá x

España x

Estados Unidos x

Francia x

Holanda x

Italia x

Japón x

Reino Unido x

Suecia x


8. Acceso (1): selección básicamente por pruebas de conocimientos / otros instrumentos1

Selección por pruebas Otros instrumentos Característicasde conocimientos

Alemania x

Bélgica x

Canadá x Examen o mérito.

España x

Estados Unidos x – Mérito.– Un número considerable de Estados

han aplicado el principio de flexibilidaden los procedimientos de selección,pasando de la tradicional “regla detres”, en la que se escogía a los trescandidatos con mejor puntuación en elexamen, a la adopción de criteriosmucho más flexibles.

Francia x Examen

Holanda x Mérito

Italia x

Japón x

Reino Unido x

Suecia x – Rigen los principios de publicidad,mérito y capacidad evaluados por unaJunta y el de formación continua parael desempeño del puesto de trabajo.

1 Fuente: “Evolution de la gestion des ressources humaines dans les administration publiques”. OECD 1999. PUMA/HRM (99).


1 Fuente Canadá: Website de la Comisión de Función Pública. http://www.psc-cfp.gc.ca/staf_dot/psea-lefp/psea_e.htm#282 Fuente Japón: National Personnel Authority: Introduction to the Japanese Civil Service System. http://www.jinji.admix.go.jp/english/intro.htm

9. Acceso (2): ¿Existe un período de prueba?

Sí / No Características

Alemania Sí Proceso graduado en etapas en lapso de tiempo prolongadodirectamente proporcional a la categoría a la que se desea ingresar(Hasta 3 años).

Bélgica Sí El mismo que el período de formación.

Canadá1 Sí La persona que accede a la Administración pública se considera enperiodo de prueba por el tiempo que regula la Comisión de FunciónPública para ese puesto o para la categoría o grupo al que pertenece.

España Si Sólo en algunos casos.

Estados Unidos Si

Francia Si De duración variable, dependiendo directamente del nivel del puestoque se pretende.

Holanda Si Normalmente hasta 2 años.

Italia Si Normalmente 6 meses.

Japón2 No

Reino Unido Si Hasta 2 años en el departamento o agencia de destino.

Suecia No

Fuente: Civil Services in the Europe of Fifteen: current situation and prospects. Astrid Auer, Cristoph Demmke and Robert Polet.IEAP. 1996.


10. Función directiva (1): ¿Está diferenciada?

Sí / No Características

Alemania Si

Bélgica Sí – Condiciones formales: necesidad de permanecer un año con grado 15para poder acceder al grado 16 ( Director General) o 17 (SecretarioGeneral).

– Títulos requeridos: en realidad ni tan siquiera el grado universitario.El candidato puede acceder a través de sucesivos exámenespromocionales.

– En general, el consejo unánime y oficial del Management Board delministro es seguido por el gobierno.

– La formación es voluntaria: los departamentos oferecen formacióncontinuada durante 1 año (120 horas), con retención de salario.

Canadá Si

España No

Estados Unidos Si

Francia No

Holanda Si

Italia Si

Japón No

Reino Unido Si

Suecia Si Retribuciones fijadas por el Gobierno.


11. Websites de interés:

URL Contiene

AlemaniaHttp://www.bmi.bund.de/frameset/index.jsp?lexmode=on Ministerio del Interior (en alemán)www.bakoev.bund.de Escuela Federal de la Función Pública (en alemán)Http://foev.dhv—speyer.de/engl.htm The Research Institute for Public Administration

(FÖV)

BélgicaHttp://www.mazfp.fgov.be Ministerio de la Función PúblicaHttp://selor.fgov.be Oficina de Selección de la Administración FederalHttp://www.copernic—us.be Copernic: Plan para la Modernización de la

Administración Federalwww.kuleuven.ac.be/io Institut pour le Gouvernement

CanadáHttp://www.psc—cfp.gc.ca/index_e.htm Comisión de la Función Pública de CanadáHttp://www.iog.ca The Institute on Governancewww.ipaciapc.ca Institute of Public Administration of Canadawww.irpp.org Institute for Research on Public Policywww.enap.uquebec.ca/observatoire Observatoire de l’Administration Publique (ENAP)

EspañaHttp://www.map.es Ministerio de Administraciones Públicas (MAP)Http://www.map.es/seap/dgoa/oa1/person.htm Boletín Estadístico del Registro Central de Personal.

Número de Efectivos de la Administración Estatal,de las Comunidades Autónomas, de los EntesLocales y de las Universidades

www.igsap.map.es/cia.htm Instituto Nacional de Administración Pública

Estados UnidosHttp://www.opm.gov Office of Personnel Management (OPM): The Federal

Government’s Human Resources AgencyHttp://www.opm.gov/feddata/index.htm Estadísticas de la OPM.www.alliance.napawash.org National Academy of Public Management (USA)www.aspanet.org American Society for Public Administration

FranciaHttp://www.fonction—publique.gouv.fr Ministerio de la Función Pública y de la Reforma

del Estado.www.service—public.fr Portal de la Administración pública francesaHttp://www.ena.fr Ecole nationale d’Administrationwww.iiap.fr Institut Internacional d’Administration Publique

HolandaHttp://www.minbzk.nl/international Ministerio del Interior (Resumen en inglés). Este

Ministerio es el competente en Función PúblicaHttp://www.minbzk.nl/international/documents/ documents.htm Documentos en diferentes idiomasHttp://www.overheidsmanagement.org/index2.html Asociación Para la Gestión Pública (En holandés)


www.eipa.nl Instituto Europeo de Administración Pública deMaastricht (Holanda)

ItaliaHttp://www.funzionepubblica.it Departamento de la Función Públicawww.bicnet.it/labpa/sspa/home.htm Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione

della Presidenza del Consiglio dei Ministri(SSPA)Http://www.formapubblica.it Portal de la Formación Pública

JapónHttp://www.jinji.admix.go.jp/english/intro.htm National Personnel AutorityHttp://www.soumu.go.jp/english/index.htm Ministerio de Gestión Pública, Asuntos Internos,

Correo y TelecomunicacionesHttp://www.kantei.go.jp/foreign/constitution_and_government/index.html La organización administrativa de JapónHttp://www.kantei.go.jp/foreign/central_government/index.html Reforma del Gobierno de Japón. Enero de 2001Http://www.soumu.go.jp/jinji/jinji_f.htm Personal and Pension Bureau

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Http://www.sverigedirekt.riksdagen.se/english/swedens_public_sector.asp Información sobre el sector público sueco

Otros Websites de interéshttp://www.clad.org.ve Centro Latinoamericano de Administración para el

Desarrollohttp://www.europeanevaluation.org European Evaluation Societyhttp://www.asmez.it/ento European network of training organizations for

local and regional authorities (ENTO)http://www.ulb.ac.be/soco/solvay/inemap/frame2.html Institut Européen de Management Public (INEMAP)http://www.iiasiisa.be Instituto Internacional de Ciencias Administrativashttp://www.ica—it.org International Council for IT in Government

Administrationhttp://www.oecd.org/puma PUMA: OECD’s Committee on Public Managementhttp://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice World Bank

URL Contiene

ANTECEDENTES Y ALCANCES DEL TRABAJO,ASPECTOS CONCEPTUALES,Y DIMENSIONES ANALÍTICAS

Este capítulo presenta los resultados de un estudiosobre los sistemas de Servicio Civil vigentes en lospaíses de América Latina y el Caribe. Su objetivo esrealizar un análisis comparativo sobre los avancesconseguidos por los países en la implantación de re-gímenes de empleo público fundados en principiosde capacidad, igualdad, mérito, transparencia, y efi-ciencia.

El trabajo se basó, principalmente, en la expe-riencia del autor en materia de investigación yconsultoría sobre el tema en diversos países de la re-gión, en la bibliografía disponible, y en la informa-ción obtenida a la fecha en alrededor de veinte paísesen respuesta a un cuestionario enviado por el Diálo-go Regional de Política a 26 países de América Lati-na y el Caribe.

La información de la encuesta ha sido de enor-me valor para evaluar el estado de situación de cadapaís en esta materia y para el ejercicio comparati-vo, ya que se ha solicitado a los países el envío deinformación sobre la existencia y vigencia efectivade instituciones, normas, procedimientos, sistemas,y prácticas que regulan y administran los distintosaspectos que definen a los sistemas de Servicio Ci-vil, en particular, la inserción de las personas en laestructura organizativa del Estado y las modalida-des con que se definen estas estructuras; los siste-mas y procedimientos para administrar los distintosaspectos de la carrera en el sector público; la es-tructura y composición de las remuneraciones; lascaracterísticas que asumen las relaciones laborales;y algunas variables relacionadas con el régimenjurídico, los soportes informáticos, y la adminis-

tración global de los sistemas. También se les hasolicitado información estadística actualizada so-bre la composición y distribución de los recursoshumanos, así como diversos indicadores relativosa la situación del empleo en los países.

Es importante señalar que el campo de estudiosdel Servicio Civil en la región es sumamente limita-do. A pesar de que existe una literatura abundanterecopilada por el Centro Latinoamericano de Admi-nistración para el Desarrollo (CLAD) en su sistemade información (SIARE), y de que esta instituciónha hecho un denodado esfuerzo por sistematizar lainformación disponible sobre los países, no hay prác-ticamente “diálogo” entre los trabajos, no existe acu-mulación de experiencias, no se ha desarrollado unatradición de debate académico entre corrientes oautores, y no se ha logrado aún un conocimiento sis-temático, y sobre todo comparativo, que permita ha-cer inteligibles las tendencias, los modelos, y lascaracterísticas comunes de los sistemas vigentes uotros aspectos que hubieran facilitado la tarea.

Este capítulo analiza la información correspon-diente a los siguientes países cuyos cuestionarios hansido completados a la fecha: Argentina, Bahamas,Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia, CostaRica, Chile, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hon-duras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana,Suriname, Uruguay, y Venezuela.

La información recabada en los países encues-tados permitirá construir la primera base sistemáticade información sobre el Servicio Civil en la región,que servirá para obtener un panorama actualizado,y sobre todo comparativo, sobre las estructurasvigentes y las direcciones de cambio que se estánvislumbrando.

Los análisis de los sistemas de Servicio Civil aquípresentados se limitan a considerar la dimensión na-cional o federal de gobierno. Dado que los países de

El Servicio Civil en América Latinay el Caribe: Situación y Retos Futuros

Oscar Oszlak


gura la disponibilidad de personal con las aptitudesy actitudes requeridas para el desempeño eficientede actividades encuadradas en el cumplimiento desu papel frente a la sociedad. Es preciso agregar queese modo y condiciones a que se refieren las mencio-nadas reglas incluyen garantizar a la ciudadanía laprofesionalidad y objetividad de los funcionarios pú-blicos, su vocación democrática, y el respeto a losprincipios de igualdad, mérito, y capacidad en lasdiferentes instancias de la carrera administrativa, locual debe reflejarse en un cuerpo normativo espe-cial. Además, la disponibilidad oportuna del perso-nal supone la aplicación de criterios, métodos, ytecnologías que aseguren el acceso de los más aptos,su adecuada ubicación en los puestos de trabajo, laperiódica evaluación de su desempeño y eventual pro-moción, el reconocimiento de una compensaciónjusta por sus servicios, y la vigencia de derechos yobligaciones que permitan su realización profesio-nal y su estabilidad en el empleo en tanto reúna yratifique su desempeño meritorio y su conducta ho-nesta y transparente.

Debemos reconocer que, aún con sus agregados,esta definición es todavía parcial y que, aplicada sinmayores recaudos, alcanzaría a sectores de personalempleados por el Estado que, según los usos habi-tuales del concepto, no calificarían como servidorespúblicos (civil servants). Por ello, es preciso hacerreferencia a las personas que se consideran incluidasen el Servicio Civil, aspecto que a veces se privilegiaen las definiciones corrientes sobre el tema, al consi-derar el Servicio Civil como un cuerpo de funciona-rios.1 En este aspecto, la demarcación debe abandonarel tono normativo de la definición y hacer referenciaa las prácticas habituales en los países, teniendo encuenta que la idea del “Servicio Civil” no está arrai-gada en la cultura e institucionalidad de AméricaLatina y el Caribe, por lo tanto, existe mayor ambi-güedad en el uso y aplicación del concepto.

Los empleados de la administración central denivel nacional suelen considerarse parte integrantedel Servicio Civil sin mayores discusiones. Más con-trovertida es la inclusión de funcionarios con perfi-les particulares (militares y fuerzas de seguridad) ola de servidores pertenecientes a las administracio-nes subnacionales. Como un modo de resolver estedilema, Stevens (1994) sugiere diferenciar entre dis-

América Latina y el Caribe difieren en cuanto a orga-nización jurisdiccional (unitaria o federal) y nivelesde gobierno (nacional, provincial, estadual o depar-tamental, municipal o local), esta circunstancia de-berá ser tomada en cuenta para interpretar losalcances de los ejercicios comparativos. La principalconsideración se refiere a los procesos de descentra-lización que se han llevado a cabo, principal aunqueno exclusivamente en países federales como Argen-tina, Brasil, México, y Venezuela, donde la transfe-rencia de las responsabilidades de gestión a los nivelessubnacionales ha transformado de manera significa-tiva el papel y los alcances de la intervención del Es-tado nacional y, por lo tanto, la dimensión y misiónde sus sistemas de Servicio Civil. Asimismo, se alertóa los informantes de los países que en sus respuestasefectuaran las aclaraciones o especificaciones nece-sarias cuando ello fuere pertinente para diferenciarel alcance jurisdiccional de tales respuestas. Por si-milares razones de homogeneidad en la comparaciónposterior, se les solicitó que especificaran si la infor-mación suministrada corresponde únicamente a laadministración central o si incluye, además, a los or-ganismos descentralizados, empresas públicas, ban-cos oficiales, sociedades del Estado, u otro tipo deorganismos autónomos.

La estructura de el presente capítulo es simple.Esta sección inicial se completará incluyendo, en pri-mer lugar, algunas definiciones sobre el concepto delServicio Civil, así como sobre el universo de recur-sos humanos que convencionalmente se ha resueltoincluir en sus alcances. En segundo lugar, se expon-drá el marco conceptual subyacente a la elaboracióndel cuestionario distribuido a los países, que identi-fica a las dimensiones y variables consideradas rele-vantes para el análisis.

La segunda sección constituye el núcleo del tra-bajo, en el que siguiendo aproximadamente el or-den planteado en el marco analítico y en la estructuradel cuestionario, se presentan los resultados de lasencuestas y se examinan las principales tendenciasy conclusiones resultantes de la comparación de loscasos. La tercera sección ubica el análisis anterioren el contexto de las reformas del Servicio Civil quese han llevado a cabo durante el siglo XX, particu-larmente aquéllas adoptadas durante las décadas de1980 y 1990. Por último, en la cuarta sección sereseñan las reformas y desafíos pendientes en estamateria.

En consonancia con la introducción de este vo-lumen, definiremos un sistema de Servicio Civil comoun conjunto de reglas, jurídicas e instrumentales, re-lativas al modo y condiciones en que el Estado ase-

1 Además de las dificultades para definir el concepto, es pre-

ciso tener en cuenta que la coexistencia de diferentes regí-menes de Servicio Civil en los países también atenta contrauna precisa delimitación de sus integrantes.

EL SERVICIO CIVIL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SITUACIÓN Y RETOS FUTUROS 57

tintas clases de trabajadores. En primer lugar, lo quedenomina el “núcleo” del Servicio Civil, constitui-do a su vez por un “núcleo interior” de profesiona-les que ocupan las posiciones gerenciales superioresy el resto de empleados de apoyo y trabajadores delínea. La calidad de las políticas públicas, fuertementecondicionada por el grado de profesionalidad,experticia, y estabilidad de la élite administrativa,determina que ese núcleo interno constituya el blan-co de la reforma en materia de incentivos diseñadospara que el sector público resulte más atractivo.Rodeando este núcleo y conformando un grupo mu-cho más grande, se localiza a los empleadosreclutados para diferentes servicios, tales como maes-tros, trabajadores de la salud y policía, institucionesdependientes del presupuesto, y empresas públicas.Por último, existe otro sector de trabajadores con-tratados por muy corto plazo, incluyendo jornale-ros, cuya designación se halla vinculada anecesidades estacionales de ciertos organismos oprogramas.2

Si se tiene en cuenta que las reformas en Améri-ca Latina y el Caribe abarcaron por lo general al con-junto del aparato estatal, incluyendo no sólo a laadministración central sino también a los entes y or-ganismos descentralizados, y que buena parte de laprovisión de bienes y servicios tradicionalmente acargo del Estado están siendo transferidos desde elámbito nacional a los niveles subnacionales, pareceatinado adoptar una visión más agregada de los al-cances del concepto de Servicio Civil, no restringidaa la administración central. Si bien ello puede afectarla comparabilidad de los datos en la medida en quela composición de las dotaciones de cada país tenganproporciones muy diferentes de personal que revistaen organismos centralizados y descentralizados, tam-bién es cierto que muchas funciones pueden ser ejer-cidas desde uno u otro ámbito, lo cual mantieneigualmente el problema irresuelto. Por lo tanto, uti-lizaremos el concepto en su acepción más general, esdecir, incluyendo al personal de la administracióncentral y descentralizada, pero en aquellas ocasionesen las que se hagan referencias específicas al ServicioCivil en un sentido restrictivo, se efectuarán las acla-raciones pertinentes.

La configuración de un sistema de Servicio Civlsurge de vincular tres estructuras: la organizativa, quefija la distribución de responsabilidades en el con-junto de unidades y puestos de trabajo requeridospara el Servicio Civil; la de recursos humanos emplea-dos por el Estado, que indica las reglas para la admi-nistración de una carrera profesional en la funciónpública; y la salarial, que establece los incentivos ma-

teriales que compensan el trabajo y dedicación delpersonal al servicio del Estado.3

En la práctica, esto significa que al incorporarsea la administración pública, una persona “ingresa”simultáneamente a esas tres estructuras. En la estruc-tura organizativa se lo ubica en un puesto de trabajoy se le asigna una función dentro de una unidad (sub-secretaría, dirección general, gerencia) que tiene de-terminadas competencias y responsabilidades por laproducción de resultados. En la estructura de recur-sos humanos, se lo ubica dentro de un régimen labo-ral o escalafonario, donde queda sujeto a un conjuntode derechos y obligaciones y se le reconoce una de-terminada categoría o grado, a partir del cual inicia oprosigue una carrera. Por último, dentro de la estruc-tura salarial, se le asigna un salario previsto en unaescala que remunera diferencialmente según criteriosindividuales, funcionales o de desempeño. La cali-dad del Servicio Civil depende centralmente de la ar-ticulación y congruencia entre estas tres estructuras.Veamos este tema con mayor detalle.

La incorporación a un puesto de trabajo suponeocupar una “silla,” que reúne dos características bá-sicas: a) está definida sobre la base de determinadosrequisitos (que debe satisfacer el ocupante del pues-to) y de determinadas responsabilidades (que confi-guran la función del puesto); y b) depende dedeterminada unidad organizativa, que a su vez tieneasignadas competencias funcionales en la estructu-ra, correspondiendo a alguna de ellas la función delpuesto de trabajo. Así, la incorporación al puesto detrabajo, en tanto inserción en la microestructuraorganizativa, constituye a su vez la manera en quecada empleado se vincula, a través de la unidad aque pertenece, a la estructura organizativa de unainstitución.4

Simultáneamente, cada empleado se incorpora auna categoría del escalafón en el régimen de recursoshumanos vigente en la institución. Esta categoría cons-tituye el lugar que la persona ocupa en la carrera ad-ministrativa vigente en la institución. Así como cadaempleado puede desplazarse dentro de la estructuraorganizativa a medida que se va desempeñando endiferentes puestos de trabajo, también lo puede ha-

2 Stevens, citado por Haggard (1998).3 Esta forma de abordaje conocida como “enfoque O-RH”(Organización y Recursos Humanos) ha sido desarrollada porel Lic. Jorge Hintze de Argentina y empleada como marcoconceptual de aplicaciones tecnológicas y de sistemas en elámbito de la administración pública de varios países de laregión.4 Véase el gráfico sobe el enfoque conceptual (Figura 1).


cer dentro del régimen de carrera a medida que vaadquiriendo nuevos atributos personales que lo ha-bilitan para alcanzar categorías más altas dentro delescalafón. Si bien el desempeño en diferentes pues-tos de trabajo constituye, en términos de calidad deexperiencia acreditada, uno de los factores principa-les que inciden en la carrera administrativa de un em-pleado, lo relevante para determinar el lugar quecorresponde asignarle en el régimen de recursos hu-manos no consiste en los requisitos de los puestos detrabajo que haya ocupado ocasional y sucesivamentesino en los atributos de la persona, incluyendo nosólo la experiencia acumulada sino también la for-mación y capacitación adquiridas, así como la cali-dad del desempeño.

Por último, cada empleado también se incorpo-ra a un régimen salarial, en donde los grados o pa-sos representan simultáneamente, aunque enproporciones que varían de un régimen salarial a otro,tanto el lugar que ocupa en la estructura organizativacomo el que ocupa en el régimen de recursos huma-nos. Así, el grado salarial expresa la retribución quecorresponde, a su vez, a la valoración del puesto detrabajo y a la valoración de los atributos de la perso-na que lo ocupa.

La pertenencia simultánea a estos tres sub-sistemas ocurre independientemente del grado en quelos mismos se encuentren técnicamente integrados yen que cada uno sea objeto de una administracióntambién basada en criterios técnicos. Un sistema deServicio Civil será más coherente cuanto mayor seael grado de control técnico sobre cada uno de lossubsistemas y cuanto más integrados estén entre si.

Por otra parte, cada uno de los tres subsistemasincluye, a su vez, un conjunto de componentes cuya

presencia, calidad, y aplicación efectiva permiten es-timar el desarrollo global del subsistema. En particu-lar, la gestión de estructuras organizativas comprendelo siguiente: a) la administración de estructuras pro-piamente dicha (gestión de unidades organizativas);b) la administración de microestructuras (gestión depuestos de trabajo); y c) la evaluación institucional.

La gestión de recursos humanos, por su parte, in-cluye lo siguiente: a) la administración de ingresos ypromociones (asignación de categorías escalafonariasy designación en puestos de trabajo mediante meca-nismos de selección y concursos); b) la administra-ción de la capacitación y el desarrollo de recursoshumanos; c) la administración de la evaluación deldesempeño y el potencial de los recursos humanos; yd) la administración de la planificación de recursoshumanos.

Por último, los componentes de la gestión sala-rial son los siguientes: a) la administración salarialpropiamente dicha (administración de la estructuray la composición salarial); y b) la administración delpresupuesto de gastos en personal.

Así, cada uno de los componentes que conformalos tres subsistemas constituye una dimensión analí-tica relevante para clasificar los sistemas de ServicioCivil. Según el grado en que las estructuras organi-zativas, los recursos humanos, y los salarios seanobjeto de una gestión integral e integrada, basada encriterios técnicos y apoyada por tecnologías adecua-das, diferente será la ubicación del sistema en unatipología de sistemas de Servico Civil. Adelantandoen parte un punto tratado más extensamente en unApéndice, a mayor integración e incorporación detecnologías de gestión, más se alejará cada sistemade un modelo de gestión de Servicio Civil tradicio-nal y más próximo se ubicará a un modelo de tipogerencial. Incluso podría definirse un tipo tradicio-nal como aquél donde ninguna de las dimensionesanalíticas consideradas reúne los requisitos mencio-nados, y recíprocamente el tipo gerencial podría iden-tificarse por cumplir simultáneamente todos y cadauno de esos requisitos.

ESTADO DE SITUACIÓN ACTUAL DELOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL ENAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

En esta sección se introducen diversos aspectos quepermiten caracterizar, a partir de la información pro-porcionada por los cuestionarios recibidos, la situa-

FIGURA 1

ENFOQUE CONCEPTUAL


ción actual de los sistemas de Servicio Civil en la re-gión. Si se coloca la información recibida en unamatriz donde verticalmente se indican las preguntasque integran el cuestionario y horizontalmente lospaíses respondentes, la lectura vertical de los datosnos dará el perfil o modelo de Servicio Civil vigenteen cada país y la lectura horizontal proporcionará unabase para la comparación entre países. Este último esel criterio elegido para el análisis de la información,de modo que no se ofrecerán perfiles por país.

Magnitud del Servicio Civil

La magnitud del Servicio Civil puede analizarse to-mando en cuenta la cantidad de empleados que lointegran y comparándola con la población del país,con la población económica activa, o con el resto dela planta de personal que compone el sector público(gobiernos subnacionales, empresas públicas). Tam-bién puede considerarse la cantidad de unidades enlas que revista la dotación o el total del gasto queinsumen en relación con el presupuesto total de gas-tos. En cualquiera de estos casos, debe tenerse encuenta que estamos considerando un segmento delpersonal estatal y que el papel del Estado, así comolos niveles jurisdiccionales que lo cumplen, varía no-toriamente entre países, de manera que cualquierconclusión sobre este tema debe ser inmediatamenterelativizada.

No existe en América Latina y el Caribe unarelación previsible entre el tamaño de la adminis-tración pública y la población total, aún cuando con-sideremos en la comparación países con magnitudesde población similares. Esta desporporción resultatanto de tradiciones diferentes respecto al papel delEstado como, más recientemente, de importantesprocesos de reforma que han derivado, entre otrascosas, en significativas reducciones del aparato es-tatal central y, por consiguiente, del Servicio Civil.La reducción del número de instituciones públicas(y la correspondiente disminución en los gastos depersonal) ha permitido a algunos gobiernos crearnuevos sistemas de incentivos en la gestión y elempleo público (Reid, 1992), al introducir nuevasreglas de juego en materia de reclutamiento, pro-moción, evaluación, entrenamiento, estabilidad, yresponsabilidad.

La proporción de reducción en las plantas depersonal varía notoriamente entre países, adoptandoasimismo diferentes modalidades. Las más drásticasy de mayor alcance se han producido a partir delestablecimiento de programas de retiro voluntario ojubilaciones anticipadas en todo el ámbito de la ad-

ministración central, pero también en varios casos sehan llevado a cabo a partir de eliminación de cargos,pases a disponibilidad, o despido liso y llano, con osin indemnización según la legislación vigente en cadacaso.

La eliminación de plantas de contratados o per-sonal no permanente, si bien ha sido frecuentementeadoptada como medida de emergencia con alcanceparcial o global, terminó a menudo siendo contra-rrestada por recontrataciones o a través de hacer efec-tivo el cambio del personal transitorio a la categoríade permanente. De manera similar, el frecuente re-curso al congelamiento de vacantes fue compensadocon innumerables excepciones por razones de servi-cio, que en muchos casos lo convirtieron en letramuerta.

Menos frecuentes han sido los pases a situaciónde disponibilidad, por no haberse materializado endecisiones definitivas salvo para un reducido núme-ro de servidores, y los despidos derivados de la su-perposición de estructuras, que en lugar deproducirse, se resolvieron mediante mecanismos demovilidad horizontal. Por último, los despidos di-rectos, salvo contados casos asociados a situacionesindividuales de excepción, no consituyen un meca-nismo usual de reducción de personal, a causa de sualto grado de conflictividad.

Los cuestionarios recibidos manifiestan que du-rante la última década las reducciones de planta hansido considerables. Con excepción de Chile y Belice,que registran un incremento en su dotación del 20%y 5%5 respectivamente (además de Barbados, que noespecifica el porcentaje), el resto de los países infor-ma reducciones entre un mínimo del 5% y un máxi-mo superior al 40% de la dotación preexistente(Figura 2). Las mayores reducciones se observan enBolivia, República Dominicana, y Argentina.

Con respecto a la proporción que representa elpersonal estatal (incluyendo todos los niveles juris-diccionales y formas de empleo) respecto a la po-

5 Los incrementos de planta reportados por estos países re-quieren aclaración. En el caso de Belice, se aclara que en 1995el sector público encaró una importante reducción (lo quedenominan “a retrenchment excercise”), con que, según lo plan-tea la pregunt, formaría parte de las reducciones de la últimadécada; de tal manera, se desconoce el efecto neto de reduc-ciones a mediados de la década de 1990 y altas en los últimosaños. Por último, Chile también aclara que las grandes re-ducciones ocurrieron en los años setenta y ochenta y quedurante la década de 1990 se mantuvo la correspondenciaentre el crecimiento de la población económicamente activay el aumento del empleo público.


blación económicamente activa, los valores fluctúanentre un 5,5% para Chile y un 22,9% para Barbados;con Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Brasil, Repúbli-ca Dominicana, y El Salvador exhibiendo porcenta-jes más cercanos al mínimo; con Bahamas, Colombia,Argentina,6 Uruguay, Venezuela, y Barbados (que as-ciende al 22,1%) más cercanos al máximo; y conHonduras y Belice (10% ambos), junto con CostaRica y Panamá (13%), en una posición intermedia(Figura 3).

Unidad versusfragmentación del Servicio Civil

Es cada vez menor la inclinación de los gobiernospor establecer sistemas de Servicio Civil únicos parael conjunto de la administración pública.7 Las ten-dencias hacia la diferenciación estructural y la espe-cialización funcional, así como la búsqueda de

flexibilidad en cuanto al ofrecimiento de condicio-nes de empleo que permitan atraer y retener perso-nas altamente calificadas, han conducido a unamarcada fragmentación de estos sistemas.

Existen, al menos, cuatro formas diferentes a tra-vés de las cuales los gobiernos de la región han in-tentado introducir cambios para mejorar la calidadde sus administraciones públicas. Alternativamen-te, se ha definido el alcance de los respectivos sis-temas en términos de: a) un limitado número deposiciones clave; b) un cuerpo de elite; c) un siste-ma amplio de Servicio Civil; o d) una red paralelade consultores financiados por instituciones inter-nacionales.

Muy sucintamente, el primer sistema busca me-jorar el desempeño del Servicio Civil basándose enel papel que puede desempeñar un reducido estratode gerentes públicos (que, por lo general, no excededel 5% del total de personal de la administración cen-tral), asignándolos a posiciones técnicas y gerencialesclave (diseño de políticas, conducción, coordinación,puestos de alta especialización, y otros). De algúnmodo, el sistema es similar al “Senior ExecutiveService” creado en los Estados Unidos durante la ad-ministración del Presidente Carter, aunque admitealgunas variantes en diferentes países (los 600 pues-tos del “Sistema de Cargos Clave” originalmente pro-puestos en Bolivia, o los 465 “Cargos en FunciónEjecutiva” en Argentina).

La alternativa del cuerpo de elite, inspirada en elmodelo francés de la ENA, sólo ha sido adoptada enArgentina. Los miembros de este cuerpo (llamados

Aumentó

– de 5%

5/20%

20/40%+40%

FIGURA 2

MAGNITUD DE LAS REDUCCIONES DE PERSONALPRODUCIDAS EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS

FIGURA 3

PROPORCIÓN DEL PERSONAL ESTATALRESPECTO A LA PEA

0

BARBAHURUCOLARGVENC.R.PANBEL

HONBRABOLR.D.ELS.GUANICCHI

5 10 15 20 25

6 La aparente contradicción que refleja el caso argentino, don-de se han producido drásticas reducciones de la dotación depersonal en el nivel nacional (superiores al 50%) y, a la vez,se registra una alta proporción de empleo público frente a laPEA, deriva del hecho que una parte considerable de las re-ducciones de planta se produjeron por descentralización defunciones a las provincias, reteniéndose (y luego acrecen-tándose) el personal de esta jurisdicción. Es posible que ellotambién haya ocurrido en otros países.7 Ningún país informa, en su respuesta al cuestionario, laincorporación de personal a un sistema institucionalmultiorganizativo completo (en el ámbito nacional). En cin-co casos (sobre diez) existe un sistema institucional parcial,en el que ciertos sectores de la administración (tales como lapolicía, la educación, y la salud) disponen de su propia plan-ta de empleados. En los mismos cinco casos, más uno adicio-nal, conviven organismos (empresas públicas u otrasentidades) que disponen de regímenes de personal propios.Y en otros seis casos, una persona puede incorporarse sólo aun organismo público específico (ministerio, departamento,institución, empresa).


AG o Administradores Gubernamentales) se reclutana través de un sistema muy estricto y competitivo,seguido de un proceso de selección complejo y unprograma de formación especializado. A partir de suingreso al cuerpo, los AG se envían a diversos pues-tos de coordinación, asesoramiento, o conduccióndentro de la administración pública, manteniendo unsistema de doble dependencia con la Secretaría de laFunción Pública (ahora Secretaría de Modernizacióndel Estado) y el funcionario a cargo de la unidad a laque se asigna el AG.

Un sistema generalizado de Servicio Civil es mu-cho más costoso y difícil de implementar. Requiereuna reducción radical en el volumen de personal einstrumentos gerenciales sofisticados para operar apartir de nuevas reglas y procedimientos estableci-dos por un sistema basado en el mérito. Desde haceunos años, Bolivia está llevando a cabo un programade esta naturaleza, mientras que Argentina, con elllamado SINAPA (Sistema Nacional de la ProfesiónAdministrativa) comenzó hace ya varios años una ex-periencia similar.

Por último, muchos gobiernos de la región hanincorporado, en mayor o menor medida, un meca-nismo de empleo de especialistas de nivel alto y me-dio (incluso en puestos gerenciales) a través de unsistema paralelo de contrataciones por parte de fun-daciones u organismos financieros internacionales.Dos países (Argentina y Honduras) reportan su di-fundida utilización, dieciséis manifiestan que lo em-plean ocasionalmente o nunca, y uno no informasobre el particular.

Un balance de estos diversos sistemas permiteadelantar las siguientes conclusiones. La experienciade los regímenes basados en un número limitado de“cargos ejecutivos” o “puestos clave” muestra, al me-nos, dos mecanismos que han distorsionado las bon-dades esperadas de su implantación. Por una parte,no se han respetado los criterios para decidir cuándoo por qué un puesto es clave, dando lugar a que, paracubrir ciertas posiciones carentes de incentivos sala-riales se les ha otorgado tal carácter para inducir laaceptación de su ocupante. Por otra, no siempre sehan respetado los requisitos de realización de con-cursos o la objetividad y transparencia de los mis-mos, lo cual, una vez más, ha dado lugar a unacobertura guiada más por consideraciones políticasque de mérito.

El Sistema de Administradores Gubernamenta-les de Argentina ha cumplido, en la única experien-cia de un cuerpo de elite conocida, un papel relevanteen cuanto a la posibilidad de formar y poner a dispo-sición de la administración pública un cuerpo de pro-

fesionales idóneos y competentes. Los problemas quepresenta el sistema se vinculan más con:

● los conflictos que acarrea la doble dependenciajerárquica y funcional que inevitablemente de-ben establecer con el organismo del que depen-den y el de destino;

● su reducido tamaño (200 integrantes, ahora re-ducido por retiros voluntarios a 170) y su conse-cuente bajo impacto sobre el Servicio Civil; c) suconcentración en funciones asesoras más que eje-cutivas, que era el propósito inicial; y d) la faltade un sistema de evaluación e incentivos que dis-crimine mejor las capacidades relativas de los in-tegrantes del cuerpo.

8

El mayor problema que presenta el establecimien-to de un sistema de Servicio Civil generalizado deri-va de las dificultades que conlleva el “rito de pasaje”de un sistema existente a uno nuevo (reclasificaciónde puestos, reubicaciones, capacitación para nivela-ción) y de la resistencia a los cambios culturales aso-ciados con una nueva concepción gerencial de lafunción pública y los mayores incentivos materialesque exige el sistema.

Por último, la contratación paralela de personala través de organismos internacionales o institucio-nes multilaterales ha creado problemas de discrimi-nación, dobles lealtades, falta de equidad, y algunasveces, severos trastornos en las actividades rutina-rias del sector público, dada la creciente importanciadel número de estos puestos. Por lo general, los paí-ses o bien son renuentes a proporcionar esta infor-mación o simplemente desconocen la cifra. El rangoabarca desde los dos puestos ocupados en un paíspequeño como Belice, o un número mínimo, irrele-vante, como informa Chile, hasta varios cientos (Gua-temala 200, Uruguay 800) o miles en los de mayordimensión (Argentina).9

8 El reclutamiento de nuevos integrantes al cuerpo de AGestá suspendido desde hace varios años. Para un análisis másdetenido de la experiencia de este cuerpo, véase Oszlak(1994).9 Cabe aclarar que en el caso de Argentina, el Decreto 82/85“blanqueó” hace seis años la situación del personal entoncescontratado bajo la modalidad analizada, creando un régimenespecial para el mismo sin estabilidad y con incentivos sala-riales relativamente importantes. No obstante, existen igual-mente miles de profesionales que, bajo contratos de locaciónde servicios o de obra, trabajan en programas y proyectosconducidos en toda la administración pública, suplementan-do o sustituyendo a veces las tareas propias del personal per-manente.


Regímenes jurídicos vigentes

Los regímenes jurídicos que regulan los sistemasde Servicio Civil pueden agruparse en torno a dosposibilidades extremas: a) vigencia de un régimenjurídico básico o escalafón general único para latotalidad del personal del ámbito jurisdiccional con-siderado (administración pública nacional, estadual,o municipal) que incluye normas relativas a losderechos, deberes, y carrera administrativa del ser-vidor público (ingreso, promociones, remuneracio-nes, evaluación del desempeño, capacitación, yotros); y b) heterogeneidad y multiplicidad de regí-menes de personal, determinados por la búsquedade condiciones laborales más favorables para dife-rentes grupos, estratos, o tipos de personal, en losque los criterios técnicos quedan supeditados a con-sideraciones ad hoc.

Guatemala, Bahamas, e inesperadamente Brasilcuentan con el primer tipo de sistemas.10 En la ma-yoría de los casos coexisten, por un lado, un régi-men jurídico básico o escalafón general para unaparte más o menos considerable del personal delámbito jurisdiccional considerado y, por otro, diver-sos regímenes para el personal que desempeña cier-tas funciones especializadas (militar, policial,educativo, de salud, del servicio exterior, de investi-gación científica). Venezuela, Uruguay, Honduras,Nicaragua, Argentina, Chile, y Belice se encuentranen esta situación. Por último, Bolivia, Panamá, ySuriname reportan la existencia de una multiplici-dad y heterogeneidad de regímenes de personal, atri-buida a la búsqueda de condiciones laborales másfavorables para diferentes grupos, estratos o tipos depersonal, en los que los criterios técnicos quedansupeditados a consideraciones ad hoc. El conoci-miento directo de algunas experiencias de la regiónnos permiten afirmar que el número de casos queresponde a este tercer grupo es mayor de lo que seaprecia en los informes.

Existen modalidades muy diferentes para es-tablecer la juridicidad de las condiciones de traba-jo, empleo, y salarios de los empleados públicos,incluyendo desde normas básicas de cumplimientoobligatorio hasta mecanismos de negociación co-

lectiva, y la heterogeneidad de situaciones observa-das no permite establecer el predominio de uno uotro sistema. Otro aspecto que atañe a los sistemasjurídicos vigentes es el grado de semejanza o diver-gencia existente entre los regímenes de ServicioCivil establecidos en los países y el régimen laboralcomún que regula el empleo privado. En Nicara-gua, Costa Rica y Argentina se verifican altos gra-dos de orrespondencia que hacen indistinguiblesambos regímenes. Del resto de las respuestas reci-bidas, trece observan algunas semejanzas en ciertosaspectos si bien difieren considerablemente enotros, al tiempo que en cuatro casos (Guatemala,Brasil, Panamá, y Venezuela) dichos regímenes noparecen tener prácticamente puntos de coinciden-cia (Figura 4).

Responsabilidades institucionales

La responsabilidad de fijar políticas y directivas enmateria de función pública puede estar más o menoscentralizada, según alguna u otra de las siguientestres modalidades. La información recibida sugiere unadistribución relativamente pareja de estas tres diver-sas situaciones en los distintos países de AméricaLatina y el Caribe, con una leve predominancia de laprimera:

a) existencia de un órgano central y de unidadesdescentralizadas que dependen funcionalmentedel mismo

b) existencia de un órgano central, sin unidadesdescentralizadas en las diferentes instituciones

c) inexistencia de un órgano central: cada institu-ción ejecuta las políticas y normas vigentes

10 Sin que esto implique emitir ningún juicio de valor, dadosel tamaño, extensión, y diversidad de la administración pú-blica brasilera hubiera sido esperable que su situación seaproximara más a la opción b) del cuestionario (coexistenciade un régimen jurídico básico y regímenes diversos para otrostipos de personal).

FIGURA 4

GRADO DE COINCIDENCIA O DIVERGENCIAEXISTENTE ENTRE LOS REGÍMENES DE SERVICIO CIVILVIGENTES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL PAÍS

Y EL RÉGIMEN LABORAL COMÚN QUEREGULA EL EMPLEO PRIVADO

Altacoincidencia

15%Fuerte

divergencia15%

Semejanzas ydivergencias

70%


Cada uno de estos sistemas presenta ventajas ydesventajas. En general, los sistemas del tipo a) per-miten homogeneizar la aplicación de normas y crite-rios para administrar los diferentes aspectos queincluye la gestión del personal: concursos, promo-ciones, licencias, embargos, remuneraciones, evalua-ción de desempeño, capacitación, y otros. Pero sufuncionamiento exitoso depende del grado de arti-culación que el órgano central consigue estableceren la práctica con unidades descentralizadas con lasque, generalmente, sólo mantiene una relación fun-cional y no jerárquica. Por otra parte, una mayor cen-tralización tiende a asociarse con una mayor rigidezen la aplicación de las normas y estándares, lo que aveces puede restar flexibilidad a la gestión por notomar en consideración algunas especificidades pro-pias de los diferentes organismos. Brasil, Argentina,Colombia, Bahamas, Guyana, Barbados, Panamá, yChile se ubican dentro de este esquema.

Los sistemas del tipo b) tienden a establecerseen países que, o bien cuentan con sistemas de Servi-cio Civil poco extendidos o bien han comprobadoque las normas y directivas pueden ser aplicadas porunidades de la estructura vertical de las institucio-nes, por lo que sólo pueden requerirse auditorías es-porádicas de la efectiva aplicación de la normativa.Ello ocurre en Guatemala, Venezuela, Belice, CostaRica, y Nicaragua.

Los casos de tipo c) parecerían corresponder apaíses de menor dimensión, tales como Honduras,Suriname, República Dominicana, y Uruguay, dondepodría no justificarse la creación de un órgano cen-tral responsable de interpretar y velar por la aplica-ción de normas, sistemas, y procedimientos.

Otro aspecto relativo a las responsabilidadesinstitucionales abre opciones diferentes sobre los me-canismos para aprobar estructuras organizativas, temaque nos interesa porque esa decisión involucra laformalización de la planta de puestos de trabajo. Unaprimera variante es la existencia de un órgano espe-cializado cuya intervención técnica es requisitoindispensasble para que una estructura sea jurídi-camente válida, pudiendo dictaminar tanto sobre sudiseño original como sobre el de sus sucesivas modi-ficaciones. En su mayoría, la información proporcio-nada indica que los países disponen de una instanciade aprobación especializada. En una segunda varian-te (Bolivia, Guatemala, Bahamas, Honduras, y Belice),el Poder Ejecutivo aprueba directamente las estruc-turas organizativas sin intervención de organismostécnicos. Por último, puede ocurrir que las estructu-ras organizativas sean aprobadas por el ministro delramo o se hallen vigentes de hecho sin aprobación

formal ni intervención de una instancia técnica es-pecializada. De los países reportados, sólo dos (Gua-temala y El Salvador) admiten este escenario.11

A nuestro juicio, las ventajas de contar con ins-tancias técnicas para el análisis y aprobación de es-tructuras derivan de consideraciones elementales decontrol, que no se limitan a los aspectos de diseñoorganizativo. En toda aprobación de estructuras seestá garantizando no sólo su racionalidad técnica sinotambién la del gasto que demanda y la prioridad po-lítica de establecer una estructura dada, compuestapor una cierta cantidad y perfiles de cargos, respon-sabilidades (competencias y resultados) asignadas,etcétera. Por lo tanto, es presumible que la ausenciade estas instancias denote la carencia de otras condi-ciones propias de un modelo gerencial de adminis-tración pública, tales como especificación de objetivosy metas, justificación de volúmenes y asignacionesde recursos, y así sucesivamente. El tema se analiza-rá en la siguiente sección desde la perspectiva de lagestión de estructuras.

Por último, un tercer aspecto propio de la asig-nación de responsabilidades institucionales es elreferido al mantenimiento de registros de personal.Si bien existen registros centralizados de personal(legajos, “folders,” carpetas, o denominaciones si-milares) que contienen datos básicos del mismo (in-dividuales, familiares, educacionales, laborales,salariales, etcétera), normalmente tales registros sonmantenidos en cada institución o unidad organizativa,sin que sean plenamente confiables debido a que suactualización es bastante esporádica.

Brasil, Belice, El Salvador, Bahamas, Suriname,Panamá, Barbados, Guyana, y Bolivia poseen basesde datos y aplicaciones informáticas que permitenmantener un sistema de información gerencial, inte-grando datos sobre la configuración de las estructu-ras y puestos de trabajo, las características delpersonal, y los salarios abonados y cruzándolos paraobtener indicadores útiles para consulta y adopciónde decisiones. Los países restantes manifiestan man-tener sistemas aislados y parciales sobre aspectos di-versos de la estructura, el personal, o los salarios.12

11 Curiosamente, en el caso de Guatemala también se informala vigencia de las otras dos situaciones, lo cual lleva a consi-derar, de hecho, una cuarta opción: la convivencia de mo-dalidades diferentes para aprobar las estructuras organizativas.12 En el caso de Colombia, se está desarrollando un proyectoinformático que, según las autoridades, permitirá obtener re-sultados favorables en la fase final del 2001. Argentina dispo-ne del Sistema SIRHU (Sistema de Información sobre RecursosHumanos), construido sobre una base batch, que ofrece cier-tos datos relativamente actualizados.


Por su parte, los sistemas integrados de infor-mación financiera no permiten por ahora estableceríndices de costo-efectividad en la utilización de re-cursos (incluyendo recursos humanos) por parte delos programas presupuestarios. En Honduras, CostaRica, Guyana, Barbados, Chile, y con menor alcanceBelice, algunas instituciones están en condiciones deestablecerlos, pero en general esta práctica no se lle-va a cabo.

Administración de estructuras ypuestos de trabajo

Como hemos señalado al hacer referencia a las varia-bles relevantes de este estudio, administrar estructu-ras organizativas supone diversos procesos: a) diseñary definir la configuración estructural de sus unida-des (organigramas); b) establecer las competencias yresponsabilidades de cada unidad; c) determinar sutamaño en términos de cantidades y tipos de puestosde trabajo; y d) aprobar formalmente las estructurasy sus sucesivas redefiniciones, teniendo en cuenta lamisión y objetivos de los respectivos organismos.

En esta sección se analizarán lo siguiente: a) loscriterios empleados para establecer la jerarquía rela-tiva de las unidades organizativas; b) el grado de“matricialidad” de la estructura, es decir, la medidaen que coexisten unidades verticales (o de línea) yunidades horizontales (básicamente conformadas porprogramas o proyectos); c) las modalidades para asig-nar responsabilidades a las unidades; y d) la defini-ción de los puestos de trabajo a los efectos de suclasificación ocupacional.

La asignación de niveles jerárquicos a las unida-des organizativas se efectúa, en algunos casos, sobrela base de instrumentos técnicos aplicados en formahomogénea que establecen criterios de valoraciónsegún factores, variables, puntajes absolutos, y pon-deraciones de los valores obtenidos. Al menos, estoes lo que frecuentemente plantea la normativa vigente.Pero también es habitual que tal asignación de nivelobedezca a criterios intuitivos de comparación conunidades similares, a tradiciones institucionales, a lajerarquía que se pretende otorgar a su titular, o a con-sideraciones político-estratégicas ad hoc. Del total decasos relevados, cuatro no responden a la pregunta,otros cuatro reportan el uso de la primera modali-dad, y once la segunda.

Los organigramas de la administración públicaadmiten a veces estructuras horizontales y, en otroscasos, únicamente estructuras verticales. En la prác-tica, sin embargo, existen algunas unidades, general-mente no formalizadas en la estructura organizativa,

que articulan horizontalmente actividades desarro-lladas en dos o más unidades verticales para el logrode resultados previstos en programas y proyectos. Másfrecuentemente, las estructuras horizontales son partede la estructura organizativa y dependen jerárqui-camente de una unidad vertical, mientras su perso-nal mantiene dependencia funcional con uncoordinador o director de unidad horizontal. En lamayoría de casos se reporta este tipo de arregloinstitucional, excepto en los casos de Nicaragua, Hon-duras, Costa Rica, República Dominicana, Panamá,y El Salvador.

La asignación de autoridad y responsabilidad alas unidades organizativas se realiza, predominante-mente, sobre la base de sus respectivas funciones yno según resultados. Las unidades son responsablesdel cumplimiento de los objetivos y acciones esta-blecidos en la carta orgánica o ley de creación de lasinstituciones, en manuales de organización y de pro-cesos, et cétera. El control de gestión se limita a esta-blecer si las funciones encomendadas a las diferentesunidades se cumplieron según lo establecido en lasnormas y procedimientos vigentes. Esta descripciónparece aplicarse, según la información recibida, a lacasi totalidad de los casos. Sólo en cuatro casos (Uru-guay, Venezuela, El Salvador, y Brasil) de los releva-dos, se contempla la asignación de autoridad yresponsabilidad por resultados, para lo cual las uni-dades se consideran centros de resultados y la asig-nación de autoridad y responsabilidad se funda en ellogro efectivo de las metas de producción estableci-das, según indicadores objetivos previamente dise-ñados. En Nicaragua coexisten ambos tipos desituaciones, es decir, en ciertos organismos se aplicael primer criterio y en otros el segundo. Es posibleque esta situación también ocurra parcialmente enotros casos.13

Los criterios de clasificación de puestos de tra-bajo varían según países, prevaleciendo la priori-zación de sus tareas, condiciones, y requisitos.También se clasifican según las categorías dentro delescalafón de personal o se aplican sistemas mixtos oinformales. Junto al régimen general vigente para lospuestos de trabajo, la legislación de varios países con-templa regímenes especiales que establecen puestoscon status o rango especial, a saber:

13 Así, por ejemplo, en Costa Rica el cambio hacia la asigna-ción de autoridad y responsabilidad por resultados se ha en-sayado en una o dos instituciones y en algunos procesos muyespecíficos de ellas, aunque los funcionarios consultados ad-miten que su implantación resulta difícil.


● directivos, con funciones ejecutivas o de alta ge-rencia, caracterizados por las condiciones espe-ciales que exigen a sus ocupantes (concursos,pruebas de oposición, requisitos de capacitaciónprevia) o la posibilidad de que se les asigne mi-siones especiales

● puestos o cargos “críticos” establecidos en fun-ción de su importancia estratégica o impacto dela labor de sus ocupantes sobre el logro de metasu objetivos fundamentales del Estado, aunque nosiempre se los identifica dentro de los sistemasde clasificación de puestos o se los formaliza ju-rídicamente según número y tipo

Guatemala, Argentina, y Belice cuentan con am-bos tipos de regímenes. Cinco países (Bolivia, Belice,Guatemala, Uruguay, y Argentina) disponen de unrégimen de puestos directivos con funciones ejecuti-vas, que en Uruguay tienen muy alta prioridad y seasemejan a los puestos de particular confianza. Asi-mismo, Brasil, Barbados, Costa Rica, Guatemala, yVenezuela14 cuentan con “puestos” o “cargos” críti-cos, en tanto la legislación nicaragüense y hondure-ña no los prevé. Por su parte, Chile está iniciando unproceso de reconocimiento de cargos críticos y untrato especial para los mismos.

Gestión de recursos humanos

La gestión de recursos humanos abarca el conjuntode actividades requeridas para administrar los vín-culos entre la administración pública y su personal alo largo del “ciclo vital” que atraviesa un empleadopúblico a través de su carrera. Por lo tanto, incluye laselección e ingreso, el desarrollo, la promoción, lacapacitación, la remuneración, el retiro, los deberes,y los derechos de los servidores públicos. Esta ges-tión suele formalizarse mediante estatutos o escala-fones, complementados por un conjunto de normasy disposiciones de menor entidad jurídica.

En esta sección trataremos sucesivamente esosdiversos aspectos de la gestión de personal. Tambiénse abordará el tema de los regímenes aplicables al per-sonal político o de confianza, tanto por la importan-cia que reviste en algunos países y la “politización”que ello puede suponer, como por la continuidad delos elencos y su impacto sobre la implementación depolíticas públicas.

Reclutamiento, contratación, yduración en el empleo

El ingreso a un empleo público puede implicar losiguiente: a) adquirir la condición de titular de unpuesto específico de trabajo; b) acceder a un cuer-po o escalafón y, dentro de ellos, a una escala,categoría, u otra denominación que suponga la ha-bilitación para el desempeño de diferentes puestosdentro de los cuales se desarrolle la carrera admi-nistrativa; o bien c) ambas cosas a la vez. Los casosrelevados muestran que las tres situaciones parecendistribuirse parejamente, con un predominio de laprimera opción.

No es habitual que los gobiernos mantenganregistros de candidatos potenciales a cubrir cargospúblicos quienes hayan atravesado la etapa deevaluación inicial (candidatos a promoción o a re-ingreso a la función pública y nuevos potencialesingresantes). Sólo Brasil, Costa Rica, y Belice mani-fiestan disponer de estos registros actualizados, entanto que Guatemala, Barbados, y Uruguay cuen-tan con estos registros pero están desactualizados(Figura 5).

Los criterios empleados para la selección e ingre-so de personal a la administración pública puedencorresponder a alguna de las siguientes situaciones:

Se aplican en forma generalizada procedimien-tos de selección basados en concursos (abiertos ocerrados) mediante la aplicación de criterios obje-tivos y transparentes, instancias de oposición, ju-rados neutrales y competentes, y otras garantíasque aseguren la incorporación de los mejores can-didatos disponibles, en un escenario donde la ma-yoría del personal del ámbito jurisdiccionalconsiderado se encuentra alcanzado por un sistemaúnico de ingreso.

FIGURA 5

¿QUÉ IMPLICA EL INGRESO A UN EMPLEO PÚBLICO?

Acceder a un cuerpo que habilite para el desempeño de diferentes puestos

17%

Ambas cosas33%

Adquirir la condición de titular

50%

14 En el caso de Venezuela, a estos cargos se los denomina

“no clasificados” por no estar contenidos en los manuales depuestos, y tienen la particularidad de que pueden ser de librenombramiento y remoción.


Se aplican criterios no (o poco) formalizados parala selección del personal, en la que se respetan ciertoscriterios de objetividad (como la consulta de los an-tecedentes de los candidatos, las entrevistas, o la con-sideración de congruencia entre puesto y persona).

Se selecciona e incorpora personal a la funciónpública fundamentalmente por razones de confian-za, con escasa relación con los méritos de los can-didatos.

Se aplica un régimen mixto de selección e ingre-so que contempla una cierta cantidad de situaciones(cobertura de puestos críticos, funciones directivas,cargos ejecutivos, etc.) en que se aplican las formali-dades del concurso y una mayoría de casos de ingre-so por designación directa, sin concurso previo.

En la región predomina la segunda variante, aun-que varios países indican más de una opción. Argen-tina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Panamá, y Chileson los únicos países que reportan la aplicación ge-neralizada de procedimientos de selección como losdefinidos en la primera opción; en otros casos estosprocedimientos suelen aplicarse de manera excepcio-nal en algunas jurisdicciones específicas tales comoel servicio exterior o los servicios de salud. Más con-cretamente, la segunda opción es aplicada en ochocasos sobre diecinueve; la tercera en otros cuatro ca-sos; y la cuarta en cinco.

Los criterios dominantes en las designacionesson los siguientes: a) las circunstancias, anteceden-tes, y méritos formales (antigüedad, diplomas, etc.)reunidos por la persona; y b) los perfiles de ido-neidad previamente definidos y derivados de las ne-cesidades especificadas en el diseño de los puestosde trabajo. En varios casos son utilizados ambos cri-terios (Figura 6).

La responsabilidad del proceso de selección paraun empleo público puede recaer en:

● el funcionario (por ejemplo, director) que seencuentra al frente de la unidad o departamen-to, o un superior de éste

● un órgano técnico ad hoc dentro del mismo or-ganismo

● una instancia política u organismo diferente (mi-nisterio o agencia especializada)

● una instancia u órgano técnico independiente

En la mayoría de los países, la responsabilidadrecae en el director (o superior de éste) del organis-mo que dispuso la selección para cubrir un puesto.En seis casos (Argentina, Guyana, Honduras, Suri-name, Chile, y Belice), las respuestas abarcaron másde una opción. La instancia de selección depende dela naturaleza del puesto de trabajo a cubrir (de altadirección, mandos medios, técnicos, de base semi- ono especializados).

Se ha solicitado a los países que informen acer-ca de la eventual existencia de restricciones que im-pidan o dificulten el ingreso al sector público depersonas pertenecientes a determinadas minorías osectores de la población. Aunque no se espera quela legislación establezca tales impedimentos, la ex-periencia histórica demuestra que en determinadascircunstancias han existido restricciones al empleode una persona dada por consideraciones de su gé-nero, pertenencia a determinadas etnias, creenciasreligiosas, identificación ideológica, o condición deextranjera aún en caso de nacionalización. A pesarde que la mayoría de las respuestas no reportan res-tricciones, en cuatro casos se admiten tratos dife-

FIGURA 6

¿CUÁLES SON LOS CRITERIOS DOMINANTESEN LAS DESIGNACIONES DE PERSONAL

EN LOS PUESTOS DE TRABAJO?

Los perfiles de idoniedad previamente definidos y derivados de las necesidades especificadas

en los puestos de trabajo50%

El conjunto de circunstancias, antecedentes y méritos

formales reunidos por la persona50%

FIGURA 7

¿QUIÉN SE RESPONSABILIZA DEL PROCESO DESELECCIÓN PARA UN EMPLEO PÚBLICO?

El funcionario al frente de la unidad, o un superior de éste49% Un órgano técnico ad hoc

dentro del mismo organismo19%

Una instancia u órgano técnico independiente

12%

Otro12%

Una instancia política u organismo diferente

8%


renciales basados en consideraciones ideológicas,convicciones políticas de los postulantes, o plazosque deben cumplir los ciudadanos nacionalizadoshasta ser elegibles para un empleo estatal (tres años),así como otros motivos no especificados.

El período de prueba que debe transcurrir hastaque un ingresante a la administración pública adquie-ra estabilidad es relativamente breve, no superandoen general los doce meses15, aunque existen casos enque sólo bastan tres meses para que accedan a esederecho (Honduras, Costa Rica, y Nicaragua) y otrosen que los empleados adquieren estabilidad desde elmomento mismo en que acceden al puesto (Uruguayy Chile). Salvo en Belice y El Salvador, no es habitualque exista un proceso de evaluación previo a la ad-quisición de la estabilidad ni que, cuando está pre-vista la aplicación de una prueba obligatoria, ésta seaadministrada. En parte, ello puede deberse a que noexisten o no se aplican sanciones a los superiores in-mediatos de un empleado sujeto a período de pruebaen los casos en que existe un exámen obligatorio dehabilitación el cual no se aplicó.16 Por último, enGuatemala, Honduras, Venezuela, Brasil, Suriname,El Salvador, Bahamas, y Argentina, el empleado ad-quiere estabilidad por el simple transcurso del perío-do de prueba fijado Figura 8).

En cuanto al ámbito institucional de revista, seplantean diversas opciones. Una persona puede con-vertirse en servidor público por incorporación a:

● un sistema institucional multiorganizativo com-pleto (en los ámbitos nacional o federal; estadual,provincial, o similar; o municipal o local)

● un sistema institucional parcial del que eventual-mente se exceptúan ciertos sectores de la admi-nistración (tales como la policía, la educación, yla salud) que disponen de su propia planta deempleados o bien aquellos organismos (empre-sas públicas u otras entidades) que disponen deregímenes de personal propios

● un organismo público específico (ministerio,departamento, institución, empresa)

En la región se registran todas estas posibilida-des, con un leve predominio de la tercera, aunque enalgunos casos se ha reportado más de una opción.Esta situación guarda correlación con la multiplici-dad de regímenes jurídicos existentes. Sin embargo,la decisión de incorporar a un nuevo empleado, y lasdecisiones subsiguientes de importancia en materiade asignación, promoción, y evaluación, pueden seradoptadas, dentro del marco legal de aplicación, porel director de la unidad o división, por el responsable

de la institución u organismo, o por una instanciacon responsabilidad multiorganizativa. Todas estasopciones, pero sobre todo las dos primeras, se apli-can a la experiencia de América Latina y el Caribe;casi en el 60% de los países que respondieron al cues-tionario la decisión recae sobre el responsable de lainstitución u organismo, si bien en varios de ellos seeligieron dos o más opciones, como es el caso deBelice, Nicaragua, y Argentina. En este último país,por ejemplo, la responsabilidad corresponde al fun-cionario a cargo de la unidad, a un órgano técnico adhoc, a una instancia política, o bien a una instanciatécnica independiente, de acuerdo con el régimenlaboral vigente en cada organismo.17 En los casos deBolivia y Venezuela, la decisión es adoptada sólo porel director de la unidad o departamento.

La contratación externa de personal, mediantelocaciones de servicios o de obras, a efectos princi-palmente de eludir las restricciones al ingreso de nue-vo personal o atraerlo con mejores salarios, parecetener una aplicación parcial en los países. Los casosrelevados indican mayoritariamente que su utiliza-ción es mediana o escasa, si bien Bolivia, Honduras,y Argentina admiten que este tipo de contrataciones

FIGURA 8

PERÍODO DE PRUEBA QUE DEBE TRANSCURRIRHASTA QUE UN INGRESANTE A LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA ADQUIERA ESTABILIDAD

De 6 meses a 1 año

40%

Menos de tres meses24%

De 3 a 6 meses24%

Más de un año12%

15 En Brasil deben transcurrir tres años antes de que el em-pleado adquiera estabilidad laboral.16 De nuevo, Brasil reporta que tales penalidades existen y seaplican.17 En este país, normalmente las facultades del director estánreferidas a la evaluación y a las promociones y sólo sonpropositivas, por lo que la decisión de incorporar a un nuevoempleado está reservada a la autoridad política del organis-mo, previa disposición de vacantes otorgadas por una comi-sión intergubernamental.


es bastante frecuente. Así, mientras que Guatemala,Uruguay, Venezuela, República Dominicana, El Sal-vador, Bahamas, y Barbados reportan una situaciónintermedia, los casos restantes dan cuenta de unaescasa o nula utilización de estos mecanismos.18

Algunos países, como Brasil y Uruguay, prohi-ben la cobertura de vacantes en el sector público através del reclutamiento de candidatos externos a laadministración, pero es más frecuente que no exis-tan tales prohibiciones. En Argentina, Bahamas, ySuriname, la prohibición rige para algunas institu-ciones y para determinados puestos. Por otra parte,cuando resulta posible contratar personal externo,también es factible hacerlo en niveles superiores almás bajo del escalafón o régimen de recursos huma-nos (nivel inicial de ingreso a carrera).19

Por último, es escaso el número de países en losque la legislación establece grupos prioritarios paracubrir puestos en el sector público, concediendo porejemplo máxima prioridad a candidatos del propioorganismo, una segunda prioridad a quienes ya sedesempeñan en el Servicio Civil, y una última priori-dad a candidatos elegibles externos a la administra-ción pública. Esta situación sólo se reporta enArgentina, Costa Rica, Guyana, Panamá, y Chile. Encambio, en Nicaragua, Guatemala, Bahamas, Barba-dos, y Belice, pese a no contar con tal legislación,estas diferentes prioridades se observan en la prácti-ca, aunque la mayoría informa que no suele estable-cer grupos prioritarios para cubrir vacantes.

Designación en cargos políticos o de confianza

Casi todos los sistemas de Servicio Civil de la regióncontemplan la existencia de una planta de personalpolítico o de confianza del gobierno nacional (inclu-yendo, por ejemplo, el gabinete ministerial, asesoresde gabinete, presidentes o directores de empresas pú-blicas y organismos descentralizados, directores ge-nerales de línea, etc.), es decir, personal de librenombramiento y remoción, que no adquiere estabili-dad y debe renunciar a su cargo cuando se producela desvinculación del ministro o superior inmediato.Es poco habitual, sin embargo, que exista algunalegislación que limite el número o proporción delpersonal político dentro de la planta total de cadaorganismo y establezca, en tal caso, cuál deba ser esenúmero o proporción. Sólo Argentina, Honduras,Costa Rica, y Chile informan sobre limitaciones deeste tipo. De todos modos, se registran significati-vas diferencias entre los niveles de la estructuraorganizativa del gobierno nacional hasta donde esposible designar a funcionarios políticos o de con-

fianza en los puestos cabeza de las correspondientesunidades.

En primer lugar, los sistemas podrían contem-plar la posibilidad de designar funcionarios políti-cos sólo hasta el nivel más bajo del personal degabinete (subsecretarios de estado o similares), pre-sidentes de empresas públicas o de institucionesu organismos descentralizados, o puestos de niveljerárquico equivalente, así como a sus asesores. Estasituación ha sido reportada con salvedades por cin-co países.20 Alternativamente, también sería posi-ble designar en tal condición a personas para cubrirpuestos del nivel jerárquico inmediatamente infe-rior (directores o gerentes de primera línea). Casi el40% de los casos relevados se caracterizan por laaplicación de esta política (Bolivia, Guatemala, Hon-duras, Colombia, Costa Rica, El Salvador, y Belice).Por último, en el resto de los casos (Guatemala, Ve-nezuela, Brasil, Nicaragua, República Dominicana,Bahamas, y Chile) se observa que el funcionariadopolítico puede llegar a cubrir, incluso, puestos delsiguiente nivel jerárquico inferior (jefes de departa-mento, gerentes de segunda línea). Estos sonindicadores claros del nivel de politización de losnombramientos, que llegan a cargos de mediana res-ponsabilidad, y consecuentemente del techo relati-vamente bajo que se impone a una carrera profesionalen el sector público. Además, podría ser un indica-dor indirecto de inestabilidad en la conducción yfalta de continuidad en la ejecución de políticas yplanes de gobierno.

En general, no existe en los países legislaciónque limite el número o proporción que puede repre-sentar el personal político respecto a la dotación to-tal. Pero en ciertos casos la ley determina un númerofijo: a) según ministerios (Uruguay, donde losministerios se denominan incisos); b) según la es-tructura organizativa de cada institución (Venezue-la); c) según la masa salarial disponible para efectuardesignaciones en los distintos niveles políticos

18 En el caso de Brasil, no existen registros que den cuenta deello.19 Una vez más, Brasil muestra su singularidad al disponer laimposibilidad de que un nuevo empleado pueda ser ubicadoen un nivel superior al de ingreso a carrera.20 En el caso de Argentina, en el último año se han extendidoa las designaciones de Directores Nacionales o Generales yDirecciones Simples. En Uruguay, abarca sólo hasta el nivelde Director de Unidad Ejecutora, es decir, no incluye elnivel de asesores. Por su parte, Barbados, Suriname, y Pana-má, si bien dan cuenta de esta posibilidad, no realizan espe-cificaciones al respecto.


(Argentina); d) limitando los cargos de confianza alos tres primeros niveles consultados en las plantasde los servicios públicos (Chile); y/o e) indicandonormativamente qué puestos pueden ser cubiertosen tal carácter (Honduras).

De todas maneras, la dimensión de la planta depersonal político o de confianza de los gobiernos na-cionales no deja de ser considerable, oscilando el to-tal de cargos entre unos 300 a 500 para los países demenor dimensión y varios miles para los de mayorpoblación y tamaño. En muchos casos la designaciónde personal en cargos de confianza política constitu-ye un mecanismo para sortear restricciones porcongelamiento de vacantes o “techos” salariales, alpermitir la contratación y el ofrecimiento de salariosconsiderablemente superiores.

La permanencia media en sus cargos del perso-nal con designación política o de confianza registrauna gran dispersión y depende en gran medida de laevolución del contexto político. Pero coincidente-mente los países señalan que tal permanencia no esmenor a los dos años (Figura 9).21

Inamovilidad de los servidores públicos

Una vez lograda la estabilidad (por cumplimientode plazos de prueba u otras condiciones), la inamo-vilidad de los servidores públicos tiende a seramplia, pero alcanza grados diferentes en los dis-tintos sistemas de Servicio Civil. Sin embargo, noes frecuente hallar casos donde la normativa esta-blezca tipos y cantidades de puestos de trabajo quepueden recibir distinto tratamiento en la materia.Las diferencias derivan principalmente del régimenlaboral aplicable a distintos tipos de personal, aun-que parece afirmarse una tendencia hacia una mayorflexibilización de las condiciones de empleo, conuna clara orientación hacia la inclusión de una cre-

ciente proporción de personal dentro del régimende libre contratación propio del mercado laboralprivado.

Tampoco es habitual que se apliquen efectiva-mente las disposiciones que establecen la destitucióno pérdida del empleo por parte del servidor públicopor razones de evaluaciones de desempeño negati-vas, actos de corrupción, incumplimiento de deberesde funcionario público, u otros, ni aquéllas que con-templan sanciones o despido por la participación deun servidor público en huelgas que paralizan el fun-cionamiento de la administración pública. Por lo tan-to, la pérdida del empleo por alguna de las causalescorrespondientes al primer tipo de situaciones nosuele ocurrir en la gran mayoría de los casos. Algu-nos países informan que el grado de aplicación efec-tiva de esta sanción extrema es mediano, y sólo entres casos se indica una aplicación rigurosa del des-pido.22 En cuanto a la participación en huelgas para-lizantes de la actividad gubernamental, los resultadosse invierten. En casi el 40% de los casos relevados talparticipación puede dar lugar a sanciones (inclusodespido) y estas normas se aplican; en casi otro 40%se puede llegar a la instancia de la sanción y el despi-do, pero generalmente la decisión no se ejecuta. Y encinco casos (Venezuela, Colombia, Costa Rica,Suriname, y Argentina) se informa que el hecho noda lugar a sanciones ni despidos si se observan losrequisitos legales (Figura 10).

Modalidades de las relaciones laborales

En la mayoría de los sistemas de Servicio Civil seemplean regímenes especiales de contratación, talescomo a) jornalización, b) contratación según la le-gislación del sector privado, c) contratación portiempo determinado en planta no permanente, yd) contratación a través de organismos internaciona-les por locación de servicios o de obra.

El empleo de jornaleros no alcanza proporcio-nes significativas en el conjunto de la administraciónpública, pero es frecuentemente utilizado para la eje-cución de obras públicas y actividades transitorias oestacionales. El porcentaje de contratados según la

FIGURA 9

PERMANENCIA MEDIA EN SUS CARGOS DELPERSONAL CON DESIGNACIÓN POLÍTICA

De 0 a 2 años87%

Más de 2 años13%

21 A excepción de Guatemala y Colombia, donde la perma-nencia media fluctúa entre 1 y 2 años.22 En Argentina, por ejemplo, si bien la aplicación efectiva esalta, se deben sumar un número importante de causales ante-riores. En Chile, en casos de corrupción, el grado de aplica-ción es elevado, mientras que en situaciones de desempeñonegativo es considerablemente bajo. Bahamas, por su parte,no especifica en qué circunstancias su aplicación es alta.


legislación del sector privado es bajo y se distribuyealeatoriamente, con una gran dispersión. En cambio,las otras dos formas de contratación no sólo tienenmayor peso, sino que constituyen dos modalidades alas que numerosos países han recurrido crecien-temente a partir de procesos de reforma y redi-mensionamiento del Estado.23

La contratación por tiempo determinado, ade-más de estar asociada a la ejecución de programas yproyectos de inversión física, ha acompañado laexpansión del empleo para el logro de objetivos deotra naturaleza (programas y proyectos de inversiónsocial, de desarrollo y fortalecimiento institucional,etc.), de modo similar a la contratación a través deorganismos internacionales. Principalmente dosfactores, ambos asociados a los procesos de reformadel Estado, permiten explicar el incremento de es-tas dos modalidades de contratación: en primerlugar, la cada vez más generalizada formulaciónde presupuestos por programa, que permite un em-pleo más flexible de los recursos humanos; ycomplementariamente, el creciente papel de los or-ganismos internacionales en el financiamiento deprogramas y proyectos.

Una parte significativa del personal contratadoen plantas “no permanentes” tiende a “permanecer”en funciones por períodos variables entre uno y cin-co años. De todos modos, el fenómeno admite lectu-ras disímiles. Por un lado, puede interpretarse queesta modalidad de empleo permite un uso más flexi-ble y adecuado de los recursos humanos; pero porotro, puede expresar una creciente precarización delempleo público, que aparece como consecuencia dela necesidad de: a) eludir restricciones al ingreso denuevo personal; b) cubrir vacantes a través del reclu-

tamiento de candidatos externos a la administración;o c) otorgar remuneraciones superiores a las vigen-tes para el personal de planta para atraer recursoshumanos especializados.

Mientras las restricciones al ingreso de nuevopersonal derivan frecuentemente de programas deredimensionamiento del Estado, las restantes suelenser consecuencia de presiones de los mismos servi-dores públicos, en forma directa o a través de susrepresentantes sindicales. Todas estas restricciones tie-nen una presencia difusa, asumiendo modalidadesnormativas que varían considerablemente tanto en-tre organismos como entre escalafones.

Regímenes de promoción

En las promociones a posiciones de mayor responsa-bilidad, se presentan a veces situaciones similares alas analizadas al tratar el reclutamiento en el ServicioCivil. En algunos países, existe legislación que esta-blece prioridades para concursar o promover a pues-tos de mayor nivel, concediendo (por ejemplo)máxima prioridad a candidatos del propio organis-mo, segunda prioridad a quienes ya se desempeñanen la administración pública, y última prioridad acandidatos elegibles externos. Guatemala, Uruguay,Colombia, Costa Rica, Panamá, y Argentina, que cuen-tan con tal legislación, la aplican efectivamente en elsentido expresado. En muy pocos casos (Nicaragua,Bahamas, Suriname, y Belice), en ausencia de nor-mativa al respecto, se aplican estas prioridades en lapráctica. Pero en la gran mayoría de los casos, no seestablecen grupos prioritarios para cubrir vacantes.

Las promociones se basan en diferentes criterios.La antigüedad es frecuentemente considerada perono es determinante. La necesidad de utilizar la pro-moción como medio para remunerar mejor al em-pleado, independientemente de su capacidad odesempeño, tiene mucho mayor peso. Aunque enmenor medida, también es bastante frecuente que lasevaluaciones del desempeño y sus resultados consti-tuyan un factor determinante o con cierto peso a losefectos de la promoción. En contraste, sólo Venezue-la y Argentina consideran a la capacitación anual re-cibida por el empleado como un factor decisivo.

En la mayoría de los casos la promoción estásupeditada a la disponibilidad de cargos, mientrasque en unos pocos no existen restricciones en ese

FIGURA 10

GRADO DE APLICACIÓN EFECTIVA DE LASDISPOSICIONES QUE, CON MOTIVO DE EVALUACIONESDE DESEMPEÑO NEGATIVAS, ACTOS DE CORRUPCIÓN,U OTROS, ESTABLECEN LA DESTITUCIÓN O PÉRDIDA

DEL EMPLEO POR PARTE DEL SERVIDOR PÚBLICO

Bajo50%

Alto10%

Mediano40%

23 Debe aclararse que estas aseveraciones tienen un carácterrelativo, debido a que numerosos países no han respondidopor falta de información estadística.


sentido.24 Cuando es así, la promoción a una cate-goría o grado superior del escalafón se produce enforma automática una vez reunidos los anteceden-tes previstos (años de antigüedad, créditos por ca-pacitación, movimientos a otros puestos de trabajo,evaluación del rendimiento, u otros). El punto esimportante debido a que cuando no existe vincula-ción entre cargos disponibles y promociones, laestructura del escalafón tiende a distorsionarse,raleándose fuertemente en su base y abultándose enlos tramos superiores, con lo cual, en la práctica, laspromociones y estructuras terminan devaluándosetotalmente al pretender “jerarquizar” personal comosimple recurso para mejorar su salario.

Movilidad horizontal del personal

La movilidad funcional del personal presenta dife-rentes modalidades. En general, es posible concederadscripciones a otras unidades organizativas en for-ma temporaria, a instancia de la persona interesada ycon el consentimiento de la unidad de destino, peroes más frecuente (60% del total) que se concedan co-misiones de servicio temporarias para que el perso-nal se desempeñe en otras unidades u organizacionespor iniciativa de la unidad de origen y consentimien-to de la unidad de destino. Es poco frecuente, encambio, que tales adscripciones o comisiones de ser-vicio temporarias se conviertan en permanentes dehecho, ni que las mismas estén totalmente vedadas.

Por su parte, la movilidad geográfica, entendi-da como movilidad funcional que implica trasladode residencia, en más de la mitad de los casos esposible a iniciativa de la organización de revista delempleado, mientras que con menor frecuencia, esposible sólo a iniciativa o con el consentimiento dela persona afectada. Sólo en los casos de Bolivia,República Dominicana, y Barbados, la movilidadfuncional no está prevista o lo está sólo para supues-tos excepcionales.

En cualquiera de las modalidades, sin embargo,se observan diferencias respecto al ámbito organiza-tivo en el que opera la movilidad funcional. En Ar-gentina, Costa Rica, Bahamas, y Barbados, se registransituaciones en las que el alcance es irrestricto paratodo el sistema público, incluyendo niveles sub-nacionales (movilidad funcional entre un municipioy el gobierno federal), siendo menos frecuente (Bra-sil y Suriname) que rija para todo el sistemainstitucional de una misma jurisdicción. En cambio,es más común que la movilidad funcional se establezcadentro de un mismo sector (enseñanza, sanidad, po-licía, etc.) o dentro de una misma organización.

Sistemas de evaluación del desempeño

Son escasos los países en que se registra una aplica-ción efectiva y generalizada de sistemas formales deevaluación del desempeño sobre bases e instrumen-tal técnico orientados a garantizar la objetividad ycalidad de la apreciación.25 Es más común que elloocurra sólo en ciertas instituciones y/o categoríasde personal, y no siempre con frecuencia regularsino de manera eventual o esporádica (Figura 11).Por último, en Honduras, Nicaragua, República Do-minicana, Guyana, Bahamas, y Bolivia, no se apli-can este tipo de sistemas formales de evaluación dedesempeño.

El cuestionario distribuido entre los países pre-vé una serie de razones que podrían explicar la noaplicación de sistemas de evaluación del desempeño:por ser demasiado rígidos, complejos, onerosos, o di-fíciles de aplicar por los superiores jerárquicos. Cu-riosamente, la gran mayoría de las respuestas recibidasse han inclinado por la opción “otras razones.” Así,se aduce que:

● no se han diseñado pero podrían llegar a entraren vigencia;

FIGURA 11

GRADO DE APLICACIÓN DE SISTEMAS FORMALESDE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO SOBRE BASES E

INSTRUMENTAL TÉCNICO ORIENTADOS AGARANTIZAR LA OBJETIVIDAD Y

CALIDAD DE LA APRECIACIÓN

No se aplican33%

Se aplican sólo en ciertas institucionesy/o categorías de personal

45% Se aplicangeneralizadamente

22%

24 En algunos países se combinan ambas opciones. Así, en elcaso de Colombia, mientras en el sector educativo no existenrestricciones a la promoción en función de la cantidad decargos, en el resto de la Administración Nacional la promo-ción se encuentra supeditada a su disponibilidad.25 Sólo Uruguay, Chile, Costa Rica, y Belice reportan este tipode prácticas


● existe desinterés en el desarrollo de los recursoshumanos;

● existen carencias técnicas para implantarlos;● existe resistencia a asumir los costos

interpersonales de calificar mandatoriamentecomo excelente y muy bueno para los premiospor desempeño; o

● simplemente no se aplican.

De todas maneras, es bien conocido que lossuperiores jarárquicos tienen dificultad en aplicar es-tos sistemas, por verse a menudo comprometidosfrente a su personal por las decisiones adoptadas obien porque desconfían de la aplicación efectiva delas sanciones que pueden derivarse de una evalua-ción negativa.

Considerando los contados casos en que se apli-can sistemas de evaluación del desempeño, la res-ponsabilidad de la práctica de la evaluación recae enla mayoría de los países en el superior inmediato, convalidación o no del correspondiente superior jerár-quico. Menos habitualmente, se recurre a mecanis-mos de autoevaluación, de evaluación consensuadacon el superior, o de evaluación a cargo de un órganoad hoc, sea interno o independiente.26

Las metodologías de evaluación utilizadas sonvariadas, aunque tienden a predominar las de tipomixto, donde se integran elementos tanto de evalua-ción de resultados (resultados siendo aquello que elempleado consigue) como de evaluación de compor-tamientos (comportamientos siendo cómo lo consi-gue). Menos frecuentes son aquéllas basadas en unosolo de estos factores.27

En cuanto a las finalidades de la evaluación deldesempeño, también se registran situaciones diver-sas. Predominan las evaluaciones que persiguen múl-tiples objetivos, tales como a) fundamentar el pagode una retribución variable; b) basar decisiones so-bre promoción; c) detectar necesidades de formacióny planificar la capacitación; d) apoyar el desarrolloprofesional del personal; e) potenciar la relación dela persona con el superior inmediato, estimulandoasí las mejoras de rendimiento en el puesto de traba-jo; f) fundamentar medidas disciplinarias; o g) servirde base informativa a decisiones sobre rescisión de larelación de empleo. Dos de los países relevados (Ve-nezuela y Belice) informan que practicamente todasestas finalidades subyacen al proceso de evaluación,pero en general se opta por una combinación de dosde ellas, sobre todo las vinculadas con la promocióny el pago de alguna retribución variable.

Salvo en algunos países, tales como Guatemala,Panamá, y Uruguay, los sistemas de evaluación del

desempeño, cuando existen, tienden a desincentivarla asignación de puntajes bajos en casos de desempe-ño deficiente porque si no, exponen a los evaluadoresa posibles riesgos de perjuicio jurídico, físico, patri-monial, o moral. Así, es habitual que la gran mayoríadel personal obtenga el máximo o los dos más altospuntajes de la escala de evaluación, debido a que noexisten incentivos para que los evaluadores asignenpuntajes “equitativos” que reflejen las reales diferen-cias de desempeño del personal, frente a la posibili-dad de premiar a la gran mayoría con puntajeshomogéneamente elevados. Si bien no es muy fre-cuente, en los casos en que existen premios o com-pensaciones derivadas de alguna forma de evaluaciónde desempeño, para su distribución entre el personalpueden aplicarse los siguientes criterios:

Distribución entre todo el personal. Se prevénpartidas presupuestarias para compensaciones aso-ciadas al mérito, la productividad, o similares queson repartidas entre todo el personal en función dealgún criterio, generalmente no asociado al méritoindividual sino a la antigüedad o la categoría esca-lafonaria. Cuando estas compensaciones están aso-ciadas formalmente a la evaluación individual, lascaracterísticas de los instrumentos empleados o desu aplicación conducen a que todo o la mayoría delpersonal perciba esta retribución.

Distribución entre el personal mejor evaluado.Los mecanismos de asignación están diseñados paraque sólo una parte del personal perciba premios enfunción de su evaluación en cada período o, en sudefecto, que perciban en la práctica proporcionesdiferentes de la retribución. Para adquirir legitimi-dad, este sistema debe garantizar que exista unarazonable igualdad de oportunidades para accedera las compensaciones, y los mecanismos de evalua-ción deben de ser transparentes.

Esta segunda opción es más frecuente, pero ado-lece de los defectos anteriormente señalados. La pri-mera opción, en cambio, no parece aplicarse en formageneralizada para una jurisdicción completa, pero seutiliza en organizaciones aisladas, como los entes re-caudadores de impuestos.

Por último, y con relación a la frecuencia de laevaluación, la legislación, se aplique o no, prevé casi

26 En Bolivia, por ejemplo, se realizan autoevaluaciones,aunque de manera muy esporádica. En Chile, en cambio,hay una precalificación del desempeño, que realiza el jefedirecto.27 Evaluación de comportamientos o conductas (Uruguay,Costa Rica, República Dominicana, y Barbados) y evalua-ción de resultados (Venezuela y Panamá).


siempre ejercicios anuales, aunque también se regis-tran casos en que la normativa establece evaluacio-nes más frecuentes (semestrales) o en que éstas sepractican de manera eventual o esporádica.

Capacitación y desarrollo de recursos humanos

En más de la mitad de los países reportados, la legis-lación contempla la obligatoriedad de que el Estadoasigne recursos a la capacitación de sus funciona-rios,28 pero en los restantes casos no se pronuncia alrespecto (Figura 12). Cuando sí lo dispone, los ti-pos y objetivos de la capacitación se refieren princi-palmente a la necesidad de: a) preparar a losservidores públicos para la promoción; y b) corregirel déficit de conocimientos o destrezas. En ningúncaso se vinculan con el desarrollo de las calificacio-nes del personal en función de organigramas de re-emplazo o del propósito de premiar a aquellosaltamente calificados.29 En la práctica, las accionesde capacitación y desarrollo son limitadas, sea porfalta de recursos o de voluntad política para priorizarsu mayor difusión o por incapacidad para progra-marlas sobre la base de una real detección de déficitde capacidades personales.

Entre las orientaciones básicas de los programasde desarrollo de los empleados públicos, se destacantres opciones. En América Latina y el Caribe tiendena predominar la primera y tercera, registrándose sólodos casos (Argentina y Belice) en que se destaca lasegunda:

● Programas de desarrollo según perfiles profesio-nales individuales, en función de las oportuni-dades y recursos disponibles y de las necesidadesy potencialidades individuales.

● Programas de desarrollo según perfiles profesio-nales institucionales (gerencial, de investigación,técnico, etc.) en los que se evalúa el potencialindividual respecto de los mismos. Estos esque-mas requieren mecanismos de evaluación de laspersonas y de acreditación de sus antecedentes.

● Inexistencia de programas formales de desarro-llo. La administración pública (cualquiera sea sunivel jurisdiccional) no dispone de sistemas o me-canismos para el diseño y aplicación permanen-te de programas de desarrollo del personal, o bienlos mismos son utilizados excepcionalmente enalguno(s) de sus organismos.

Con respecto a las orientaciones básicas de losprogramas de capacitación, se plantean dos pautasbásicas, entre las cuales predominan en la región lassituaciones que corresponden a la segunda (60% deltotal):

Capacitación en función de una demanda espe-cífica. Se dispone de programas y planes de capaci-tación basados en la detección de necesidades delpersonal, mediante instrumentos de aplicación sis-temática y permanente. Estos programas y planesprevén la disponibilidad de recursos en las pre-visiones presupuestarias. En ciertos casos, la pro-gramación se vincula a los sistemas de carrera,estableciéndose la necesidad de obtener créditos decapacitación para el avance horizontal o vertical enel escalafón.

Capacitación en función de una oferta inespe-cífica, no basada en la detección de déficit de forma-ción individuales. En este caso, toda oferta genera sudemanda. La capacitación consiste en el ofrecimien-to indiscriminado de cursos, generalmente en formaesporádica y sin responder a una evaluación siste-mática de las necesidades de capacitación de los di-ferentes estratos o niveles de personal.

Por otra parte, no existe en general un monopo-lio estatal para la capacitación de empleados públi-cos, pese a que la mayoría de los países cuentan concentros de capacitación que concentran la mayoríade las actividades de formación. Unicamente Boliviay Guyana informan la existencia de monopolio, agre-gando que esa circunstancia conspira contra la cali-dad o efectividad de la formación.

FIGURA 12

¿PREVÉ LA LEGISLACIÓN DEL PAÍSLA OBLIGATORIEDAD DE QUE EL ESTADOASIGNE RECURSOS A LA CAPACITACIÓN

DE SUS FUNCIONARIOS?

Prevé58%

No prevé42%

28 No obstante, en ciertas ocasiones (Chile), si bien existeuna obligación genérica por parte del Estado, no se estableceuna cifra o monto específico.29 La excepción la constituye Colombia, que sí premia a losempleados con alta calificación.


Una de las razones del reducido arraigo que tie-ne la actividad formativa en el Servicio Civil es quelas normas vigentes en materia de capacitación noprevén mecanismos para responsabilizar a los titula-res de unidades o programas por la asignación de losrecursos y los resultados de la actividad desarrollada.En ausencia de evaluación de esta actividad y de apli-cación de sanciones, el sistema tiende a realimentarel desinterés y la mediocridad.

La proporción de la masa salarial asignada a lacapacitación de funcionarios fluctúa considerable-mente. En varios países, existen diferencias signifi-cativas entre los recursos que se destinan a lacapacitación las distintas instituciones del sector pú-blico. Por ejemplo, es mucho más frecuente que sedestinen recursos más o menos cuantiosos a capaci-tar personal especializado que no revista en el esca-lafón general de la administración pública, tales comolos de salud, educación, tributario, o del servicio ex-terior, o en el de empresas públicas y organismosdescentralizados. También existen amplias diferen-cias en la capacitación ofrecida a distintos tipos depersonal (y niveles de sus puestos de trabajo), sien-do frecuente, por ejemplo, la capacitación de man-dos medios.

En algunos casos los gobiernos, a través de algu-nas de sus instituciones, promueven la formación deposgrado o la especialización de su personal en elexterior, ofreciéndoles becas y comprometiendo susservicios por un determinado período de tiempocuando regresen. En otros casos, se limitan a conce-der licencias con o sin goce de haberes, frente a lainiciativa del personal de obtener una admisión enun programa de posgrado. Venezuela en particularexhibe una larga e intensa labor en este campo, espe-cialmente a través de programas y fundaciones espe-cializados (Fundayacucho).

Condiciones de trabajo

Entre las reglas que establecen las condiciones de tra-bajo en el sector público, la cantidad de horas de tra-bajo y los horarios han sido frecuentemente objetode negociación y fuente relativa de privilegios frenteal mercado laboral privado.

En cuanto a las horas de trabajo, en general lasjornadas laborales históricamente han experimenta-do reducciones importantes, pero ha existido una ten-dencia a que la cantidad de horas trabajadas por losservidores públicos fuera menor que la de los traba-jadores del sector privado. Podría argumentarse queello guarda relación con los salarios percibidos enambos mercados, bajo el supuesto de que las remu-

neraciones en el sector público son menores que lasdel sector privado. Pero ello no es necesariamenteasí y depende por lo general del nivel del puesto ocu-pado o, a veces, de las relaciones personales (de tipoprebendalista) que el empleado haya establecido.Como se verá en el punto relativo a la estructura sa-larial, parece existir un patrón recurrente en los paí-ses según el cual los salarios del personal estatal demenor nivel son comparativamente más elevados quelos del personal equivalente en el sector privado; einversamente para el personal estatal que ocupa lospuestos de mayor nivel, sobre todo los más altos, lossueldos son comparativamente más bajos que los delpersonal equivalente en el sector privado.

De todos modos, existen en un mismo país gran-des variaciones en la cantidad de horas de trabajosegún el grado de privilegio del escalafón o sistemade personal al cual el empleado pertenezca. Esto esmás notorio en las diferencias que a menudo existenentre personal de las administraciones públicas na-cional y subnacionales. Por ejemplo, en algunas pro-vincias argentinas son exigibles jornadas de trabajoque no superan las seis o siete horas diarias. La infor-mación de los países de América Latina y el Caribeindica que la media de la jornada de trabajo asciendea ocho o más horas diarias, si bien existen países comoUruguay en los que, en promedio, más del 60% delos servidores públicos trabajan menos de siete ho-ras diarias.

Los horarios de trabajo constituyen otro tema nosiempre bien resuelto. Dada la gran variedad de acti-vidades y servicios que presta la administración pú-blica, los horarios deben adecuarse muchas veces alas restricciones que impone la naturaleza de esos ser-vicios. En algunos casos se requiere atención perma-nente, como en las comisarías de policía, loshospitales para las guardias de urgencia, o los servi-cios de bomberos. En la administración central setiende a contar con un horario único para todos losministerios, pero los organismos descentralizados queatienden al público tienen generalmente la facultadde fijar sus propios horarios.

Otro tema vinculado con los horarios es la flexi-bilidad que existen en algunas administraciones parafijar bandas horarias que tratan de contemplar a ve-ces más las necesidades del propio personal que lasde los usuarios. Este tema también se relaciona conuna característica muy propia del empleo público,que es utilizado a menudo como seguro de desocu-pación o como actividad complementaria de otras de-sarrolladas fuera de horarios de trabajo que facilitanel doble o múltiple empleo, como son los horarioscontínuos de seis horas que dejan libres las mañanas


o las tardes. Estas posibilidades son mucho más ac-cesibles para los profesionales, que en algunos paísescomo Uruguay o Argentina pueden ejercer su profe-sión en otros ámbitos públicos o privados.

Administración salarial

Los salarios constituyen, en primer término, lacontraprestación material de los servicios prestadosal Estado por su personal. Pero además, expresan lapolítica institucional en materia de retención y desa-rrollo de carrera de ese personal. Implícitamente, elsistema salarial puede contener, o no, buena parte delos incentivos que promueven un comportamientomeritocrático, la permanencia en el sector público,la asunción de mayores responsabilidades, la capa-citación permanente, y otras actitudes favorablesa un mejor ajuste entre objetivos individuales einstitucionales. En gran medida, el grado de incen-tivación del sistema salarial está asociado con laestructura, flexibilidad, y composición de las remu-neraciones.

Estructura del sistema salarial

La mayoría de los sistemas salariales vigentes en elsector público de la región no adopta seriamente elprincipio de “igual pago para igual trabajo en condi-ciones similares” (lo cual supone que el personal querealiza tareas equivalentes en distintos niveles e ins-tituciones cobra aproximadamente lo mismo) (Figu-ra 13). Con excepción de Honduras, Belice, Bahamas,y Barbados, todos los países señalan que sus sistemasno se ajustan a dicho principio, o bien lo hacen sólode forma parcial. Ello se ve corroborado por el hechode que en numerosos países no se utiliza ningún sis-tema de valoración de los puestos de trabajo a losfines de definir la estructura salarial. Cuando ello ocu-rre, los sistemas pueden consistir en una u otra delas siguientes dos opciones, sin un claro predominiode ninguna de las dos:

● una metodología específica de valoración (pun-tos, ranking, et cétera) y el contraste con estu-dios de salarios de sectores de referencia

● un sistema propio, que contrasta la importanciainterna de los distintos tipos de puestos pero noreferencia el valor de éstos al mercado externode retribuciones

Para conocer aproximadamente la forma de lacurva que define la estructura salarial de los países

de la región, se solicitó información sobre la relaciónentre el salario básico mínimo y el correspondienteal máximo grado de la escala salarial.30 Las respues-tas recibidas muestran grandes variaciones y señalandiferencias igualmente importantes en el grado de“achatamiento” de la curva, lo cual es a menudo fuen-te de desincentivación para un mejor desempeño. Losvalores extremos son 1 a 2,89 veces superior y 1 a 67veces superior, con amplias diferencias en las situa-ciones intermedias informadas (1 a 10 y 1 a 26).

También se preguntó a los gobiernos de la re-gión cuál es el rango salarial promedio (diferenciaentre salario básico y salario máximo percibible poraplicación de otros adicionales tales como antigüe-dad, cargas de familia, refrigerio, u otros) para losniveles más bajo y más alto de la escala salarial. Porejemplo (se indicó a los respondentes) este rangopodría ser del 100% en el nivel más bajo y 60% en elmás alto de la escala. Teóricamente, los rangos sala-riales suelen ser mayores en los niveles más bajos dela escala salarial (por ejemplo, un empleado puedecobrar un salario 100% superior al básico). En cam-bio, en los niveles más altos los adicionales por enci-ma del básico tienden a representar un valor inferiora éste. Si bien se han reportado situaciones “es-perables,” como 80%/60%, 100%/55%, o incluso

FIGURA 13

¿CUÁLES SON LOS SISTEMAS UTILIZADOS PARAVALORAR LOS PUESTOS DE TRABAJO,

A LOS FINES DE DEFINIR LA ESTRUCTURA SALARIAL?

Una metodología específica de valoracióny el contraste con estudios de salarios

de sectores de referencia36%

Un sistema propio, que contrasta la importancia interna de los distintos tipos de puestos, pero no referencia el valor de éstos

al mercado externo de retribuciones32% No se utiliza ningún

sistema de valoración32%

30 Por cierto, este dato aislado no permite conocer la “formade la curva,” ya que ésta puede mostrar en su trayectoriagrandes irregularidades para diferentes grados salariales. Peroal menos da una idea sobre sus extremos.


96%/96%, también se ha verificado en el caso de Uru-guay que la relación se invierte agudamente (25%/300%).

Por último, a pesar de que América Latina y elCaribe no encara actualmente procesos inflacionariosde la magnitud que la región afrontó en el pasado, sesolicitó a los países su opinión sobre la medida queel sostenido incremento de precios pudo haberdistorsionado las estructuras salariales en el sectorpúblico y devaluado los escalafones, sin haberse po-dido efectuar los ajustes oportunos. La distribuciónde las respuestas es relativamente pareja entre aqué-llos que han descrito tal efecto como alto, mediano,y bajo, registándose una leve predominancia de laprimera.

Criterios de definición de la composición salarial

Los criterios utilizados para definir la composiciónsalarial varían significativamente entre los sistemasde Servicio Civil. No obstante, en la mayoría de ellosuna parte muy significativa de la remuneración estáconstituida por conceptos asociados a la naturalezay nivel del puesto ocupado por el personal. Asimis-mo, en seis países (Uruguay, Belice, Costa Rica, ElSalvador, Panamá, y Bahamas) una proporción con-siderable de la remuneración está constituida de con-ceptos asociados a características personales talescomo la categoría escalafonaria, la antigüedad, y laformación y a otras características que dependen devaloraciones individuales, que se mantienen una vezadquiridos, y que no cambian respecto a la funcióncumplida o al nivel de desempeño.

Por otra parte, la importancia relativa de los “adi-cionales” salariales (según representen compensacio-nes vinculadas con características o circunstancias delas personas, con los requerimientos de los puestosde trabajo, o con el nivel de desempeño) varía enor-memente entre sistemas y subsistemas salariales, aúndentro del mismo país. En algunos casos, el númerode estos adicionales pueden superar ampliamente los50 (Uruguay, Bahamas, y Venezuela),31 pero en másdel 50% de los casos prácticamente no se concedenestos adicionales, o bien se prevén menos de 10 adi-cionales. Por último, existen países en los que losadicionales oscilan entre 10 y 50 (Argentina, Chile,Guatemala, República Dominicana, Guyana, ySuriname). Si bien una composición salarial abun-dante en conceptos de retribución puede servir paradiscriminar mejor, a efectos remunerativos, entre res-ponsabilidades y tipos de tareas o entre condicionesdiferenciales en que se desarrolla el trabajo, tambiénse ha utilizado a menudo para resolver conflictos sa-

lariales, mediante la concesión de adicionales que tu-vieran un alcance parcial y, por lo tanto, no afectaransustancialmente la masa salarial total de la adminis-tración pública.

Las respuestas a la pregunta sobre la proporciónque representa el salario básico del personal respectoa la remuneración total corroboran la situación dife-rencial que se advierte en los países respecto a losconceptos de retribuciónes adicionales al básico. EnHonduras, Nicaragua, Bolivia, Colombia, RepúblicaDominicana, y Barbados el porcentaje es superior al80%; en Guatemala, Belice, Costa Rica, Bahamas, Bra-sil, Suriname, y Venezuela oscila entre el 50% y el80%; y en Argentina Chile, El Salvador, y Uruguay elsalario básico representa menos de la mitad de la re-muneración total.

Asimismo, la capacidad para asegurar un estric-to cumplimiento de las políticas y directivas centra-les en materia salarial también revela grandesdiferencias entre países y entre ámbitos de un mismopaís, aunque en su mayoría los cuestionarios dancuenta de la existencia de capacidad de control enciertos ámbitos pero no en otros (Figura 14).32 Di-cha capacidad tiene una alta correlación con la dis-ponibilidad de sistemas de información capaces demonitorear de manera regular y oportuna la aplica-ción de las políticas gubernamentales en materia desalarios para el personal público (Figura 15).

Sistemas de nómina o liquidación de haberes

El mecanismo utilizado a los efectos de preparar lanómina y liquidar los haberes del personal puede asu-mir alguna de las siguientes modalidades:

Una unidad organizativa (centro de cómputos)perteneciente a un ministerio de planificación, ha-cienda, función pública, o similares tiene la respon-sabilidad de preparar la nómina y procesar laliquidación de los haberes para la totalidad de los ser-vidores públicos.

Una unidad similar a la del caso anterior tiene laresponsabilidad de procesar la liquidación de habe-res de una parte considerable de la nómina; otrasinstituciones tales como organismos descentraliza-

31 Corresponde aclarar que el número de adicionales se ob-tiene sumando todos aquéllos que se conceden en la admi-nistración pública —y no únicamente los que se pagan en undeterminado organismo.32 Algunos países, tales como República Dominicana y CostaRica, reportan una mayor capacidad de control de los secto-res públicos centralizados, en relación con los autónomos odescentralizados.


dos, empresas públicas, o incluso organismos de laadministración central (como los de educación) tie-nen sus propios sistemas para realizar esta tarea.

Prácticamente cada institución posee su propiosistema de nómina y procesa la liquidación de lossalarios.

En la región se registran las tres modalidades,con una tendencia predominante de la tercera op-ción. No es extraño que un país como Nicaraguaposea un sistema de nómina totalmente centralizado(único caso de este tipo entre los reportados), peroes más curioso que países de dimensión similar ten-gan sistemas múltiples. El tema es importante, porcuanto la existencia de un sistema único, aunque dis-

tribuido, tiene amplias ventajas desde el punto devista del control y de la posibilidad de desarrollar sis-temas de información gerencial, tanto institucionalescomo centrales. Brasil, por ejemplo, que posee unaconsiderable y extendida dotación de personal, hadesarrollado un sofisticado sistema de nómina cen-tral que, aunque no monopoliza todas las liquidacio-nes de salarios, es aplicado a una gran mayoría desus instituciones estatales.

EL SERVICIO CIVIL Y LAS REFORMAS DE“SEGUNDA GENERACIÓN”

Los desafíos de la modernización de lossistemas de Servicio Civil

El análisis efectuado en la sección anterior permiteobtener un estado de situación aproximado sobre lossistemas de Servicio Civil vigentes en la región, parti-cularmente con relación a gran parte de los mecanis-mos y reglas de juego específicos que utilizan dichossistemas. En la presente sección se analizarán las es-trategias seguidas por los gobiernos para superar al-gunas de las trabas o restricciones existentes, reflejadasen el diagnóstico preliminar efectuado. Nuestro exa-men incluirá, en lo posible, la vinculación entre lasacciones o soluciones efectivamente implementadasy la estrategia global de reforma del Estado.

La historia del siglo XX recoge innumerablesexperiencias de intentos de reforma estatal en granescala, entendidas como esfuerzos sistemáticos ymasivos destinados a transformar ciertas caracte-rísticas de la organización y funcionamiento delaparato del Estado a fin de dotarle, como se dicetradicionalmente, de mayor eficiencia y eficacia. Du-rante la mayor parte del siglo fueron conocidas como“reformas administrativas,” expresión mucho másprecisa para referirse al tipo de cambios impulsa-dos bajo su advocación.

Los anuncios periódicos de reformas masivaspueden ser observados como hitos o promontorios,como momentos de condensación y aceleración, a lolargo de un proceso de cambio lento e incremental.Más allá de sus consecuencias e impactos inmedia-tos, cabe destacar el valor retórico y simbólico de esosafanes reformistas, en tanto expresan una voluntad

FIGURA 14

¿EXISTEN SISTEMAS DE INFORMACIÓN CAPACESDE MONITOREAR DE MANERA REGULAR Y

OPORTUNA LA APLICACIÓN DE LAS POLÍTICASGUBERNAMENTALES EN MATERIA DE SALARIOS

PARA EL PERSONAL PÚBLICO?

FIGURA 15

GRADO DE CAPACIDAD DEL SECTOR PÚBLICOPARA ASEGURAR UN ESTRICTO CUMPLIMIENTO

DE LAS POLÍTICAS Y DIRECTIVAS CENTRALESEN MATERIA SALARIAL

Los sistemas existen, pero tienen dificultades de aplicación

50%

No existen tales dificultades22%

Los sistemas existen y son aplicados

28%

Existe capacidad de control en ciertos ámbitos,

pero no en otros56%

No existe capacidad de control11%

Se dispone de alta capacidad de control

33%

33 Al respecto, March y Olsen (1983), luego de analizar lahistoria de las reformas administrativas efectuadas en los


transformadora de la sociedad y del Estado.33 Laexperiencia de la región nos proporciona numerososejemplos de estos periódicos raptos reformistas. Enun trabajo relativamente reciente, Spink (1997) exa-mina 70 años de reforma en América Latina, a partirde las misiones Kemmerer de los años veinte y co-mienzos del treinta que se llevaron a cabo en Colom-bia, Chile, Ecuador, Bolivia, y Perú. Intentossemejantes se produjeron en Brasil, Argentina, Para-guay, y Panamá en las décadas de 1930 y 1940. GilbertSiegel (1964) y Lawrence Graham (1968) estudiarondetenidamente las reformas del Servicio Civil brasi-leña durante el Estado Novo de Getulio Vargas. En ladécada de 1950, la creación de la Escuela Brasileñade Administración Pública (EBAP) en Brasil y delInstituto Centroamericano de Adminstración Públi-ca (ICAP) en Costa Rica marcó el inicio de un proce-so de formación de escuelas e institutos en todaAmérica Latina que terminarían por convertirse enlos actuales Escuela Nacional de Administración Pú-blica (ENAP) e Instituto Nacional de AdminstraciónPública (INAP).

Recién a partir de los años sesenta y setenta, losesfuerzos se volverían más sistemáticos. La Alianzapara el Progreso desempeñó un papel importante enlas reformas de esas dos décadas, que tuvieron en laUS Agency for International Development (USAID) suprincipal instrumento de asistencia técnica a los go-biernos de la región. Simultáneamente, dieron co-mienzo las misiones de las Naciones Unidas, querealizaron diagnósticos y efectuaron recomendacio-nes en gran número de países. La prédica de la Co-misión Económica para América Latina y el Caribe(CEPAL), con su énfasis en la planificación y la ne-cesidad de contar con aparatos estatales capaces deimplementar los planes de desarrollo, dió un impul-so adicional al debate y a la acción reformista. Porotra parte, Venezuela y México, que atravesaban poresos años un auge económico producido por el ex-cepcional aumento de los precios del petróleo, des-plegaron una intensa tarea de capacitación de losempleados estatales y de promoción de reformas enel sector público. No casualmente, fueron los paísesque en 1974 impulsaron la creación del CLAD, locual significó una importante contribución a la ge-neración e intercambio de conocimientos y experien-cias en torno a la reforma administrativa.

En este breve recorrido a través del siglo pasado,puede comprobarse que existieron en la región in-tentos recurrentes de implementación de reformas ad-ministrativas, mucho antes de que comenzaran aordenarse y numerarse según generaciones. A nues-tro juicio, sin embargo, dos características propias

de estas experiencias parecen diferenciarlas claramen-te de las iniciativas encaradas a partir de los añosochenta (“primera generación”) y, sobre todo, en ladécada de 1990 (“Segunda Generación”).

Primero, el clima ideológico en el que se gestaronaquéllos procesos tempranos reservaba al Estado unpapel fundamental como instancia articuladora delas relaciones sociales, y por lo tanto no se cuestio-naba seriamente su intervención en este plano.34 Engeneral, las estructuras y dotaciones estatales habíanalcanzado su máxima expansión durante los años se-senta y setenta. Junto con la asunción de un crecien-te papel empleador, se había expandido el aparatoempresario, regulador, y subsidiador del Estado. Lasrecomendaciones de reforma no sugerían la elimi-nación de empresas públicas o de subsidios, sino elfortalecimiento institucional de aquéllas y un mejorcontrol en la asignación de éstos. Esta situación con-trastaría abiertamente con las orientaciones promo-vidas a partir de los años ochenta, que a su tiempodarían lugar a lo que hoy conocemos como la “pri-mera generación” de reformas del Estado.

Segundo, el balance global de las iniciativas re-formistas reseñadas anteriormente mostró escasosprogresos. En tal sentido, podemos expresar conSpink (1997) que las reformas en gran escala, en-tendidas como intentos sistemáticos y masivosdirigidos a transformar a fondo la administraciónpública, no consiguieron ser implantadas exito-samente en América y el Caribe, sobre todo durantela vigencia de gobiernos pluralistas y democráticos.A lo sumo, sus resultados sólo llegaron a represen-tar una mínima fracción de las expectativas iniciales.Y aunque por su propia naturaleza los regímenes

Estados Unidos durante buena parte del siglo, llegan a laconclusión de que el balance no resulta alentador o al me-nos, que registra cambios muy por debajo de las expectati-vas inicialmente planteadas en cada experiencia. Sinembargo, estos autores subrayan que la intención manifies-ta y el propio mensaje constituyen valores que la ciudada-nía aprecia, y afirman en tal sentido que un presidente de lanación podría ser criticado más por lo que no dice que porlo que no hace en esta materia.34 Recién a fines de los años setenta, y especialmente con lasimultánea llegada al poder de gobiernos conservadores enlos Estados Unidos y el Reino Unido, comenzó una rever-sión del ciclo ideológico que constituyó al Estado en el chi-vo expiatorio de la crisis económica, impulsada primero porlos precios del petróleo y hacia el final de la década, por elinminente default de la deuda externa. Regímenes militareslatinoamericanos, como el argentino, sostendrían en estenuevo clima ideológico que “achicar el Estado es agrandar laNación.”


burocrático-autoritarios tuvieron mejor fortuna encuanto a dictar legislación, establecer sistemas, crearinstituciones, e implementar ciertas prácticas ad-ministrativas modernas, los resultados por lo generalno se sostuvieron en el tiempo. En cambio, las re-formas que impulsaron muchos de esos mismospaíses desde la segunda mitad de los años ochenta,y especialmente durante la década de 1990, pudie-ron concretarse con un grado de éxito mucho mayor.

Sería legítimo preguntarse sobre la diferente suer-te corrida por las reformas previas (antes de los añosochenta) respecto de las más recientes. Una primeraexplicación radica en la dispar naturaleza de los cam-bios perseguidos en cada caso (lo cual, fuerza es re-conocerlo, podría invalidar hasta cierto punto elejercicio comparativo). En efecto, la reformas de “pri-mera generación” emprendidas en los años ochentaya tuvieron como objetivo central encoger al Estado,no necesariamente mejorarlo. Menos Estado no sig-nificaba comprimir su estructura y dotación por unsimple afán racionalizador, como antes, sino redu-cirlo porque ese aparato desarrollaba funciones y ac-tividades que en el nuevo contexto ideológico pasarona ser consideradas ilegítimas. El objetivo durantelos años ochenta con la primera generación de refor-mas era desprenderse de segmentos institucionalescompletos a través de su eliminación lisa y llana o sutransferencia a otros actores e instancias jurisdic-cionales. En cambio, las reformas previas a la décadade 1980 habían tendido, mas bien, a fortalecer y tor-nar más eficiente el aparato estatal existente, tal como,aparentemente, se intenta ahora con las reformas de“Segunda Generación,” las cuales, en tal sentido, re-presentan en cierto modo la continuidad de aquéllosafanes anteriores orientados a lograr un mejor Esta-do por medio de su racionalidad organizativa y fun-cional, que es justamente el foco principal de lasreformas actuales del Servicio Civil.

En las reformas de primera generación suelenpresentarse dos tipos de situaciones. O bien el Esta-do deja de hacer “algo” (producir bienes, prestar ser-vicios, regular el comportamiento de ciertos actores),siendo reemplazado en su ejecución por un tercero(incluyendo a la “mano invisible” del mercado). Obien, se prescinde totalmente de una proporción deprestadores estatales (empleados públicos) sin quenadie los reemplace. La primera situación se verificaen los procesos de privatización, tercerización deservicios, descentralización, y desregulación en losque la empresa privada, cooperativas de servicios,ONG, trabajadores por cuenta propia, gobiernossubnacionales, o sujetos económicos en general venpotencialmente ampliada su esfera de competencia

por el surgimiento de nuevas oportunidades de ne-gocios, la asunción de nuevas responsabilidades, o lamayor capacidad de acción debida a menores restric-ciones regulatorias. La segunda situación correspon-de típicamente a los procesos de reducción de ladotación de personal a cambio de contraprestacionesmateriales bajo la forma de indemnizaciones por re-tiro voluntario, jubilación anticipada, u otras, en cuyocaso las mismas funciones deben continuar desem-peñándose con un menor número de empleados.

Un elemento común a todas estas reformas es elcambio que se produce en la naturaleza de las rela-ciones jurídicas que involucran a los actores en estasdiversas modalidades de transferencia, así como enlas consecuencias económicas que se desprenden deestos arreglos. Muchas veces éstos son los cambiosmás conspicuos, ya que otros aspectos de la reformano son evidentes o se manifiestan sólo en el medianoy largo plazos.

Todas las reformas de primera generación seorientan “hacia fuera” del aparato estatal: modificanprincipalmente sus relaciones con la sociedad perono demasiado sus estructuras, mecanismos de fun-cionamiento, o cultura internos. En las reformas “ha-cia adentro,” en cambio, las consideraciones jurídicasy fiscales pasan a un segundo plano, ganando muchamayor centralidad las transformaciones en los pla-nos cultural y tecnológico. Con esta afirmación nointentamos establecer diferenciaciones tajantes sinomarcar énfasis relativos.35

Exitos y fracasos en la experiencia de laregión (buenas prácticas)

La experiencia latinoamericana registra avances muyvariados en materia de reforma del Servicio Civil. Enalgunos casos se intentaron llevar a cabo transfor-maciones importantes en las reglas de juego quegobiernan las relaciones entre el personal y la admi-nistración, constituyéndose las medidas adoptadas enpieza clave de la estrategia de modernización del Es-tado. Al menos, así lo reportan Bolivia y Venezuela.

A partir de este papel protagónico de la reformadel Servicio Civil, es posible considerar una variedadde situaciones en las que, alternativamente, este tipo

35 Si bien pudo haber una secuencia primera-segunda gene-raciones de reforma (como las bautizara el Banco Mundial),no hay consenso sobre la clase de reformas que estrictamenteconformaron una y otra etapa. Siempre hubo alguna combi-nación de reformas de uno y otro tipo, aún cuando (comohemos intentado hacerlo) es posible distinguirlas concep-tualmente por la naturaleza de los cambios que entrañan.


de cambios ha tenido una significación decreciente,hasta el extremo de no haber sido considerado en losprogramas de reforma. Es previsible que en la mayo-ría de los casos los países reporten que la moderniza-ción del Servicio Civil ha sido o bien uno de loscomponentes importantes pero no el principal o, enmenor medida, una política en cuyo nombre se en-cararon algunas acciones de mejoramiento de la ges-tión (Figura 16). Sólo en tres casos (Guatemala,República Dominicana, y Suriname) se señala que estetipo de reformas no ha sido considerado o ha sidopostergado para una etapa posterior, agregando queen su nombre se privatizó y consiguió que abando-nara el sector público el personal más capacitado.

Entre los aspectos que merecieron consideraciónprincipal en las reformas efectivamente introducidasdurante la última década, pueden mencionarse lossiguientes:

● implementación de cambios destinados a intro-ducir mayor racionalidad en los escalafones o re-gímenes de recursos humanos

● introducción de mecanismos competitivos ytransparentes en materia de concursos y promo-ciones

● implementación de sistemas de evaluación dedesempeño

● ordenamiento de la estructura y/o composiciónde los sistemas salariales

● intensificación de la labor de capacitación y de-sarrollo del personal

Todas las opciones han sido señaladas como ob-jeto de reforma, y en la mayoría de los casos losrespondentes eligieron entre dos y cinco opciones.36

La introducción de cambios tendientes a lograr esca-lafones más racionales ha sido una modalidadfrecuente y ambiciosa, aunque a la vez muy resistidapor el personal y sus representaciones gremiales. Unobstáculo usual ha sido, además, que en algunos paí-ses una parte importante de los regímenes de recursoshumanos contempla contratos colectivos de trabajoque son objeto de negociación entre el Estado y lossindicatos en lugar de ser regidos por instrumentosnormativos propios del sector público. Las modifica-ciones exitosas de los regímenes de recursos humanoshan coincidido por lo general con situaciones de fuer-te reducción del gasto público, al amparo de normasde emergencia que suspendieron total o parcialmen-te la vigencia de los contratos colectivos.

El incremento de la transparencia en los meca-nismos de concursos y promociones ha sido tambiénmeta importante de las reformas, a la vez que unapolítica que goza de consenso por parte de servido-res públicos y sindicatos. Pero sólo ha logradoimplantarse de manera parcial, principalmente enaquellas áreas del Servicio Civil donde los requisitosde calificación profesional son más estrictos y don-de simultáneamente la naturaleza de las prestacionespone a los servidores en contacto directo con losusuarios. Ejemplos típicos de ello son los serviciosde salud y educativos. Uno de los principales obstá-culos para la aplicación generalizada de mecanismosde concursos y promociones reside en el interés delos funcionarios políticos por disponer de altos gra-dos de libertad para la designación de colaboradoresinmediatos, así como, en lo que respecta a puestosde trabajo de menor calificación, la persistencia deprácticas clientelistas.

Mayor importancia aún ha tenido, según los go-biernos, la introducción de sistemas de evaluaciónde desempeño, al menos en cuanto a su formalizaciónnormativa. De hecho, diez países37 la mencionaron,con lo cual resultó la que mayor adhesión parecehaber tenido en los programas de reforma. Paradóji-camente, también parece haber sido la que menorimplementación ha tenido, si nos guiamos por loscomentarios recogidos en el cuestionario al referirsea este tema. En la práctica, estos sistemas han enca-rado serios problemas derivados de la vigencia depautas culturales poco permeables a la aceptación de

FIGURA 16

GRADO EN QUE LA REFORMA DEL SERVICIO CIVILHA CONSTITUIDO UNA POLÍTICA CENTRAL DEL

GOBIERNO NACIONAL, EN EL MARCO DELPROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Pieza clave13%

Componente importante54%

No considerada o postergada13%

Acciones exporádicas20%

36 De hecho, los 19 países respondentes marcaron un total de42 respuestas sobre la inclusión de estas opciones en las es-trategias de reforma de los países.37 Bolivia, Uruguay, Venezuela, Nicaragua, Argentina, Chile,Belice, Colombia, Bahamas, y Brasil.


criterios meritocráticos como los implícitos en la ca-lificación del desempeño. Es previsible que en laexperiencia de la región se registren muchos inten-tos por incorporar estos sistemas a la práctica de lagestión de recursos humanos, pero probablementeserán escasas las experiencias verdaderamenteexitosas.

También se ha considerado al ordenamiento dela estructura y/o composición de los sistemas sala-riales como uno de los aspectos frecuentementepresentes en las reformas del Servicio Civil. Las si-tuaciones observadas no difieren tanto por lacoherencia de los sistemas salariales que se intentóimplantar sino por los alcances de su ámbito de apli-cación. Así, es frecuente que tales ordenamientoshayan alcanzado sólo a una parte de los servidorespúblicos, generalmente los pertenecientes a la admi-nistración central. Adicionalmente, el reconocimientode los derechos adquiridos bajo los sistemas salaria-les que se reemplazan conduce a que la plena vigenciade los nuevos sistemas se logre sólo en el largo plazo,y tanto más lentamente cuanto menor es la tasa derotación del personal.

Por último, la promoción de la capacitación ydesarrollo del personal también ha sido incorporadaa los programas de modernización del Servicio Civil.La importancia de estas reformas puede evaluarse des-de dos perspectivas complementarias: a) el aumentode la proporción de los servidores públicos que cadaaño accede a procesos de capacitación y desarrollo,así como la intensificación de la frecuencia con quelo hacen; y b) el grado de introducción de mecanis-mos de detección de necesidades individuales einstitucionales de capacitación y desarrollo, que per-mitan la adopción de planes y programas adecuados.En general, parecen predominar los avances del pri-mer tipo, y sólo excepcionalmente se ha contempladosuficientemente el segundo aspecto. De esta manera,la posibilidad de acceso a los procesos de capacita-ción y desarrollo queda principalmente librada a lainiciativa y el interés individuales de los servidorespúblicos. Un factor que coadyuva a ello es la escasarelación directa entre niveles de desarrollo alcanza-dos por los empleados y su nivel de retribución.

Entre los comentarios recibidos en las encues-tas, se señalan adicionalmente esfuerzos porreordenar las estructuras organizativas y los puestosde trabajo a partir de procesos y productos públicos,en el marco de una redefinición estratégica de las res-ponsabilidades estatales y de las modalidades deprestación de sus productos. Este tipo de reformas,que Uruguay viene encarando desde hace varios años,se orienta a la implantación efectiva de una gestión

por resultados y justifica el énfasis otorgado en el pre-sente documento al tema de administración deestructuras y puestos de trabajo.

De igual manera, los comentarios incorporan otrotipo de cambios no incluido entre las opciones a lapregunta que nos ocupa. Se trata del desarrollo desistemas de clasificación de cargos y gestión de re-cursos humanos, que se han encarado en variospaíses, incluyendo a Nicaragua.

Algunos países muestran esfuerzos importantespor mejorar la interacción entre los servidores públi-cos y la ciudadanía. Para ello, han empleado uno omás de los siguientes instrumentos:

● capacitación del personal en el mejoramiento dela atención al público

● difusión de guías e instructivos que faciliten eltrámite administrativo

● acceso del ciudadano, en su interacción con laadministración pública, a sistemas de informa-ción computarizados

● suscripción de cartas-compromiso con el ciuda-dano por parte de las instituciones públicas

● organización de sistemas de audiencia pública einstancias de participación ciudadana en el con-trol de la gestión

La capacitación del personal para una mejor aten-ción al público, así como la publicación ydistribución de instructivos de distinto tipo, consti-tuye una iniciativa frecuente de los gobiernos que seestá aplicando desde hace muchos años y ha sidoensayada tanto en forma centralizada como descen-tralizada. Uruguay, Venezuela, Nicaragua, Argentina,Belice, Colombia, Costa Rica, República Dominica-na, El Salvador, Bahamas, y Barbados informancoincidentemente que han tenido experiencias deambos tipos. También comienza a ser habitual elacceso de usuarios a sistemas de información com-putarizados, aunque por lo general tales sistemas selimitan a facilitar consultas sobre estado de los trá-mites, se aplican en pocas instituciones, y nocontemplan aún mecanismos realmente interactivos.Siete de los países antes mencionados, además deBrasil y Panamá, han hecho uso de estos adelantostambién. La suscripción de cartas-compromiso y laorganización de audiencias públicas como mecanis-mo de participación y control ciudadano se estánadoptando sólo de manera incipiente, generalmentebajo la modalidad de pruebas piloto en ámbitos ju-risdiccionales descentralizados o subnacionales, sinque todavía se observe un genuino arraigo de estasprácticas en la cultura administrativa del sector pú-


blico. Argentina está desarrollando actualmente unambicioso programa de difusión de la carta-compro-miso, siguiendo la experiencia inglesa de los citizencharters,38 y ha comenzado a utilizar las audienciaspúblicas en el ámbito de actuación de los entes regu-ladores de servicios públicos, defensorías del pueblo,órganos de defensa de la competencia, y otros.

Por último, y aún cuando no puedan incluirselegítimamente entre las reformas de Segunda Gene-ración, las simples reducciones de plantas de personalhan tenido un serio impacto sobre el SC, y desdecierta perspectiva han sido consideradas como refor-mas exitosas. Las modalidades empleadas paraproducir estas reducciones han sido las siguientes:

● retiros voluntarios● jubilaciones anticipadas● eliminación de plantas de contratados o perso-

nal no permanente● pase de trabajadores a situación de disponi-

bilidad● despidos por superposición de estructuras● despidos directos con o sin indemnización● congelamiento de vacantes

La información recibida confirma que todas es-tas modalidades son o han sido aplicadas en laexperiencia de la región sin que se advierta un pre-dominio claro de alguna de ellas. Lo más característicode las respuestas es que reportan en su mayoría laaplicación simultánea o alternada de varios de estosmecanismos.

Balance de las reformas del Servicio Civil enAmérica Latina y el Caribe

La principal conclusión que surge del análisis prece-dente es que muchas de las reformas actualmenteconsideradas propias de las “mejores prácticas” se-gún el estado del arte se reflejaron en la legislaciónde un importante número de los países de la región,pero no llegaron a tener una aplicación práctica. Lasleyes sobre el Servicio Civil, función pública, o (másgenéricamente) reforma o modernización del Estadohan sido adoptadas por la mayoría de ellos. Nuevossistemas de carrera, cuerpos especializados de perso-nal, programas de capacitación más o menos in-novadores, y normas sobre concursos y evaluaciónde desempeño han creado una generalizada sensa-ción de que la reforma del Servicio Civil ha conse-guido por fin instalarse en la agenda del Estado. Elfinanciamiento internacional ha promovido la elabo-ración de manuales de procesos, sistemas de clasifi-

cación de puestos, apoyo informático para la cons-trucción de sistemas de información, y muchas otrasiniciativas por el estilo. Sin embargo, cuando se re-visan los resultados logrados, la brecha entre inicia-tiva y logro continúa siendo profunda. En el capítulofinal analizaremos las causas de este rezago y revisa-remos los principales desafíos pendientes.

LAS REFORMAS Y DESAFÍOS PENDIENTES

Una comparación de los resultados logrados por losprogramas de modernización del Estado permitiríaconcluir que, desde el punto de vista de los objetivospropuestos en su implantación, las reformas de pri-mera generación, orientadas a minimizar el aparatoestatal, han sido relativamente exitosas o es previsi-ble que lo sean en el futuro.39 En cambio, las reformasde Segunda Generación no han logrado resultadoscomparables, pese a los avances que se advierten enlos países. Del análisis realizado, puede concluirseque esas reformas pendientes, que tratan de mejoraren vez de reducir el aparato estatal, incluyen el si-guiente listado de acciones posibles:

● la reestructuración organizativa del aparato ad-ministrativo

● el rediseño de las plantas de personal estatal● la desburocratización de normas, procesos, y trá-

mites administrativos y su reemplazo por unagestión guiada por resultados

● la implantación de sistemas de carrera adminis-trativa basados en el mérito

● la capacitación y desarrollo permanente del per-sonal

● el mejoramiento de los sistemas de informacióny de sus soportes computacionales

38 También Brasil reporta este tipo de práctica.39 Esta afirmación no toma en cuenta los impactos o conse-cuencias secundarias, muchas veces negativos, que tuvieronestas reformas —por ejemplo, tasas crecientes de desempleo,mayor deformidad de la función de producción estatal, abul-tamiento de las dotaciones de personal subnacional, osobreprecios en las tarifas de servicios públicos. Tampoco sepretende insinuar que estas reformas sean inevitables. Uru-guay es un caso único en que la voluntad popular se hamanifestado reiteradamente en contra de las privatizaciones,pero a la vez logró mejoras importantes en el desempeño delas empresas públicas. Recién en la última consulta popularse abrió la posibilidad de adoptar algunas reformas parcialesde ese tipo.


Este conjunto de medidas sigue constituyendoel núcleo básico de las reformas pendientes en casitoda la región. Y en todas ellas los elementos esen-ciales del cambio remiten a una transformación de lacultura y de las tecnologías de gestión prevalecientesen el sector público. El relativo fracaso de estas refor-mas hasta la fecha parecería explicarse genéricamentepor la perenne contradicción entre la racionalidadtécnica en que se fundan y la racionalidad políticaque obstruye su efectiva aplicación. Es decir, los fun-damentos técnicos y axiológicos de dichas reformas(mérito, responsabilidad, capacidad, equidad, trans-parencia) son insuficientes para sobreponerse a losintereses, no sólo materiales, que esas medidasafectan (privilegios, discrecionalidad, nepotismo, bús-queda de rentas).

En esta recapitulación final, ahondaremos en elanálisis de las causas de este fenómeno, y revisare-mos las modalidades específicas con que se manifiestaesta contradicción en las diversas reformas pendien-tes, con el objetivo de: a) explicar el contrasteobservado entre los “éxitos” de las reformas que tien-den a minimizar al Estado y el relativo fracaso de lasque intentan mejorar su gestión; b) comprender me-jor de qué manera operan los criterios de racionalidadpolítica en la implementación de los diferentes tiposde reformas pendientes; y c) contribuir a que los aná-lisis de factibilidad de las reformas, a menudoinspirados en un voluntarismo “técnico” ingenuo,tiendan a incorporar explícitamente estimacionesrealistas sobre las perspectivas de que las restriccio-nes políticas puedan convertirse en variablescontroladas.

La reestructuración organizativa

La reestructuración implica, casi siempre, una merareducción del número de unidades organizativas exis-tentes. Existe la ilusión de que si se disminuye lacantidad de ministerios, subsecretarías, direcciones,o unidades de otro tipo, se habrá conseguido mejo-rar el funcionamiento del sector público. En términosde la nueva visión gerencial del Servicio Civil, en cam-bio, reestructurar es conseguir que el tamaño,esquema de división del trabajo, y asignación de com-petencias y recursos se ajusten a la misión que laorganización debe cumplir, teniendo en cuenta unconjunto de metas y resultados deseables a lograr enel tiempo.

Desafortunadamente, en esta materia no existen“reglas de oro” que puedan orientar una cuanti-ficación correcta (rightsizing) de una estructuraorganizativa, cualquiera sea su misión. Las “refor-

mas” se han limitado a menudo a modificar losorganigramas formales, sin considerar el objeto últi-mo de un rediseño organizativo que es, por cierto,contar con la estructura más apta para que una insti-tución pueda lograr sus objetivos. De nada sirveestablecer un numerus clausus pretendidamente ra-cional, sobre la base del cual, reiteradamente, sesuprimen unidades y niveles, cuando a poco andar,la propia dinámica burocrática va regenerando im-perceptiblemente, o aún elevando, la cantidad deorganismos y unidades.

El rediseño del Estado constituye una tarea per-manente que, como tal, debe ser confiada a unidadestécnicas y políticas especializadas. Diseñar las estruc-turas, asignarles competencias, proporcionarlesrecursos, registrar sus cambios en forma permanen-te, y sobre todo disponer de información sobre el tipoy cantidad de resultados que se pretende lograr a tra-vés de esas estructuras, todo esto conforma hoy (almenos según las mejores prácticas que propone elestado del arte) las nuevas rutinas de la administra-ción y reforma de las estructuras organizativas.

Una estructura bien diseñada debe reflejar, im-plícitamente, un esquema racional de diferenciación,especialización, e integración (Lawrence y Lorsch1967) que prevea una óptima asignación de respon-sabilidades y recursos, de modo de facilitar el logrode los resultados que en última instancia justifican laexistencia institucional. La práctica administrativainvierte esta simple lógica, en el sentido de que muya menudo, las estructuras son creadas en función delas personas. Es frecuente la creación de unidadespara premiar lealtades, reubicar funcionarios políti-cos caídos en desgracia, o simplemente “jerarquizar”personal cuando la estructura establece un techo a lacarrera o cuando es magro el nivel de remuneraciónalcanzado. De esta forma, se traslada al diseñoinstitucional la solución de compromisos políticos oproblemas escalafonarios, con lo cual la irracionali-dad organizativa se extiende y agrava.

Resulta muy difícil sustraerse a la fascinación queprovoca la utilización discrecional, cuando no arbi-traria, de esta extraordinaria fuente de poder. Por ello,no caeremos en el simplismo de denunciar esta prác-tica como manifestación del alto grado de nepotismoque todavía anida en la función pública de la región.Sólo pretendemos señalar la enorme dificultad queentraña su erradicación, porque ello supondría otor-gar a una instancia técnico-administrativa un poderde veto que restringiría los grados de libertad de losresponsables políticos de las instituciones en unamateria tan crítica como decidir el número, tamaño,distribución, dependencias jerárquico-funcionales, y


competencias de las unidades que las componen. Heaquí la insalvable dualidad a la que se expone así laconducción de turno: acepta los valores implícitosen la solución técnica, pero elude aplicarla en su pro-pio ámbito institucional para no quedar prisionerode sus eventuales consecuencias.

Rediseño de las plantas de personal estatal

Un problema central que enfrenta la mayoría de losreformadores administrativos es el de determinar cuáldebería ser la dimensión óptima de la planta de per-sonal estatal. La mayoría de las veces, este tipo deestimaciones no se realiza, porque traducir el papeldel Estado a términos operativos es un ejercicio su-mamente complejo, y por lo general no se disponede la información requerida para realizar ese cálculo.La dificultad puede expresarse en términos de la com-paración entre a) una función de objetivos y b) unafunción de producción. La función de objetivos alude ala variada conjunción de orientaciones, políticas, ymetas que todo gobierno intenta materializar a partirde definiciones contenidas en su programa o plata-forma política. Para lograr esto, se requiere obtener ycombinar recursos materiales y humanos que, en pro-porciones diversas, constituirán la función de produc-ción propia de cada área gubernamental.

Para que se produzca un adecuado ajuste entreambas funciones, es preciso que la magnitud y cali-dad de los recursos empleados se correspondan conla naturaleza de los objetivos perseguidos, situaciónque se produce sólo ocasionalmente. Lo habitual esque se presente una de las siguientes situaciones,o ambas: a) los recursos humanos, y el correspon-diente gasto en personal, compromete una parteproporcionalmente superior a la asignada a las inver-siones en infraestructura y/o a gastos de operación ymantenimiento del aparato institucional; b) la com-binación de recursos humanos empleados no satisfacelos requerimientos de funcionamiento, por existir unsíndrome “sobra-falta” (Oszlak, 1972) según el cuallos perfiles profesionales del personal muestran ex-cesos en ciertas categorías (por lo general de bajacalificación) y déficit en otras de mayor exigenciatécnica.

Dados los estrechos márgenes presupuestariosque caracterizan a los países con recurrentes déficitfiscales y, sobre todo, teniendo en cuenta la rigidezhacia abajo del gasto en personal, los intentos demodificación de la función de producción encuen-tran rápidamente un techo. Como se trata de lograrun mejor alineamiento con la función de objetivos,el “downsizing” o “retrenchment” (o sea, lisa y lla-

namente, una reducción de la planta, guiada porcriterios predominantemente cuantitativos o fisca-les) no consigue satisfacer los requisitos del“rightsizing,” sinónimo de una planta ajustada enla que cuentan tanto los criterios cualitativos comolos cuantitativos.

Las jubilaciones anticipadas y los retiros volun-tarios reiteradamente reportados por los paísesefectivamente reducen las plantas de personal, peroal mismo tiempo tienden a agravar el problema de sudeformidad, en la medida en que el personal que seretira es habitualmente el más experimentado o elque hallará con mayor facilidad oportunidades alter-nativas de empleo en el sector privado. Para evitareste tipo de consecuencias, es preciso que los esque-mas de retiro impidan el vaciamiento de recursoshumanos calificados y que habiliten la incorporaciónal régimen de retiro únicamente al personal redun-dante o de baja competencia técnica.40 A pesar de laespectacular reducción de efectivos que a veces seproduce con motivo de la adopción de estas políti-cas, estimamos que en buena parte de lasadministraciones públicas que las han adoptado sub-sisten importantes problemas de rediseño en lasplantas de personal de sus instituciones.41

Problemas estructurales de esta índole sólo pue-den hallar solución en el mediano y largo plazo. Unaposible estrategia, en tal sentido, podría consistir enel diseño de plantas funcionales ajustadas a los rea-les requerimientos de la gestión, en función de unavisión de sociedad deseable y de una misión legítimadel Estado en su consecución. A partir de esta defi-nición, se requiere “tapiar” las puertas y ventanasde acceso al empleo público, disponiendo uncongelamiento real de la dotación y estableciendo unmecanismo de control de las estructuras, puestos, yplantas de cargos que prevea la gradual sustitucióndel personal que se desvincule por razones vegetativas(o de otra naturaleza) por recursos humanos quecuenten con el perfil requerido para el desempeño

40 Si bien las normas que aprueban estos regímenes estable-cen por lo general ese tipo de restricciones, su cumplimientoefectivo se ve debilitado por la fuerte presión ejercida sobrelos decisores para aprobar desvinculaciones no contempla-das en sus disposiciones. Esta es una nueva manifestación dela distancia que suele existir entre la letra de la ley y su apli-cación efectiva.41 Por diversas razones cuya exposición excede los alcancesdel trabajo, estos problemas son mucho más críticos en elnivel subnacional, donde los procesos de descentralizaciónhan provocado un fuerte aumento y una creciente deformi-dad de sus dotaciones de personal


en puestos de trabajo hoy vacantes. Con seguridad,la cantidad de altas necesarias para sustituir (no“reemplazar”) a las bajas naturales sería considera-blemente menor, aunque el posible ahorro presupues-tario se vería contrarrestado por los mayoresincentivos salariales que debería proporcionarse alnuevo personal.42

Tales estrategias suenan sensatas a los decisorespolíticos, pero existen grandes dificultades para lle-varlas a la práctica: a) pueden significar, una vez más,la renuncia a utilizar el empleo público como instru-mento de patronazgo político; y b) la decisión debeser tomada hoy pero sus efectos positivos se adverti-rán sólo en el mediano y largo plazos. No es sencilloinducir a los funcionarios políticos a que se expon-gan a adoptar medidas que pueden ocasionarlesconflictos inmediatos con los trabajadores estatalesy sus organizaciones gremiales, sin la certeza de po-der capitalizar los resultados positivos durante susefímeros mandatos. Atrapados en este dilema, sóloatinan a adoptar medidas coyunturales (endeudar asus gobiernos contra la garantía de recaudacionesfuturas; establecer mecanismos de contratación es-purios; destinar recursos de empréstitos externos paraindemnizar la desvinculación voluntaria del perso-nal) que por lo general tienden a agravar losproblemas de hipertrofia y deformidad de la plantade recursos humanos.

Desburocratización de normas, procesos,y trámites administrativos

Aunque el problema de la desburocratización no hasido incorporado en la encuesta distribuida entre lospaíses de la región, consideramos que su tratamientono puede omitirse en el presente análisis de las refor-mas pendientes del Servicio Civil, ya que la desbu-rocratización afecta directa e indirectamente lasposibilidades de una gestión eficiente y de una ade-cuada respuesta del Servicio Civil a las demandas delciudadano.

En principio, el diseño y puesta en práctica denormas, procesos, y trámites administrativos cons-tituyen el mecanismo a través del cual se expresa lacapacidad del Estado para satisfacer demandas dediferentes usuarios externos o internos al mismo.Los manuales de procesos y de procedimientos admi-nistrativos tienden a especificar minuciosamenteel recorrido que debe seguir cada actuación hastallegar a la instancia de decisión, donde se reconoceun derecho, se establece una obligación, se fija unasanción, o en general, se formaliza un acto admi-nistrativo.

Existen argumentos weberianos que justificanesta modalidad institucionalizada de gestión en aten-ción al interés público involucrado y la delimitaciónde responsabilidades que exige todo acto adminis-trativo. Sin embargo, tales argumentos han sidocuestionados por las consecuencias negativas de estamodalidad sobre la transparencia y eficiencia de lagestión, en el sentido de que la rigurosidad del trá-mite es un precio demasiado elevado para justificarla maraña burocrática resultante y la falta de oportu-nidad de la decisión finalmente adoptada. De aquíque el expediente, vehículo físico que atraviesa la lí-nea de montaje organizativa trepando la jerarquía enbusca de una decisión, se ha convertido en emblemadel burocratismo estéril.

Tanto en la administración nacional como en lasubnacional, la burocratización ha tendido a concen-trarse en las funciones de apoyo (mesas de entrada,asesorías jurídicas, áreas de gestión de personal, ór-ganos de control interno, oficinas técnicas de asesoría,o intervención vinculante). Asuntos que en condi-ciones normales deberían resolverse en pocas horaso días demandan semanas, meses, y hasta años. En-tre los factores asociados a la dificultad para erradicarel excesivo burocratismo en el Servicio Civil se des-tacan los siguientes:

● la falta de una clara delimitación de las respon-sabilidades propias de cada unidad organizativa

● la renuencia a la asunción de responsabilidades yla falta de responsabilización (o accountability)43

● la ausencia de manuales de procesos que prevean,con algún grado de detalle, el trámite que debeseguir cada actuación hasta llegar a la instanciade resolución del correspondiente asunto

● la vigencia de la secuencialidad (u “hoja deruta”) como criterio de circulación de los expe-dientes, aún en casos en que la simultaneidadde tratamiento por dos o más instancias resulteaconsejable

● la inexistencia o falta de difusión adecuada desistemas de información para el seguimiento delos trámites, de modo que, en forma permanen-

42 Esta posibilidad de renovar y replantear el perfil del perso-nal aprovechando la rotación del mismo es tanto mayor cuantomás elevada sea la tasa de rotación. Véase, al respecto, la nota24.43 En un trabajo colectivo del Centro Latinoamericano deAdministración para el Desarrollo (CLAD), se analizó el es-tado actual de las diferentes formas de responsabilización(CLAD, 2000). Para un análisis sobre las diversas formas deirresponsabilidad del estado, véase Oszlak (1998).


te, pueda rastrearse su estado actual y controlar-se posibles desvíos respecto de los tiempos detratamiento y despacho previstos en cada instan-cia de intervención

El primero de los factores destaca que por lo ge-neral no existen manuales ni normativa en materia degestión de estructuras organizativas o que cuando exis-ten, no identifican ni precisan el alcance de lasresponsabilidades de las diferentes instituciones y uni-dades en términos de competencias y resultados alograr.

Con respecto a la renuencia a asumir responsabi-lidades, existe la difundida creencia, tal vez avaladapor la práctica administrativa, que cuanto mayor esel número de estaciones de tránsito de un expedien-te y mayor la concordancia entre los dictámenes delas sucesivas intervenciones, más adecuada será ladecisión que se adopte a su respecto. Pero en últimainstancia, el objetivo inconfesable es diluir la respon-sabilidad, que termina recayendo en una maquinariaanónima y por lo tanto inimputable, ya que tampocose ha institucionalizado la práctica de la rendición decuentas como exigencia de la gestión.

La falta de manuales de procesos es simétrica a lade los manuales de organización. No se trata de quesu adopción incremente la frondosidad del procedi-miento administrativo, sino de que a través de ellosse contemplen las situaciones típicas que dan origena trámites y decisiones para que se eviten peregrinajesinútiles o redundantes.

La simultaneidad del trámite, cuando este criterioresulta aplicable, constituye un aspecto particular quedebería estar contemplado en los manuales de pro-cesos como resultado de su correspondientereingeniería. Se lo destaca especialmente por cuantorepresenta uno de los factores de mayor impacto so-bre la burocratización.44

Por último, corresponde destacar los avances quepermiten los desarrollos informáticos actuales en ma-teria de seguimiento de expedientes y control de trámites.Las iniciativas para implantar estos sistemas sontodavía escasas, aunque se están extendiendo rápi-damente, sobre todo en el ámbito municipal. Por logeneral, permiten a los propios ciudadanos conocerel estado de sus trámites mediante acceso por la pan-talla de un ordenador a una base de datos. En cambio,sus aplicaciones para el seguimiento de trámites quese originan y despachan internamente no han tenidouna difusión equivalente.

Como puede comprobarse a través del análisisprecedente, las tecnologías disponibles podrían re-solver fácilmente los problemas de burocratización

existentes. Además, desde el punto de vista de la ra-cionalidad política, en este caso parecería no existircontradicción manifiesta con los criterios técnicos einstrumentos que aporta el conocimiento expertopara superar estas manifestaciones de buropatología.Por lo tanto, ¿qué es lo que explica su continuadavigencia?

Anteriormente, enumeramos un conjunto de fac-tores asociados a este fenómeno. Algunos sonclaramente tecnológicos; otros son propios de la cul-tura dominante. Sin embargo, creemos que las causasmás profundas se relacionan con la resignada acepta-ción de los responsables políticos de que los intentospara transformar esas pautas culturales resultaráninútiles.45

Además, debe tenerse en cuenta que la efectivi-dad y eficiencia de todo proceso de gestión dependenen gran medida del grado de coordinación que pue-da lograrse en la interacción entre múltiples actoresy de la forma en que pueda requerirse a estos actoresla rendición de cuentas por la calidad u oportunidadde su intervención. La “crisis de coordinación” a laque refieren autores como Phillip Cooper y la ausen-cia de responsabilización tornan aún más difíciles lasperspectivas de reforma. Para la conducción política,“jugarse” en este terreno equivale a lo siguiente: a)ejercer plenamente la autoridad que le confiere sumandato, introduciendo los sistemas de informacióngerencial, el monitoreo, y el control de gestión comomecanismos naturales de la gestión; y b) aplicar lassanciones por incumplimiento, dando así relevanciaa una normativa que por lo general existe y pocosobservan.

44 El propio término “hoja de ruta,” tan internalizado en lacultura burocrática, anticipa un largo viaje intraorganizativoe inter-institucional, en el que casi nunca se prevé la posibili-dad de que un expediente sea “clonado” para su tratamientosimultáneo por más de una instancia, de modo que las partespuedan arribar, rápida y consensualmente, a una decisióncomún. La feudalización estatal conspira contra este tipo dearreglos institucionales, al desestimular la coordinación y laconsulta informal propias de un hábitat organizacional másabierto y colaborativo.45 A riesgo de trivializar un tema por demás conocido, caberecordar que los procesos de gestión internos tienen una di-námica condicionada por múltiples variables. En el balancede poder entre la instancia política y la burocracia perma-nente, ésta cuenta a su favor con dos recursos inapreciables:1) su conocimiento de las vías “consagradas” de comunica-ción interna, de los recovecos administrativos, y losaguantaderos de expedientes; y 2) su sobrevivencia a las su-cesivas conducciones políticas, casi siempre carentes de lostiempos requeridos para gestar e implantar transformacionesprofundas.


Implantación de una carrera administrativabasada en el mérito

Un rasgo característico de los numerosos intentos queregistra la historia de las reformas administrativas enla región es la insistencia en suponer que simplescambios legislativos proporcionarán bases suficien-tes para la instauración de una carrera administrati-va. Podrían reconstruirse los intentos en tal sentidoenhebrando simplemente los numerosos estatutos,escalafones, o regímenes que se fueron reemplazan-do sucesivamente a través del tiempo. Esta “histo-ria” revelaría, casi con certeza, que los planteos fueroncorrectos, orientados por criterios actualizados parasu época, y pertinentes para administrar los diversosaspectos que debe contemplar una carrera profesio-nal en el sector público.46 Pero también seguramen-te, esa historia estaría lejos de reflejar una realaplicación de su preceptiva.

Recorrer una carrera administrativa, como he-mos señalado, implica atravesar un ciclo vital:ingresar, capacitarse, trabajar en puestos con diferen-tes grados de responsabilidad, someterse aevaluaciones periódicas, progresar en la estructura yel escalafón, obtener mejoras salariales, y retirarse alcumplir determinada edad y años de servicio. Peromás allá de estos aspectos, casi siempre formalizadospuntillosamente en la normativa vigente, completaruna carrera también significa haber aprovechadooportunidades de aprendizaje, crecimiento personal,y desarrollo profesional, así como haber logrado re-conocimientos morales y materiales fundados en elmérito, la equidad, y la transparencia.

Los datos relevados y materiales consultados de-muestran que durante los últimos quince años, seprodujeron algunos cambios importantes en estos as-pectos, pero son muchos más los que demandanfuturas reformas. Se crearon nuevos regímenes depersonal orientados por criterios más gerenciales; sedictó legislación previendo concursos para el ingre-so y evaluaciones periódicas de desempeño; sereforzaron los programas de formación de personal;y se desarrollaron nuevos sistemas informáticos deapoyo a la gestión de los recursos humanos. Peromuchos de estos intentos quedaron truncos por unavariedad de circunstancias: frecuente rotación de res-ponsables, gran resistencia burocrática a los cambios,dificultades tecnológicas en la implementación desistemas, y/o una absorción demasiado lenta de nue-vas técnicas por parte de la cultura administrativavigente.

Consecuentemente, son pocos los casos en quese ha instituido realmente: a) la práctica del con-

curso (abierto o interno) como prerrequisito de in-greso; b) la evaluación del desempeño basadaestrictamente en el mérito y el reconocimiento deincentivos materiales diferenciales; c) la promocióncondicionada por la calificación y capacitación ob-tenida y no por la simple antigüedad; o d) laadopción de sistemas salariales que compensen elmérito y la responsabilidad, además de las condi-ciones personales del empleado. Por lo tanto, ocurrelo siguiente:

● El empleo público sigue abierto en función delreconocimiento de favores o de lealtades parti-darias.

● La evaluación, cuando se realiza, intenta mini-mizar el conflicto, a través de una equiparaciónque tiende a reconocer méritos no fundados enun real desempeño, con lo cual se pretende pre-servar una autoridad formal no avalada por elliderazgo y la responsabilidad.

● La promoción opera automáticamente por el sim-ple transcurso del tiempo, con lo cual sedistorsiona la pirámide organizativa y se redu-cen los incentivos a la asunción de responsabili-dades.

● Los sistemas salariales continúan preservandopequeñas (o grandes) conquistas escalafonarias,sin que criterio técnico alguno consiga justificarla vigencia de regímenes y tratamientos disparespara situaciones semejantes.

La instauración de una carrera administrativaprofesionalizada es seguramente uno de los terrenosen que las reformas de Segunda Generación encuen-tran y seguirán encontrando máximas dificultades deimplantación. Más que en otras áreas, la firmeza dela voluntad política y la renuncia a toda marcha atrásson condiciones indispensables para lograr cambiosirreversibles. Sin duda, se requiere sobreponerse a po-derosas resistencias. Para el personal estatal no es fácilaceptar que existan barreras a la promoción determi-nadas por la disponibilidad de vacantes en puestossuperiores. O que el orden de mérito en la evalua-ción de desempeño resulte de un proceso de análisisy negociación transparente que abarque al conjunto

46 Para un análisis comparativo de los procesos de instaura-ción de sistemas de gestión pública, pueden consultarse lostrabajos de Morgan y Perry (1988); Bekke, Perry, y Toonen(1996); y Rahman (1998). Reid (1992) y más recientemen-te, Spink (1997) realizan interesantes contribuciones a estetema en la experiencia latinoamericana.


de la organización.47 O que los concursos para la co-bertura de ciertos cargos puedan ser abiertos. O quelos sistemas salariales tiendan a retribuir más la je-rarquía y responsabilidad del puesto o el méritoacreditado en el desempeño que los atributos y si-tuación de las personas. O que la reiteración de unpobre desempeño, así como las sanciones aplicadaspor faltas a las condiciones pactadas en los estatutosy contratos de trabajo, puedan conducir a una pérdi-da automática de la condición de empleado público.

El tratamiento de cada una de estas temas defineel real alcance de una carrera profesional en la admi-nistración pública, y cada una de ellos puedeconvertirse en tema de enfrentamiento y conflicto.Felizmente, existen múltiples vías y estrategias quela conducciones políticas podrían ensayar para con-trarrestar la oposición a las reformas, incluyendo lassiguientes: a) la puesta en marcha de experienciaspiloto acotadas; b) la búsqueda de apoyo y legitimi-dad en la opinión pública a través de una adecuadacomunicación; c) la difusión de experiencias exitosasen otros contextos; y d) la cooptación de los gremiosestatales más proclives a la adopción de nuevas re-glas de juego en esta materia. Pero cualesquiera fuerenlas intentadas, se requieren altas dosis de convicción,audacia, visión, y liderazgo político para acometer-las, a sabiendas de que el intento puede aparejar altoscostos personales.

Capacitación y desarrollo permanentedel personal48

Según la Ley de Say, toda oferta crea su demanda. Elcampo de la formación y capacitación de funciona-rios no es una excepción a esta ley económica. Sonlos prestadores de estas actividades quienes determi-nan en gran medida el nivel y los contenidos, y endefinitiva el perfil, de la formación efectivamente rea-lizada. Por lo general, los demandantes ajustan susnecesidades y expectativas a la oferta disponible,o bien las satisfacen fuera del sistema regular deformación.

A su vez, las instituciones de capacitación en Ser-vicio Civil diseñan sus programas, cursos, yseminarios previendo que su oferta encontrará mer-cado asegurado debido a la existencia de necesidadesinsatisfechas, cursantes cautivos por obra de regíme-nes escalafonarios vigentes, profesionales deseososde incorporar una línea más a su currículo, e inclu-so, candidatos legítimamente interesados en esa ofertaeducativa.

Pero del lado de la demanda, existe una muyreducida capacidad institucional para identificar ne-

cesidades de formación en manera sistemática, seapara el desarrollo de las funciones desempeñadaspor sus actuales o futuros funcionarios o para el de-sarrollo de una carrera profesional que les permitaacceder a puestos de mayor responsabilidad. Paraesas instituciones, resulta difícil articular una de-manda de servicios de capacitación que conduzca aobtener los recursos humanos que requiere un áreadeterminada del Servicio Civil, porque a) no existetradición en cuanto a la formulación de planes yprogramas de este tipo; b) no es sencillo poner enmarcha mecanismos para la detección de necesida-des de capacitación individual; y c) no es simple nilineal la relación causa-efecto entre exponer a unfuncionario a determinada oferta de formación ylograr que adquiera el perfil profesional que lo ha-bilite para desempeñar ciertas funciones y/o hacerloen forma más productiva.

Los países de América Latina y el Caribe hanllevado a cabo esfuerzos por mejorar sus sistemasde capacitación. Para ello, han creado institucionesespecializadas, diseñado programas para diferentesperfiles de personal, organizado acciones de capaci-tación, e incluso instituido mecanismos deevaluación de la calidad de la formación. En mu-chos casos se dictan, en forma permanente, cursospara personal de alta gerencia, destinados a formarlíderes o a mejorar el perfil de los funcionarios quedesempeñan funciones de alta responsabilidad. Peroa menudo, estos esfuerzos se frustan por la ausen-cia de un diagnóstico previo que permita detectarlas necesidades de formación según perfiles o nece-sidades propias de la gestión, sobre todo en áreasespecializadas.

El desarrollo de recursos humanos es consus-tancial a la implantación de un sistema de ServicioCivil profesional. Para ello debe existir voluntadpolítica para establecer y mantener una carrera o ré-

47 Los sistemas de evaluación de desempeño más comunes sebasan o bien en la asignación discrecional de puntajes por lossuperiores inmediatos, lo cual tiende a sesgar las evaluacio-nes hacia los valores más altos de la escala, o bien en la deno-minada “distribución forzada,” que obliga a los evaluadoresa asignar puntajes que en conjunto respeten una distribu-ción según bandas o proporciones predeterminadas. En uncaso conocido por el autor se ha planteado un sistema dife-rente, consistente en un proceso de evaluación por etapas,siguiendo una lógica de negociación y ajustes mútuos, queen última instancia establezca un único orden de mérito parala institución en su conjunto.48 En el análisis de esta sección utilizaremos el material desa-rrollado en Oszlak (1994).


gimen de recursos humanos que promueva eincentive la formación como actividad permanente.No basta con ofrecer la posibilidad de acumular cré-ditos. Se trata de vincular más orgánicamente eldesarrollo del recurso humano con la efectiva ocu-pación de puestos y la asunción de responsabilidadesde mayor jerarquía en las instituciones, identifican-do necesidades, diseñando planes, y asignandorecursos a tal efecto.49

En principio, no parece existir una contradic-ción manifiesta entre la racionalidad técnica quepodría inspirar un programa de capacitación y desa-rrollo permanente y los intereses políticos quepodrían resultar afectados por su implantación. Porel contrario, cabría esperar que la dirigencia políticarecibiría con beneplácito y apoyaría cualquier ini-ciativa en tal sentido. Sin embargo, existen doscircunstancias que todavía restringen un mayor pro-greso en este terreno: a) el relativo desconocimientoacerca de la diferencia entre organizar la capacita-ción “desde la demanda” en lugar de “desde la oferta,”así como los mayores costos implícitos en la detec-ción de necesidades; y b) la baja prioridad asignadaen la programación presupuestaria a la formaciónprofesional, lo cual redunda en una oferta ocasionaly asistemática.

Mejoramiento de los sistemas de informacióny sus soportes computacionales

El mejoramiento de los sistemas de información ysus soportes computacionales es otra de las áreas enque las reformas de Segunda Generación para el me-joramiento del Servicio Civil deberán producir trans-formaciones profundas. Es un hecho conocido quela disponibilidad de una solución técnica y la tomade conciencia acerca de sus usos potenciales puedenconstituir la ruta más directa para reconocer la exis-tencia de un problema. En tal sentido, el desarrollode sistemas de información ha abierto inmensas opor-tunidades para la solución de los problemas de lagestión. En términos globales, no existe prácticamen-te área de la gerencia en que la irrupción de estastecnologías, casi siempre con avanzado apoyocomputacional, no haya producido una revoluciónen los métodos y técnicas tradicionalmente emplea-dos. Aunque su impacto también ha alcanzado alsector público, el progreso en la implantación de ta-les sistemas en las administraciones estatales de laregión ha sido mucho menos espectacular, y aúnse está lejos de haber logrado resultados perdura-bles. Son varias las razones que explican este rezagotecnológico.

En primer lugar, dentro del estilo decisorio de laadministración estatal, la compulsión a actuar pre-valece sobre la cabal comprensión de la realidad sobrela que se actúa. Por lo tanto, si los sistemas de infor-mación sirven, especialmente, para expandir laacotada racionalidad de los políticos y ejecutivos, laprevalencia de un estilo decisorio desinformado, guia-do por la intuición o por consideraciones ad hoc,difícilmente puede crear un medio propicio para quela información se genere, difunda, y aplique.

En segundo término, existe un marcado con-traste en el grado de utilización de estos sistemassegún sus potenciales aplicaciones o prestaciones ysegún las instituciones en las que se implantan. Engeneral, se advierten avances en aquéllos casos enque la informática se ha convertido en una tecnolo-gía casi excluyente para manejar volúmenes de datosde gran magnitud, sobre todo cuando los procesosinvolucrados son repetitivos o continuos. Entran eneste grupo los sistemas de liquidación de haberes, lafacturación de servicios, la comunicación de nove-dades de personal, la registración contable, etcétera.Pero aún en estos casos es común encontrar siste-mas basados en tecnologías obsoletas o que no hanconseguido integrarse en sistemas mayores, a partirde bases de datos comunes.50 Esto no significa falta

49 Una experiencia en curso que merece destacarse es el lan-zamiento del Programa de Desarrollo de los Empleados Pú-blicos por parte del gobierno del Neuquén, una provinciaargentina. Se trata de una carrera similar a la que podríaofrecer una universidad, en la que se determinan perfiles depersonal (de conducción superior, gerencia media, profesio-nales, técnicos, de base semi-especializados), contenidosformativos para cada perfil, y acciones de capacitación. Cadaempleado tiene derecho a incorporarse al programa, decla-rando y acreditando de antemano su formación previa, conlo cual su carrera consistirá en llenar los vacíos no acredita-dos. Se han establecido diferentes mecanismos para la acre-ditación, así como para la fijación de prioridades en laasignación de cupos y oportunidades de capacitación a losempleados.50 Uno de los ejemplos más conspicuos es el de los sistemasde administración financiera integrada, que trata de articularlas funciones de presupuesto, contaduría, tesorería, créditopúblico, auditoría, e incluso gestión de personal, compras, ysuministros o registro de bienes materiales del Estado. Es sin-tomático, en este sentido, que recién exista un primer pro-yecto aparentemente exitoso en esta materia: el Programa deInformación de Administración Financiera de Guatemala, queno casualmente ha recibido el Premio a la Excelencia 1999del Banco Mundial entre 2500 operaciones que existen en elmundo. Carencias parecidas se advierten en el área de lossistemas de recursos humanos, donde la mayor parte de lasgestiones (reclutamiento, evaluación de desempeño, presu-


de progreso. Varios países de América Latina y elCaribe estan desarrollando e implementando estossistemas, especialmente bases de datos centrales paraconsulta o adopción de decisiones. Con mayores omenores defectos y eventuales discontinuidades, pue-den citarse el sistema informatizado de clasificaciónde puestos de Panamá o los sistemas centralizadosde datos sobre personal, estructuras, y salarios de ElSalvador, Brasil, y Argentina. En algunos casos se hadiseñado el “software,” pero se halla pendiente o seenfrentan dificultades en la implantación de los sis-temas. También se registran exitosas experiencias anivel de instituciones aisladas. Pero la mayoría delas respuestas contenidas en los cuestionarios con-signan que no existe una base de datos única yaplicaciones que apoyen un sistema de informacióngerencial, sino sistemas aislados y parciales sobreaspectos diversos de la estructura, el personal, o lossalarios.51

Una tercera razón para explicar la reducida adop-ción de tecnologías informáticas puede ser el hechode que, muy a menudo, los sistemas “delatan,” o sea,tienden a hacer más transparente la gestión y a poneren evidencia situaciones irregulares. Un nuevo go-bierno puede tener interés en implantar un sistemade información gerencial que permita, por ejemplo,realizar auditorías financieras o determinar la correc-ción del gasto en personal erogado por la gestiónanterior. En cambio, si ese mismo gobierno tomarala decisión de aplicar tal sistema cuando está a puntode terminar su período, se expondría a que se conoz-can sus propias fallas o desvíos. Es sintomático alrespecto que en Argentina casi no existe evidenciasobre la utilización de mecanismos efectivos de se-guimiento y control de gestión basados en tecnologíasduras.52

En cuarto lugar, los elencos políticos que se su-ceden en la conducción institucional conspiran amenudo contra la efectiva implantación de tecnolo-gías informáticas. A veces, los sistemas caen en desusoy se abandonan por falta de continuidad del apoyopolítico inicial que condujo a su desarrollo. En gene-ral, los siguientes factores terminan convergiendo enla interrupción de los intentos de transformación eneste campo: a) el mecánico rechazo a la iniciativa delos predecesores; b) el agotamiento de los recursosfinancieros empleados en la implantación inicial; c)la búsqueda de protagonismo (y a veces, de rentas)mediante la promoción de proyectos alternativosredundantes; d) la injustificada extensión de los pla-zos de negociación de los proyectos; y/o e) la propiaobsolescencia tecnológica producida durante estosprocesos.

Un quinto problema es el relacionado a la dis-ponibilidad de equipos técnicos responsables deldiseño, desarrollo, implementación, y mantenimien-to de sistemas informáticos para el Servicio Civil.Se necesitan equipos técnicos capaces de concep-tualizar las diversas aplicaciones como componentesde un sistema global que se pueda implantar enforma modular, buscando economías de escala yevitando esfuerzos redundantes e iniciativas con-tradictorias. Son enormes los déficit de capacitaciónen aspectos conceptuales, metodológicos, y tecno-lógicos, particularmente en las áreas de diseñoestratégico de políticas, elaboración normativa, de-sarrollo de estándares para las aplicaciones,consultoría, y apoyo a usuarios, especialmente enel ámbito subnacional, donde actualmente se con-centra una proporción importante de lasresponsabilidades del Servicio Civil estatal.

En sexto lugar, deben mencionarse los proble-mas en la identificación y generación de usuarios,actividades que constituyen condiciones necesarias(aunque no suficientes) para el éxito de un sistemade información que opere sobre una base regular ycontinua. Y aún contando con sistemas operativos yusuarios potenciales, la disposición de los últimos a

puesto de recursos humanos, análisis salarial, capacitación ydesarrollo) no cuenta con apoyo informático, pese a existirinstrumentos tecnológicos y hallarse disponibles.51 Las diferencias en cuanto a grado de adopción tecnológicasegún instituciones no escapan a una regla común a otrosaspectos de la gestión pública: los organismos vinculados conlas clientelas más poderosas, a menudo colonizados por és-tas, tienden a reunir los recursos humanos, materiales, y tec-nológicos de mayor nivel y calidad, por lo cual no debeextrañar que también sean los que exhiben mayores avancesen materia de sistemas de información. Este juicio se extien-de a las instituciones descentralizadas o autárquicas, que cuen-tan generalmente con mayores posibilidades de desarrollo enesta materia. De este modo, un banco central, un ministeriode economía o de relaciones exteriores, o un ente de recau-dación fiscal contrastan fuertemente con un ministerio detrabajo, una escuela, o un hospital público en cuanto a susrespectivas posibilidades de instalar exitosamente modernossistemas de información y gestión. La mayor disponibilidadde financiamiento de la banca multilateral para el desarrollode estas aplicaciones en los campos fiscal y financiero tam-bién ha contribuido a aumentar la brecha tecnológica conrelación a instituciones de otros sectores.52 En un trabajo realizado años atrás, pudimos comprobarque aunque estaba en vigencia un Sistema Nacional de Con-trol de Gestión, no se habían creado los mecanismosinstitucionales para asumir esta responsabilidad, o cuandoexistían formalmente, sólo cumplían un papel ritual. VéaseOszlak (1987).


mantener, actualizar, y seguir utilizando las respecti-vas aplicaciones también se vuelve crítica para lasostenibilidad de esos sistemas. Sin clientes reales,los sistemas de información se vuelven rápidamenteobsoletos, y finalmente se abandonan.

En séptimo término, la enorme cantidad de apli-caciones permitidas por la tecnología disponible yla escasez de recursos para financiar su desarrollo eimplantación exigen que se determine la criticidady factibilidad de cada uno de esos sistemas, sobretodo cuando los adelantos se ajustan a una estrate-gia global.53

Por último, es importante considerar la secuen-cia técnica requerida en el diseño e implantación desistemas de este tipo. Por ejemplo, si bien laautomatización de oficinas puede no ser vista comoun sistema de información crítico, podría resultarun punto de entrada estratégico para conseguir quemás instituciones públicas se acostumbren, y seanmás receptivas, a las aplicaciones de sistemas, crean-do así condiciones para la futura adopción detecnologías más complejas o sofisticadas. O, comootra ilustración, el diseño e implantación de un sis-tema automatizado de liquidación de haberespueden ser precondiciones para organizar una basede datos de personal o hasta un sistema de informa-ción gerencial en esta materia.

Estas observaciones refuerzan la necesidad de unaacción coordinada, una cuidadosa selección de prio-ridades, una clara comprensión de las precedenciastécnicas, y un cronograma adecuado para la intro-ducción y extensión del alcance de los nuevos siste-mas, a fin de evitar la implementación de estrategiasmal concebidas. Ello se vería facilitado por la dise-minación de una cultura que promueva la operaciónen redes (networking) y el acceso compartido a pa-quetes tecnológicos o bases de datos comunes, den-tro y a través de fronteras organizacionales. Elfeudalismo burocrático, todavía firmemente arraiga-do en la práctica administrativa de los Estados de laregión, no es precisamente el ámbito más propiciopara que esta nueva cultura se difunda.

A modo de conclusión: tecnología,cultura, e irreversibilidad de las reformas

El análisis precedente ha intentado demostrar que eléxito de las reformas de Segunda Generación en ma-teria de Servicio Civil (“reformas hacia adentro” delEstado) depende en gran medida de que las premisasvalorativas en que se fundan las nuevas tecnologíasde gestión consigan permear la cultura político-ad-ministrativa vigente. Sólo así será posible asegurar la

irreversibilidad de los cambios que se incorporen. He-mos observado que los reiterados fracasos reflejan elpermanente conflicto entre los valores en que se fun-da la reforma y los intereses afectados por su implan-tación. En cada uno de los planos de la gestión internadel Estado se ha examinado un conjunto de varia-bles explicativas de este fenómeno, las cuales en últi-ma instancia parecen remitir a una inherenteoposición entre tecnología y cultura.

El tema no es nuevo y ha merecido notables en-sayos, particularmente en lo referido al impacto dela tecnología sobre la cultura.54 En el campo del Ser-vicio Civil, los vínculos entre estas dos variablessubsumen buena parte de los determinantes del com-portamiento político y administrativo. Su relaciónfue objeto central de debate durante la época en quela teoría de la dependencia impregnaba la reflexiónde quienes cuestionábamos la incorporación acrítica,a la práctica administrativa, de los enfoques, técni-cas, y metodologías provenientes de los centrosnor-occidentales.55 Para justificar su reactualizaciónen el presente debate, nos permitiremos una digre-sión final.

Las variables tecnológicas afectan el funciona-miento de las organizaciones en dos planos distintos:

● Uno de estos planos se vincula con los produc-tos externos producidos, los que normalmenterequieren la aplicación de una tecnología central(o “core technology,” en términos de Thompson)inherente a la actividad desarrollada (técnicaspara producir ciertos bienes, cumplir funcionesreguladoras, o prestar determinados servicios).

● El otro plano se refiere a las tecnologías de gestión(la cuales algunos analistas solían denominar“orgware”) que son requeridas para dar soportea la producción sustantiva. Estas tecnologías degestión corresponden nítidamente a los tipos dereforma “hacia adentro” analizados en este tra-bajo: reingeniería de procesos, esquemas de ca-rrera, sistemas de información, et cétera.

53 Nivel crítico, en este contexto, es el grado en que la falta dedisponibilidad del sistema de información puede ser altamenteperjudicial para una gestión pública eficaz. A su vez, lafactibilidad se refiere al grado de incertidumbre sobre las pers-pectivas de una efectiva implementación del sistema, sea porrestricciones políticas, tecnológicas, culturales, o financieras.54 Véase, por ejemplo, la interesante réplica de KennethBoulding (1967) al conocido ensayo de C.P.Snow sobre “Lasdos culturas.”55 Véanse, al respecto, Kliksberg (1979); Crowther y Flores(1980); De Márquez y Godau (1980); y Oszlak (1977).


Ambos componentes permiten explicar por quéinstituciones que desarrollan actividades similarespresentan rasgos comunes, tanto en la organizaciónde la producción como en la realización de activi-dades de apoyo. Ciertas normas y estándares profe-sionales contribuyen a reforzar estas similaridades,conformando una suerte de subcultura tecnológicaque tiende a prevalecer más allá de fronteras geo-gráficas o barreras culturales. Existe, por otra par-te, una estrecha relación entre el tipo de tecnologíasempleadas y la clase de interdependencia y coordi-nación requerida (Thompson 1967). Por lo tanto,el grado de compatibilidad necesaria entre las tec-nologías centrales y las de gestión plantea fuertescondicionamientos al desempeño y contribuye a ho-mogeneizar los patrones estructurales y funciona-les de aquellas organizaciones que operan contecnologías similares.

También la cultura ejerce una influencia homo-geneizante sobre el comportamiento burocrático. Losmodos de percibir y categorizar la realidad, las creen-cias acerca de la eficacia de ciertos instrumentos paralograr objetivos, los criterios de legitimidad prevale-cientes, las actitudes hacia la autoridad, o lasorientaciones hacia el tiempo son elementos que con-curren a tornar más homogéneas las percepcionesinterpersonales respecto a qué debe hacerse o espe-rarse en una situación dada, lo cual reduce laincertidumbre en la interacción.

En este sentido, cada cultura tiene su propia vi-sión sobre cómo deben comportarse los funcionariospúblicos, y la legitimidad de su papel está fuertementedeterminada por esta cultura. El nepotismo, la vena-lidad, y el ausentismo (entre otras prácticas queParsons denominara “particularistas”) son propias deciertas culturas, o en todo caso se hallan más difun-didas en unas que en otras. Es así que la cultura operacomo un factor homogeneizador pero, al mismo tiem-po, como elemento diferenciador frente a otrasculturas. Gran parte de las reformas administrativasson diseñadas, precisamente, para actuar sobre esosrasgos culturales, partiendo de una concepciónuniversalista que, en última instancia, trasunta unainterpretación etnocentrista, un transplante de pa-trones culturales ajenos disimulado bajo el ropaje detecnologías organizacionales neutras.

Al efectuar esta afirmación no intentamos re-crear el viejo debate dependentista, ya que los valo-res que subyacen a esas tecnologías “importadas”no deberían sernos ajenos. El punto ya no es si lastecnologías “sirven” a las necesidades de gestión denuestros Estados, sino si los últimos pueden “for-zar” su adopción y así desterrar definitivamente sus

patrones culturales indeseables. En estos casos, porlo tanto, las influencias homogeneizadoras de lacultura tienden a convertirse en restriccionesorganizacionales, es decir, en factores que retardano obstaculizan la acción organizacional bajo normasde racionalidad. En cambio, en los países centrales,debido al grado de congruencia entre tecnología ycultura, el efecto homogeneizador de la cultura escasi imperceptible, ya que los contenidos tecnológi-cos de la cultura son coherentes con los supuestosculturales de la tecnología.

La introducción de la escritura produjo un cam-bio irreversible: el pasado pudo comenzar a hablarcon el futuro. La invención del estribo modificó laforma de hacer la guerra. La red informática mundialtransformó las posibilidades y modalidades de la co-municación. Los impactos culturales de estas clasesde cambios tecnológicos son definitivos y sólo sue-len modificarse como consecuencia de nuevosavances. Trasladado este razonamiento al ámbito delServicio Civil y su reforma, la pregunta clave es cómoconseguir que los avances tecnológicos disponiblesse incorporen como pauta, método, o procedimientohabitual del desempeño cotidiano, como la formanatural de hacer las cosas.

Para un niño de nuestra época resulta inconce-bible que la televisión no haya existido desde siempre,porque está incorporada a su proceso de socializa-ción. Para el funcionario del futuro debería serigualmente normal haber ingresado a la administra-ción pública por concurso, recibir periódicamenteoportunidades de capacitarse, estar preparado paraque su desempeño sea juzgado según resultados, as-cender en función del mérito demostrado, atendersolícitamente al ciudadano, procurar que sus inter-venciones no generen trabas innecesarias en elproceso administrativo, y funcionar en un ámbito res-ponsable, transparente, y colaborativo. O al menos,la brecha entre los valores implícitos en estas pautasculturales ideales y la realidad de la gestión deberíareducirse significativamente.

En este razonamiento no se tiene en mente unestado de meta inmutable que deba alcanzarse. In-tentamos, más bien, caracterizar un “blanco móvil”que, como la línea del horizonte, seguramente se iráalejando al mismo ritmo con que se vayan concre-tando transformaciones, generando así nuevosdesafíos. El planteo propuesto pretende no caer nien el exitismo fácil ni en el fatalismo inevitable. Másbien, reconoce que en las reformas hacia adentro delEstado, los condicionamientos políticos son muchomás determinantes que en las reformas hacia fuera ysuelen convertirse en factores explicativos de su fra-


caso; pero admite también la posibilidad de que esoscondicionamientos puedan llegar a convertirse en va-riables relativamente controladas.

En cada una de las reformas de Segunda Gene-ración analizadas, tratamos de especificar los facto-res técnicos y políticos que parecen explicar su escasoéxito, y en varios casos propusimos algunas estrate-gias para revertir este resultado. Aunque la observa-ción pueda sonar un tanto ingenua, no podemos dejarde señalar que la contraparte necesaria para que esteescenario deseable pueda materializarse es que exis-tan los emprendedores políticos dispuestos a dar ba-talla y a “quemar las naves”56 si es preciso, sabiendoque habrán derrotas y caídas en acción pero que eltriunfo final dependerá de la convicción y empeñopuestos en la tarea por quienes se enrolen en lacausa. La responsabilidad principal para que estascondiciones puedan ser creadas les cae, casi exclusi-vamente, a los líderes políticos.

Quemar las naves, en este contexto, no es incom-patible con la negociación y el compromiso quepuedan requerirse en la promoción de las iniciativasde transformación, pero no admite dar marcha atrás.Supone, en cambio, un profundo conocimiento delos problemas a enfrentar, de las estrategias poten-cialmente más adecuadas para superarlos, de lasresistencias esperables, de las propias capacidadespara establecer alianzas y convencer a los indecisos,de los recursos disponibles, y de los límites hasta losque se está dispuesto a llegar para alcanzar los resul-tados. Algunos lo consiguen.57

Aunque la metáfora no haya recogido el hecho,es sabido que Hernán Cortés conservó una nave, enla que permitió regresar a Cuba a quienes se oponíanal riesgoso proyecto de una nueva conquista. A lavuelta de los siglos, esa sigue siendo la máxima con-cesión que puede permitirse un estratega y sobre todo,un estadista si pretende erradicar definitivamente losresabios de una cultura poco congruente con los ob-jetivos y valores del Estado post-burocrático: invitara los disidentes a que aborden el barco de regreso.

56 Cuando el conquistador Hernán Cortés decidió marcharsobre México para extender los dominios de España en elnuevo continente, algunos de sus hombres se opusieron, pre-textando lo exiguo de sus fuerzas y lo peligroso de la aventu-ra. Tomó entonces una decisión heróica, que la historiaconvertiría en metáfora de los actos irreversibles: ordenó “que-mar las naves”, con lo cual imposibilitó cualquier marchaatrás de parte de sus hombres. La metáfora se aplica a menu-do cuando está en juego una decisión crucial y no cabe vol-ver atrás una vez adoptada. A partir de ese momento, aleajacta est:: sólo es posible funcionar bajo las nuevas condicio-nes impuestas por una decisión irreversible. Justamente, lairreversibilidad es condición del éxito o fracaso de la empre-sa en cuyo nombre fue tomada. La decisión compromete aquienes alcanza, más allá de su deseo o voluntad.57 En este sentido, Bresser Pereira (1999) ofrece un vívidorelato de su experiencia como Ministro de la AdministraciónFederal y la Reforma del Estado brasilero, a través del cualintenta desentrañar las condiciones de éxito de una estrate-gia de reforma que, más allá de sus condiciones de viabilidadtécnica, supuso un notable despliegue de acción política de-liberada y persistente.


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INTRODUCCIÓN

En este capítulo presentamos los resultados del estu-dio de los sistemas del Servicio Civil en la región delCaribe y las reformas a los mismos. Se trata de pre-sentar un análisis comparativo del estado y la estruc-tura actual del Servicio Civil, así como de examinarlas reformas en curso. Este informe incluye Barba-dos, Bahamas, Guyana, Surinam y Trinidad y Tobago.Los países caribeños tienen una historia similar alser antiguas colonias británicas. Sus bases legales yconstitucionales para la ordenación del Servicio Ci-vil son muy parecidas. Este informe está basadoparcialmente en las respuestas a cuestionarios con-testados por responsables de los países, así como enla experiencia del autor en los procesos de reformade la administración pública en el Caribe.

En la primera sección el informe explora algu-nas cuestiones conceptuales relacionadas con elServicio Civil. En la segunda se examinan los siste-mas del Servicio Civil existentes, concentrándose enlos elementos más importantes de la administracióny estructura de los recursos humanos. En la tercerasección se examinan las iniciativas recientes en ma-teria de reforma del Servicio Civil. En la cuarta seexploran los desafíos futuros que enfrenta el ServicioCivil en la región.

MARCO CONCEPTUAL

Los países de la Commonwealth del Caribe, Bahamas,Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobagocomparten la experiencia de ser antiguas colonias bri-tánicas y, por tanto, unas características comunes en

sus sistemas de Servicio Civil. La evolución delServicio Civil y los intentos de reforma también mues-tran una trayectoria similar desde los años sesenta,cuando estos países comenzaron a obtener su inde-pendencia.

La historia de Surinam es diferente. Su actualconstitución de Surinam entró en vigor en 1987, enun periodo marcado por la transición de un régi-men militar a uno civil y una guerra civil. Estaconstitución establece un sistema de gobierno mix-to presidencial y parlamentario y se caracteriza porasignar un papel muy importante al estado comofuerza motriz del desarrollo; también incluye dis-posiciones para que el estado asuma extensasobligaciones sociales.

Los demás países del Caribe se caracterizan porvarias similitudes en su concepción del Servicio Ci-vil. La principal es la integridad y neutralidadprofesional, lo que supone un Servicio Civil de ca-rrera permanente que aceptará las diferentes filosofías,políticas y enfoques de los gobiernos en el poder, brin-dará consejo profesional de la más alta calidad a losministros y se dedicará a poner en práctica la políticadel gobierno. No obstante, se puede constatar la exis-tencia de otras condiciones para su funcionamiento,a las cuales no se ha prestado atención suficiente.Por ejemplo, Mills alega que:

“Las formas británicas de gobierno institucio-nal fueron exportadas a todo el imperio colo-nial, pero hubo una diferencia de tiempo entrelas etapas de desarrollo constitucional en cier-tas colonias y la metrópoli. En el Caribe, estas instituciones fueron sem-bradas en un suelo donde no existía una cultu-ra de competencia política. Hay razones paradudar que la influencia británica hayapermeado todos los estratos de las sociedades

La Situación y los Retos Futurosdel Servicio Civil en El Caribe

Gordon Draper


de las indias occidentales en el grado en quegeneralmente se suponía. Es más, a ciertos ni-veles, la influencia es superficial en el mejor delos casos, y la vida política y social se caracte-riza por una opinión pública desarticulada eindiferente, apatía y falta de participación delos ciudadanos, así como actitudes autoritariasreflejadas en un síndrome de dependencia. Es-tas situación, que tal vez se origina en la he-rencia de la sociedad colonial y de plantaciones,no reflejan los atributos de la democracia bri-tánica (1970).

Interacción entre política y administración

Las relaciones entre política y administración soncausa de preocupación en el Caribe y que todavíaestá por resolver en la evolución del Servicio Civil.La constitución de Trinidad y Tobago trató de regu-lar estas relaciones en la forma siguiente: “Cuando aun ministro le hayan asignado la responsabilidad decualquier departamento del gobierno, ejercerá la di-rección y control general sobre ese departamento;sujeto a dicha dirección y control, el departamentoestará bajo la supervisión de un secretario permanen-te, cuyo cargo será una oficina pública” (Constitu-ción de Trinidad y Tobago, 1976).

Este intento de Trinidad y Tobago por delimitarfunciones y relaciones en la Constitución no ha im-pedido que se produzacan tensiones. Al examinar lahistoria del Servicio Civil del Caribe, la tensión entrepolítica y el administración parece deberse a una delas siguientes razones (Draper, 1999).

Desconfianza

La desconfianza podría producirse tanto de parte delministro y como del alto funcionario público. Desdela perspectiva del ministro, esto ocurre con muchafrecuencia cuando partidos políticos nuevos subenal poder y prevalece la idea de que algunos funciona-rios públicos de alto nivel están muy próximos algobierno anterior. En la mente del alto funcionariotambién pueden surgir cuestiones de confianza cuan-do cambian los gobiernos e incluso dentro del mis-mo gobierno cuando cambian los ministros. Encualquier caso, se necesita tiempo para ayudar a de-sarrollar relaciones apropiadas.

Ansiedad

El ministro se siente ansioso por cumplir las pro-mesas hechas o presionado por sus colegas del ga-

binete o por el primer ministro en cuanto a desem-peño. La ansiedad puede surgir de la posibilidad deun cese anticipado. También el funcionario públi-co también puede estar ansioso por demostrar sucapacidad.

Preparación inadecuada

Además, los ministros y sus secretarios permanen-tes muchas veces asumen sus cargos sin tener la pre-paración adecuada. En la región todavía no se handesarrollado métodos de administración de recursoshumanos que aseguren que los secretarios perma-nentes y otros altos directivos dispongan de las ca-pacidades necesarias para desempeñarse en suscargos. Del mismo modo, los ministros asumen susfunciones muchas veces sin la suficiente experien-cia o preparación.

Diferencia de estilo

Como los ministros y los secretarios permanentes conmucha frecuencia tienen experiencias y anteceden-tes distintos, sus estilos de administración y organi-zación pueden variar notablemente. Estas diferenciassuelen ser motivo de tensión, suspicacia y relacionesimproductivas.

Perspectivas de tiempo

Se ha dicho que los ministros se consideran a símismos corredores de velocidad, mientras que losaltos funcionarios se consideran corredores defondo. El ministro piensa en las elecciones, mien-tras que los funcionarios públicos piensan a máslargo plazo. Estas diferencias en sus perspectivasde tiempo nuevamente son causa de desacuerdos ydificultades.

Visión y metas imprecisas

Cuando no se ha definido un acuerdo claro sobreuna visión y una meta para el departamento, confrecuencia surgen dificultades en las relacionespolítico-administrativas. Aunque conceptualmen-te existe un acuerdo sobre la neutralidad del Ser-vicio Civil y una aceptación del servicio públicoprofesional permanente, ha habido dificultadespara hacer operativo este sistema, en parte debidoa las dificultades para forjar relaciones producti-vas entre los ministros y los altos funcionariospúblicos.

LA SITUACIÓN Y LOS RETOS FUTUROS DEL SERVICIO CIVIL EN EL CARIBE 101

GOBERNABILIDAD

Otra cuestión conceptual que ha atraido la aten-ción de los funcionarios y ministros de la región esla gobernabilidad. En un reciente informe sobre es-trategia, el Banco Caribeño de Desarrollo definió lagobernabilidad como “los procesos mediante loscuales se comparte y ejercita el poder y la autori-dad en la sociedad, y se ejerce influencia sobre po-líticas y decisiones relacionadas con el desarrollo yel bienestar humanos” (CDB, 2001). Esta institu-ción estableció los siguientes objetivos para pro-moverla:

(a) Un sector público moderno, eficaz y responsa-ble que promueva la igualdad al compartir losbeneficios del desarrollo mediante estrategias decrecimiento adecuadas y la prestación eficaz yeficiente de servicios públicos;

(b) Instituciones locales, nacionales y regionales concapacidad para atender las necesidades y enfren-tar los problemas de ajustarse a la globalizacióne integrar políticas públicas de orientación mer-cantil destinadas a reducir la pobreza.

(c) Participación activa de personas pobres y vulne-rables en asociaciones sociales, establecimientode un consenso nacional, planificación del desa-rrollo local y asignación de recursos, y el funcio-namiento de servicios públicos locales quebeneficien a los pobres.

(d) Marcos reguladores adecuados para fijar y hacercumplir normas ambientales y sociales sensatas.

Al continuar con su agenda sobre gobernabilidad,el CDB identifica cuatro puntos como fundamenta-les (véase Cuadro 1).

Surinam también se ha concentrado en la cues-tión de la gobernabilidad y reconoce el vínculoexistente entre una buena gobernabilidad y el desa-rrollo económico y social. Un informe reciente delBanco Interamericano de Desarrollo ha determinadoque los desafíos más críticos que Surinam enfrentapara mejorar la gobernabilidad incluyen reducir lacarga de regulaciones sobre el sector privado para pro-mover el crecimiento económico y reducir lasoportunidades para la corrupción; volver a concen-trar el poder ejecutivo en sus tareas vitales, de modoque pueda mejorar su eficacia y reducir costos, locual requiere reducir el número de actividades en lasque participa el gobierno para coordinar mejor sucapacidad; resolver cuestiones de recursos humanosen los poderes ejecutivo y judicial; reorganizar lasorganizaciones y procesos presupuestarios; mejorarla disponibilidad de información para promover latransparencia y responsabilidad; fortalecer los con-trapesos y equilibrios y los organismos supervisoresy su habilidad para funcionar; mejorar el desempeñode la Asamblea Nacional; y promover la educacióncívica y la nación (BID, 2001).

Los restantes países del Caribe presentan otrospuntos débiles y problemas en sus actuales sistemas

CUADRO 1

PUNTOS CRÍTICOS IDENTIFICADOS POR EL CDB

Modernización del sector público Mejoramiento de la eficaciaMejoramiento de la responsabilidadTransparenciaFormación de recursos humanosGestión del conocimiento

Establecimiento de capacidad para la Marcos de política integradosadministración y coordinación de Administración de ingresos y gastospolítica estratégica Administración y coordinación de políticas

Capacidad de implementación

Asociaciones sociales y participación

Derecho, justicia y seguridad Marcos jurídicos y reguladoresSistemas judicialesSeguridadGobernabilidad empresarial


de gobernabilidad, entre ellos una concentración ex-cesiva del Gabinete en la toma de decisiones, laescasez de personal entrenado y calificado, planifica-ción y capacidad de implementación deficientes,interferencia política indebida en muchos campos delestado y un sistema político extremadamente escin-dido que parece estar en contra de un consensonacional. No obstante, cabe señalar que Barbados halogrado ser pionero en la creación de un mecanismopara llegar a un consenso en la región, agrupando ala clase política, los sectores público y privado y lossindicatos a fin de establecer un acuerdo social parael desarrollo nacional.

Un grupo de expertos de la Commonwealth, alestudiar la cuestión de una buena gobernabilidad yla eliminación de la corrupción, identificó una seriede cuestiones fundamentales para la reforma: refor-mas económicas que reduzcan las oportunidades debúsqueda de ingresos; reforma fiscal; reforma de pro-gramas públicos de préstamos subsidiados; reformaspara mejorar la administración, eficiencia y sumi-nistro de los servicios públicos; reforma del ServicioCivil; reforma jurídica; reforma de gobiernos loca-les; supervisión de la privatización para asegurar quela transferencia de bienes públicos no cree oportu-nidades de enriquecimiento ilícito; apertura de lossistemas administrativo y político a un mayor escru-tinio público, mediante investigaciones parlamenta-rias y disposiciones sobre libertad de información;reformas en la financiación de partidos políticos; yla creación de capacidad para mejorar la aptitud delas instituciones básicas de gestión económica(Commonwealth Secretariat, 1999). Este informe fueaceptado por los Jefes de Gobierno de la Common-wealth en su reunión celebrada en Sudáfrica en 1999,y proporciona otro marco para considerar las refor-mas del Servicio Civil en la región.

Comisiones de Servicio Civil

A medida en que las antiguas colonias británicas delCaribe fueron adquiriendo la independencia, surgióla idea de que una manera de garantizar la neutrali-dad de los funcionarios públicos era estableciendomecanismos que les negaran a los políticos un papelen la contratación, ascenso y disciplina del perso-nal. Las Constituciones de Independencia de lospaíses del Caribe crearon Comisiones de ServicioCivil como entes independientes y autónomos querigen el nombramiento, la disciplina y la remociónde prácticamente todos los funcionarios públicos.Adicionalmente, redefinieron la nomenclatura paradescribir a los empleados del estado. En lugar de los

términos “servidor civil”, “Servicio Civil”, o “servi-dor de la corona” la constitución utilizó los térmi-nos “funcionario público” y “servicio público”.

En los últimos tiempos se ha venido debatiendoconsiderablemente la pertinencia y funciones de es-tas Comisiones. Las nuevas reformas de laadministración pública han hecho dudar sobre si al-gunas de las funciones de las Comisiones no sedeberían ser delegadas a los gerentes de los serviciospúblicos. Algunas de las críticas más frecuentes alServicio Público de la región se dirigen a la composi-ción, a los poderes y al procedimiento de lasComisiones de Servicio Civil establecidas por las di-versas Constituciones. Estas comisiones fueroncreadas para aislar a los empleados públicos de lasinfluencias políticas que sobre ellos ejerce el gobier-no de turno. Muchos dudan si este fundamentooriginal aún permanece vigente. En general se reco-noce que la operación de las Comisiones de ServicioCivil es ineficiente, insensitiva y dilatoria y que susprocesos son engorrosos (CARICOM, 1995). Nunessostiene que las Comisiones de Servicio Civil son“anacronismos contraproducentes y que deberían serabolidas” (Nunes, 1984). Donde “son débiles, fallanen proteger [a los funcionarios públicos] de la inter-ferencia política y donde son fuertes, menoscaban lasresponsabilidades gerenciales de [los funcionarios pú-blicos] de mayor rango”. Desde hace mucho tiempoCollins ha descartado las Comisiones de Serviciocomo “reliquias constitucionales anómalas” (Collins,1967). Recientemente, George Eaton et al (1992), enun reporte sobre el Servicio Público de Granada, con-sideraron el concepto de comisión “imparcial” como“anacrónico” e incoherente con “las normas moder-nas de manejo del personal o del profesionalismo”.Argumentaron que los comisionados “no pueden serexpertos totales en las prácticas de personal y las su-tilezas de los requisitos para los empleos dentro delServicio Público.”

Sobre esta base, Eaton et al. recomiendan que:

“La prohibición en contra del nombramiento defuncionarios públicos en ejercicio en la CSC seaeliminada y que la membresía de la Comisiónsea reconstituida para dar membresía a por lomenos uno, pero preferiblemente dos, de los Se-cretarios Permanentes de mayor rango, por unaño y de forma rotativa, para representar la ad-ministración ejecutiva del Servicio Civil… Tam-poco podemos encontrar una buena razón porla que los miembros de la CSC, nombrados bajoel auspicio del Primer Ministro, no puedan serfuncionarios públicos en ejercicio, posterior a


la consulta con los entes representativos apro-piados” (1992).

La Constitución de Belice ha establecido Secre-tarios Permanentes como miembros de la Comisióndel Servicio Público. La sección 105(1) de la consti-tución establece lo siguiente:

Se establece prar Belice una Comisión de Servi-cio Civil conformada por un Presidente y otros18 miembros que incluirán, como miembros deoficio, al Presidente de la Corte Suprema, el Pro-curador General, el Secretario Permanent, elSecretario Permanente para el Ministerio delInterior, el Secretario Permanente para el Mi-nisterio de Defensa, el Secretario Permanentepara el Ministerio responsable de los serviciosde Prisión, el Comisionado de la Policía, el Di-rector de Seguridad y Servicio de Inteligencia,y el Comandante de la Fuerza de Defensa deBelice.

Algunas de las dificultades pueden localizarse enla continua confusión sobre los respectivos roles yfunciones de las Comisiones de Servicio Civil. Lasconstituciones contemplan que la gobernabilidad delos servicios públicos es una responsabilidad com-partida. En el caso “Thomas contra el Fiscal Generaldel Estado de Trinidad y Tobago”, el Consejo supe-rior confirmó que se le atribuyen los siguientes po-deres a las Comisiones de Servicio: el nombramiento,la disciplina y la remoción de funcionarios públicos,y la promulgación de las reglas que rijan sus procedi-mientos en relación con el ejercicio de los poderesmencionados más arriba. Por ejemplo, las Comisio-nes pueden establecer procedimientos para procesosdisciplinarios y para la selección y nombramiento denuevos empleados públicos.1

A su vez, es responsabilidad constitucional delejecutivo y/o del Parlamento determinar las condi-ciones de servicio para los funcionarios públicos.Estas incluyen determinar la duración del contratode empleo (i.e. por un período fijo, finalizando alalcanzar la edad de retiro, o con posterioridad al pe-ríodo de prueba); la remuneración y pensiones; lascalificaciones físicas y académicas para contratar den-tro del servicio público; y promulgar un código deconducta que indique, entre otros, las infraccionespor las cuales los funcionarios públicos serán res-ponsables.

En un informe para el CARICAD titulado “ElPapel de la Comisión del Servicio Público en la ges-tión de Recursos Humanos”, Sir Carlyle Burton y

Asociados abogaron por el fortalecimiento de los sis-temas de gestión del recursos humanos en losServicios Públicos de la Comunidad de Naciones delCaribe. Sir Carlyle resaltó que es necesario abordaraspectos como el desarrollo de una política de recur-sos humanos, la revisión de las normas y reglamentosexistentes, el desarrollo de sistemas de informaciónsobre recursos humanos, el desarrollo de sistemasapropiados de evaluación del desempeño, el fortale-cimiento de las funciones de capacitación y desarrolloy proporcionar mayor capacitación sobre gestión alos mandos medios y altos, y el desarrollo de un cuer-po de personal técnico para trabajar en ministeriosde línea (Burton, 1992).

SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL EN EL CARIBE

En esta sección se muestran algunas de las caracte-rísticas más sobresalientes del Servicio Civil en elCaribe. Se basan en las respuestas dadas a los cues-tionarios contestados por los países:

Tamaño y demografía de los servicios civiles

En el Cuadro 2 que aparece a continuación se mues-tran las relaciones entre el tamaño del Servicio Civily el total de la fuerza laboral y la población.

El Cuadro 3 muestra la distribución del ServicioCivil por género.

El 32 por ciento de los funcionarios públicos deBarbados han estado empleados en el Servicio Civilpor más de 20 años. Las tendencias sugieren que laduración promedio del empleo en el servicio públicoes de más de diez años. En Trinidad y Tobago, la du-ración promedio del servicio es de más de 20 años.

Los cuestionarios señalan hacia una reducciónen el número de empleados públicos en los últimosdiez años. Bahamas notifica una reducción de menosdel 5%; Surinam una reducción del 5% al 10%, mien-tras que Barbados registra un aumento en las cifrasdel Servicio Civil.

Marco jurídico actual

Bahamas, Barbados y Trinidad y Tobago utilizan unsistema jurídico de base única, que incluye todo

1 Véase Thomas vs. Attorney General of Trinidad and Tobago,1982, AC.113.


el personal en una sola jurisdicción. Este sistemaincluye reglas sobre derechos, deberes y carreras.Guyana se apoya en las leyes laborales que rigenaspectos de la administración de personal. Surinamemplea una variedad de sistemas basados en la bús-queda de las condiciones de trabajo más apro-piadas para distintos grupos, en que los criteriostécnicos están subordinados a consideracionesad hoc.

Todos los países cuentan con un marco de rela-ciones laborales que incluye regulaciones y disposi-ciones para hacer mejoras mediante acuerdos entreel gobierno y los sindicatos.

Los países no reportaron ninguna ley que limiteel número o el porcentaje de nombramientos políti-cos fuera del personal total de cada entidad.

Administración de recursos humanos

Selección y duración del empleo

Las Bahamas, Barbados y Trinidad y realizan la selec-ción a través de un órgano con responsabilidad paratoda la organización. En el caso de Barbados, es laDivisión de Administración de Personal. Trinidad yTobago y las Bahamas identifican como responsablesa las Comisiones de Servicio Público/Enseñanza/Po-licía. Guyana cita al jefe de la institución o agenciacomo responsable, mientras que en Surinam lo es eldirector de la unidad o división.

Los criterios utilizados para la selección y el in-greso de los empleados en la administración públicase pueden describir de las maneras siguientes:

● Uso generalizado de procedimientos de selecciónbasados en concurso (abierto o cerrado), crite-rios objetivos y transparentes, exámenes, pane-les de selección neutrales y competentes y otrasgarantías para asegurar que se contrate a los me-jores candidatos.

● Uso de procedimientos relativamente informa-les para seleccionar a los empleados, entre losque figuran algunos criterios objetivos (comoexámenes, igualar los requisitos del cargo con lascalificaciones del candidato).

● Los empleados son seleccionados principalmen-te por razones de confianza, con poca atención alos méritos de los candidatos.

● Se usa un sistema mixto, que incluye algunas si-tuaciones (cobertura de los puestos clave, fun-ciones administrativas, cargos ejecutivos, etc.) enlas que se convoca a concurso, y en la mayoríade las situaciones con nombramientos directossin concurso.

Las Bahamas, Barbados, y Guyana optan porla segunda variante, o sea, el uso de procedimien-tos relativamente informales. Surinam emplea elcuarto método, que es el sistema mixto, mientrasque Trinidad y Tobago usa el primer sistema, osea, el uso generalizado de procedimientos de se-lección.

Los países notifican que no existen restriccionesde ningún tipo que impidan el acceso al sector públi-co a personas pertenecientes a ciertas minorías ogrupos.

CUADRO 2

EMPLEO EN EL GOBIERNO CENTRAL

País % Fuerza % Poblaciónlaboral total

Bahamas 10.7 5.6

Barbados 18.6 9.4

Guyana 3.4 4.2

Jamaica 8.8 3.9

Surinam 44.7 7.9

Trinidad y Tobago 20.1 8.0

CUADRO 3

DISTRIBUCIÓN DEL SERVICIO CIVILPOR GÉNERO

País % Hombres % Mujeres

Bahamas 45 55

Barbados 44 56

Guyana 39 61

Surinam 48 52

Trinidad y Tobago n/a n/a


Los periodos de prueba tienden a ser de seis me-ses a un año, aunque Surinam indica que el suyo esde tres a seis meses, y el de Trinidad y Tobago de másde un año. En Barbados y las Bahamas, los nombra-mientos están bajo la influencia de un informe sobreel periodo de prueba. En Guyana y Surinam el em-pleado se vuelve permanente automáticamente al finaldel periodo de prueba. En Trinidad y Tobago, en al-gunos casos se exige un examen.

En el servicio público tiende a existir una consi-derable seguridad en el empleo. En la mayoría de loscasos existen regulaciones que permiten el despidobasado en una evaluación negativa, corrupción o porno desempeñar las funciones. Pero éstas raras vecesse aplican y el proceso para su aplicación tiende a serprolongado.

Condiciones laborales especiales

En la mayoría de los sistemas de Servicio Civil exis-ten cláusulas para regímenes de contratación espe-ciales. Esto incluiría el empleo pagado a diario, lacontratación por un periodo limitado como emplea-do temporero, y el uso de contratos de servicios y aplazo.

Muchos de los contratos por periodos de tiem-po limitados tienden a relacionarse con proyectosespeciales. En Trinidad y Tobago, los funcionariosciviles pueden ser asignados a proyectos por con-trato. El crecimiento del empleo por contratos rela-cionados con proyectos se debe al mayor uso depresupuestos para programas, y al creciente papelde los organismos internacionales en el finan-ciamiento de programas y proyectos. El nombra-miento de funcionarios en funciones para ocuparcargos por contrato suele venir acompañado de suel-dos más altos. La mayoría de los contratos tiendena ser por tres a cinco años. En algunos casos puedeautorizarse la renovación de los contratos, inclusodespués de haber pasado la justificación originalpara los mismos.

Sistemas de ascenso

La antigüedad generalmente está reconocida comoun factor importante en las decisiones sobre ascen-so. En Barbados existen leyes que estipulan el uso decalificaciones, mérito y antigüedad. En Surinam, aun-que no existe legislación al respecto, en la prácticatiende a darse prioridad a los candidatos de la mismainstitución.

El uso de la evaluación del desempeño como de-terminante del ascenso varía. En Barbados y Guyana

la evaluación del desempeño solo se consideramarginalmente, mientras que en las Bahamas es unfactor importante. Los resultados de la capacitacióngeneralmente no son un factor determinante en lasdecisiones sobre ascensos.

Con la excepción de Surinam, las decisionessobre ascensos raras veces reflejan la necesidad dedar mejor salario a los empleados. En la mayoríade los casos, el ascenso depende de que haya cargosdisponibles.

Movilidad horizontal

En todos los casos puede haber cierto grado de mo-vilidad. En Guyana y Trinidad y Tobago esta movili-dad tiende a ser dentro del mismo sector; en lasBahamas y Barbados a través de todo el sistema pú-blico. La movilidad geográfica es posible si lo requie-re la organización.

Sistemas de evaluación del desempeño

Los actuales sistemas y métodos de evaluación deldesempeño no son eficaces. En la mayoría de los ca-sos, el jefe es el responsable de hacer las evaluacio-nes y tiende a dar a los empleados calificaciones enel extremo más alto de la escala.

Por lo tanto, los sistemas utilizados no reflejanlas diferencias reales en desempeño. Su utilidad paratomar decisiones en la administración de recursos hu-manos está comprometida seriamente.

Capacitación de recursos humanos

Los enfoques utilizados para la capacitación parecencaer dentro de una de las dos categorías siguientes:

● Capacitación en respuesta a demandas específi-cas. Los programas y planes de capacitación estánbasados en la determinación del número de em-pleados necesarios, por medio de instrumentosaplicados de manera sistemática y permanente.

● Capacitación por medio de una oferta no especí-fica, que no está basada en la determinación denecesidades individuales. Toda oferta genera supropia demanda. La capacitación consiste en laoferta indiscriminada de cursos, generalmente es-porádica, que no responde a una evaluación sis-temática de la capacitación requerida paradiferentes niveles de clasificación.

No existe un monopolio del estado para capaci-tar a los empleados públicos, aunque la mayoría de


los países tiene una unidad o centro de capacitación.Las reglas de capacitación no contienen mecanismospara que los jefes de unidades o programas sean res-ponsables del gasto en capacitación.

Horarios

Por lo general, existen horas de trabajo uniformespara la administración central, y horas de trabajovariables para las empresas públicas, agencias des-centralizadas, etc. La norma es de 7 a 8 horas detrabajo al día. Obviamente, el día de trabajo estáuna función de la naturaleza de los servicios sumi-nistrados.

Retribuciones

La mayoría de los sistemas salariales reflejan el prin-cipio de igual paga por igual trabajo realizado encondiciones similares. Para determinar el valor deltrabajo se acostumbra usar un sistema que contrastala importancia interna de los diferentes tipos de car-gos, pero no los compara con los sueldos del sectorprivado. Los sueldos en el Servicio Civil tienden aser relativamente similares a las del sector privadoen los niveles más bajos. Las escalas de sueldos a losniveles de gerencia media y alta no son competitivascon los del sector privado.

El mecanismo empleado para preparar la nómi-na y pagar los sueldos puede adoptar algunas de lasformas siguientes:

● Una unidad orgánica (por ejemplo, el Centro deComputadoras) responsable ante un Ministeriode Planificación o de Economía del Servicio Ci-vil o funciones similares, tiene la responsabili-dad de preparar las listas y de procesar los sueldosde todos los empleados públicos.

● Una unidad similar a la anterior tiene la res-ponsabilidad de procesar los sueldos de unaparte considerable de la nómina; otras institu-ciones como las agencias descentralizadas,empresas públicas o incluso organizaciones dela Administración Central (como Educación)tienen sus propios sistemas para desempeñaresta función.

● Prácticamente todas las instituciones tienen suspropios sistemas de nómina y procesamiento desueldos.

En el Caribe tienden a usarse las dos primerasformas.

EXAMEN DE RECIENTESINICIATIVAS DE REFORMA

Los países del Caribe, al igual que muchos otros paí-ses, han respondido a las presiones ambientales parareformar el servicio público. El Libro Blanco sobre laReforma al Sector Público de Barbados identifica losorígenes de las presiones en déficits fiscalesinsostenibles, factores económicos externos, especial-mente la presión que genera la liberalización econó-mica global y la necesidad de fomentar el crecimientoy la productividad del sector privado, cargas genera-das por la deuda y las altas tasas de interés, la necesi-dad de definir el cambio en el rol del gobierno en lapolítica económica, una fuerte demanda del públicopor un mejor desempeño del sector público y unamayor transparencia en sus operaciones (Gobiernode Barbados, 1995).

En respuesta a estas presiones, los países del Ca-ribe, al igual que muchos otros, han venidosiguiendo los principios de la Nueva Gestión Públi-ca. Las agendas de la reforma han reflejado aspectosde este nuevo paradigma La Asociación de laCommonwealth para la Administración y GestiónPública han identificado los siguientes componen-tes de la nueva Gestión Pública: ofrecer serviciosde alta calidad valorados por los ciudadanos; aumen-tar la autonomía de los gerentes de serviciospúblicos; establecer la evaluación del desempeño deorganizaciones e individuos; mejorar el desarrollode recursos humanos y tecnológicos; crear asocia-ciones con el sector privado y las ONG; identificarnormas de servicios para los servicios públicos ymecanismos para atender las quejas de los ciudada-nos (CAPAM, 2001).

Un estudio de las agendas para la reforma losservicios públicos en el Caribe es coherente con estemarco.

Barbados actualmente está implementando unprograma de reforma del Servicio Civil con los ele-mentos siguientes (Gobierno de Barbados, 1998b):

a) Replanteamiento del sector público en respuestaal cambiante papel de los Gobiernos para brin-dar oportunidades al sector privado y los ciuda-danos para que colaboren y participen en lossistemas de gobierno.

b) Creación de un gobierno orientado a los clien-tes, en el cual el sector público se vuelva mássensible y abierto a las necesidades ciudada-nos y en general a otros usuarios de serviciospúblicos.


c) Reorganización de ministerios y departamentosen cumplimiento del nuevo enfoque de orienta-ción hacia resultados y desempeño.

d) Revisión del sistema centralizado de toma dedecisiones.

e) Mejora de la Administración de Recursos Huma-nos para asegurar que el sector público cuentecon una fuerza laboral debidamente entrenada ycalificada que pueda optimizar el uso de los re-cursos y garantizar que las operaciones del go-bierno se lleven a cabo de una manera más eficazy eficiente.

f) Mejora de la gestión financiera para asegurar res-ponsabilidad en el uso de los fondos públicos.

Una característica significativa del escenario re-ciente de Barbados ha sido la implementación de unacuerdo social que incluye como objetivos mante-ner la paridad existente en el tipo de cambio, un cli-ma estable de relaciones laborales, una expansiónsostenible de la economía a través de la compe-titividad, reestructurar la economía, reducir lasinequidades sociales a través del aumento del em-pleo, realizar un compromiso nacional para aumen-tar la productividad, lograr un balance entre losprecios y los ingresos, y consolidar el proceso deconsulta tripartita (Gobierno de Barbados, 1993).Este acuerdo incluye la reforma del sector público yen su tercer Protocolo establece lo siguiente (Gobier-no de Barbados, 1998a):

“Los agentes sociales reconocen que el Servi-cio Público absorbe una proporción significa-tiva de los ingresos del gobierno al proveer losservicios esenciales para el desarrollo conti-nuo de Barbados y que su desempeño, por lotanto, tiene implicaciones en la eficiencia y lacompetitividad de la economía. Los agentes so-ciales apoyan la reforma continua del serviciopúblico hacia una organización moderna y efi-ciente, que promueva la innovación y la ini-ciativa, acelere la toma de decisiones yproporcione condiciones de trabajo que con-duzcan al aumento en la productividad, ma-yor satisfacción en el empleo y compromiso,de acuerdo a las mejores tradiciones del servi-cio público de Barbados.”

Trinidad y Tobago ha introducido el tema de lareforma al servicio público en su agenda de políticanacional desde su independencia en 1962 (Draper,1987). Los ingresos del petróleo expandieron enor-memente el sector público a principios de los años

setenta y ochenta, pero el sector público no se con-trajo con la caída de los precios del petróleo. Para1986–1990 el Servicio Civil, las empresas públicasde servicios y las empresas del gobierno llegaban alas dos terceras partes del PIB. En 1987, 30% de lafuerza laboral total estaba empleada en el sector pú-blico y aproximadamente el 15% del PIB se dirigíahacia salarios gubernamentales. Desde 1990 el pro-grama de ajuste ha modernizado el sector público yprivatizado muchas actividades. Para 1994 el gastogubernamental bajó al 27% del PIB, del 42% a prin-cipios de los ochenta, y el empleo en el sectorpúblico había disminuido al 22% de la fuerza labo-ral total.

El gobierno de 1991–1995 de Trinidad y Tobadoarticuló una visión del servicio público orientado alcliente y a resultados inmediatos, tiene una capaci-dad de procesamiento de información a alta velocidad,promueve y espera altas normas de desempeño, tie-ne una dirigencia destacada, y prevé el crecimiento ydesarrollo de sus miembros (Gobierno de Trinidad yTobago, 1992). En un Libro Blanco de 1997 (Gobier-no de Trinidad y Tobago, 1997), el gobierno deTrinidad y Tobago delineó los siguientes elementospara el proceso de reforma:

● Programas continuos de mejora y administraciónde calidad

● Auditorías de la eficiencia operacional● Administración y Desarrollo de Recursos

Humanos● Estructura del servicio público● Excelencia interna y externa del servicio● Enfoque en la Gestión Financiera y Administra-

ción de Adquisiciones● Informática● Relaciones laborales● Información y comunicaciones.

Entre algunas intervenciones específicas figuranla planificación estratégica para los ministerios, la des-centralización de la administración de recursoshumanos, un nuevo sistema de evaluación del des-empeño, la evaluación de cargos, el fortalecimientoinstitucional de los departamentos de Aduanas eImpuestoss Internos, y la informatización del Siste-ma de Justicia.

Jamaica ha adoptado reformas administrativasdesde mediados de los años ochenta, bajo un Pro-grama de Ajuste Estructural del Banco Mundial, contres componentes diferenciados pero interrelacio-nados: gestión de recursos humanos, gestión finan-ciera, y reestructuración de las agencies de línea.En


la actualidad Jamaica ha emprendido un proyectode modernización del servicio público que incluyela privatización de algunas entidades de serviciospúblicos, la contratación de los servicios que el sec-tor privado pueda suministrar de manera más efi-ciente y eficaz, el fortalecimiento y tamaño correctode la fuerza laboral, la abolición de órganos regla-mentarios redundantes, el fortalecimiento del nú-cleo del Servicio Civil y el fortalecimiento de losprocedimientos de adquisición. También han crea-do Agencias Ejecutivas, que otorgan a sus directivosautonomía absoluta sobre los recursos financieros yhumanos de sus agencias, a cambio de objetivos dedesempeño.

Guyana también ha participado activamente enactividades de reforma del sector público. Durantelos años setenta y ochenta, el sector público deGuyana amplió considerablemente su participaciónen la economía. El Gobierno asumió responsabilida-des, no solamente con la infraestructura básica y losservicios sociales, sino también en casi el 90% de lasactividades productivas en el sector formal. El perio-do de crecimiento del sector público en Guyana diolugar a estructuras inmanejables y disfuncionales queprodujeron un deterioro en la calidad de los servi-cios públicos y en la composición del empleo público,particularmente gerencial y técnico, al no ofrecersecompensaciones adecuadas ni incentivos por el des-empeño. El Gobierno de Guyana ha puesto en marcharecientemente un proyecto de reforma del sector pú-blico, incluyendo la búsqueda de consenso con losagentes clave, para alcanzar mejoras en la prestacióny la eficiencia de los servicios mediante evaluacionesde la capacidad institucional.

En 1995 un Grupo de Trabajo de CARICOM sereunió para discutir la reforma del servicio públicoy elevó un informe a los Jefes de Gobierno del Cari-be en el que se indicaron las áreas prioritarias(CARICAD, 1995). El Informe destaca que los retospara mejorar la gestión del sector público no pue-den atenderse adecuadamente sin una visión clara yun propósito claramente definido sobre las caracte-rísticas esenciales de la administración pública, susórganos, su tamaño y la orientación de servir el inte-rés de la mayoría. Para el citado Informe loselementos clave de la reforma serían los siguientes:

a) La primacía de una visión claramente articuladaque capture el propósito y la importancia de loscambios a realizar.

b) La comunicación de los beneficios que sederivan o pueden derivarse de los esfuerzos dereforma.

c) La importancia de que la reforma se entiendacomo un proceso que se dirige desde dentro y noviene impuesto por fuerzas externas.

d) El proceso de reforma debe basarse en lasnecesidades conocidas de los actores y los in-teresados.

e) La voluntad política y el apoyo al más alto nivelde los responsables políticos es un requisito esen-cial para el éxito.

f) La delegación de autoridad, mediante un enfo-que basado en el intercambio de responsabi-lidades por el compromiso de lograr metasy resultados, debe ser una guía para mejorar eldesempeño organizacional.

g) Los logros se deben reconocer públicamentecomo medio de facilitar el impacto acumulativode las actividades de reforma.

Lecciones de las iniciativas para la reforma

Necesitamos aprender de las lecciones de las iniciati-vas recientes encaminadas a la reforma del ServicioCivil. En esta sección se da una idea general de laslecciones más importantes.

Visión estratégica propia

Aunque muchas de nuestras reformas se han con-centrado en la formulación de planes estratégicos,estos generalmente no se hicieron con base a unavisión estratégica. La mayor parte de la planifica-ción estratégica no es estratégica. Es necesario creargrupos de reflexión estratégica orientados al pen-samiento creativo y a la exploración de nuevas po-sibilidades.

Con frecuencia se presenta la tentación de imi-tar las reformas y sistemas de otros países. Esto espeligroso. La meta debiera ser adoptar principios ytécnicas probadas, pero dejar que los detalles de lareforma se elaboren con la participación de los inte-resados en el país.

Dedicación y liderazgo

Un apoyo político fuerte y visible de la reforma escrítico para el éxito. La dedicación política debeprovenir no solamente de los responsables políti-cos del gobierno, sino también de la oposición. Ladedicación de la oposición política es importantedebido a la necesidad de lograr continuidad en lasiniciativas de la reforma. Con demasiada frecuen-cia, cuando los partidos de la oposición pasan algobierno, dejan pasar demasiado tiempo antes de


dar continuidad a las reformas iniciadas por el go-bierno anterior.

Numerosos gobiernos del Caribe asignan a unMinistro la responsabilidad de la Administración Pú-blica o el servicio público, asumiendo la reformadel Servicio Civil. Se llega a pensar erróneamenteque este ministro debe impulsar la reforma por sísolo. Sin embargo, cuando los demás ministros noparticipan a favor de la reforma en sus propios mi-nisterios, la iniciativa fracasa. Esto es particularmen-te crítico en el caso de las reformas que afectan atodos los ministerios, como las reformas del Servi-cio Civil.

El liderazgo debe practicarse igualmente por losaltos directivos. La capacidad para dirigir el cambioes una de las aptitudes críticas de los altos ejecuti-vos. Este liderazgo debe comunicar la visión, formularestrategias coherentes, transmitir energía, coordinarlas actividades del cambio y crear un entorno deaprendizaje.

Metodología de cambio en gran escala

La reforma del Servicio Civil trata de un cambio gran-de del sistema. Por consiguiente, es necesario adop-tar una metodología apropiada para el cambio. Esimportante tener claridad con respecto a lo que seespera lograr de las reformas. Un elemento clave dela claridad es la fecha de realización de las reformas yel ritmo del cambio —los cuales deben ser realistas.También es imprescindible una cuidadosa secuenciay coordinación. Muchas de las reformas recientes pa-recen ser parciales y carentes de coordinación. Estoreduce al mínimo el impacto de las reformas e impi-de las sinergias. Existen vínculos que es necesarioestablecer entre la planificación estratégica, las refor-mas presupuestarias, la gestión del desempeño y laadministración de los recursos humanos. Muy a me-nudo, las reformas en estos campos se realizan enparalelo, con una coordinación mínima.

Participación de los interesadosy resistencia al cambio

Es preciso establecer relaciones con los interesadosclave a fin de crear alianzas de apoyo. Esto incluyela participación de los sindicatos, el sector privadoy organizaciones de la sociedad civil. Con este fines preciso establecer y mantener un programa com-pleto de comunicación, el cual debe utilizar unagama los más completa posible de medios informa-tivos, estando dirigido a los interesados internos yexternos.

La resistencia es inevitable en todo proceso decambio, aflorando las amenazas que ciertos indivi-duos perciben de las propuestas de cambio. Las re-formas propuestas pueden dar lugar a ansiedadessobre la habilidad para funcionar, la futura segu-ridad del empleo y las relaciones de trabajo. Es im-portante identificar la causa de la resistencia ytrabajar con ella.

Seguimiento y evaluación de las reformas

Es necesario evaluar periódicamente las iniciativasde las reformas a fin de determinar si se estáncumpliendo los objetivos, y si los cambios se estánllevando a cabo de la manera más apropiada.Estos exámenes deben formar parte de la informa-ción compartida con los interesados internos y ex-ternos.

CUESTIONES EMERGENTES YDESAFÍOS FUTUROS

El Servicio Civil en la región continúa enfrentandomuchos problemas en el Caribe. Las fuerzas que im-pulsaron la reforma en el último decenio siguen es-tando presentes. La región necesita concentrar suatención en el mecanismo institucional más apropia-do para administrar y coordinar las actividades dereforma. Se ha considerado que la Oficina del PrimerMinistro es uno de esos lugares apropiados. Sin em-bargo, además de la ubicación, esta organización debecontar con una combinación adecuada de aptitudes.La dirigencia de esta unidad es crítica. Además, debeestar dotada de personas capaces de administrar elcambio.

Una de las cosas que aprendemos es la facilidadcon que el trabajo de la política podría segmentarse ydividirse. Por consiguiente, uno de los desafíos delServicio Civil consiste en salirse del enfoquecompartimentado en un departamento o ministeriopara trabajar o implementar políticas. En el últimodecenio ciertas reformas se han concentrado en for-talecer las Oficinas del Gabinete con la intención defacilitar un enfoque más parecido al del tipo empre-sarial para la actividad del gobierno. Ahora nos en-frentamos al problema de diseñar mecanismos parauna administración y coordinación de política máseficaces.

Los servicios públicos del Caribe necesitan re-plantear fundamentalmente los sistemas de adminis-


tración de recursos humanos. Entre los desafíos eneste campo figuran los siguientes:

● Replanteamiento del papel y el funcionamientode las Comisiones de Servicio Civil.

● Dedicación a la planificación estratégica de re-cursos humanos.

● Implementación de sistemas para identificar, re-compensar y ascender al personal de alto rendi-miento.

● Sistemas eficaces de evaluación del desempeño.● Sistemas de administración de recursos huma-

nos basados en la competencia.


REFERENCIAS

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INTRODUCCIÓN

Tal como se destaca en la introducción a este volu-men, la institucionalización de sistemas de serviciocivil contribuye al fortalecimiento de la democraciay al imperio de la ley y es imprescindible para lograruna eficiente provisión de bienes y servicios públi-cos. La reforma del servicio civil es una parte inte-gral de la modernización del estado, que, a su vez, esclave para un desarrollo económico sostenible.1 Paraser eficaz, la reforma del servicio civil debe basarseen un diagnóstico objetivo y bien fundamentado parael cual se necesita información relativamente com-pleta y fiable sobre la estructura, la remuneración yel alcance del empleo público. Sin embargo, son es-casos los estudios que abordan de forma sistemáticael análisis del empleo público desde una dimensióncuantitativa en los países de América Latina y el Ca-ribe. Los estudios existentes proporcionan mucha in-formación acerca de las características del empleopúblico, pero rara vez están acompañados de datosestadísticos que permitan una comparación de la evo-lución entre países.2

Tomando como base los datos estadísticos dis-ponibles, este capítulo está dedicado a realizar unacomparación sistemática de la situación del empleoy las remuneraciones en el sector público de 26 paí-ses de América Latina y el Caribe (LAC). Se pone derelieve el reto metodológico que significa recopilar yefectuar comparaciones válidas sobre la base de di-chos datos. Dentro de estas limitaciones, se procedea comparar los países de la región con respecto a ladimensión de su sector público, la magnitud de lossalarios, las tendencias del empleo y la remuneración

de dicho sector, examinando algunas hipótesis quecorrelacionan características del empleo y la remu-neración con un gobierno transparente y eficaz.

ESTUDIOS PREVIOS SOBRE ESTADÍSTICASDE EMPLEO PÚBLICO

La escasez de datos sobre empleo público llevó hacecasi veinte años a Peter Heller y Alan Tait (1983), aelaborar el conjunto más completo hasta entoncesde datos estadísticos internacionales sobre empleo ysalarios en el sector público. El trabajo de Schiavo-Campo y colaboradores (1997a, 1997b) responde aalgunas de las inquietudes de Heller y Tait. Sus tra-bajos, elaborados como antecedentes del Informe deDesarrollo Mundial 1997: El Estado en un Mundo enTransformación, presentan los resultados de una en-

Estudio Comparativo de Estadísticasde Empleo Público en 26 Paísesde América Latina y el Caribe

Ingrid Carlson y J. Mark Payne

1 Para estudios empíricos sobre la relación entre el buen go-bierno y el desarrollo, véase Chong y Calderón (1997, 1998y 2000), Dollar y Pritchett (1998), Evans y Rauch (1999),Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999b), Knack yAnderson (1999), Knack y Keefer (1997), Rauch y Evans(2000), Rodrik (1997a), y el World Development Report: TheState in a Changing World (1997).2 Una excepción reciente al respecto la constituyen Rauch yEvans (2000). Ofrecen un excelente análisis sobre la relaciónde la estructura burocrática y el desempeño o utilizando va-riables construidas con su serie de datos sobre característicasestructurales clave de burocracias estatales eficaces en 35 paí-ses en desarrollado. Véase también el documento paralelo,Evans y Rauch (1999).


cuesta de casi 100 países y proporcionan los datosestadísticos necesarios para realizar comparacionesinternacionales de empleo y remuneraciones públi-cas a principios de la década de 1990. Estos datosestán disponibles en el sitio del Banco Mundial, conactualizaciones para algunos países.3

La Organización Internacional del Trabajo (OIT)realizó un estudio sobre el empleo público para cum-plir la recomendación del informe final de la reuniónconjunta de la organización celebrada en 1995, so-bre El efecto del ajuste estructural en los servicios pú-blicos. El informe proponía que la OIT elaboraseestadísticas sobre el sector público a nivel nacionalcomparables que los países pudieran analizar y apli-car a sus necesidades (Hammouya, 1999:1). La OITrecibió más de 80 respuestas de las 216 encuestasque se enviaron, incluyendo las de 11 países de Amé-rica Latina y el Caribe. Los resultados figuran en labase de datos de la OIT sobre Estadísticas de Empleoen el Sector Público.

Para de América Latina y el Caribe, el CentroLatinoamericano de Administración para el Desarro-llo (CLAD) ofrece datos que siguen la evolución dela dimensión del sector público (principalmente encuanto al número de empleados) hasta las décadasde 1980 y 1990 en determinados países latinoameri-canos. Los datos del CLAD para la década de 1990 secircunscriben a diez países latinoamericanos, Espa-ña y Portugal, y en la mayoría de los casos sólo puedenobtenerse los datos correspondientes a determinadosaños. Aun así, la atención prestada por el CLAD a larecopilación de estos datos es un reflejo más de lacreciente demanda en la región de datos estadísticossobre empleo en el sector público.

La Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económicos (OCDE), en el marco de suprograma de Gestión Pública (PUMA), como mues-tra del potencial de cooperación multilateral en larecopilación de datos sobre empleo público, ha ela-borado una serie estadística relativamente fiable sobreel empleo y la remuneración en el sector público (Basede Datos de Remuneración y Empleo en el SectorPúblico (PSPE). Esta base de datos, actualizada anual-mente desde 1993 con base en las respuestas a uncuestionario de los expertos de los países miembrosde la OCDE, comprende datos del sector público so-bre empleo y salarios, en la mayoría de los casos,desglosados por nivel y sector del gobierno. Tambiénofrece datos en serie sobre, por ejemplo, los diferen-ciales de remuneración entre los sectores público yprivado, la dispersión de las remuneraciones dentrodel propio sector público y las tendencias en la dis-tribución del empleo por género.

INQUIETUDES METODOLÓGICAS

Las actividades de investigación que se han intenta-do hasta la fecha demuestran que, sin un marco sis-temático para la recopilación de las estadísticas sobreel empleo en el sector público,4 los datos recopila-dos al nivel nacional tienden a carecer de fiabilidady comparabilidad. Incluso en presencia de unestándar como el de la OCDE, la organización admi-te problemas persistentes de fiabilidad y com-parabilidad de los datos, debidos principalmente alos diversos criterios utilizados por sus países miem-bros a la hora de declarar los datos (OCDE, 2000:7.)Estas dificultades metodológicas no son alentadoraspara las iniciativas de investigación en países menosdesarrollados, donde los datos son normalmentemenos asequibles y la recopilación de datos, menostransparente. Las iniciativas de CLAD, por ejemplo,tropiezan no sólo con problemas de comparabilidad,debido a diferentes métodos de declaración de unpaís a otro, sino con la simple ausencia de informa-ción cuantitativa sobre empleo y remuneración en elsector público en muchos países de la región. La fal-ta de información fiable y comparable puede com-prenderse como el resultado de una serie de retosmetodológicos y técnicos:5

3 Véase http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/development.htm para la serie de datos del Banco Mundial,recopilada por Amit Mukherjee y Giulio de Tommaso. Parala mayoría de los países de América Latina y el Caribe, losdatos siguen estando incompletos.4 La creación de un marco para la recopilación de datos inter-nacionalmente comparables sobre el sector público represen-ta una preocupación creciente. Véase http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/ documents/un/unpan000476.pdf don-de aparece un informe de 2000 realizado por la Secretaría deNaciones Unidas titulado “Indicadores del Sector Público” queresponde a una petición del Grupo de Expertos sobre el Pro-grama de Naciones Unidas de Administración Pública y Fi-nanzas (PNUFP) que UNPAN elabore un marco conceptualpara la recopilación de datos internacionalmente compara-bles. Para análisis adicional, en este caso sobre la creación deun modelo que permita medir el empleo en el sector públicoy las dificultades que entran en juego, véase http://www1.worldbank.org/publicsector/ civilservice/data.htm, portal delsitio web de la Reforma Administrativa y del Servicio Civil delBanco Mundial en relación con los datos y diagnósticos.5 Para consultar un análisis detallado sobre los problemasmetodológicos, consúltese Heller y Tait (1983) y el sitio webde Reforma Administrativa y Servicio Civil del Banco Mun-dial en Datos entre Países sobre Empleo y Salarios en el Sec-tor Gubernamental, dbank.org/publicsector/civilservice/cross.htm http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/cross.htm.

ESTUDIO COMPARATIVO DE ESTADÍSTICAS DE EMPLEO PÚBLICO EN 26 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 115

● los datos pueden no recopilarse en muchos paí-ses debido a la debilidad de los sistemas de ges-tión de empleo y a la falta de coordinación entrelas unidades;

● las estructuras orgánicas de las administracionespúblicas y sus métodos de declaración varían deun país a otro, y conducen a diferencias en laforma en que se presentan y recopilan los datos;

● las diferentes funciones que los países asignana sus gobiernos y las diferencias en las clasi-ficaciones del personal, especialmente de losmaestros, trabajadores de atención de salud, em-pleados estacionales y contractuales y el per-sonal militar, complican la comparación delempleo en el sector público en su conjunto;

● los datos sobre gastos por concepto de sueldos ysalarios (a partir de los cuales se calculan los ni-veles de salario promedio) pueden no captar otrascompensaciones, en especia,l los beneficios nosalariales.

Hay otros problemas asociados con estos retosmetodológicos. Por ejemplo, debido a que las cifraspor concepto de sueldos y salarios rara vez inclu-yen los beneficios no salariales otorgados a losempleados públicos, los cálculos del salario prome-dio pueden subestimar la compensación total, enalgunos casos en la mitad o más. Como resultado,las comparaciones de los salarios promedio entrelos distintos países o las comparaciones de la rela-ción del salario promedio del sector público con elsalario promedio del sector privado, pueden ser erró-neas. Por esta razón, el análisis basado en lasestadísticas debe apoyarse en el conocimiento obte-nido de las investigaciones específicas para cada país.

PERFILES DE SERVICIO CIVIL

Este trabajo se basa en los datos recopilados y reuni-dos en los Perfiles del Servicio Civil (véase el Apén-dice) de los 26 países miembros prestatarios del BID(véase el Cuadro 1). Cada Perfil proporciona datospara los años 1995 y 1999 (o los años más próximosposibles), organizados en las siguientes categorías engeneral:

I. Contexto socioeconómicoII. Opinión pública hacia la administración

públicaIII. Estadísticas laborales nacionales

IV. Dimensión del gobiernoV. Gastos en personal del gobierno

VI. Niveles salariales de los empleados del sec-tor público

VII. Niveles de empleo del sector públicoVIII. Características institucionales y orgánicas

del servicio civil

Tal como se detalla en el Apéndice, la informa-ción recopilada para completar la serie de datos pro-viene de una combinación de fuentes internacionalesy nacionales. Las fuentes internacionales se utiliza-ron para asegurar la comparabilidad cuando estabandisponibles. Dichas fuentes se utilizaron para lamayoría de los apartados bajo el Contexto socioeco-nómico (PIB por persona, valores del Índice deDesarrollo Humano, valores del Índice de Com-petitividad, tasas de desempleo, tasas de alfabetiza-ción, matrícula escolar, expectativa de vida,desembolsos sociales e ingresos del gobierno); Opi-nión pública hacia la administración pública (datossobre opinión pública procedentes de Latino-barómetro); Estadísticas laborales nacionales (pobla-ción, población económicamente activa); Dimensióndel gobierno (gastos gubernamentales); y gastos enpersonal del gobierno (desembolsos por concepto desalarios).

Las fuentes internacionales son, entre otras, elsitio web de Datos Socioeconómicos Básicos del BID,el Government Finance Statistics Yearbook 2000 delFondo Monetario Internacional (FMI), el Interna-tional Financial Statistics Yearbook 2000 del FondoMonetario Internacional, el sitio web de la red deinformación de CLAD, Human Development Reportsde 1997 y 2000 del Programa de Naciones Unidaspara Desarrollo (PNUD), Indicadores de DesarrolloMundial en el sitio web del Banco Mundial, el Year-book of Labor Statistics 2000 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT) y la base de datosLABORSTA en el sitio web de la OIT.

La información sobre las Característicasinstitucionales y orgánicas del servicio civil se obtu-vo principalmente del Cuestionario de Diálogo dePolítica Regional titulado “El Servicio Civil en Amé-rica Latina y el Caribe: Situación y Retos Futuros”,completado por los órganos responsables de empleopúblico en los países de la región.

Para las dos categorías restantes, Niveles salaria-les de los empleados del sector público (salarios pro-medio del sector público, salarios promedio del sectoren relación con el PIB per cápita y los salarios delsector privado, etc.) y Niveles de empleo en el sectorpúblico (número de empleados, porcentaje de cam-


CUADRO 1

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ABARCADOS POR EL ESTUDIO

América Latina Abreviatura Índice de PIB por Tasa de Expec. Matricula Tasa dey el Caribe del país Grupo IDH competitividad persona alfab. de vida escolar desempleo

(% de Primar. Secundar. % fuerzaÍndice Clasif.* adultos 15+) (% neto) (% neto) laboral

1999 2000 2000 1999 US$ 1999 1999 1995 1995 1999

BARBADOS BRB 1 0,864 .. .. 8.630 99,0 76,5 93,5 85,0 10,5ARGENTINA ARG 1 0,842 4,11 49 7.600 96,8 73,1 99,9 71,9 14,1

URUGUAY URY 1 0,828 4,22 46 5.900 97,7 74,1 93,3 80,3 11,3CHILE CHL 1 0,825 4,90 27 4.740 95,6 75,1 87,3 80,4 8,9COSTA RICA CRI 2 0,821 4,49 35 2.740 95,5 76,8 88,3 40,8 6,0BAHAMAS BHS 1 0,820 .. .. 14.100 95,7 74,0 94,1 86,6 7,7 (1998)

TRINIDAD Y TOBAGO TTO 1 0,798 4,40 38 4.390 93,6 74,0 94,6 71,6 13,1MÉXICO MEX 1 0,790 4,29 42 4.400 91,1 72,3 99,9 63,8 1,7PANAMÁ PAN 2 0,784 3,88 55 3.070 91,7 73,8 89,8 70,1 11,8BELICE BLZ 2 0,776 .. .. 2.730 93,1 74,9 99,9 63,2 11,1 (1994)

VENEZUELA VEN 1 0,765 3,70 62 3.670 92,4 72,6 82,4 46,6 14,9COLOMBIA COL 2 0,765 3,68 65 2.250 91,5 70,7 82,5 67,7 20,9SURINAM SUR 2 0,758 .. .. 1.350 95,0 70,3 89,7 51,3 14,0BRASIL BRA 1 0,750 4,26 44 4.420 85,2 67,0 94,7 63,6 9,6

PERÚ PER 2 0,743 3,85 55 2.390 89,7 68,6 91,9 83,5 8,0JAMAICA JAM 2 0,738 3,93 52 2.330 86,4 75,0 97,6 69,0 16,0 (1996)PARAGUAY PRY 2 0,738 3,01 72 1.580 93,1 69,8 93,3 59,3 8,2ECUADOR ECU 2 0,726 3,36 68 1.310 91,0 69,7 99,9 51,0 11,5 (1998)

REP.DOMIN. DOM 2 0,722 4,11 50 1.910 83,2 70,9 87,3 71,2 15,9 (1997)GUYANA GUY 2 0,704 .. .. 760 98,4 64,8 92,0 74,7 ..EL SALVADOR SLV 2 0,701 3,84 58 1.900 78,5 69,4 79,7 34,5 7,0BOLIVIA BOL 2 0,648 3,42 67 1.010 85,2 61,8 98,0 40,0 4,2 (1996)

NICARAGUA NIC 2 0,635 3,01 73 430 68,2 68,1 80,0 51,3 10,9HONDURAS HND 2 0,634 3,11 70 760 74,0 69,6 91,2 37,1 3,7GUATEMALA GTM 2 0,626 3,44 66 1.660 68,1 64,4 73,0 35,7 1,4 (1995)HAITí HTI 2 0,467 .. .. 460 49,0 54,0 ,, ,, ..

Promedio LAC 0,741 3,85 3.327 87,6 70,4 91,0 62,0 10,6Prom. Grupo 1 0,809 4,27 6.428 94,1 73,2 93,3 72,2 10,2Prom. Grupo 2 0,705 3,63 1.685 84,2 69,0 89,6 56,3 10,9

Fuentes: Indicadores de desarrollo mundial, sitio web del Banco Mundial; Informes de Desarrollo Humano 1997, 2000 y 2001 del PNUD basede datos LABORSTA, OIT; Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 2001, BID, The Business of Growth, cita del Informe deCompetitividad Mundial 2001, World Economic Forum (Foro Económico Mundial).

Grupo 1 (PIB por cápita > US$3.200 1997); Grupo 2 (PIB per cápita <= US$3.200 1997); los promedios de las columnas abarcan los paísessobre los que se dispone de datos completos. Los promedios de las tasas desempleo no incluyen los datos correspondientes a 1996 o antes. Elsímbolo.. indica que los datos no están disponibles.

*La clasificación ICC incluye 75 países menos desarrollados, en desarrollo y desarrollados; 20 de ellos, países de América Latina y el Caribe.


bio en el curso del tiempo, etc.), las fuentes princi-pales utilizadas fueron de índole nacional y específi-cas para cada país. Las fuentes incluyen publicacionesimpresas procedentes de los bancos centrales nacio-nales, ministerios de economía y finanzas, entidadesestadísticas nacionales, comisiones de reforma del ser-vicio civil. Las fuentes basadas en la red resultaronsumamente valiosas para algunos países, subrayan-do el potencial de los sistemas informatizados de ges-tión de personal y de los censos del servicio civil ylos resultados de las encuestas de la fuerza laboral alos que puede tener acceso a través de Internet.

Para la construcción de los Perfiles, fue necesa-rio trabajar sobre la fiabilidad y comparabilidad delos datos, dentro de las restricciones impuestas porlas dificultades metodológicas antes descritas.6 Setrataron de obtener datos sobre ingresos, gastos yempleo del gobierno para cuatro niveles de gobier-no, niveles que se determinaron en parte mediantela forma en que las fuentes internacionales, especí-ficamente los Government Finance Statistics Yearbooksdel FMI, presentan los datos sobre gastos salariales.En el Recuadro 1 se describen los cuatro niveles,que comprenden el sector público total, el gobiernogeneral, el gobierno central consolidado y el gobier-no central.

Sólo se dispone de datos sobre los cuatro nivelesde gobierno para un pequeño número de países. Poresa razón, algunos perfiles presentan datos para unoo dos niveles y otros para tres o cuatro. Cuando esposible, la concreción de las definiciones contenidasen el Recuadro 1 sobre cómo se constituyen los nive-

les de gobierno de determinados países se documen-tan en la sección de “Notas” de los Perfiles.

Los salarios promedio se calcularon dividiendoel gasto total por concepto de salarios en un nivelespecífico de gobierno, por el número total de em-pleados declarados para ese nivel.7 En todos los casos,los salarios se deflactaron a la moneda local de 1999utilizando el índice de precios de consumo (IPC) sa-cado del International Financial Statistics Yearbook2000 del FMI o de una fuente específica para un paísdado. Los salarios se convirtieron a dólares de losEstados Unidos (US$) al tipo de cambio de 1999.

Las cifras totales de funcionarios públicos —tér-mino utilizado en los Perfiles con el significado deempleados públicos en general— incluyen sólo em-pleados públicos civiles. El personal militar se restóde los totales indicados en los Perfiles;8 no se restó elpersonal policial. Los cálculos correspondientes a lacategoría sobre cambio porcentual en funcionariospúblicos (5 años anteriores)— incluyen al personal

6 Para corroborar la fiabilidad de los datos, los Perfiles com-pletados se enviaron a los representantes de los países (miem-bros del Diálogo Regional de Política) para verificación antesde su publicación.7 Para el nivel del gobierno central, este método de cálculotiende a inflar la compensación promedio debido al númeroconsiderable y variable de empleados del gobierno local re-munerados con cargo al presupuesto del gobierno central,pero no contabilizados, como empleados del gobierno cen-tral (Schiavo-Campo, y colaboradores, 1997b).8 El personal militar no se restó del cálculo de los salariospromedio.

RECUADRO 1

NIVELES DE GOBIERNO

Sector público total (SPT): Incluye el gobierno general (a continuación) y las empresas públicas.

Gobierno general (GG): Incluye el gobierno central consolidado (a continuación) y todas las autoridadessubnacionales.

Gobierno central consolidado (GCC): Incluye todas las unidades de la autoridad central de un país, es decir,todas las unidades abarcadas por las cuentas presupuestarias y extrapresupuestarias, así como de la seguridad social(conforme a los datos originados del Fondo Monetario Internacional).

Gobierno central (GC): Incluye todas las unidades de la autoridad central en un país, es decir, los departamentosde administración ejecutiva y legislativa directamente dependientes del Jefe de Estado o el Parlamento, junto contodos los otros ministerios y departamentos.

Las definiciones se basan en la información sacada del Government Finance Statistics Yearbook 2000 del FMI.


civil y militar y se realizaron al nivel más alto de go-bierno sobre el que se dispuso de los datos, a menosque se indique lo contrario. Además del promediogeneral de la región, se han calculado los promediospara los países agrupados en los dos grupos de ingre-sos del BID (los países del Grupo 1 son aquellos quetienen un PIB por persona superior a US$ 3.200 de1997 y los países del Grupo 2 son los que tienen unPIB per cápita igual o inferior a US$3.200 (BID,2001b). Estos promedios regionales y de grupo in-cluyen sólo aquellos países con datos para la categoríabajo consideración.

El Cuadro 1 presenta los 26 países abarcados porel estudio, clasificados en orden descendente por suÍndice de Desarrollo Humano de 1999 9 (IDH). Elcuadro proporciona información contextual, inclui-dos los valores y clasificaciones del Índice deCompetitividad de los países,10 indicadores del desa-rrollo, designaciones de grupo y abreviaturas.

ANÁLISIS DE RESULTADOS:NIVELES DE EMPLEO PUBLICO

El Cuadro 2 presenta el empleo civil en el sector pú-blico (de aquí en adelante, empleo en el sector públi-co) como porcentaje de la población para cuatroniveles de gobierno: sector público total, gobiernogeneral, gobierno central consolidado y gobierno cen-tral para 1999 o el año más reciente sobre el que sedispone de información. El Cuadro 3 muestra el em-pleo total en el sector público en relación con la po-blación económicamente activa (PEA).11 Los cuadrostambién muestran los niveles de gobierno para losque se dispone de datos en los países y, en conse-cuencia, la constitución de las muestras para calcu-lar los promedios en cada nivel de gobierno. Losresultados clave para el conjunto de la región deAmérica Latina y el Caribe, los Grupo 1 y 2 con rela-ción a los niveles del sector público total, gobiernogeneral y gobierno central son los siguientes:

● En los países de América Latina y el Caribe, elempleo en el sector público total alcanza en laactualidad un promedio aproximado de 4,1% dela población. El nivel oscila entre alrededor del2,0% en Nicaragua, El Salvador, Honduras y Bo-livia y alrededor del 9,0% en Surinam y Trinidady Tobago. Estas variaciones indican que hay gran-des diferencias entre los países de la región. Enel Grupo 1, el sector público total emplea a un

promedio del 4,6% de la población. El promediodel Grupo 2 es algo más bajo, con un empleo enel sector público total de aproximadamente el3,8% de la población. La variación dentro de laregión de América Latina y el Caribe correspon-de a los patrones mundiales. Por ejemplo, en lospaíses miembros de la OCDE, el empleo en elsector público total como porcentaje de la po-blación a mediados-fines de la década de 1990osciló entre el 1,9% en Corea y el 13,3% en Di-namarca (OCDE, 2000:5).

● Como se indica en el Cuadro 2, el empleo al ni-vel de gobierno general alcanza un promedioaproximado del 3,0% de la población para la re-gión. Entre los países sobre los que se dispone dedatos de empleo al nivel de gobierno general, Uru-guay, Trinidad y Tobago, Argentina y México sonlos que tienen la mayor relación de empleadosen el gobierno general a población (5,9%, 5,4%,4,8% y 4,3%, respectivamente). El promedio deChile es especialmente bajo, con un 1,0%. A pe-sar de la baja cifra de Chile, el promedio del Gru-po 1 (3,9%) sigue siendo más elevado que elpromedio de América Latina y el Caribe (3,0%) ynotablemente más alto que el promedio del Gru-po 2 (2,4%). A principios de la década de 1990,el promedio mundial del empleo en el gobiernogeneral como porcentaje de la población se cifra-ba en el 4,7%, lo que indica que el alcance delempleo público en los países de América Latina yel Caribe es relativamente reducido. De hecho, lamuestra de países de América Latina y el Caribedel Banco Mundial ocupó el tercer lugar entre losmás bajos (con 3,0% a principios de la década de1990) después de África (2,0%) y Asia (2,6%),mientras que el empleo en el gobierno general en

9 El índice se describe en el Informe de Desarrollo Humano2001 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.10 El índice se describe en la publicación titulada GlobalCompetitiveness Report 2000 del World Economic Forum(WEF). Véase la nota al pie de la página 28 donde se presentauna descripción resumida del índice.11 La población económicamente activa (PEA) comprende atodas las personas empleadas y desempleadas de cierta distri-bución de edad, de ordinario entre 10 y 65 años o 15 y 65años. La definición de 15 a 65 corresponde a la adoptada porla Décima Tercera Conferencia Internacional de EstadísticasLaborales celebrada en Ginebra en 1982. Cuando se citó enlas fuentes secundarias, se advirtió la distribución por edadesde la PEA utilizada en los Perfiles. ECLAC, que es la fuenteprincipal utilizada en esta ponencia, establece la distribuciónpor edades de la población económicamente activa como lapoblación con 10 a 65 años de edad.


CUADRO 2

EMPLEO CIVIL EN EL SECTOR PÚBLICO, 1999 O EL AÑO MÁS RECIENTE DISPONIBLE (% DE LA POBLACIÓN)

América Latina y Sector público Gobierno Gobierno central Gobiernoel Caribe total general consolidado central

Grupo 1

Argentina 4.9 4.8 1.1 0.9Bahamas — — — 5.6Barbados — — 9.4 —Brasil 3.3 3.3 0.4 —Chile 2.5 1.0 0.9 —México 4.8 4.3 1.5 1.2Trinidad y Tobago 8.7 5.4 — —Uruguay 6.3 5.9 4.8 3.6Venezuela 5.7 — — 2.1

Grupo 2

Belice — — — 3.3Bolivia 2.3 2.2 2.0 1.9Colombia — 1.2 — —Costa Rica 4.4 — — 2.2República Dominicana 3.9 — — 2.5Ecuador — 2.6 — 2.3El Salvador 2.1 1.8 — —Guatemala — — — 1.6Guyana 6.8 — — 1.4Haití 0.6 — — —Honduras 2.1 — — 1.6Jamaica — 4.0 — —Nicaragua 1.8 1.7 — 1.6Panamá 5.3 — — 3.4Paraguay — — — 3.2Perú — 3.2 2.4 —Surinam 9.1 — 7.9 —

Promedio LAC 4.1 3.0 3.4 2.3Promedio Grupo 1 4.6 3.9 3.0 2.7Promedio Grupo 2 3.8 2.4 4.1 2.2

Los promedios de las columnas no abarcan los datos desde 1995–1996 o con anterioridad (indicados en cursive)

los países de la OCDE alcanzó un promedioaproximado del 7,7%, de la población a princi-pios de la década de 1990 (Schiavo-Campo y co-laboradores, 1997a). La relación entre el empleoen el gobierno general y la población se conside-

ra de ordinario una medida más significativa deltamaño del sector público, que la relación entreel empleo total en el sector público y la pobla-ción. Esto se debe a que esta última incluye elnúmero de empleados en las empresas públicas.


● El empleo en el gobierno central asciende en laactualidad a un 2,3% de la población. Países comoArgentina, Brasil, Chile y México tienen un por-centaje más bajo de empleo en el gobierno central(o central consolidado) de la población (alrede-dor de 1,0%) que los países más pequeños talescomo los insulares de Bahamas o Barbados (5,6%y 9,4%, respectivamente). Esta variación es unreflejo de la descentralización de las funcionesdel gobierno en los estados federales, en el casode grandes, y de la estructura unitaria y centrali-zada del Caribe, de los países centroamericanosy de algunos países más pequeños de Sudamérica.Por ejemplo, además de Bahamas y Barbados,Uruguay, Belice, Panamá y Paraguay tienen ni-veles relativamente elevados de empleo en elgobierno central medidos como proporción dela población total (3,0% o más). En cambio, Bo-livia, Guyana, Perú, Guatemala, Honduras yNicaragua tienen nóminas del gobierno centralrelativamente pequeñas en proporción a la po-blación (2,0% o menos). En la mayoría de estoscasos, la razón es que el empleo en el gobiernoen su conjunto es relativamente reducido, y noque el empleo en el gobierno central en particu-lar sea bajo en comparación con el empleo en elgobierno en su conjunto.12 Por ejemplo, en el casode Bolivia, el empleo en el gobierno central co-rresponde 1,9% de la población, al empleo en elgobierno general corresponde 2,2% de la pobla-ción y al sector público total le corresponde 2,3%de la población. Surge un patrón análogo en loscasos de Perú, Honduras y Nicaragua (no se dis-pone de datos sobre el sector público total o elgobierno general para Guatemala). Guyana es laúnica excepción con un empleo en el gobiernocentral relativamente reducido de 1,4% de lapoblación, y un empleo en el sector público to-tal al que corresponde un porcentajerelativamente elevado de 6,8% de la población.En general, para el Grupo 1, el empleo en el go-bierno central alcanza un promedio aproximadodel 2,7 de la población. El empleo en el gobiernocentral en el Grupo 2 asciende a un porcentajeaproximado algo más bajo del 2,2% de la pobla-ción. El empleo en el gobierno central comoporcentaje de la población tiende a ser más ele-vado en los países de la OCDE que en los paísesde América Latina y el Caribe. Por ejemplo, aprincipios de la década de 1990, el empleo en elgobierno central (excluidos los empleados desalud y educación) como porcentaje de la pobla-ción alcanzó un promedio aproximado del 1,2%

en los países de América Latina y el Caribe y del1,8% en los países de la OCDE. Esta cifra de lospaíses de la OCDE fue la más elevada en todo elmundo, mientras que la cifra correspondiente ala muestra de América Latina y el Caribe ocupóel tercer lugar más alto del mundo detrás de laOCDE y el Oriente Medio y el norte de África(1,4%) (Schiavo-Campo y colaboradores, 1997a).

● Como indica el Cuadro 3, el empleo en el sectorpúblico como porcentaje de la población econó-micamente activa (PEA) revela casi los mismospatrones que el empleo en el sector público comoporcentaje de la población. En la región en suconjunto, el empleo en el sector público totalcomo porcentaje de la PEA alcanza un promedioaproximado del 10,1%. Trinidad y Tobago ySurinam están en el extremo alto de los porcen-tajes con el 21,5% y el 23,0%, respectivamente.Otros países con niveles relativamente altos deempleo en el sector público total como porcen-taje de la PEA (más de 10,0% de la PEA) sonArgentina, México, Uruguay, Venezuela, CostaRica, Guyana y Panamá. En el Grupo 1, al em-pleo en el sector público total correspondeaproximadamente el 10,9% de la PEA, mientrasque el promedio en el Grupo 2 es ligeramentemás bajo con aproximadamente el 9,6%.

● Al nivel de gobierno general, el empleo públicoalcanza un promedio aproximado del 7,3% de laPEA. Entre los países sobre los que se dispone dedatos al nivel de gobierno general, Chile tiene elnivel más bajo de empleo público relacionadocon la PEA (2,6%). Los otros países del Grupo 1tienen niveles relativamente altos de empleo enel gobierno general como proporción de la PEA:Argentina (11,4%), México (10,7%), Trinidady Tobago (13,3%) y Uruguay (13,6%). Comoresultado, el promedio del Grupo 1 (aproxima-damente 9,2% de la PEA) es comparativamentemás elevado que el promedio regional (7,3%) yel promedio del Grupo 2, una cifra relativamen-te baja del 6,0% de la PEA. Jamaica y Perú sonexcepciones en el Grupo 2, ya que al empleo enel gobierno general le corresponde el 9,1% y el

12 Si bien no se dispone de datos sobre el nivel de gobiernocentral para El Salvador, como sus vecinos centroamerica-nos, El Salvador tiene un número relativamente reducido deempleados gubernamentales en comparación con otros paí-ses de América Latina y el Caribe. Los datos disponibles mues-tran que el empleo en el gobierno general alcanza sólo la cifrade 1,8% de la población y el empleo en el sector público totalrepresenta aproximadamente 2,1% de la población.


CUADRO 3

EMPLEO CIVIL EN EL SECTOR PÚBLICO, 1999 O AÑO MÁS RECIENTE DISPONIBLE(% DE LA POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA)

América Latina y Sector público Gobierno Gobierno central Gobiernoel Caribe total general consolidado central

Grupo 1

Argentina 11.7 11.4 2.6 2.1Bahamas — — — 10.7Barbados — — 18.6 —Brasil 7.5 7.4 0.7 —Chile 12.0 10.7 3.8 3.1México4.8 4.3 1.5 1.2Trinidad y Tobago 21.5 13.3 — —Uruguay 14.6 13.6 11.1 8.3Venezuela 13.3 — — 4.9

Grupo 2

Belice — — — 8.7Bolivia 6.0 5.8 5.2 4.8Colombia — 2.8 — —Costa Rica 10.5 — — 5.2República Dominicana 8.7 — — 5.5Ecuador — 6.3 — 5.6El Salvador 5.2 4.8 — —Guatemala — — — 5.6Guyana 15.7 — — 3.2Haití 1.3 — — —Honduras 6.3 — — 5.0Jamaica — 9.1 — —Nicaragua 5.2 4.8 — 4.5Panamá 13.8 — — 8.7Paraguay — — — 8.1Perú — 8.1 6.1 —Surinam 23.0 — 20.0 —

Promedio LAC 10.1 7.3 7.8 5.7Promedio Grupo 1 10.9 9.2 6.5 5.8Promedio Grupo 2 9.6 6.0 10.4 5.7

Los promedios de las columnas no abarcan los datos desde 1995–1996 o con anterioridad (indicados en cursive)

8,1% de la PEA, respectivamente. En conjunto,la proporción del empleo en el gobierno generalfrente a la PEA varía bastante en toda AméricaLatina y el Caribe. Al comparar los resultados dela región de América Latina y el Caribe con los

datos procedentes de fuera de la región, se ob-serva el alcance relativamente reducido delempleo público en América Latina y el Caribe,frente a los países de la OCDE a los que corres-pondió un 15,6% de la PEA. Dinamarca,


Finlandia y Noruega están por encima del 20,0%y Suecia muy por encima del 30,0%. Para nues-tra muestra, todos salvo cuatro países (Argentina,México, Trinidad y Tobago y Uruguay) tienenpromedios por debajo del 10,0%. En realidad,ningún país de América Latina y el Caribe tienepromedios por encima del 15,0%, lo que ponede relieve la dimensión relativamente reducidadel sector público de la región en comparacióncon el de los países miembros de la OCDE.13

● Tal como se indica en el Cuadro 3, en el nivel delgobierno central, el empleo en el sector públicoen nuestra muestra de 16 países de América La-tina y el Caribe corresponde un promedioaproximado de 5,7% de la PEA. Al empleo en elgobierno central corresponde el porcentaje másalto de la PEA en las Bahamas (10,7%). Sin em-bargo, en el nivel de gobierno central consolidado(no se dispone de datos al nivel de gobierno cen-tral), el empleo público en Surinam y Barbadoses de 20,0% y 18,6% de la PEA, respectivamente.En estos dos países, el empleo en el gobiernomedido como porcentaje de la PEA es con mu-cho el mayor de la región. Los resultados de laregión oscilan de las cifras de Surinam y Barba-dos hasta la de Brasil, cuyo empleo en el gobiernocentral (o en el gobierno central consolidado)representa sólo 0,7% de la PEA. El promedio delos países del Grupo 1 sobre los que se disponede datos al nivel de gobierno central es de 5,8%de la PEA.

● La medición del empleo público como porcenta-je de la PEA, en vez de como porcentaje de lapoblación total, corrige la distorsión que puedesurgir debido a variaciones en la proporción depoblación no activa en la población total y de lapropensión de las mujeres a buscar trabajo fueradel hogar. En los países de América Latina y elCaribe, la población menor de 15 años como por-centaje de la población total oscila entre el 21,1%en Barbados y el 43,9% en Guatemala. Los por-centajes de Bolivia, Haití, Honduras, Nicaraguay Paraguay también son relativamente elevados,con un 40,0% de la población total menor de 15años de edad. Los porcentajes de otros países deAmérica Latina y el Caribe oscilan entre alrede-dor de 25% y 35% (PNUD, 2001). Para los paísescon una proporción relativamente alta de niñosen la población, el alcance del sector públicopuede ser más amplio que el que sugeriría la re-lación entre los empleados públicos y lapoblación total. La medida, no obstante, no afectanotablemente a comparaciones o resultados es-

tadísticos para las causas determinantes del em-pleo público o las correlaciones con un gobiernotransparente y eficaz.

RESULTADOS: SALARIOS

Las Figuras 1–5 y el Cuadro 4 muestran el gasto pú-blico en sueldos y salarios (factura salarial), lossalarios promedio en el sector público y los nivelessalariales relativos en el sector público.

Si bien las medidas que aparecen en las Figuras1–5 y el Cuadro 4 tienen un cierto margen de error,pueden considerarse como guías útiles para evaluarla cuantía relativa, el peso de los costes salariales delsector público y su valor en comparación con el sec-tor privado. Los resultados clave son los siguientes:

● La relación entre el gasto del sector público ensalarios y el PIB sirve como medida útil de la par-ticipación relativa del estado en la economía(Banco Mundial, 2001b). Para la muestra de 12países de América Latina y el Caribe sobre losque se dispone de datos, la factura salarial totaldel sector publico absorbe aproximadamente un9,2% del PIB (véase la Figura 1). La relación dela factura salarial del sector público total frenteal PIB oscila entre el 19,4%, aproximadamente,en Guyana y un 3,4% en Guatemala. Aparte deestos dos países y de Brasil, cuya factura salarialabsorbe 11,8% del PIB, todos los demás paísesde la muestra tienen facturas salariales que re-presentan entre 7,0% y 10,0% del PIB, lo queconcuerda con los promedios mundiales.14 ElGrupo 1 tiene un promedio ligeramente supe-rior al 9,6% del PIB, frente al promedio del Grupo2 del 9,1% del PIB.

● Como se indica en la Figura 1, la factura sala-rial del gobierno general, para una muestra de

13 Surinam y Barbados son excepciones. Si se dispusiera dedatos para esos dos países, los resultados mostrarían que alempleo en el gobierno general le corresponde más del 15,0%de la PEA. En el nivel del gobierno central consolidado sola-mente, al empleo en la adminisración pública le correspondeaproximadamente 20,0% de la PEA en Surinam y 18,6% de laPEA en Barbados.14 Schiavo-Campo y colaboradores (1997a) estiman que lossalarios del sector público total absorbieron aproximadamente8,0% del PIB como porcentaje mundial a principios de la dé-cada de 1990.


● En una muestra de 20 países de América Latinay el Caribe sobre los que se dispone de datos, lafactura salarial del gobierno central correspon-de aproximadamente 6,8% del PIB (véase laFigura 1). En cuanto a los seis países restantes,solo se dispone de datos sobre la factura sala-rial para el gobierno central consolidado.Cuando las cifras en este nivel para esta seriede países se promedian junto con las cifras delgobierno central para los 20 países, el prome-dio de los 26 es igual a 6,3%, aproximadamente,del PIB. La relación de la factura salarial delgobierno central (o gobierno central consoli-dado) frente al PIB oscila entre una cifra elevadade 16,1% en Surinam y una cifra baja de 2,3%en Argentina. Jamaica, Belice y Barbados, juntocon Surinam, son los países que tienen facturassalariales del gobierno central relativamente másaltas frente al PIB (más de 10% del PIB). En elextremo bajo, junto con Argentina, figuranMéxico, Brasil, Colombia y Venezuela (todosellos con facturas salariales alrededor de 2,5%del PIB) y Perú, cuya factura salarial absorbeaproximadamente 3,1% del PIB. En conjunto,la factura salarial del gobierno central para elGrupo 1 alcanzó un promedio aproximado de6,2% del PIB y para el Grupo 2, aproximada-mente 6,9%. El promedio mundial a principiosde la década de 1990 para la factura salarial delgobierno central era de aproximadamente 5,4%del PIB. La misma fuente estima que el prome-dio de América Latina en el mismo periodo(4,9% del PIB) era similar al de los países miem-bros de la OCDE (4,5% del PIB) y Asia (4,7%del PIB). El Oriente Medio y el norte de Áfricatenían la factura salarial del gobierno centralmás elevada como porcentaje del PIB (9,8% delPIB) y una muestra de 21 países africanos pre-sentó el segundo porcentaje más alto (6,7% delPIB). La factura salarial fue más baja en la Eu-ropa del Este y, en la antigua Unión Soviética,llegó a un promedio de 3,7% del PIB (Schiavo-Campo y colaboradores, 1997a:8–10).

● Tal como indica la Figura 2, la factura salarialdel sector público total en una muestra de 12países de América Latina y el Caribe representaaproximadamente 33,8% del gasto total del sec-tor público. Su porción es la mayor en México yEl Salvador, con una cifra aproximada de 45,0%del gasto total. La factura salarial del sector pú-blico total también es elevada en Argentina,Brasil, Guyana y Paraguay donde su porción delos gastos totales del sector público oscila alre-

FIGURA 1

FACTURA SALARIAL DEL SECTOR PÚBLICO,1999 O EL AÑO MÁS RECIENTE DISPONIBLE

(gastos sobre salarios y sueldos como % del PIB)

Sector Público Total

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16.0

18.0

20.0

Gob. GeneralGob. Cental Consolidado Gob. Central

10 países, absorbe aproximadamente 7,1% delPIB. El peso de la factura salarial en relacióncon la producción económica es más onerosoen Brasil (11,2% del PIB) y en Bolivia (10,0%del PIB). En el extremo más bajo figuran Gua-temala, Perú, Chile y la República Dominicana,con facturas salariales que absorben 3,4%, 5,0%,5,3% y 5,9% del PIB, respectivamente. En con-junto, el promedio del Grupo 1 (8,0% del PIB)es más elevado que el promedio del Grupo 2(6,4% del PIB). Estos resultados concuerdan conlos datos disponibles sobre muchos paísesmiembros de la OCDE. Para los países más de-sarrollados, los costos de compensación totaldel gobierno general (que incluyen la facturasalarial además de los aportes de las empresasal seguro social) oscilaron entre 5,0% y 10,0%del PIB en los Estados Unidos, Australia y No-ruega (en 1997). En otros países miembros dela OCDE, tales como Dinamarca, Suecia, Fin-landia y Portugal, los costos de compensacióntotales absorbieron un porcentaje notablemen-te más elevado del PIB (aproximadamente15,0%) (OCDE, 2000:2). En general, las factu-ras salariales del gobierno general de los paísesmenos desarrollados y en vías desarrollo (y loscostos totales de compensación) en relación conel PIB tienden a ser más reducidas que en lospaíses desarrollados, lo que refleja el tamañorelativamente más reducido del sector públicoen los países en desarrollo.


dedor del nivel de 40%.15 La factura salarial me-dida como porcentaje del gasto del sector públicopuede indicar posibles ineficiencias en la utiliza-ción de los recursos gubernamentales. Cuandola relación es relativamente alta (más de 25%),los gastos no salariales pueden sufrir las conse-cuencias (Banco Mundial, 2001b). Enconsecuencia, la mayoría de los países de Améri-ca Latina y el Caribe tienen lo que se considerancomo facturas salariales relativamente grandes.En realidad, sólo dos de los 26 países miembrosprestatarios tienen facturas salariales del sectorpúblico inferiores al 25% de los desembolsos to-tales del sector público (Nicaragua y Uruguay).Para el Grupo 1, la factura salarial del sector pú-blico total alcanza un promedio aproximado de35,4% del gasto total del sector público, ligera-mente más elevada que el promedio del Grupo 2(33,0%).

● Tal como se indica en la Figura 2, la facturasalarial promedio del gobierno general, comoporcentaje de los promedios de gastos guberna-mentales totales en general, es de aproxi-madamente 29,4% en la muestra de 11 países deAmérica Latina y el Caribe sobre los que se dis-pone de datos. Brasil ocupa el lugar más alto,con 40,4% del gasto del gobierno general absor-bido por la factura salarial. Sólo tres países denuestra muestra tienen facturas salariales del go-bierno general que representan menos de 25%del gasto total del gobierno general: Chile

(20,2%), Nicaragua (18,6%) y Perú (22,7%). Lospromedios para el Grupo 1 y Grupo 2 son simi-lares (30,9% y 28,6%, respectivamente).

● En una muestra de 19 países de América Latinay el Caribe sobre los que se dispone de datos, lafactura salarial promedio del gobierno central ab-sorbe la cifra aproximada de 30,2% del gasto totaldel gobierno central. Los países con las facturassalariales más cuantiosas en relación con el gas-to del gobierno central son, entre otros, lasBahamas (46,3%), El Salvador (41,5%), Haití(42,9%), Paraguay (42,6%) y Surinam (41,3%).A la factura salarial del gobierno central corres-ponde la cifra aproximada de 28,1% del gastototal del gobierno central para la muestra de cua-tro países del Grupo 1, algo más bajo que elpromedio de la muestra de 15 países del Grupo2 (30,7%). Cuando se consideran los datos delgobierno central consolidado, así como los da-tos del gobierno central, hay once países deAmérica Latina y el Caribe cuyas relaciones de lafactura salarial son inferiores al 25%: Argentina,Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Guyana, Méxi-co, Nicaragua, Perú, Uruguay y Venezuela (véasela Figura 2).

● Una importante medida de los salarios del sectorpúblico es la relación entre estos y el PIB percápita (véase la Figura 3). La medición de lossalarios en relación con el PIB per cápita se usaen general para mostrar la condición de un em-pleado promedio del gobierno en relación con elnivel de vida en un país en particular (BancoMundial, 2001c). Tal como se indica en la Figu-ra 3, los resultados de nuestro análisis muestranque al nivel del sector público total, la relaciónde los salarios promedio frente al PIB per cápitaoscila entre una cifra alta de 3,7 en Brasil y unacifra baja de 1,0 en Uruguay. En el extremo alto,con Brasil figuran Bolivia (3,3) y los países cen-troamericanos de El Salvador (3,3) y Nicaragua(3,4). Los países con relaciones bajas, además deUruguay, son Argentina (1,6), la República Do-minicana (1,6) y Panamá (1,8). La relaciónpromedio de los salarios en total del sector pú-blico frente al PIB per cápita para nuestra muestrade 9 países de América Latina y el Caribe es de

FIGURA 2

FACTURA SALARIAL DEL SECTOR PÚBLICO,1999 O EL AÑO MÁS RECIENTE DISPONIBLE

(gastos sobre salarios y sueldos como % de los gastos totales)

ARG

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50.0

Sector Público Total Gob. GeneralGob. Cental Consolidado Gob. Central

15 Haiti, Surinam y Belice también tienen facturas salarialesalrededor de 40% del gasto total, pero no se dispone de datospara el nivel del sector público total. Los datos para estos trespaíses se hallan al nivel del gobierno central, tal como puedeverse en la Figura 2.


aproximadamente 2,4. El promedio del Grupo 1de 2,1 es más bajo que el promedio del Grupo 2(2,7). Varios factores afectan al valor de la rela-ción de salarios promedio frente al PIB per capita:por un lado, los países en desarrollo tienen unaescasez relativa de mano de obra capacitada (Ban-co Mundial, 2001b); por otro lado, el PIB percápita se subestima a menudo en los países endesarrollo al contar con un sector informal rela-tivamente grande (Schiavo-Campo ycolaboradores, 1997a:9). Estos factores deberíanconsiderarse antes de evaluar los salarios en laregión de América Latina y el Caribe. Una rela-ción relativamente grande, tal como la observadaen el caso de Brasil, no indica necesariamenteque los empleados públicos de un país estén re-munerados en exceso. Igualmente, una relaciónrelativamente pequeña (como en el caso de Uru-guay) puede proporcionar más informaciónacerca de cómo los datos de gastos salariales sedeclaran, que sobre lo adecuado de los salarios;es probable que los datos sobre gastos salarialesdisponibles para Uruguay no capten una partesignificativa de la compensación total del sectorpúblico. Esta interferencia es corroboradaadicionalmente por los resultados que se presen-tan en la Figura 4, que muestra los salariospromedio del sector público en relación a los sa-larios del sector manufacturero donde,nuevamente, la relación para Uruguay es inespe-radamente baja.

● Al nivel del gobierno general, la relación de sala-rios promedio frente al PIB per cápita a través deuna muestra de países de América Latina y delCaribe alcanza la cifra promedio de 2,8. La ma-yoría de los nueve países de esta muestra tienenrelaciones que se aproximan o están ligeramentepor encima del promedio de la región: Brasil(3,4), Chile (3,0), Bolivia (3,9), Colombia (3,2),Jamaica (3,2) y Nicaragua (3,4). El promedio deesta pequeña muestra de países es deprimido porlas bajas relaciones de salarios promedio del go-bierno general frente al PIB per cápita de trespaíses: Argentina, Perú y México (1,6, 1,6 y 1,8,respectivamente). La relación promedio de lossalarios promedio del gobierno general frente alPIB per cápita para el Grupo 1 es de aproxima-damente 2,5, mientras que la relación para unamuestra de cinco países del Grupo 2 alcanza elpromedio aproximado de 3,1.

● Tal como se muestra en la Figura 3, la relaciónde los salarios promedio del gobierno centralfrente al PIB per cápita alcanza un promedio

de 2,0 para una muestra de 13 países de Amé-rica Latina y el Caribe sobre los cuales sedispone de datos. Los resultados oscilan entreun 4,2 para Honduras y 1,0 para Uruguay. Jun-to con Honduras, Nicaragua tiene una relaciónrelativamente alta (3,0).16 México (2,1), Belice(2,2) y Costa Rica (2,5) ocupan posiciones in-termedias. En general, la relación promedio delos salarios del gobierno central frente al PIBper cápita es de aproximadamente 1,5 para elGrupo 1 y 2,2 para el Grupo 2. A principios dela década de 1990, Schiavo-Campo y colabora-dores registraron un promedio de 2,5 para sumuestra de países de América Latina y el Cari-be. Para el mismo periodo, la relación promediode países miembros de la OCDE fue notable-mente más baja registrándose un 1,6,aproximadamente (1997a). La única región conuna cifra más baja que la de la OCDE es Euro-pa Oriental y la antigua Unión Soviética. Losautores atribuyen el resultado relativamentebajo de la OCDE a un PIB mucho más alto percápita y a diferencias de capacidades más pe-

FIGURA 3

SALARIOS PROMEDIO DEL SECTOR PÚBLICO,1999 O EL AÑO MÁS RECIENTE DISPONIBLE

(como múltiplo del PIB per cápita)

ARG

BHS

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BRA

CHL

MEX TTO

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GUY

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5.0


Los datos para 1995 o al año más próximo disponibles para TTO, GUY y PRY. Losdatos para 1995 para la DOM al nivel del gobierno general solamente.

16 Los datos sobre el nivel del gobierno central no están dis-ponibles para Brasil y Chile; sin embargo, si los datos sobre elnivel de gobierno central consolidado se considerasen, ambospaíses tienen multiplicadores relativamente grandes (4,4 y3,0, respectivamente).


17 Los datos recopilados en la Figura 4 para Uruguay al nivelde gobierno central corresponden a 1995 (o al año más próxi-mo disponible) y, por tanto, no se incluyen en el promediodel Grupo 1.

queñas entre los empleados públicos y el restode la población laboral. El bajo indicador parala Europa del Este y la antigua Unión Soviéticase debe tanto a la existencia de beneficios nosalariales no captados en los datos, como a larealidad de la insuficiencia salarial en la región(1997a:9).

● Otra medida valiosa de los salarios del sectorpúblico es la relación de los salarios promediodel sector público frente a los salarios del sectormanufacturero, disponibles al nivel del sector pú-blico total para siete países de América Latina yel Caribe (véase la Figura 4). El promedio deAmérica Latina y el Caribe de esta muestra limi-tada es de aproximadamente 2,0. Los valoresfluctúan notablemente, oscilando entre 4,1 paraMéxico y 0,5 para Nicaragua y Uruguay (en esteúltimo caso, utilizando datos de 1995). La rela-ción de Panamá (0,8) se aproxima más a la ciframás baja mientras que la relación más alta si-guiente después de la de México es la de ElSalvador (2,7). Brasil no está muy por detrás(2,6). En general, en esta muestra limitada depaíses, el promedio del Grupo 1 (2,8) es nota-blemente más alto que el promedio del Grupo 2(1,4). De hecho, los promedios del Grupo 1 paratodos los niveles de gobierno son notablementemás elevados que los promedios del Grupo 2.(Esto se cumple incluso cuando se combinan losdatos de diferentes niveles de gobierno en una

muestra más grande y más representativa). Cabeadvertir, sin embargo, que el pequeño númerode países en relación con los cuales se disponede datos sobre los salarios del sector manufactu-rero en cada uno de los cuatro niveles degobierno, hace problemática la tarea de sacar con-clusiones de las comparaciones.

● Tal como se muestra en la Figura 4, al nivel degobierno general, la relación promedio de los sa-larios del sector público frente a los salarios delsector manufacturero para una muestra de ochopaíses es de aproximadamente 2,1. Las cifras os-cilan entre 3,7 para México y 0,5 para Nicaragua.Brasil y Chile se aproximan más al extremo su-perior (2,4 y 2,8, respectivamente) mientras quela relación de Argentina está por debajo del pro-medio (1,5). Los países del Grupo 2 —Bolivia(1,8), Colombia (1,7) y Jamaica (2,0)— ocupanposiciones intermedias. Para nuestra muestra decuatro países del Grupo 1, la relación promedioes de aproximadamente 2,6. El promedio delGrupo 2 es notablemente más bajo con una cifraaproximada de 1,5.

● Tal y como se indica en la Figura 4, la relaciónde salarios promedio del gobierno central a sa-larios promedio del sector manufacturero parauna muestra de cinco países es de aproximada-mente 1,6. Nuevamente, el extremo alto esocupado por México y el bajo por Nicaragua,que tienen relaciones de 4,2 a 0,4, respectiva-mente. Las posiciones intermedias ocupan Brasily Chile, con salarios promedio del gobierno cen-tral (consolidado) de aproximadamente 3,0 y 2,8veces los salarios promedio del sector manufac-turero, respectivamente. Para el Grupo 1, al nivelde gobierno central solo se dispone de datos paraMéxico lo que no hace significativo calcular unpromedio.17 El promedio del Grupo 1, corres-pondiente al gobierno central consolidado (2,3),es más representativo ya que comprende datosde cuatro de los nueve países del Grupo 1. Parauna muestra de cuatro países del Grupo 2 al ni-vel de gobierno central, el promedio aproximadoes de 0,9. Los datos para los países miembros dela OCDE muestran una amplia variación. A prin-cipios de la década de 1990, las relaciones desalarios promedio del gobierno central frente a

FIGURA 4

SALARIOS PROMEDIO DEL SECTOR PÚBLICO,1999 O EL AÑO MÁS RECIENTE DISPONIBLE

(como múltiplo de los salarios promedio del sector manufacturero)

ARG

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MEX TTO

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GUY

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Prom

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Gru

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0.5

0.0

1.0

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2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

Los datos para 1995 o al año más próximo disponibles para TTO, URY, ECU,GUY, y PRY.


salarios promedio del sector manufacturero os-cilaron entre una cifra alta de 3,9 para Francia ycifras bajas de 0,2 y 0,4 en Canadá y el ReinoUnido, respectivamente. El promedio aproxima-do de una muestra de 14 países de la OCDE fuede 1,6 (Schiavo-Campo y colaboradores,1997b:44). Los promedios para América Latinay el Caribe y el Grupo que se muestran en laFigura 4 para todos los niveles de gobierno, pa-recen indicar que los empleados del sectorpúblico en la región de América Latina y el Ca-ribe están relativamente bien remunerados. Sinembargo, los resultados utilizando esta medidade los salarios pueden ser erróneos, principal-mente debido al hecho de que la mayoría de losempleados del gobierno son trabajadores de ofi-cina y la mayoría de los empleados en el sectormanufacturero son obreros.

● Las comparaciones internacionales de la compre-sión salarial (aquí, calculada simplemente comola relación del salario más elevado frente al másbajo en una escala de paga especificada del go-bierno), revisten una complejidad especial.Aunque la compresión salarial se deriva usual-mente de la principal escala de paga del gobiernocentral, algunos países de América Latina y elCaribe tienen escalas múltiples de remuneración.Esto significa que un número notable de emplea-dos del sector público (los maestros, por ejemplo)pueden recibir su paga basándose en una escaladistinta de la que se declara aquí. La fuente de lamayoría de los datos contenidos en el Cuadro 4y la Figura 5 es el cuestionario del Diálogo Re-gional de Política sobre la Reforma del ServicioCivil. La mayoría de las respuestas al cuestiona-rio no especificaron el número o proporción deempleados del sector público que están sujetos ala escala de paga en la que se basa la respuesta.Además, las escalas de remuneración del serviciocivil pueden no captar asignaciones monetariasque comprenden una parte significativa de lacompensación total. Del mismo modo, los bene-ficios no salariales, también una parte importantede la compensación total, no se consideran enabsoluto en las escalas de remuneración. Los re-sultados de nuestro análisis muestran que lacompresión salarial varía mucho en la región deAmérica Latina y el Caribe. El promedio de nues-tra muestra de 17 países fue relativamente alto:20,2. La compresión salarial promedio del Gru-po 2 (24,5) es más elevada que la del Grupo 1(11,5). En toda la región, la compresión salarialoscila entre 89,8 en Perú y 2,9 en Uruguay. La

FIGURA 5

COMPRESIÓN SALARIAL

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0URUGUAY

BRASILBARBADOS

BELICEGUATEMALAARGENTINA

GUYANASURINAM

HONDURASPromedio Grupo 1

COSTA RICAEL SALVADOR

COLOMBIAPromedio LAC

CHILEPromedio Grupo 2

PANAMÁVENEZUELA

ECUADORNICARAGUA

PERÚ

CUADRO 4

COMPRESIÓN SALARIAL, 1999 O EL AÑO MÁSRECIENTE DISPONIBLE

(% relación del salario más alto al más bajo enuna escala especificada de remuneración gubernamental)

Grupo 1

Argentina 8.0Barbados 5.5Brasil 3.5Chile 23.0Uruguay 2.9Venezuela 26.0

Grupo 2

Belice 6.0Colombia 18.9Costa Rica 12.3Ecuador 28.0El Salvador 13.7Guatemala 7.4Guyana 8.0Honduras 10.0Nicaragua 67.0Panamá 25.0Perú 89.8Surinam 8.1

Promedio LAC 20.2Promedio Grupo 1 11.5Promedio Grupo 2 24.5

compresión salarial puede utilizarse para indi-car problemas de política salarial. Por ejemplo,una compresión salarial baja puede indicar que


los salarios son demasiado bajos en el nivel su-perior para atraer y mantener a personal decalidad. Una compresión salarial inusitadamenteelevada puede indicar distorsiones problemáti-cas también. La compresión salarial debería caeridealmente alrededor de 1:7 a fin de crear incen-tivos adecuados para los empleados (BancoMundial, 2001a).

RESULTADOS: TENDENCIAS DE EMPLEO YREMUNERACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

Los datos presentados aquí permiten analizar las ten-dencias en la segunda mitad de la década de 1990con respecto al tamaño del sector público, medidopor el empleo y la factura salarial, así como por losniveles salariales del sector público para los años com-prendidos entre 1995 y 1999 (o los años más cercanosdisponibles). Las dos comparaciones internaciona-les existentes de empleo y salarios en el sector público(Heller y Tait, 1983 y Schiavo-Campo y colaborado-res, 1997a, 1997b) abarcan los primeros años de ladécada de 1980 y principios de la de 1990, respecti-vamente. Las comparaciones de los promediosregionales y de grupo entre los datos del perfil y losotros dos son difíciles, debido a variaciones en lospaíses cubiertos. Sin embargo, se presenta la infor-mación de los estudios anteriores a fin de ofrecer uncuadro más amplio del empleo y los salarios públi-cos en el tiempo. También presentamos la evoluciónde la opinión pública hacia la administración públi-ca por país de 1996 a 2001, basados en la encuestaLatinobarómetro.

Para maximizar la comparabilidad, en esta sec-ción se presentan las cifras de empleo y salarios paralos niveles de gobierno para los que se dispone de lamayoría de los datos (el sector público total y el go-bierno central) en aquellos países en los que se dis-pone de datos para 1995 y 1999 (o los años máspróximos a éstos que sea posible). Los datos de losniveles de gobierno distintos del sector público totaly el gobierno central sólo se presentan para los paí-ses que carecen de datos al nivel de gobierno central.Sin embargo, los datos ilustrados a los niveles delgobierno general y el gobierno central consolidadono se incluyen en los cálculos de los promedios deAmérica Latina y el Caribe, Grupo 1 y Grupo 2.18 Losresultados clave acerca de las tendencias de 1995 a1999 para la región de América Latina y el Caribe,para el Grupo 1 y para el Grupo 2, son los siguientes:

18 Cuando se incluyen todos los datos en los cálculos de lospromedios, los resultados no cambian notablemente. Los re-sultados en general y las tendencias permanecen igual parala región de América Latina y el Caribe, Grupo 1 y Grupo 2,independientemente de si los promedios se basan en datosde un nivel solamente o cuando los promedios se basan endatos de dos o más niveles comparables de gobierno.

● Como indican las Figuras 6 y 7, de 1995 a 1999(o los años más próximos disponibles), el em-pleo público en relación con la población totalha disminuido en general en toda la región. Elpromedio de América Latina y el Caribe para elempleo en el sector público total como porcen-taje de la población experimentó una contrac-ción de aproximadamente 5,4% en 1995 aaproximadamente 4,1% en 1999. El empleo enel gobierno central promedio en relación con lapoblación se ha contraído también pasando deun 2,7% en 1995 a un 2,3% en 1999. Tal comoexpresa Oszlak (2001), la contracción del per-sonal en el sector público en la región se ha rea-lizado en distintos grados a través de toda unagama de medidas: jubilación temprana volunta-ria, eliminación de puestos y redundanciasy despido con o sin compensación. La pri-vatización de los servicios públicos también ex-plica parte de la reducción. Una contracción engeneral en el empleo público ha sido una ten-dencia, al menos desde principio de la décadade 1980, para algunos países de América Latinay el Caribe. Schiavo-Campo y colaboradores(1997b) ponen de manifiesto un descenso en elempleo en el gobierno central (excluidos losempleados de la educación y la salud) en rela-ción con la población, pasando de 2,4% a prin-cipios de los años 1980 a 1,5% a principios delos años 1990 (para una muestra de cinco paísesde América Latina y el Caribe que se traslapacon la muestra de 1983 de Heller y Tait). Expre-san la misma tendencia para los países de laOCDE, que experimentaron un descenso en elempleo en el gobierno central pasando de 2,9%de la población a principios de los años 1980 a1,9% de la población a principios de los años1990.

● Para una muestra de los cuatro países del Grupo1, nuestro estudio indica que, en relación con lapoblación, el empleo en el sector público totaldisminuyó de un 5,8% en 1995 a aproximada-mente 4,6% en 1999. Una muestra de los cuatropaíses del Grupo 1 indica que el empleo prome-dio en el gobierno central como porcentaje de la


población también disminuyó pasando de 3,3%a 2,7%. En algunos países del Grupo 1, la reduc-ción de personal se concentró en la década de1980 e incluso en la de 1970 para Chile (paralos cuales no se dispone de datos al nivel de sec-tor público pero sí a los niveles del gobiernogeneral y el gobierno central). Como se muestraen las Figuras 6 y 7, la relación ha permanecidoconstante.

● En una muestra de ocho países del Grupo 2, elempleo en el sector público total como porcen-taje de la población disminuyó sustancialmentedurante el periodo de cinco años pasando de5,1% a 3,8%. Una muestra de seis países indicaque el empleo en el gobierno central en relacióncon la población ha experimentado una ligeracontracción, pasando de aproximadamente 2,3%en 1995 a 2,2% en 1999. Tal como indican lasFiguras 6 y 7, varios países del Grupo 2 han ex-perimentado una contracción significativa en ladécada de los noventa. Por ejemplo, en relacióncon la población, el empleo en el sector públicototal en Nicaragua se redujo del 2,4% al 1,8%.El empleo en el gobierno central en Nicaraguadisminuyó del 2,0% de la población en 1995 aaproximadamente 1,6% en 1999. Esta contrac-ción sigue a una disminución del 57% en elempleo en el sector público total, medida en tér-

FIGURA 7

EMPLEO EN EL GOBIERNO CENTRAL, 1995 Y 1999(% de la población)

ARG

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1995 1999

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7.00

8.00

9.00

10.00

Los datos para BRB, BRA, CHL y SUR indican un nivel de gobierno centralconsolidado. Los promedios para América Latina y el Caribe y de grupo abarcanlos datos del nivel del gobierno central solamente.

minos absolutos, de 1990 a 1995 (véase el Perfildel país en el Apéndice).

● Tal como indica la Figura 8, nuestra encuestapone de relieve una expansión en general en lafactura salarial total del sector público en rela-ción con el PIB para una muestra de 12 paísesque pasa de aproximadamente 8,8% en 1995 a9,2% en 1999. La factura salarial promedio delgobierno central como proporción del PIB ex-perimentó una expansión en una muestra de 19países pasando de aproximadamente 6,0% en1995 a aproximadamente 6,9% en 1999. Estaexpansión en la factura salarial, que puede atri-buirse principalmente a cambios en el Grupo2, ocurrió simultáneamente a una contracciónen la dimensión del gobierno medida en térmi-nos del empleo en relación con la población.Esta tendencia es contraria a la contracción deprincipios de la década de 1980 y principios dela de 1990, establecida por Schiavo-Campo ycolaboradores (1997b:9).

19 Estos expresan undescenso en la factura salarial del gobierno cen-

FIGURA 6

EMPLEO EN EL SECTOR PÚBLICO TOTAL, 1995 Y1999(% de la población)

ARG

BHS

BRB

BRA

CHL

MEX

URY

VEN

BOL

COL

CRI

DOM

ECU

SLV

GUY

NIC

PAN

SUR

Prom

edio

LAC

Prom

edio

Gru

po 1

Prom

edio

Gru

po 2

1995 1999

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

Datos para CHL, COL y ECU al nivel de gobierno general; para BRB al nivel deGobierno Central Consolidado y BHS al nivel de gobierno central. Los promediospara América Latina y el Caribe y de grupo abarcan los datos del nivel del sectorpúblico total solamente.

19 Schiavo-Campo y colaboradores (1997b) utilizaron unamuestra de sólo siete países de América Latina y el Caribe,por lo que la comparabilidad con nuestro estudio es tenue.Sin embargo, la información es útil para mostrar tendenciasamplias en el curso del tiempo.


tral de 7,3% del PIB en los primeros años de ladécada de 1980 a 4,7% del PIB en los primerosaños de la década de 1990. En los países miem-bros de la OCDE se produjo una tendencia másmodesta a la baja, donde la factura promedio

correspondiente a los salarios descendió de 5,5%a 4,4% del PIB.

● Como se muestra en las Figuras 8 y 9, en el Gru-po 1, la factura salarial promedio en relación conel PIB no se expandió de 1995 a 1999. Más bien,el sector público promedio en total tuvo una fac-tura salarial en relación con el PIB queexperimentó una ligera contracción pasando deaproximadamente 9,7% a 9,6%. Al nivel de go-bierno central, la factura salarial promedio enrelación con el PIB experimentó una contracciónpasando de 6,5% en 1995 a aproximadamente6,2% en 1999.

● En el mismo periodo de tiempo, el promedio delGrupo 2 para la factura salarial del sector públi-co total en relación con el PIB experimentó unaexpansión de aproximadamente el 8,4% a aproxi-madamente el 9,1% (para una muestra de ochopaíses). Igualmente, la factura salarial del gobier-no central en relación con el PIB experimentóuna expansión, pasando del 5,9% en 1995 al 7,1%en 1999 (para una muestra mayor de 15 países).Debido a que esta expansión ocurrió junto conuna contracción en los niveles de empleo en re-lación con la población, puede reflejar los efectosde la política para corregir las condiciones in-adecuadas de los salarios del servicio público. Sinembargo, el peso relativamente oneroso de la fac-tura salarial en algunos países puede tenerrepercusiones negativas sobre la eficiencia del Es-tado si no es posible mantener niveles suficientesde gastos no salariales.

● Nuevamente, de forma contraria al patrón de lamuestra en cinco países de Schiavo-Campo y co-laboradores (1997b: 9) formulada para principiosde la década de 1980 hasta principios de la de1990, nuestra muestra indica que los salarios pro-medio en la región han tendido a aumentar enrelación con el PIB per cápita en el periodo decinco años de 1995 a 1999. Desde principios dela década de 1980 hasta principios de la décadade 1990, los salarios promedio (al nivel del go-bierno central) habían descendido como relacióndel PIB per cápita pasando de 2,7 a 2,3. Los paí-ses de la OCDE también experimentaron undescenso, aunque leve, pasando de 1,7 veces elPIB per cápita a principios de la década de 1980a 1,6 veces el PIB per cápita a principios de ladécada de 1990. En una muestra de 11 países deAmérica Latina y el Caribe, los salarios del sec-tor público total aumentaron ligeramentepasando de un promedio de 2,3 veces el PIB percápita en 1995 a 2,4 veces el PIB per cápita en

FIGURA 9

FACTURA SALARIAL DEL GOBIERNO CENTRAL,1955 Y 1999

(% del PIB)

ARG

BHS

BRB

BRA

CHL

MEX TTO

URY

VEN

BLZ

BOL

COL

CRI

DOM

ECU

SLV

GTM

GUY

HTI

HND

JAM

NIC

PAN

PRY

PER

SUR

Prom

edio

LAC

Prom

edio

Gru

po 1

Prom

edio

Gru

po 2

1995 1999

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

Los datos para ARG, BRB, BRA, CHL, MEX, BOL y PER al nivel del gobiernocentral consolidado. Los promedios para América Latina y el Caribe y de grupoabarcan los datos del nivel de gobierno central solamente.

FIGURA 8

FACTURA SALARIAL DEL SECTOR PÚBLICO TOTAL,1995 Y 1999

(% del PIB)

ARG

BRA

CHL

MEX

URY

BOL

COL

DOM

ECU

SLV

GUY

NIC

GTM

PRY

PER

Prom

edio

LAC

Prom

edio

Gru

po 1

Prom

edio

Gru

po 2

1995 1999

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

Los datos para CHL, COL y PER al nivel del gobierno general. Los promedios deAmérica Latina y el Caribe y de grupo abarcan los datos del nivel del sectorpúblico total solamente.


1999 (véase la Figura 10). A nivel del gobiernocentral, (véase la Figura 11), la relación de sala-rios promedio a PIB per cápita aumentó del 1,7en 1995 al 2,0 en 1999, para una muestra de nue-ve países. Por lo general, tanto el Grupo 1 como

el Grupo 2 experimentan aumentos en los sala-rios promedio en relación con el PIB per cápitapara ambos niveles de gobierno de 1995 a 1999.

● La Figura 12 presenta los datos obtenidos de laSección II de los Perfiles que contienen informa-ción sobre la opinión pública de los ciudadanoshacia la administración pública de su país(Latinobarómetro, 1996 y 2001).20 Los países seincluyen en la lista de forma que los que tienenporcentajes más elevados de confianza ciudada-na en la administración pública aparezcan enprimer lugar en 2001 y los países con confianzamás baja aparezcan a continuación. Para Améri-ca Latina y el Caribe en su conjunto, los resulta-dos muestran una ligera disminución en elporcentaje de encuestados que dijeron que tie-nen alguna o mucha confianza en la administra-ción pública, pasando de 29,7% en 1996 a 27,6%en 2001. Este descenso, no obstante, puede atri-buirse totalmente a las respuestas de los paísespertenecientes al Grupo 2. De hecho, el númerode encuestados que expresaron alguna o muchaconfianza en la administración pública en el Gru-po 1 aumentó notablemente pasando de un pro-medio de 27,2% en 1996 a 36,1% en 2001. A lainversa, el promedio del Grupo 2 disminuyó de31,1% a 23,0%. Costa Rica y Panamá son losúnicos países del Grupo 2 para los que el por-

20 Los datos del Latinobarómetro abarcan 17 países miembrosdel BID, entre ellos, países miembros de habla hispana y Bra-sil. Se excluyen los países de habla inglesa, Haití y Surinam.

FIGURA 12

CONFIANZA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA,1996 Y 2001

(% de los encuestados que expresaron mucha oalguna confianza en la administración pública)

1996 2001

GTMCOLHNDPRYSLVBOLNIC

ARGPromedio Grupo 2

ECUPER

Promedio LACCRI

BRAVENMEXPAN

Promedio Grupo 1URYCHL

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0

FIGURA 10

SALARIOS PROMEDIOS DEL SECTOR PÚBLICO TOTAL,1995 Y 1999


ARG

BHS

BRB

BRA

CHL

MEX

URY

BOL

CRI

ECU

GTM

NIC

PAN

PEN

SUR

Prom

edio

LAC

Prom

edio

Gru

po 1

Prom

edio

Gru

po 2

1995 1999

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

Los datos para CHL y COL al nivel del gobierno en general. Los promedios paraAmérica Latina y el Caribe y de grupo abarcan los datos del nivel del sectorpúblico total solamente.

FIGURA 11

SALARIOS PROMEDIOS DEL GOBIERNO CENTRAL,1995 Y 1999


ARG

BRA

CHL

MEX

URY

BOL

COL

DOM

SLV

NIC

PAN

Prom

edio

LAC

Prom

edio

Gru

po 1

Prom

edio

Gru

po 2

1995 1999

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

Los datos para ARG, BRB, BRA, CHL y BOL al nivel del gobierno central consolidado.Los promedios para América Latina y el Caribe y de grupo abarcan los datos delnivel del gobierno central solamente.


centaje de encuestados que expresaron alguna omucha confianza en la administración públicaaumentó de 1996 a 2001. El número de en-cuestados que expresó alguna o mucha confian-za en la administración pública en El Salvador,Paraguay y Honduras disminuyó más de 10%.En Guatemala y Nicaragua, el descenso de 1996a 2001 fue mayor del 20%. Estos datos refuerzanla importancia de un esfuerzo de mejora conti-nua de la administración pública en toda la re-gión. Esta necesidad es particularmente fuerte enalgunos países del Grupo 2, donde las percep-ciones acerca de la administración pública pare-cen haber experimentado un deterioro en elperiodo de 1996 a 2001.

FACTORES DETERMINANTESDEL EMPLEO PÚBLICO

El análisis de los determinantes del empleo públicoes bastante complejo y por lo general trasciende alalcance de este estudio, cuyos objetivos principalesson presentar los datos recopilados en la elaboraciónde los Perfiles y comparar los países de la región entérminos de los niveles de empleo público, la cargade los salarios gubernamentales y el nivel de com-pensación para el trabajo en el sector público. Noobstante, diversos estudios comparativos han demos-trado que distintos factores influyen en los nivelesde empleo público.

Heller y Tait (1983) y Schiavo-Campo y colabo-radores (1997a, 1997b) proporcionan un resumen delos resultados de distintos estudios econométricosrealizados principalmente en los años setenta y prin-cipios de los ochenta, así como sus propios estudios,que relacionan los indicadores sobre empleo públicocon variables tales como los niveles de educaciónde los países, los niveles de organización, la cantidadde financiamiento disponible para los gobiernos, lastasas de dependencia y los tipos de sistemas econó-micos. Heller y Tait (1983), ponen de manifiesto queel tipo de sistema económico no parece tener un im-pacto significativo en el empleo público.21 La relaciónestadística más estrecha que encontraron se estable-ce entre el empleo público y el ingreso per cápita.

Un estudio del Programa de Naciones Unidasen Administración Pública y Finanzas (2000) dacuenta de otro determinante importante del empleopúblico: las economías de escala en la provisión deservicios públicos. El estudio afirma que las econo-

mías de escala ayudan a explicar, por ejemplo, la granmagnitud de empleo público en algunos países de laEuropa del Norte en relación con los países de laEuropa del Sur donde la densidad de población esconsiderablemente superior. Para resumir la relación,si dos países tienen igual ingreso per cápita e igualárea de terreno y uno tiene el doble de poblaciónque el otro, el país con el doble de población requie-re menos de dos veces el número de empleadospúblicos.

Un factor determinante del empleo público su-gerido por Dani Rodrik (1997b) puede ser especial-mente pertinente para los países en desarrollo. Losresultados de Rodrik indican que cuando la econo-mía de un país está expuesta a un elevado nivel deriesgo externo, los gobiernos suministran un núme-ro relativamente elevado de trabajos en el sectorpúblico a fin de tratar de contrarrestarlo. Rodrik pro-porciona esta explicación como alternativa a la evi-dencia, a menudo anecdótica, que sugiere una fuerterelación positiva entre el empleo público y el com-portamiento de búsqueda de renta, es decir, la distri-bución de los puestos de trabajo en el sector públicodentro del sistema de retribuciones políticas delgobierno.

Si bien se sabe que distintos factores influyenen el empleo público, como el uso de los datos pro-cedentes de los Perfiles, tratamos de confirmar larelación entre el empleo público per cápita y tresvariables específicas. Dos de estas variables guardanuna fuerte correlación con el empleo público, en par-ticular en lo que respecta a los países en desarrollo(Schiavo-Campo y colaboradores, 1997a:18). Se tratadel ingreso per cápita y los salarios relativos; la ter-cera variable que sometimos a prueba es la de la tasa

21 Schiavo-Campo y colaboradores, citando a Heller y Tait(1983) afirman: “…Heller y Tait (1983) hallaron que, ade-más de la relación positiva entre el PIB per cápita y el empleoen el gobierno, el empleo fue más elevado en las economíascentralmente planificadas (evidentemente cosa que era de es-perar)...” (1997a:14). Sin embargo, parte de las conclusionesde Heller y Tait son las de que: “…sobre una base per cápita,el tipo de sistema económico no parece tener un impacto sig-nificativo sobre la dimensión del gobierno o de empleo en elsector público (1983:15). Heller y Tait sí hallaron que cuantomás centralmente planificada está la economía, tanto más ele-vada es la proporción entre los empleados en agricultura frentea los empleados en el gobierno estatal y local, las empresaspúblicas no financieras, el gobierno general y el sector públi-co (1983:15). Por tanto, el tipo de sistema económico resultóser un importante factor en explicar la proporción de empleoen la adminisración pública en el sector no agrícola pero noen la población en su conjunto.


de desempleo. El análisis de la asociación entre elempleo público per cápita y la tasa de desempleo nofue concluyente (véase la Figura 15). Confirmandolos resultados de estudios previos, el análisis de losdatos de los perfiles muestra una relación significa-tiva entre el ingreso per cápita y el empleo públicoper cápita, y entre los salarios relativos y el empleopúblico per cápita. La Figura 13 muestra la relaciónpositiva entre el empleo público y el ingreso percápita mientras que la Figura 14 demuestra que elaumento en el empleo público per cápita tiende a iracompañado de un descenso en los salarios relati-vos. La Figura 15 presenta el efecto ambiguo quetienen las tasas de desempleo en los niveles de em-pleo público. Más específicamente, el análisis de losdatos de los perfiles revela lo siguiente:

● La Ley de Wagner se confirma en vista de la re-lación positiva presentada entre el PIB per cápitay el empleo público per cápita.22 La Figura 13muestra un trazado de distribución con el em-pleo público como porcentaje de la poblacióntrazada en un eje vertical. El PIB per cápita setraza en el eje horizontal. La figura demuestraque los países con ingresos per cápita más eleva-dos (los países del Grupo 1) tienden a tenersectores públicos mayores medidos en términosdel empleo público per cápita. Hay excepciones,naturalmente. Los niveles de empleo público percápita de Chile y Brasil son notablemente másbajos que los pronosticados por los niveles deingresos per cápita. La extensa población de Bra-sil en términos absolutos, que contribuye aeconomías de escala en la provisión de serviciosgubernamentales, puede explicar parte de esteefecto. En Chile, parece claro que una políticadeliberada, incluida la privatización de las em-presas públicas y el uso de organizacionesprivadas para proporcionar importantes serviciostípicamente facilitados por el gobierno, entrañaun gobierno más reducido. En el Grupo 2, lospaíses de Guyana y, en particular, Surinam tie-nen altos niveles de empleo público, en relacióncon el ingreso per cápita, lo que indica que elempleo público se ha ampliado con más rapidezque los niveles relativos desarrollo.

● La Figura 14 confirma la relación negativa quetiende a existir entre los salarios relativos y elempleo per cápita.23 La tendencia de los salariosrelativos a descender a medida que se amplia elempleo público per cápita tiene repercusionesnormativas importantes. La correlación denotaque los sectores públicos relativamente peque-

FIGURA 13

NIVELES MÁS ALTOS DE EMPLEO PÚBLICO GUARDANRELACIÓN CON EL INGRESO PER CÁPITA MÁS ELEVADO

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

$0 $1,500 $3,000 $4,500 $6,000 $7,500 $9,000 $10,500 $12,000 $13,500 $15,000

PIB per cápita

ARG

BHS

BRB

BRA

CHL

MEX

TTO

URY

VEN

BLZ

BOL

COL

CRI

DOM

ECU

SLV

GTM

GUY

HTI

HND

JAM

NIC

PAN

PRYPER

SUR

Promedio LAC

Prom. Grupo 1

Prom. Grupo 2

Empl

eo p

úblic

o (%

de

la p

obla

ción

)

22 Schiavo-Campo y colaboradores (1997a: 17) hallan que laprueba de la Ley de Wagner utilizando el empleo en laadminisración pública per cápita y el ingreso per cápita no esválida para los países de la OCDE, lo que implica que la ten-dencia del empleo en el gobierno de ampliarse con el ingresoper cápita puede ser ”contrarrestada por una política delibe-rada” o que la Ley de Wagner se torna “inoperante más alláde cierto nivel de desarrollo o ambas cosas.”23 Debido a variaciones en las muestras de países considera-das, Schiavo-Campo y colaboradores (1997a, 1997b) utili-zan el gobierno central como sustituto del empleo en el

FIGURA 14

LOS SALARIOS PÚBLICOS MÁS BAJOS ESTÁN ASOCIADOSCON NIVELES MÁS ALTOS DEL EMPLEO PÚBLICO

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

Salarios promedio del sector público (como múltiplo del PNB per cápita)

0.8 1.3 1.8 2.3 2.8 3.3 3.8 4.3

Empl

eo p

úblic

o (%

de

la p

obla

ción

)

Prom Grupo 2

Prom. Grupo 1

Promedio LAC

SUR

PER PRY

PAN

NIC

JAM

HND

GUY

GTM

SLV

ECU

DOM

CRI

COL

BOL

BLZ

VEN

URY

TTO

MEX

CHL

BRA

BRB

BHS

ARG

Los datos sobre empleo y salarios utilizados en las Figuras 13-15 proceden delmás alto nivel de gobierno de que se dispone y corresponden al año 1999 o alúltimo año disponible. Los promedios de LAC, del Grupo 1 y del Grupo 2 com-prenden datos del nivel más alto de gobierno de que se dispone en cada país.


FIGURA 15

LOS NIVELES DE EMPLEO EN EL SECTOR PÚBLICONO ESTÁN SIGNIFICATIVAMENTE ASOCIADOS CON

LAS TASAS MÁS ELEVADAS DE DESEMPLEO

Empl

eo p

úblic

o (%

de

la p

obla

ción

)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0

Tasa de desempleo

ARG

BHS

BRB

BRA

CHL

MEX

TTO

URY

COL

CRI

SLVHNDNIC

PAN

PRYPER

SUR

BOL

DOM

ECU

Promedio LAC

Prom. Grupo 1

Prom. Grupo 2

ños (en términos de empleo en relación con lapoblación) tienden a estar remunerados de for-ma más adecuada. Así pues, esto indica que unareducción del empleo público en relación con lapoblación puede resultar en salarios relativos máselevados. Sin embargo, las dificultades meto-dológicas de efectuar comparaciones salarialesimpiden el uso de esta medida en solitario paraevaluar el grado en que es apropiada una políti-ca de reforma.

Dada la complejidad de las fuerzas que determi-nan los niveles de empleo público y salarios y lasdificultades de hacer comparaciones internacionales,es indispensable un estudio específico para el país,para llegar a formular políticas apropiadas. Sin em-bargo, el análisis de las asociaciones estadísticas

concentra la atención en áreas determinadas y pro-porciona un punto de partida para el debate de lasprioridades y estrategias de reforma.

CORRELACIONES: UN GOBIERNOTRANSPARENTE Y EFICAZ Y LASREPERCUSIONES DE UN SERVICIO CIVILBASADO EN EL MÉRITO

De la misma forma que las relaciones estadísticas entreel empleo público per cápita y determinadas varia-bles, sirven para refutar o corroborar las declaracionesy poner de relieve áreas la tarea importante de pro-blemáticas, las asociaciones estadísticas puedenutilizarse para indicar qué puede o no puede influirpara la existencia de un gobierno transparente y efi-caz. En condiciones ideales, los estudios empíricossirven de guía para determinar la dimensión adecua-da del empleo público y perfeccionar la políticasalarial, a fin de establecer una burocracia motivaday profesional que facilite el crecimiento económico yla provisión eficaz de bienes públicos. No obstante,los estudios empíricos que investigan los determi-nantes de un gobierno transparente y eficaz hanllegado a veces a conclusiones algo contradictorias.

Por ejemplo, Rauch y Evans (2000), utilizandouna muestra de 35 países en desarrollo no encuen-tran una correlación significativa entre salarioscompetitivos y los índices de corrupción, medidospor la Guía Internacional de Riesgo de Países de losServicios de Riesgo Político (ICRG). Van Rijckeghemy Weder (2001) someten a prueba la asociación en-tre salarios y corrupción utilizando una serie de datosde 31 países en desarrollo y de ingresos más bajos dela OCDE. Al contrario de lo que ocurre con Rauch yEvans (2000), determinan una asociación negativaestadísticamente significativa entre los salarios, me-didos como múltiplo de los salarios en el sectormanufacturero, y la corrupción medida por el ICRG.No obstante, los resultados en Van Rijckeghem yWeder (2001) determinan que un incremento en lossalarios no tiene efecto a corto plazo sobre los nive-les de corrupción. La Figura 16 demuestra que, parala muestra de América Latina y el Caribe, no parecehaber una relación significativa entre la corrupciónmedida por el Índice de Corrupción construido porKaufmann y colaboradores,24 (2002), y los salariosgubernamentales, .

La Figura 17 demuestra que tampoco existeuna asociación clara entre la eficacia del gobierno me-

gobierno, mientras que nosotros utilizamos el empleo en elsector público total. Cuando se carece de datos para el sectorpúblico total, se utiliza el nivel más alto siguiente de gobier-no para el que se dispone de datos.24 El Índice de Corrupción elaborado por Kaufmann, Kraay yZoido-Lobatón se describe en sus ponencias: “AggregatingGovernance Indicators” (1999a),”Governance Matters”(1999b) y “Governance Matters II: Updated Indicators 2000/1” (2002). En resumen, miden el concepto de corrupción uti-lizando una serie de indicadores como el efecto de la corrup-ción sobre el atractivo del país como el lugar en el que realizaroperaciones comerciales, la corrupción en el sistema políticocomo amenaza de la inversión exterior, la frecuencia de casosde corrupción entre los funcionarios públicos y las percep-ciones de la corrupción en el servicio civil.


dida por el Índice de Eficacia del Gobierno deKaufmann y colaboradores25 (2002) y los salariosrelativos. Suponiendo que los salarios relativos no in-fluyen en los niveles de corrupción y eficacia delgobierno, la determinación de qué factores contribu-yen a un gobierno transparente y eficaz es la clave,dada la importancia del buen desempeño burocráti-co para el desarrollo económico y la provisión deservicios y bienes públicos.

Rauch y Evans (2000) someten a prueba la in-fluencia de los salarios competitivos, los criterios depromoción interna, la estabilidad profesional y el re-clutamiento meritocrático sobre el desempeñoburocrático dentro de las entidades económicas bá-sicas de 35 países menos desarrollados. De estoscuatro factores, sólo el reclutamiento meritocrático26

demostró estar significativamente correlacionado conuna burocracia estatal eficaz.

Siguiendo este razonamiento, utilizando nuestramuestra, elaboramos un índice basado en las respues-tas al Cuestionario sobre Reforma del Servicio Civildel Diálogo Regional de Política. El índice se cons-truyó partiendo de las respuestas —todas con igualponderación— a varias preguntas relacionadas conlos criterios predominantes y procedimientos segui-dos en la contratación y selección de nuevosempleados en la administración pública, así como elgrado en el que las evaluaciones del desempeño ysus resultados se utilizan en la promoción de los em-pleados.27 Nuestro análisis produjo los siguientesresultados clave:

FIGURA 16

LA CORRUPCIÓN DEL GOBIERNO NO ESTÁASOCIADA SIGNIFICATIVAMENTE

CON LOS SALARIOS DEL SECTOR PÚBLICO

Indi

ce d

e co

rrup

ción

(más

alto

sig

nific

a m

enos

cor

rupc

ión)

Prom. Grupo 2

Prom. Grupo 1

Promedio LAC

ARG

BHS

BOL

BRA

CHL

COL

DOM

ECU

GTM

GUY

HND

JAM

MEX

NIC

PAN

PER

PRY

SLV

SUR

TTO

URY

CRI

VEN

0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5–1.5

–1.0

–0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0


FIGURA 17

LA EFICACIA DEL GOBIERNO NO ESTÁASOCIADA SIGNIFICATIVAMENTE

CON LOS SALARIOS DEL SECTOR PÚBLICO

Indi

ce d

e ef

icac

ia (m

ás a

lto s

igni

fica

may

or e

ficac

ia)

–1.5

–1.0

–0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5


Prom. Grupo 2

Prom. Grupo 1

Promedio LAC

VENECU

ARG

BHS

BOL

BRA

CHL

COL

CRI

DOM

GTM

GUY

HND

JAM

MEX

NIC

PAN

PER

PRY

SLV

SUR

TTOURY

Los datos sobre salarios utilizados en las Figuras 16-17 proceden del más altonivel de gobierno de que se dispone y corresponden al año 1999 o al último añodisponible. Los promedios de LAC, del Grupo 1 y del Grupo 2 comprenden datosdel nivel más alto de gobierno de que se dispone en cada país .

25 El Índice de Eficacia del Gobierno desarrollado porKaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón se describe en sus ponen-cias: “Aggregating Governance Indicators” (1999a),“Governance Matters” (1999b) y “Governance Matters II:Updated Indicators 2000/1” (2002). En resumen, miden elconcepto de la eficacia del gobierno utilizando una serie deindicadores como la calidad del gobierno y la administraciónpública, la estabilidad de la política, la eficiencia del gobier-no en la provisión de servicios, la competencia de los funcio-narios públicos y las presiones políticas sobre el servicio civil.26 Reclutamiento meritocrático, en este caso, significa quelos empleados públicos entran en el servicio civil a través deexamen formal o mediante la obtención de un grado univer-sitario o postuniversitario.27 Concretamente, se preguntó a los expertos que escogiesenentre los criterios de selección y entrada s: (i) procedimien-tos de selección basados en la competencia, criterios objeti-vos y transparentes, paneles de selección competentes yneutros y otras garantías para asegurar que se contrataba almejor candidato; (ii) procedimientos relativamente informa-les entre los que figuran algunos criterios objetivos (tales comoexamen del currículo de los candidatos, entrevistas, conside-ración de la correspondencia entre la vacante y el candidato);(iii) procedimientos de selección basados en las razones deconfianza, con poca consideración de los méritos de los can-didatos; y (iv) un sistema mixto en el que algunos cargos secubren mediante competición pero la mayor parte de ellosentrañan designación directa sin competición. En lo que res-pecta a los procedimientos de promoción, se pidió a los ex-pertos que identificasen si las evaluaciones del desempeñoeran un factor determinante, un factor de “cierto peso”, unfactor marginal solamente o no eran un factor.


● Primero, nuestros resultados proporcionan prue-ba de la asociación entre el mérito y el control dela corrupción, medidos por el Índice de corrup-ción (Kaufmann y colaboradores, 2002). LaFigura 18 presenta el trazado de distribución delíndice de corrupción (valores del índice más ele-vados significan menos corrupción) delineado enel eje vertical y del índice de mérito en el ejehorizontal. El gráfico muestra que los países conniveles más bajos de corrupción en el gobiernohan tendido a disponer de un empleo públicomás meritocrático. A la inversa, los países conniveles de corrupción relativamente altos han ten-dido a tener sistemas de empleo público menosmeritocráticos. Chile, por ejemplo, ocupa el lu-gar superior en los índices de corrupción y demérito. Nicaragua y Honduras prácticamentecomparten el mismo lugar en ambos índices. Enel Grupo 2 sólo Panamá y Costa Rica ocupan unlugar relativamente alto en el índice de mérito.En la región en su conjunto Costa Rica compar-te el lugar superior en el índice de mérito conChile, Trinidad y Tobago y Brasil. No obstante,al contrario de Chile, Costa Rica y Trinidad yTobago, Brasil y Belice no tienen puntuacionesigualmente elevadas en el índice de corrupción.En conjunto, los países del Grupo 2 tienen unpromedio notablemente más bajo que los paísesdel Grupo 1 y algo más bajo que los de la regiónAmérica Latina y el Caribe en su conjunto enambos índices. La Figura 18 demuestra que den-tro del Grupo 1, Brasil, Argentina y Venezuela

caen dentro de la línea de la tendencia, indican-do que tienen niveles superiores de corrupcióndel gobierno que los que pronosticarían sus pun-tuaciones conforme al mérito.

● La Figura 19 considera la relación entre el méri-to en el servicio civil y la eficacia en el gobierno.El íÍndice de eficacia del gobierno de Kaufmanny colaboradores (2002) se traza en el eje verticaly el de meritocrático, formulado a partir de loscuestionarios, se traza en el eje horizontal. Aligual que en la Figura 18, Chile ocupa el lugarmás alto en ambos índices y, con algunas ex-cepciones, los países del Grupo 1 obtienenpuntuaciones del índice relativamente más altasque los del Grupo 2. Venezuela es una excep-ción evidente dentro del Grupo 1, con un nivelmucho más bajo de eficacia del gobierno que elque pronostica su puntuación en el índice demérito. Costa Rica es una excepción dentro delGrupo 2, ocupando un lugar notablemente másalto que los otros países del Grupo 2 en ambosíndices. En el extremo bajo de ambos índices fi-gura una serie indiferenciada de países del Grupo2, que comprenden a Nicaragua, Honduras, ElSalvador y Bolivia.

Si bien la evidencia empírica presentada en lasFiguras 18 y 19 no establece causalidad, concuerdacon otros estudios que muestran la importancia delmérito para un gobierno transparente y eficaz. En tér-minos de repercusiones de política, los resultadosindicados en las Figuras 18 y 19 sugieren que la im-

FIGURA 18

LOS NIVELES MAS BAJOS DE CORRUPCIÓN ENEL GOBIERNO ESTÁN POSITIVAMENTE ASOCIADOS

CON UN SERVICIO CIVIL MERITOCRÁTICO

Índi

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rrup

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(más

alto

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Índice de mérito(más alto significa una administración pública más meritocrática)

2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0–1.5

–1.0

–0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

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DOMSLV

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GUY

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Prom. Grupo 1

Prom. Grupo 2

FIGURA 19

LA EFICACIA DEL GOBIERNO ESTÁPOSITIVAMENTE ASOCIADA CON

UN SERVICIO CIVIL MERITOCRÁTICO

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2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0

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Prom. Grupo 1

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SLV DOM

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COLBOL

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BRA

BHS

ARG

BLZ

Índice de mérito (más alto significa una administración pública más meritocrática)


plantación eficaz de sistemas basados en el mérito enla selección y promoción de los funcionarios públi-cos puede fomentar una reducción en los niveles decorrupción del gobierno y un incremento en los ni-veles de eficacia gubernamental. Estas repercusionesson especialmente importantes dado que los paísesde América Latina y el Caribe ocupan un lugar pordebajo del promedio mundial y van a la zaga de lospaíses desarrollados y de los países del sudeste asiá-tico en términos de corrupción del gobierno y eficaciagubernamental (BID, 2000:26 citando a Kaufmann ycolaboradores (1999a)).

Además, la buena implantación de los sistemasde empleo público basados en el mérito en los paísesde América Latina y el Caribe puede influir más quela corrupción del gobierno y la eficacia gubernamen-tal, conclusión apoyada por una muestra global porRauch y Evans (2000). En las Figuras 20 y 21 se exa-mina la relación entre el mérito en el servicio civil ydos variables adicionales: (i) confianza pública en laadministración pública, y (ii) capacidades de los paí-ses para lograr un desarrollo económico sostenido.

La Figura 20 muestra un trazado de distribuciónde la confianza en la administración pública(Latinobarómetro, 2001) y el índice de mérito. Es evi-dente que los ciudadanos de los países con un empleopúblico basado en el mérito tienden a tener más con-fianza en sus administraciones públicas. Esta figuramuestra que los países del Grupo 2 tienden a ocuparposiciones menos favorables en términos de ambasmedidas que los países del Grupo 1. Panamá y CostaRica, ambos con puntuaciones relativamente altas en

el índice de mérito, son excepciones dentro del Gru-po 2. Sus ciudadanos tienen más confianza en laadministración pública que la promedio de la región.Dos otras excepciones son Colombia y Argentina.Obtienen puntuaciones relativamente altas en el ín-dice de mérito, pero no obtienen los niveles deconfianza ciudadana en las administraciones públi-cas que serían de esperar.

La Figura 21 presenta un trazado de distribucióncon el índice de competitividad de crecimiento,28

elaborado por el Foro Económico Mundial, trazadoen el eje vertical y el índice de mérito, en el eje hori-zontal. La correlación es convincente, con los valo-res del índice de mérito indicando sus valores para elíndice de competitividad de crecimiento, definidocomo las medidas de la capacidad de los países delograr altas tasas de crecimiento económico sosteni-do. Las puntuaciones altas en el índice de mérito paraChile, Costa Rica y Trinidad y Tobago están asocia-

FIGURA 20

LA CONFIANZA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICAESTÁ POSITIVAMENTE ASOCIADA CONUN SERVICIO CIVIL MERITOCRÁTICO

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20.0

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40.0

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2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0

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Prom. Grupo 1

Promedio LAC

PAN

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COL

BOL

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BRA

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FIGURA 21

LA CAPACIDAD DE LOGRAR ALTAS TASASDE CRECIMIENTO ECONÓMICO SOSTENIBLE

ESTÁ POSITIVAMENTE ASOCIADA CONUN SERVICIO CIVIL MERITOCRÁTICO

Índi

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2.5

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2.5 3.5 4.5 5.5 6.5 7.5 8.5

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Prom. Grupo 2

Prom. Grupo 1

Promedio LAC PAN

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DOM

CRI

COL

BOL

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TTO

CHL

BRA

ARG

28 Tal como explica la nota al pie 10, el Índice ICC elaboradopor el Foro Económico Mundial (WEF) se describe en TheGlobal Competitiveness Report 2000. En resumen, el ICC estácompuesto de tres índices separados: el Índice de Creativi-dad Económica que mide la innovación eficaz económica-mente o la transferencia eficaz de tecnología; el Índice deFinanzas que mide un sistema financiero eficiente con altastasas de ahorro y de inversión; y el Índice Internacional quemide una mayor integración económica del país con el restodel mundo (WEF, 2000, página 17).


das con capacidades para crecimiento económico sos-tenido que están muy por encima del promedio re-gional y por encima del promedio en general delGrupo 1. En comparación, las puntuaciones bajas enel índice de mérito de Honduras y Nicaragua corres-ponden a los dos puestos menos favorables en térmi-nos de la capacidad de crecimiento. Así pues, lospaíses que han introducido sistemas de servicio civilbasados en el mérito tienden a tener capacidades re-lativamente mayores para lograr un crecimiento eco-nómico sostenido.

PALABRAS DE CLAUSURA

El sacar conclusiones en el área de la paga y empleoen el sector público es una tarea ambiciosa. Debidoa que los datos cuantitativos sobre la estructura, re-muneración y alcance del empleo público puedencarecer de fiabilidad y compatibilidad o pueden noexistir, las conclusiones conllevan inevitablemente

salvedades necesarias. Incluso cuando la fiabilidadde los datos es relativamente alta, el hecho de quelas estadísticas muestran sólo parte del cuadro im-pide utilizar los datos cuantitativos solamente paradiagnosticar los problemas en el sector públicode un país o promover determinadas políticas dereforma.

Sin embargo, las actividades de recopilación dedatos, como este estudio, responden a una deman-da muy real y necesaria de información cuantitati-va entre países sobre empleo en el sector público.La adopción de decisiones normativas apropiadassigue dependiendo de la capacidad de formular diag-nósticos basados en parte en datos cuantificablesagregados. Si bien la mayoría de las conclusionessacadas de los datos sobre empleo público siguensiendo provisionales, los resultados de este estudioson bastante claros en términos de la dimensión delsector público dada la magnitud de los salarios dedicho sector, las tendencias en el empleo y remune-ración en el sector público, y las repercusiones po-tenciales de los sistemas de servicio civil basadosen el mérito.


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APÉNDICE:26 PERFILES DE SERVICIO CIVIL*

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Caribe (CEPAL)● Sitio web de Datos Socioeconómicos Básicos, BID● Cuestionario sobre la Reforma del Servicio Ci-

vil, BID● Anuario de Estadísticas Laborales, 2000● Anuario de Estadísticas sobre Finanzas del Go-

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cionales, 2000● Latinobarómetro● Stockholm International Peace Research Institute

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BARBADOS: Central Bank of Barbados AnnualStatistical Digest 2000

BELICE: Informe de País del Personal del FMI No.00/75

BOLIVIA: Informe de País del Personal del FMI No.00/38

BRASIL: Informe de País del Personal del FMI No.01/10; Boletines Demográficos de Personal, Mi-nisterio de Planificación y Presupuesto 33 y 56;Informe del Banco Mundial No. 16793-BR,

* La serie de 26 perfiles del servicio civil está disponible encastellano y en inglés en la página del Diálogo Regional dePolítica, http://www.iadb.org/int/DRP/.


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COSTA RICA: Informe de País del Personal del FMINo. 99/133; Instituto Nacional de Estadísticasy Censos. Sitio en la red sobre el Estado de laNación

REP. DOMINICANA: Informe de País del Personaldel FMI No. 99/117; Sito en la red del BancoCentral de la República Dominicana; Documen-to de Trabajo sobre Política del Banco Mundial1806

ECUADOR: Cifras selectas y anexo estadístico delFMI 18 Ago 2000; Documento de Trabajo deInvestigación sobre Política del Banco Mundial1806

EL SALVADOR: Informe de País del Personal del FMINo. 99/145; Documento de Trabajo de Investi-gación sobre Política del Banco Mundial 1806

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Koldo Echebarría es Doctor en Derecho y Abogado-Economista (Universidad de Deusto). En la actuali-dad es Especialista Principal en Reforma del Estadoen la División de Estado, Gobernabilidad y SociedadCivil del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha sidoDirector del Instituto de Dirección y Gestión Públicay Profesor del Departamento de Política de Empresade ESADE (Barcelona). Ha sido Profesor en el Insti-tuto Europeo de Administración Pública enMaastricht y del Colegio de Europa en Brujas. Ha co-laborado en diversos trabajos con la OCDE y otrosorganismos internacionales. Ha trabajado en la defi-nición y puesta en práctica de estrategias de moder-nización y reforma de la administración pública, temasobre el que ha publicado numerosos trabajos.

Francisco Longo, licenciado en Derecho (Universi-dad de Barcelona), es Profesor y Director del Institu-to de Dirección y Gestión Pública de la EscuelaSuperior de Administración y Dirección de Empre-sas (ESADE), en Barcelona, España. Ha sido gerentede los Servicios Centrales del Ayuntamiento de Bar-celona y director ejecutivo del Centro Municipal deOperaciones del los Juegos Olímpicos de 1992. Haasesorado a diversas administraciones públicas espa-ñolas en procesos de modernización administrativa,y ha trabajado como consultor internacional en ges-tión de recursos humanos en el sector público. Susáreas de especialización son la dirección de recursoshumanos, el diseño organizativo de instituciones pú-blicas, y el gobierno local, temas sobre los que hapublicado diversos trabajos.

Oscar Oszlak es Doctor en Ciencias Económicas(Universidad Nacional de Buenos Aires) y en Cien-cias Políticas (University of California, Berkeley).Actualmente es Director de la Maestría en Admi-nistración Pública y Profesor de administración ypolíticas públicas en la Universidad Nacional de Bue-

nos Aires. Es Director Académico de TOP (Tecno-logía para la Organización Pública) y el autor denumerosos trabajos sobre el Estado y sociedad, lareforma del Estado, y la gestión pública en AméricaLatina.

Gordon Draper es Master en Administración Públi-ca (Cornell University). En la actualidad es el AllisterMcIntyre Fellow y Profesor en la Universidad de lasIndias Occidentales (UWI), Jamaica, y Director deDesarrollo Internacional para la Asociación de laMancomunidad para la Administración y Gestión Pú-blica (CAPAM). De 1991 a 1995, fue miembro delGabinete del Gobierno de Trinidad y Tobago comoMinistro de Administración Pública con responsabi-lidad por la Administración y la Información Públi-ca. Así mismo fue Ministro de Relaciones Exteriores.Como Ministro de Administración Pública, tuvo bajosu responsabilidad la dirección de las iniciativas decambio del sector público de Trinidad y Tobago.

Ingrid Carlson es Master en Estudios Latinoameri-canos especializada en gobierno y relaciones inter-nacionales (Georgetown University). Actualmente sedesempeña como consultora de la Red de Gestión yTransparencia de la Política Pública del Diálogo Re-gional de Política del Banco Interamericano de Desa-rrollo. Más recientemente, ha colaborado como autoracontribuyente a la publicación Encyclopedia of LatinAmerican Politics.

J. Mark Payne es Doctor en Ciencias Políticas (TheOhio State University). Actualmente es especialistaen la modernización del Estado en la División de Es-tado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco In-teramericano de Desarrollo. Es co-autor del libroDemocracies in Development: Politics and Reform inLatin America. Ha publicado numerosos trabajos so-bre gobernabilidad y reforma del sector público.

Lista de Autores

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Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública ...services.iadb.org/wmsfiles/products/Publications/1972119.pdf · Banco Interamericano de Desarrollo Diálogo Regional de