Reflexiones ciudadanas sobre la política socialcontrolatugobierno.com/archivos/bibliografia/jusidmanreflexiones.pdf · Se autoriza la reproducción del material contenido en esta

Reflexiones ciudadanassobre la política socialClara Jusidman RapoportCoordinadora

2008Reflexiones ciudadanas sobre la política social

Este libro se realizó con el apoyo editorial de la Dirección de Imagen Institucional de la Unidad de Comunicación Social de la Sedesol.

Secretaría de Desarrollo SocialPaseo de la Reforma 116Col. Juárez, Del. Cuauhtémoc,C.P. 06600, México, D.F.

Impreso en México / Printed in Mexico

Se autoriza la reproducción del material contenido en esta obra citando la fuente.

Ernesto Cordero ArroyoSecretario de Desarrollo Social

Luis Mejía GuzmánSubsecretario de Desarrollo Social y Humano

Sara Topelson de GrinbergSubsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio

Gustavo Adolfo Merino JuárezSubsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación

Luis Miguel Montaño ReyesOficial Mayor

Myriam Arabian CouttolencJefa de la Unidad de Coordinación de Delegaciones

Adriana Campos LópezAbogada General y Comisionada para la Transparencia

Alejandro Caso NieblaJefe de la Unidad de Comunicación Social

Gerardo Perdomo SanciprianJefe de la Unidad para la Coordinación Sectorial

Contenido

Introducción 7

PolíticasocialyreformadelEstado:delacompensaciónaldesarrolloconequidadydemocracia 21

RolandoCoRdeRaCampos

PorunareformasolidariadelapolíticasocialenMéxico 43

GeRaRdooRdóñezBaRBa

Políticapública,social,ydeEstado 63

luisF.lópezCalva

Larevolucióndelosderechoshumanosysociales 83

davidiBaRRa

ConformarunapolíticasocialdeEstado 97

maRioluisFuentes

Sociedadcomplejaypolíticasocial 119

manuelCantoChaC

Pobrezaurbana,programasdeinclusiónsocialyparticipaciónciudadana 137

aliCiaziCCaRdiyaRtuRomieRyteRán

Descentralizaciónypolíticasocial:delcentralismoaldesconcierto 159

aGustínesCoBaR

Lapobreza:conceptoscambiantes,realidadestransformadasperopersistentes 183

vaniasallesyma.delaluzpazlópez

ReformadelEstado:hacialagarantíadebásicos 211

enRiquevalenCia

Eltrabajodecentecomoelementoesencialdeldesarrollonacional 227

ClementeRuizduRán

La presente compilación es el producto de un acuerdo alcanzado por los miembros del Consejo Consultivo de Desarrollo Social en el periodo de 2004-2006. El Consejo fue crea-do por la Ley General de Desarrollo Social como un órgano de consulta conformado por mexicanos de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural.

La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) enmarca este documento dentro de un pano-rama que incorpora la perspectiva ciudadana de la evolución de los programas guberna-mentales de combate a la pobreza implementados en México.

En este volumen se presenta la compilación de voces comprometidas con la política social de nuestro país, que reflejan una visión única y personal para cada artículo.

El contenido de cada capítulo es responsabilidad de cada autor.

Para Vania Salles, como sencillo reconocimiento a su incansable lucha por los derechos

de las mujeres y por la equidad.

�

1 Marshall, T. H., “Citizenship and Social Class” en T. H. Marshall, Class, Citizenship and Social Development, Chicago, The University of Chicago Press, 1964.2 Darhendorf, Ralph, Ciudadanía y sociedad civil: desafíos actuales de la democracia, México, Lumpen Ilustrado, 1995.3 Naciones Unidas, Asamblea General, 1948.

Introducción

Clara Jusidman

La política social consiste en el conjunto de normas, instituciones, programas y recursos públicos destinados a mejorar los niveles de bienestar de la población y constituye la he-rramienta mediante la cual cada sociedad procura promover, proteger y realizar los dere-chos sociales y fundamentar la ciudadanía social de sus miembros. La ciudadanía social como la define T.H. Marshall1 consiste en “la serie de derechos y obligaciones que permi-te a todos los miembros de una sociedad participar en forma equitativa en los niveles bá-sicos de vida de su comunidad, es decir, gozar de lleno de la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con los niveles que prevalecen en su comunidad”.

A través del tiempo, la política social varía en sus objetivos específicos, en sus priori-dades y en sus formas de ejecución, al irse modificando las normas relacionadas con los derechos sociales, al surgir o hacerse visibles nuevas problemáticas relacionadas con las trasformaciones sociales y al aparecer nuevas tecnologías y conocimientos.

Como afirma Darhendorf (1995)2 la importancia de la ciudadanía social radica pre-cisamente en su constante extensión y redefinición conforme cambian las normas de la sociedad. La base cultural de las sociedades, incluyendo en ello sus conocimientos, creencias, costumbres y valores, influye de manera definitiva en la definición de esas normas.

No existen hasta ahora acuerdos relacionados con el nivel de bienestar que se debe ga-rantizar a todas las personas. Un intento por definir las normas en materia de derechos so-ciales a nivel mundial lo constituyen la Declaración Universal de los Derechos Humanos3 y más específicamente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cul-

� introducción

turales aprobado en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas4 que si bien postulan ciertas normas básicas, dejan un amplio margen en su realización concreta5, por tratarse de derechos que se realizan de manera progresiva, sujetos a la disponibilidad de recursos de los Estados parte6.

Otros esfuerzos para llegar a acuerdos internacionales sobre las bases mínimas desea-bles en materia de bienestar humano son las convenciones y documentos que resultaron de las cumbres realizadas por las Naciones Unidas en la década de los noventa7 y las nor-mas que subyacen en el cálculo de los diversos índices de desarrollo humano8 y en los Ob-jetivos del Milenio (ODM)9.

Estos dos últimos esfuerzos, al seleccionar indicadores para comparar los niveles de bienestar entre naciones o las metas a ser alcanzadas en los próximos años, están propo-niendo los satisfactores y condiciones de vida mínimos que serían aceptables para con-siderar una vida digna en todo el mundo. A través de la cuantificación de los logros al-canzados por cada país en los indicadores seleccionados o en la consecución de las metas acordadas, ponen en evidencia las grandes distancias en materia de realización de dere-chos sociales y culturales entre países.

A su vez, los informes nacionales de desarrollo humano10 y los relativos al cumplimiento de los Objetivos del Milenio11, muestran las profundas diferencias que se observan al inte-rior de los territorios nacionales y entre grupos de población, haciendo evidentes los gran-des problemas sociales no sólo de pobreza, sino también de desigualdad y discriminación.

Con respecto a la evolución de la política social en el tiempo, las primeras medidas so-ciales se dirigieron hacia los grupos pobres considerando a la pobreza como un mal que resultaba de conductas incorrectas de los individuos como malos hábitos de trabajo, de ahorro o derivada de vicios. Las medidas que se aplicaron fueron de castigo, sanción o reeducación forzada en las casas de pobres de la Inglaterra de principios del siglo XIX.

4 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Adoptado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) el 16 de diciembre de 1966.5 El Comité responsable de verificar el cumplimiento del Pacto por parte de los Estados ha llevado a cabo varios esfuerzos por dar mayor concreción a las normas mediante el desarrollo de directrices y el trabajo de relatores especializados. Por su parte la OIT ha desarrollado normas específicas, acordadas por los gobiernos y organizaciones de trabajadores y de empleadores que la integran, en materia de derecho al y del trabajo.6 Son aquellos Estados que aceptan firmar la Declaración y que una vez que se tienen un número de firmas hacen entrar en vigor las prescripciones del convenio o pacto internacional. En el caso del Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales esto ocurrió hasta que 35 Estados se adhirieron al mismo.7 Entre ellas la Convención sobre los Derechos de la Infancia y la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer.8 Los Informes sobre Desarrollo Humano (global) se han venido publicando desde 1990 hasta la fecha. 9 Naciones Unidas, Declaración del Milenio, Resolución aprobada por la Asamblea General, 55/2, 8 de septiembre del 2000. 10 Se han realizado informes a nivel regional y algunos países han elaborado informes nacionales, entre ellos México. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano México 2004.11 Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una mirada desde América Latina y el Caribe, Chile, 2005; Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México: Informe de Avance 2005.

introducción �

Aun para aquellas personas que se clasificaban como “pobres merecedores de ayuda”, por ser niños, estar enfermos o tener alguna discapacidad, las ayudas sociales los obliga-ban a trabajar en tareas muy duras y a permanecer encerrados en casas de asistencia.

Posiblemente el primer y más antiguo ámbito de la política social es el de la asistencia social, dirigido a la atención de poblaciones en situaciones de vulnerabilidad temporal o permanente debido su edad, condiciones de salud, situación de indigencia o derivada de catástrofes humanas y naturales. En su prestación se mezclaban intervenciones de organi-zaciones de las iglesias, del sector privado, comunitarias y de los gobiernos locales y esta combinación se mantiene hasta la fecha.

Otro ámbito del desarrollo de protecciones sociales durante el resto del siglo XIX y principios del XX giró en torno al trabajo y las relaciones entre trabajadores y emplea-dores. Las primeras etapas de la industrialización llevaron a condiciones de explotación inhumana a hombres, niños y mujeres en los talleres fabriles. Mediante la protesta, las huelgas, el surgimiento de importantes doctrinas sociales y las revoluciones de princi-pios de siglo XX, se fueron asumiendo en el mundo normas para regular los horarios de trabajo, las remuneraciones, las edades de ingreso y retiro, las condiciones físicas e higiénicas de los lugares de trabajo, dándose con ello contenido al derecho del trabajo. Este fue ampliamente desarrollado y acordado por la comunidad mundial, mediante la creación y el funcionamiento tripartito de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1919.

Otra vertiente de las protecciones sociales se centró en algunos grupos de personas como fueron los veteranos de las guerras y las viudas de éstos, asegurándoles ingresos me-diante pensiones o en los trabajadores de las minas y de los barcos, reconociendo las di-fíciles y especiales condiciones de trabajo que enfrentaban. Estos son los antecedentes de programas focalizados en ciertos grupos de población como son las madres solas con hijos dependientes, las personas con discapacidad.

La garantía de protección frente a la inseguridad humana ha sido la mayor preocupa-ción de las personas y de las sociedades y uno de los hilos conductores del desarrollo de la política social. Por ello, una cuarta vertiente de la política social se desarrolló en torno a la construcción de normas e instituciones para dar seguridad a las personas frente a los ries-gos de enfermedad, accidente, desempleo y vejez. Ello dio pie al surgimiento de distintas modalidades de seguridad social: las contributivas que giran en torno al trabajo formal y las de carácter universal que aplican a todos los miembros de una sociedad, así como a los seguros contra el desempleo.

Otros dos pilares de las políticas sociales han sido la educación como medio de homo-logación de capacidades y construcción de identidades nacionales, así como el acceso a

10 introducción

servicios de salud como protección frente a la enfermedad, los accidentes y los riesgos de vida, mediante servicios públicos y gratuitos para toda la población.

Los mayores desarrollos de los sistemas de seguridad social, educación y salud en las economías de mercado se dieron a partir de la Primera Guerra Mundial y avanzaron en mayor medida después de la Segunda Guerra en la etapa conocida como Guerra Fría. Ello en razón de la competencia que a los países de economías capitalistas les significaba la provisión de servicios sociales universales en los países de economías socialistas.

Los regímenes sociales que fueron surgiendo durante el último siglo se pueden carac-terizar por la diferente carga de responsabilidades que asignan en materia de satisfacción de necesidades materiales básicas, del desarrollo de capacidades y de oportunidades de sus poblaciones, al individuo mismo, a las familias (las mujeres generalmente), a la comu-nidad y sus organizaciones (religiosas, mutualidades, gremios, comunitarias, etc.), a las empresas, al Estado y al mercado.

Los regímenes sociales estatistas por excelencia serían los representados por los países socialistas; los estados de bienestar europeo combinan modalidades de servicios del Esta-do de cobertura universal con algunas responsabilidades de las familias (Noruega) y del mercado. Los Estados sajones colocan en general, una mayor responsabilidad en los indi-viduos, las familias, las empresas y el mercado (Estados Unidos, Australia), aunque cuen-tan con seguro social universal y servicios de educación y salud públicos que coexisten con una oferta de servicios privados.

América Latina por su parte, con un gran déficit de políticas sociales en la mayoría de los países, siguió los pasos de Europa Occidental en Uruguay, Argentina, Costa Rica y Chi-le con sistemas de seguridad social que alcanzaron amplias coberturas y servicios públicos de educación y salud, en tanto que México y Brasil siguieron un modelo contributivo de seguridad social, educación pública y gratuita y un sistema de salud pública segmentado.

Otros campos de política social han sido los programas dirigidos a superar el ham-bre y la desnutrición y los relacionados con la construcción de vivienda e infraestructura social como drenaje, acceso al agua potable y a la energía eléctrica, al transporte y a las comunicaciones.

Las medidas para proporcionar seguridad alimentaria a la población han incluido el apoyo a los productores de alimentos mediante distribución de tierras (reformas agrarias), créditos y servicios para la producción, sistemas de riego y de almacenaje, precios de ga-rantía, mejoría en los sistemas de abasto y distribución y han pasado por diversas modali-dades de subsidios para los consumidores, controles de precios, transferencias monetarias para la compra de alimentos y distribución gratuita de estos. En distintos momentos y ante distintas situaciones –guerras, sequías, hambrunas, catástrofes naturales–, todos los

introducción 11

países del mundo han tenido que recurrir a políticas y programas en materia alimentaria y para muchos, sigue siendo un tema no resuelto.

Los saldos en materia de pobreza y desigualdad, resultantes del intento por crear Es-tados de Bienestar de baja intensidad en América Latina, junto con los programas de reestructuración y ajuste de las economías de la región de la década de los ochenta, die-ron origen al desarrollo de una generación de programas sociales dirigidos a combatir la marginalidad y la pobreza. Focalizados inicialmente en los pobladores pobres de las áreas rurales han ido transitando hacia la atención de la pobreza urbana.

Con la Coordinación del Plan para Zonas Marginadas (Coplamar) de finales de la década de los años setenta, México se adelanta en una vertiente de la política social que procura compensar e incorporar al desarrollo a la población que venía quedando exclui-da del modelo central de política social adoptado, en particular las poblaciones indígenas expulsadas de sus territorios originales. Este programa incluyó intervenciones para las comunidades más pobres en varios ámbitos sociales: la salud, la educación, el abasto, la infraestructura social, la comunicación y caminos y apoyos a la producción en pequeño escala. Estas intervenciones trataban de atacar causas estructurales de la pobreza como la extracción de ingresos a la población pobre que realizan sistemas comerciales obsoletos, ineficientes, caros y monopólicos al nivel comunitario.

Las primeras versiones de los programas de combate a la pobreza en América Latina continuaron promoviendo la provisión de bienes y servicios colectivos, como fueron los fondos de inversión social en varios países de la región y el Pronasol en México; promo-vían la participación de las comunidades en la selección de prioridades, en el diseño, eje-cución y control de las obras y servicios de los programas, y en su caso, de beneficiarios de prestaciones específicas como eran las becas escolares. Parte importante de la inversión realizada por esos programas se destinaba a la provisión de infraestructura social y pro-ductiva para las comunidades rurales pobres.

A finales de la década de los noventa, esos programas paulatinamente empezaron a ser sustituidos por programas de transferencias monetarias directas a familias e individuos, previamente seleccionados e incluidos en listas y padrones. Se trata de programas dise-ñados desde arriba hacia abajo y con ninguna o muy poca participación en su diseño y operación por parte de la población.

Como resultados de las corrientes principales en materia de política social en el mun-do y de distintas prioridades en cada gobierno, la política social mexicana, en su concep-ción amplia, contiene actualmente programas y servicios diseñados y puestos en práctica en distintas épocas, respondiendo a diferentes paradigmas y problemáticas. Algunos de esos programas, los de mayor antigüedad, han alcanzado o están por alcanzar un esta-

12 introducción

tuto de servicios de protección universal como son los servicios públicos de educación y salud; otros enfrentan crisis estructurales por su origen limitado a la protección de cier-tos grupos sociales que en lugar de ampliarse, tienden a reducirse, como son los distintos servicios de seguridad social. Otros programas empiezan a reproducir los males sociales que pretendieron atacar cuando fueron establecidos como son los efectos perversos de los programas de transferencias monetarias, en donde la población beneficiaria prefiere mantener su situación y continuar recibiendo esas transferencias, dejando de buscar ca-minos para superarse.

En razón de lo anterior parecería necesario y urgente repensar lo que sería una po-lítica social de Estado para México en el siglo XXI, en el marco de la globalización y la apertura de la economía nacional. Para el efecto habría que tener en cuenta las transfor-maciones sociales que arrojan situaciones crecientemente diversificadas y complejas, el surgimiento de nuevas demandas y problemáticas y la participación de un número mayor de agentes sociales en la definición y ejecución de políticas y programas sociales.

Los cambios sociales a principios del siglo XXI

A continuación se hace un recuento general de las transformaciones experimentadas en la vida social y económica del país en los últimos 35 años que mayor impacto tienen en un urgente y necesario rediseño de la política social y de su impostergable vinculación con la política económica.

La persistencia de amplios sectores de la población mexicana que viven en la pobreza, incluso extrema, y los niveles sostenidos de desigualdad, muestran los déficit sociales del desempeño del país en materia económica y la insuficiencia de las políticas y programas sociales para realizar los derechos sociales de todos los mexicanos.

La mayor urbanización del país, cuya consecuencia es la creciente interacción de vo-lúmenes grandes de personas en espacios reducidos, genera tensiones y complejidades en las relaciones humanas, que sumadas a la velocidad del flujo de la información y a la mer-cantilización de la vida cotidiana, requieren de una revisión profunda del pensamiento, de los modelos de intervención y de la política social en el país.

Los cambios demográficos determinan que en este momento México cuente con la proporción más alta de jóvenes en toda su historia, a la vez que se observa un aumento en la proporción de adultos mayores y una disminución del porcentaje de niños y niñas. Los cambios en la estructura demográfica obligan a revisar la composición de la oferta actual de programas, servicios, recursos humanos e infraestructura social para reorientarlos y adecuarlos a las necesidades emergentes.

introducción 13

Las estructuras familiares están sujetas a transformaciones profundas por los cambios en la base económica que las sustenta. La necesidad de diversificar las estrategias para la supervivencia por los bajos salarios y la inseguridad económica determinan inserciones diversas de sus miembros en las actividades formales, informales, ilegales y en las migra-ciones. Provocan el aumento del tiempo total destinado por sus integrantes, incluso niños y niñas, al trabajo por pago en detrimento de la economía del cuidado y la reproducción. Surgen nuevas formas de arreglos de convivencia para sumar ingresos y compartir gastos y responsabilidades. Las familias como agentes de desarrollo, formación básica de los se-res humanos y proveedoras de protección y seguridad enfrentan problemas crecientes. Así lo muestran los altos índices de violencia doméstica y el aumento de las adicciones.

La escasa creación de empleos formales frente el crecimiento de la oferta de trabaja-dores se manifiesta en el aumento de las migraciones internas y externas y del empleo en actividades informales e ilegales. Ello erosiona las bases de una parte fundamental de la política social, sustentada en el empleo en relaciones formales de trabajo y en la forma-ción de capital humano para los sectores de la producción industrial.

Los elevados volúmenes de migrantes desde la óptica de la política social, obligan a revisar los esquemas de aportación a los sistemas de seguridad social basados en la perma-nencia de los asegurados y sus familias en el país, así como su significado en términos de transferencia de la inversión nacional en capital humano hacia otras economías. El flujo de divisas al país mediante las remesas enviadas a las familias se convierte en importante fuente de gasto privado, pero no aporta ingresos para los sistemas de seguridad social y gasto público en educación y salud en México. Significa más una sangría de personas jó-venes con preparación, que un beneficio para la comunidad en general.

Los cambios demográficos y los actuales patrones de consumo y de vida determinan el surgimiento de problemas de salud como las adicciones, las enfermedades crónico-de-generativas, las de transmisión sexual, la depresión y el aumento de muertes por causas externas como los accidentes y los suicidios, que significan altos costos y tecnologías sofis-ticadas en su tratamiento. En tanto, se mantienen profundas desigualdades en el acceso a la salud por regiones y por grupos sociales y étnicos y por lo tanto, persisten muertes y pérdidas de años de vida por enfermedades prevenibles.

La conformación de ciudades en la frontera norte que doblan la tasa de crecimien-to demográfico promedio de la población del país, donde confluyen migrantes de todas las regiones, con modelos de producción que a veces parecerían reproducir formas de explotación humana semejantes a las vividas en las etapas de la Revolución Industrial del siglo XIX, tiene como consecuencia la ausencia de cohesión social y la presencia de violencia social que afecta diferencialmente a las clases sociales y a los sexos. Muestra

14 introducción

además una ruptura entre las generaciones que afecta la reproducción de los nuevos mexicanos.

La emergencia de agendas y demandas de grupos específicos de población histórica-mente discriminados como las mujeres, la infancia, los adultos mayores, los indígenas, los jóvenes, las personas con discapacidad, los grupos de diversidad sexual, entre otros, han llevado al desarrollo de una compleja institucionalidad plasmada en leyes, institutos, pro-gramas, servicios y modelos de operación que estarían demandando de una revisión de la arquitectura institucional de la gestión gubernamental, especialmente en el ámbito social.

Los temas de violencia social y doméstica, feminicidios, explotación sexual, secuestro y trata de personas, son asuntos que ocupan y preocupan crecientemente a la sociedad y ponen en evidencia la profundidad de la problemática económica, cultural y social que afecta al país. Hablan de rupturas graves del tejido social y de la ausencia de cohesión so-cial y plantean retos al desarrollo de nuevas intervenciones de política pública.

Finalmente, existen al menos cuatro debates pendientes:

1. Sobre lo que se considera bienes públicos y bienes privados, es decir, cuáles requeri-mientos para la vida de las personas compete su satisfacción al ámbito privado y cuáles al ámbito público.

2. Esto lleva a una falta de acuerdo sobre la participación que corresponde en la conse-cución del bienestar humano, a las personas mismas, a sus familias, a la comunidad, al Estado, al mercado, a las empresas y a las organizaciones de la sociedad civil desde el sector de asistencia social, hasta los sindicatos, cooperativas y organizaciones sociales y de la sociedad civil

3. Cuál debe ser la distribución de competencias y del financiamiento en materia de políti-cas y programas sociales entre los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.

4. Cuáles intervenciones sociales deben contar con el financiamiento de presupuesto pú-blico y cuáles requieren de una contribución de los derechohabientes, de las empresas y de otros agentes sociales.

La discusión tendría que partir de una definición amplia de política social e incluir los programas que procuran la satisfacción de las necesidades materiales, pero también las psicoafectivas y las de desarrollo y de reconocer que la problemática social incluye no sólo el combate a la pobreza, sino también la desigualdad económica y territorial, la discrimi-nación y falta de equidad y la exclusión y vulnerabilidad social.

Las inquietudes por promover políticas sociales de Estado surgieron en una etapa de la vida del país donde el establecimiento de un Estado de Bienestar, siguiendo el modelo

introducción 15

europeo, dejó de ser guía para el avance de las políticas sociales en México. Al término de las últimas tres administraciones del gobierno federal ha surgido la idea entre los respon-sables del diseño y operación de programas sociales dirigidos a la población marginada y en situación de pobreza, por lograr que aquellos desarrollados y adoptados por cada una de esas administraciones pudieran continuarse después del cambio de administración y convertirse en políticas y programas de largo plazo. Se menciona entonces, la necesidad de transformarlos en políticas de Estado.

Se procura a partir de ello que mediante cambios en la institucionalidad del gobierno federal, la expedición de leyes, la asignación de renglones y claves presupuestales o la des-centralización, esas políticas y programas se conviertan en compromisos para las siguien-tes gestiones gubernamentales.

Esta sostenida preocupación por la permanencia de programas sociales para que ten-gan los impactos esperados y se aprovechen los esfuerzos y recursos aplicados para po-nerlos en operación dio origen, por ejemplo, a la inserción institucional del programa de salud para zonas marginadas en la estructura del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de las tiendas y almacenes rurales en la estructura de la Conasupo, así como a la creación de la actual Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la reciente expedición de la Ley General de Desarrollo Social.

Los artículos incluidos en este libro derivan de un proyecto apoyado por el Consejo Consultivo de Desarrollo Social de la Sedesol, para que un grupo de personas con expe-riencia en administración e investigación en el campo de política social compartieran sus visiones sobre lo que debería plantearse como política social del Estado para el México de principios del siglo XXI. Se recibieron textos de 11 autores y autoras que tratan muy diversos aspectos de la política social en México.

Rolando Cordera Campos en su artículo ofrece una síntesis del desempeño de la po-lítica social de México de los últimos 30 años. Explora los lineamientos para una “refor-ma social del Estado” como un horizonte propicio para el diseño de nuevos o renovados portafolios de políticas que respondan mejor al desafío central de la época abierta por el cambio estructural para la globalización. Plantea la necesidad de una reforma social, al considerar que ya se han llevado a cabo las reformas económica y política en México. Identifica cuatro grandes desafíos en la actual agenda mexicana de la cuestión social: la descentralización; el federalismo y política social, una política educativa para la demo-cracia y la equidad, una nueva ruralidad y comparar las simpatías y diferencias entre la política económica y la política social. Concluye que es el tiempo de establecer una polí-tica social versátil que permita compensar y rehabilitar, al mismo tiempo que contribuir a la creación de nuevas capacidades que concurran a la recuperación del crecimiento y

16 introducción

al aprovechamiento de las oportunidades que el cambio económico promete pero nunca realiza automáticamente.

El propósito central de Gerardo Ordóñez Barba es presentar el contenido de una agenda mínima de reformas en favor del bienestar general. Para esto, hace una breve re-visión de los esfuerzos que ha hecho el Estado mexicano por conformar un complejo sis-tema de bienestar social, proceso que ha sido lento. El complejo entramado organizativo puso en marcha iniciativas tendentes a resolver problemas sociales (Conasupo, el Pider, la Coplamar, el SAM y el Pronasol), que fueron desechados por gobiernos posteriores, pero algunos de sus objetivos fueron recogidos por los nuevos programas. Señala que el sistema de bienestar que logró desarrollarse ha generado una sociedad dividida en cuanto a la sa-tisfacción de sus necesidades básicas; y destaca que desde la década de los ochenta la polí-tica social viene enfrentando toda suerte de embates contrarreformistas y dificultades que impiden generalizar el acceso a los bienes y servicios públicos. El reto principal, considera este autor, es lograr un nuevo pacto político nacional con el fin de estructurar una agenda común. Postula una reforma solidaria de la política social como eje de una posible ruta de renovación de las instituciones públicas, fincada sobre una base financiera sustentable y equitativa, y en la perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusión.

Luis F. López Calva describe la evolución de la política social en México en los últimos 20 años. Reflexiona acerca del concepto de lo “social” estableciendo que cuando se habla de política social debe ser definido de manera específica como un principio general. Hay por lo menos dos vías para determinar qué es lo social, una basada en derechos sociales básicos y otra basada en una noción de equidad distributiva. De esta manera, para que un gasto sea considerado como social más allá de los derechos definidos como básicos, el gasto deberá distribuirse al menos proporcionalmente entre los distintos grupos de ingre-so. Propone una definición práctica sobre lo que es una política social de Estado y plantea algunos retos y obstáculos para su implantación. Asimismo, el autor presenta ciertos prin-cipios generales sobre los que debe y no debe hacer la política social. Señala la urgencia de construir una política social de Estado, porque la fractura del sistema de política social es inminente, y porque las nuevas experiencias de programas sociales no han logrado acre-ditar el cumplimiento de sus fines.

David Ibarra hace una revisión de la evolución de los derechos humanos sociales que permite contextualizar su situación actual, principalmente en el caso mexicano. Señala que los derechos sociales forman parte indisoluble de los derechos fundamentales y sirven para conferir profundidad a la democracia real, revistiendo un carácter que incluso va más allá de la jurisdicción geográfica de los derechos del ciudadano. En México, los derechos socia-les exigibles, señala Ibarra, constituyen un campo rezagado por resabios del presidencialis-

introducción 1�

mo autoritario, por lo que considera que se necesita amalgamar las estrategias macro y mi-crosociales y comenzar a blindar las erogaciones en derechos sociales, haciéndolas exigibles. Señala que se pueden distinguir varias etapas en la evolución de los derechos sociales: la eta-pa revolucionaria o regulatoria, la fase típicamente corporativista y la del predominio de la focalización del gasto. A pesar de esto, señala que el desarrollo de los derechos sociales sigue preso de las instituciones agónicas del corporativismo, del presidencialismo hegemónico y del focalismo microsocial, Concluye que la ausencia de exigibilidad jurídica de los derechos humanos contribuye a facilitar el descuido de las políticas públicas en atender los desajustes sociales mayúsculos que plagan al país, configurando un serio déficit democrático.

El texto de Mario Luis Fuentes trata sobre la necesidad de generar una política social de Estado que establezca un piso básico de derechos para todos los agentes sociales y mé-todos de cooperación institucional que faciliten la acción de la ciudadanía y permitan a los gobiernos responder con prontitud y claridad a las problemáticas que enfrenta lo so-cial. Señala que la pobreza, la marginación y las circunstancias de vulnerabilidad social persisten con diferentes ritmos e intensidades a lo largo del país. Por lo anterior, se presen-ta la necesidad de revisar el modelo de desarrollo y más aún el modelo de organización institucional. Sugiere pensar en una nueva política social fundada en nuevos andamiajes que propicien acuerdos transversales entre las instituciones, en un nuevo pacto en la rela-ción gobierno-sociedad, entre otros. Considera que la política social que sigue debe partir de reconocer que la capacidad del Estado no sólo se mide por el monto de recursos que se asignan, sino por su capacidad para promover y generar organización y movilización.

El asunto central que Manuel Canto Chac aborda en su texto es la creciente necesidad de enfocar a la política social como un asunto de política pública, requiriéndose que en ella tome parte la sociedad. Propone que la participación de la ciudadanía en las políticas públicas se puede dar en las diversas etapas de la misma, y en distintos niveles de parti-cipación. Hace una descripción de la evolución de la gestión de la política social en las décadas precedentes, señalando que de la segunda mitad del siglo XX hasta la fecha ha prevalecido su carácter centralizado en el gobierno federal, cerrado a la participación de la sociedad. Canto señala algunos ejes deseables y posibles de la política social para el fu-turo, desde una perspectiva de política pública, como son que la política social debe ser: a) no sólo asistencial; b) descentralizada; c) diversificada de acuerdo a situaciones socioeco-nómicas y culturales; entre otros. Asimismo, propone que dentro de la agenda deben estar los siguientes temas: la convergencia de las agencias encargadas del desarrollo social; los destinatarios de la política social; la seguridad social y la participación ciudadana.

Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Terán analizan la forma como se concibe la partici-pación social o ciudadana en los programas sociales del ámbito federal aplicados en el

1� introducción

medio urbano. Los autores hacen una revisión sintética del marco legal y normativo que rige las formas de inclusión y participación de la ciudadanía en las políticas públicas de México y lo ejemplifican con la forma como se conciben los espacios e instrumentos de participación ciudadana con el Programa Hábitat. Señalan que en México existe una am-plia legislación destinada a promover la participación de la ciudadanía en las decisiones públicas sociales, sin embargo, se presentan algunos obstáculos en su concreción como son las resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la participación ciudadana, así como la ausencia o la debilidad de los diseños participativos adoptados en los programas sociales. Proponen que para fortalecer la participación de la ciudadanía se incorporen las particularidades de la realidad local, el espacio territorial en el que se aplicarán los programas, el mapa de los actores públicos, privados y sociales que actúan en este territorio, el inventario de experiencias de participación que existen; asi-mismo, como elaborar diseños participativos originales y garantizar su aplicación.

Por su parte Agustín Escobar reconoce en su texto que hoy, los municipios controlan la mayor parte del gasto de desarrollo social12 en México, pero las capacidades, las responsa-bilidades y la obligación de integralidad y transparencia están en el gobierno federal, con algunas excepciones13. Expresa el dilema que enfrenta el gobierno federal entre actuar de manera aislada con programas autosuficientes o por el contrario, desarrollar acciones de colaboración con otros niveles de gobierno. Mediante el análisis de dos programas fede-rales de amplio alcance que se articulan de formas opuestas con los ámbitos estatales y municipales, muestra que es posible desarrollar acciones positivas y significativas en dos extremos del espectro de colaboración: el Programa Oportunidades ha logrado crecer, ser eficiente y demostrar impactos con muy poca colaboración de los gobiernos estatales o municipales en tanto que la Estrategia Microrregiones, por el contrario, sólo existiría en el papel si no fuera por la colaboración manifiesta de los gobiernos estatales y, en menor medida, de los municipales.

En el amplio texto aportado por Vania Salles (QEPD) y Ma. de la Paz López se pre-senta una revisión selectiva de los principales conceptos de pobreza en el siglo XIX y una parte del siglo XX, incluyendo también conceptos emanados del feminismo. Señalan que la pobreza es un fenómeno que ha acompañado el devenir de la humanidad, adoptan-do diferentes rostros y con circunstancias que varían según los periodos, las culturas, los regímenes políticos, los modelos de desarrollo y las pautas que rigen tanto la formación

12 Con la notable excepción del gasto en salud y educación.13 La Ley General de Desarrollo Social aprobada en el año 2004 marca, en su artículo 17, que: “Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal.”

introducción 1�

como la distribución de la riqueza. Algunas de las conceptualizaciones remiten a las cau-sas de la pobreza mientras que otras se ocupan de calificarla con base en el concepto de necesidades. Otras más relacionan varios atributos de la pobreza: la debilidad física, el aislamiento, la vulnerabilidad, la carencia de poder, sin conectarlos con los factores que causan la pobreza. Más recientemente varios autores enfocan la pobreza desde la teoría de las capacidades/realizaciones.

El texto preparado por Enrique Valencia hace un recorrido por los programas dirigi-dos al combate a la pobreza en México y concluye que al inicio del siglo XXI, el Estado mexicano tiene la oportunidad de recuperar las experiencias históricas y construir una nueva etapa en la que se reconozcan explícita y programáticamente los derechos ciuda-danos, como una forma más integral de relación con los pobres. Sugiere que los progra-mas de Oportunidades y el Seguro Popular pueden ser la base para generar una ley de reconocimiento de los mínimos de bienestar que deben ser asegurados para cualquier ciudadano mexicano.

Clemente Ruiz Durán alude al deterioro del mercado laboral como resultado de la caída de la inversión pública y privada y señala la existencia de un escenario cada día más complicado de dicho mercado. En el texto, el autor se centra en la evolución de la defini-ción del término trabajo decente realizado por diversas organizaciones internacionales y por diversos autores. Asimismo, presenta la definición de algunos indicadores que permiten valorar la situación, de acuerdo con cuatro ejes básicos: 1. acceso al empleo; 2. seguridad en el empleo; 3. derechos laborales; y, 4. diálogo social. Entre sus conclusiones sobre el entorno del trabajo decente en el país destaca la proliferación del trabajo no estructurado, lo cual reduce la protección básica de los trabajadores; el incremento de la brecha salarial entre hombres y mujeres; y la falta de un esquema de diálogo ampliado con el sector no estructurado de la economía.

La formulación de este libro fue promovida y apoyada por el Consejo Consultivo de Desarrollo Social 2004-2006 y en particular, por la Comisión sobre la Estructura de la Po-lítica Social, formada por Bernardo González-Aréchiga, Catalina Denman y Mario Luis Fuentes. A ellos les agradecemos su constante acompañamiento en el proceso de elabo-ración de los textos y en la reunión donde los mismos fueron discutidos entre los autores y autoras, así como su interés por que el libro se publicara, aún cuando esto se haga dos años después de iniciado el proyecto. A la Sedesol agradecemos su apoyo para la realiza-ción del proyecto y para la publicación del texto.

Mayo, 2007.

21

A partir de los años veinte del siglo XX, los diferentes gobiernos del Estado posrevolucio-nario buscaron dar respuesta al reclamo social con reformas estructurales y políticas de apoyo y compensación a los grupos sociales pobres, tanto en la ciudad como en el campo. Estas acciones con el tiempo darían lugar a un “paquete básico” de compromisos del Esta-do, lo que posteriormente dio en llamarse los “derechos sociales del pueblo mexicano”.

En retrospectiva, no resulta fácil establecer una diferenciación clara entre las interven-ciones del Estado dirigidas a corregir dislocaciones sociales y regionales, propiciadas por el cambio económico o “arrastradas” desde el pasado colonial, como la cuestión indígena, y aquellas orientadas a promover la acumulación de capital y el crecimiento económico. De hecho, puede decirse que la idea del desarrollo económico como objetivo nacional central abarcaba a ambas, aunque a la vez pueda mostrarse que siempre existió una asi-metría entre la “función acumulación” y la “función legitimación” del Estado, como las llamara James O´Connor, en favor de la primera.

Con todo, en especial a partir de los grandes momentos reformistas de los años treinta, encabezados y promovidos por el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, la interven-ción estatal en las relaciones laborales empieza a convertirse en el eje de lo que ahora lla-mamos política social. A partir de entonces y hasta por lo menos los años ochenta del siglo XX, el “gozne” entre lo económico y lo social era el empleo formal, de cuya dinámica y magnitud se hacía depender el resto de los mecanismos de protección y desarrollo social erigidos por el Estado a lo largo del siglo.

Lo anterior, sin embargo, no debe llevar a olvidar que en este periodo de la evolu-ción de México, ocupó un lugar protagónico, tanto en la retórica como en la política, la cuestión agraria heredada del porfirismo y recreada y hasta inventada por los gobiernos posrevolucionarios. Como es sabido, el principal instrumento del Estado para intervenir

Política social y reforma del Estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia

rolando Cordera Campos

Centro de Estudios Globales y de Alternativas para el Desarrollo de México

Facultad de Economía, UNAM

Agradezco a Ana Galván Chávez su ayuda en la elaboración de este trabajo.

22 política social y reforma del estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia

y redefinir las relaciones sociales en el medio rural, donde por mucho tiempo se alojó la mayor parte de la población, fue el reparto de la tierra, a partir del cual se buscó dar lu-gar a una reforma agraria integral que pudiese combinar aumentos sostenidos en la pro-ducción y en la productividad agropecuarias con un mejoramiento también sostenido del bienestar de la población rural.

El éxito en estos empeños fue siempre inferior a lo buscado, pero es indudable que el ingreso medio en el campo pudo incrementarse y con él también el nivel de vida de sus habitantes. Empero, la pobreza siguió siendo la característica central de la vida colectiva e individual de la mayor parte de la sociedad rural mexicana, lo que, junto con otros facto-res de índole ecológica, cultural y de cambios en la estructura productiva, impelió a capas crecientes de la población a emigrar a las ciudades y a los Estados Unidos de América.

El desarrollo rural que quiso implantarse como una estrategia que progresivamente sustituyese a la reforma agraria, no pudo reeditar la aspiración original de crecimiento productivo con equidad social en el campo, aunque es menester admitir que las tenden-cias al desalojo demográfico y social del campo mexicano se habían convertido ya en las tendencias dominantes del cambio demográfico y social de México. No obstante, en la actualidad la población rural abarca a poco más de veinte millones de mexicanos, en su mayoría pobres extremos, lo que, junto con la intensa migración de los últimos lustros, plantea un serio reto a una política social que esté dispuesta a hacerse cargo no sólo de las magnitudes de pobreza y desigualdad que se registran ahí, sino de las recomposiciones demográficas que la emigración y la larga crisis agropecuaria han propiciado.

Hoy, en el medio rural mexicano se dan cita una gran cantidad de poblaciones habita-das por mujeres, ancianos y niños, dependientes en alto grado de las remesas provenientes del exterior y en muchos casos sin contar con la mínima infraestructura requerida por los programas de compensación, y en condiciones de gran dispersión geográfica. La emigra-ción se presenta como la única salida para muchos, pero es claro ya que las ciudades mexi-canas no son hoy un receptáculo adecuado, en términos de empleo, ingreso y acceso a los bienes públicos indispensables. Con todas las fallas y desaciertos que puedan atribuirse a la estrategia estatal para el desarrollo social en el sector rural, es claro que por su duración y recursos públicos empeñados, así como por su carácter estratégico para la estabilidad política y aún social del país, puede reclamar legítimamente el apelativo de “política de Estado”. Es desde esta perspectiva, que tal vez pueda emprenderse una reconfiguración de esta política que ahora tenga como objetivo histórico la construcción de un nuevo há-bitat rural que pueda sostener formas mejores de vida colectiva, habida cuenta de lo que ocurre en las ciudades y de lo hostil y azarosa que se ha vuelto la válvula de escape de la migración transnacional. En una medida todavía significativa, lo que se haga o deje de

política social y reforma del estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia 23

hacer para el México rural del siglo XXI condicionará el alto grado el futuro de la política social del Estado democrático mexicano.

Aunque de modo segmentado, determinado por la estrategia adoptada en su origen, los sistemas de seguridad social implantados a lo largo del siglo XX conformaron meca-nismos institucionales cuya permanencia y extensión permiten afirmar que se trataba de visiones y compromisos de largo plazo que podrían conformar lo que hoy llamaríamos un complejo de “políticas de Estado”. Sin embargo, se trata de mecanismos cuyas imperfec-ciones y deficiencias invitan a hacer su crítica y a buscar opciones en ambas dimensiones, la de su estructura institucional y la de las políticas, pero a la vez obligan a asumirlos como plataformas para la acción, como “acumulaciones sociales” e institucionales no agotadas. Esto es importante admitirlo sobre todo en la perspectiva de avanzar en la reforma estatal como idea fuerza de la consolidación democrática.

El presente trabajo ofrece una síntesis del desempeño de la política social de México. Después de describir lo hecho en los últimos 30 años hasta lo emprendido por el gobier-no del presidente Vicente Fox, se ofrece un catálogo de desafíos a partir del cual se puede hacer una reflexión prospectiva sobre los caminos que se le abren a México para refor-mar el mencionado “paquete básico” emanado de la Revolución y darle a la noción no siempre precisa de política de Estado un perfil más concreto. Al final del texto se explora una reflexión sumaria sobre los que podrían ser los lineamientos de una “reforma social del Estado”, del mismo alcance y profundidad que las que se han llevado a cabo en los últimos lustros en las vertientes política y económica del Estado. Se piensa que esta reforma social del Estado puede constituir un horizonte propicio para el diseño de nuevos o reno-vados portafolios de políticas, que respondan mejor al desafío central abierto por el cam-bio estructural para la globalización: la progresiva desvinculación y subordinación de las intervenciones del Estado en el campo de lo social respecto de la política económica y de la estrategia general para el crecimiento económico.

La política social en retrospectiva

El tema social, entendido como cuestión y como conjunto de compromisos políticos del Estado, es parte constitutiva de los propósitos y principios rectores del proyecto nacional inspirado en la tradición revolucionaria y plasmado en la Constitución de 1917. Desde entonces, los esfuerzos del Estado se han multiplicado, aunque han sido y son insuficientes frente a la pobreza de masas y la desigualdad que han acompañado al desarrollo del país. Después de las reformas estructurales de los años treinta, la política social se redefine con la fundación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). De la redistribución de la


riqueza inducida por la reforma agraria, o la del ingreso buscada con el impulso a la orga-nización y la lucha de los trabajadores en el terreno de la producción, se pasa a una visión institucional de creación de garantías y aseguramientos, cada vez más dosificada y subor-dinada a los requerimientos de la acumulación de capital y, a partir de fines de los años cincuenta, a las restricciones de la estabilización financiera y económica. Puede decirse que desde su origen, estas mudanzas se dan en el marco de un creciente “corporativismo político”, como lo llamara Arnaldo Córdova, que en el terreno de las intervenciones del Estado en materia social se vuelve la forma dominante para su diseño y administración.

El desarrollo de la seguridad social en México fue desigual y cada vez más segmentado, al depender para su despliegue de los sectores mas organizados de la población: los trabaja-dores asalariados y sindicalizados. Esta vinculación de la seguridad social al empleo formal, se confirmó luego con la creación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-bajadores del Estado (ISSSTE) y con otros organismos sectoriales y funcionales.

La industrialización y urbanización aceleradas permitían pensar que el empleo formal iba ser el vehículo principal, casi único, para lograr un auténtico Estado de bienestar para México. En los hechos, como lo muestran sus resultados al fin de la fase del llamado desa-rrollo estabilizador, esta visión, que podría entenderse ahora como una estrategia estatal, fue claramente favorable al crecimiento económico, trajo consigo aumentos considerables en los niveles de vida promedio del conjunto de la población, pero no propició una evolución social más homogénea y equilibrada.

La hipótesis organizadora de la política social moderna después del episodio reformis-ta del cardenismo empezó a fallar a fines de la década de los años sesenta. El empleo for-mal empezó a crecer de modo cada vez más errático e insuficiente para cubrir la demnda de plazas y, por esa vía, las finanzas de las instituciones de la seguridad social empezaron a flaquear. Si bien es cierto que la pobreza disminuyó y capas enteras de la emergente po-blación urbana se incorporaron al consumo moderno y a la educación básica, la desigual-dad se mantuvo elevada y, en lo esencial, determinó la calidad y el ritmo de expansión del acceso de la población a los frutos del crecimiento (Székely, M. 2005).

El acelerado desarrollo urbano-industrial acorraló la capacidad de los gobiernos de los estados y del propio gobierno federal –en el caso de la Ciudad de México– para dotar de servicios a la población rural desplazada hacia los principales centros urbanos. Los años de crecimiento sostenido, al no contar con una adecuada planeación urbana y con un de-sarrollo rural que fuera a la par de la urbanización, fueron también de profundización de los desequilibrios regionales que se condensaron en el campo mexicano.

Hasta fines de los años sesenta, parecía predominar un “consenso desarrollista” en el sentido de que la función principal y casi única del campo era proveer de divisas al proce-


so de industrialización, así como de mano de obra y alimentos baratos. Sin realizar gran-des inversiones, salvo las que se hicieron en irrigación en la primera mitad del siglo XX, se afirmó un modelo agrícola y rural bimodal, que reproducía los esquemas del dualismo estructural heredados de la Colonia y del Porfiriato.

El reconocimiento de lo anterior, a mediados de los años sesenta, llevó al Estado a for-mular sus primeros programas de desarrollo rural de atención a grupos-objetivo, en lo que constituye el inicio de nuestra experiencia reciente en el combate a la pobreza. A partir de una serie de planteamientos del Banco Mundial en esos años, se inicia lo que luego sería el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (Pider). Con éste, se buscaba desplegar visiones integrales para enfrentar la pobreza rural y propiciar una rehabilita-ción de la economía agrícola.

Al Pider siguieron esfuerzos como el de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), y el del Sistema Alimentario Mexi-cano (SAM), dirigidos a propiciar un desarrollo regional y rural más equilibrado. El diag-nóstico oficial de la marginalidad social era, a la vez, la aceptación de que la estrategia de desarrollo había postergado, sin fecha de término, el cumplimiento de los compromisos históricos del Estado en materia social.

De acuerdo con el discurso gubernamental, éstos y otros programas permitirían com-pensar olvidos y, gracias a la adopción de una nueva pauta de desarrollo, el “desarrollo compartido”, superar desequilibrios provocados o no encarados por el desarrollo anterior. La ambición de incrustar los objetivos sociales en los económicos, de alcanzar una inte-gralidad efectiva entre ambos, buscaba recuperarse, ahora con el soporte de la nueva ri-queza petrolera. Estos programas fueron los últimos aplicados antes del gran ajuste exter-no y del cambio estructural de la década de los ochenta. A partir de entonces se procedió a revisar profundamente las políticas sociales.

Las políticas sociales en el marco de la reforma económica del Estado

Cuando en 1982 la fórmula desarrollista de la industrialización dirigida por el Estado en-tró en un periodo de crisis aguda, el gobierno tomó una serie de medidas de emergencia articuladas por el objetivo de cumplir con los compromisos provenientes del endeuda-miento externo. La política social en su conjunto se vio sometida a los criterios de sanea-miento fiscal y de mayor eficacia en la asignación de los recursos públicos, lo cual significó más selectividad en el otorgamiento de apoyos presupuestales.

La política de ajuste se enfrentó al problema de optimizar el gasto para atender las demandas sociales, sin alterar los equilibrios macroeconómicos básicos. Esto es factible


cuando se tiene claridad en las prioridades públicas, de tal suerte que se puedan ir redu-ciendo los gastos accesorios o secundarios en beneficio de los programas prioritarios de gasto. Lo anterior supone una redefinición de las áreas de acción entre los sectores público y privado y una distribución de funciones entre los mecanismos de mercado y de regula-ción estatal para lograr un buen funcionamiento de la economía. En suma, una reforma profunda del Estado.

La reforma tenía que dirigirse a fortalecer al Estado, apuntalar sus áreas de compe-tencia tradicionales y con ello ampliar su capacidad para concentrarse en lo básico: man-tener la seguridad nacional y promover la justicia social. No ocurrió así, y con las crisis económicas las distancias sociales se ampliaron y la pobreza aumentó.

En 1988, se hizo evidente la crisis interna del mecanismo político económico que orde-naba la estabilidad general del sistema y se vivió la primera gran manifestación de una crisis del Estado. El tema del empobrecimiento se volvió problema político y sirvió de plataforma para las fracciones que dentro de la coalición revolucionaria reclamaban un cambio de rum-bo en la política de desarrollo. Lo que sobrevino fue más bien el cisma dentro del PRI y el primer gran reclamo democrático-electoral encabezado por Cuauhtémoc Cárdenas.

En este contexto, de crisis aguda de la política y de la economía, se inicia un nuevo periodo para la política social mexicana, con programas específicos de compensación y promoción social. El primero de ellos fue el Programa Nacional de Solidaridad, que se planteó como una forma de respuesta rápida y oportuna al reclamo social detectado en la campaña electoral y agudizado por el enfrentamiento político.

Solidaridad buscó establecer una nueva forma de relación entre el gobierno y las capas sociales pobres. Se orientaba por la demanda o el reclamo organizado y al ser articulado directamente por la presidencia de la República buscaba sortear las pesadas restricciones presupuestarias de la época y la maraña burocrática acumulada. El eje participación-mo-vilización social-presidencia se presentó como el principal para dar sentido a un progra-ma intensivo donde predominaba en gasto de inversión para la infraestructura social.

Pronasol dirigió gastos y acciones a los pueblos indígenas, los campesinos de escasos recursos y los grupos populares urbanos; en los temas de la alimentación, regulación de la tenencia de la tierra y de la vivienda; procuración de justicia; apertura y mejoramiento de espacios educativos; salud; electrificación; agua potable; infraestructura agropecuaria, y preservación de los recursos naturales.

Con la creación de la Secretaría de Desarrollo Social se buscó la institucionalización del programa y se postuló de modo expreso la necesidad de que de programa pasara a ser una política de Estado propiamente dicha. Sin embargo, el programa no superó su marca de origen y corrió la suerte de su principal promotor, el presidente Salinas. Sin un Estado

política social y reforma del estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia 2�

mínimamente reformado en sus vertientes sociales, y acosado por los reclamos y restric-ciones de sus otras vertientes, la económica y la política, estas sí reformadas o a punto de serlo, el programa fue reconformado y de hecho desfigurado en la secuela de la crisis po-lítica que siguió al asesinato de Luis Donaldo Colosio.

Pronasol fue un instrumento innovador de política social, al haber buscado recuperar la movilización social como base para la asignación de recursos y la generación de capital social. Su énfasis en la movilización y su dependencia del presidente en turno, en una cir-cunstancia tan crítica como la que vivió México en 1994-1995, probablemente explican su pronta redefinición.

En 1997 inicia el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). Con él, se buscaba asegurar una mayor eficiencia en el gasto y transparencia en su aplicación en bene-ficio de las familias en condiciones de pobreza extrema. Con la focalización como método principal, si no es que único, se quería responder a las críticas hechas al Pronasol, en particu-lar a aquellas que lo veían como un instrumento de manipulación clientelar y electoral.

Las acciones de Progresa se sustentaron en cinco objetivos: a) mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en condición de pobreza extrema; b) inte-grar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no fuera afecta-do por enfermedades o desnutrición; c) procurar que los padres de familia dispusieran de medios y recursos suficientes para que sus hijos completaran la educación básica; d) inducir la participación activa de los integrantes de las familias en beneficio de mejorar educación, salud y alimentación; e) promover el respaldo comunitario para que los servicios educativos y de salud beneficiaran al conjunto de familias de las localidades donde opera.

Las evaluaciones que se realizaron sobre Progresa resaltaron las tensiones que generó dentro de las comunidades, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la focalización de recursos en el interior de comunidades con muy bajos niveles generales de vida. Esto puede traducirse en conflictos intracomunitarios y en la erosión del tejido social cuando deja fuera de los beneficiarios del programa a familias con un nivel de vida muy similar al de los beneficiarios del mismo. Al mismo tiempo, sin embargo, esas y otras eva-luaciones señalaron la eficacia del método y los avances alcanzados en materia de salud y permanencia en la escuela, en especial de las niñas, primeras víctimas de la deserción por razones culturales y económicas.

La política social actual

Con el gobierno del presidente Fox los programas de combate a la pobreza, urbana y ru-ral, y en general de la política social, no perdieron importancia. En lo fundamental fueron

2� política social y reforma del estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia

una continuación extendida de Progresa, aunque con interesantes incursiones en las ciu-dades, la construcción de vivienda y la salud pública.

Una característica importante de esta política social fue el avance en la medición y conceptualización de la pobreza. Con la descentralización creciente de la política social, los criterios de medición y evaluación de los logros se vuelven cruciales y la discusión en torno a ellos es fundamental. Es importante recalcar que aún tiene que avanzarse mucho en la construcción de indicadores satisfactorios para todos los actores involucrados, que puedan compararse en el tiempo y en el territorio y así ganar en legitimidad política y ante la ciudadanía y los propios grupos objetivo de la acción pública.

La política social del presidente Fox se orienta a lograr avances en tres direcciones que se refuerzan mutuamente para apoyar la creación de activos generadores de ingresos:

1. Creación y ampliación de capacidades básicas.2. Creación o consolidación del patrimonio familiar.3. Protección contra enfermedades, accidentes y desastres naturales, entre otros.

Para el incremento de capacidades se amplió el programa Progresa y se le transformó en Oportunidades y se inició Hábitat para incursionar en el ámbito urbano; para generar opciones productivas se mantiene el programa Crédito a la Palabra; para apoyar la crea-ción y consolidación de patrimonio se han intensificado los programas de vivienda y para ampliar la cobertura de servicios de salud se reformó la Ley General de Salud para crear el Seguro Popular de Salud, que deberá garantizar que toda la población, que no cuente con algún régimen de seguro social, quede cubierta por este seguro para el año 2010.

En 2005 el programa Oportunidades alcanzó una cobertura de cinco millones de fa-milias distribuidas en 68 mil localidades. Así se busca generar activos por la vía de elevar la educación, los niveles de salud y la nutrición de las familias mediante una transferencia monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los niños a la es-cuela y a la supervisión de sus niveles de salud.

Con todo, el panorama social de México sigue dominado por la pobreza, cada vez más urbana y articulada por una alta concentración de insumos y activos. Este es el desafío ma-yor de nuestra época. En materia de educación, además, el país encara situaciones de enor-me gravedad. La cobertura casi universal lograda en la educación primaria, contrasta con los negativos resultados en la calidad y la capacidad de comprensión y aprendizaje, mientras que la deserción se mantiene como una variable dominante en la secundaria y el déficit en materia de acceso a la educación media superior y superior es muy grande. Esto, combinado con la crisis en materia de empleo formal, que para muchos sólo anuncia una decadencia


pronta e inevitable de esta forma de ocupación, resume con intensidad uno de los núcleos decisivos de una cuestión social que no parece tener a la mano vías prontas de superación.

Retos de la política social

Es posible identificar cuatro grandes desafíos en la actual agenda mexicana de la cuestión social:

i) Descentralización, federalismo y política social

Para atender las demandas de recursos planteadas por los estados y los municipios en ma-teria de bienestar social y cumplir con diversos programas y compromisos del gobierno federal en materia de descentralización se integraron en el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación siete fondos de aportaciones: a) para educación básica y normal; b) para servicios de salud; c) para infraestructura social; d) para fortalecimiento de los mu-nicipios; e) de aportaciones múltiples; f) para educación tecnológica y de adultos y, g) para la seguridad pública de los estados y el Distrito Federal. Estos recursos en buena medida se destinan a la atención de las necesidades de educación, salud e infraestructura social bási-ca en las localidades de mayor pobreza y marginación. A nivel nacional 62% del total de las aportaciones se destina a educación básica, 12% a salud y 10% a infraestructura social (la suma de estos tres fondos representa 84% del total). A ello hay que añadir el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento a las Entidades Federativas.

Desde 1998 el gasto de los estados y municipios ha crecido más rápido que el de la Fe-deración. Mientras que el gasto neto total de la Federación aumentó, en términos reales, 24.3%, las participaciones lo hicieron en 36.1% y las aportaciones a los fondos en 34.4%. Con ello, la participación del Ramo 28 dentro del gasto neto total del gobierno federal pasó de 13.7% a 15% y la del Ramo 33 pasó de 13.8% a 14.9%. Ambos ramos repre-sentan actualmente casi 30% del gasto neto total del gobierno federal. Asimismo, el gasto neto total por habitante creció 15% en términos reales en ese mismo lapso, en tanto que las participaciones por habitante lo hicieron en 26% y las aportaciones por persona a los fondos lo hicieron en 24.5%.

Si bien todos los estados se han beneficiado del incremento de la transferencia de re-cursos ha sido en diferente proporción. Como resultado de ello, la estructura de las trans-ferencias federales (participaciones más aportaciones a los siete fondos y al PAFEF) a los estados se ha modificado. Algunos estados se han beneficiado más que otros. En parte, como resultado de ello, las diferencias en el desarrollo económico y social regional han


aumentado y la desigualdad (de ingreso, riqueza y servicios sociales) es mayor. En este sentido, resulta crucial incorporar orgánicamente los temas de la descentralización y del federalismo en el diseño de las estrategias y políticas sociales. La política democrática y la política social de México se definirán cada día más a partir de las soluciones que se en-cuentren para redefinir el federalismo mexicano, que tendrá que ser un federalismo fiscal pero también social. Federalismo y descentralización, sin embargo, no deberían dar lugar a una dilución de la responsabilidad del Estado con los derechos fundamentales, en espe-cial con los derechos económicos, sociales y culturales.

ii) Una política educativa para la democracia y la equidad

México ha realizado un vasto esfuerzo en materia de educación; en 1950 el sistema edu-cativo tenía tres millones de alumnos y para el 2000 la cifra se había elevado a 30 millones, pero las políticas educativas tendieron a enfatizar los aspectos cuantitativos en detrimento de los cualitativos. Se concebía el sistema como una caja negra: se conocía lo que entraba, y se conocía lo que salía pero se ignoraba que ocurría en su interior.

Ha habido una significativa expansión de la cobertura en los niveles de primaria y secundaria, pero el sistema está segmentado socialmente y hay un evidente desequilibrio entre el campo y las ciudades. Además, hay deficiencias en la calidad (alfabetos funcio-nalmente analfabetas), obsolescencia curricular, baja calidad de la educación superior y la movilidad social vía educación se ha detenido. El sistema escolar de México, ciertamente ha crecido pero presenta problemas estructurales que no han sido removidos. Entre éstos se encuentran: el centralismo, la burocracia, el poder judicial, modelo educativo instruc-tivista, ausencia de sistemas eficaces de evaluación, rezago en aprendizajes y cultura cien-tífica, entre muchos otros.

La educación tiene que verse como palanca de desarrollo y como factor de equidad so-cial, pero esta sincronía no se ha concretado en una nueva concepción del sistema educa-tivo y de formación de recursos humanos. Se trata de un desafío mayor para una política social de Estado que busque superar la pobreza pero a la vez dotar a todos de capacidades para construir una sociedad equitativa. Y, sobre todo, promover la consolidación y expan-sión de una ciudadanía democrática.

iii) Nueva ruralidad

Como se dijo arriba, hoy es preciso hablar de un universo rural todavía muy grande pero diversificado en extremo, tanto cultural como productivamente. La certificación de dere-


chos agrarios a partir de la reforma al Art. 27 Constitucional, las nuevas formas de asocia-ción agrícola, las asociaciones de productores por fuera de las organizaciones campesinas tradicionales, la entrada en ciertas regiones y para la producción de determinados cultivos de empresas agroindustriales, muchas de ellas transnacionales, el impacto de las remesas de los migrantes, el desmantelamiento de las instituciones públicas de financiamiento ru-ral y la muy baja participación de la banca comercial en la atención de la demanda de crédito del sector, son elementos que hay que considerar para entender la nueva proble-mática rural. Esta nueva situación no ha podido alejarse de la pobreza y de la pobreza extrema, pero sus contingentes demográficos han cambiado sustancialmente, así como las formas culturales y de comunicación con el resto de la sociedad mexicana. A esta nueva ruralidad corresponde también una nueva regionalidad y es en ésta donde debe ubicarse el foco principal de los esfuerzos del Estado en materia de política social.

iv) Simpatías y diferencias entre la política económica y la política social

La historia de crisis, ajustes y programas de estabilización en México ha sido una constan-te desde la década de los setenta; el saldo que en materia de desarrollo social y niveles de bienestar arroja la política económica en general durante los últimos 25 años no es compa-tible con los objetivos de las políticas sociales. La política de estabilización monetaria busca reducir la demanda excedente y bajar el nivel de precios, pero genera efectos en la oferta agregada. Así, los productores ven limitado su acceso al crédito para capital de trabajo e inversión, lo que puede desplazar la oferta más que la demanda agregada haciendo que la reducción de la inflación por esta vía sea costosa en términos de crecimiento y de empleo.

Por otra parte, la política fiscal de estabilización por lo general reduce la renta agrega-da debido a que contrae el gasto interno de la economía, además de que ante la presencia de una inflación galopante se reducen los ingresos reales del gobierno debido a la rigidez en el corto plazo de modificar los precios de los bienes y servicios públicos. En materia so-cial se suelen recortar los subsidios generalizados y se restringe el acceso a los focalizados, lo que en términos reales contribuye a disminuir la renta de las personas.

Una de las principales características de los programas de estabilización de la econo-mía mexicana han sido las recurrentes devaluaciones. Durante todas sus crisis, el ajuste ha venido acompañado de un movimiento abrupto del tipo de cambio que tiene dos efectos perversos sobre el ingreso; por una parte el componente importado de los productos ela-borados en el país incrementa los precios y considerando que el salario nominal es cons-tante en el corto plazo el salario real caerá disminuyendo los ingresos de los asalariados. Por otro lado se generará una redistribución del ingreso de carácter concentrador ya que


los perceptores de beneficios y los grandes ahorradores no se verán afectados por el im-puesto inflacionario, al menos no en la misma magnitud.

Sin pretender un juicio definitivo, ésta parece haber sido la trayectoria de la política económica de la época. En lo fundamental, esta trayectoria ha determinado un divorcio entre la política económica y la social, dificultando de manera creciente la construcción de una macroeconomía dinámica con responsabilidad social. Una política social de Esta-do es prácticamente inconcebible mientras impere esta escisión. Propiciar, desde el Esta-do, una recuperación exitosa del balance entre la política económica y la social es, en la actualidad y hacia delante, un imperativo mayor. Lo primero que haya que hacer en esta dirección tal vez sea asumir explícitamente las mutaciones fundamentales del mercado de trabajo, tomar en serio la informalidad laboral no sólo en términos de ingresos sino de la satisfacción de las necesidades básicas y poner en el centro de la política económica el tema de la redistribución. Entendido como el eslabón perdido para acompasarla con la política social y como requisito primordial para afianzar la ciudadanía democrática.

La reforma social: reconocer restricciones

México tiene pendiente una reforma social del Estado. Junto con los aumentos en el gasto público social y el avance institucional en la materia, la pobreza se mantiene en grandes nú-meros y elevadas cuotas, la desigualdad se aferró a la vida social y ambos fenómenos se alo-jan ominosamente en las ciudades, sin dejar del todo su lugar de origen en el mundo rural.

Son estas las condiciones que llevan a proponer otra reforma estatal, dirigida a superar los estragos sociales que acompañaron la reforma económica y a darle a la reforma polí-tica miras más amplias. Esta reforma tiene que articularse con lo político más general, es decir, con la democracia, así como con lo económico en su más amplio sentido, es decir, con el desarrollo.

La reforma, entonces, debe entenderse como una plataforma política institucional y del Estado superior a la que hoy definen las políticas sociales en curso. Más allá de su per-tinencia, estas políticas no pueden ofrecer por sí solas la posibilidad de arribar a nuevas y mejores formas de supervivencia y superación social.

De lo que se trata es de arriesgar una visión política que le dé a la noción de política social de Estado una calidad distinta de las que en el pasado se tuvo. Esta configuración, decisivamente ligada al destino de la democracia, no puede ser otra que la de un Estado de Bienestar que aglutine y propicie nuevos consensos en torno a sus intervenciones en lo social, que lleven a las políticas respectivas a descansar en la apropiación por parte de la ciudadanía de sus mecanismos de diseño, instrumentación y evaluación.


Es en esta perspectiva que adquiere sentido el tema de las restricciones que se inscri-ben en el marco mayor del proceso de globalización, pero también son fruto de la morfo-logía estatal y sociológica heredada del desarrollo anterior.

La necesidad y la voluntad de actuar se topan una y otra vez con restricciones que es preciso reconocer, pero no para fomentar la resignación sino para explorar caminos institucionales y políticos que hagan de ese reconocimiento la fuente de nuevos conoci-mientos y diseños estratégicos, que abran posibilidades y potencialidades no exploradas o soslayadas.

De modo inevitable, México tendrá que vivir en el mundo inestable e incierto de una globalización sin instituciones globales. Éste es, sin duda, el gran faltante de la época, pero sólo puede subsanarse si hay recuperaciones en la acción colectiva y en la concepción am-plia del Estado en el plano nacional. De esta globalidad emanan restricciones poderosas. Algunas de ellas:

En su vertiente económico-financiera está la competencia ampliada por mercados y capitales, la consiguiente pérdida de márgenes de libertad del Estado para operar con dé-ficit, las nuevas y difíciles modalidades del endeudamiento internacional , la creciente im-portancia del riesgo político en el financiamiento internacional de los países, etcétera.

En su vertiente cultural y simbólica, la globalidad obliga a la política social a encarar la doble emergencia de una ciudadanía democrática y una individualidad económica exacerbada. Ambas tienden a desembocar en un individualismo que rechaza la acción pública, pero que a la vez estimula una diversificación explosiva del reclamo social. Así, se critica y sataniza al Estado, la política y los políticos, pero se exige más gasto público, más apoyo estatal frente a la competencia, más compensación ante el ajuste, etcétera.

De esta problemática surge una abrumadora dificultad para la política social. No se trata sólo de las dificultades financieras, sino de los grandes problemas de definir desde el gobierno o las instituciones públicas las necesidades de la gente, que se pretende sean ge-neralizables y permitan delinear políticas públicas. La lucha contra la pobreza, que busca superar carencias e insatisfacciones que se consideran elementales o básicas, tiene que li-diar con una acelerada diversificación de expectativas, gustos, opciones y experiencias que impiden una normalización simplista de la calidad y la intensidad de la necesidad que se considera no satisfecha.

La globalización es un proceso inconcluso. Pero de ella emanan ya determinaciones muy poderosas de la sensibilidad social y colectiva de grandes masas, en los espacios de-sarrollados y afluentes, pero también en los países en desarrollo. La temática a que nos refiere esta dimensión simbólica y cultural del proceso, rebasa los límites de esta comuni-cación. Sin embargo, no sobra insistir en que tal vez sea en esta vertiente donde mayores


complejidades puedan descubrirse para el diseño y la puesta en acto de una reforma y una política social como la requerida.

Vayamos ahora a algunas restricciones domésticas: En primer término, la que se refiere a la insuficiencia de los recursos públicos. Los

impuestos, su estructura y administración, así como la eficacia recaudadora en general, son insuficientes para sostener una política de compensación social, que además busque afectar algunos de los núcleos duros en que se basa la reproducción de la desigualdad y la pobreza. El “pacto fiscal” podría tener en este terreno de la compensación y la reivindica-ción social su soporte más vigoroso, pero antes es necesario convencer(nos) de la conexión virtuosa que hay entre la superación de la carencia social y el fisco que es necesario para llevarla a cabo.

En segundo lugar está la manera como se concibe la asignación del gasto público y la acentuada inflexibilidad que lo acompaña para fines de compensación y desarrollo so-ciales. El gasto no sólo está constreñido por las directrices macroeconómicas, sino por la forma en que está organizada la administración pública.

Una buena parte del gasto social se diluye en sueldos y salarios y en la prestación de unos servicios que no van, por necesidad, a los más pobres. La organización del trabajo público, el papel de los sindicatos, la relación entre expertos y organizaciones sociales, son temas relevantes: lo que está en cuestión es la eficiencia del gasto, pero también su eficacia para lograr los objetivos prioritarios de combate a la pobreza extrema y de equidad.

Con la descentralización y federalización del gasto público estas y otras disonancias se acentúan, porque también en el nivel local la “voz” de los pobres no es necesariamente la más escuchada, aunque esté más cerca de quienes deciden cotidianamente.

Esta puede ser una de las grandes paradojas de la descentralización, si no se le ve al mismo tiempo como una descentralización social, de los servicios y las erogaciones del Es-tado hacia las comunidades específicas. Esto dificulta la organización política “normal” de la democracia representativa, en la que se basa la propia descentralización política y fiscal. Al mismo tiempo, plantea la necesidad de una descentralización de nuevos mecanismos de rendición de cuentas, que permitan que los distintos niveles de gobierno asuman la respon-sabilidad que les corresponde en el manejo y la asignación de los recursos y que facilite las tareas de fiscalización del gasto y de evaluación de las políticas y los programas públicos.

La reforma política del Estado no puede declararse concluida sin un pacto fiscal de envergadura que incluye los impuestos y el gasto. Sobre los primeros, nunca se avanzó lo indispensable en las contribuciones directas y a la propiedad. Tal vez sea por eso que no logre legitimidad suficiente el tratar de centrar los esfuerzos en el Impuesto al Valor Agre-gado y otras contribuciones indirectas.


Si la equidad y la superación de la pobreza van a ser prioritarias para una “reforma so-cial del Estado”, su jerarquía debe probarse con la distribución presupuestaria, buscando combinaciones eficientes entre el gasto de emergencia, vinculado a la compensación y el alivio de la pobreza extrema, y el gasto destinado a formar capacidades y libertades.

Aparte de evitar en lo posible la agudización de los conflictos entre los pobres, y entre estos y los servidores públicos directamente relacionados con la producción de bienes y servicios pertinentes, el gasto social debe “blindarse” respecto de la coyuntura, mediante presupuestos plurianuales y de una redefinición conceptual, haciendo “no programables” (es decir, no reducibles con cargo a la contingencia), gastos en renglones que se conside-ren fundamentales para defender a los pobres y para garantizar una continuidad real en la formación de sus capacidades esenciales. La demografía señala todavía con énfasis a las mujeres y los niños como el objeto mayor de esta reasignación; sin embargo, la repro-ducción intergeneracional de la pobreza sólo podrá diluirse en la medida en que se in-corpore a las cohortes crecientemente mayoritarias de adultos jóvenes a este esquema de prioridades.

La política para la reforma social debe tener en el presupuesto público un espacio pri-vilegiado para definir opciones y forjar acuerdos de amplio espectro. El presupuesto debe-ría ser un vehículo para la concertación política y la asignación de recursos con horizontes de mediano y largo plazo, donde queden consignados los compromisos de la sociedad con la construcción y redefinición de su futuro.

En el presupuesto solía condensarse el acuerdo político al que las sociedades llegan en un momento dado. No ocurre así y la que más resiente esto es la política social. Por esto es vital recuperar su “dignidad clásica”, en especial desde el mirador del desarrollo social. Este estatuto histórico del presupuesto se ha extraviado en México como consecuencia de una mala combinación entre estabilización financiera y pluralismo político.

Tanto desde el punto de vista de la política social, como desde el de la política eco-nómica para el desarrollo, se otorga una insistente centralidad a la educación, que busca concretarse en el presupuesto. Transformación productiva, equidad, ciudadanía y demo-cracia implican enormes dosis de educación a todo lo largo de la escala vital y grandes modificaciones en la forma como la educación se entiende, produce y transmite.

Sin embargo, es preciso que se asuma con claridad el punto de partida para este es-fuerzo por la educación al que se convoca en todas partes. La educación aparece hoy seg-mentada dentro de la esfera pública y entre ésta y la privada, a la vez que determinada por una segmentación social que acorrala los proyectos educativos y los lleva a reprodu-cir la segmentación original. Más que panacea, la educación forma parte del reto de la equidad y la pobreza de masas que enfrenta México. Por eso es que, hasta ahora, el gasto


educativo no tiene contraparte efectiva en la distribución del ingreso ni en los niveles de vida mayoritarios.

El panorama de la reforma

La reforma social tiene que incrustarse orgánicamente en la organización económica y el discurso político. Sólo mediante esta incrustación en la economía política será posible emprender la construcción de un Estado de protección y bienestar de nuevo tipo, que le dé al desenvolvimiento económico bases y redes sociales más eficaces.

La retórica democrática tiene que acomodar el reclamo social en su discurso; verlo y proponerlo como una parte consustancial de la democracia moderna que se busca cons-truir. Sólo así, las inevitables tensiones entre equidad, democracia y crecimiento adqui-rirán una cierta “normalidad” política y social para superar la radical distancia que hoy las caracteriza.

En este sentido, la reforma social del Estado tiene que ser parte de una ambiciosa ope-ración de economía política y no sólo de ingeniería institucional o financiera. Lo social, en este enfoque, no puede mantenerse como el residuo de la estrategia económica y dejar de ser una referencia ocasional del discurso político. En esta operación conceptual y política, es donde se juega la suerte del equilibrio dinámico, que México no ha alcanzado, entre democracia y capitalismo abierto y global. También se juegan el destino y el carácter, el perfil y la calidad de vida, de una sociedad que no ha podido actualizar e implantar los mecanismos de corrección y defensa de su existencia colectiva. Lo que Karl Polanyi lla-mara el “doble movimiento” de la sociedad moderna (2003, esp. Pp. 156-280).

México puede plantearse de manera realista la superación productiva y racional, no voluntarista, de las restricciones actuales. Puede asumir ya el objetivo de aumentar más y pronto las transferencias hacia los grupos más pobres, por la vía fiscal clásica y de otros mecanismos de solidaridad. El gasto público compensatorio, tan vituperado, no sólo es imprescindible ante la contingencia económica, sino fundamental para recuperar la co-hesión social tan vulnerada.

Asimismo, es posible reivindicar el propósito histórico de modificar la distribución de los frutos del crecimiento, mediante la acción de un Estado fiscalmente sólido, sostenido en una economía cada vez más robusta que no tenga que crecer gracias a una producti-vidad basada en salarios miserables y empleo escaso y precario. Es en un contexto como éste donde podría recuperarse el papel de la movilización y la participación sociales.

La acción colectiva se ha visto aletargada por los pronunciados recesos económicos, o de plano sofocada con el pretexto de la competitividad externa. Así, lo que hoy se tiene


es una concentración de ingreso y riqueza que no se ha visto compensada por mejores niveles de vida en la base de la sociedad. A su vez, la capacidad institucional de interme-diación del conflicto social quedó en el limbo en estos años de cambio: suspendida entre la esperanza de un crecimiento mayor y los complejos y veleidosos mecanismos de repre-sentación de intereses de la democracia.

Más que como una restricción más, hoy aparece como un bloqueo mayor a los pano-ramas reformistas la conducta agresiva de afirmación y exclusión social de que hacen gala los grupos dirigentes y dominantes. Por desgracia, esta conducta y estos reflejos se han transmitido a buena parte de las franjas intermedias de la sociedad, debido a una sensibi-lidad colectiva acosada por el estancamiento económico y angustiada por la repetición de traumas cambiarios y tragedias del desarrollo.

Es en esta conducta donde radica la principal contaminación del ambiente estatal y nacional mexicano. Las elites mexicanas parecen haberse desprendido de la conciencia de interdependencia social interna, y, a la vez, han acentuado la imagen, que ellas mismas cul-tivan, de que dependen cada vez más de sus relaciones de grupo y clase con el exterior.

La “culpa” por la pobreza o la desigualdad se ha diluido en la nueva sociedad de ciudadanos “individualizados”, sin que las elites hayan dejado de insistir en su “leyenda negra” del Estado desarrollista, que las hizo posibles. No hay en ellas un sentido de la responsabilidad de grupo que pudiera propiciar reacciones solidarias elementales, o lle-varlas a admitir la necesidad de coaliciones democráticas que reconozcan la centralidad del tema social.

Además, en la medida en que el proyecto globalista implica Estados instrumentales o administrativos, despojados de capacidades sustanciales de intervención redistributiva, la responsabilidad pública se difumina y se deja en las manos de una sociedad civil abstracta.

La democracia representativa, por su parte, puede reforzar estos resultados. De en-trada, el Congreso de la Unión y cada día más los congresos locales, presionados por los intereses dominantes o sujetos a la exigencia de disciplina fiscal inmediata, dan lugar a esquemas presupuestales que obligan a racionar primero lo destinado a la cuestión social. Al aceptar como dados los múltiples requisitos de asignación que trae consigo la estabili-zación macroeconómica permanente, o la inminencia de un relanzamiento del desarrollo, con sus naturales demandas de infraestructura y otros gastos no directamente vinculados con la carencia colectiva, los congresos consagran y hasta “legitiman” una distribución de los recursos públicos que suele desembocar en posposiciones sin fecha de término de proyectos trascendentes de desarrollo social. Se configura así, desde la democracia, una situación que potencialmente la niega, al coadyuvar a la reproducción de los desiguales que la política pretende igualar.

3� política social y reforma del estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia

Para mirar hacia adelante

En primer término, es preciso asumir en toda su complejidad el carácter de Estado que debe darse a la política social. De aquí la insistencia en una reforma del mismo que recoja esta necesidad. Pretender cristalizar las instituciones y los compromisos que implica esta reforma sólo a través de preceptos legales o agencias estatales, no parece ser la mejor ruta para fomentar una reflexión renovadora en la materia. Aunque pueda sonar paradójico, es crucial contar con mecanismos de experimentación en todos los niveles del Estado, así como con observatorios eficaces que sigan los procesos sociales y puedan alertar sobre in-suficiencias e ineficiencias no previstas, y disrupciones colectivas que, no obstante su apa-rente carácter local, puedan tener implicaciones de gran alcance sobre el cuerpo político nacional (Cf. González Tiburcio, 1991).

El peso de la compensación y la emergencia sigue siendo muy grande y en realidad ha crecido. Sin embargo, convertir la emergencia en algo intemporal puede desviar la atención de lo que es importante en términos de formación de capacidades y definición de una nueva constelación de derechos y arreglos políticos y sociales para hacer viable su cumplimiento y la satisfacción progresiva de necesidades fundamentales. Se puede, por ello, pensar desde ahora en nuevas prioridades que formen parte explícita del paquete compensador. Entre otras, podrían sugerirse:

a) Deslizar lo asistencial a lo productivo: salud, educación y capacitación entendidas como inversión y mejoramiento del entorno comunitario, como medio para un aprendizaje efectivo de los usuarios y de los prestadores de los servicios. Implantar las condiciones ins-titucionales necesarias para que la creación de capital humano madure y rinda frutos a lo largo del tiempo: poner atención en los niños y sus madres, pero también en los jóvenes y, ahora, en los nuevos contingentes de la tercera edad. La inversión en capital humano debe verse como un proceso continuo que sin negar las especificidades a que obliga la pobreza extrema, debe abarcar desde el principio a los niños y jóvenes cuyas familias la sufren. Por ello, para jóvenes y niños debe haber ofertas completas de salud-educación-capacitación-información-cultura-empleo que crucen los niveles de pobreza e ingreso.

b) Recuperar y ampliar la participación comunitaria: esto incluye una participación sos-tenida en el diseño, gestión y vigilancia de los proyectos sociales, sin olvidar que las ca-pacidades para ello no surgen de modo espontáneo ni se distribuyen equitativamente. Quienes menos tienen y más requieren, carecen también de capacidades para delibe-rar en materia de proyectos y asignación de recursos. En este sentido, la capacitación para volver productiva e imaginativa la autonomía comunitaria es esencial.


c) Una nueva dimensión universalizante. La focalización es inevitable, como lo es que el paquete formal de previsión y desarrollo sociales siga centrado en la provisión de míni-mos de bienestar. Sin embargo, una visión de ciudadanía “por lo básico” es indispensa-ble si se quiere pasar de la emergencia a la creación de capacidades que hagan viable la equidad en el acceso a las oportunidades del desarrollo. Habría aquí que buscar más precisión. A manera sólo de apunte: más que una aspiración a soluciones definitivas, la perspectiva de cobertura universal en materia de salud, educación y seguridad so-cial debe verse como un constante ejercicio de experimentación y comunicación, que permita detectar nuevos problemas y actitudes de las comunidades y abra la puerta para la producción de nuevas mentalidades públicas, tanto de funcionarios, técnicos y operadores, como de usuarios y actores políticos y sociales. En este contexto, es preci-so arribar a nuevos entendimientos políticos y cooperaciones sociales, que asuman la centralidad de lo público pero que no impliquen caer en un nuevo reduccionismo en esta decisiva materia.

La magnitud del reto de abatir sustancialmente la pobreza extrema, aunado al otro mayor de construir una sociedad con una buena calidad de vida para todos, puede apre-ciarse ahora con mayor rigor, aunque se vivan momentos de incertidumbre. Hay, a pesar de la enorme desigualdad, un aprendizaje y una experiencia que no deberían desestimar-se. Quizá con modalidades inéditas, muchas comunidades rurales y urbanas, así como técnicos y funcionarios del Estado vinculados a la política social, han adquirido destrezas y convicciones. Esto conforma, tal vez, el piso más sólido de una política social que asuma el peso de la insatisfacción elemental que afecta a millones, pero que a la vez se conciba como un vector para la reforma del Estado, así como un componente permanente del de-sarrollo y la estrategia económica (Cf. Tandita Mkandwire, ed., 2004).

Nada de lo anterior es suficiente para acometer las tareas que resume la noción de re-forma social del Estado aquí esbozada. Correctivo y compensación, a la vez que vehículo para generar nuevas capacidades y destrezas, esta política está siempre sujeta a las incle-mencias de la coyuntura económica y a las intemperancias y reduccionismos de la ideolo-gía dominante del momento. Pero su necesidad, para hacer creíble un curso de desarrollo renovado y protector, crece con el tiempo. Para decirlo tajantemente: o se compromete de modo explícito y concreto al mayor número posible de organismos políticos y sociales del país en las tareas y decisiones de la política social, o el continente ominoso y oprobioso de la pobreza extrema seguirá con nosotros, siempre listo para crecer y desbordarse.

Para ser de Estado, la política social tiene que involucrar activamente a partidos y sindicatos, organizaciones privadas de todo tipo y grupos de acción ciudadana de la más


variada inspiración. Tiene también que inscribirse centralmente en los trabajos del Con-greso de la Unión y desplegarse en la geografía política de México, a través de los otros órganos colegiados representativos que dan sentido a la República: los congresos locales y los ayuntamientos.

A manera de conclusión

La crisis del Estado y los retos actuales para el desarrollo social adquieren sentido en el cuadro de una modernización compleja, que no sólo tiene que ver con los deslizamien-tos económicos o tecnológicos, sino con múltiples factores institucionales y desafiantes reacciones sociales y políticas. A la modernización se le demanda que sea un proceso integrador e incluyente y que, a la vez, reconozca en la pluralidad un activo social. Esta exigencia, que de hecho es una tensión, puede ser también, desde el punto de vista polí-tico y estatal, una oportunidad, un reto y un compromiso a cumplir con aquellos sectores que tradicionalmente han quedado al margen de los procesos globales de cambio de la economía y la política.

La reforma social del Estado aquí planteada exige un gran despliegue de imaginación política que deje atrás voluntarismos, maniqueísmos y retóricas desgastadas; que evite las tentaciones regresivas y autoritarias y busque renovadas fórmulas político-culturales ba-sadas en propuestas creativas y plurales. Como se dijo, ello depende en mucho de que la noción de solidaridad pueda volverse un valor moderno, la categoría clave de este difícil, complejo y urgente proceso de reforma.

Combinar una recuperación valorativa de esta naturaleza, que implica poner en el centro objetivos de equidad social con democracia, con las restricciones y acosos que son propios del proceso de globalización e integración mundial, es el reto de fondo. La cues-tión es que, a la vez, pretender minimizar o circunscribir a espacios específicos estos pro-cesos de cambio y dislocación social puede implicar rezagos políticos y mentales así como desgarramientos sociales y regionales muy profundos.

Todavía hay tiempo y espacio para imaginar un proyecto que responda a la diversidad, el pluralismo y la heterogeneidad que forman la difícil combinatoria de la modernización mexicana en curso. Incorporar los temas de la reforma social es, en esta perspectiva, más que una opción un imperativo para que las promesas del cambio se vuelvan oportunida-des efectivas, que en verdad puedan volverse realidades extensas de integración social y cohesión nacional, con democracia.

Tlayacapan, Morelos, 29/07/06


Bibliografía

Galbraith, John K., The Culture of Contentment, Houghton Mifflin, Boston, 1992.González tiburcio, enrique, Reforma del Estado y política social, INAP. México, 1991.Polanyi, Karl, La gran transformación, Fondo de Cultura Económica, México, 2003.SzéKely, MiGuel, “Pobreza y desigualdad en México entre 1950 y 2004”, Secretaría de

Desarrollo Social, serie: documentos de investigación, México, 2005.thandiKa, MKandwire, Social Policy in a Development Context, Palgrave, Macmillan y UNRISD,

Great Britain, 2004.

43

Por una reforma solidaria de la política social en México

Gerardo ordóñez BarBa1

Introducción

Desde la promulgación de la Constitución en 1917 hasta nuestros días, el Estado mexi-cano ha hecho importantes esfuerzos por conformar un complejo sistema de bienestar social. Aunque ha sido lento el proceso, a través de los años se han ido incorporando enmiendas constitucionales, nuevas instituciones y mayores recursos. Desde el punto de vista formal, la Constitución reconoce hoy día los derechos sociales a la educación, a la seguridad social, a la salud, a la vivienda y al trabajo, que son comúnmente reconocidos en las sociedades modernas como elementos intrínsecos a la calidad de ciudadano o, en otras palabras, como ingredientes del mínimo indispensable para disponer de una vida digna, próspera y segura. En términos del presupuesto, con excepción de las últimas dos décadas del siglo pasado, cuando se vivieron periodos de alta inestabilidad, la inversión de recursos públicos en los servicios de protección social ha sido creciente. Aun con los vai-venes de los años ochenta y noventa del siglo pasado, en 2003 el gasto federal en desarro-llo social obtuvo una cuota superior al 60% respecto del presupuesto programable total, logrando en términos del PIB la proporción más alta (10.4%) en la historia del México posrevolucionario.

Aparejado a estos cambios, principalmente partiendo de una base presupuestal cada vez más amplia, la Federación fue construyendo un complejo entramado organizativo orien-tado a atender sus crecientes responsabilidades sociales. Entre las instituciones que se fue-ron formando y que integran la base de nuestro actual sistema de bienestar se encuentran: la Secretaría de Educación Pública, creada en 1921; la Secretaría de Asistencia Pública,

1 Profesor Huésped en la Universidad de Guadalajara, en periodo sabático por El Colegio de la Frontera Norte. Miembro del SIN, nivel II. Se le puede enviar correspondencia a los correos electrónicos [email protected] y [email protected]

44 por una reforma solidaria de la política social en méxico

actual Secretaría de Salud, formada en 1937; el Instituto Mexicano del Seguro Social, el IMSS, instituido en 1943; el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el ISSSTE, en 1959; los Fondos de Vivienda del IMSS e ISSSTE, en 1972; y, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), en 1977.2

Además de estas dependencias, sobre todo después de 1970, cuando entró en crisis el modelo económico basado en la sustitución de importaciones y fueron muy evidentes los rezagos acumulados y las crecientes desigualdades sociales y regionales, diversas adminis-traciones federales pusieron en marcha iniciativas tendentes a resolver problemas sociales derivados de la pobreza, el atraso o la marginación. Tal es el caso de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), el Pider (1973-1982), la Coplamar (1973-1982), el SAM (1978-1981) y el Pronasol (1989-1994). Si bien al final estos organismos fueron des-echados total o parcialmente por gobiernos posteriores,3 en su momento tuvieron una im-portante contribución, al menos como medidas emergentes de apoyo a amplios segmentos de población en aspectos tan variados como el alimentario, la provisión de servicios ur-banos, educativos y de salud, el impulso a proyectos productivos y de desarrollo regional, entre otros (Ordóñez, 1997). Recientemente han cobrado impulso nuevos programas que recogen algunos objetivos de sus antecesores, como es el caso de Progresa-Oportunidades (cuyos antecedentes se remontan a un subprograma de Coplamar), o se han instrumenta-do alternativas novedosas entre las que sobresalen el Seguro Popular y un gran número de programas marginales integrados a la llamada Estrategia Contigo (Ordóñez, 2006).

No obstante los avances formales, financieros e institucionales que brevemente hemos reseñado, los diagnósticos sobre la situación social revelan que la estructura de protección con la que contamos aún se encuentra en una posición alejada de las metas de universa-lidad consagradas en nuestra Constitución o, dicho en otras palabras, su contribución es todavía insuficiente para que importantes sectores de la sociedad puedan acceder a los mínimos de subsistencia (en ingresos y servicios) que les permitan integrarse y disfrutar de los beneficios del desarrollo. Además de las deficiencias que ha mostrado la interven-ción pública para apoyar la generación de empleos formales y corregir los términos de la desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura de los servicios sociales básicos enfrenta rezagos de amplias proporciones.

Si consideramos el conjunto de beneficios que puede brindar el Estado en nuestro país, encontramos que menos del 55% de la población puede disfrutar, con cierta garantía, de todos los bienes y servicios básicos que aluden al bienestar: educación, seguridad social

2 Una revisión histórica detallada del proceso de construcción del sistema de bienestar en México puede consultarse en: Ordóñez, 2002.3 Hoy día lo único que se conserva de aquellas viejas iniciativas son Diconsa y Liconsa en el terreno alimentario y el programa IMSS-Coplamar-Solidaridad en materia de salud a población abierta en el medio rural.

por una reforma solidaria de la política social en méxico 45

(protección contra riesgos y pensiones), salud, vivienda y alimentación. La característica común de este grupo radica en su pertenencia a alguna institución de la seguridad social, lo que le agrega una particularidad eminentemente urbana. Adicionalmente a las ventajas que otorgan estas instituciones, los derechohabientes, en su mayoría obreros y empleados públicos y de servicios, cuentan con empleos estables y relativamente mejor remunerados, así como oportunidades de acceso a las instituciones y recursos públicos radicados en las ciudades, donde se encuentran en mayores cantidades y con los niveles más elevados de especialización. Los sectores medios y altos de este subconjunto pueden optar, además, por mercados privados de seguros y servicios que suponen una provisión de mayor calidad.

En la escala de beneficios el siguiente grupo lo integra un sector de la población no ase-gurada que recibe del Estado algún tipo de ayuda o servicio de manera regular, como po-dría ser educación básica para sus hijos, atención médica, materiales para la construcción o mejoramiento de sus viviendas y subsidios alimentarios. En términos cuantitativos este subconjunto no supera al 25% de la población. A su interior, las posibilidades de acceso de cada persona a las instituciones públicas están mediadas por el ingreso y por la cercanía geográfica a los centros urbanos. Finalmente, el restante 20% se compone de individuos, familias y, en algunos casos, comunidades enteras, que se encuentran plenamente des-protegidos de la política social o que disponen sólo circunstancialmente de alguno de sus recursos. Los programas de combate a la pobreza se han constituido en el principal canal redistributivo de este heterogéneo grupo que vive en regiones apartadas del campo o en las zonas marginadas de las ciudades. Entre esta población la problemática de desprotec-ción absoluta se agrava entre los sectores sociales más vulnerables, como son las mujeres, los niños y los adultos mayores. En las comunidades rurales, principalmente indígenas, es donde se presenta el mayor deterioro de una situación aparentemente irresoluble.

Como puede apreciarse, el sistema de bienestar que logró desarrollarse ha generado una sociedad dividida en cuanto a la satisfacción de sus necesidades básicas. Por sus nexos

Dimensiones

Cobertura social2

Gasto federal respecto del:3

• PIB• Gasto federal programable• Gasto social

65.1

4.124.539.8

80.6

2.414.423.4

55.0

2.414.323.2

18.6

1.48.4

13.7

<55.0

10.461.6

100.0

Educación Salud Total

Seguridad social(vivienda, pensionesy servicios de salud)

Vivienda ydesarrollo

comunitario1

1 Los datos de gasto en este caso incluyen a dos subsectores que hasta 2002 se reportaban en forma separada: Abasto y asistencia social y Desarrollo regional y urbano. Por lo tanto, este sector integra el gasto que se aplica para la superación de la pobreza.

2 Por cobertura social nos referimos, con excepción de la educación, a la proporción de la población nacional atendida por las instituciones o programas que integran cada sector: en el caso de la educación el dato se refiere a la matrícula inscrita en todos los niveles educativos respecto de la población de 3 a 24 años; en el de la salud incluye a usuarios de la SSA, IMSS-Oportunidades, IMSS, ISSSTE, Pemex, SDN y SM; en el de seguridad social a derechohabientes de IMSS e ISSSTE; y en el de Vivienda y desarrollo comunitario a familias beneficiarias de Oportunidades.

3 Presupuesto autorizado. Fuente: Fox, Vicente, Anexo estadístico del tercer informe de gobierno, 2003.


estructurales con las actividades productivas predominantes, este sistema ha contribui-do a acentuar las desigualdades que se generan en el ámbito económico, lo que lo hace claramente regresivo respecto de la norma redistributiva que se supone debe orientar su función. Todo ello ha configurado una política social que favorece a los individuos con mejor ubicación en la estructura económica, con ingresos más altos y con capacidad de organización e influencia en las decisiones gubernamentales.

Además de las deficiencias y sesgos históricos mostrados por el Estado en la conforma-ción del sistema de bienestar, desde la década de los ochenta la política social viene enfren-tando toda suerte de embates contrarreformistas y una serie de dificultades que impiden profundizar en cualquier proceso de cambio tendente a generalizar el acceso a los bienes y servicios públicos. Entre los principales obstáculos están las debilidades estructurales de la economía para crecer de manera sostenida y generar empleos formales, estables y bien re-munerados; la estrechez de la política fiscal y consecuentemente del financiamiento públi-co disponible para el desarrollo; la erosión de la participación estatal en aspectos claves del bienestar, especialmente en alimentación y vivienda de bajo costo; la consolidación de las reformas neoliberales al sistema de pensiones; la inamovilidad de las características restric-tivas de la seguridad social; y, la descentralización de los servicios de salud asistencial sobre una estructura institucional de atención médica restringida y desarticulada.

No obstante y en contraposición, también hay elementos en nuestro país que apuntan a favorecer reformas progresistas y a valorar los beneficios de esquemas universales de protección social. En este lado tenemos: las disposiciones constitucionales que reconocen los derechos sociales; los avances hacia la provisión universal de algunos servicios, princi-palmente en educación elemental y salud preventiva; los valores asociados a la justicia y solidaridad predominantes en la sociedad; y, como hecho más reciente, la normalización democrática del sistema político mexicano. Considerando los elementos a favor y en con-tra y tomando en cuenta la magnitud de los rezagos sociales acumulados, debemos su-poner que la transformación del Estado tendrá que pensarse como un proyecto de largo plazo y requerirá de la participación y esfuerzos de todo el conjunto nacional. En este es-cenario, el reto principal que enfrenta el país en estos momentos es lograr un nuevo pacto político nacional con el fin de estructurar una agenda común coherente con el modelo de sociedad al que aspiramos.

En este contexto, el propósito central de este trabajo es presentar el contenido de una agenda mínima de reformas en favor del bienestar general. En el fondo, nuestra propuesta se acoge al espíritu de las recomendaciones que la CEPAL hace a Latinoamérica, a través de las cuales sugiere emprender en cada país una revisión profunda de las estructuras de política social, con el fin central de orientarlas a cumplir con los principios de universali-

por una reforma solidaria de la política social en méxico 4�

dad, solidaridad y eficiencia. Independientemente de las medidas de política específicas que recomienda adoptar este organismo, en esencia lo que plantea es que cada una de las naciones propicie, en el marco de sus posibilidades financieras y grado de desarrollo, un proceso de reforma que tienda a crear sistemas de bienestar no excluyentes, de calidad y con capacidad para contribuir en la reducción de la desigualdad y la pobreza (CEPAL, 2000: 32-40, 77-101). En este sentido, cuando postulamos una reforma solidaria de la po-lítica social como eje de una posible ruta de renovación de las instituciones públicas, lo que queremos subrayar es que, a nuestro juicio, ninguna estrategia de cambio con objeti-vos universalistas será viable si no se adoptan normas, prácticas institucionales y fórmulas de distribución del gasto sensibles a las desigualdades regionales, económicas, étnicas, in-tergeneracionales y de género que propician el atraso, la pobreza y la exclusión.

Por último, atendiendo al objetivo central de la convocatoria para participar en el pre-sente volumen, cabe agregar que nuestra única intención es contribuir a la confrontación de ideas, visiones y propuestas acerca del futuro, particularmente con quienes están com-prometidos con la consolidación de una política social de Estado en México.

1. Hacia la protección universal de los mínimos de bienestar: directrices centrales

Para nuestro país aceptar el reto de proteger el bienestar de la sociedad requiere del im-pulso de un conjunto de transformaciones de diversa índole, adaptadas a las particulari-dades por las que atraviesa cada componente de la política social, pero con el propósito común de ajustar, como lo propone la CEPAL (2000:32-33), el diseño, financiamiento, provisión y regulación de las políticas a los principios de universalidad, solidaridad (dis-tribución progresiva de los costos y acceso a los servicios sin importar las posibilidades contributivas) y eficiencia (capacidad para maximizar los objetivos sociales con recursos escasos). Como lo afirma este organismo, una reforma de esta naturaleza no contradice la aplicación de criterios de selectividad en la distribución de recursos públicos entre los po-bres, pero éstos deben ser entendidos no como una política social en sí misma, sino como “una condición para hacer más eficaz la universalización” (Idem:33); tampoco se opone a la participación de agentes privados o la introducción de mecanismos de competencia y mercado, pero en cualquier caso éstos deben estar sometidos a una regulación pública que garantice la eficiencia en el uso de los recursos y favorezca la equidad (Idem:89).

Si tomamos en cuenta las limitaciones de nuestro actual sistema de protección so-cial, evidentemente la universalización de un nivel mínimo de bienestar, en los términos reconocidos en el mandato constitucional, resulta un asunto que por su envergadura y complejidad requiere plantearse en un horizonte de largo plazo y en concordancia con

4� por una reforma solidaria de la política social en méxico

los avances en materia de empleo y política fiscal. En nuestra opinión, el mayor desafío de la política social radica en la formulación de una estrategia que sea capaz de impulsar cambios institucionales fincados sobre una base financiera sustentable y equitativa, y en la perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusión o de eliminar las restricciones que obs-taculizan a millones de ciudadanos el acceso a los beneficios del desarrollo (solidaridad). Dadas las dimensiones de este proyecto, debemos esperar que la transformación de las instituciones y de la propia sociedad en el tránsito hacia un Estado de bienestar avanzado se presente de manera gradual y con apego a una adecuada selección de prioridades. No obstante, la gradualidad como una característica insoslayable del proceso no debe tradu-cirse en la pérdida de la orientación en torno al objetivo último (universalidad) ni exime de la responsabilidad de diseñar y poner en marcha medidas que impriman velocidad a los cambios y mejoren la rentabilidad, eficacia, productividad y distribución de las inver-siones, organizaciones y programas públicos (eficiencia).

Considerando estas directrices, a continuación plantearemos brevemente las reformas de política social que, desde nuestro punto de vista, resultan prioritarias para cubrir va-cíos, mejorar su funcionamiento y acercar sus fines al principio de universalidad. Cabe aclarar que el orden de exposición no corresponde con una posición de jerarquía dentro de una agenda de prioridades, aunque sí refleja una cierta disposición respecto al grado de dificultad (de mayor a menor) que conlleva concretar las propuestas en cuanto a esfuerzos de negociación, recursos, tiempo y soporte institucional.

2. Seguridad social: las pensiones y el seguro de desempleo

Con la reforma a la seguridad social impulsada en la década de los noventa la Federa-ción se propuso romper con el régimen solidario intergeneracional (también llamado “de reparto” o “de bolsa común”) que permitía pagar las pensiones en curso y, con sus exce-dentes, cubrir parte de la expansión física requerida por el seguro de enfermedades y ma-ternidad (SEM), es decir, la salud. De acuerdo con la postura oficial, la aplicación de esta medida era urgente debido a que este sistema entraría, en un futuro no muy lejano, en una etapa crítica al confluir dos factores: los crecientes déficit del SEM y la reducción del superávit del seguro de pensiones debido al envejecimiento de la población. Anticipándo-se a estas tendencias, la reforma tuvo como objetivo central sustituir el viejo esquema de reparto por el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), estableciendo que las aportaciones a los fondos de pensiones fueran depositadas en cuentas individuales únicas, las cuales se supone generarán, a lo largo de la vida productiva del trabajador y con la administración de entidades privadas, los recursos necesarios para el sostenimiento de cada pensionado.


A la nueva legislación se le atribuyeron cualidades de muy diverso tipo. Entre otras cosas se decía que permitiría: aumentar gradualmente el volumen del ahorro interno y su disponibilidad para las necesidades de la producción; mejorar las condiciones de pro-tección social previstas en la Ley anterior; hacer frente a los desequilibrios inherentes al sistema de reparto; y eliminar las desviaciones provocadas por el movimiento de recursos hacia necesidades sociales distintas a las de la jubilación. No obstante, para la mayoría de los estudiosos del tema el panorama que se proyecta no es nada prometedor. Por un lado, los fondos radicados en las entidades privadas han regresado a las arcas gubernamentales convertidos en deuda pública interna, lo cual representa un serio obstáculo para cumplir con el propósito de apoyar a las actividades productivas. Por otra parte, en lo que se refiere a sus efectos sobre los montos de las pensiones y de las prestaciones económicas derivadas de otros riesgos, la situación aún es incierta pero no se alcanza a vislumbrar una mejoría importante y está claro que la nueva Ley ha endurecido las condiciones para tener dere-cho a estos ingresos.

Poniendo en la balanza ambas legislaciones, la nueva y la anterior, encontramos que: en primer lugar, la pensión mínima garantizada de invalidez, vejez o cesantía en edad avanzada aumentó de 80 a 100% de un salario mínimo del DF, lo que representa un incremento marginal tomando en cuenta el gradual deterioro del poder adquisitivo de dicho salario; y, en segundo término, se extiende en 2.5 veces el número de semanas co-tizadas (de 500 a 1250, es decir, de casi 10 a un poco más de 24 años) que deberá cubrir un trabajador para acceder a una pensión por cesantía, a partir de los 60 años de edad, y por vejez, de los 65 años en adelante; de no alcanzarse esa cifra por algún accidente o enfermedad profesional que deje al trabajador incapacitado permanentemente, se deberá contratar un seguro de sobrevivencia cuyo monto será determinado por los ahorros de la cuenta individual y por una aportación adicional del IMSS; en caso de muerte se man-tiene la misma composición de recursos y la aseguradora pagará a los beneficiarios una renta vitalicia.

De entrada, estos elementos permiten apreciar la persistencia de un nivel de protec-ción social precario para aquellos individuos (y sus dependientes) que pudieran encontrar-se en situación de pobreza al momento de la jubilación o de sufrir una enfermedad o un accidente que los deje incapacitados de manera permanente o les cause la muerte. Tam-bién, debido al endurecimiento de las restricciones para tener derecho a una pensión, a la incapacidad que ha mostrado la seguridad social para incorporar a la mayoría de los tra-bajadores y a la aceleración de la tasa de envejecimiento de la sociedad, podemos esperar que un número cada vez mayor de personas entre a la vejez en una situación de absoluta desprotección. Para dar una idea de la magnitud de este problema cabe mencionar que,


en los inicios del siglo XXI, sólo 22% de los mayores de 60 años cuenta con algún tipo de pensión, y en la mayoría de estos casos los montos que reciben “son insuficientes para cubrir las necesidades más básicas” (Ham, 2003: 238).

En síntesis, el escenario proyectado por la nueva Ley no garantiza una mejoría sustan-cial respecto de las condiciones previas tomando en cuenta la actual distribución salarial y la evolución negativa del empleo y los salarios, así como las restricciones de la compe-tencia en el mercado privado de pensiones y los costos adicionales que implica la reforma, tanto para los individuos (pagos de comisiones y primas de riesgo a las administradoras privadas) como para el Estado (pago de pensiones actuales e incremento de los subsidios al IMSS debido a su descapitalización). En este panorama resulta prioritario rectificar la actual legislación y mejorar el funcionamiento del sistema pensionario. Entre las medi-das que requieren un tratamiento urgente están: el aumento de la cuantía de las pensio-nes mínimas a niveles que garanticen una existencia digna; la promoción de una mayor capitalización de los ahorros mediante la reducción de los costos de administración y su aplicación en inversiones productivas; el establecimiento de disposiciones ante un mal desempeño de los mercados financieros (por ejemplo, fijando una tasa mínima de rendi-miento real); la instauración de pensiones universales para las personas pobres que no tu-vieron oportunidad de contribuir a la seguridad social y estén incapacitados para trabajar o ya hayan ingresado a la vejez (Ham, 2003:273-275); y, en general, la instauración de garantías para la protección económica de cualquier individuo que haya perdido “sus me-dios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (Naciones Unidas, 1948:artículo 25). En este último punto destacaríamos como una iniciativa a considerar en el mediano plazo la creación del seguro de desempleo, el cual nunca ha sido objeto de tratamiento en la legislación laboral mexicana y representa uno de los principales retos de la previsión social.

Un asunto crucial que posibilitaría avanzar en la generalización y mejoramiento de las pensiones está en la renegociación de los regímenes especiales (como en los casos del IMSS, Pemex o CFE) (Ham, 2003:241 y 274), cuyos beneficios presentes y futuros reba-san la capacidad financiera de sus propios fondos y ponen en riesgo la sustentabilidad de todo el sistema pensionario. Con las reformas de 2005 a la Ley del Seguro Social y los cambios aceptados por el Sindicato al Contrato Colectivo del IMSS se han dado los pri-meros pasos en este sentido, pero como lo demostró este incipiente proceso es indispensa-ble mantener la voluntad política y convencer a los trabajadores de que su contribución solidaria redundará en bienestar para el resto de la clase trabajadora y apuntalará el fu-turo de la seguridad social.


3. La unificación de los sistemas de salud

En lo referente al impacto de la reforma de la seguridad social sobre los servicios de salud observamos que, efectivamente, la salida de los fondos para el retiro dentro de la estruc-tura financiera del IMSS causó un desequilibrio de tal magnitud que obligó al Estado a incrementar su participación de aproximadamente un 5% en 1995 a más del 42% de los ingresos que se esperaba captaría directamente este instituto en 1998, con lo cual se cubri-ría el total de las pensiones en curso y parte de los seguros de enfermedades y maternidad, invalidez, vida, guarderías, entre otras prestaciones sociales (SHCP, 1997). Sin duda, es-tas aportaciones federales ayudaron a evitar la crisis financiera del IMSS y, por lo menos, a sostener los compromisos adquiridos con sus derechohabientes en aspectos claves del bienestar, como son el cuidado médico y las pensiones actuales. No obstante, esta recom-posición financiera apenas ha servido para restituir los fondos perdidos por la reforma, lo que, aunado a las tendencias decrecientes de la masa salarial y del empleo formal, difícil-mente podrá contribuir a mejorar los servicios de salud y a expandir la oferta.

Para la atención de la salud, sin embargo, los impactos negativos de mayor incidencia social, causados indirectamente por la reforma, se dejarán sentir entre la población no de-rechohabiente. Esto por dos razones principales: en primer lugar, dadas las restricciones de la nueva Ley y a la luz del proceso de descentralización completado en 1997,4 la SS dejará de otorgar los servicios a población abierta que venía ofreciendo en el medio urba-no, transfiriéndolos al ámbito de los gobiernos estatales. Dentro del nuevo esquema, las 32 instituciones locales encargadas de esta responsabilidad tendrán que multiplicar algunos gastos que antes eran absorbidos por la SS de manera centralizada, como los derivados por concepto de administración. En segundo lugar, tomando en cuenta que el costo fiscal de la reforma, incluyendo la aportación al nuevo seguro de retiro (26.1%), representa una erogación 12 veces superior a la que hubiera correspondido aportar al Estado con la le-gislación anterior (es decir, un gasto anual equivalente al 1.1% del PIB) (SHCP, 1997:6-7), es muy probable que se congele, o incluso disminuya, el ya de por sí limitado presupuesto de la salud asistencial, el cual tuvo una asignación en 2004 de apenas el 26% del gasto federal programable en el sector.

Como una forma de aminorar la carga social de la asistencia pública, se estableció en 1995 la posibilidad de ampliar el acceso al IMSS a través de un nuevo seguro médico de

4 En el Proyecto de Egresos de la Federación de 1998 (SHCP, 1997:6) se afirma que en 1997 se completó el proceso de descentraliza-ción de la salud asistencial, al firmarse los acuerdos de transferencia con todas las entidades federativas que existen en el país, incluido el DF.


tipo familiar, que se supone beneficiaría a otros grupos de trabajadores que no podían inscribirse de manera individual con el sistema anterior. Para un estudioso del tema, re-sulta muy poco probable para muchas familias de escasos recursos la adquisición de este seguro en la medida que su costo (alrededor de 22% de un salario mínimo mensual) re-presentaría un gasto adicional importante para sus mermados ingresos: “como punto de comparación se puede señalar que con la ley vigente, los trabajadores asalariados pagan el 5.25% sobre su salario para tener derecho a servicios médicos, pensiones, SAR, guar-derías y prestaciones sociales” (Guzmán, 1996:9).

De manera complementaria, y quizá ante el fracaso del aseguramiento voluntario al IMSS, en 2002 la Federación instauró el llamado Seguro Popular de Salud, cuyo “objetivo principal es brindar protección financiera a la población sin seguridad social a través de un esquema de aseguramiento justo con el fin de reducir el pago de bolsillo y fomentar la aten-ción oportuna de la salud” (http://www.ssa-sin.gob.mx/SEGUROPOPULAR/Index.htm). Este seguro también es de carácter voluntario y se supone atenderá de manera integral las necesidades de salud, adscritas en el Catálogo de Servicios Esenciales de Salud, a través de las dependencias del ramo pertenecientes a los gobiernos estatales. De acuerdo con datos oficiales, en 2005 las familias inscritas a este seguro superaban los 2 millones, que representan al 30% de hogares no derechohabientes. Gracias a una reforma de 2004, que exime del pago a hogares que se encuentran en los dos primeros deciles de ingreso y que representan el 93.7% de los asegurados, la cuota ponderada promedio que paga cada fa-milia al Seguro Popular es de 39 pesos anuales (Fox, 2005). Entre las principales críticas que se han hecho a este seguro están la baja calidad de los servicios que se ofrecen, sobre todo en las entidades más pobres, y una escasa cobertura en el medio rural.

Aun considerando las posibles bondades del Seguro Popular y a la luz de la insignifi-cante contribución social a su financiamiento, nos parece que urge emprender una revi-sión de las bases de funcionamiento de lo que se ha dado en llamar el “sistema nacional de salud”, con la intención de identificar y eliminar las restricciones e ineficiencias que han impedido universalizar el derecho social a una atención médica oportuna y de cali-dad. En nuestra perspectiva, además de la obvia escasez de recursos, las instituciones que integran este sistema (IMSS, ISSSTE, ISSFAM, SS, DIF e institutos estatales) incurren en ineficiencias administrativas y de planeación al operar dentro de esquemas de coordina-ción limitados, los cuales están orientados básicamente a establecer acciones conjuntas en materia de prevención (en campañas de vacunación o de planificación familiar, por ejem-plo). Entre las principales consecuencias de la desarticulación que prevalece en el sector encontramos el aumento de los costos burocráticos por la multiplicación de unidades ad-ministrativas, la definición de planes de expansión en función de intereses institucionales


particulares, una asignación no óptima de los recursos en el territorio y altos niveles de desatención entre los no derechohabientes (que suman alrededor del 50% de la población nacional). Sobre esta base, la descentralización de los servicios asistenciales a los estados tiende a incrementar la dispersión de los esfuerzos gubernamentales y, previsiblemente, generará una mayor desigualdad regional en el acceso a la salud.

Una alternativa de solución integral a esta problemática sería la conformación de un sistema único de salud que elimine los compartimentos determinados por la capacidad contributiva de los individuos y actúe en función de las necesidades sociales generales. Estamos conscientes que un proyecto de esta magnitud no sería posible sin el consenso y colaboración de todas las agencias involucradas en los ámbitos federal y local, así como de la anuencia y participación de los trabajadores y empresarios que contribuyen con una parte del sostenimiento de la seguridad social; tampoco tendría viabilidad si no se garanti-za a los derechohabientes una provisión de mayor calidad y la permanencia del otro con-junto de prestaciones a las que tienen derecho (guarderías, centros recreativos, actividades culturales, etc.). Con la reforma del régimen de pensiones por lo menos se anula uno de los principales obstáculos para la unificación del sector, en la medida que ahora todas las instituciones tienen como misión central el cuidado de la salud; también debido a ella el Estado ha tenido que aumentar sustancialmente su aportación a la seguridad social con fondos provenientes de la tributación general, lo cual fortalece las posiciones en favor de la solidaridad.

En ningún otro espacio de la intervención social del Estado se requiere de los niveles de concurrencia, negociación, financiamientos y compromisos sociales y públicos para concretar cambios como el que se propone para la política de salud. Debido a ello, la construcción de un sistema de sanidad único debe plantearse en el marco de un gran acuerdo nacional y de un programa de reformas de largo plazo que considere, como lo sugirió en su momento López Acuña (1993:240-241), cubrir pasos intermedios con el propósito de obtener “una creciente socialización de la atención para la salud”, y entre los cuales destacaríamos: la formulación de un modelo nacional de atención que inclu-ya la prestación de servicios integrales y vaya ampliando gradualmente su cobertura (en esto se pueden aprovechar los avances en la cobertura y definición de “servicios esen-ciales de salud” del Seguro Popular); la regionalización de los servicios; la promoción de la coordinación interinstitucional para evitar duplicaciones de esfuerzos, instalaciones y gastos; la creciente unificación de las instituciones de salud; la eliminación de las barre-ras de acceso a los servicios; y, el impulso a una reforma fiscal que garantice una mayor canalización de fondos a estos renglones para alcanzar la satisfacción de las necesidades de toda la población.


4. Vivienda digna para todos

Al igual que sucede en la política de salud, la acción habitacional del Estado se ha orienta-do a cubrir casi exclusivamente las necesidades de segmentos de población protegida por la seguridad social o con capacidad de pago. Los estratos de bajo ingreso han recibido sólo en forma marginal, y con una tendencia decreciente, algún tipo de ayuda para la cons-trucción o el mejoramiento de sus viviendas. Además, a partir de 1989, con las medidas de liberalización, la intervención pública adopta una posición complementaria respecto del financiamiento bancario y de las posibilidades económicas de cada familia, reforzando las características de un mercado inmobiliario altamente segmentado e inaccesible para la mayoría de los mexicanos. La quiebra técnica del sistema bancario nacional, produ-cida por la crisis de 1994-1995, que llevó a muchos acreditados a devolver las viviendas o a declararse insolventes y a los bancos a prácticamente suprimir los créditos hipoteca-rios (que pasaron de casi 130 mil otorgados en 1992 a sólo 764 en 1999), pone en duda la eficacia de esta opción como ordenadora de la política dentro de un marco regulador prácticamente abierto.

En los últimos años las instituciones públicas han tenido que recuperar presencia en este sector, a fin de cubrir parte del vacío generado por el colapso del sistema bancario. Sin embargo, el balance general muestra que la intervención del gobierno no evitó la concentración de los recursos en los sectores de población tradicionalmente privilegia-dos. Analizando la estructura de las inversiones según lo ejercido por los principales orga-nismos públicos comprobamos que la participación de aquellos que tienen la misión de atender a la población de menores ingresos (Fonhapo, Sedesol e institutos estatales) fue del 4.2% del financiamiento disponible en 2004, en tanto que los institutos vinculados a la seguridad social (Infonavit, Fovissste, ISSFAM, Pemex y CFE) gastaron el 71% del to-tal, y el restante 25% se distribuyó entre los sectores medios de ingreso a través del FOVI (18.6%) y entre diversos grupos (sobresale el magisterio) mediante otros fondos especiales (6%) (Fox, 2005:153).

La experiencia reciente de nuestro país en este sector pone en entredicho la eficacia de las medidas de liberalización y cuestiona la confianza irrestricta en “la mano invisible” del mercado como la mejor alternativa para asignar recursos en la sociedad. Como se pudo comprobar, la desregulación del sistema financiero privado contribuyó a su propia quiebra y, al final, el rescate nuevamente corrió a cuenta de la hacienda pública.5 Ante estos resul-

5 Cabe mencionar que no todo el quebranto de la banca es atribuible a los créditos hipotecarios. En el 2000 la deuda acumulada por el rescate de los bancos ascendió a más de 60 mil millones de dólares, los cuales representan un costo anual para el Estado de alrededor de 400 millones de dólares.


tados y a la luz de la persistencia de grandes rezagos y desigualdades en el acceso a una vivienda digna,6 es indispensable que el Estado reasuma la responsabilidad de regular el mercado inmobiliario; por un lado, ajustando la disponibilidad crediticia a las expectativas de crecimiento económico e imponiendo a los bancos normas que reduzcan los riesgos en los créditos hipotecarios otorgados a sectores de ingreso medio y alto y los obliguen a con-ceder una parte de los fondos para la construcción de viviendas de interés social; y, por otra parte, fortaleciendo con equidad la capacidad financiera de los organismos públicos.

En este último aspecto resultará de particular importancia dar continuidad y reforzar los programas dirigidos a las familias de menores ingresos que no tienen ninguna posibi-lidad de acceder a los circuitos financieros privados, del FOVI o de la seguridad social. Entre éstos podemos destacar: créditos baratos para el mejoramiento o edificación de vi-viendas, lotes con servicios, vivienda progresiva, regularización de la tenencia de la tierra, construcción de infraestructura y provisión de servicios urbanos básicos (agua, drenaje y electricidad), impulso a la autoconstrucción, desarrollo de tecnologías de materiales y de construcción, producción y dotación de insumos, proyectos de regeneración urbana y am-biental, etc. En todos estos casos las acciones deben estar adaptadas a las necesidades en el medio urbano y rural y a las particularidades regionales, e incorporar la participación de las comunidades y de los gobiernos locales en las decisiones, administración y operación de los programas.

5. Más educación y de mayor calidad

Indiscutiblemente la educación pública ha sido uno de los pilares de la política social en México. Aunque de manera lenta, a lo largo del siglo XX el Estado impulsó cambios tras-cendentales en la concepción y organización de los servicios educativos con la intención de mejorar la calidad y ampliar las oportunidades de acceso a un número cada vez mayor de mexicanos. En la actualidad, el sistema educativo escolarizado público y privado del país cuenta con una planta de profesores superior a 1.6 millones distribuidos en cerca de 240 mil planteles, en los cuales se atiende a 32.4 millones de alumnos divididos en cuatro niveles de enseñanza con las siguientes proporciones: 77% en educación básica, 4% en

6 De acuerdo con la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi), en 2000 el rezago habitacional en el país era de 4.29 millo-nes de viviendas, de las cuales el 42% (1.81 millones) correspondía a necesidades de vivienda nueva y 58% (2.48 millones) por malas condiciones de habitabilidad. De acuerdo con la misma fuente, entre 2001 y 2004 las necesidades de vivienda se habrían incremen-tando en un poco más de 1 millón cada año (4.2 millones en total: 34% por mejoramiento y 66% por vivienda nueva) y, en ese mismo periodo, las instituciones públicas y privadas apenas otorgaron 2.7 millones de créditos o subsidios para compra (1.7 millones) o me-joramiento (1 millón). Calculamos con estas cifras que hacia finales de 2004 el rezago habitacional habría crecido en 1.5 millones de viviendas respecto al que había en 2000, alcanzando un total de 5.8 millones.(http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/index.htm).


capacitación para el trabajo, 11.4% en media superior y 7.5% en superior. A estas cifras habría que agregar a 1.3 millones de personas acogidas en los programas abiertos, semies-colarizados y extraescolares. La influencia de la iniciativa privada en la configuración del sistema escolarizado ha ido creciendo con el tiempo, principalmente en los niveles de edu-cación posbásica. Hoy día, la participación de los planteles particulares en el control de la matrícula ronda el 14% en la enseñanza preescolar, el 8% en primaria y secundaria, el 35% en los cursos de capacitación para el trabajo, el 20% en la educación media superior, el 35% en las licenciaturas normalistas, el 31.5% en la formación universitaria y tecnoló-gica y el 43% en los posgrados. En términos del gasto nacional en educación, que según el último informe de gobierno del presidente Fox alcanzó el 7.3% del PIB en el 2005, las escuelas privadas ejercieron el 23% del total (Fox, 2005:37-69).

De acuerdo con los datos oficiales de cobertura, la universalización de los servicios educativos ya es una realidad en la enseñanza elemental, donde la atención a la demanda alcanza al 98% de la población objetivo. Para los demás niveles, los índices de absorción muestran que poco más del 95% de los que concluyeron la primaria y secundaria pudie-ron acceder a la secundaria y la educación media superior, respectivamente, y de los que terminaron el bachillerato el 79% tuvo la oportunidad de inscribirse en alguna opción de enseñanza superior. No obstante la importancia de estas últimas cifras, debemos puntua-lizar que en gran medida los valores que toma el índice de absorción están sobreestima-dos por las ineficiencias que aún muestra el sistema educativo en la formación académica, continuidad y permanencia de los estudiantes hasta la conclusión de cada nivel, generan-do con ello un proceso acumulativo y creciente de rezagos y abandonos. Los indicadores de deserción, reprobación y eficiencia terminal así lo indican: mientras que en la prima-ria tienen proporciones del 2, 5 y 91%, respectivamente, en la secundaria son de 7, 18 y 79%, en la profesional técnica alcanzan al 23, 24 y 49% y en el bachillerato se ubican en el 16, 38 y 61% (Idem). Al final quienes logran llegar a la licenciatura apenas representan al 23.9% de la población de entre 20 y 24 años, un porcentaje que es muy inferior al de países menos desarrollados, como Perú que tiene una cobertura del 33.1% o Bolivia, del 38.6% (UNESCO, 2006). En lo que respecta a las alternativas de educación para adultos, sorprende que a pesar de los esfuerzos que se han puesto en marcha para ofrecer servicios especializados de alfabetización, primaria y secundaria, el analfabetismo continúa siendo uno de los principales problemas del país, al grado que todavía en el 2005 el número de analfabetas mayores de 15 años permanece en alrededor de 6 millones de personas, un volumen similar al que había en 1960.

En general, las deficiencias del sistema educativo implican una pérdida importante de recursos y dificultan avanzar con mayor velocidad en la universalización del mínimo cons-


titucional de 9 años de educación (6 de primaria y 3 de secundaria) y en el acceso a otros niveles de preparación técnica o profesional acordes con el desarrollo y posición de nuestro país en el contexto internacional. De mantenerse los ritmos de crecimiento de los últimos años en el grado de escolaridad será hasta el año 2012 cuando la sociedad alcance los 9 años de estudio en promedio, considerando que este indicador creció una décima de punto cada año entre 1996 y el 2004, es decir, pasó de 7.1 a 8 años en este periodo (Fox, 2005:37). La tarea de mejorar el desempeño, cobertura y calidad del sistema educativo nacional compete a las instituciones y a la sociedad en su conjunto, pero especialmente compromete al sector público a elevar la preparación y las remuneraciones de los maestros; a adecuar los planes de estudio a las metodologías pedagógicas de vanguardia, a los avances en el conocimiento y a las necesidades del desarrollo nacional y regional; a rehabilitar la infraestructura educativa; a dotar con oportunidad y suficiencia los materiales, muebles e instrumentos indispensables para la enseñanza en las aulas y la administración en las escuelas; a diseñar planes de expan-sión congruentes con la demanda actual y futura; a evitar las deserciones por razones eco-nómicas; a ofrecer oportunidades de formación a los alumnos hasta los niveles de educación técnica o profesional; a perfeccionar los mecanismos de evaluación de profesores y educan-dos; a promover la participación organizada de padres, alumnos y maestros en el cuidado y mejora de los planteles; y, a introducir fórmulas de distribución de recursos sensibles a las desigualdades regionales y a la capacidad financiera de los gobiernos locales.

En el caso de la educación básica habría que añadir las tareas pendientes de la alfa-betización y las que resultan del proceso de descentralización iniciado en 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). En este último aspecto, de acuerdo con diversos estudios, la federalización no ha podido consolidarse debido a que fue concebida sin considerar las diferencias estatales en cuanto a la presencia o no de subsistemas de educación federal y locales, así como por los vacíos, ambigüedades y rigideces del marco jurídico en lo relativo a la definición de políticas edu-cativas, el respeto a los espacios para generar normativas estatales y en lo concerniente a la dependencia financiera. En la práctica estos problemas han dificultado la fusión de los subsistemas federal y locales, tienden a reproducir las desigualdades regionales, inhiben la innovación e impiden que los gobiernos de los estados tomen efectivamente el control sobre el manejo de la política. No obstante, en la opinión de los especialistas, en la medida que la descentralización avance, se superen las resistencias a la integración, se amplíen los programas compensatorios, se refuercen las medidas de superación y evaluación académi-cas y los cambios aterricen en las aulas, habrá más oportunidad para desarrollar servicios de educación básica universales y de calidad (Ver: Arnaut, 1999:91-95; Pardo, 1999:549-562; Ornelas, 1998:194-197; y, Trejo, 1996:169-180).

5� por una reforma solidaria de la política social en méxico

En el caso de los niveles educativos posbásicos es claro que la Federación y los gobier-nos subnacionales necesitan introducir mejoras al desempeño en las escuelas y universida-des y generar vínculos más estrechos entre las ofertas de formación técnica o profesional y la demanda de egresados en todos los ámbitos del desarrollo económico y social; pero además se requiere que el sector público amplíe la capacidad instalada actual de tal forma que nadie con disposición y méritos académicos suficientes quede excluido. La participa-ción de los particulares en la enseñanza media y superior no representa una alternativa para muchos jóvenes, pero aun contando con ella como una opción para un sector de la población con capacidad de pago, la magnitud de los retos exige una mayor presencia de las instituciones de gobierno. Un ejemplo sobresaliente: de acuerdo con la SEP, para al-canzar los promedios latinoamericanos en educación superior (2,800 estudiantes por cada 100 mil habitantes) se requiere ampliar la matrícula actual en un millón de alumnos, lo cual implica construir una infraestructura dos veces mayor a la que se edificó en los últi-mos 10 años (La Jornada, 28 de enero de 2001).

6. La lucha contra el hambre y la pobreza

No hay duda para ningún observador cualificado que la pobreza, especialmente en sus manifestaciones extremas, representa uno de los mayores problemas de la sociedad mexi-cana contemporánea y uno de los principales desafíos para las instituciones públicas ac-tuales y venideras. Según las estimaciones elaboradas por el Comité Técnico para la Me-dición de la Pobreza, convocado por la Sedesol, el número de pobres en 2004 alcanzó una proporción cercana a la mitad (47%) de la población nacional, de los cuales el 37% (o 17.3% del total) era indigente o, en sus términos, padecía de pobreza alimentaria (Cor-tés, 2005).

Tomando en cuenta la complejidad y amplitud con la que se manifiesta este fenóme-no, cualquier alternativa de solución necesariamente tendría que apoyarse en todos los instrumentos y recursos al alcance del Estado, sobre todo en aquellos que pueden contri-buir a modificar las estructuras que engendran o reproducen desigualdades y/o situacio-nes de marginación. Desde esta perspectiva, la efectividad del combate a las causas que originan el empobrecimiento dependerá de los avances en la protección universal de los mínimos de seguridad económica y bienestar social. Sin estas garantías básicas la lucha contra la pobreza continuará siendo un instrumento de corto plazo confinado sólo a mo-derar situaciones de extrema necesidad. No obstante, debemos reconocer que aun en el caso de lograr un acuerdo político nacional con miras a robustecer el sistema de bienestar, las dimensiones de la problemática social obligan al Estado a mantener compromisos de


corto, mediano y largo plazos para la atención de la población cuyos niveles de vida estén por debajo de lo mínimo aceptable.

La revisión de las experiencias de nuestro país en esta arena de la intervención públi-ca nos indica que, a pesar de los esfuerzos de los años recientes por racionalizar y mejo-rar la equidad y eficacia de los programas, en la práctica ha habido una reducción de las prestaciones sociales y no se ha cumplido cabalmente con los criterios de focalización ni con una distribución equitativa de los recursos en el territorio; tampoco hay evidencia de que se hayan producido cambios duraderos y sostenidos en la existencia de la gente que les permitan enfrentar situaciones de crisis económicas sin tener efectos graves, o de re-troceso, en sus condiciones de pobreza. La discontinuidad de los programas ha sido un factor clave en la pérdida de procesos de mejoramiento en el bienestar social. Por último, existe una tendencia a desvincular la problemática de la pobreza, sobre todo en su ver-sión extrema, de una estrategia general de desarrollo. Este es, desde mi punto de vista, el problema central de la lucha contra la pobreza hoy día y el que deberá resolver el Estado en los próximos años.

Este diagnóstico obliga a replantear el papel de la lucha contra la pobreza de tal forma que, como sucede en las naciones avanzadas, funcione como un canal alternativo de ac-ceso a los bienes y servicios de bienestar formalmente universales, así como a oportunida-des de empleo e ingresos que permitan una integración social plena y permanente. Una orientación de esta naturaleza implica recuperar una concepción integral en el diseño de la intervención pública que trascienda los límites de la visión asistencialista, y a través de la cual sean planteados los mecanismos concretos de articulación con las políticas generales de desarrollo económico y social.

Por otra parte, la revisión de las experiencias en el combate a la pobreza nos da la po-sibilidad de valorar algunas de sus características, que forman parte del aprendizaje insti-tucional y han demostrado tener una influencia decisiva en su viabilidad, eficacia y legiti-midad. Entre éstas podemos destacar: las fórmulas de participación coordinada de todas las agencias federales relacionadas con la política social y la atención a sectores desprote-gidos de la sociedad; la idea de involucrar a los gobiernos locales en distintas etapas del proceso de gestión, financiación, ejecución y fiscalización de los programas; la concepción de “la comunidad” como la unidad básica de trabajo; el aprovechamiento de la autoges-tión y de la disposición de los colectivos a colaborar en proyectos de beneficio común; y, la ampliación de la cobertura a los ámbitos urbano y rural. Finalmente, el escrutinio de la historia muestra que no será posible avanzar en el combate a la pobreza con la rapidez que se requiere si además no se crea un marco normativo, financiero e institucional que dé estabilidad y continuidad a las acciones emprendidas. En este sentido, debe valorarse


el seguimiento a las acciones en curso y, sobre todo, aprovechar la información y el cono-cimiento que ya se tiene de la pobreza y de los padrones de beneficiarios de programas como Oportunidades y el Seguro Popular de Salud.

Como lo sugerimos en la introducción, apostar por una reforma solidaria de la polí-tica social implica modificar los patrones de desigualdad regionales, económicos, étnicos, inter-generacionales y de género. Aceptar esta orientación supone obligar al Estado a en-contrar vías de inclusión a las grandes instituciones proveedoras de protección y bienestar social, particularmente para hacer posible el acceso a los sectores sociales tradicionalmen-te marginados en el medio rural y urbano, así como a los grupos más vulnerables de la so-ciedad (mujeres, niños, discapacitados y adultos mayores). En otras palabras, recuperan-do un precepto de la CEPAL, las medidas compensatorias o la aplicación de criterios de selectividad en la distribución de recursos públicos entre los pobres no deben entenderse como una política social en sí misma, sino como “una condición para hacer más eficaz la universalización”.

Bibliografía

arnaut, alberto (1999), “La federalización educativa y el Sindicato Nacional de Traba-jadores de la Educación”, en Pardo, María del Carmen (coord.), Federalización e innova-ción educativa en México, México: COLMEX.

cePal (2000), Equidad, desarrollo y ciudadanía, Documento LC/G.2071(SES.28/3).cePal (2000ª), Panorama social de América Latina, 1999-2000, Documento LC/G.2068-P.cortéS, Fernando, r. de la torre, l. F. lóPez calva, G. teruel, l. rubalcava, e.

hernández laoS y J. Scott (2005), Medición de la pobreza 2002-2004, Sedesol, Méxi-co. Mimeo.

Fox, vicente (2003), Anexo estadístico del tercer informe de gobierno.Fox, vicente (2005), Anexo estadístico del quinto informe de gobierno.GuzMán MelGareJo, MiGuel ánGel (1996), “La reforma de la seguridad social y su im-

pacto en la salud. ¿Modernización o retroceso?”, en Trabajo y democracia hoy, núm. 30.haM, roberto (2003), El envejecimiento en México: el siguiente reto de la transición demográfica,

México: Miguel Angel Porrúa/COLEF.lóPez acuña, daniel (1993), La salud desigual en México, México: S. XXI, novena edición.nacioneS unidaS (1948), Declaración Universal de los Derechos Humanos.ordóñez, Gerardo (1997), “México en el combate a la pobreza”, en Revista Ciudades,

vol. 36.


ordóñez, Gerardo (2000), “Eficacia y equidad en el combate a la pobreza en México”, en E. Valencia, et. al. (coord.), Los dilemas de la política social ¿Cómo combatir la pobreza?, México: UdeG/UIA/Iteso.

ordóñez, Gerardo (2002), La política social y el combate a la pobreza en México, México: UNAM/Sedesol.

ordóñez, Gerardo y GuadaluPe orteGa (2006), “La lucha contra la pobreza en el go-bierno de Fox: continuidad en la alternancia”, en Ordóñez, G., R. Enríquez, I. Ro-mán y E. Valencia, Alternancia, políticas sociales y desarrollo regional en México, México: Colef/UdeG/Iteso.

ornelaS, carloS (1998), “La descentralización de los servicios de educación y de salud en México”, en Gropello, Emanuela y Rossella Cominetti (Comp.), La descentralización de la educación y la salud. Un análisis comparativo de la experiencia latinoamericana, CEPAL, Doc. LC/L.1132.

Pardo, M. del c. (1999), “Reflexiones finales a manera de conclusión”, en Pardo, María del Carmen (coord.), Federalización e innovación educativa en México, México: COLMEX.

ShcP (1997), Proyecto de presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998. IV. Impulso al bienestar social.

treJo, GuillerMo (1996), “La reforma educativa en México: ambivalencia frente al cam-bio”, en Roett, Riordan (Comp.), El desafío de la reforma institucional en México, México: S.XXI.

uneSco (2006), Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC), Informe sobre la educación superior en América Latina y el Caribe. 2000-2005. La metamorfosis de la educación superior. Caracas: IESALC.

63

Política pública, social, y de Estado

luis F. lópez Calva

Tecnológico de Monterrey, campus Ciudad de México,

y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, México

I. Introducción: la transición interrumpida

La política social en México ha evolucionado de manera importante en los últimos 20 años. A raíz de los cambios estructurales implementados a partir de la segunda mitad de los años ochenta, la política social también ha experimentado transformaciones funda-mentales. Las reformas iniciadas en los ochentas intentaron, con distintos niveles de éxito, fortalecer los incentivos de mercado en amplios espacios de la actividad económica. La reforma implicaba la reingeniería del Estado, con la idea de crear un Estado bajo su con-cepción liberal, con funciones de redistribución, creación de entornos de competencia, protección del Estado de derecho y garante de la seguridad patrimonial y personal de los ciudadanos. Asimismo, dicho contexto implicaba como precondición una mayor compe-titividad en los mercados locales e internacionales.

Esta percepción distinta del papel del Estado, que asume su fortalecimiento para el logro de los objetivos establecidos, implica que los mecanismos de redistribución utili-zados durante las cuatro décadas anteriores en el México posrevolucionario tenían que transformarse.1 Durante varias décadas, el Estado funcionó con mecanismos clientelares y actuando como un empleador y productor importante en la economía. La redistribu-ción se llevaba a cabo de manera activa mediante la intervención en precios clave de la economía: salarios (mediante fijación institucional de salarios mínimos y contractuales, así como mediante la presión en el mercado laboral como empleador), tasas de interés, tipo de cambio, precios de bienes y servicios públicos, controles de precios de bienes básicos e intervenciones directas, así como mediante fijación de precios y controles al comercio

1 Para un análisis sistemático de la estabilidad del sistema económico posrevolucionario y de las estrategias de los actores principales, ver Castañeda (1993).

64 política pública, social, y de estado

exterior para incidir sobre la producción de bienes agrícolas. Así se estableció una diná-mica que se mantuvo por más de 40 años hasta que su viabilidad se vio mermada por condiciones financieras, políticas y sociales. Financieras, ante la imposibilidad de seguir sosteniendo fiscalmente un modelo económico cerrado, distorsionado e ineficiente; políti-cas, porque la sociedad empezó a demandar una mayoría de edad ciudadana y la desapa-rición de controles clientelares, en busca de una democracia efectiva; y sociales, cuando el avance de los indicadores básicos en el campo y la ciudad empezaron a hacer evidente la incapacidad del sistema para seguir reduciendo rezagos si no se aplicaban criterios re-distributivos objetivos, que trascendieran el sesgo urbano y regresivo de las políticas de subsidios anteriores.2

El proceso podría calificarse como una transición interrumpida. El Estado mexicano abandonó mecanismos de redistribución y control característicos del periodo autoritario y clientelar sin lograr de manera efectiva fortalecer los instrumentos del Estado liberal clásico. Débil fiscalmente y con instituciones regulatorias, de protección de la competen-cia y de seguridad pública con rasgos de captura y con debilidades evidentes, el Estado mexicano sigue luchando por su fortalecimiento para poder ejercer sus responsabilida-des en el nuevo entorno, acechado por presiones clientelares del pasado, intereses oli-gopólicos y sindicales del presente, presiones sociales de siempre, sistema de partidos en necesidad urgente de renovación y un poder legislativo incompetente y sin consensos mínimos.

La política social se desarrolla en este entorno de manera, sin embargo, alentadora en algunos aspectos concretos, como se discutirá más adelante. A la pregunta de qué significa tener una política social de Estado se propone aquí, primero, una definición práctica. Ade-más, se plantean algunos retos y obstáculos que la implantación de dicha política plantea. Concretamente, una política social de estado se define aquí de la siguiente manera:

1. Para ser una política debe hacer énfasis en la definición de instrumentos específicos de intervención pública. Es decir, la política social, para serlo, no puede detenerse en la definición de objetivos. Fundamentado en un objetivo general simple, como por ejem-plo reducir la pobreza y la desigualdad, si no existe una definición de instrumentos es-pecíficos la política social no será tal.

2. Para ser social, como se detallará más adelante, debe definir en sus dos tipos de instru-mentos, fiscales y normativos, la consistencia con el objetivo general: la reducción de la pobreza y la desigualdad. Así, se sugieren criterios específicos para que un rubro de

2 Para profundizar sobre las condiciones previas a los procesos de reforma económica, ver Lustig (1996), y Aspe (1994).

política pública, social, y de estado 65

gasto se pueda definir como social, teniendo como requisito mínimo, por ejemplo, que su incidencia no sea más regresiva que la distribución del ingreso original.3

3. Para ser de Estado, requiere que se establezcan de manera clara los criterios que todo instrumento programático debe satisfacer y fijar dicho consenso en documentos de valor político y normativo. Así, el énfasis no será sobre algún instrumento o programa especí-fico, sino sobre principios generales que cualquier programa debe satisfacer, otorgándole un sentido objetivo al debate sobre la continuidad o no de programas concretos.

La definición de estos conceptos de manera más específica se discute a lo largo de este documento, presentando primero una visión breve de la evolución reciente de la política social en México.

II. El cambio conceptual en la política social

Los subsidios al revés: algunos ejemplos

Si bien desde la primera mitad de los años setenta la crisis del modelo de desarrollo mexica-no, cerrado y clientelar, era evidente, las reformas económicas fueron pospuestas de manera sistemática. Esto se logró financiando el déficit fundamentalmente mediante contratación de deuda y con ingresos petroleros (gráficas 1a y 1b). Entre 1970 y 1982, la deuda externa mexi-cana creció más de 20 veces su valor inicial, a pesar de que se habían vivido años de “bonan-za” por los ingresos por exportaciones petroleras en la segunda mitad de los años setenta.

3 Este criterio tan claro dejaría fuera del concepto de política social, por ejemplo, el gasto en pensiones de burócratas y otros sindicatos públicos, el gasto generalizado en educación superior pública y algunos otros. El argumento no va en contra de dicho tipo de gasto necesariamente, simplemente alude a la necesidad de considerar casos como estos dentro de la política social y su normatividad.

Fuente: Hurtado, 2005.

66 política pública, social, y de estado

Así, se inició la reforma económica estructural pospuesta. Los principales elemen-tos eran la apertura económica al exterior, cuyo paso inicial fue la entrada de México al GATT en 1986, y el retiro del Estado como productor de bienes y servicios en áreas importantes de la economía. Posteriormente, la apertura se consolidaría con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y otros tratados comerciales importan-tes, a la vez que se profundizaba en los procesos de privatización de empresas públicas (gráfica 2).4

4 Sobre el proceso de apertura comercial y privatización, así como sus efectos sobre la economía, ver, por ejemplo, Lederman, et al. (2005), Mookherjee and McKenzie (2003), Lopez-Calva y Sheshinski (2003), Rogozinski (1998), Esquivel, et al. (2003), Chong y Ló-pez-De-Silanes (2004).

Fuente: Lechuga, 1998.

Fuente: World Development Indicators.

Actividad Económica de Paraestatales (% PIB) Empleo de Paraestatales (% total)

política pública, social, y de estado 6�

Pero, ¿qué pasaba con los programas de redistribución del sector público? Se mencio-nan aquí solamente algunos ejemplos. En el sector agrícola, el principal instrumento de política pública era la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), que hacía valer los precios de garantía de productos básicos, asumiendo un papel de garante de ingreso mínimo para productores. También en el sector rural se contaba con Diconsa, empresa de abasto rural. En el sector urbano, existían programas de subsidios como el del consumo de tortilla. Un elemento central lo ha constituido desde hace muchos años los subsidios al consumo eléctrico mediante la CFE y Compañía de Luz y Fuerza del Centro. Sin embargo, análisis rigurosos mostraban la regresividad de estos esquemas. Conasupo, por ejemplo, además de distorsionar mediante los precios las decisiones de producción y consumo, afectaba a productores pequeños, los más pobres, que eran en realidad consu-midores netos de maíz (Levy y Van Wijnbergen, 1992). Diconsa mostraba costo-efectivi-dad muy bajo, manteniendo 60 centavos de cada peso destinado a esta empresa para fi-nanciar sus pesadas estructuras administrativas (Secofi, 1992). Además, como lo hace has-ta hoy, inhibe el desarrollo de comercio local en comunidades en donde éste sería viable, al competir como monopolista con precios subsidiados. El subsidio eléctrico, hasta el día de hoy, mantiene el nivel más alto de subvención pública en la tarifa eléctrica del sector agrícola, de manera que el usuario pague únicamente el 40% del costo. Esto beneficia a productores de riego, quienes no son los más pobres, sesgando también la intensidad fac-torial relativa en la producción.

Asimismo, los subsidios eléctricos urbanos se determinan mediante temperatura pro-medio, sin criterios de equidad específicos. Si construimos una cuasi-curva de Lorenz para el consumo eléctrico observaríamos que el 50% más pobre de la población recibía en 1989 menos del 20% del subsidio eléctrico total, el 80% restante concentrándose en la parte más alta de distribución (ver gráfica 3). La inequidad regional también era eviden-te en el subsidio eléctrico, una correlación simple entre incidencia estatal del subsidio y producto por persona muestra ser baja y, en algún caso, negativa. Los estados más pobres reciben proporcionalmente menos subsidios por consumo eléctrico (ver cuadros 1a y 1b). Esto último sin considerar que el gasto en pensiones de las compañías públicas, que inclu-yen a las compañías eléctricas, es de los más regresivos en el país, como se mostrará más adelante. El sesgo urbano y regresivo en los subsidios públicos se hizo evidente a partir de análisis llevados a cabo en las dos últimas décadas del siglo XX, llevando a la necesidad de su replanteamiento.5

5 Como se discute más adelante, algunas de estas distorsiones persisten debido a la compleja economía política de las reformas en algunos sectores, como el eléctrico, en donde las empresas han sido capturadas por los sindicatos y alejadas de cualquier criterio eco-nómico o de equidad.

6� política pública, social, y de estado

TarifaDoméstica

11-A1-B1-C1-D1-E

0.360.390.380.430.400.380.36

0.370.410.380.440.400.400.37

Razón 1997 Precio-costo 2000

Fuente: elaboración propia basada en datos de la CFE.

Fuente: elaboración propia basada en datos de la ENIGH.

política pública, social, y de estado 6�

El camino andado, incompleto y complejo

En los últimos tres lustros la política de gasto redistributivo ha mejorado en términos de su magnitud, eficiencia e incidencia (Scott, 2002). El gasto social en México muestra una tendencia creciente para cualquier valor que se considere, ya sea en términos per capita, como proporción del PIB o como proporción del gasto programable (ver gráficas 4 y 5). Su incidencia también se volvió notablemente más progresiva (gráfica 6). Estos cambios, sin embargo, no son ni lejanamente suficientes para contrarrestar las condiciones inicia-les de desigualdad de oportunidades y pobreza que siguen caracterizando al país. Estas condiciones iniciales de desigualdad y pobreza están determinadas por distintos factores, entre ellos la naturaleza compleja del proceso de desarrollo dual en el país y la política pública inercial y clientelar que se aplicó durante décadas.

Cuadro 1bCorrelación subsidio eléctrico y PIB estatal

Tarifa

AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDistrito FederalDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecasTotal nacionalCoeficiente2

0.4826700.5495440.5698240.4883900.4949170.4679600.4328140.5113830.5056700.4636250.4855700.4659980.4540190.4930400.4773540.4545230.4729080.4499720.5964520.4415920.4573850.4928890.5870120.4675260.4314100.4583610.4882300.5218930.4349100.4711330.4578600.461320

0.67

0.4826700.6169800.559200

0.5276000.4653300.4471200.4963700.5056700.4634300.4634300.4884000.4576800.4924200.4772600.4535000.5564400.4805000.4729400.4603900.4577770.494640

0.476370

0.4560000.4349100.462350

0.461320

0.46

0.536000

0.4132300.4408500.4010600.494510

0.2970500.5840000.4248400.4940000.4102000.4385700.4325400.6864300.4297900.3610000.4240000.3660000.454550

0.607940

0.444200

0.4263800.431540

0.44

0.696460

0.4886000.4933700.4434700.529180

0.463880

0.4880400.4071500.535810

0.465920

0.4658900.6070100.434270

0.5892500.4307500.3540000.5068800.4702900.552580

0.4900000.438040

0.71

0.5118900.4883900.462870

0.435300

0.363130

0.7180000.461670

0.4456300.405180

0.442810

0.4270900.4964100.535650

0.3800000.470880

0.16

0.459500

0.528810

0.454170

0.411000

0.4586600.561740

0.481480

-0.28

0.499820

0.334500

0.3859000.436700

-0.15535

Ponderado$/KWh

Tarifa 1$/KWh

Tarifa 1-A$/KWh

Precio medio1

Tarifa 1-B$/KWh

Tarifa 1-C$/KWh

Tarifa 1-D$/KWh

Tarifa 1-E$/KWh

1 Tarifas determinadas según la temperatura de la región.2 Coeficiente de correlación entre PIB per capita y precio medio.Fuente: estimación propia usando datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

�0 política pública, social, y de estado

Fuente: SHCP, 2000. Presidencia de la República, 2003 y 2005.

Fuente: SHCP, 2000. Presidencia de la República, 2003 y 2005.

política pública, social, y de estado �1

Causas fundamentales de la persistente inequidad, así, son la incapacidad o falta de voluntad de los distintos gobiernos para llevar a cabo reformas de fortalecimiento fiscal del Estado, la ineficiencia administrativa y las inercias de gasto determinadas por la asig-nación política de privilegios en el pasado posrevolucionario, así como la falta de consenso entre actores determinantes de la política pública respecto a la necesidad de un compro-miso redistributivo sostenido como precondición para el desarrollo. La política pública en la materia es, así, sólo parcialmente social y dudosamente de Estado.

La continuidad de algunos programas sociales específicos a pesar del cambio de par-tido en el poder en el año 2000, de manera específica en el caso del programa Progre-sa-Oportunidades, estableció un caso interesante para el análisis. Esto fue especialmente el caso a la luz de la resistencia inicial de la burocracia entrante y el papel determinante que jugaron elementos externos a la dinámica política interna del equipo en el gobierno, como la existencia de una evaluación rigurosa de impacto y la creación de una coalición de académicos, diseñadores de política y organismos internacionales a favor de dicha continuidad. Los resultados de impacto en la población pobre, beneficios atribuidos por algunos a la permanencia de una política consistente en el tiempo, revivió en el debate público la necesidad del establecimiento de una política social de Estado, implícitamente

Fuente: Scott, 2002.


entendiendo ésta como una política menos sensible a los ciclos políticos y que garantice la continuidad de políticas efectivas. La reducción de la pobreza en los últimos años ha sido motivo de controversia pública. De acuerdo con las mediciones del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP), la pobreza en México se ha reducido entre 2000 y 2004, continuando una tendencia decreciente que inicia en 1998 (gráfica 7).6 Esta re-ducción, sin embargo, se debe a la dinámica rural, según los datos de la ENIGH, lo cual abre preguntas de la mayor importancia para comprender las causas de la dinámica de la pobreza en México y las lecciones que arrojan para el diseño de políticas.

Históricamente, los gobiernos han planteado la necesidad de políticas de Estado du-rante sus últimos años de gobierno, bajo una lógica de la continuidad. Las preguntas cla-ve, sin embargo son: i) ¿Qué significa una “política social de Estado” más allá de la conti-nuidad?, y ii) ¿Qué condiciones mínimas hacen posible una política social de Estado?

III. La política social y el Estado

Las reglas básicas de convivencia entre individuos y grupos se definen en el contrato social existente. El contrato social determina una serie de instituciones, formales e informales, que norman la interacción social. Las instituciones son, en efecto, reglas de interacción

6 Una discusión detallada sobre las distintas formas de medición de la pobreza en México y la creación del CTMP se encuentra en Cortés (2005) y CTMP (2002).

Fuente: López-Calva; Rodríguez-Chamussy, 2005.

Pobreza extrema Pobreza moderada


social estructurada. Este conjunto de instituciones, entre las cuales la Constitución y las leyes son una parte central, debe contar con tres características indispensables (Binmore, 2005): estabilidad, eficiencia y equidad. Las reglas establecidas deben ser equilibrios en la interacción social, es decir, deben llevar a comportamientos estables. Asimismo, deben ser tales que la sociedad en cuestión pueda sobrevivir y competir de manera efectiva en un contexto de interacción con otros grupos; esto implica que deben ser eficientes. Final-mente, las reglas, mecanismos de asignación y redistribución deben ser percibidas como justas. Si estas condiciones se cumplen, la interacción social se facilita. El establecimiento de estas reglas y su aplicación requieren, de manera indispensable, de un Estado fuerte. Esa es la esencia del Estado liberal clásico. Un Estado debe ser capaz de crear condicio-nes de competencia económica reales y equitativas, dado que la competencia efectiva es un prerrequisito para la equidad; debe proteger la seguridad personal y del patrimonio, debe hacer valer contratos y debe ser capaz de recaudar y redistribuir de manera eficaz y eficiente. Así, para que exista una política social de Estado, no sorprendentemente, se requiere de la existencia de un Estado fuerte.

Asumiendo la existencia de estas formas de consenso mínimas y sostenibles y la capa-cidad de las instituciones de ejercer las funciones establecidas, podemos entonces caracte-rizar lo que debería contener una política social consistente con esta interacción social.

IV. Principios de política social

Una política social de Estado, entendida como el consenso respecto al uso de instrumen-tos fiscales y normativos con objetivos de equidad, no debería establecer invariabilidad en términos de políticas específicas, sino establecer principios que toda política debe respe-tar. El acuerdo respecto a dichos principios puede conducir a políticas más efectivas y con mejor incidencia. Las políticas propuestas deberían pasar un “filtro” en términos de los principios establecidos, mismo que puede aplicarse mediante técnicas específicas, como microsimulación y evaluación ex post. Sin ser exhaustivo, se propone aquí como ejemplos un primer conjunto de principios generales de política que deberían ser esenciales en el diseño de cualquier instrumento de intervención.

La definición de “social”

El concepto de “social” cuando se habla de política social debe ser definido de manera específica como un principio general. Hay por lo menos dos vías para determinar qué es lo social, una basada en derechos sociales básicos y otra basada en una noción de equidad


distributiva. En el primer caso, podemos establecer que lo social debería estar relaciona-do, por ejemplo, con la educación y la salud. Si bien la lista de derechos sociales básicos es más amplia, tomemos como ejemplo esas dos dimensiones.

Partiendo de esa base, la segunda etapa es entonces determinar si toda política relacio-nada con la educación y la salud debe ser considerada política social. Bajo criterios míni-mos de equidad y progresividad, la respuesta sería que probablemente no toda política en esos ámbitos debe ser considerada como social, si definimos como política social el uso de instrumentos fiscales y normativos con objetivos de equidad.

Al derecho social básico establecido en la Constitución, por ejemplo, de que la educa-ción primaria y secundaria son obligatorias y gratuitas, sigue entonces que la educación básica, primaria y secundaria, debe ser considerada como gasto social en su provisión pú-blica y debe ser de acceso universal. A partir de esa base, el segundo criterio permitiría analizar si los siguientes niveles educativos, que no son obligatorios pero generan externa-lidades sociales importantes, incluyendo la educación superior, deben o no ser considera-dos gasto social. Aquí es donde aparece la relevancia del segundo criterio.

El segundo filtro consiste en verificar la incidencia del gasto propuesto. No debería ser definido como social ningún gasto que incremente la desigualdad nacional en el ingreso. Esto es, para ser considerado como gasto social más allá de los derechos definidos como básicos, el gasto deberá distribuirse al menos proporcionalmente entre los distintos grupos de ingreso.7 Este criterio es objetivo, es claramente redistributivo y consistente por lo tanto con el objetivo general, y además es dinámico. En la medida que intervenciones anterio-res incidan sobre la distribución del ingreso, este segundo criterio permitirá incluir como gasto social rubros que en las condiciones de desigualdad previas no habrían cumplido con el criterio establecido.

En todo caso, independientemente del criterio a utilizar a partir del mínimo básico, que consiste en que el gasto social no incremente la desigualdad, estos criterios deben ser parte del consenso social y establecerse por escrito, pero deben ser resueltos de manera previa. Lla-ma la atención, por ejemplo, que la Ley General de Desarrollo Social en México nunca defi-ne qué es gasto social, si bien se imponen restricciones a su comportamiento en el tiempo.

La política social incluye también mecanismos institucionales, normativos, que son de aplicación general. Un ejemplo de estos serían las leyes antidiscriminación, que impidan la exclusión de personas o grupos de ciertos mercados o beneficios sociales por motivos étnicos, religiosos, de preferencias o de sexo. Así, la política social, para ser social, se con-forma de tres pilares básicos:

7 Este criterio propuesto es poco estricto en términos distributivos. En un ejemplo más propenso a la redistribución podrían establecerse criterios de mayor progresividad.


1. Políticas normativas de aplicación general que establecen, por ejemplo, la no exclu-sión de actividades económicas, salarios competitivos o programas públicos de grupos o personas por sus características étnicas, sexuales, religiosas, físicas o de preferencias.

2. Políticas de gasto en provisión de servicios con acceso generalizado. Como ejemplo, to-dos los individuos deberán poder elegir una educación pública en primaria y secunda-ria, así como servicios de salud materna infantil, y servicios de salud primaria básicos. Esto no obliga, por cierto, a que la oferta del servicio sea pública. La elección respecto a la aplicación del subsidio al proveedor del servicio (sea este público o privado) o al usuario deberá basarse en criterios de eficiencia.

3. Programas de gasto redistributivo cuya incidencia reduzca la desigualdad observada en el ingreso. Esto implica que decisiones de gasto más allá de lo definido como acceso universal solamente serían consideradas gasto social una vez evaluada su incidencia media y marginal. La determinación de esta regla permitiría acotar debates subjetivos sobre lo que se considera gasto social.

¿Qué debe hacer la política social? Algunos principios generales

Una vez definido el contenido de política “social”, entonces pueden establecerse los prin-cipios que dichas políticas deberán respetar. Como ejemplos, tenemos los siguientes.

La política social debe:1. Resolver de manera costo-eficiente el problema de selección que emerge de la existen-

cia de información asimétrica. El diseño de una política distributiva, y más específicamente una intervención cuyo

objetivo es el combate a la pobreza, enfrenta como un reto esencial la selección de los beneficiarios. Si hacemos a un lado políticas que por su naturaleza deben ser de acceso generalizado, como ejemplo la educación básica o los servicios de salud materno-in-fantiles, las intervenciones focalizadas requieren mecanismos que de manera objetiva indiquen qué personas son elegibles para determinado apoyo. De no llevar a cabo esta selección correctamente, se cometerán errores, que se clasifican tradicionalmente en error tipo I (dejar fuera del programa a individuos cuyas características los hacen ele-gibles) y error tipo II (incluir a individuos que no son elegibles). Como en todo proble-ma de información asimétrica, tenemos casos de información no observable (selección adversa) y de acciones no observables (riesgo moral). En el primer caso, los individuos poseen información respecto a sus características que no son fáciles de observar por parte del diseñador de política o cuya verificación es costosa. En el caso del llama-do “riesgo moral” (moral hazard), la intervención puede inducir acciones no deseables


en los beneficiarios, como cambios en su oferta laboral. El diseño de la intervención debe ser tal que resuelva estos problemas al menor costo posible. Los esquemas para resolver el problema de información asimétrica pueden ser mediante focalización ad-ministrada (el caso de Progresa-Oportunidades) o mediante autoselección (el caso del Programa de Empleo Temporal).8 En todo caso, cualquier intervención de gasto social debería discutir de manera explícita cómo resuelve el problema de selección y cuál es el costo-efectividad de dicho mecanismo.

2. Minimizar los errores tipo I y tipo II. Como se mencionó anteriormente, la información asimétrica implica que se pue-

den cometer errores de selección cuando se diseña un programa de subsidios. Puede dejarse fuera de un programa a individuos elegibles (Tipo I) o incluir a individuos no elegibles (Tipo II). Un camino equivocado para eliminar el error tipo I sería estable-cer un subsidio generalizado. Si bien conceptualmente esto elimina la posibilidad de dejar fuera a individuos elegibles, bajo ciertas condiciones el subsidio generalizado puede cometer de hecho ambos tipos de error, como lo muestran los casos del subsi-dio a la energía eléctrica en tarifa residencial o la educación superior gratuita. Dada la correlación entre ingreso y consumo eléctrico, así como la falta de acceso al servicio en comunidades pobres, la aplicación del subsidio generalizado al consumo eléctrico es ampliamente regresiva. Asimismo, dada la probabilidad de que las familias de los primeros siete deciles de la distribución del ingreso logren enviar a sus hijas a la uni-versidad y la probabilidad de que estudiantes de preparatorias privadas urbanas sean admitidos en niveles universitarios públicos, la universidad urbana gratuita implica un gasto claramente regresivo. Así, el argumento anterior no es uno en contra de la exis-tencia de subsidios a la educación superior, sino de hacerlo de manera generalizada sin criterios mínimos de selección.

El uso de mecanismos de focalización permite resolver entre alternativas de uso de fondos públicos de manera progresiva, bajo las restricciones de minimizar los errores tipo I y tipo II. La microsimulación ex ante y la evaluación de impacto ex post permiten afinar los mecanismos en el tiempo para el logro de estos objetivos.

3. Incentivar inversión en activos. Las transferencias públicas pueden ser otorgadas mediante mecanismos que no

desincentiven y, de ser posible, induzcan inversión en activos por parte de los beneficia-rios. De acuerdo con el enfoque de los activos, la capacidad de generación de ingresos de los hogares está determinada por:

8 Una discusión detallada sobre estos mecanismos en los programas mencionados se encuentra en Levy y Rodríguez (2005) y Dávila, et al. (1995).

política pública, social, y de estado ��

Donde:CGIh es la capacidad de generación de ingresos del hogar h;Aij es la posesión del activo j por parte del miembro i en el hogar;γij es la intensidad en el uso del activo j por el miembro i (ejemplo: participación laboral);ωij es el precio que se paga en el mercado por el activo j ofrecido por el individuo i;i=1,…n es el número de miembros del hogar que contribuyen al ingreso familiar;j=1,…m es el número de activos, que pueden ser físicos, capital humano o activos fi-

nancieros.

Así, en ausencia de activos, o bien cuando estos se utilizan de manera poco intensiva o los precios que se pagan por ellos son bajos, las transferencias juegan un papel compen-satorio. Sin embargo, si las transferencias se vinculan a la inversión en activos, se induce capacidad de generación de ingresos en el futuro.9

4. Vincular en la medida de lo posible las transferencias para subsanar brechas en in-greso corriente con la capacidad de generar ingresos futuros.

Este punto se vincula estrechamente con el anterior. Es deseable una política de inter-vención que involucra una salida del programa mediante un incremento de la capacidad de generación de ingresos de los hogares en el futuro.

¿Qué no debe hacer la política social? Algunos ejemplos

Los principios de política establecidos, a los que se debería someter toda intervención para determinar si dicha intervención es consistente con estos principios, deben también esta-blecer qué es lo que la política en cuestión no debe hacer. La política social no debe:

1. Generar cargas fiscales sin contraparte clara de financiamiento. Toda propuesta de intervención o de reestructuración institucional debe contem-

plar el costo fiscal que representa y cómo será financiada. Para ello, debe justificarse si el programa específico o la creación de alguna nueva instancia normativa o institucio-nal es consistente con la capacidad fiscal del Estado y, en su caso, si implicará contra-tación de deuda, esfuerzo recaudatorio adicional –con su contraparte de efectos sobre otras variables– o la reducción de partidas presupuestales existentes para obtener fi-

9 Progresa-Oportunidades condiciona la transferencia de ingreso a decisiones que involucran inversión en educación y salud. Las trans-ferencias pueden vincularse también a otro tipo de inversión: en mejoramiento de activos físicos o en activos financieros.

�� política pública, social, y de estado

nanciamiento. En todo caso, como se ha dicho antes, el uso de evaluación de impacto en experiencias similares, la microsimulación ex ante, o alguna técnica contable básica debe conducir a criterios objetivos en la asignación del gasto. En todo caso, el principio general debería ser que no se discuta ninguna propuesta programática que no incluya un estudio serio sobre su sostenibilidad fiscal.

2. Frenar el crecimiento económico (distorsionar mercados mediante cambios en precios relativos, por ejemplo).

Al principio se ha mencionado que el hecho de considerarse una política social implica aspectos programáticos, con un diseño claro de instrumentos. Un error sis-temático de las intervenciones de política que se agotaron hacia los años setenta y se mantuvieron a un costo fiscal y de eficiencia muy grande para el país consistió en utilizar variables endógenas como instrumentos de política. Es decir, la utilización de precios o salarios como instrumentos de política, cuando estos son precios que deben ser determinados por mecanismos de mercado, distorsiona la asignación de recursos, lleva a incurrir en errores de exclusión e inclusión en la mayoría de los casos y genera rentismo. El apoyo a los ingresos mínimos de población con capacidad de generación de ingresos débil debe llevarse a cabo, en su caso, mediante intervenciones focalizadas directas, con mecanismos de selección eficientes y con criterios distributivos claros y transparentes. La utilización de precios clave de la economía como instrumentos ha probado ser una herramienta incorrecta e ineficaz de política social.

3. Distorsionar los incentivos al esfuerzo individual. Toda intervención pública modifica comportamientos individuales. La política pú-

blica debe prever las respuestas de los agentes y establecer incentivos para que, en la medida de lo posible, los cambios de comportamiento vayan en el sentido deseable des-de una perspectiva de bienestar individual y social. Por ejemplo, la elegibilidad para un programa social con base en un estándar de ingreso fijo (el caso de “todos aquellos que reciban menos de x monto de ingreso por mes”) puede implicar que el impuesto mar-ginal de los individuos que se encuentran cerca del umbral establecido sea suficiente-mente alta para desincentivar el esfuerzo individual en el margen. Es decir, si aumentar el ingreso familiar en cierta cantidad implica que se rebasa el umbral de elegibilidad, entonces se perderán los beneficios de determinados programas y el resultado podría ser un menor ingreso neto. Esas discontinuidades generan desincentivos al esfuerzo in-dividual y deben ser atendidas por los mecanismos de selección de manera cuidadosa.

4. Erosionar la cohesión social. Ante la inexistencia de mercados formales –o como complemento a estos– los ho-

gares cuentan con redes de solidaridad que les permiten afrontar choques económicos

política pública, social, y de estado ��

adversos. Además de las redes de carácter económico, existen vínculos de convivencia social y comunitaria que generan beneficios individuales y que permiten establecer bases sociales de identidad, compromiso comunitario y gobernabilidad. Los progra-mas sociales no deben atentar o mermar este tipo de interacciones que fomentan la cohesión social, o bien deben fomentar y aprovechar nuevas formas de cohesión. En el mejor de los casos, las políticas pueden ser apropiadas por las comunidades si sus objetivos son consistentes con las aspiraciones y valores locales.

Los principios generales que aquí se han propuesto trascienden la definición de pro-gramas específicos. Si se logra un consenso respecto a estos, algunos otros, o un conjunto distinto de principios, la propuesta de instrumentos concretos deberá ser consistente con estos y satisfacer su especificidad como instrumentos claramente definidos (el ser una “po-lítica”), el responder a un derecho universal aceptado y tener una incidencia en la reduc-ción de la desigualdad observada (un programa de combate a pobreza extrema correcta-mente focalizado satisface de manera trivial este último criterio), siendo así política “so-cial”. El argumento esencial, en todo caso, consiste en que no se puede hablar de política social de Estado si no se define de manera específica qué significa que sea política, que sea social y que sea de Estado. La Ley General de Desarrollo Social, por ejemplo, intenta ser un marco o punto de partida para una política social de Estado. No define, sin embargo, qué es gasto social, como una cuestión básica, entre otras. Impone requerimientos de in-formación costosos y complejos. En suma, es un punto de partida confuso, incompleto y poco realista.

V. El diseño de la política social de Estado

El gráfico 8 muestra en un esquema muy simple cuál sería el proceso de diseño bajo la lógica planteada. Si el objetivo general es la reducción de la pobreza y la desigualdad, en-tonces debemos proponer instrumentos normativos y financieros que se dirijan en ese sen-tido. La determinación de instrumentos específicos es lo que hace del proceso una políti-ca. Dichos instrumentos deberán ser consistentes con los principios establecidos y, en caso de sustituir a políticas existentes, mostrar de qué manera cumplen con dichos principios y apuntan hacia el objetivo de una manera que justifique el cambio de instrumento.

Por construcción, la determinación del conjunto de instrumentos que se definan de esta manera será fiscalmente sostenible, reducirán la desigualdad, serán consistentes con el crecimiento económico y podrán ajustarse dinámicamente, sin necesidad de cambiar los criterios que los sustentan. La evolución misma de la distribución del ingreso y el éxito


de intervenciones bien diseñadas abrirán nuevos espacios de acción pública, con absoluta consistencia intertemporal en los principios generales.

Entonces, se habrán sentado las bases para una política, social, y de Estado.

Referencias

attanaSio, o. y SzéKely, M. (1999) “La pobreza en América Latina. Análisis basado en los activos”, El Trimestre Económico, vol. LXVI (3) núm. 263.

aSPe, P. (1994), Restructuring the Economy: The Mexican Way, MIT Press. bardhan, P. (2005) “Institutions and Development”, University of California, Berkeley.

(Mimeo).binMore, K. (2005), Natural Justice, Cambridge University Press.caStañeda, G. (1993), “The political Economy of Mexico, 1940-1988: A game theorical

view”, European Journal of Political Economy, vol. 11: 291-326.

Instrumento específico

InstitucionalEjemplo: Ley antidiscriminación

FiscalEjemplo: Subsidio condicionado

a cierto comportamiento

¿Su incidencia es progresiva?

Análisis de incidencia Microsimulación Evaluación de impacto

¿Cumple con los principios establecidos?

Principio 1Ejemplo:

Intervencionesfocalizadas

Principio 5Ejemplo:

Principio 4Ejemplo:

Principio 3Ejemplo:

Principio 2Ejemplo:

Errores deselección


dávila, e., S. levy y l.F. lóPez calva (1995), “Empleo Rural y Combate a la Pobreza: Una Propuesta de Política”, Economía Mexicana, Segundo semestre.

levy, S. and S. van wiJnberGen (1992) “Mexican Agriculture in the Free Trade Agree-ment: Transition Problems in Economic Reform.” Technical Paper, N.63. Organization for Economic Co-operation and Development, Development Center.

luStiG, n. (1994), Mexico: The Remaking of an Economy, The Brookins Institution.roGozinSKi, J. (1998), High Price for Change: Privatization in Mexico, IDB, Washington D.C.SecoFi (1992), “Los subsidios generalizados en México: análisis de eficiencia”, Coordina-

ción de asesores del C. Secretario, mimeo.PreSidencia de la rePública (2003). “Tercer Informe de Gobierno”. México. (http://ter-

cer.informe.presidencia.gob.mx). (Consulta: mayo de 2006)PreSidencia de la rePública (2005). “Quinto Informe de Gobierno”. México. (http://

quinto.informe.presidencia.gob.mx/index.php). (Consulta: mayo de 2006)lóPez-calva, l. and rodríGuez-chaMuSSy l. (2005) “The Evolution and Determinants

of Poverty in Mexico, 1992-2004.”, mimeoScott, J. (2002), “Public Spending and Inequality of Opportunities in Mexico: 1992-

2000” DE-235. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.

�3

La revolución de los derechos humanos y sociales

david iBarra

Introducción

Aunque los derechos humanos tienen antecedentes antiguos, han cobrado renovado vigor como reacción y complemento a la supresión de fronteras y la integración económica del mundo. La historia de los derechos humanos lleva primero a la constitución de derechos liberales civiles y políticos, dejando a este siglo el desarrollo de los derechos sociales, eco-nómicos y culturales. Los derechos humanos evolucionan de ser derechos ciudadanos a ser derechos de las personas y a desarrollar garantías –todavía muy rezagadas– que convaliden su justicialidad. En el caso de México, los derechos humanos y sociales enfrentan de mane-ra acentuada su falta de exigibilidad jurídica; su desarrollo sigue preso de las instituciones agónicas del presidencialismo hegemónico, del corporativismo y del focalismo microsocial.

La evolución reciente de los derechos humanos

La lucha por los derechos humanos es tan antigua como la historia de las sociedades. Es la lucha interminable por la libertad, la igualdad de grupos, de individuos, de alguna ma-nera marginados en su vida y derechos frente a los poderosos de cada época. En tiempos modernos, los primeros ensayos emancipadores se enderezan en contra de la tiranía y ar-bitrariedad de los monarcas, en favor del ensanchamiento de las libertades individuales y colectivas. Con el advenimiento del capitalismo y las monarquías constitucionales se limi-tan muchas de las arbitrariedades de los gobernantes, dándose paso a relaciones sociales mejor reguladas, más igualitarias en la vida política y económica de los países.

Al efecto, poco a poco se enderezan esfuerzos por ampliar jurídicamente el derecho del voto, mejorar las condiciones de trabajo, admitir la tolerancia religiosa, avances liber-

�4 la revolución de los derechos humanos y sociales

tarios todos que emigran de país a país. De ahí en adelante, se atacan otros objetivos, sin abandonar los ya consolidados: la abolición de la discriminación, la igualdad de género, los derechos sociales (seguridad, alimentación, salud, ingreso mínimo garantizado, etc.), el combate al genocidio. A lo anterior pronto se incorporan nuevas aspiraciones normativas: la asistencia a las familias, los derechos de los niños, la protección a la vejez, el derecho a un medio ambiente sano.

La expresión consensual de los derechos humanos en el campo internacional tiene también larga historia, incluso, anterior a la organización económica capitalista. Ya en la época moderna destaca la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia (1789), o el Bill of Rights de los Estados Unidos (1787), así como la innovación ju-rídica fundamental que trajo consigo la Carta Constitutiva de las Naciones Unidas (1945) que luego se desdobló en innumerables instrumentos, entre los que destacan la Declara-ción Universal de los Derechos Humanos (1948), así como el Pacto Internacional de De-rechos Civiles y Políticos (1966), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1976) y la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discrimi-nación contra la Mujer (1979)1, todos ratificados por el senado mexicano. Esos variados instrumentos desembocan en la reunión de Viena (1993) que prepara la Declaración del Milenio y luego en la creación (2006) del Consejo de Derechos Humanos de las propias Naciones Unidas.

Asimismo, habría que mencionar algunos convenios de los cuales México también es signatario: la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo de Kyoto sobre Medio Ambiente, la Corte Penal Internacional y las convenciones de la OIT sobre libertad y derechos de asociación sindical, trabajo infantil o migraciones.

El cambio revolucionario que inducen las declaraciones de 1948 y la del Milenio de las Naciones Unidas, difícilmente podría exagerarse. Antes, se solía postular la separación entre moral y derecho. La juridicidad de una norma no dependía de su apego a criterios de justicia, sino al hecho de ser emitida por autoridad competente siguiendo reglas pro-cesales correctas.2 Ahora, la validez normativa se quiere hacer depender de la moralidad de los derechos fundamentales, no tanto de la satisfacción de requisitos formales.3 De otro lado, se hace sujetos de derechos y deberes internacionales a los individuos, cuando antes se reservaban exclusivamente a los Estados. Poco a poco, y no sin resistencias, las protec-

1 A los convenios anteriores se añaden otros sobre la protección de minorías étnicas, los derechos del niño o de los de trabajadores migratorios, la prohibición de la tortura, etc. Véanse, Carbonell, M. et alia (2003), Derecho internacional de los derechos humanos, Editorial Porrúa, México; Naciones Unidas (2004), Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, México; United Nations (2002), Human Rights: a Compilation of International Instruments, N. York.2 Véase Kelsen, H. (1979), Teoría pura del derecho, UNAM, México.3 Véase Ferrajoli, L. (2005), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid.

la revolución de los derechos humanos y sociales �5

ciones sociales transitan de ser derechos ciudadanos a ser derechos de las personas, esto es, a la universalización de los derechos fundamentales como antecedente y correlato al proceso de desnacionalización de las economías.

El proyecto de los derechos humanos pretende desde este punto de vista la sujeción de las relaciones internacionales al derecho, esto es, a erradicar el estado latente de guerra entre Estados soberanos4. Sin embargo, el pacifismo de los derechos humanos encuentra oposición entre países y personas que ven con recelo el sujetar normativamente el poder del Estado nacional al derecho internacional, sobre todo cuando ello puede disfrazar inte-reses hegemónicos de las potencias dominantes o, a la inversa, imponer limitaciones a esos mismos poderes. Ahí están las contradicciones y tensiones manifiestas en las guerras del Golfo Pérsico, en la intervención en Kosovo o las resistencias a suscribir el Protocolo de Kyoto, aceptar la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia o regular las migracio-nes. Aun así, directa o indirectamente, se impulsa gradualmente el desarrollo de garantías que hagan posible demandar el cumplimiento de los derechos en escala nacional e inter-nacional5, como lo demostró el caso de la extradición de Cavallo de México a España, acusado de cometer delitos contra la humanidad en Argentina.

Cabría señalar, al propio tiempo, que los derechos sociales pasan de ser concebidos como derechos defensivos de los débiles, a derechos activos, derechos colectivos, de los cuales depende nada menos que la legitimación democrática de gobiernos y partidos polí-ticos. Se trata de una reacción a poderosas tendencias de signo contrario. En efecto, desde la década de los ochenta –y aún antes en algunos países–, la lógica reformista latinoame-ricana del derecho se orientó a satisfacer tres objetivos centrales, removiendo concepcio-nes torales de muchas cartas constitucionales: ampliar y fortalecer las libertades negativas, esto es, el ámbito de los derechos inmunes a la coerción o interferencia gubernamentales. Al efecto, se impulsó la ampliación de los derechos económicos individuales de ciudada-nos o extranjeros, sea directamente o a través de la desregulación, la privatización y la ex-tranjerización de negocios nacionales. Segundo, se procedió a adaptar la legislación a un mundo sin fronteras. Se suprimieron aranceles, permisos de importación, financiamien-tos, subsidios, etc. Tercero, se llevó a efecto la modernización política formal, avanzando en lograr comicios electorales limpios, fortalecimiento de partidos y alternancia política.

Sin embargo, con escasas excepciones, la renovación legislativa ha dejado práctica-mente de lado el fortalecimiento y desarrollo de los derechos o libertades positivos, en tanto mecanismos de participación ciudadana en las decisiones públicas y de resguardo

4 Véase Habernas, J. (2004), Tiempo de transiciones, Trotta, Madrid.5 En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados signatarios se comprometen por separado o mediante la cooperación internacional hasta el máximo de los recursos de que dispongan a lograr progresivamente, inclusive, con la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de esos derechos.


frente a los avatares económicos, la pobreza o la ruptura de los vínculos de integración comunitaria. Esa laguna que se amplifica enormemente en sus efectos a escala interna-cional explica el ascenso del debate en torno a los derechos humanos, en tanto derechos inamovibles que deben disfrutar y proteger a todos los hombres.6

Se acepta y reconoce la noción de que los derechos humanos son interdependientes, en tanto se fortalecen y validan entre sí. De poco serviría negar la esclavitud, si parte im-portante de la población vive la indigencia o no puede satisfacer exigencias nutricionales mínimas. De ahí surge otra tesis que toma cuerpo en los cánones interpretativos de las constituciones de nuestros días. La idea –como señalan Cossío en México y Breyer en Estados Unidos– es abandonar en algún grado los criterios textualistas, originalistas y construccionistas, a fin de ligar deliberadamente la interpretación constitucional al per-feccionamiento de la democracia, siguiendo el espíritu emancipador –más que la letra– de muchas asambleas constituyentes. En ese sentido, se verían las constituciones como docu-mentos vivos, sin el significado fijo que se les imprimió cuando nacieron.7

El avance progresivo de los derechos fundamentales, entre los cuales destacan los de-rechos sociales, enfrenta también la oposición abierta o velada de paradigmas y fuerzas económicas que aspiran no sólo a trascender las fronteras nacionales, sino a convertirse en árbitros indisputados de la vida económica y social de los países. El paradigma neoliberal postula a la eficiencia y la competitividad como los valores medulares, sólo asequibles a través de la libertad de mercados, la retirada del Estado de la producción, la desregula-ción socioeconómica y la revalorización de los derechos de propiedad. Los trastornos y desigualdades creados por los ganadores de la competencia, se consideran males meno-res frente a las ganancias en costos y productividad. En términos ideológicos se subrayan, además, las fallas reales o imaginarias del Estado y se exaltan las virtudes del mercado en producir estabilidad y eficacia.

En teoría, esa postura se ha traducido en tesis antagónicas sobre los principios rectores del derecho. Los criterios y la metodología económica llevan a Posner a postular que la noción de eficiencia debe presidir las reglas, procedimientos e instituciones jurídicas. El concepto de eficiencia equivale a la maximización de la riqueza (incluidos todos los bienes

6 Las ideas libertarias suelen bifurcarse en dos grandes vertientes: las libertades individuales frente al Estado –también llamadas liber-tades negativas– y las libertades activas o positivas, entendidas como la capacidad de los miembros de una sociedad de participar en el gobierno y darse normas colectivas, incluso limitativas de los derechos individuales. Constant califica como libertades de los modernos a los derechos individuales, y como las de los antiguos a los derechos participativos; Berlín las califica como pasivas y activas; Breyer las denomina libertad moderna y libertad activa. Por supuesto, hay matices diferenciales en las definiciones de los autores señalados, dentro de concepciones bastante convergentes. (Véanse, Constant, B. (1819), The Liberty of the Anciens Compared with that of the Moderns, in Political Writings, Blancamaria Fontana, Roma; Berlín, I. (1969), Four Essays on Liberty, Oxford University Press, Oxford; Breyer, S. (2005), Active Liberty, Alfred Al Knopf, N. York).7 Véanse: Cossío, J. R. (2001), Cambio social y cambio jurídico, M. A. Porrúa, México; Breyer, S. (2005), op. cit.; Amar, A. (2005), America’s Constitution: A Biography, Random House, N. York.

la revolución de los derechos humanos y sociales ��

tangibles e intangibles). La evidente colonización economicista del dominio jurídico ha encontrado respuesta. De un lado, se ha insistido (Mackaay) en que la justicia y la equidad distributiva son necesidades insoslayables del sistema jurídico, a lo que cabría añadir el fortalecimiento de la democracia respaldada por el movimiento de los derechos humanos. De otra parte, se subraya (Calabresi) que el acrecentamiento de la riqueza no puede equi-pararse a progreso social, a menos que se satisfaga alguna meta colectiva.8

Así el paradigma jurídico-democrático de los derechos humanos fundamentales cami-na por senderos distintos a los económicos9. En efecto, al plantear como ley inatacable, la protección del más débil,10 aboga por la vigencia de normas igualitarias, aplicables a todos, inamovibles, sustraídas de las decisiones políticas (parlamentarias) y del mercado, en tanto representan los pilares protectores indispensables de la vida, la libertad y la sub-sistencia de las poblaciones, siendo los Estados garantes incuestionados de esos derechos y de su desarrollo. Aquí los valores perseguidos colectivamente se relacionan con la igual-dad, la dignidad humana y la democracia sustantiva, esto es, con el ejercicio necesaria-mente interdependiente de los derechos libertarios, políticos o sociales.

En los hechos, sin embargo, el rezago de los derechos sociales fundamentales frente al rapidísimo avance de los mercados globalizados es causa de serios desequilibrios institu-cionales, de la obsolescencia de la vieja noción de soberanía y de una especie de crisis del constitucionalismo que pierde sus antiguos asideros nacionales, sin contar con el sustituto de un sistema de obligaciones internacionales que los tutelen eficazmente o sean bien asi-milados en los regímenes nacionales de derecho.

Las inestabilidades geopolíticas inherentes a la globalización hacen que los procesos sociales de los cuales depende la vida de las poblaciones trasciendan las fronteras terri-8 Posner, R. (1981) The Economics of Justice, Harvard University Press, Harvard, Mass.; Mackaay, E. (2000) History of Law and Economics, Enciclopedia of Law and Economics, Edward Elgar, Inglaterra.9 Incluso los cambios en las circunstancias históricas imponen significados distintos a las palabras, cuando éstas se utilizan como armas de impulso a la modernización social de cada época. Para Kelsen, la democracia fundamentalmente representa la lucha por la liber-tad política, esto es, la lucha por dar participación al pueblo en las funciones ejecutivas y legislativas de los gobiernos. En la discusión del contenido de la democracia, el propio Kelsen rechaza equiparar en jerarquía a la libertad con la igualdad, por cuanto esta última ocupa un lugar subordinado y puede conseguirse aún en regímenes no democráticos (Kelsen, H. (1992), Esencia y valor de la democracia, Colofón, México.) Haciendo a un lado consideraciones ideológicas, esa noción de la democracia descansa en la realidad de los pro-blemas de las sociedades del siglo XIX y comienzos del XX, cuando la tarea central de la modernización consistía en desterrar el au-toritarismo de gobiernos despóticos o la arbitrariedad caprichosa de los gobernantes, abriendo la participación política y validando a las libertades negativas. Hoy, la situación es distinta. La prevalencia de regímenes autoritarios no sólo es menor, sino que las libertades primarias manifiestas en el sufragio universal, elecciones transparentes y alternancia en el poder han tomado asiento en buena parte de los países. En consecuencia, el problema ha cambiado de naturaleza. Ahora la lucha democrática se endereza a lograr estándares mínimos de igualdad económica y de atención social que validen el ejercicio de las libertades políticas. De poco sirve la libertad de ele-gir trabajo, si no hay ofertas ocupacionales disponibles. Se trata, frente a la globalización económica, de enriquecer los derechos civiles y políticos con derechos económicos y sociales hasta configurar una constelación de salvaguardas de las personas, más allá, incluso, de los derechos ciudadanos nacionales.10 Véanse, Ferrajoli, L. (2005), op. cit.; Rawls, J. (1971) A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Rawls, J. (2001), Justice as Fairness, Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Moore, B. (1978), Injustice the Social Basis of Obedience and Revolt, M. E. Sharpe, N. York; Ignatieff, M. (2001), Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton University Press, N. Jersey.

�� la revolución de los derechos humanos y sociales

toriales y el alcance de las fuerzas del Estado-nación. Sin embargo, el desarrollo inter-nacional de los derechos humanos plantea varias cuestiones espinosas. Una se refiere al deslinde de fronteras entre el derecho internacional y la soberanía nacional –aunque esta última vaya periclitando–, o entre las prelaciones nacionales y las foráneas. Otra, a la bre-cha entre las metas convenidas nacional e internacionalmente y los medios económicos nacionales para ponerlas en práctica. En general, el principal reparo al reconocimiento de los derechos sociales, en tanto derechos plenos, gira en torno a su imperfecta justicialidad, es decir, a la posibilidad limitada de demandar judicialmente –casi siempre al Estado– su cumplimiento. Por lo demás, los derechos sociales aunque en cierto modo debieran estar por encima del tráfago político por resguardar valores esenciales a la vida y dignidad hu-manas, en los hechos están sumergidos en el mundo de la política cuando se trata de elegir dónde empezar, cómo precisar prelaciones, mediar conflictos entre libertades o reconci-liar principios con soluciones concretas.

La soberanía de los Estados declina y seguirá declinando con el avance de la globa-lización. Reformas, mercados abiertos y democracia formal hacen que el despotismo, el autoritarismo, el gobierno excesivo, dejen de ser los escollos principales al desarrollo de los derechos humanos. Los impedimentos ahora provienen de otras fuentes: la pobreza, la exclusión, la desigualdad que acompañan al Estado minimalista y al insuficiente creci-miento económico que separan a los países en zonas opulentas y regiones pobres. Ahí se cimentan las fuentes primarias de desorden y descomposición social que ponen en jaque la vigencia real de los derechos humanos, y de ahí surge el imperativo de emprender dos tareas fundamentales: impedir, con más democracia, que continúe la erosión de los Esta-dos nacionales, en tanto constituyen, hoy por hoy, la mejor garantía de sostén del nuevo andamiaje jurídico frente a regímenes imperfectos de alcance universal; y, segundo, en-sanchar la jurisdicción, la exigibilidad, de los derechos humanos convenidos nacional o internacionalmente.

Hay progresos importantes: en el campo teórico se afinan los conceptos, los procedi-mientos y los instrumentos jurídicos y de política; en la práctica se multiplican las insti-tuciones gubernamentales y no gubernamentales que someten a escrutinio y apoyan de distinta manera el fortalecimiento de esos derechos.11 Aun así, los rezagos son notorios si se compara el impetuoso avance de la universalización de los mercados y de los derechos económicos en relación al paso más lento de la erección de salvaguardas jurídicas, institu-cionales, que impriman rostro humano a la globalización.

11 Véase por ejemplo, Naciones Unidas (2004), Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, Mundi-Prensa, México.

la revolución de los derechos humanos y sociales ��

El concepto de los derechos sociales

Las oportunidades e inestabilidades inherentes a la globalización hacen que los proce-sos sociales de los cuales depende la vida de las poblaciones rebasen las fronteras terri-toriales y excedan el alcance de las fuerzas de los Estados vistos individualmente. Por eso, la concepción nueva, de avanzada, de los derechos fundamentales tiene en cuenta el fenómeno de la globalización y la pérdida de anclaje de las normas en las solas insti-tuciones del Estado-nación. Así, de acuerdo con Ferrajoli, los derechos fundamentales “son aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos, con capacidad de obrar”.12

Se trata de derechos de los cuales dependen la vida, la subsistencia, la igualdad y la dignidad de los seres humanos. Por eso, son universales en el sentido de aplicarse a todos como prerrogativas inalterables, indisponibles, sustraídas al mercado o a decisiones políti-cas que pudieran negarlas. Eso mismo les da un carácter casi necesariamente constitucio-nal, esto es, obligatorio a los poderes públicos, que los distingue de los derechos patrimo-niales, en tanto estos últimos no son derechos de todos, ni son indisponibles al ser objeto de regulación y de enajenación.13 Mientras no hay derecho que valide la esclavitud o la venta del voto, la propiedad de un inmueble puede transferirse y los derechos patrimonia-les suelen modularse por razones de interés público.14 Por eso, los derechos fundamentales forman la esfera pública del Estado Constitucional de Derecho, la dimensión sustantiva de la democracia, mientras los derechos patrimoniales quedan situados en la esfera priva-da de las relaciones jurídicas.15

12 Se entiende por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de recibir prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica. Véanse, Ferrajoli, L. (2005), op. cit.; Carbonell, M. et alia, compiladores (2004), op. cit.; Carbonell, M. (2004), op. cit.13 El debate sobre los derechos de libertad (incluidos los patrimoniales) respecto a los económicos y sociales está en un punto álgido, reanimado por la globalización sin fronteras que demanda de derechos de propiedad estandarizados y protegidos en todo el planeta. Para Rawls, el derecho a la libertad debe tener primacía respecto a los económicos y sociales. Aunque luego atempera su posición esta-bleciendo, primero, la prelación de la justicia sobre la eficiencia y apelando a una serie de instituciones que protejan preferentemente a los menos favorecidos; y segundo, sólo justificando las desigualdades si redundan en beneficio general. Nozick sitúa en posición domi-nante a los derechos de propiedad sobre cualquier otro derecho fundamental. Buchanan sostiene que cualquier realidad social a escala agregada debe entenderse como resultado de decisiones individuales independientes que persiguen sus propias metas. Sen equipara en jerarquía a los derechos de la libertad y de la propiedad en tanto son derechos dirigidos a satisfacer necesidades económicas básicas. (Véanse Nozick, W. (1974), Anarchy, State and Utopia, Basic Books, N. York; Rawls, J. (1971), A Theory of Justice, Harvard University Press, Harvard; Rawls, J. (2001), Justice as Fairness, Harvard University Press, Harvard; Sen, A. (1999), Development as Freedom, A. Knopt, N. York; Buchanan, J. (1975), The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviatan, University of Chicago Press, Ann Arbor, Ill. Buchanan, J. y Tullock, C. (1962), The Calculus of Consent, University of Chicago Press, Ann Arbor, Ill., Hart H. (1963), Law Liberty and Morality, Oxford University Press, Londres; Hayek, F. (1960), The Constitution of Liberty, Routledge and Kegan, Londres.)14 Valga repetir aquí las estipulaciones del artículo 27 de la Constitución Mexicana que señala a la nación como la propietaria origi-naria de tierras y aguas, la que tiene la potestad de trasmitir su dominio a particulares, constituyendo la propiedad privada. Por eso, la nación se reserva el derecho de imponerle las modalidades que dicte el interés público.15 Véase Ferrajoli, op. cit. P. 35.


Lo anterior no impide que se generen oscilaciones en las políticas y en los equilibrios entre derechos. La especialización productiva moderna alienta el desarrollo de sistemas económicos complejos e interdependientes que descansan en los derechos de la propie-dad privada. Pero, los riesgos resultantes de fallas, ya no individuales, sino sistémicas o de mercado, hacen necesaria la regulación y en casos extremos la implantación de políticas redistributivas que tornen socialmente tolerable el funcionamiento de las economías de mercado. Así se crea una tensión inevitable entre las fuerzas que buscan la ampliación de los derechos de la libertad individual y patrimonial y las que las limitan por razones de conveniencia social o de legitimación.16

La política social no tiene como único objetivo aliviar la pobreza o la marginación. También ha de responder a reducir los riesgos que enfrenta la población, tanto como igualar las oportunidades abiertas a todos los individuos y alentar la formación de capital humano, preferentemente entre los grupos sociales menos favorecidos. De ahí los subsi-dios complementarios del ingreso, los sistemas de pensiones, los seguros al desempleo y la enfermedad, los gastos y subvenciones educativas, o los apoyos familiares, entre otras prácticas extendidas entre los países.

La política social –siempre entraña transferencias de ingresos de los ricos a los pobres o de los trabajadores jóvenes a los jubilados– supone la creación de libertades positivas, de acciones colectivas enderezadas a procurar metas igualitarias que usualmente desempe-ñan papeles redistributivos y legitimadores. Históricamente no obedecen al simple propó-sito de corregir fallas del mercado, sino que surgen de los acuerdos políticos que dan lugar a la solución de tensiones de las distintas sociedades. Aun los Estados más autoritarios ce-den ante las presiones ciudadanas al conciliar las exigencias de las economías de mercado con las no menos apremiantes de la cohesión social.

Los derechos sociales, al igual que los derechos negativos de la libertad, forman parte indisoluble de los derechos fundamentales y sirven, además, para conferir profundidad a la democracia real, revistiendo un carácter que incluso va más allá, como se dijo, de la ju-risdicción geográfica de los derechos del ciudadano. Desde luego, el carácter supranacio-nal de los derechos humanos es objeto de críticas análogas a las aplicadas a los derechos sociales en el ámbito nacional. Ambos son derechos calificados de imperfectos porque carecen con frecuencia de garantías que hagan punible su violación. La razón aducida es

16 Véase Demsetz, H. (1967), Toward a Theory of Property Rights, American Economic Review 57 (2), p. 347; Demsetz, H. (2005), Toward a Theory of Property Rights II: The Competition between Private and Collective Ownership, in The Origins of Law and Economics, compiladores Parisi, R. y Rowley, Ch., Edwar Elgar, Inglaterra; Buchahan, J. y Tullock (1962) The Calculus of Consent, University of Michigan Press, Ann Arbor, Mich.; Nortti, D. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University; Press, Cambridge; Rodrik, D. et alia (2003) “Institutions Role”, National Bureau of Economic Research, Working Paper No. 9305, Washington; Dixit, H. (2004) Lawlessness and Economics, Princeton University Press, Princeton, N. J.


frecuentemente de orden presupuestario, por cuanto, los derechos sociales suelen llevar una carga mayor de prestaciones a cargo del Estado en comparación a los derechos civiles o políticos, complicando por tanto su justicialidad.

En realidad, todos o casi todos los derechos y sus garantías imponen cargas presu-puestarias (garantías positivas, prestaciones). Piénsese, por ejemplo, en el costo de soste-nimiento de la estructura administrativa del Instituto Federal Electoral y del soporte a los partidos políticos (10-12 mil millones de pesos anuales) que son indispensables al propósi-to de validar los derechos políticos. Y lo mismo podría decirse en general del costo de las estructuras de la administración de justicia. En la vertiente opuesta, hay derechos sociales caracterizados por garantías negativas –de no hacer– que entrañan poco o nulo gasto gu-bernamental, como son los que tutelan al derecho de huelga.

En consecuencia, la distinción entre las garantías de los derechos civiles o de libertad y las garantías propias de los derechos sociales es política, más de grado que de fondo. Tra-tadistas como Ferrajoli, Abramovich, Carbonell, Cruz Parcero y otros sostienen que los derechos sociales fundamentales tienen validez jurídica aun cuando no estén nítidamente definidos (¿qué atributos debe llenar la vivienda cómoda e higiénica a que se refiere el ar-tículo 27 constitucional?) o carezcan de garantías prestacionales a cargo del Estado o de particulares. En los hechos, se dan rezagos enormes en su justicialidad que reflejan el peso asimétrico de los intereses creados, la brecha entre la acumulación de necesidades insatis-fechas frente a la disponibilidad de recursos, la presencia de prelaciones legislativas orien-tadas a otros propósitos, así como posibles inhibiciones del poder Judicial al no demandar al Legislativo se llenen los huecos en los ordenamientos secundarios.

En varias regiones desarrolladas del mundo hay reconocimiento presupuestario de la interdependencia insoslayable entre los fenómenos económicos, sociales y políticos que es otra manera de subrayar la interdependencia de los derechos humanos. En los Estados Unidos, los derechos sociales exigibles judicialmente absorben más del 40% del presu-puesto federal17 y un porcentaje mayor en buena parte de los países europeos. Si los go-biernos de esos países deciden o se ven forzados a efectuar gastos extraordinarios, se incu-rre en déficit sin restar exigibilidad de los derechos aludidos.

En el país, los derechos sociales exigibles constituyen un campo rezagado por resabios del presidencialismo autoritario en la distribución de las partidas presupuestales o por la práctica neoliberal de confinar las decisiones esenciales de la política económica y social a cenáculos poco democráticos. Más aún, la política fiscal establecida recorta automática-

17 Véase, Sawhill, I. (1995) “The Economist vs. Madmen in Authority”, Distinguished Lecture on Economics in Government, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 9, No. 3, pp. 3-13. Según Martín Feldstein, las pensiones del Seguro Social, el seguro de invalidez, el de los sobrevivientes, el de desempleo y el de los subsidios médicos (medicare), representaban más del 37% del gasto del gobierno federal o 7% del producto en 2003. (Véase, Feldstein, F. (2005) “Relthinking Social Insurence”, American Economic Review, Vol. 95, No. 1).


mente las erogaciones cuando decaen los ingresos públicos. Ello suele reflejarse en dismi-nución del gasto dedicado al cuidado y formación del capital humano y del físico, renglo-nes esenciales a la competitividad y al del bienestar de largo plazo de la población.

México necesita amalgamar sus estrategias macro y microsociales, esto es, evitar des-pilfarros y al propio tiempo instituir derechos sociales exigibles (servicios universales de salud, accesos y subsidios a la educación, seguros de desempleo, ayudas familiares, etc.) por los ciudadanos, como hacen los países democráticamente modernos para atender riesgos naturales y los derivados de la apertura de mercados, la especialización moderna y las fluctuaciones económicas internacionales.

Justificación análoga deriva de criterios estrictamente económicos. Los ciclos econó-micos no han desaparecido, ni las responsabilidades estatales de mitigar sus efectos no-civos. Importa, por tanto, adoptar políticas presupuestales contracíclicas compensando años buenos con años de infortunio, reduciendo los gastos corrientes en los primeros y ensanchando el gasto de capital en los segundos. De otro lado, es necesario comenzar a blindar las erogaciones en derechos sociales, haciéndolas exigibles –por ser esenciales a la vida y dignidad humanas–. Ello induciría mayor estabilidad en el crecimiento nacional a la par de orientar las exigencias del ajuste fiscal en dirección más sana, sea en inducir el recorte de erogaciones poco prioritarias, en favorecer cambios impositivos justificados, convenidos democráticamente, o en reconocer tensiones entre los objetivos macroeconó-micos que es necesario conciliar, sin lesionar como se ha hecho casi costumbre el gasto en el cuidado humano.

Los derechos sociales en México

Desde la promulgación de la Constitución de 1917, los derechos sociales en México reci-bieron reconocimiento que se adelanta en algunos aspectos, o se pone al día con los regí-menes legislativos de otros países. Los artículos tercero sobre la educación, el cuarto sobre la igualdad de género, el quinto sobre la libertad de trabajo, el 25 sobre la rectoría del Estado en el fomento al crecimiento y al empleo, el 27 sobre el régimen de propiedad (in-cluida la comunal y ejidal), el 28 que prohíbe los monopolios y regula los subsidios, el 123 consagra el derecho al trabajo, norma los salarios y regula la vivienda laboral. A lo ante-rior se añade un numeroso conjunto de tratados, convenios o pactos internacionales que los reforman, perfeccionan o enriquecen. Ahí están los derechos a la salud, de los adultos mayores, de los niños, del medio ambiente, etc.

Frente a ese abigarrado conjunto de derechos, la vía tradicional de instrumentarlos más que descansar en mecanismos procesales ante los tribunales, ha residido en el expe-


diente de privilegiar la discrecionalidad del Ejecutivo, atemperada un tanto y reciente-mente por el poder Legislativo. El procedimiento resta eficacia al ejercicio de los derechos ciudadanos fundamentales y somete al tráfago anual de las negociaciones presupuestales a las partidas alimentadoras de la política social, produciendo avances y retrocesos inevi-tables. A título ilustrativo obsérvese cómo en la década de los ochenta, la discrecionalidad aportó flexibilidad fiscal al hacer posible atender el acrecentamiento espectacular de la deuda externa, y de su servicio, cuando el flujo de capital externo se tornó negativo y la crisis económica contrajo los ingresos estatales. Con todo, la austeridad en el gasto social se implantó autoritariamente, sin mayor consulta democrática y con enormes sacrificios mal distribuidos entre la población.18 Y esa misma discrecionalidad sirvió en la década de los noventa para cambiar los enfoques de la política social y hacerlos compatibles con las estrategias de control del gasto público.

No obstante lo anterior es posible distinguir varias etapas en la evolución de los dere-chos sociales en México: la etapa revolucionaria o regulatoria, la fase típicamente corpo-rativista y la del predominio de la focalización del gasto. Como se dijo, a comienzos del siglo pasado la política social, expresada en las reivindicaciones revolucionarias, estuvo fincada en la redistribución de la riqueza y en el establecimiento de regulaciones pro-tectoras del trabajo a cargo esencialmente de las empresas privadas. El Estado sólo por excepción (educación primaria, hospitales) quedaba obligado a comprometer partidas presupuestarias para validar derechos sociales. En los hechos, la idea del desarrollo y las responsabilidades gubernamentales en procurar equidad social, pleno empleo, renovar la composición de las elites, suprimir la violencia y favorecer la evolución democrática, toma cuerpo con posterioridad, al filo de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial.

Al poco andar, la visión regulatoria de la política social revolucionaria cede terreno. Las organizaciones obreras y burocráticas comienzan a presionar por prestaciones esta-tales privilegiadas que beneficien a los grupos organizados de trabajadores, consolidan-do relaciones simbióticas entre corporativismo y legitimidad popular de los gobiernos. Además, los gobiernos asumen la obligación de procurar desarrollo y empleo macroeco-nómicamente. En ese proceso, el país crece con rapidez y se crean instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba-jadores que tipifican la fase corporativista-desarrollista de la política social.

18 Véase Jusidman, C. (2004), Derechos económicos, sociales y culturales, en diagnóstico sobre los derechos humanos en México, Naciones Unidas, México; Ibarra, D. (2005), Ensayos sobre Economía Mexicana, Fondo de Cultura Económica, México; Cordera, R. (2006), “La Desigual-dad Marca nuestra Historia”, Nexos, Vol. XXVIII, No. 338 (febrero) pp. 29-36; Hernández-Laos, E. y Velázquez Roa, J. (2003), Globa-lización, Desigualdad y Pobreza, Plaza y Valdés, México; Cortés, F. (2001), La distribución del ingreso en México en épocas de estabilización y reforma económica, Porrúa, México.


Como anota Cossío19, valga repetir, a partir de finales de la década de los sesentas, más y más derechos sociales se incorporaron al texto constitucional (derechos de los indígenas, de la familia, de los menores, de la salud, del consumidor, del empleo, etc.) que implican en teoría la necesidad de efectuar gastos estatales y desarrollar garantías exigibles judi-cialmente. En éstos últimos aspectos, la política social sigue los derroteros de siempre: el Ejecutivo mantiene el poder indisputado –aunque compartido ahora en cierto grado con el Legislativo– de incorporar dichas erogaciones o dejarlas fuera del presupuesto; las leyes secundarias que les imprimirían exigibilidad ante los tribunales, quedan como asignatura pendiente. En consecuencia, la función de la incorporación de más y más derechos socia-les a la Constitución tiene las funciones formales de dar una apariencia de modernidad a la legislación nacional, de sostener de modo precario la vieja ideología revolucionaria y de abrir un campo de desarrollo prioritario cuando se atenuasen los apremios fiscales.

Ya en la década de los noventa, el abandono de las metas de crecimiento-empleo con-duce al cambio hacia la focalización de la política social en los grupos más necesitados, incorpora nuevos derechos imperfectos, como los implícitos en Progresa-Oportunidades que de modo indirecto avanzan en llenar necesidades microsociales y de legitimidad es-tatal, pero sin avanzar mayormente en hacerlos derechos plenos de los ciudadanos20. El abandono de las políticas macrosociales es facilitado por la erradicación del proteccionis-mo y la intensificación consecuente de la competencia con la destrucción inmediata de puestos de trabajo y, luego, la creación lenta de nuevas ocupaciones. Se abate el poder de los grupos mejor organizados en la defensa del empleo y se deshace en los hechos el pacto corporativista. Los sindicatos, sobre todo los más poderosos y tradicionales, comienzan a ser percibidos como una especie de aristocracia laboral, corrupta, que erosiona la com-petitividad empresarial. De ese modo, se corrigen algunos males del viejo corporativismo aunque, en contrapartida se rompen los equilibrios políticos a favor de una visión dema-siado conservadora y limitada de las estrategias socioeconómicas.

En suma, el desarrollo de los derechos sociales sigue preso de las instituciones agónicas del corporativismo, del presidencialismo hegemónico y del focalismo microsocial, como lo atestigua la falta de exigibilidad y universalidad jurídicas de los mismos, la pobreza y el éxodo migratorio, las tensiones por el reparto de los magros recursos nacionales o pre-supuestarios y la ausencia de cambios de fondo en las políticas puestas en práctica. Vea-mos los resultados. La ausencia de exigibilidad jurídica de los derechos humanos, sin ser el único factor, contribuye poderosamente a facilitar el descuido de las políticas públicas,

19 Véase Cossío (2001), op. cit.20 Junto a Oportunidades están otros programas (Procampo, dirigido a apoyar a los campesinos; el Seguro Popular que cubre riesgos de salud; Tu Casa y Habitat; etc.) que también adolecen de exigibilidad jurídica.


en atender los desajustes sociales mayúsculos que plagan al país, configurando un serio déficit democrático. El 40% de las familias viven en la pobreza y el 13% en la indigencia; más del 60% de los trabajadores no tienen el amparo de ninguna institución de seguri-dad social; la concentración del ingreso alcanza cifras desmesuradas: el primer decil de los más pobres recibe el 1.3% del producto, mientras el decil de los más ricos se lleva el 37%. En suma, la voz y los reclamos de la población excluida imperfectamente por nues-tra democracia.

Bibliografía

aMar, a. (2005), America’s Constitution: A Biography, Random House, N. York. berlín, i. (1969), Four Essays on Liberty, Oxford University Press, Oxford.breyer, S. (2005), Active Liberty, Alfred Al Knopf, N. York.carbonell, M. et al. (2003), Derecho internacional de los derechos humanos, Editorial Porrúa,

MéxicoconStant, b. (1819), The Liberty of the Anciens Compared with that of the Moderns, in Political

Writings, Blancamaria Fontana, Roma.cordera, r. (2006), “La Desigualdad Marca nuestra Historia”, Nexos, Vol. XXVIII, No.

338 (febrero) pp. 29-36.cortéS, F. (2001), La distribución del ingreso en México en épocas de estabilización y reforma econó-

mica, Porrúa, México.coSSío, J. r. (2001), Cambio social y cambio jurídico, M. A. Porrúa, México.FeldStein, F. (2005) “Relthinking Social Insurence”, American Economic Review, Vol. 95, No. 1.FerraJoli, l. (2005), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid.haberMaS, J. (2004), Tiempo de transiciones, Trotta, Madrid.hernández-laoS, e. y velázquez roa, J. (2003), Globalización, Desigualdad y Pobreza, Plaza

y Valdés, México.ibarra, d. (2005), Ensayos sobre Economía Mexicana, Fondo de Cultura Económica, México.iGnatieFF, M. (2001), Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton University Press, N.

Jersey.JuSidMan, c. (2004), Derechos económicos, sociales y culturales, en diagnóstico sobre los derechos hu-

manos en México, Naciones Unidas, México.KelSen, h. (1992), Esencia y valor de la democracia, Colofón, México.KelSen, h. (1979), Teoría pura del derecho, UNAM, México.MacKaay, e. (2000) History of Law and Economics, Enciclopedia of Law and Economics, Edward

Elgar, Inglaterra.


Moore, b. (1978), Injustice the Social Basis of Obedience and Revolt, M. E. Sharpe, N. York.nacioneS unidaS (2002), Human Rights: a Compilation of International Instruments, Nueva

York.nacioneS unidaS (2004), Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, Mun-

di-Prensa, México.PoSner, r. (1981) The Economics of Justice, Harvard University Press, Harvard, Mass.rawlS, J. (1971) A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge, Mass.rawlS, J. (2001), Justice as Fairness, Harvard University Press, Cambridge, Mass.rodriK, d. et alia (2003) “Institutions Role”, National Bureau of Economic Research, Working

Paper No. 9305, Washington.Sawhill, i. (1995) “The Economist vs. Madmen in Authority”, Distinguished Lecture on Eco-

nomics in Government, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 9, No. 3, pp. 3-13. Sen, a. (1999), Development as Freedom, A. Knopt, New York.

��

Conformar una política social de Estado

mario luis Fuentes

Sumario

Este artículo trata sobre la necesidad de generar en el denominado “campo de lo social” una política social de Estado que por una parte, establezca un piso básico de derechos para todos los agentes sociales, y por otra, métodos de cooperación institucional que fa-ciliten la acción de la ciudadanía y permitan a los gobiernos responder con prontitud y claridad a las problemáticas que enfrenta lo social.

Una política social de Estado parte de las responsabilidades públicas intransferibles que el Estado ostenta; empero, esta visión también involucra un reto mayor para las insti-tuciones, esencialmente en su capacidad de construir otras maneras de pensar la política social y de atender la complejidad social de la pobreza, la marginación, la exclusión, la vulnerabilidad y el desarrollo social.

La política social de un Estado se ha convertido en una compleja problemática donde se encuentran todas las agendas del desarrollo nacional y global. Democracia, derechos humanos, capital y trabajo, servicios públicos, educación, investigación, salud, vivienda, alimentación, grupos vulnerables y seguridad social son los grandes referentes que obli-gan a construir una visión ampliada sobre lo social, en la cual, cada tema mantiene nexos orgánicos con el resto.

I. El compromiso del Estado

El Estado tiene responsabilidades públicas intransferibles con cada persona, por tanto, es preciso que las instituciones, las leyes y los sistemas de cooperación social respondan a una serie de definiciones que deben construirse con la participación de todos.

�� conformar una política social de estado

Nuestro país necesita una política social de Estado que establezca un piso básico de derechos para todos, que establezca métodos de cooperación institucional, que facilite la acción de la ciudadanía y que brinde a cada segmento de la administración pública las capacidades para responder con prontitud y claridad a los problemas de las personas y sus familias desde lo local y lo nacional.

En principio habría de señalarse que de acuerdo con diferentes visiones el Estado goza de mayor confianza como instancia mediadora y mediatizadora de desigualdades y conflic-tos, proveedora y paternalista, y los agentes privados acumulan un descrédito tradicional en muchos sectores de las sociedades. Se les impugna porque se interesan más bien en su propio beneficio sin que pretendan desempeñar un papel más general en la sociedad.1 Asimismo, existe una controversia sobre la participación de las ONG para impulsar la política social; en este caso, el debate se centra en el sentido y motivos de esa participación y sus alcances2.

En todo caso, el debate sobre la legitimidad del Estado como mediador de las desigual-dades y como eje de la compensación social debe ser visto a la luz de la necesidad de re-cuperar al Estado y fortalecerlo a través del trabajo con la sociedad.

En este sentido se hace necesaria una nueva inteligencia institucional que tenga la fle-xibilidad, la visión de conjunto y las capacidades para hacer frente a la complejidad social. En evidencia, las condiciones sociales de pobreza y vulnerabilidad en que vive la mitad de la población de nuestro país obliga a reconstruir las instituciones abocadas al desarrollo social, y esta tarea trasciende con mucho los procedimientos de calidad, los cambios en los procesos o los asuntos de cobertura.

“Los Estados deben pasar por un proceso de selección de sus funciones, autolimitar-se y tender a la simplificación. Sería necesario que se concentraran en varias funciones; favorecer el desarrollo de nuevas ventajas comparativas, corregir los sesgos concentrado-res del proceso de desarrollo, compensar la falta de competitividad de empresas que en-frentan mercados cartelizados transnacionalmente, y fomentar la aplicación del progreso técnico al proceso productivo.”3 Esta sóla mención inscrita en una tradición liberal y al mismo tiempo de compensación social, muestra un factor común en la discusión teórica contemporánea que se refiere a la eficacia del Estado para asumir una serie de responsa-bilidades y, al mismo tiempo, para disponer de las capacidades necesarias para enfrentar las desigualdades que genera un modelo de creación de riqueza fundado en la lógica del interés y del beneficio.

1 Al respecto Vid. Franco López, Jorge. Producir para nosotros, p.113; Borón, Atilio. Democracia y reforma social en América Latina: Reflexiones a propósito de la experiencia europea, p.286-287 y, Molina, Sergio S. La pobreza. Descripción de políticas para superarla, pp.102-115. 2 Respecto a esta controversia en el ámbito latinoamericano Vid. Sojo, Anna. Las políticas sociales en Costa Rica, p.113, 118; Proyecto de Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe desarrollo humano, p.73 y, Franco López, Jorge. Op. Cit., p.1133 Esquel Group Foundation, Sociedad Civil, Estado y mercado; una asociación incipiente en procura de un desarrollo equitativo, p.9.

conformar una política social de estado ��

Lo cierto es que no poseemos ese Estado, que el fracaso del Estado desarrollador es real, y que las nuevas propuestas sobre la reconstrucción del Estado en América Latina transportan viejas visiones que no tienen las preguntas y las respuestas que surgen de los nuevos desafíos internacionales.

Este es el mayor reto de las instituciones en el siglo XXI, el cual pasa por lo social y eso significa construir otras maneras de pensar la pobreza y la marginación; significa esencialmente generar nuevas capacidades ciudadanas que les permitan a las personas fracturar el círculo perverso de la pobreza, la vulnerabilidad y la indefensión social que se reproduce generación tras generación y que se combina con otras circunstancias de riesgo y fragilidad que llevan a las personas a situaciones límite de existencia. No hay sociedad más pobre que la que depende de su gobierno; por tanto, la construcción de capacidades ciudadanas es también un asunto de la libertad y la democracia.

Sin embargo, la cuestión radica en si las instituciones del Estado disponen en el siglo XXI de las capacidades para generar capacidades ciudadanas, lo que transporta un dile-ma sobre la publicidad del Estado, esto es, qué tan público es un Estado que no dispone de los medios para garantizar los mínimos de subsistencia de su población, que no puede construir capital social, y que enfrenta severas dificultades para sostenerse a sí mismo.

Por ello, se insiste en que las instituciones públicas deben disponer de medios, instru-mentos y procedimientos para procesar el conflicto social, más aún ante la creciente in-conformidad social que se registra en nuestro país; empero, la capacidad para procesar el conflicto social sólo tiene sentido si ésta logra transformar las condiciones reales de exis-tencia en que viven millones de personas, familias, comunidades, barrios, pueblos y colo-nias en nuestro país.

El fortalecimiento de los gobiernos locales es una tarea urgente, más aún, si se consi-dera que los procesos de descentralización están a medio camino y que la simple transfe-rencia de recursos, infraestructura y responsabilidades no equivale a sistemas nacionales de evaluación, al fortalecimiento del gobierno local ni a mejores instrumentos para la pla-neación del desarrollo.

“El deterioro social y el empobrecimiento que se produce (...) como consecuencia de la crisis, cambio de estrategia económica y los ajustes, despertaron interés por las políticas para combatir la pobreza, disminuir la desigualdad y poner en práctica una política social más eficaz. La interrogante general que surge a lo largo del continente, es qué políticas deben instrumentar los gobiernos para contra-rrestar los efectos sociales (...) y garantizar resultados sociales positivos...”4

4 Lusting, Nora. Measuring Powerty in Latin America, ponencia presentada en la Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, Panel A., México, septiembre de 1993.

100 conformar una política social de estado

Las respuestas aún no se han escrito, quizá algunas de las aportaciones de Costa Rica, Chile y Brasil en ámbitos como la política militar, la educación y las reformas a la segu-ridad social, respectivamente, muestren algunas de las respuestas que se buscan; empero, la cuestión es si México y el resto de los países de la región podrán construir una política social integral que sume y articule la educación, la salud, la seguridad social, el trabajo, la asistencia social, el desarrollo local y regional y la provisión de infraestructura básica en un marco de tensiones financieras crecientes, de pérdida de capacidad de intervención en múltiples asuntos públicos y de una mayor dependencia de actores que utilizan el campo de la democracia como espacio de subordinación y de manejo de intereses que están más allá de los propiamente públicos.

II. El desafío de la democracia

La democracia en México y en el mundo está sujeta a un nuevo debate que interesa dife-rentes aspectos de la vida pública como son la representación de las minorías, el plebiscito, la rendición de cuentas, el referéndum, la composición de los poderes públicos, el juicio político y la estructura de la distribución del poder a través de los partidos políticos.

En este contexto, a la política social se le ha concebido como un detonante de un pro-ceso de reactivación económica y se dice que le ha diseñado para convertirse en pilar del desarrollo local; en un medio para construir una democracia directa en que los pobres co-menzarían combatiendo la pobreza para después erigirse en dueños y portavoces de pro-yectos sociales y económicos más vastos. En fin, se crearon expectativas de que con base en tales programas se iría construyendo una democracia de base, una democracia emer-gente, distinta a los tipos de democracia que son más comunes en nuestras sociedades que surgen para restablecer equilibrios políticos5.

La discusión sobre el orden político en democracia es creciente y supone en sí la posi-bilidad de mejorar y perfeccionar los derechos y las instituciones que las sociedades se han dado para vivir en civilidad, para organizar los asuntos públicos y para establecer sistemas políticos fundados en la legitimidad, la apertura y la participación.

Esta discusión muestra, al mismo tiempo, que las sociedades son plurales a la hora de elegir entre diferentes ofertas políticas, que son heterogéneas en sus dimensiones econó-micas, culturales y políticas, que están fragmentadas en tanto que cada estrato y grupo social vive diferentes escenarios de la complejidad en que deriva la convivencia humana en nuestros días y que condensan las demandas, expectativas y necesidades de múltiples

5 Apud. Siri, Gabriel. The Social Investments Fund in Latin America. A critical Appraisal, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. pp.1-8

conformar una política social de estado 101

minorías que tienen el derecho de estar en el espacio público, de ser representadas y de participar desde el reconocimiento a su diferencia en los asuntos que son de todos.

“La democratización ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pública del gobierno, para liberarlo de los grupos de interés que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aven-turas, fantasías e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones de desalojo y alternancia. La democratización ha sido también tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas públicos.”6

Sin embargo, la democracia tiene varias agendas pendientes que procesar y resolver para convertirse en una forma de gobierno que represente las aspiraciones y necesidades de ciudadanías que pasan por procesos crecientes de diferenciación. Entendiéndose que el reconocimiento de esta diferenciación nutre y faculta de nuevas capacidades a las ins-tituciones y a los sistemas políticos para resolver los conflictos propios de la convivencia humana, más aún, tratándose de sociedades donde son necesarios diferentes tipos de polí-ticas para enfrentar problemas que mostrándose iguales, son en esencia distintos.

La anatomía de la pobreza en el mundo y al interior de la mayoría de los países mues-tra que en sus poblaciones comienza a registrarse un desencanto ante la democracia, de-bido a los patrones de concentración del ingreso, el avance de las circunstancias de vulne-rabilidad social y los agresivos procesos de exclusión y marginación.

Con todo ello, las instituciones de gobierno y la democracia como forma de organi-zación política han recibido severas críticas porque pareciera que el consenso, la partici-pación social, el desarrollo público y la expansión del mercado político son insuficientes para transformar un modelo económico que a la luz de la evidencia genera tantas opor-tunidades como desigualdades.

“... a partir de los programas de focalización más que una democracia se crean nuevas clientelas políticas en torno a grupos gobernantes, clientelas que apoyan a los gobiernos en retribución a los beneficios sociales. Es decir, tales programas se llegan a convertir en un medio de convencimiento y de cooptación política, sin que sean un germen de una nueva democracia.”7

Reconstruir, o si se quiere, potenciar las capacidades creadoras y perfeccionadoras de la política es una necesidad que trasciende lo local y que conduce hacia los espacios de conflicto donde se ha hecho difícil encontrar salidas que satisfagan a los interesados. Po-

6 Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas. Primera antología. Ed. Porrúa, México, 2000. p.23.7 Aguilar, Luis, Las semillas de solidaridad. Enfoque y abordaje de la cuestión social, p.1a.


líticas sociales para avanzar en una agenda amplia de desarrollo o programas de transfe-rencia monetaria con algunos aditamentos en salud y educación son dos campos de tra-bajo en los que la concepción de la política social se ha estacionado en los últimos 15 años y a la fecha el debate se mantiene sin mayores mediaciones.

Ante este debate es necesario asumir que una democracia ciudadana supone, en prin-cipio, que el deber del Estado radica en generar bienes públicos; si una democracia apela a su neutralidad para no comprometerse con la igualdad, la equidad, la justicia y la ética en el orden mismo de las instituciones, entonces la democracia podría devenir en un sim-ple sistema de reparto del poder.

Las interrogantes a la democracia avanzan en un contexto que se caracteriza por el incremento en el número de pobres y por la radicalización de las condiciones de pobreza y de vulnerabilidad social a escala planetaria, cuestión que se agrava al atender a la pros-pectiva de que no existen elementos de causalidad para suponer que estas condiciones de existencia puedan mejorar en el mediano plazo.

“Actualmente las teorías del desarrollo del pasado están siendo cuestionadas. La visión puramente economicista del desarrollo es rechazada. El desarrollo debe ser visto como un proceso multidimensional basado en equidad y autosustentación.”8 Esta es una visión compartida por diferentes estudiosos y actores de las políticas sociales en América Latina, empero prevalecen las políticas orientadas a simplificar la complejidad a través del otor-gamiento de paliativos que más que políticas sociales suponen una nueva generación de políticas asistenciales que hacen a las personas más dependientes de los gobiernos.

La pregunta es simple: cómo la democracia puede contribuir a generar desarrollo so-cial en un contexto donde el orden político democrático muestra una falta de capacida-des para incluir a más personas, familias y comunidades al bienestar. Asumir que sólo el liberalismo económico es responsable de las legiones de pobres que se muestran en las tres cuartas partes de la población total del planeta, sería tanto como asumir que la democra-cia es incapaz de compensar las diferencias económicas, políticas y sociales presentes.

Es posible aseverar que la democracia requiere de mayores capacidades que le permi-tan incidir en el desempeño de agentes y organizaciones con capacidades globales para afectar el bienestar de millones, que le permitan regular los esquemas de circulación de la riqueza, y que le dote de principios éticos para construir otras formas de cooperación nacional e internacional.

La democracia muestra una veta técnica y tecnológica en la cual adquieren mayor peso específico una serie de instrumentos que, en principio, pretenden garantizar la legitimidad y

8 Butros Gali. Address to the Global meeting of Resident Representatives of UNDP, New York, Marzo 1994, citado en Kliksberg, Bernardo. La crítica situación social en América Latina y su impacto sobre la familia, p.18.


la gobernabilidad. Pareciera entonces que esta ruta de modernización fundada en la raciona-lidad administrativa y en la racionalidad política se ha convertido en un reto prácticamente universal para la mayoría de los países que buscan mejorar las condiciones reales de existen-cia de sus ciudadanías en un contexto internacional que impone altos costos de exclusión.

Por otra parte, en el mundo de lo político han avanzado diferentes supuestos, tenden-cias y dinámicas que han transfigurado la realidad de la acción política. Así, la democra-cia además de ser una forma de gobierno fundada en el principio de la mayoría o bien en la suma de las minorías, también dispone de los instrumentos, medios y procedimientos para regular el conflicto.

Repensar la democracia es un ejercicio fundamental ante el orden presente de la des-igualdad nacional; es decir, analizar la política en democracia supone potenciar y vitalizar los acervos éticos, jurídicos e institucionales que le dan a la democracia la capacidad para acercar las diferencias económicas y para reconocer el derecho a las diferencias étnica, cultural y religiosa al seno de la multiplicidad social. Son tiempos para desatar acciones dirigidas a fortalecer las capacidades públicas que permitan en civilidad reducir la des-igualdad en que vive la nación.

Un mundo democrático no es pensable cuando las diferencias sociales se convierten en abismos; cuando sólo dos de cada diez pueden vivir con dignidad; cuando la economía vigente excluye otras formas de producir; cuando la riqueza intangible que viaja por las redes electrónicas mundiales puede sumir a un país en una crisis de años en cuestión de minutos; y cuando los gobiernos no disponen de la capacidad para decidir sobre métodos institucionales para distribuir riqueza.

El gobierno democrático muestra su capacidad para resolver problemas cuando traba-ja con la ciudadanía, cuando suma las energías sociales a propósitos construidos por con-senso y cuando hace de la participación un activo para definir cómo se quiere vivir.

La democracia debe disponer de las capacidades para atender los problemas ciudadanos como la desigualdad y la exclusión; en esa lógica, la neutralidad imputable a la democracia como modo de organización y distribución del poder político debería ser repensada en su compromiso con lo social. Precisamente porque la democracia opera al nivel del mundo de lo político y de su efectividad, que es la política, debe disponer de capacidades para enfren-tar los problemas ciudadanos: ese el es fundamento de una política social del Estado.

III. El fortalecimiento de las instituciones

Desde los años cincuenta del siglo pasado, en diferentes países la palabra modernización apareció como el concepto fundamental para generar el desarrollo económico, político y


social. La modernización en la administración pública, en los sistemas políticos y en los modos de interacción social se convirtió en el vértice de una serie de decisiones caracteri-zadas por su racionalidad, su eficacia y su capacidad de cambio.

“Entre instituciones mundiales, regionales y pensadores latinoamericanos existe un cierto consen-so de que las políticas sociales que se aplicaron durante la estrategia de sustitución de importa-ciones no llegaron a beneficiar a los grupos pobres, más bien beneficiaron a los sectores medios de la sociedad, a ciertos grupos ocupacionales vinculados a la industrialización, agrupados en corporaciones o sindicatos (...) En la coyuntura actual surge que las políticas deben orientarse a los más pobres para atender a los olvidados, contrarrestar el empobrecimiento y garantizar la gobernabilidad...”9

A través de los años, diferentes teorías propias de las instituciones han subrayado que el éxito de las sociedades avanzadas obedece a la forma en que sus instituciones contribu-yen al desarrollo, reduciendo los costos de transacción en la economía y en la política; al mismo tiempo, diferentes autores sostuvieron que sólo con políticas públicas fundadas en el cálculo, la racionalidad y la tecnología podrían tomarse decisiones acertadas para gene-rar bienes públicos. En la década de los noventa aparecieron teorías sobre las instituciones que subrayaban cómo el Estado debía convertirse en un facilitador de la acción social; aseverando que el desarrollo público sólo era factible al sumar las capacidades y recursos de la ciudadanía y de la administración estatal.

“La importancia de establecer una estructura institucional apropiada para las economías de merca-do (en transición y en desarrollo) no debe perderse de vista. Pero al mismo tiempo hay que hacerse cargo de la necesidad de un gobierno fuerte para establecer la infraestructura institucional que faci-litará la transición a una economía de mercado fuerte.”10

En esa lógica, las instituciones fueron vistas como estructuras que cumplen con deter-minadas funciones; por tanto, se hace necesario perfeccionar su desempeño en sociedad a través de la innovación, la flexibilidad, los sistemas inteligentes, la capacidad de adapta-ción y la competitividad. En este sentido, la racionalidad, la calidad, el cálculo, la previ-sión, la disciplina y el rigor técnico se convierten en los vértices que articulan las decisio-nes y acciones de gobierno.

9 Lerner, Bartha. América Latina: los debates en política social, desigualdad y pobreza. p. 92.10 Ayala, José. “Globalización y nuevas instituciones”, México, 1997, p.15, citado Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Las polí-ticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, Diseño y Gestión. p.30.


Sin embargo, debiera asumirse que una mayor eficacia en la toma de decisiones sólo adquiere un sentido social cuando está fundada en una visión ética. La seguridad social es más que tener un trabajo, servicios médicos o una pensión; significa reconocer el senti-do que imprimen las personas a su vida cotidiana. La seguridad social vista como una de las expresiones más amplias de una política social permite contrastar las nuevas políticas focalizadas que están orientadas casi exclusivamente a transferir dinero y a otorgar a al-gunos servicios socials condicionados.

“Precisamente los programas de focalización (...) surgen como modelos de estas nuevas políticas so-ciales que se tornan necesarias en el marco de la estrategia neoliberal. Estos programas que también se conocen como fondos de inversión social cumplen con los requisitos de las nuevas políticas que se requieren en la coyuntura actual y marcan un contraste con las viejas políticas.“11

Ante esta evidencia, el cuestionamiento se aglutina en una agenda que, de manera elemental, puede plantearse en dos niveles. Por una parte, se interroga la desigual dis-tribución del ingreso global así como el poder de decisión sobre el futuro de millones de personas que se concentra en pocos países y en un número no mayor a quinientas em-presas. Bajo esta condición de desigualdad en el poder económico, se enfrenta un dilema: el poder social-ciudadano se ha fortalecido ante los gobernantes y se ha debilitado en sus capacidades para definir las coordenadas del desarrollo público.

Si durante los años recientes las experiencias de esta modernización instrumental acep-tan que la congruencia entre unos valores y determinadas prácticas son los vértices que conducen a una dinámica sostenida de desarrollo económico y político, entonces por qué no pensar en una agenda de cooperación que trascienda las prácticas del nuevo liberalis-mo, más aun ante escenarios de devastación social que se repiten a lo largo del planeta.

Pareciera ignorarse que las respuestas institucionales no son homogéneas y que no existen modelos únicos a seguir; esto es particularmente notable en sociedades periféricas que aglutinan todas las agendas pendientes del desarrollo, a las cuales no puede respon-derse sólo con los diseños institucionales de sociedades que han alcanzado niveles extraor-dinarios de bienestar y de calidad de vida. Por ello, la imitación lineal de programas de compensación social en detrimento de diseños amplios de política social representa un riesgo mayor para nuestras sociedades, en tanto que las instituciones están perdiendo la

11 Lerner, Bartha. América Latina: los debates en política social, desigualdad y pobreza. p. 94. Se busca corresponsabilizar al agente beneficiado, comprometerlo a que éstos pongan a disposición su trabajo para permitir el funcionamiento de los programas sociales; así, los pro-gramas sociales se alejan del paternalismo de las políticas anteriores, se establecen por acuerdos directos sin mediaciones entre gober-nantes y los pobres, sin la presencia de corporaciones y sindicatos. También tales programas se caracterizan por un nuevo contenido populista o popular, porque procuran negociar para garantizar la gobernabilidad de las sociedades.


capacidad de procesar el conflicto social. El abandono de la educación, de la seguridad social, de la salud, de la cultura y de la ciencia y la tecnología es la muestra emblemática sobre cómo se pretende transferir al mercado y al mundo de lo privado lo que debiera ser una responsabilidad de todos, liderada desde las instituciones del Estado.

“Pueden destacarse varios puntos donde las políticas públicas y los arreglos institucionales se ven cada vez más como un factor decisivo para el éxito en el desarrollo: la educación como inversión y como vehículo para la creación de una ciudadanía democrática como insumo histórico insustituible del desarrollo en las condiciones impuestas por la globalidad; la promoción selectiva del desarrollo tecnológico; el establecimiento de mecanismos de financiamientos acordes con la imperfección intensa y extensa de modernización del sistema de información y comunicación; la protección ecológica y el mantenimiento y ampliación de una red básica de seguridad y bienestar sociales, etcétera.”12

No se niega la pertinencia científica, técnica, racional y estratégica de las nuevas teo-rías sobre las instituciones, pero se considera como algo a realizar que el desempeño ins-titucional de los países menos desarrollados se fragüe sobre el conocimiento de sus pro-blemas, necesidades y dilemas. Existe la necesidad de modelar el diseño de las políticas públicas desde lo social, sin que esto signifique caer en el exceso del ciudadano total, ni del Estado total; de esto último no hay ninguna experiencia que merezca ser celebrada.

IV. La necesidad y el reto de conformar una política social de Estado

El hecho es que el siglo XXI inició justo como terminó el XX: la equidad, la igualdad, el de-recho a la diferencia, la oportunidad, la elección y la libertad son, una vez más, las palabras y promesas que llenarán los capítulos de la historia por escribir y realizar. Al mismo tiempo, la mayoría de los gobiernos del mundo están a la mitad de una crisis que no pueden resolver porque no tienen las capacidades para hacerlo, mientras el ámbito de lo privado se ha apo-derado de grandes espacios públicos comenzado por la disponibilidad del Estado.”13

El bienestar de la población fue quizá el lema más socorrido del siglo pasado y sin em-bargo la pobreza, la marginación y las circunstancias de vulnerabilidad social persisten con diferentes ritmos e intensidades a lo largo de país, lastimando sobre todo a los más débiles e indefensos, comenzando por los 2 millones de niños y niñas que no van a la escuela y los más de 4 millones de niñas y niños trabajadores en el sector rural y agrícola más pobre14.

12 Ayala, José. “Globalización y nuevas instituciones”, México, 1997, pp.16-17, citado en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, Diseño y Gestión. p. 29.13 Aguilar Villanueva, Luis F. Op. Cit., p.1514 Al respecto se recomienda revisar el informe sobre niños trabajadores que presentó el INEGI en 2004.

conformar una política social de estado 10�

Durante varias décadas se pensó que los recursos destinados por el Estado en educa-ción, salud, vivienda, trabajo, abasto y nutrición resolverían por sí mismos las desigualda-des y abrían expectativas para los sectores desprotegidos de la población. Con este modelo avanzó una concepción en política pública donde se equiparaba mayor inversión pública en lo social con menor pobreza, y esto a la larga no fue así. Las personas dispusieron de más clínicas, de mayor abasto y de mejores servicios pero no dejaron de ser pobres. Tal evidencia muestra que uno de los principales problemas de este sistema de políticas públi-cas consiste en el concepto de pobreza en que se funda, y en la agenda de los problemas con que la pobreza se relaciona directa o indirectamente. La pobreza es un asunto orgá-nico y estructural que sí precisa de escuelas, clínicas y trabajo, empero, precisa sobre todo de trabajar con la sociedad, de fracturar las barreras que impone el atraso y la cultura de la propia pobreza y de asumir nuevos hábitos de vida.

La pobreza mantiene relaciones directas con el nivel de ingreso y con la cantidad y ca-lidad de servicios que cada familia dispone para resolver sus necesidades. Al mismo tiem-po en nuestro país, por razones históricas y regionales, la pobreza mantiene nexos con cuestiones de orden cultural. Así se habla de una cultura de la pobreza que precisa, para desterrarse, de la generación de trabajo decente, coordinado y especializado por parte de las instituciones de gobierno y de la sociedad civil.

Al mismo tiempo, debe señalarse que si este conjunto de políticas fueron insuficientes para combatir la pobreza aun con la enorme masa de recursos que involucraron, enton-ces las nuevas políticas se muestran todavía más incapaces de enfrentar los desafíos de la pobreza y la pobreza extrema.

Al respecto, muchas corrientes y escuelas han hecho énfasis en la necesidad de revisar el modelo de desarrollo y más aún el modelo de organización institucional que impide la superación de la desigualdad y de la pobreza: “...políticos latinoamericanos, pensadores regionales, instituciones del continente cuestionan si la estrategia neoliberal que se apli-có, a partir de 1982, en el continente latinoamericano es un modelo de crecimiento que permitirá generar empleo, obtener ingresos y garantizar a la población la satisfacción de sus necesidades básicas (nutrición, salud, educación, vivienda, seguridad social). Esta inte-rrogante general deriva en otra específica; si la estrategia neoliberal va a permitir que los Estados nacionales dediquen un monto adecuado de recursos a la política social.”15

Las políticas sociales que se aplican en los diferentes países del mundo han enfrentado y enfrentan desafíos que nacen tanto de la racionalidad y eficacia con que éstas pueden ser operadas como de la necesidad de generar entre la población certeza y veracidad sobre la

15 Lerner, Bartha. Op. cit., p. 27.

10� conformar una política social de estado

pertinencia de los bienes que se procuran a las personas. Al mismo tiempo, se ha busca-do que la ciudadanía perciba la responsabilidad y la sensibilidad política con que actúan quienes diseñan, aplican y evalúan las políticas de desarrollo social.

“Cualquier discusión sobre la política social tiene que partir de reconocer de entrada las caracterís-ticas y la magnitud de la desigualdad y la pobreza prevalecientes en un país. A partir de estos datos empíricos, se requiere de un diagnóstico de las probables causas de la incapacidad de muchos indi-viduos o familias para alcanzar niveles de ingreso que les permitan acceder a ciertos satisfactores básicos así como explicaciones de los procesos que llevan a una cierta distribución del ingreso. En tercer término surge la pregunta de cómo diseñar políticas públicas que pretendan aliviar las condi-ciones de vida de los marginados. Los procesos políticos que hacen necesaria y posible dicha acción pública para mitigar las desigualdades y la pobreza son elementos de discusión, pues las políticas sociales específicas emanan de contextos y condiciones políticas concretas.”16

La política social de un Estado se ha convertido en una problemática para todos los involucrados al concentrar todas las agendas del desarrollo nacional y global. Esta pro-blemática muestra que, lejos de agotarse, se ha vuelto prolífica la discusión sobre cómo edificar sociedades más justas que incluyan a más colectivos, respetando su pluralidad y su derecho al ejercicio de la diferencia. El derecho humano a la cooperación entre los pue-blos muestra en sí mismo la magnitud de lo que está pendiente.

Los nuevos campos de lo social deben ser objeto de atención por parte de los gobier-nos; de esta forma, para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CE-PAL) se requiere “... de una política social más amplia para garantizar la transformación productiva del continente, y un mayor bienestar. La CEPAL no se circunscribe a apoyar el control demográfico, la salud preventiva, la educación básica (...) –en su óptica– se re-quiere impulsar diversas políticas sociales para contrarrestar los costos sociales del ajuste, las pérdidas de ingreso de diversos sectores sociales...”17

La política social del país requiere el esfuerzo de todos para generar un proceso en que los indicadores reales del desarrollo social y humano avancen sistemáticamente y, al mismo tiempo, se generen cambios cualitativos en el cómo trabajan las instituciones con la sociedad. “Los objetivos finales del desarrollo tiene que ver con la ampliación de las oportunidades reales de los seres humanos de desenvolver sus potencialidades. Una so-ciedad progresa efectivamente cuando avanzan los indicadores clave, como cantidad de

16 Díaz Cayeros. “Viabilidad política de la focalización de las políticas sociales: una perspectiva comparada” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p.37.17 Comisión Económica Para América Latina y el Caribe. Informe sobre el desarrollo Mundial 1992, Desarrollo y medio ambiente. p. 92.


años que vive la gente, calidad de su vida y desarrollo de su potencial. Las metas técnicas son absolutamente respetables y relevantes, pero son medios al servicio de esos objetivos finalistas.”18

Ante estas propuestas sobre el desarrollo social y humano, no puede dejar de señalarse que en un mundo crecientemente democrático, al mismo tiempo las ciudadanías se en-cuentran en un estado de indefensión creciente frente a agentes que tienen un poder su-pranacional. Las empresas, los consorcios, los núcleos financieros internacionales y otras esferas con alta capacidad de generar riqueza operan día a día, sin que hasta ahora exis-tan mecanismos para evitar que la desventaja de los menos organizados, se convierta en la ventaja permanente de los mejor posicionados en sociedad.

Por otra parte, al revisar los proyectos, planes y programas de los diferentes organismos internacionales que se abocan a la generación de políticas públicas para el desarrollo pue-de apreciarse que las obligaciones de Estados y gobiernos se han incrementado; empero, pareciera olvidarse que el Estado ya no dispone de las leyes y capacidades interventoras del pasado. Pareciera olvidarse. como se ha visto, que el proceso de Reforma del Estado que se ha vivido desde fines de los años setenta estuvo acompañado por el surgimiento de nuevos agentes de poder internacional, a la par de la pérdida de capacidades de regula-ción del mismo Estado en la economía.

“Privatización, desincorporación, desregulación, liberalización, apertura no son pro-cesos para desmantelar y extinguir el Estado. Son para devolverlo a sus funciones origi-nales, a su razón de ser. (...) El redimensionamiento del Estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas públicos. Pero el simple hecho institucional de un Estado reducido no signi-fica la solución de males y problemas públicos.”19 Esta aseveración muestra en sí misma el dilema que enfrentan los reformadores en América Latina, el proceso de reforma del Estado al parecer se extravió en algún punto, porque los propósitos de la reforma no se re-ferían a cómo poner el Estado al servicio de los poderosos hasta el punto en que el propio Estado se mostraría incapaz e indefenso, se trataba de construir un Estado con mayores capacidades para hacer frente a los retos del desarrollo social, se trataba en todo caso de fortalecer el Estado, y no de desmantelarlo.

En este punto, es preciso asumir que la pobreza se reproduce desde el interior de las sociedades ante la falta de políticas efectivas en materia de equidad y de justicia y tam-bién se reproduce desde un sistema global de riqueza que durante los últimos 25 años ha mostrado la capacidad para concentrar el ingreso, el consumo y los capitales. Estos son

18 Kliksberg, Bernardo y, Tomassini, Luciano (comp.) Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo. p. 24.19 Aguilar Villanueva, Luis F. Op. Cit. p. 21.


algunos de los argumentos que se esgrimen frente a los modelos democráticos y liberales, en los que si bien existe la capacidad de elegir a los gobernantes, la ciudadanía no tiene dispositivos para controlar a otros agentes de la propia sociedad que utilizan su ventaja, poder y recursos para apropiarse de mayores riquezas.

Si bien con el proceso de reformas por una parte se logró que el Estado fuera más pe-queño en su estructura, que tuviese un menor costo fiscal y que condujera sus políticas bajo criterios mínimos de racionalidad y eficacia, ese mismo Estado mantiene los proble-mas de endeudamiento, de falta de maniobra fiscal y de amplios compromisos sociales, mientras su capacidad para regular a múltiples agentes productivos nacionales e interna-cionales se muestra acotada. En estas coordenadas, se le pide al Estado que realice más, pero con menos poder y recursos.

Así, los críticos del modelo de creación de riqueza sostienen que el proceso de re-forma del Estado también significó un debilitamiento en sus capacidades de arbitrar el conflicto social; conflicto que se recrudece ante dinámicas que los gobiernos no pueden controlar o ante las cuales poco pueden hacer. Finalmente, habría de agregar que las me-didas de intervención del Estado no son valoradas positivamente por los actores del po-der internacional; pareciera existir una valoración necesariamente negativa sobre todo acto de intervención del Estado en los procesos económicos de producción, circulación o consumo.

Han cambiado los enfoques, las políticas e incluso el lenguaje con que antes se desig-naban los problemas de la pobreza extrema y de la marginación social. Por varias déca-das, políticos, académicos y administradores públicos consideraron que la solución de los asuntos relacionados con la pobreza extrema, la marginación y la exclusión social podían resolverse a través de la distribución de la riqueza, del empleo, de los servicios públicos y de un creciente gasto por parte del Estado, a la par de avanzar en un modelo industrial que conduciría al desarrollo.

“El rediseño de una política social acorde con las nuevas realidades es el reto más formidable para los gobiernos de países en desarrollo para el siglo próximo. Los que tengan un punto de partida más favorable en cuento a la distribución y la pobreza, o que lleven a cabo políticas sociales exitosas, son los únicos que podrían asegurar los niveles de vida de sus ciudadanos.”20

En el caso de nuestro país, el gobierno navega con una política social que no logra ge-nerar acciones que materialicen su propósito de unir el esfuerzo social del país para con-

20 Díaz Cayeros. “Viabilidad política de la focalización de las políticas sociales: una perspectiva comparada” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit. p.39.


vocar mayores capacidades en beneficio de las personas, las familias y las comunidades pobres.21

México necesita fortalecer su política social; sin duda es un asunto de mayores recur-sos, pero nunca serán éstos suficientes si no se establecen acuerdos mínimos entre las fuer-zas políticas, económicas y sociales en cada entidad, municipio y región acerca de este piso básico de derechos para todos, acuerdos que posibiliten movilizar a la sociedad para lograr que los programas y los recursos respondan a las necesidades y expectativas de las personas. La urgencia de esta política social de Estado no necesita ser demostrada, basta una mirada a los indicadores sobre distribución del ingreso, pobreza y vulnerabilidad.

“...hay que revisar las políticas sociales del pasado y los errores que se han cometido. La política social en prácticamente todos los países comete dos tipos de errores. El primero consiste en atender a personas, familias o grupos que no necesitan el apoyo del Estado, con lo que se desperdician los escasos recursos fiscales. El segundo es dejar de atender a los más necesitados. Error que tiene un costo humano, más que fiscal, sobre todo en cuanto que se falla en atender a los más pobres.”22

Una política social de Estado demanda capacidad política de construcción con todos, por ello se equivocan quienes piensan que una vez que se tiene el diseño, bastará con una campaña de difusión para capturar el esfuerzo de la sociedad.

En la época que nos ha tocado vivir se ha hecho necesario para las ciudadanías dispo-ner de Estados inteligentes con la capacidad para actuar en entornos caracterizados por el riesgo y la incertidumbre, y por problemas que transportan una gran diferenciación. La responsabilidad de todos con todos es creciente. En la globalidad de la oportunidad y la exclusión no es posible, ni en las ideas ni en los hechos, aislar los fenómenos del em-pleo, migración e incluso los desastres naturales de un país con respecto a otro. Por ello, se requiere de un Estado inteligente que pueda leer las señales que le envía un mundo en movimiento y constante transformación e interacción.

Las nuevas desigualdades sociales “...tienen un carácter más dinámico, expresan iden-tidades colectivas poco estables y en ellas las trayectorias individuales sufren variaciones en

20 Por ejemplo, el Programa de las Microrregiones, siendo el eje de la estrategia de la política social del Ejecutivo federal, muestra grandes retrasos, en primer término porque es una estrategia para apoyar a los municipios rurales que deja pendiente, hasta ahora, el desarrollo de una estrategia para las zonas donde se instala la pobreza urbana. En segundo, porque lejos está todavía de traducirse en obras, servicios y estrategias que surjan de la integralidad del trabajo de las dependencias federales y de los recursos de las entidades federativas y de los municipios. Este Programa, que es la nueva versión de intentos de administraciones anteriores que se remontan a los años setenta por lograr que microrregiones del país elevaran sus indicadores sociales, enfrenta el enorme reto de materializar la coordinación interinstitucional entre los niveles de gobierno, cuando la experiencia ha demostrado la enorme fragilidad de los conve-nios y acuerdos administrativos.22 Ibidem, p. 45.


el tiempo. Se han desarrollado como consecuencia de evoluciones técnicas, jurídicas o eco-nómicas, o incluso de un cambio en la percepción de la relación entre los individuos.”23

En el caso de las relaciones entre los gobiernos y el desarrollo social, un nuevo reto consiste en disponer de áreas de inteligencia al interior de los gabinetes sociales que per-mitan hacer este trabajo de lectura sobre los múltiples datos que arroja la realidad. Debe reconocerse que el estatuto de los problemas sociales es distinto, que la globalidad plantea retos inéditos, que las comunicaciones entrañan riesgos diferentes y que los asuntos no se confinan en fronteras nacionales. Lo social sólo puede pensarse desde las evidencias del riesgo, de la incertidumbre y desde las combinaciones de dilemas.

Habría de aseverarse que la razón del por qué la pobreza no ha sido resuelta se debe a que no ha logrado o no se ha querido articular una política social de Estado; esto es, am-pliar gradualmente el piso básico de derechos, satisfactores y servicios que deben llegar a cada persona; para ello se requiere de una nueva institucionalidad de lo social, hecho ju-rídico y administrativo que supone incorporar la concepción sobre lo que las personas, fa-milias, barrios, comunidades, pueblos, colonias pueden hacer para convenirse en actores de su desarrollo en una estrategia común que las “relance” al espacio público y que sumen las energías, recursos y estructuras social administrativas en este esfuerzo.

En el mundo se presentan dinámicas ecológicas, demográficas y productivas que plan-tean el reto de construir una política social con la capacidad para reaccionar anticipada-mente ante las evidencias de la incertidumbre, la volatilidad y el riesgo. Estas dinámicas le plantean a los gobiernos el reto de construir áreas de inteligencia social que lean las se-ñales y los entornos existentes, pues sólo de ese modo podrán tomar acciones preventivas con prontitud que aminoren los costos sociales.

La política social que sigue tiene que ser una política social de Estado; esta afirmación supone una recomposición mayor en los objetivos, estrategias, tácticas, programas y accio-nes que desarrollan las instituciones y exige un nuevo concepto de desarrollo público que sume los esfuerzos de gobierno y sociedad y que facilite la acción ciudadana en el apoyo a los grupos más débiles; esta posible política de Estado requiere aceptar la existencia de una nueva agenda social que involucra los problemas de una diversidad de grupos sociales entre los que se encuentran las mujeres, las niñas y los niños, los adultos mayoresy las personas con algún tipo de discapacidad o necesidades especiales y la gama de problemas específicos que existen al interior de distintos grupos de personas que laboran en la informalidad.

La agenda tradicional del desarrollo social, definida por la idea de pobres urbanos y pobres rurales, hoy se hace compleja pues debe incorporar a los grupos de ciudadanos

23 Gordon R., Sara. “Nuevas desigualdades y política social” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p. 59.


que enfrentan situaciones límite de existencia. La violencia intrafamiliar, el maltrato in-fantil, la disfuncionalidad de jóvenes y adolescentes, la indigencia, la desprotección jurídi-ca, las discapacidades, las enfermedades incurables, la orfandad, el abandono y la soledad sólo son algunas de las circunstancias de vulnerabilidad que enfrentan millones de fami-lias y personas a lo largo de la República Mexicana.

Estos hechos obligan a pensar en una nueva política social fundada en nuevos anda-miajes que propicien acuerdos transversales entre las instituciones, en un nuevo pacto en la relación gobierno-sociedad, en asumir que en el horizonte de lo público la ciuda-danía tiene cada vez mayor relevancia, en aceptar que la pobreza habita en México en clave de complejidad social orgánica y en comprender que la familia y la comunidad son espacios privilegiados para concentrar el esfuerzo público en el combate a la pobreza y en el auxilio, apoyo y asistencia activa hacia los grupos que viven en circunstancias de vulnerabilidad.

La política social que sigue debe partir de reconocer que la capacidad del Estado no sólo se mide por el monto de recursos que se asignan, sino por su capacidad para promo-ver y generar organización y movilización. Esta tesis puede conducirnos a aprovechar los mejores elementos de la descentralización y el orden federalista para que, bajo criterios de subsidiariedad, cooperación y trabajo con la ciudadanía, logremos edificar nuevas capa-cidades ciudadanas y mayores densidades de responsabilidad y trabajo a nivel municipal y comunitario.

Una política social de Estado no es un hecho de Estado, es en cambio, un hacer pú-blico, democrático y abierto a los espacios de la organización social. El Estado no puede renunciar a su compromiso ético con la justicia social, pero tampoco puede pretender re-solver por sí mismo la heterogeneidad de problemas sociales.

“El concepto de ‘política social’ es utilizado en la investigación social y en el discurso oficial nor-malmente en asociación con las necesidades básicas de la población, la satisfacción de esas necesi-dades y el papel que el Estado cumple en ello. En los últimos años el tema al que hace referencia el concepto de política social ha adquirido cada vez mayor relevancia porque, en la mayor parte de los países, hay un cambio importante en los tipos de acciones y responsabilidades que por mucho tiempo caracterizaron a los organismos que han representado al Estado en la política social, y la consecuencia más directa de ello parece ser un deterioro importante en las condiciones de vida de la población más pobre de esos países.”24

24 Villavicencio Blanco, Judith. “La política habitacional en México ¿Una política con contenido social?” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit. p. 263.


Por ello, el facilitar la acción social, compartir la procuración de determinados servi-cios, establecer nuevos sistemas de cooperación y particularmente enlazar el esfuerzo ins-titucional y social en los tres órdenes de gobierno son cuestiones relevantes a la hora de pensar el desarrollo y el bienestar social.

Es necesario asumir postura ante nuestro modo de convivencia, el cual necesita mi-rarse críticamente cuando ante la abundancia más de la mitad de la población vive en condiciones de pobreza. Una política social de Estado es una respuesta local a un mundo global en sus expectativas y en sus exclusiones. Por todo ello, lo social que debiera ser el título de la agenda de México en este milenio que inicia no puede ser de otro modo y de cómo la concibamos dependerá la política social que sigue.

“... se hace necesario pensar en una propuesta de política de desarrollo social alternativa, diferente a las ya establecidas por muchos años y que no han mostrado resultados alentadores. Por esto, se hace necesario pensar las políticas públicas sociales incorporando a los mismos actores a los que van dirigidas y no sólo elaborarlas desde la comodidad de un escritorio.”25

Asimismo, las instituciones que demandan las sociedades del siglo XXI forman parte de un proceso estructural en donde hacen falta nuevas capacidades públicas que les per-mitan a las sociedades orientar su desarrollo, procesar las diferencias extremas, adminis-trar el conflicto, vivir en paz y establecer políticas que distribuyan de manera justa las ta-reas y los beneficios sociales, y lo justo puede ser pensado como un piso básico de derecho para todos garantizado por el Estado con independencia de la ubicación de las personas o de los colectivos en un estrato social.

Esto es, el desarrollo del liberalismo y de la democracia plantea la necesidad estruc-tural de construir nuevas instituciones que preserven las libertades públicas, los derechos humanos y la posibilidad de elegir cómo vivir.

En México el debate sobre la justicia social ha tenido en su centro dos grandes pala-bras: la igualdad y la libertad. La igualdad se sintetiza en las garantías sociales que esta-blece nuestra Constitución y la libertad en la serie de derechos individuales y políticos que como bienes públicos disfrutan las ciudadanas y los ciudadanos. Si el supuesto de la economía política que domina en el mundo es que la libertad económica genera riqueza, habría de señalarse que esa misma libertad se ve acotada cuando el libre concurso de los agentes económicos no está acompañado de una política social que genere condiciones de igualdad para todos.

25 Castillo Berthier, Héctor. “Modelo de desarrollo social en la ciudad de México (el caso de un programa piloto para la delegación Álvaro Obregón)” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p. 367.


Ante la pobreza no hay más alternativa que igualar las capacidades individuales y co-lectivas de acceso al bienestar, al desarrollo y a la prosperidad, a menos que aceptemos que la libertad económica debiera convertirse por axioma en una restricción a la libertad de los menos favorecidos; bajo esta perspectiva el Estado no tendría razón de ser.

Generar nuevas capacidades ciudadanas donde el capital social de las familias y el desarrollo comunitario puedan exponenciarse para hacer frente a los retos que plantean la mundialización, el mercado y la competencia sobre la distribución del tiempo familiar. Apoyar a las familias desde un concepto de lo público que sume los recursos y capacida-des del gobierno y de la ciudadanía para hacer frente a los problemas que enfrentan sus miembros vulnerables como los adultos mayores, las niñas y los niños, las mujeres, las ma-dres adolescentes y quienes padecen el uso de diferentes drogas.

“... se debe entender el desarrollo social como el mejoramiento integral de las condiciones de vida de la población, mediante la participación del Estado como ejecutor de las políticas sociales, desde una perspectiva que considere a la sociedad y especialmente a cada uno de sus integrantes como un sujeto activo que debe ser integrado en la elaboración del diagnóstico de su problemática social, en la programación, evaluación y control práctico de las políticas públicas (en los rubros de empleo, alimentación, vivienda, educación, salud, equipamiento urbano, recreación, deporte, cultura) ten-dientes a lograr una mejor distribución del ingreso, que permita superar la desigualdad social como condición necesaria para lograr el desarrollo.”26

El Estado no puede ni debe abdicar, bajo ninguna circunstancia, a su compromiso con los vulnerables porque estaría señalando que el orden institucional es incapaz de distribuir de manera justa las tareas y los beneficios sociales. Si el Estado no ve por quienes viven todas las contradicciones de la debilidad social, entonces la razón de ser del Estado mismo carece de sentido ético, de consistencia política y de razón social.

La necesidad de construir una política social de Estado en México es impostergable y es tiempo de asumir este desafío que encierra la mayor gravedad, porque la fractura del sistema de política social se nos muestra inminente, y porque las nuevas experiencias de programas sociales no han logrado acreditar el cumplimiento de sus fines. Se trata de avanzar en una experiencia distinta del desarrollo social y humano que incorpore una serie de agendas que han estado fuera de los objetivos públicos. Las familias, las comunidades, los pueblos y los municipios experimentan una serie inédita de tensiones, dilemas y problemas para los cuales no hay respuestas institucionales. Será el desafío de la administración 2006-2012 enfrentar el diseño y la puesta en práctica de una nueva política social. A la espera estamos todos. 26 Ibidem, p. 376.


Bibliografía

1. aGuilar villanueva, luiS F. El estudio de las políticas públicas. Primera antología. Ed. Po-rrúa. México, 2000.

2. banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 1992. Desarrollo y medio ambiente. Ed. Washington University Press, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Mundial, 1992.

3. borón, atilio. “Democracia y reforma social en América Latina: Reflexiones a pro-pósito de la experiencia europea” en Crisis y regulación estatal; dilemas de políticas en Amé-rica Latina y Europa. Ed. Centro de Investigaciones Europeo Latinoamericanas, Grupo Editor Latinoamericano, Argentina, 1986.

4. cordera, rolando y alicia ziccardi (coord.). Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, diseño y gestión. Ed. UNAM-Porrúa. México, 2000.

5. cordera, rolando y carloS tello. La disputa por la nación, perspectivas y opciones de de-sarrollo. Ed. Siglo XXI, México, 1992.

6. eSquel GrouP Foundation. “Sociedad civil, Estado y Mercado; una asociación inde-pendiente en procura de un desarrollo equitativo”, estudio presentado al Foro Social convocado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1993.

7. Franco lóPez, JorGe. Producir para nosotros, (crisis económica y desarrollo del sector social), tercer lugar premio anual de investigación económica “Maestro Jesús Silva Herzog”. Ed. Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México, 1990.

8. KliKSberG, bernardo. La crítica situación social en América Latina y su impacto sobre la fami-lia. Washington, D.C., 1998.

9. KliKSberG, bernardo y, toMaSSini, luciano (comp.). Capital social y cultura: claves es-tratégicas para el desarrollo. Ed. Banco Interamericano de Desarrollo, Fundación Feli-pe Herrera, Universidad de Maryland, Fondo de cultura económica. Buenos Aires, 2000.

10. iGleSiaS v., enrique. Reflexiones sobre el desarrollo económico. Hacia un nuevo consenso latino-americano, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1992.

11. iSSuani, erneSto y eMilio tenti, “Una interpretación global de la política social del Estado”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, Programa de Naciones Uni-dad para el Desarrollo, Bogotá, 1991.

12. lerner, bertha. América Latina: Los debates en política social, desigualdad y pobreza. Ed. Po-rrúa, México, 1996.

13. luStinG, nora. Measuring Poverty in Latin America, ponencia presentada en la Conferen-cia sobre Desarrollo Social y Pobreza, Panel A, México, septiembre de 1993.


14. Maira, luiS. “Predicciones y realidades sobre el cambio social en América Latina”, en Crisis y regulación estatal: dilemas de política en América Latina y Europa, Centro de Inves-tigaciones Europeo Latinoamericanas, Grupo Editor Latinoamericano, Argentina, 1986.

15. Molina, SerGio S. “La pobreza. Descripción de políticas para superarla”, en Revista de la CEPAL, núm. 17, Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, agosto de 1982.

16. Proyecto de nacioneS unidaS Para el deSarrollo. Informe desarrollo humano. Ed. Centro de Comunicación, Investigación y Documentación entre Europa, España y América Latina (CIDEAL), Naciones Unidas. Madrid, 1993.

17. Siri, Gabriel. The Social Investments Fund in Latin America. A critical Appraisal, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, estudio preparado por el International Deve-lopment Authority (SIDA), s/l, abril 30 de 1992.

18. SoJo, ana. “Las políticas sociales en Costa Rica”, en Revista de la CEPAL, num. 38, Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, agosto de 1989.

19. ScMitter, PhiliPe c. “El futuro del Estado de Bienestar”, en Crisis y regulación estatal; dilemas de política en América Latina, Centro de Investigaciones Europeo Latinoamerica-nas, Grupo Editor Latonoamericano, Argentina 1986.

20. treJo, GuillerMo y claudio JoneS (coords.) Contra la pobreza. Por una estrategia de políti-ca social. El Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), Cal y Arena, México, 1993.

11�

Sociedad compleja y política social

manuel Canto ChaC

Introducción

En este aporte sobre el futuro de la política social abordo un asunto que considero central: la creciente necesidad de enfocar la política social como un asunto de política pública, es decir, de decisiones en las que interviene activamente la ciudadanía, el público, que es lo que hace que se vuelvan públicas las políticas. No basta con que sean acciones del gobier-no (lo que a lo más nos podría llevar a hablar de políticas gubernamentales), sino que se requiere que en ellas tome parte la sociedad, y es que al proponerlo de esta manera habrá que estar claros de que no se trata de una cuestión de carácter normativo, sino que es la forma que necesariamente reviste la acción gubernativa en sociedades complejas y demo-cráticas. Podríamos entonces estar de acuerdo en que políticas públicas son:

“cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos acotados, definidos a partir de la in-teracción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.”(Canto 2002: 70).

Entonces la pregunta relevante de este texto es ¿qué tanto interviene la sociedad mexi-cana y qué tanto podrá hacerlo en el futuro en la definición de las políticas de desarrollo social? Para responder a estas preguntas es necesario tener en cuenta un asunto metodo-lógico: hasta ahora ha sido frecuente analizar a la política social con las variables de los modelos económicos, pero poco en su interacción con la estructura social.

120 sociedad compleja y política social

“Ha sido más usual durante muchos años que política social y estructura social se hayan analiza-do por separado, o que si se han puesto en relación haya sido de forma globalista, sin descender a especificar los mecanismos concretos de influencia recíproca.” (Adelantado et al. 24).

Un análisis que vincule política y estructura sociales debe también tener en cuenta la complejización de las sociedades contemporáneas, no sólo en cuanto a su estructuración clasista, sino también en las modificaciones en las prácticas políticas, en las formas de agregación para conformarse como actores de la vida pública, que lleva a considerar la elaboración de la política social no sólo en la relación cuasi abstracta gobierno-sociedad, sino en las múltiples dimensiones que ésta puede tener (mercados, familias, organizaciones privadas con fines públicos), así como las diversas dimensiones de los distintos órdenes de gobierno, todo los cuales se constituyen en crecientes desafíos para la acción gubernativa.

Hay un elemento adicional que se convierte en exigencia dado el título del presente vo-lumen: enfocar a la política social como una política de Estado. Esto es: que trascienda perio-dos de gobierno, que cuente con la intervención de distintos poderes (esto es, que se plasme en legislación para ser jurídicamente exigible) y que por tanto sus orientaciones se aseguren en el largo plazo a fin de que haya tiempo suficiente para que sus acciones puedan madurar y generar los resultados esperados. No obstante mis reticencias a la expresión “políticas de Estado”1 retengo para fines de este trabajo la preocupación por la vigencia en el largo plazo de la política social, lo que a mi juicio se relaciona directamente con el consenso en torno de la misma y lo que la reconduce de nuevo al tema de fondo de las políticas públicas.

Habrá que tener en cuenta que la participación de la sociedad en las políticas públicas se ha vuelto un tema recurrente en los últimos años. Sin embargo, esta recurrencia en la expresión no ha corrido al parejo del esclarecimiento de sus implicaciones. En este trabajo se propone que la participación de la ciudadanía en las políticas públicas se puede dar en las diversas etapas de la misma (gestación, implantación y evaluación), así como también en cada una de las fases se pueden dar distintos niveles de participación (información, consulta, etc.). Se puede representar con el gráfico siguiente.

1 Son varias las razones: la primera, por el contexto conservador en el que surgió el término hacia el final de la era Thatcher en Ingla-terra; segundo, por la imprecisión jurídica que implica el término; y tercero, por la mayor relevancia que para los procesos de demo-cratización le asigno a la expresión “políticas públicas”.

sociedad compleja y política social 121

Un último asunto metodológico. A diferencia de los países desarrollados, en los que el modelo precedente de política social estaba constituido –o está aún– por el Estado de Bienestar, en América Latina no se puede afirmar que haya existido en algún país. En el caso particular de México la razón es que la promoción del desarrollo social se veía más como una consecuencia necesaria del desarrollo económico y, en ocasiones, incluso como consecuencia del simple crecimiento. La expansión industrial experimentada por el país en las décadas de la segunda posguerra hacía radicar la expectativa de mejoramiento de las condiciones de vida de la población en la expansión del empleo urbano y en los cam-bios en la estructura productiva2.

1. La gestión de la política social en las décadas precedentes

La política social, como todas las políticas en el país, tuvo el carácter de políticas de go-bierno; su proceso era típicamente de “arriba-abajo” (Mèny y Thoening), su discusión se ceñía al ámbito gubernamental, sólo esporádicamente se daba la intervención de las or-ganizaciones corporativas en algún aspecto de esta política, sobre todo en la asignación de recursos; la posibilidad de ubicarla como política pública surge con el proceso demo-cratizador. Desde luego que los cambios experimentados en la política social hay que verlos como parte de los cambios que se han dado no solamente en las estrategias de los gobiernos, sino en la misma redefinición de las responsabilidades públicas de los Estados y, por supuesto, por el cambio de paradigmas con los que se discuten las relaciones entre Estado y sociedad.

La centralización de la política social en el gobierno federal hacía que quedara muy poco espacio para la participación de los órdenes de gobierno locales y estatales; a su vez, esta centralización generaba un proceso de burocratización que daba lugar a una política social sin objetivos claros ni de largo alcance (Pardo), delineando un panorama de escasa institucionalidad (Rojas). Si bien el paradigma dominante en la época es el que ubicaba el acceso a los bienes públicos que contribuían al bienestar a través del trabajo3; este modelo

2 “ … los resultados en la productividad de la experiencia mexicana son estimulantes ya que muestran cómo puede obtenerse un con-siderable crecimiento en la producción per capita sin que ocurra ningún milagro en la productividad en los sectores individuales de la producción, sino simplemente aplicando el capital y el trabajo a los sectores de alta productividad y cambiando con ello la estructura de la producción” (Reynolds 1977: 96).3 En cuanto a modelos sigue estando sin superarse la obra de Esping-Andersen; convendría recordar que propone tres modelos: el socialdemócrata (o de ciudadanía social), en el cual el acceso a los bienes públicos se obtiene por el derecho que confiere ser ciudada-no de un Estado (universalización) y en el cual la tendencia de la política social es sacar la provisión de bienes básicos de la lógica del mercado (desmercantilización); el corporatista (o conservador), en el cual las diferencias de estatus se mantienen: “Los derechos están vinculados, por consecuencia, a la clase y al estatus”, se accede a los bienes públicos por la vía del empleo y la política social mantiene un carácter subsidiario en la satisfacción de las necesidades de la familia; finalmente, el liberal-residual, en el que el Estado estimula pasivamente al mercado y la asistencia pública es proporcionada en función de la evaluación de las necesidades. (G. Esping-Andersen. Les trois mondes de l’Etat – providence. PUF, París, 1999.).


funcionaba más como orientación que como realidad, puesto que el acceso de la pobla-ción se veía como resultado de la incorporación al mercado laboral urbano, que tal vez calificarlo hoy de excluyente pudiera ser un exceso, puesto que si bien beneficiaba a la coalición “industrializadora”, no habría que olvidar que esta coalición se encontraba en expansión continua. Justamente el freno de su expansión es el que cambió los resultados del modelo en ciernes4.

Tampoco hay que olvidar que justamente el crecimiento acelerado de la industria hizo parecer como innecesario al partido gobernante canalizar grandes recursos a la política social. Recordemos que México era uno de los países de América Latina que menos pro-porción de su gasto público destinaba al bienestar social, situación agravada si tenemos en cuenta que en 1968 ocupaba el último lugar de la región en cuanto a la proporción ingre-sos públicos/PNB (Hansen). Todo ello me parece que nos ayuda a comprender el escaso interés de las organizaciones sociales corporativizadas, del gobierno y del partido político dominante por la política social. Tal vez por ello no causó mayor conflicto la eliminación de la agenda del desarrollo del tema de la seguridad social en la década de los ochenta; en la medida que la política social se orientó hacia el combate a la pobreza y hacia paradig-mas focalizados, se reforzó la visión de que los sectores sociales organizados no tendrían mayor injerencia en la misma. Esta falta de interés de las organizaciones sindicales permi-tió el lento desgaste al que se vieron sometidas las instituciones de seguridad social por los diferentes gobiernos de los ochenta a la fecha, pues más que cambios legislativos lo que hubo fue un paulatino y sostenido deterioro financiero que en la actualidad se expresa en la crisis del IMSS, pasando por el cambio de concepción en cuanto al retiro laboral: de la solidaridad intergeneracional a la individualización de los costes expresada en el Sistema de Ahorro para el Retiro, con lo cual se avanzó significativamente en el “ajuste” de la po-lítica social de México al modelo liberal-residual.

En la primera mitad de la década de los setenta se dio el último intento de seguir el modelo social-corporativo, con los intentos del gobierno de expandir el seguro social in-

4 No obstante, no deja de ser muy sugerente el balance que ofrece Carlos Barba: “…la institución fundamental del paradigma latino-americano era el seguro social también ligado al empleo formal; que aunque su cobertura tendió a crecer gradualmente, el paradigma se distinguió por su carácter excluyente y regresivo, ya que sólo incorporó a los miembros de la coalición social que impulsó el proyecto industrializador, particularmente las organizaciones obreras y las clases medias, forjadas por los sectores modernos de la economía y el Estado, pero dejó a un lado al resto de la sociedad; que en América Latina los sistemas de seguro social corporativos, excluyentes y no democráticos no permitieron un proceso expansivo de derechos y ciudadanía social, sino de relaciones clientelistas; que el pa-radigma puede caracterizarse como conservador y no democrático, porque siguió una lógica de incorporación controlada de grupos emergentes a los beneficios de la economía política regional; que generó un gasto social deficitario y políticas sociales regresivas, seg-mentadas y fragmentadoras, que ubicaban en la cima de los sistemas de bienestar a los miembros del sector público y los empleados del sector industrial de alta tecnología, y en los sótanos a los trabajadores del sector informal y a quienes laboraban en el sector rural; y favorecían altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura de la protección social y la calidad de los servicios sociales.” (Barba Solano, Carlos (2004) “Régimen de bienestar y reforma social en México” Serie de Políticas Sociales No.92, Naciones Unidas, CEPAL, Chile, Pág. 15).


cluyendo a trabajadores del campo. A partir de ahí inició una lenta transición que prime-ro trató de incorporar a los sectores marginados (Coplamar), posteriormente se sustituyó el enfoque laboral por el territorial como referente de la política social (Pronasol), hasta llegar al modelo de transferencias individualizadas del modelo Progresa-Oportunidades. En términos del objetivo específico de este trabajo conviene resaltar los cambios que pudie-ran ser observables en la sociedad mexicana y en los interlocutores de la política social.

Si bien se han señalado, y con razón, las tendencias económicas que llevaron al viraje en la política social tales como los límites financieros para sostener una política expansiva del gasto público en los setenta (Trejo y Jones), el impacto de estas restricciones en la dis-minución del gasto social en los ochenta (Rojas), el deterioro del desarrollo social como consecuencia de desempeños económicos ineficientes en los noventa (Franco), me parece que no se han puesto de relieve de manera suficiente los cambios experimentados en la es-tructura social del país. Las tendencias económicas y las sociales son fundamentales para comprender la política social.

Coplamar5 fue un primer intento sistémico de incorporar a los sectores marginados del desarrollo social, y fue también un primer intento de abrirse a la interlocución con acto-res sociales más allá de las burocracias del gobierno. Varios grupos de izquierda (en mu-chos casos de orientación maoísta) y/o vinculados a grupos eclesiales que desarrollaban trabajos de base en comunidades campesinas encontraron en los programas de abasto de Conasupo-Coplamar la posibilidad de incrementar los rendimientos de sus trabajos, no sin los costos políticos que representaba en la “izquierda social” entrar en relación con programas gubernamentales. Lo cierto es que esta participación fue más una consecuen-cia no prevista que un propósito implícito en el diseño del programa; la participación se dio sólo en la fase de implementación, no se estableció, hasta donde conozco, una inter-locución sobre el sentido u objetivos de la política social del gobierno. Sin embargo, tal vez haya propiciado a sectores de la administración pública el descubrir el potencial po-lítico de actores no integrados a los beneficios del sistema, lo cual sería posteriormente aprovechado por el Pronasol. Afirmaba el entonces presidente López Portillo en relación a Coplamar:

“Sólo la iniciativa del Estado y la respuesta responsable de los afectados por la injusticia ofrece al-ternativas integradoras y satisfactorias para todos” (Excelsior, 11/01/80, p. 1).

5 En 1976, habiendo tomado posesión el nuevo gobierno, se creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar); pretendía combatir la marginación “…mediante la acción conjunta de todas las instituciones fede-rales… puso en marcha una serie de programas sectoriales…” (Barba), algunos lo ven como un esquema financiero que subcontrató programas de asistencia con otras agencias de gobierno (De la Peña); establecía una canasta normativa de satisfactores esenciales, mis-ma que posteriormente se fue reduciendo (Torres).


Cuando a fines de los ochenta se echó a andar el Pronasol, el entorno social y político del país se había modificado significativamente. En lo político, las elecciones presidenciales de 1988 habían sido las más cuestionadas de la historia, la estructura corporativa sobre la que descansaba la hegemonía del PRI estaba bastante deteriorada, en parte por las políti-cas económicas restrictivas puestas en práctica en los ochenta, en parte por la demanda de democratización sindical surgida desde los setenta en varios sindicatos y que nunca tuvo eco efectivo en los distintos gobiernos que se fueron sucediendo, pero sobre todo por la di-versificación social de los sectores urbanos, lo que llevaba a Aguilar Camín a afirmar:

“Una sociedad con ánimos independientes, posestatales, ha emergido de la zaga de modernización dirigida por el Estado. Al término de esa carrera loca, que ha dejado en el camino tantas ruinas deformes, delatoras de su prisa, toca la hora de una nueva modernización. Pero en la nueva pieza teatral los papeles han cambiado y el Estado no tiene o no puede tener el papel hegemónico. De todos los miembros de su gran familia llegan desánimos y desafíos contra su profusa paternidad. Manotea, expropia deshereda, promete e intenta cambios, pero está obligado a reconocer que la casa es demasiado grande para quedar bajo su manto y que la familia está diciendo adiós a su mandato patriarcal.” (Aguilar C., 1988: 37).

El Pronasol6 se ubica en un entorno político de deterioro de la imagen gubernamen-tal y de crecimiento de la complejidad de la sociedad mexicana; habrá que reconocerle dos éxitos fundamentales: i) el incremento en los rendimientos de los recursos públicos al canalizarlos directamente a las comunidades, disminuyendo así la intermediación buro-crática, ii) el aprovechamiento del tejido social y de las capacidades organizativas de la población, tematizado hoy en la discusión sobre capital social; y junto con ello habría que tener en cuenta dos de sus limitantes fundamentales: a) la discrecionalidad con la que se asignaban los recursos a las comunidades; b) el enfoque predominantemente político de la asignación, mismo que pretendía construir una base de apoyo social al gobierno y, para

6 Como ya se había señalado, Pronasol implica un viraje en la política social hacia lo territorial: “…la mayor innovación del Pronasol es su método de trabajo. Para poder participar en algún programa, el Pronasol exige una condición inapelable: la organización previa de la comunidad. Los fondos del programa empiezan a operar una vez que las demandas de la comunidad se presentan a través de un Comité de Solidaridad, constituido para tal fin. De esta exigencia del Pronasol se desprenden un sinnúmero de implicaciones que afectan al pro-grama mismo, pero también a la sociedad en su conjunto. [...] existen 80 000 comités, que si bien son un bloque muy heterogéneo, pues varían en función de la naturaleza de su organización, de manera intuitiva se pueden agrupar en cuatro tipos: 1) los comités vírgenes; es decir los que se organizan espontáneamente al margen de cualquier organización preexistente; 2) los comités que surgen a partir de la con-vocatoria del presidente municipal, pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa; 3) los que nacen montados en las estruc-turas y en las organizaciones del PRI; y, 4) los que encuentran sus orígenes en organizaciones previamente existentes, ya sea de partidos de oposición o políticamente independientes. Los primeros dos tipos de comités son los existentes oficialmente, mientras que los comités tipo 3 y 4 verifican su existencia en los hechos. La naturaleza de los Comités de Solidaridad no es un asunto irrelevante. De ella se desprende el proceso político de la oferta social correspondiente. En esa medida, está en juego no sólo la efectividad del programa, sino el futuro del sistema político en su conjunto.” (Trejo y Jones. Por una estrategia de política social. CIDAC – Cal y Arena, México 1993. pp 189 – 190) .


ello, construir nuevos liderazgos en las zonas rurales y suburbanas que sustituyeran a los agotados e ineficientes liderazgos de la estructura corporativa.

El Pronasol introdujo otras innovaciones en la política social del gobierno mexicano: i) en primer lugar es la confirmación del abandono del modelo formalmente universalista y su sustitución por modelos dirigidos a grupos de población específicos; ii) el propio modelo introdujo la participación de la población beneficiaria en los costos de las acciones de polí-tica social y, por lo menos formalmente, en las decisiones sobre los proyectos; iii) la presta-ción de los servicios de los programas sociales por agentes no gubernamentales7 (Pronasol, Rojas). Con ello empezaron a delinearse nuevos interlocutores de la política social, por un lado las organizaciones sociales (fundamentalmente campesinas) ya fuera que promovie-ran la organización comunitaria, dirigieran los proyectos que formulaban, o bien que usu-fructuaran su representación y recursos obtenidos. Por otro lado, las organizaciones civiles (OC en adelante)8, presas mayoritariamente de la desconfianza hacia el guiño tendido del gobierno federal, sólo se acercaron con mucha cautela a las oportunidades de acceso a re-cursos públicos que ofrecía de manera indirecta el nuevo programa, ya que no se trataba de asignaciones específicas para las OC, sino de la participación de estas como asesoras-capacitadoras de las organizaciones comunitarias, no siendo infrecuente que varias de ellas se constituyeran ad hoc por personajes cercanos al grupo en el gobierno.

La aparición de los nuevos actores y la mayor atención de la crítica académica –que para entonces ya empezaba a ocuparse de la política social– generó una discusión pública sobre el Pronasol. Se puede decir que el tema del desarrollo social entró a la agenda pú-blica, ya no sólo como epifenómeno de la economía, sin que la discusión en el ámbito pú-blico permeara aún a las decisiones gubernamentales; habría que añadir que buena parte de la discusión se centraba en las implicaciones políticas del Pronasol.

7 Los ejes fundamentales de acción fueron tres:• Bienestar social “Mejoramiento inmediato de los niveles de vida con énfasis en los aspectos de salud, alimentación, educación, vi-

vienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra”.• Producción “Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos productivos de las comunidades, con apoyo a las

actividades agropecuarias, agroindustriales, microindustriales y piscícolas”.• Desarrollo regional “Construcción de obras de infraestructura de impacto regional y ejecución de programas especiales en regiones

específicas”. (Pronasol: 5).Los criterios de actuación que sustenta el propio programa son:• apoyo a las iniciativas individuales y comunitarias• participación de la comunidad en “... el diseño, ejecución, toma de decisiones, seguimiento, control y evaluación de los proyectos

concertados. La participación también se expresa como trabajo directo, aportación de recursos y materiales de la región; asimismo, como vigilancia en el manejo de los apoyos para asegurar que beneficien realmente a quienes más lo necesitan”

• aportación de las partes (gobierno y beneficiarios) en cada uno de los proyectos• administración ágil de los proyectos. (Pronasol: La solidaridad en el Desarrollo Nacional. s/e, s/f. pp 5)

8 Prefiero el término más preciso de organizaciones civiles que el más conocido pero impreciso de organizaciones no gubernamentales (ONG). Intento aclarar las ventajas de esta denominación en mi trabajo “La disputa teórica en torno de las organizaciones civiles. Un asunto político-ideológico. En J. Cadena (Coordinador). Las Organizaciones Civiles Mexicanas Hoy. UNAM, México, 2004.


Fue sin duda en el ámbito político donde estuvieron las causas que llevaron a la sustitu-ción de Pronasol, sin que muchos se opusieran, pero también sin que se hubiera realizado alguna evaluación pública9 sobre su estrategia. El distanciamiento político de Ernesto Ze-dillo con su predecesor, la mayor dependencia financiera del gobierno mexicano –como consecuencia de la crisis del 94 (Franco)– de la banca multilateral en la cual estaba en auge el modelo liberal-residual y por ello mismo se veía con recelo la versión “neopopu-lista” del Pronasol (Dresser), fueron sin duda dos elementos claves para la transformación de la política social hacia Progresa.

Si bien Progresa no dejó de ser un programa, marca de manera importante el giro que se daba en la concepción gubernamental sobre la política social10, sobre todo si se tiene en cuenta el peso que paulatinamente fue teniendo este programa en el conjunto del gasto social y la población a la que de manera creciente ha venido dando cobertura11. Su sobre-vivencia no sólo al cambio de sexenio sino a la misma alternancia12 podría ser un síntoma del peso decisorio de la banca multilateral sobre la política social13. Con esta reorientación en la política social, las posibilidades de intervención de los agentes externos al gobierno quedaron aún más reducidas, sobre todo por el carácter individualizante del programa, sobre cuyas consecuencias hay un conjunto de señalamientos críticos14.

9 Si bien hubo diversas evaluaciones –y hasta una metaevaluación– por encargo del gobierno, éstas nunca rebasaron el ámbito gu-bernamental, de ahí una diferencia con el proceso de evaluación en el marco de una política pública: no fue abierta su discusión al ámbito público.10 Sabidas son las características fundamentales de este cambio: de la concepción de condiciones sociales a las de oportunidades y ca-pacidades para competir en el mercado, el desplazamiento de los agregados sociales por los individuos y las familias, de los servicios por las transferencias en metálico, “[...] la focalización de la política social implica una reconceptualización operativa de lo social. En efecto, hasta inicios de los años ochenta, se consideraba la política social como el mecanismo público para la satisfacción y promo-ción de derechos tales como el empleo, la salud, la educación, la vivienda y la alimentación”. Sin embargo, la escasez de recursos y las transformaciones del Estado han generado cambios en las conceptualizaciones de la política social como “aquella dirigida hacia quienes no están incorporados de manera productiva a la sociedad. Es decir, hacia quienes no tienen capacidad de inserción en los mercados.”(Roman, L. “Acumulación de la pobreza y política social”, en Valencia et al. (coordinadores) Los dilemas de la política social. Iteso, UDG, Guadalajara, 2000. pp 87).11 En 2005 había más que duplicado su cobertura respecto a 1999).12 Como se sabe, se creó en 1997 con el nombre de Programa de Educación, Salud y Alimentación; tiempo después del cambio de gobierno modificó su nombre al de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, cambio de denominación que en nada se co-rrespondió a un cambio de contenidos, sino a la sola necesidad de recibir la impronta del nuevo gobierno.13 Me parece que está haciendo falta un estudio detallado de la génesis de este programa y de su permanencia en el sexenio 2000-2006. Se sabe que buena parte de sus recursos provienen de la banca multilateral, pero se sabe también de la dificultad técnica de establecer este vínculo, toda vez que los créditos de esta banca al gobierno pasan a formar parte de los ingresos globales, aunque son conferidos por la solicitud expresa de aplicación a un propósito específico.14 i) abre la posibilidad de que el poder adquisitivo de las transferencias a las familias se vea reducido por los intermediarios comerciales locales que incrementan los precios de los productos cuando las familias reciben las becas; ii) constituye un incremento de las cargas de la mujer en la reproducción familiar, sin que el hecho de convertirla en la receptora de los recursos implique una revalorización de su papel en la familia; iii) contribuye al deterioro del capital social, toda vez que genera la percepción en la comunidad de un trato in-justamente desigual hacia aquellos que reciben las becas, por lo que tratan de compensarlo asignándoles mayores responsabilidades en las obras públicas; iv) como ha sido comprobado en estudios comparativos, a los que me referiré más adelante, genera mayor exclusión social de aquellos que pretende incluir al percibírseles como detentadores de un privilegio; v) no provee las condiciones para que el acceso a la alimentación, la salud y la educación que se supone incrementa en la población sea de mayor calidad.

sociedad compleja y política social 12�

No habría que dejar de señalar que Oportunidades no es hoy la única orientación presente en la política social contemporánea, aunque sí la más importante. Coexisten con ella programas orientados al fortalecimiento de las capacidades productivas de las organizaciones comunitarias, la participación de agentes externos al gobierno y la aten-ción a problemas emergentes, en los que la participación de diversos agentes sociales se lleva a la implementación, e incluso la asociación, pero cuyo diseño y decisión que-da reservado a la esfera gubernamental; podemos decir que está en proceso una nueva etapa de diversificación ecléctica de la política social, en la que el modelo dominante es el liberal-residual junto al que se desarrollan embriones de otras orientaciones –los que comparativamente tienen un carácter francamente residual frente a los programas foca-lizados–, lo que da lugar a que también el procesamiento de la política social con un en-foque de políticas públicas tenga también hasta ahora un carácter residual, que si bien en la legislación aprobada hay señalamientos que la podrían favorecer, éstos quedan hasta ahora carentes de mediaciones que los puedan concretizar. El problema del eclecticismo, lo sabemos bien, no es la combinación de opciones, sino la escasez de rendimientos ante la falta de orientaciones; la discusión pública ha venido formulando observaciones muy específicas a la política social en curso que resultará ineludible debatir y enfrentar en el futuro próximo, pero antes de pasar a ello en la próxima sección, hagamos un balance de lo hasta ahora expuesto.

En la política social, de la segunda mitad del siglo XX hasta la fecha, ha prevalecido su carácter centralizado en el gobierno federal, cerrado a la participación de la sociedad, lo cual sólo era posible por la existencia de un sistema político altamente concentrado y de partido dominante. La caducidad de este sistema pone a su vez en crisis a la política so-cial, la que al modificarse para adecuarse a las orientaciones de las agencias multilaterales ha continuado su proceso de hibridización que, no obstante a su diversidad, no alcanza a dar respuesta a los nuevos problemas de la sociedad mexicana. Las exclusiones actuales de acceso a satisfactores básicos se explican menos por la naturaleza del modelo dominante anterior –como lo intenta presentar el discurso liberal-residual– y más por la acumulación de rezagos por la ya larga fase de estancamiento económico.

La posibilidad de permanencia de determinadas políticas está en función de que de-trás de ellas haya actores sociales que las promuevan y defiendan. Este ha sido el costo que hoy pagan las políticas surgidas de decisiones centrales: una decisión de la cúpula buro-crática, tanto nacional como internacional, puede ser rápidamente neutralizada por otra decisión cupular. Entonces la pregunta central habrá que remitirla a las orientaciones de política social que tengan arraigo en la sociedad y, por ello mismo, posibilidad de perma-necer en tiempos más prolongados hasta alcanzar su madurez.

12� sociedad compleja y política social

2. Los principales desafíos de cara al 2006 y después…

Para pensar la política social para el futuro próximo, desde una perspectiva de política pú-blica, tendríamos que partir de los criterios de orientación que serían deseables y posibles.De partida habría que reconocer que no existen consensos al respecto, o que en todo caso estos son de carácter negativo, más bien sobre lo que no se debería hacer.

2.1. Los criterios de orientación

Son múltiples los temas por abordar al hablar de los criterios de orientación de la política social, la que pensada en cuanto a su estabilidad en el largo plazo lleva necesariamente a la interrogante: ¿qué es lo que debe de permanecer y qué es lo que se debe de modificar? El panorama teórico de la política social en América Latina, si bien bastante prolífico en cuan-to a propuestas, todavía no construye los consensos suficientes como para tomarlos como punto de partida. Los decisores de las políticas sociales seguramente tendrían que tomar una posición cartesiana de “moral provisional”, aceptando algunas de las acciones y programas existentes hasta que se puedan diseñar los programas que den respuesta a las múltiples ca-rencias de los actuales. Algunos de los atributos que seguramente podrían postularse como ejes deseables de las políticas sociales futuras serán: a) no sólo asistenciales15; b) descentrali-zadas; c) diversificadas de acuerdo con situaciones socioeconómicas y culturales; d) con par-ticipación de la sociedad; e) fundamentada en derechos, particularmente los consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; f) diversificada, de tal suerte que dé respuestas a los nuevos requerimientos de las sociedades complejas; g) que combine diversas modalidades: seguridad, protección, promoción de capacidades organiza-tivas, de inclusión, etc., todo lo cual aparece como deseable. ¿Qué de ello sería posible?

Uno de los pocos acuerdos es que habría que mantener las políticas de transferencias, no tanto por su valor intrínseco ni por la eficacia de sus resultados, estos aún no se han puesto a prueba de manera sólida16. El asunto es ¿bajo qué modalidades se incrementarían los efectos positivos de las transferencias y se disminuirían sus efectos negativos? Parece que hoy las transfe-rencias focalizadas e individualizadas como un recurso frente a la exclusión ya no entusiasman ni a los que originalmente fueron sus impulsores. Una publicación reciente del BID señala:

15 Lo cual no quiere decir que no deba de haber políticas asistenciales, por lo contrario, una adecuada política social requiere de in-corporar acciones que satisfagan las necesidades de quienes no pueden hacerlo por sí mismos; el problema es cuando la política social tiende a reducirse a este tipo de acciones.16 Las evaluaciones existentes hasta ahora de transferencias directas tienen un vacío metodológico fundamental: no permiten la compa-ración de resultados frente a otras alternativas de política social, por lo tanto resaltan algunas obviedades como el mejoramiento en la alimentación de los niños cuyas familias reciben becas. El asunto de fondo no es si a mayores ingresos familiares mejora la alimentación de los hijos, lo que resulta una obviedad, sino si con las transferencias se alcanzan los mejores rendimientos para los recursos.

sociedad compleja y política social 12�

“La experiencia en proyectos indica que la focalización en los pobres (siempre imperfecta) por lo general no es suficiente y que las operaciones requieren realizar esfuerzos especiales para alcanzar a los sectores excluidos. Una revisión de proyectos del BID mostró que los que estaban focalizados en la pobreza, pero no incluían objetivos específicos para llegar a los sectores excluidos en muchos casos reforzaban su exclusión.”. (BID 2004: 19)

Frente a ello, una de las alternativas que se han planteado en diversos ámbitos es la fo-calización ya no de individuos y familias, sino de carácter territorial; otra de las lecciones que el BID señala haber aprendido es que:

“La focalización territorial funciona. Facilita la coordinación multisectorial e incrementa la proba-bilidad de llegar a los sectores excluidos con la provisión universal de servicios que es posible dentro de territorios delimitados y evita los errores de selección y los costos políticos de los mecanismos de focalización individual.” (BID 2004: 25).

Desde luego que este mecanismo sería particularmente útil en el ámbito rural, pero sus alcances serían mucho más limitados en el urbano, para lo cual habría que elaborar alternativas que tal vez podrían estar en relación a grupos específicos. Algo que refuerza la idea de que una de las continuidades de la actual política social será la de las transferen-cias es que las prácticas de los partidos actualmente con mayores posibilidades de obtener la presidencia de la República en ningún caso se han apartado de las transferencias. Las variantes podrían estar en la forma de asignación.

Además de las construcciones teóricas, otro componente fundamental de los criterios de orientación necesariamente tiene que ser el marco jurídico. Podríamos preguntarnos ¿qué tanto la actual legislación en materia de desarrollo social sienta las bases para la for-mulación de políticas de largo plazo? Si bien la Ley general de Desarrollo Social (LGDS) marca un avance realmente significativo, reconocerlo no niega dejar de reconocer sus li-mitaciones; para hablar de alguna de ellas sólo a manera de ejemplo podría ubicarse en el terreno de la misma concepción de política social. En la LGDS ésta queda reducida a ac-ciones compensatorias y asistenciales, por un lado, y a acciones para la promoción, opor-tunidades productivas y de ingreso de los sectores vulnerables por otro17, las múltiples di-mensiones de la problemática social que hoy demandan intervención pública: migración, equidad de género, infancia, desestructuración del tejido social (Herrera y Castón), para

17 Señala el artículo 9: “Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ám-bitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables.”


no señalar más que algunas pocas, no parecen encontrar espacio en la LGDS; la propia seguridad social queda sólo enunciada (art 14), pero sin mayores lineamientos. Esto hace pensar que la LGDS, a pesar de sus indiscutibles ventajas, parece repetir un error añejo al legislar: se hacen las leyes en función de las secretarías y no de los problemas. Estas obser-vaciones, puestas a manera de ejemplo, permiten afirmar que para que la actual LGDS pueda ser el sustento de políticas de largo plazo requerirá añadidos no irrelevantes en el futuro próximo. Lo anterior nos lleva entonces a plantear un conjunto de temas contro-versiales que deberán de ser abordados como fundamento de políticas de largo plazo.

2.2. La agenda

La convergencia de las agencias encargadas del desarrollo social

Si bien no cabe duda que el asunto de las transferencias será el tema prioritario en la agenda, sobre eso parece haber consenso, pero también lo hay sobre la insuficiencia de las mismas, por tanto la siguiente interrogante sería: ¿cómo incorporar complementos de desarrollo comunitario? La convergencia de recursos y programas parece ser una de las posibilidades de alcanzar buenos rendimientos, pero ¿quién sería el actor responsable de ello? Es sabido que la característica fundamental de la acción gubernamental moderna es su especialización, lo que lleva necesariamente a una manera fragmentaria de abordar los distintos asuntos involucrados en la política social, pero los procesos comunitarios re-quieren obra pública a la vez que salud, educación, iniciativas productivas entre muchos otros. La coordinación de las agencias de desarrollo social no es solamente un problema de México, ni la alternativa del superministerio como en el Mideplan en Chile ni la su-perinfluencia como Ruth Cardozo en Brasil lo han resuelto. Parece que frente a lo ante-rior habría que ensayar estrategias de micronivel en las que actores no gubernamentales pudieran ser los intermediarios pedagógicos para la coordinación de los recursos a nivel comunitario-municipal. Esto resolvería parte del asunto, aunque ciertamente no su tota-lidad. Haría falta el correlato gubernamental, lo que nos lleva a otro asunto y es el de las relaciones intergubernamentales (RIG), que si bien la LGDS plantea, no alcanza a resol-ver eficazmente.

Las relaciones intergubernamentales (RIG)

El asunto no es nada sencillo. Por un lado tenemos que si bien la LGDS establece que “Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones fe-


derales de desarrollo social” (Art. 17), lo cierto es que esta posibilidad se enfrenta a la debi-lidad organizacional de los gobiernos locales, los que en muchos casos no tienen siquiera la posibilidad de tener a una sola persona encargada exclusivamente de la promoción del desarrollo social en el municipio, por lo general tienen que compartir otras muchas acti-vidades (UAMX). Por supuesto que pensar en la adecuada participación de los gobiernos locales en el desarrollo social implicará políticas tendentes al fortalecimiento de capacida-des; a manera de ejemplo, la participación actual del municipio en programas de vivienda puede ser el origen –dada la provisión del territorio y los servicios correspondientes– de la planificación local.

También sabemos que los requerimientos de racionalización que demandan las diná-micas regionales reclaman la intervención de los gobiernos estatales; hasta ahora la rela-ción entre Estados y Federación ha sido más de competencia que de complementariedad (CAM)18. Algunos ejemplos de control por el gobierno estatal de los recursos de la Fede-ración dejan ver la posibilidad que, exorcizado esto de su carga política negativa, pudiera ser un inicio de división de funciones entre ambos órdenes de gobierno19, de tal suerte que el federal fuera normativo y al estatal le correspondiera la planificación de la distribución de recursos de acuerdo con los requerimientos regionales, jugando un papel supletorio (mientras desarrolla sus capacidades) del gobierno local. Lo cual implica asumir como uno de los principios rectores de las RIG la subsidiariedad.20

Los destinatarios de la política social

Un asunto de adicional complejidad es el de los destinatarios. Sabemos que los recursos de la política social siempre serán menores que los requeridos por las necesidades más apremiantes, lo cual plantea la interrogante siempre difícil de responder –y por lo mismo suele no plantearse– de a qué segmento o grupo social dirigirlos prioritariamente, sabien-

18 En un estudio realizado en 2002 por el Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, AC, bajo mi coordinación, se partió del análisis en casos específicos del diseño de programas estatales y federales encontrándose que podían ser complementarios (la categoría utilizada fue mantener relaciones de subsidiaridad, esto es que lo que puedan hacer los órdenes de gobierno más cercanos al ciudadano no lo hicieran los de mayor nivel de agregación), sin embargo, las diferencias de origen partidario tienden a que el manejo de uno y otro sean más en una perspectiva de competencia por clientelas electorales. Habrá que añadir también que en investigaciones realizadas por el MCD-CAM-UAM se han logrado establecer casos de un interesante nivel de complementariedad entre el gobierno estatal y el federal como en Michoacán, sin embargo, desafortunadamente, estos casos son más excepción que regularidad.19 En otras investigaciones desarrolladas de manera coordinada entre CAM-MCD-UAM se dio cuenta del control que el gobierno de Oaxaca ejercía sobre los recursos de los programas federales. Más allá de que este caso se explique por cuestiones de correlaciones de fuerza, lo que sí deja ver es que el gobierno estatal puede ser el agente racionalizador que supla las deficiencias organizacionales de los municipios.20 Me refiero a este concepto tal y como lo establece el estatuto de la Unión Europea, no en la vertiente conservadora que ha sido asi-milada por un partido político en México que señala que el gobierno haga sólo aquello que la sociedad no pueda hacer por sí misma, sino como lo establece el Estatuto de la UE, que lo que un nivel inferior de gobierno pueda realizar no lo realice un nivel superior, con el fin de acercar las decisiones al nivel de gobierno más cercano al ciudadano.


do que tampoco se puede dejar en la desatención absoluta a los demás. Sabemos también que cualquier decisión que se tome en este ámbito siempre será “subóptima”; veamos un solo ejemplo de las dificultades por resolver y de las contradicciones que plantea cualquier respuesta. La prioridad de los actuales programas parecen ser los pobres extremos. Frente al argumento de que esto genera dependencia del gobierno en el largo plazo se responde defensivamente que no, puesto que a través de proyectos productivos y de la educación se romperá la inercia generacional hacia la pobreza que padecen. Frente a ello habría que formularse dos interrogantes: i) ¿qué tan viable económicamente (en cuanto a su autono-mía) es este sector de la sociedad? Algunos estudios demuestran que para que los pobres puedan ser viables económicamente requieren de capital social, de capacidades organi-zativas que por sus propias características y consecuencias la pobreza extrema niega (CE-PAL). Por el lado de la educación, pensar que ésta por sí sola tenga la virtud de romper la inercia de la pobreza puede ser un tanto arriesgado.

“Ello sugiere [los efectos de disminución de la brecha de escolaridad] que la educación no es la pa-nacea para eliminar la exclusión social... La educación debe de complementarse con intervenciones en el mercado laboral y otras dedicadas a incrementar los activos y las oportunidades de los grupos excluidos socialmente” (BID).

Por supuesto que no estoy proponiendo el abandono de este sector, pero planteo que mientras la atención a la pobreza extrema sea el pretexto para mantener en la desaten-ción a otros sectores de pobreza, se estarán dejando pasar oportunidades de incorporar la productividad de muchos segmentos de pobres, conduciéndolos al tobogán que lleva a la pobreza extrema.

La seguridad social

La seguridad parece ser el tema incómodo de la política social. Casi siempre las consi-deraciones se agotan en la falta de viabilidad financiera de las actuales instituciones o de las repercusiones que la recuperación de los niveles anteriores pudiera tener en la dismi-nución de la ventaja comparativa del costo de la mano de obra. Sin negar que esos sean problemas cruciales que urge resolver, parece que una decisión fundamental tendrá que ver con la estrategia de crecimiento económico para las próximas décadas. Hasta ahora, pareciera que la estrategia competitiva del país ha implicado el abaratamiento de la fuer-za de trabajo, sin embargo, pareciera también que los países con peores o similares situa-ciones que el nuestro que han salido adelante en esta era de globalización lo han logrado


no tanto reduciendo el costo del trabajo sino aumentando su calificación, esto es: debido al fortalecimiento de la competitividad de la fuerza de trabajo vía su mayor calificación; esto demandaría una estrategia que involucraría el mejoramiento de la calidad de la ense-ñanza del país y no solamente el incremento de la escolaridad –de dudosa calidad y utili-dad– como hasta ahora. Esto implicaría un compromiso entre varios actores en torno de la calidad de los diversos servicios que integran la seguridad social, compensando los in-crementos de costos con incrementos de productividad, servicios en los cuales se podrían combinar diversas alternativas público-privadas.

Relacionado a esto está el asunto de las redes de protección social21 que en el caso de España fueron acompañantes insustituibles de las reconversiones industriales (Moreno, Maravall), lo que por supuesto en nuestro país habrá que plantearlo de manera distinta toda vez que la dimensión de los afectados es mucho mayor que en el mundo desarrollado. El sistema de protección recién anunciado parece bastante distante, dado que no genera la reincorporación al mercado laboral, sino sólo la contención de los estructuralmente ex-cluidos. El asunto de una posible red de protección social es ¿cómo evitar que se convierta en una dependencia sin horizonte, cómo reconducir a la población afectada hacia estra-tegias que paulatinamente le devuelvan su autonomía existencial?

La participación ciudadana

Dado que de este tema me he ocupado en muchos otros textos por ahora sólo plantearé un asunto que considero crucial: cambiar el eje de la discusión. Hasta ahora, la participa-ción ciudadana se ve –en el mejor de los casos– como un asunto sólo de coherencia demo-crática. Sin duda que también lo es, pero también es un asunto de eficiencia de la acción gubernamental. En las condiciones actuales los recursos públicos, aún con incrementos razonablemente previsibles en caso de reformas, éstas serían totalmente insuficientes para hacer frente a las dimensiones que han adquirido los rezagos sociales acumulados. Para que una política social sea viable, se requerirá que sea capaz de asumir como un activo la fuerza creativa de la sociedad, tanto de las iniciativas de los sectores sociales solidarios, como de los mismos destinatarios. Se trata de desarrollar la capacidad gubernamental para converger con las capacidades organizativas que derivan de la cultura de la sociedad, como diría Kliksberg de aprovechar el capital social a favor del desarrollo. La necesidad de desarrollar esta capacidad en lo gubernamental me lleva al planteamiento de un últi-mo punto de agenda.

21 Habrá que distinguir entre seguridad social y protección social: la primera es la que está basada en derechos sociales de la población, la segunda es la que pretende prevenir o remediar los efectos de situaciones de vulnerabilidad.


Repensar lo gubernamental

Había señalado al principio –y lo reitero– que lo público no se puede reducir a lo guber-namental, pero por la misma razón habría que decir: tampoco puede prescindir de él. Por tanto, pensar el futuro de la relación gobierno-sociedad, ahora de cara más hacia el gobierno, parece ser también un punto central. En la literatura sobre el futuro de las ac-ciones gubernamentales para el desarrollo social parece que existen ya algunos consensos que podemos agrupar en los siguientes temas:

i) el gobierno seguirá siendo el agente racionalizador de la política social, a condición de no concebirse como el único agente ni como el único decisor; en la política social tendrán que concurrir no sólo diversos agentes, sino también diversos paradigmas con los cuales habrá que desarrollar intercambios y acuerdos;

ii) tomar como punto de partida los derechos universales y de ellos derivar leyes será algo de fundamental importancia, pero reconociendo a la vez que las leyes marcan los crite-rios de orientación, no las políticas específicas, que deberán de estar abiertas al debate y a la concertación pública con los diversos agentes participantes;

iii) la política social no se podrá ya pensar como un paquete básico de servicios ni como un catálogo cerrado, sino sobre la base de derechos explícitos deberá incorporar un con-junto de posibilidades acordes a las respuestas que demanda la diversidad social;

iv) el gobierno ya no podrá ser el agente único en la prestación de servicios, sino que de-berá de desarrollar diversas fórmulas de combinación público-social-privado que ha-gan más viable la consecución de metas razonables y medibles en el tiempo;

v) el gobierno entonces ya no podrá percibirse como la cúspide de la pirámide, si acaso como el centro de una tupida red en la que concurren multiplicidad de esfuerzos; la habilidad gubernamental tendrá que esforzarse por mantener su impulso solidario o innovador y para construir los consensos, esto es lo que las recientes teorías de la ad-ministración pública le demandan.

Vistas entonces así las cosas parece que para avanzar sobre estos asuntos se requerirían de fórmulas mixtas que mantengan las prácticas “inelásticas”, ya sea por la demanda so-cial o por presiones de agentes externos, pero que se abra a la vez a experimentar formas nuevas de acción por medio de experimentos pactados y controlados que por la vía incre-mental vayan instaurando lentamente criterios de orientación que impliquen el largo pla-zo. Habrá que pensar en mecanismos eficaces que brinden seguridad y cumplimiento de derechos más que protección al conjunto de la sociedad. La pregunta entonces que queda


planteada es si la política social actual está dando respuestas a los problemas derivados de la creciente complejidad de la sociedad mexicana: migración, descomposición social… de tal suerte que pudieran ser ya consagrados como el horizonte de largo plazo. Me parece que no, que sin duda hay muchas cosas que habrá que mantener en el futuro próximo y otras que habrá no sólo que modificar, sino también experimentar alternativas, esto es: pensar a la política social con enfoque de política pública.

Habrá que añadir por último que pensar lo social con enfoque de política pública im-plica no sólo pensarlo en la dimensión de lo gubernamental (policy), sino también en la dimensión de la política (politics), esto es: demandas de mayor participación ciudadana, de mayores atribuciones a los gobiernos locales, de mayor transparencia en la administración pública, pero sobre todo de consensos en torno de la redistribución del ingreso y de los bienes públicos. Nuestro desafío no es, como en los países desarrollados, el paso del Estado de Bienestar (que nunca hemos tenido) a la Sociedad de Bienestar (la que nunca podre-mos tener, si es que en algún lado existe); nuestro dilema es más bien si nos conformamos con una democracia de procedimientos que por la escasez de resultados se mantenga en la precariedad, o bien una democracia que sea sustentable en el largo plazo porque reconoz-ca no sólo derechos civiles y políticos sino también económicos y sociales, lo que implica el dilema entre una política social asistencial y compensatoria o una política social como base del desarrollo sostenido.

Bibliografía

adelantado, JoSé (Coordinador). Cambios en el Estado de Bienestar. Políticas Sociales y Desigual-dades en España. Icaria, Barcelona, 2000.

aGuilar, héctor. Después del milagro. Cal y Arena, México, 1988.barba, carloS. “Régimen de bienestar y reforma social en México” Serie de Políticas Socia-

les No. 92, Naciones Unidas, CEPAL, Chile, 2004.bid. Inclusión social y Desarrollo Económico en América Latina. Bogotá, 2004.cePal. Productividad de los pobres rurales y urbanos. Cuadernos de la CEPAL # 72. Santiago,

1995.canto, Manuel. “Introducción a las Políticas Públicas”, en Canto, Manuel y Oscar Cas-

tro (coordinadores). Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio. MCD, México, 2002.

canto, Manuel. “La disputa teórica sobre las organizaciones civiles. Un asunto político-ideológico”. En Jorge Cadena (coordinador) Las organizaciones civiles mexicanas hoy. CEICH-UNAM, México, 2004.


de la Peña, GuillerMo. “Continuidad y cambio en la política social hacia los indígenas” en Rolando Cordera y Alicia Ziccardi (coords.) Las políticas Sociales de México al Fin del Milenio. Descentralización, Diseño y Gestión, UNAM - Miguel Ángel Porrúa, México, 2000.

eSPinG-anderSen, GoSta. Les trois mondes de l’Etat – providence. PUF, París, 1999.Franco, rolando. “Pobreza, Modelos de Desarrollo y Políticas Sociales en América La-

tina” en Rolando Franco, Juan Antonio Morales y Manuel Marfán, Las Reformas So-ciales en Acción: La Perspectiva Macro, Serie Políticas Sociales No. 26, Naciones Unidas, CEPAL. 1998.

hanSen, roGer d. La política del desarrollo mexicano. Siglo XXI Editores, México, 1980.Maravall, et al. Las reformas económicas en las nuevas democracias. Alianza, Madrid, 1993.Mcd. Las organizaciones ciudadanas y el control de la participación de las autoridades locales en la imple-

mentación de programas federales de desarrollo social. (Reporte Final, Mimeo). MCD, México. 2003

Mény, i y c. thoeninG. Las Políticas Públicas. Ariel, Barcelona, 1998.Moreno, luiS. Ciudadanos precarios. La “última” red de protección social. Ariel, Barcelona,

2000.Pardo, María del carMen “El diseño administrativo de los programas de emergencia”

en Rolando Cordera y Alicia Ziccardi (coords.) Las políticas Sociales de México al Fin del Milenio. Descentralización, Diseño y Gestión, UNAM - Miguel Ángel Porrúa, México, 2000.

PronaSol. La solidaridad en el desarrollo nacional. S/e, s/f.reynoldS, clarK w. La economía mexicana, su estructura y crecimiento en el siglo XX. Fondo de

Cultura Económica, México, 1973.roJaS, carloS. “Solidaridad” en Arturo Warman (comp.) La Política Social en México, 1989-

1994, FCE, México, 1994.roMán, luiS iGnacio. “Acumulación de la pobreza y Política Social” en Enrique Valen-

cia, Ana María Tepichín y Mónica Gendreau (coords.) Los Dilemas de la Política Social, ITESO, UdeG, UIA, México, 2000.

torreS, Gerardo. “El diseño y la gestión de las políticas alimentarias en el campo mexi-cano” en Rolando Cordera y Alicia Ziccardi (coords.) Las políticas Sociales de México al Fin del Milenio. Descentralización, Diseño y Gestión, Op. cit.

treJo, GuillerMo y claudio JoneS. Contra la Pobreza. Por una Estrategia de Política Social, CIDAC, Cal y Arena, México, 1993.

13�

Pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana

aliCia ziCCardi* • arturo mier y terán**

Introducción

Es sabido que en nuestro país, al igual que en otros países de América Latina, se registra en las últimas décadas un proceso de urbanización de la pobreza, es decir, que los pobres que viven en el medio urbano son cada vez más respecto del total. Esto ha obligado a que se diseñen nuevos programas sociales destinados a contrarrestar la generalizada situación de pobreza urbana y exclusión social en la que viven los sectores populares que habitan en las ciudades.

Por otra parte, en un contexto de profundización y consolidación de la democracia, la problemática de la inclusión de la ciudadanía en las decisiones públicas ha adquirido nuevas connotaciones en el interior de diferentes perspectivas teóricas que señalan la ne-cesidad de transformar las relaciones gobierno-ciudadanía. Así, el énfasis se ha colocado actualmente en: i) avanzar en la construcción de una democracia participativa que com-plemente la democracia representativa para lo cual la participación social o ciudadana es un componente central en el camino de otorgar calidad a esta forma de gobierno; ii) democratizar el aparato gubernamental estableciendo las bases de una gobernanza de-mocrática en la que las políticas públicas no queden confinadas al ámbito exclusivo de actuación gubernamental, sino que incorporen corresponsablemente al conjunto de ac-tores y asociaciones involucrados en determinados asuntos públicos; iii) promover el for-talecimiento del tejido social y/o la construcción de capital social en tanto componentes esenciales de las sociedades complejas.

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México y del Sistema Nacional de Investigadores.** Consultor de Habitec.

13� pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana

El propósito de este trabajo es precisamente analizar la forma como se concibe la par-ticipación social o ciudadana en los programas sociales del ámbito federal aplicados en el medio urbano. Para ello se presentan inicialmente algunos datos que corroboran la mag-nitud de la pobreza urbana en México, se hace referencia al debate conceptual sobre las diferencias entre pobreza absoluta y pobreza relativa y se incorpora también la noción de exclusión social. Posteriormente, se presenta una breve síntesis del marco legal y normati-vo que rige las formas de inclusión y participación de la ciudadanía en las políticas públi-cas de México y se ejemplifica la forma como se conciben los espacios e instrumentos de participación ciudadana con el programa Hábitat. Finalmente, se presenta un conjunto de propuestas con la intención de contribuir a fortalecer la acción de la ciudadanía y las organizaciones sociales, civiles y comunitarias en el interior de las políticas sociales aplica-das en el ámbito urbano local.

I. Pobreza urbana y exclusión social

a) La magnitud de la pobreza urbana

Sin duda, la magnitud de la pobreza urbana en el México actual constituye uno de los de-safíos que deben enfrentar las políticas sociales. En el siglo XX el país pasó de ser predomi-nantemente rural a predominante urbano. La población urbana que representaba el 27% del total en 1950 alcanzó el 66% al fin del siglo XX (Cfr. Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2001-2006). La población urbana vive en 364 ciudades de más de 15 mil habitan-tes, que forman parte del sistema urbano nacional. Pero este proceso de urbanización es en realidad un proceso de metropolización porque el principal crecimiento poblacional se con-centra en las áreas metropolitanas1. Es precisamente en las periferias cada vez más lejanas a la ciudad central donde habitan de manera precaria y deteriorada los sectores populares de muy bajo ingreso, es decir, donde se registran los más altos niveles de pobreza urbana.

En América Latina se advierte en las dos últimas décadas un marcado crecimiento de la pobreza urbana y según CEPAL (2004), de un total de 221 millones de pobres el 66% habita en ciudades. Esta situación ha llevado a señalar que se asiste a un proceso de ur-banización de la pobreza (gráfica 1). En México, el Comité Técnico de Medición de la Pobreza ha realizado un esfuerzo por estimar la magnitud de la pobreza urbana la cual, según datos del año 2004, alcanzaba a 26,4 millones en situación de pobreza patrimonial,

1 La mayor concentración poblacional es la región centro, integrada por una megalópolis que es la Ciudad de México y 7 zonas metro-politanas de tamaño diverso: Puebla, Toluca, Cuernavaca, Cuautla, Tlaxcala, Querétaro y Pachuca, donde residen más de 23 millones de personas, poco menos de una cuarta parte de la población nacional. A ello se suman 6 metrópolis de más de un millón de habitantes con más de 11 millones de personas (Cfr. Conapo, 2001).

pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana 13�

mientras que más de 11 y 7 millones se hallaban en situación de pobreza de capacidades y alimentaria, respectivamente2 (cuadro 1). En consecuencia, estos datos indican que el componente de mayor importancia en la pobreza urbana es el componente patrimonial.

En este sentido, puede afirmarse que la ciudad es una aglomeración de población, ac-tividades, bienes y servicios colectivos. En su territorio los individuos tienen más posibili-dades de desarrollar, aunque sea de manera informal y precaria, alguna actividad remu-nerada que cubra sus necesidades de alimentación y las de su familia y, al mismo tiempo, pueden acceder a un conjunto de bienes colectivos tales como la salud, la educación, la cultura o la recreación. Pero para disponer de una vivienda precaria y acceder a servicios

2 Esta misma fuente indica que en el medio rural se encuentran más de 10 millones de mexicanos en pobreza alimentaria, más de 14 millones en pobreza de capacidades y más de 22 millones en pobreza patrimonial.

Fuente: CEPAL, 2004.

Urbana Rural

Tipos

AlimentariaCapacidadesPatrimonio

10.914.122.5

7.011.426.4

Poblaciónen pobreza

urbana

Poblaciónen pobreza

rural

Fuente: Medición de la Pobreza, 2002-2004. Comité Técnico para la Pobreza en México, junio 14, 2005.

140 pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana

habitacionales básicos (agua, drenaje) la mayoría de los sectores populares deben aceptar vivir en la periferia paupérrima, en condiciones de inseguridad legal respecto a la tenencia de la tierra, de hacinamiento habitacional, de déficit o baja calidad de los servicios públi-cos. En este sentido, la ciudad expresa espacialmente las marcadas desigualdades sociales que existen en la sociedad mexicana al ofrecer condiciones de vida excelentes para los sec-tores de mayores ingresos, niveles adecuados para las capas medias y precariedad para los sectores populares que habitan masivamente en colonias populares y, en menor medida, en las vecindades de los deteriorados centros urbanos.

Esta es la razón por la que los programas de atención a la pobreza urbana deben dedi-car un alto porcentaje de los recursos a la creación de infraestructura básica (agua y dre-naje) y de equipamientos comunitarios (centros de salud, centros de atención a la infancia, clubes deportivos o espacios culturales), así como a la producción o mejoramiento de vi-vienda popular. Es decir, este tipo de acción pública que se corresponde con la considera-ción de que el principal componente de la pobreza en el medio urbano es el patrimonial y que las políticas y programas dedicados a su superación exigen un diseño e implemen-tación originales y diferentes aplicados en el medio rural3.

Ahora bien, más allá de las estimaciones cuantitativas y de los componentes a incluir en los programas sociales aplicados a las ciudades es necesario detenerse en cuáles son las prin-cipales características que asume la pobreza urbana, así como en explorar el significado que se le atribuye a los procesos de exclusión social que se advierten en el medio urbano.

b) El debate conceptual

La pobreza es un proceso complejo de escasez de recursos económicos, sociales, cultura-les, institucionales y políticos que afecta a los sectores populares y que está asociado prin-cipalmente a las condiciones de inserción laboral que prevalecen en el mercado de traba-jo: inestabilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral. Pero cuando se hace referencia a la pobreza en el medio urbano puede ser útil introducir la noción de pobreza relativa y marcar su distinción respecto de la pobreza absoluta

La noción de pobreza absoluta es atribuida a Rowntree quien en sus estudios sobre las condiciones de vida a inicios del siglo XX y desde una visión pragmática definía a los pobres como todos aquellos que eran incapaces de lograr una sobrevivencia física. Este autor ofreció una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que pro-veía un mínimo estándar de vida, basado en la satisfacción de necesidades biológicas de

3 Por ejemplo, cuando se aplica en las ciudades el Programa Oportunidades, diseñado originalmente para atender la pobreza en el medio rural, ha surgido un conjunto de problemas difíciles de superar.

pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana 141

comida, agua, vestido y vivienda, es decir, un mínimo que garantizase la eficiencia física. Pero la operacionalización de esta definición presenta un conjunto de problemas porque al tratar de determinar el mínimo de la sobrevivencia y cuantificarlo no se contempla que el estándar de vida cambia en el tiempo y es diferente entre individuos, culturas y socieda-des. Es decir, el mínimo se establece en función de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades físicas, pero sin considerar las necesidades culturales y sociales que poseen los individuos que viven en determinada sociedad (cfr. Barnes, M., 2002).

Mucho tiempo después Townsend, P (1970) introdujo la noción de pobreza relativa como un estándar de vida generalmente aceptado en una sociedad y un tiempo dado. Su definición se basó en la distribución de los recursos, no en los ingresos, poniendo particular énfasis en el hecho de que los individuos necesitan participar con patrones o trayectorias de vida, costumbres y actividades particulares y propias de la sociedad en que habitan. Así, definió una línea pobreza debajo de la cual se sitúan individuos que son incapaces de par-ticipar plenamente en la sociedad a la que pertenecen.

Pero más allá de las críticas que hiciera a esta noción Amartya Sen (1983), en el senti-do de que hay un núcleo irreductible en la idea de pobreza y que está dado por el hambre y la inanición, la noción de pobreza relativa parece ser particularmente apropiada para ser aplicada a situaciones de privación en el medio urbano por diversas razones entre las cuales pueden mencionarse: i) en las ciudades es más difícil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentación, agua, vestido o una vivienda precaria, es decir un mínimo estándar de vida; ii) como ya se dijo, la ciudad es una aglomeración de población y actividades que ofrece un conjunto de bie-nes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadanía independientemente de su capaci-dad de apropiación en el mercado (educación, salud, recreación)4; iii) la intensidad de la pobreza urbana es menor y sus manifestaciones y componentes son distintos a la pobreza rural por lo que en su evaluación, en el diseño y la aplicación de políticas sociales debe reconocerse que las carencias de bienes y servicios en las que viven los sectores populares deben ser confrontadas con el patrón de vida medio, las costumbres y los hábitos sociales y culturales que prevalecen en ese espacio urbano; iv) en la actualidad, el fuerte crecimiento de la pobreza urbana y la desigualdad social y espacial en las ciudades indica que se ha producido una fuerte ruptura en las condiciones de vida del conjunto de la ciudadanía porque se han amplificado las distancias sociales entre las mayorías que deben aceptar ni-veles de vida mínimos y pequeños grupos de la clase alta que viven en la opulencia. Esto

4 En los años setenta, alrededor de la temática de los bienes de consumo colectivo, de su definición y del papel del Estado en la provisión de los mismos se desató una interesante polémica, principalmente entre Manuel Castells y Jean Lojkine, quienes desde el interior de las concepciones marxistas de la ciudad debatieron las particularidades de estos bienes y sus formas de consumo particular.


ha llevado a caracterizar a las ciudades actuales como divididas, fragmentadas o segmen-tadas (Ziccardi, 1998). Es decir, tanto en la búsqueda de diferenciaciones entre el mundo rural y urbano como en las diferenciaciones intraurbanas la noción de pobreza relativa puede ser de utilidad para la investigación social.

Ante esta situación y con la intención de ampliar el concepto de pobreza urbana, in-corporando dimensiones no económicas de este fenómeno, la sociología urbana francesa ha recuperado la noción de exclusión social, la cual ha sido recientemente incluida en los contenidos de las políticas sociales que promueve la Unión Europea para lograr mayor cohesión social. La misma alude a una situación generalizada de desempleo de larga du-ración, a la inestabilidad, a la flexibilidad y degradación de las condiciones prevalecientes del mercado del trabajo urbano, a un incremento en el déficit vivienda, a la aparición de nuevas formas de pobreza entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, procesos que se enmar-can en la crisis del Estado benefactor y de los sistemas de la seguridad social (Cfr. Rosan-vallon, P. 1995). Las dimensiones o los campos que exige operacionalizar el concepto de exclusión social son entre otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crédito, a los ser-vicios sociales, a la justicia, a la instrucción; el aislamiento, la segregación territorial, las carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios públicos de los barrios de las clases populares; la discriminación por género a que están expuestas las mujeres en el trabajo y en la vida social; la discriminación política, institucional o étnico-lingüística en que se en-cuentran algunos grupos sociales. Todos estos procesos y prácticas de las sociedades com-plejas son “factores de riesgo social” que comparten determinados grupos de las clases populares (inmigrantes, colonos, indígenas, discapacitados).

Ante esto, cualquier política social para ser efectiva debe proponer una acción social integral que enfrente no sólo la pobreza urbana sino la exclusión social, lo cual señala un amplio campo de actuación de las políticas sociales urbanas. En este sentido, los pro-gramas de atención a la pobreza en el medio urbano deben ser también programas que contribuyan a generar condiciones para lograr inclusión social. Por ejemplo, cuando se capacita a mujeres y jóvenes desempleados para que adquieran habilidades que les per-mitan participar en el mercado de trabajo urbano, cuando se realizan obras en colonias populares para disminuir las marcadas diferencias que existen en la ciudad en el acceso a bienes y servicios básicos o cuando se otorgan apoyos económicos a adultos mayores para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas lo cual contribuye a mejorar su autoestima y reforzar su pertenencia al medio familiar. No obstante que puedan generar estos efectos positivos en el sentido de contrarrestar las prácticas discriminatorias de que son objeto las clases populares, los programas sociales tanto del ámbito federal como local no se plantean explícitamente lograr estos objetivos.


II. La inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones públicas

a) Fundamentos legales de la participación ciudadana en la acción social

En México la inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones públicas tiene amplios fundamentos legales. En diferentes leyes federales y estatales vigentes se hace referencia explícita al derecho de las comunidades y pueblos a organizarse de manera au-tónoma para participar en la vida social y política del país. En varios artículos de la Cons-titución de la República se establece la importancia que posee la organización social de los mexicanos. En el artículo 2 se reconoce y se garantiza a los pueblos y comunidades indíge-nas el derecho a su libre determinación y a su autonomía para decidir sobre sus formas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. En el artículo 3 se conci-be a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como “un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cul-tural del pueblo”. En el artículo 25 se establece la necesidad de facilitar la organización del sector social –ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades expresas de trabajadores y todas las formas de organización social– para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. El artículo 26 hace referencia al sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, reconociendo la consulta y la participación de los diversos sectores sociales para recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad e incorporarlas al Plan Nacional de Desarrollo y los programas que surgen del mismo. También en el artículo 115, referido a la vida municipal, se alude a la necesidad de organizar la administración local asegurando la participación vecinal y ciudadana.

En cuanto a la legislación, la primera ley que incorpora la cuestión de la participación en la planeación es la Ley de Planeación Federal, aprobada en enero de 1983, cuyo capítu-lo III está dedicado a la participación social en la planeación. Otras leyes que se aprobaron en la misma década como la Federal de Vivienda y la General de Asentamientos Humanos consideran la presencia de las organizaciones sociales y de la participación social en la so-lución de los problemas de vivienda y de los asentamientos humanos. Debe recordarse que en la siguiente década las organizaciones sociales y civiles crecieron, se multiplicaron y se vincularon a los partidos políticos. La profundización de la democracia obligó a adecuar el marco legal a fin de garantizar el espacio de actuación de las organizaciones sociales para que éstas actúen de manera corresponsable con las instituciones gubernamentales. Entre las leyes más recientes que promueven la participación ciudadana destaca la Ley General de Desarrollo Social, del 20 de enero del 2004, que en su artículo 3 establece que la política de desarrollo social se sujetará a diferentes principios entre los cuales mencio-


na: “la participación social, como el derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse individual y colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones de desarrollo social” (inciso V). En los artículos 11, 38, 43 y 44 establece la necesidad de garantizar las formas de participación social y fomentar la participación de las personas, familias, organizaciones y en general del sector social y pri-vado en el desarrollo social. También señala que corresponde a los gobiernos de las enti-dades federativas y a los ayuntamientos en el ámbito de su competencia fomentar la orga-nización y la participación ciudadana en los programas de desarrollo social (artículos 44 y 45). Al mismo tiempo se crea el Consejo de Desarrollo Social, órgano consultivo, de par-ticipación ciudadana y de conformación plural que tiene por objeto analizar y proponer programas y acciones que inciden en el cumplimiento de la política nacional de desarrollo social. Le corresponde a este órgano impulsar la participación de la ciudadanía en el se-guimiento, operación y evaluación de la política nacional de desarrollo docial (artículo 55, inciso II). El capítulo VI de la mencionada Ley está dedicado particularmente a la parti-cipación social y en su artículo 61 establece que el gobierno federal, los estados y los mu-nicipios deben garantizar el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera activa en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social. En los artículos 62 a 66 se define la manera como debe actuar el gobierno para promover la participación, realizando convocatorias públicas para invitar a las organizaciones e in-clusive. otorgándoles fondos públicos para operar programas sociales propios. El capítulo VIII está dedicado a la Contraloría Social reconociendo en el artículo 69 que se trata de un mecanismo de los beneficiarios para verificar de manera organizada el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social para lo cual el gobierno federal le facilitará el acceso a la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones (artículo 71).

Finalmente, debe mencionarse que en la época se aprobó la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que tiene por ob-jeto fomentar las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad civil, estable-cer sus derechos y obligaciones, favorecer su coordinación con las dependencias guberna-mentales (artículo 1) y un conjunto de leyes destinadas a garantizar el ejercicio de los de-rechos sociales de los ciudadanos que también promueven la participación ciudadana5.

5 Entre éstas la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, del 11 de junio de 2002; la Ley de la Co-misión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, del 21 de mayo de 2003; la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, del 25 de junio del 2000; la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, del Sistema Nacional de Asistencia Social; la Ley de Protección de los Derechos de las Niñas y Niños Adolescentes, por mencionar las más importantes. Además, en el DF y algunos esta-dos (Jalisco, por ejemplo,) existen leyes de participación ciudadana, las cuales ofrecen lineamientos particulares para regir las formas de incorporación de la ciudadanía en las decisiones públicas.


Es decir, existe ya en México una amplia legislación destinada a promover la participa-ción de la ciudadanía en las decisiones públicas, particularmente las directamente vincula-das con políticas y programas sociales.

b) Fundamentos normativos de la participación ciudadana en la acción social

Los principales lineamientos normativos relacionados con la participación de la ciudada-nía en las políticas y los programas sociales están contenidos en el Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006). Superación de la Pobreza: una tarea Contigo, de acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006).

En este programa se propone fortalecer el tejido social a través de fomentar la partici-pación y el desarrollo comunitario y se afirma que es una manera de hacer política social, donde la participación de la sociedad, particularmente de la población en condiciones de pobreza, es lo que más cuenta; se trata de una acción compartida y fundamentada en la corresponsabilidad, tanto de los beneficiarios como de sus organizaciones comunitarias, sociales, productivas, culturales y ciudadanas. Para ello, se propone recuperar las relacio-nes de cooperación existentes en las comunidades y familias en términos de sus experien-cias de desarrollo y lazos generadores de confianzas, para que muchos hogares salgan de la pobreza y se constituyan en actores sociales participantes de la sociedad democrática.

Se afirma que la participación activa de los propios habitantes de las regiones en los procesos de planeación participativa generará la responsabilidad conjunta en las decisio-nes, el sentimiento de pertenencia al territorio y el fortalecimiento del tejido social. Tam-bién se pone énfasis en ampliar la participación de las mujeres en todos los niveles de de-cisión, desde las comunidades hasta los consejos de la política social, así como también de las comunidades indígenas, los adultos y las organizaciones de la sociedad civil. Prevé la creación de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas y señala que para garanti-zar la participación de la ciudadanía en las acciones de planeación, gestión, evaluación y seguimiento del desarrollo urbano y regional se promoverán reformas al marco jurídico vigente. De este modo se fortalecerá la planeación consultiva y se garantizará su transi-ción a modalidades ejecutivas; también se promoverá la operación y creación de instan-cias permanentes de participación social autónomas, con el fin de asegurar la operación de los modelos de planeación y administración urbana participativa.

Así, en los documentos de las políticas y programas sociales del gobierno federal que se inscriben en este Programa se alude con bastante frecuencia a: la construcción de una ciudadanía participativa, la capacidad de la ciudadanía para combatir la corrupción a través del control social (auditoría social), el esfuerzo comunitario para mejorar la calidad


de vida del conjunto de la ciudadanía, el fortalecimiento del tejido social, la creación de capital social y el logro de mayor cohesión social. Sin embargo, en los hechos existe un conjunto de obstáculos que impiden concretar esta intención de incluir a la ciudadanía en diferentes procesos decisorios directamente vinculados con su calidad de vida como es el caso de los programas sociales.

c) Obstáculos a la inclusión de la ciudadanía en los programas sociales

Actualmente existe un amplio consenso sobre las limitaciones de la democracia represen-tativa para garantizar un adecuado nivel de vida para el conjunto de la ciudadanía. Por ello la participación ciudadana comenzó a ser visualizada como un componente funda-mental para avanzar en la democratización de la sociedad y de las instituciones guber-namentales, otorgar mayor eficacia a las políticas públicas y sentar nuevas bases en la construcción de una cultura democrática. Una participación ciudadana concebida princi-palmente como forma de inclusión en las decisiones públicas de la ciudadanía y sus orga-nizaciones representando intereses particulares (no individuales); participación que no es igual, ni reemplaza a la participación política, sino que más bien puede complementarla y/o activarla (Cfr. Ziccardi, 1998).

Ahora bien, en México se registra un considerable número de experiencias de parti-cipación de la ciudadanía en programas sociales, sin embargo, dada la magnitud del uni-verso que abarca la acción social del Estado, las mismas sólo pueden considerarse expe-riencias puntuales, muchas de las cuales no logran consolidarse, sobrevivir en el tiempo o ser replicadas ampliamente. Por ello algunos autores consideran que la construcción de ciudadanía es una tarea pendiente y que se advierte en un marcado déficit de cultura cívica. Otros, en cambio, han enfatizado el hecho de que se trata de una ciudadanía frag-mentada, puesto que los derechos civiles, sociales y políticos son plenamente ejercidos sólo por algunos segmentos sociales, mientras que un amplio conjunto social debe reclamar-los desde su participación en organizaciones sociales y/o civiles o aceptar vivir en la más absoluta precariedad material y social. Estas organizaciones de la sociedad sin duda han contribuido a lograr un ejercicio más pleno de la ciudadanía, al hacer efectivo el acceso a la educación, la salud, la vivienda, los equipamientos, la infraestructura básica, defender la calidad del medio ambiente, luchar para combatir el consumo de drogas entre los jóve-nes, erradicar la violencia intrafamiliar, trabajar por una sociedad igualitaria. Sin duda, detrás de estos procesos protagonizados principalmente por las clases populares suele ha-ber un gran esfuerzo colectivo de la ciudadanía y gobiernos locales con baja capacidad de respuesta para atender sus demandas.


A pesar de todo, en el país hay condiciones sociales para impulsar una mayor inclusión de la ciudadanía en las decisiones públicas. Los resultados de la Encuesta Nacional sobre Corresponsabilidad y Participación Ciudadana (Berumen, 2003) indican que las dos ter-ceras partes de los encuestados opinan que el gobierno debe buscar soluciones junto con la gente para resolver los problemas de la pobreza; que la mitad ha participado principal-mente aportando trabajo para mejorar el lugar donde vive, en la escuela o en sus fiestas religiosas y que algo más de la mitad ha participado en juntas de vecinos o asociaciones de colonos. Es decir, pareciera que existe un amplio consenso social que pone de relieve la importancia de incorporar a la ciudadanía en los procesos, a fin de lograr mayor cohesión social y más eficacia en las políticas públicas.

Cabe preguntarse entonces ¿cuáles son los obstáculos que impiden concretar esta participación ciudadana en los programas públicos? Por un lado, en el aparato guber-namental, y con cierta independencia del partido que controla el Ejecutivo federal, es-tatal o municipal, existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la participación ciudadana. Muchos funcionarios, tanto del gobierno federal como local, continúan pensando que las políticas y los programas sociales son una tarea gubernamental, una función exclusiva del Estado. Esto indica que la primera tarea es actualizar y capacitar de manera permanente a los funcionarios públicos –cuyo perfil no siempre responde al cargo que ocupan– sobre el papel de la burocracia en las sociedades complejas y en un contexto en el que se intenta consolidar una gobernanza democrática. Sin duda, el Estado es el principal responsable de la cuestión social, pero las nuevas teorías de la administración pública afirman que la gobernanza democrática implica involucrar al conjunto de actores públicos, sociales y privados involucrados en determinada política pública para asumir las tareas de manera corresponsable. De igual forma, desde la ciencia política se enfatiza la necesidad de que la democracia represen-tativa cree espacios públicos donde funcione la democracia participativa a fin de otorgar calidad a esta forma de gobierno. Esa falta de convencimiento sobre la importancia de movilizar a la ciudadanía a través de la acción pública la comparten también los partidos políticos que ven en la misma una competencia a la participación política más que una forma de acción complementaria.

Pero a estos obstáculos sociales, burocráticos y políticos se agregan los problemas que surgen de la ausencia o la debilidad de los diseños participativos adoptados en los progra-mas sociales, cuestión que se analizará más adelante en este trabajo. Por ahora interesa sólo señalar que la situación que prevalece en nuestro país en relación con el poco avance en el diseño y aplicación de políticas y programas sociales más participativos contrasta con el amplio inventario de instrumentos de participación ciudadana que se han aplicado

14� pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana

en otros países de Europa y de América Latina, en la última década, como una conse-cuencia directa del avance y la consolidación de la democracia (Cfr. Font, 2004).

Las relaciones gobierno-ciudadanía, que se construyeron durante muchas décadas y que suelen estar caracterizadas por la confrontación o por la subordinación de los sec-tores populares a prácticas clientelares, politizan el ejercicio de los derechos sociales. Los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en primer término en los gobiernos locales –estatales y municipales– y luego en el ámbito federal poco han logrado modifi-car sustancialmente esta forma de gobernar y avanzar en la construcción de una cultura democrática en sentido amplio, no sólo político. Sin embargo, el espacio público que se abre con la aplicación de las políticas y programas sociales es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas prácticas y comportamientos en la relación gobierno-ciudadanía. Las políticas sociales del Estado mexicano son cada vez más complejas e incorporan rei-teradamente en sus documentos la necesidad de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas. Pero es sabido que las políticas son una cosa y los programas son otra y entre los preceptos contenidos en unas y las acciones efectivamente desarrolladas en los otros, en relación con la participación de la ciudadanía, suele haber una gran distancia. Una revi-sión de los programas sociales que existen actualmente, presentada en el Manual Ciudadano (2005), indica que los ciudadanos son concebidos e incorporados a los mismos principal-mente como “beneficiarios” en comisiones o comités y/o como “contralores sociales”.

Comités de beneficiarios

• Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa• Programa Opciones Productivas• Programa de Empleo Temporal• Programa de Atención a los Adultos Mayores

Contraloría Social

• Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa• Programa Jóvenes por México• Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las

Artesanías• Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda

Progresiva “Tu Casa”• Comisión para la Regularización de la Tenencia de la

Tierra• Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)• Programa Incentivos Estatales por Demanda• Programa de Adquisición de Suelo apto para la Vivienda• Programa de Coinversión Social• Programa 3x1 para Migrantes• Programa de Empleo Temporal• Programa de Atención a los Adultos Mayores• Programa Hábitat


Es decir, los diseños participativos son bastante similares en todos los programas in-dependientemente de los objetivos específicos que cada programa o modalidad persigue, aunque en algunos casos se observa la intención de innovar. En este sentido, la creación de nuevos espacios de participación ciudadana debiera garantizar el que los mismos fuesen incluyentes, en el sentido de considerar la diversidad y las particularidades de la sociedad local. Por otra parte, sería necesario establecer claramente cuál es el papel que se le asigna a las organizaciones sociales, civiles, comunitarias que ya existen en el espacio local.

A pesar de ello, es frecuente que los funcionarios y los intermediarios locales acepten los lineamientos y exigencias contenidos en la normatividad de los programas, sobre todo cuando es un requisito para recibir los recursos. Pero lo hacen con cierto pragmatismo re-bautizando los espacios de participación existentes y convocando a la misma ciudadanía. De igual forma, los instrumentos suelen ser poco innovadores para transformar los proce-sos decisorios haciéndolos más eficaces y democráticos.

III. La participación ciudadana en el Programa Hábitat

Dado el intenso crecimiento de la pobreza urbana, el gobierno federal en el año 2002 de-cidió incluir en la política social una estrategia de intervención en los barrios en situación de pobreza de las principales ciudades del país, actuación que colocó dos ejes centrales para lograr sus propósitos: la capacidad de gestión de los gobiernos municipales y la co-rresponsabilidad de la ciudadanía en las acciones urbanas. Esta estrategia se denominó Programa Hábitat y su meta es actuar en las 364 ciudades que constituyen el sistema ur-bano nacional. Las ciudades se han agrupado en “vertientes” que se distinguen por su ubicación en el territorio nacional y su dinámica urbana. En 2004 estas vertientes fueron a) las ciudades de las fronteras norte y sur (41), b) las ciudades y zonas metropolitanas del resto del país (121), entre éstas tienen prioridad las de más de 100 mil habitantes, y c) los centros históricos reconocidos como patrimonio mundial por la UNESCO (11). Por otra parte, debe señalarse que Hábitat es un macroprograma constituido por varios progra-mas dirigidos a atender diferentes grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad social, tales como Superación de la Pobreza, Oportunidades para las Mujeres, Mejoramiento de Barrios, Ordenamiento de Territorio y Mejoramiento Ambiental, Planeación Urbana y Agencias de Desarrollo Hábitat, Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbano, y Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.

La participación social o ciudadana en el Programa Hábitat se concibe en las tres fases que comprende la operación de este programa:


• La difusión constituida por acciones encaminadas a dar a conocer el desarrollo y los resultados del programa entre las autoridades y la población beneficiaria.

• La promoción, que son el conjunto de actividades necesarias para que las comuni-dades y organizaciones sociales participen y se sumen a las distintas modalidades del Programa.

• La ejecución, que supone diferentes momentos y acciones locales que incluyen: la asig-nación de subsidios al estado y a los municipios, la selección de zonas de atención, la programación de acciones, la ejecución de obras, la consulta con las comunidades, la transferencia de subsidios federales a la instancia ejecutora, las actividades finales de cierre del proyecto y el informe de terminación, la contraloría social y la evaluación.

Es decir, si bien en cada una de estas tres fases se enuncia la participación de la comu-nidad, donde se hace una clara alusión a la importancia de la misma es en el momento de la ejecución porque es donde se hace referencia explícita a la consulta con las comunida-des, la contraloría social y la evaluación. Como hemos señalado en otro trabajo, conviene distinguir analíticamente entre los espacios de participación ciudadana y los instrumentos de participación ciudadana que se crean en los programas sociales (Cfr. Ziccardi, 2004). En este sentido, los actores sociales e institucionales que participan en estos espacios del Programa Hábitat en principio son:

• Las organizaciones sociales, civiles, comunitarias constituidas por diferentes colectivos de ciudadanos. Las mismas cumplen funciones relativas a: promoción del programa, movilización de recursos y esfuerzos sociales, encuentros con dirigentes civiles y em-presariales, instrumentación y ejecución de proyectos y contraloría social.

• Las Agencias Hábitat constituidas por profesionistas y miembros de los gobiernos y la comunidad local para realizar en cada ciudad tareas relacionadas con: fortalecer instrumentos de planeación, formulación y aprobación de proyectos, formación de instancias civiles, enlace con universidades y centros de investigación y asociación pú-blico-privada.

• También puede incluirse el Subcomité Hábitat, pero en realidad es una instancia de coordinación intergubernamental entre los distintos ámbitos de gobierno participan-tes (federal, estatal, municipal) encargada de vincular al programa con otras acciones de la política social y la gestión de acciones intersectoriales, tales como apoyo en emer-gencias urbanas y tareas de asesoría y capacitación en coordinación con el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol).


En cuanto a los instrumentos de la participación ciudadana que son las metodologías participativas, las herramientas y las técnicas usadas para hacer efectiva la participación social, el Programa Hábitat en sus documentos normativos contempla los siguientes ins-trumentos de participación social en distintas escalas o intensidades:

• La consulta ciudadana para elaborar las propuestas y atender las demandas y priori-dades, así como la elaboración de la cédula socioeconómica de empadronamiento de beneficiarios.

• La elaboración del autodiagnóstico y/o del plan de desarrollo comunitario.• La contraloría social prevista en la Ley General de Desarrollo Social como un espacio

para la activa participación de la ciudadanía en las tareas de seguimiento, supervisión y finiquito de obras.

Como se puede observar, en el Programa Hábitat como en los demás programas so-ciales se apela a la ciudadanía principalmente como: i) beneficiarios, para la elaboración de la cédula socioeconómica, el autodiagnóstico y el Plan de Desarrollo comunitario y ii) contraloría social.

Este diseño participativo no innova en la forma de movilizar a la ciudadanía de acuerdo con las capacidades y experiencia de los actores locales, las cuales obviamente son diferentes en cada ciudad. Por ello, en los municipios se decide con pragmatismo cómo cumplir con el requisito de incluir a la ciudadanía. En aquellos casos donde no existe una fuerte tradición de organización subordinada el programa puede ser una oportunidad para construir capital social. Pero donde existen líderes que son tradicio-nales intermediarios sociales de los sectores beneficiarios éstos se encargan de movilizar a la ciudadanía y cumplen, aunque sea nominalmente, con lo establecido en las reglas de operación del programa. La cuestión es que las relaciones clientelares que han pre-valecido no se modificarán automáticamente porque se creen nuevos espacios de parti-cipación (comités de beneficiarios, contralorías sociales); para que ello ocurra es nece-sario recurrir a instrumentos innovadores que ofrezcan reglas y procedimientos capaces de contribuir al ejercicio de una cultura democrática. En este sentido, la capacitación de funcionarios y de la ciudadanía debe ofrecer no sólo conocimientos generales sobre qué es la gobernanza democrática, sino el inventario de instrumentos de participación ciudadana que se han puesto en práctica ya en diferentes ciudades del mundo y que han permitido que en los programas sociales se garantice el ejercicio pleno y democrático de la ciudadanía.


IV. Algunas propuestas para el fortalecimiento

de la participación ciudadana en los programas sociales

Las propuestas elaboradas para fortalecer la participación de la ciudadanía en las deci-siones públicas requieren en primer lugar incorporar las particularidades de la realidad local, el espacio territorial en el que se aplicarán los programas gubernamentales, el mapa de los actores públicos, privados y sociales que actúan en este territorio, el inventario de experiencias de participación que existen en este espacio. Pero además es necesario:

• Informar y capacitar en la temática de los diseños participativos, de manera perma-nente y con personal calificado a todos los funcionarios públicos de diferentes ámbitos de gobierno (incluidos las más altas jerarquías y los responsables de las obras públicas, los asesores, los jefes administrativos, las/os trabajadores sociales) en el diseño parti-cipativo de los programas sociales, a fin de que no sólo lo acepten sino que faciliten y promuevan la creación de nuevas formas de relación gobierno-ciudadanía que permi-tan otorgar mayor eficacia a la acción social gubernamental y avanzar en los procesos de democratización de la gestión pública. Se trata de transmitir el valor social que po-seen estos diseños participativos rescatando el componente pedagógico que contiene la acción pública participativa. Los programas sociales no son sólo las obras o distri-bución de bienes y servicios básicos, son una oportunidad para que la ciudadanía y los gobiernos locales aprendan a trabajar juntos y se puedan obtener mejores resultados. Por otra parte, los problemas del hábitat en nuestras ciudades son tan complejos que no basta el conocimiento técnico especializado, ni la disponibilidad de recursos públi-cos, es necesario aprender a trabajar en forma corresponsable y transparente entre los distintos actores sociales. Por ello, en el marco de una gobernanza democrática las ac-ciones, proyectos y programas públicos pueden ser prácticas en las que los ciudadanos ejerzan sus derechos y obligaciones y los funcionarios, de diferentes ámbitos de gobier-no, desarrollen una función de servicio público eficaz y democrática.

• Informar a la ciudadanía y a las organizaciones sociales, civiles, comunitarias y polí-ticas sobre todos los aspectos relacionados con el diseño y ejecución de los programas sociales, los fundamentos que existen para la creación y/o fortalecimiento de espacios de una amplia y diversa representación social, el uso de instrumentos de participación ciudadana que ofrecen nuevas reglas para asignar recursos, definir prioridades, dar se-guimiento a la acción pública (contralorías sociales), los procesos de planificación par-ticipativa del espacio urbano (las colonias populares, los barrios, municipios, delega-ciones) que contemplen proyectos específicos de desarrollo local en el corto, mediano


y largo plazo, a fin de hacer efectiva la democracia como forma de gobierno capaz de garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadanía.

• Crear compromisos políticos públicos con las autoridades democráticamente electas por la ciudadanía – principalmente del ámbito local– para que apoyen la participa-ción de la ciudadanía y de sus organizaciones en los procesos decisorios, suministren información, publiciten los programas sociales, alienten a todos los actores sociales in-volucrados y promuevan el diseño y aplicación de instrumentos innovadores de parti-cipación ciudadana, etc.

Como se dijo, actualmente en los programas sociales se reconoce la participación de la ciudadanía principalmente como beneficiaria o cumpliendo funciones de contraloría social. Las organizaciones sociales, aunque suelen estar contempladas en la normatividad, participan puntal y limitadamente en estos programas masivos. Por ello, si se quiere forta-lecer la participación ciudadana es necesario ampliar la representación ciudadana en las diferentes etapas de los programas: diseño, operación, seguimiento y evaluación, como lo establece la Ley General de Desarrollo Social vigente.

Todo ello implica que es necesario elaborar diseños participativos originales desde el ámbito local en donde se contemplen cuáles son los espacios existentes que puede hacer funcionar determinado programa o que deben ser creados para que la ciudadanía efec-tivamente participe y cuáles los instrumentos que garantizarán que esta inclusión de la ciudadanía permitirá obtener mejores resultados en el diseño y aplicación de las políticas sociales.

En relación con los espacios de participación ciudadana, algunas propuestas para crearlos o fortalecerlos son:

• Elaborar un mapa del conjunto de actores y organizaciones sociales, comunitarias, políticas, civiles, económicas, empresariales, profesionales locales identificando áreas de interés en las que pueden participar y buscando sus vínculos para crear redes que potencien la acción pública social.

• Crear o identificar uno o varios espacios de participación ciudadana con una amplia representación de la ciudadanía, es decir, que la composición refleje la diversidad so-cial local, para diseñar u operar determinado programa social.

• Promover formas de participación ciudadana, individuales y colectivas (adultos ma-yores, organizaciones de mujeres o de colonos, asociaciones de barrios o zonas de la ciudad) según las características de cada programa o modalidad de actuación guber-namental.


• Garantizar que en la normatividad de los programas y en el espacio local se cumpla con un conjunto de prerrequisitos indispensables para que la participación ciudada-na funcione asignando a los mismos recursos financieros: i) información a través de material gráfico, página de internet, jóvenes promotores, servicio social de las univer-sidades, ii) difusión a través de reuniones, distribución de carteles, radio local, ferias. iii) material (videos, bancos de datos de experiencias exitosas, cursos de capacitación), iv)adecuación o construcción de equipamientos para el desarrollo comunitario, para reuniones, vi) coordinación intergubernamental para el procesamiento de las deman-das ciudadanas, la promoción de la participación ciudadana, las tareas de capacitación del personal gubernamental y la ciudadanía a fin de construir una memoria colectiva.

En relación con los instrumentos de participación ciudadana previstos en los progra-mas sociales, se requiere no sólo innovar en su diseño sino garantizar que la aplicación de los ya previstos se realice de acuerdo con reglas que garanticen el ejercicio de la democra-cia y la eficacia de la decisión. Es decir, existe un conjunto de instrumentos que operan ya en los espacios locales, sin embargo, lo que no está garantizado es la eficacia de los mis-mos. Por ello parece necesario:

• Revisar y mejorar los actuales instrumentos de consulta a la ciudadanía, ya sea infor-males o formalizados (aplicación de encuestas o listados de necesidades, aplicación de cédulas de información).

• Revisar y mejorar los actuales instrumentos de diagnóstico o autodiagnósticos locales, planes participativos de desarrollo municipal.

• Revisar y mejorar los actuales instrumentos de seguimiento y control que utilizan las contralorías sociales.

• Crear bancos de información y sistematización de prácticas significativas de gestión comunitaria de los programas sociales concebidos como parte de un proceso en conti-nua mejora en la ejecución de los programas sociales, a través de un proceso de trans-ferencia horizontal de las experiencias que contribuya a replicar los aciertos y a erra-dicar los errores. En esta tareas pueden cumplir un papel importante las universidades y centros de investigación, no sólo por el rigor metodológico que pueden aportar para realizar la sistematización sino porque pueden garantizar el cuidado, la conservación y disponibilidad de la información.

Pero al mismo tiempo, sería útil revisar los innovadores instrumentos de participación ciudadana utilizados en la gestión social local en las ciudades de otros países, en particular


los llamados presupuestos participativos aplicados en otras ciudades del mundo, que son instrumentos ideados para el ejercicio de la democracia directa, que combinan la partici-pación de la ciudadanía con la delegación de responsabilidades en el personal guberna-mental. El principal objetivo de los presupuestos participativos es establecer las prioridades de la actuación pública local, a través de la participación directa de la comunidad (reunio-nes, asambleas populares) las cuales se desarrollan con una metodología particular que per-mite ordenar y procesar las demandas democráticamente6. La metodología de los presu-puestos participativos implica un proceso de participación no sólo consultiva sino de docu-mentación y difusión de las decisiones tomadas. En este sentido podría garantizar también el cumplimiento de otras funciones asignadas a la ciudadanía en las reglas de operación de los programas sociales: la supervisión, el control y el finiquito de obras. El proceso del presupuesto participativo suele aplicarse a un porcentaje establecido del presupuesto por operar e implica operar con reglas claras, elaborando un reglamento de participación ava-lado y firmado por la comunidad y el gobierno. Aunque no existe una única metodología para el presupuesto participativo, en las distintas experiencias analizadas las cuestiones que se someten colectivamente a la ciudadanía a través de este instrumento son:

• Las prioridades temáticas (pavimentación, drenaje, agua, salud, deporte, iluminación pública, apoyo a actividades productivas, espacios públicos, etc.). A cada prioridad se le asigna un puntaje y se establece un rango.

• El formulario de demandas de obras y servicios de cada tema (descripción, dirección, jerarquía de la obra o servicio).

• El orden jerárquico de obras y servicios de cada tema con un calendario anual.• La documentación de las decisiones para que sean incluidas en los programas de in-

versión anual.• Una vez establecidas las prioridades por el conjunto de la ciudadanía en asamblea, se

delega la representación en alguna figura local como puede ser el Comité de Conseje-ros de los diferentes programas sociales.

Con el presupuesto participativo también se contempla la fase de seguimiento y control social de las obras realizadas y se crean instrumentos de seguimiento, supervisión y finiqui-

6 Sobre el presupuesto participativo existe ya una abundante bibliografía. El mismo se ha creado y ha sido aplicado en más de 100 ciudades brasileñas, gobernadas por el Partido de los Trabajadores (Porto Alegre, Río de Janeiro, Curitiba, entre otras), luego fue adop-tado en diferentes ciudades de América Latina (Montevideo, Buenos Aires, Rosario, Bogotá), en ciudades españolas como Córdoba y Sevilla y en varios municipios de Cataluña (Sabadell, Rubí) y también en varias ciudades de Alemania. En México, en cambio, existen pocas experiencias de presupuesto participativo en dos delegaciones del Distrito Federal, Tlalpan y Cuauhtémoc, las cuales no han te-nido continuidad. Cfr. Entre otros: Fedozzi, L (2001); Blanco, I y Gomá, R (2002); Ganuza, E y Álvarez de Sotomayor, C. (2003).


to, que pueden ser apropiados por la ciudadanía. El propósito no es sólo involucrar a la ciu-dadanía en cada una de las etapas de un programa, sino también que la acción de la misma constituya la principal garantía de que las obras y las acciones realizadas tengan calidad y modifiquen sustancialmente las condiciones de vida de la ciudadanía participante.

Bibliografía

álvarez, l.,San Juan, c. y Sanchez MeJorada, c. Democracia y exclusión, CIIHUNAM, UAM, INAH, UACM y PyV, México, 2006.

barneS, Matt, Social exclusion and life course in Barnes, Matt et al “Poverty and exclusion in Europe”, Edward Elgar Publishing Limited, Gran Bretaña, 2002.

blanco, iSMael y ricard GoMá (coords), “Gobiernos locales y redes participativas”, Ariel, Barcelona, 2002.

bodeMer, K., coraGGio J.l. y ziccardi, a. “Las políticas sociales urbanas en el inicio del nuevo siglo”. Documento de Lanzamiento de la Red No 5 de URBAL Políticas Sociales Urbanas, Montevideo, 1999.

borJa, Jordi, Descentralización y participación ciudadana. Cuadernos del Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara”, México, (edición mexicana), 2000.

bruGué, quiM, GoMà, ricard y SubiratS, Joan, “De la pobreza a la exclusión social. Nuevos retos para las políticas públicas” en Revista Internacional de Sociología, tercera época, n 33, septiembre-diciembre, 2002 pp 7-45.

cancino, céSar, “Calidad de la democracia. Paradojas y contradicciones”, en Álvarez, San Juan y Sanchez Mejorada, op. cit, 2005. pp 15-30.

canto, Manuel, “Desarrollo social e intercambio político: el aspecto olvidado de la polí-tica social” en Álvarez, San Juan y Sanchez Mejorada, op. cit, 2005, pp 495-506.

cePal, Panorama Social de América Latina, Santiago de Chile, 2004.coMité técnico de la Pobreza, Medición de la pobreza 2002-2004, México, 14 de junio de

2005.conaPo, La población de México en el nuevo siglo, México, 2001.cunill Grau, nuria, “Balance de la participación ciudadana en las políticas sociales,

Propuesta de un marco analítico” en Ziccardi, Alicia (coord), op.cit, 2004, pp 57-7durSton, John, ¿Qué es el capital social? CEPAL, Santiago de Chile, julio, 2000. Fedozzi, luciano, Orcamento participativo, reflexiones sobre la experiencia de Porto Alegre. FASE,

TOMO Editorial, IPPUR, Porto alegre, 2001, tercera edición. Font, Joan, “Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias y

metodologías” en Ziccardi, Alicia, op.cit. 2004, pp 23-42.


Font, Joan e iSMael blanco, Polis, la ciutat participativa, Diputació Barcelona, Xarca de municipis, Flor de Maig, centre per a la Participació Ciudadana, Barcelona, 2003.

Ganuza Fernández, e. y ávarez de SotoMayor, ca (coord), Democracia y presupuestos par-ticipativos, Icaria, Barcelona, 2003.

KliSberG, bernardo y toMaSini, luciano (comp), Capital Social y Cultura. Claves estratégicas para el desarrollo. BID, 2000.

Mier y terán, arturo y alicia ziccardi, “Participación Ciudadana en Barrios con in-tervención del Programa Hábitat”, documento CEPAL (mimeo) 2005.

o’donnell, G. y SchMitter, P., “Transiciones desde un gobierno autoritario”. Conclusio-nes tentativas sobre las democracias inciertas. Tomo 4. Buenos Aires: Paidos, 1988.

oStroM, elinor y ahn, t.K., “Una perspectiva del capital social desde las ciencias so-ciales: capital social y acción colectiva”, en Revista Mexicana de Sociología, año LXV, n 1, enero-marzo, 2003, pp 155-233.

roSanvallon, Pierre, “La nueva cuestión social”, Buenos Aires, Argentina, 1995.Secretaría de deSarrollo Social, Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2001-

2006, México, 2001.Secretaría de deSarrollo Social, Encuesta Nacional sobre corresponsabilidad y parti-

cipación ciudadana, Berumen, México D.F. 2003,Secretaría de deSarrollo Social, Reglas de Operación del Programa Hábitat, México,

2004.SedeSol, SFP, tranSParencia Mexicana, iFe, iFai, FePade, Manual Ciudadano 2005. Sedesol a

los ojos de todos. México, 2005.ziccardi, alicia, Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital, Miguel A. Po-

rrúa, IISUNAM, México, 1998.ziccardi, alicia, “La demora de la democracia local: el difícil tránsito de vecinos a ciu-

dadanos” en Revista Ibero Americana, n 11, Universidad de Hamburgo,2003.ziccardi, alicia (coord) Planeación participativa en el espacio local. 5 Planes Parciales Parciales de

Desarrollo Urbano en el D.F. IISUNAM, PUEC, Posgrado en Urbanismo, México, 2003.ziccardi, alicia (coord) Participación ciudadana en políticas sociales del ámbito local, IISUNAM,

COMECSO, Indesol, México, 2004ziccardi, alicia, “Espacios e instrumentos de participación ciudadana en políticas socia-

les del ámbito local” en Ziccardi, A. (coord) 2004, op. cit. pp. 245-272.

15�

Descentralización y política social:del centralismo al desconcierto

aGustín esCoBar latapí

CIESAS Occidente

El presente texto se basa en trabajos empíricos relacionados con la evaluación de progra-mas sociales federales para plantear que, si bien la política social federal está encontran-do, con mayor o menor éxito, modelos de acción que están brindando resultados y que empiezan a tener impacto en la reducción de la incidencia y la profundidad de la pobre-za; el aislamiento territorial y la dispersión y la puesta en valor y utilización de los activos de los pobres urbanos (trabajo y vivienda, fundamentalmente), estos logros se han visto seriamente limitados por una difícil coordinación entre las acciones federales, estatales y municipales. La coordinación es crecientemente necesaria, pero extremadamente casuís-tica y rehén de incentivos perversos, relaciones políticas y otros problemas, por lo que las acciones coordinadas pueden ser deficientes y sus impactos reducidos. La política social no podrá ser integral ni coherente si esta coordinación no mejora.

En México han existido dos asimetrías fundamentales entre el gobierno federal, por una parte, y los estatales y municipales, por otra. Hasta principios de los años noventa, el gobierno federal mantuvo el control directo de la gran mayoría de los recursos públicos y de la casi totalidad de las acciones de gobierno, y ejerció este control a favor de las zo-nas metropolitanas, de las poblaciones urbanas y de grupos y regiones prioritarias para el partido oficial o algún grupo afín. Según Rodríguez, se trataba de un sistema autoritario y centralista que usaba este control financiero y ejecutivo para mantener su hegemonía política (1999).

Esta situación cambió gradualmente. Durante los gobiernos de De la Madrid (en 1983), inicialmente, Salinas (en 1992) y Zedillo (fines de 1997) se producen reformas que otorgan a los estados la responsabilidad de la educación y la salud, y a los municipios la responsabilidad del DIF, con recursos federales. Estas reformas fueron apoyadas por ins-tancias internacionales. En diciembre de 1997, el primer poder Legislativo sin mayoría

160 descentralización y política social: del centralismo al desconcierto

priísta fuerza, en contra de los deseos del Ejecutivo, una nueva reforma que otorga más recursos federales a los municipios. Del año 1978 al año 2000 los ingresos propios de los municipios de México se duplican, pero sus ingresos por participaciones federales crecen 15 veces (Cabrero, 2005)1. El ingreso per capita de recursos públicos a nivel municipal pasa, en el mismo lapso, de 70 a 300 pesos constantes de 1994.

Según Cabrero (Ibid.), hay cinco periodos de la hacienda municipal entre 1978 y el año 2000: de 1978 a 1983 hay cierta autosuficiencia precaria, definida por escasos recursos y responsabilidades. No existe la coordinación fiscal. De 1984 a 1988 hay un despegue propiciado por la descentralización de la potestad sobre los tributos de los bienes raíces. De 1989 a 1994 se consolida la anterior tendencia y se generaliza un aumento sustancial en la capacidad recaudatoria autónoma. Entre 1995 y 1997 hay una caída sustancial en ingresos propios propiciada por la crisis de 1995 y por cierta pasividad de estos gobiernos. Por fin, a partir de 1998 hay un nuevo y rápido incremento, producido por la transferen-cia de los recursos federales del Ramo 33 a los municipios (Cabrero, Ibid.; IDH, 2004). Esta transferencia es extremadamente importante porque es progresiva y de naturaleza social. Transfiere mayores recursos per capita a los municipios más pobres y marginados, con lo cual la capacidad financiera de estos municipios para diseñar y realizar obras y pro-gramas sociales se incrementa sustancialmente. Sin embargo, “el diseño institucional y la estructura de incentivos propician que los gobiernos locales no busquen necesariamente incrementar sus niveles de provisión de servicios básicos para no ser castigados mediante la reducción de fondos federales” (IDH, 2004). La totalidad de los fondos del Ramo 33 no siempre llega a los municipios. Hay un conjunto de filtros, ya sea estatales o burocráticos, por lo que muchos gobiernos locales no lograban acceder a ellos, por lo menos hasta 2001 (Bey, 2003). Nuestros reportes de campo indican, sin embargo, que los municipios están accediendo a ellos de manera más regular en los últimos años2.

La siguiente gráfica muestra los ingresos brutos de los municipios a precios constantes (a julio de 2002) en un periodo más reciente (1996-2003). La tendencia alcista real en los recursos municipales se mantiene después del año 2000, pero esta vez impulsada por el rubro transferencias/aportaciones, así como por un fortalecimiento simultáneo de recur-sos propios. En otras palabras, la escasa dinámica recaudatoria de los ingresos federales ha ocurrido junto con transferencias crecientes de la Federación a los municipios (y los es-tados) y un fortalecimiento de la capacidad recaudatoria propia de los municipios. Nótese que hasta principios de 2003, los precios internacionales del petróleo se habían manteni-do sin grandes cambios, por lo que este rubro beneficia a los ingresos federales y por ende

1 A pesos constantes de 1994.2 En este sentido, no queda claro si la información del INEGI se basa en asignaciones presupuestales o en gasto ejercido.

descentralización y política social: del centralismo al desconcierto 161

a las aportaciones federales a los estados y municipios más fuertemente en 2004 y 2005. Aun así, en el periodo 1996-2003 la dependencia financiera de los municipios respecto de las participaciones y aportaciones federales crece del 59 al 68%.

Como señala Cabrero, estas tendencias agregadas difieren marcadamente en los mu-nicipios, según su tamaño, grado de urbanización y otras variables. Los municipios gran-des y urbanos gozan de mayor autonomía recaudatoria. Los más pequeños, pobres y ru-rales dependen abrumadoramente de participaciones y aportaciones federales.

Con este conjunto complejo de cambios y transferencias de responsabilidades, se lle-ga a una segunda asimetría entre los niveles de gobierno, que es sustancialmente distinta a la anterior: hoy, los municipios controlan la mayor parte del gasto de desarrollo social3 en México, pero las capacidades, las responsabilidades y la obligación de integralidad y transparencia están en el gobierno federal, con algunas excepciones4. El gobierno federal tiene un dilema: actuar de manera aislada, con programas autosuficientes de presupues-to modesto o por el contrario, desarrollar acciones de colaboración que carecen de un marco general efectivo y de puntos claros de articulación entre las responsabilidades y las

3 Con la notable excepción del gasto en salud y educación.4 La Ley General de Desarrollo Social aprobada en el año 2004 marca, en su artículo 17, que: “Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal.”

Fuente: elaboración propia a partir del INEGI, 2001 y 2005.

Participaciones federales Propios y otros

Total Transferencia / Aportaciones


capacidades de los distintos niveles de gobierno. Y sin embargo, estas condiciones deben satisfacerse para cumplir con las leyes que, afortunadamente, hoy exigen eficiencia, equi-dad y transparencia a la política social. La Secretaría de Desarrollo Social ha desarrollado su capacidad técnica para ubicar áreas y hogares pobres, para diagnosticar las barreras al desarrollo social y regional, y para administrar sus propias acciones. Pero no puede aspi-rar a una acción bien financiada e integral, cuyas partes generen beneficios y economías mutuos, sin los municipios. Y a éstos no les conviene perder los fondos federales a los que tienen acceso precisamente por su marginación, su pobreza y su carencia de servicios e infraestructura.

El texto revisa dos programas federales de amplio alcance, que se articulan de formas opuestas con los ámbitos estatales y municipales, con el fin de precisar las posibilidades y dificultades para la acción conjunta. Se trata del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y de la Estrategia de Microrregiones. Posteriormente se revisan algunas acciones sociales municipales que hemos detectado en campo. Finalmente se discuten las dificultades para la coordinación efectiva.

1. Progresa-Oportunidades: un programa federal

casi independiente de los estados y municipios

El Programa de Educación, Salud y Alimentación empezó a operar formalmente en 1997. Es considerado como paradigmático de la nueva política social en México y muchos otros países. Para fines de este trabajo, es problemático porque por una parte es el programa más intensa y sistemáticamente evaluado en México. Por otra parte, sin embargo, ha ge-nerado una enorme diversidad de opiniones públicas y expertas.

Tiene dos antecedentes inmediatos: el PASE (Programa de Alimentación, Salud y Educación), puesto a prueba en Campeche, y un programa de nutrición diseñado por el INSP. Ambos programas eran “focalizados”, aunque la manera en que llegaban a su po-blación objetivo era distinta. El PASE tomó los padrones de otros dos programas federales (Fidelist y Liconsa5), entrevistaba a las familias de los padrones para verificar su elegibi-lidad (y evaluar los padrones mencionados) y daba un subsidio monetario a las familias. El programa de nutrición buscó poblaciones pobres conocidas y en ellas realizó una serie de análisis que definieron las deficiencias nutritivas de la población pobre, para posterior-mente diseñar y distribuir suplementos alimenticios adecuados a esas deficiencias. No hay evaluaciones detalladas públicas de los dos programas –que tuvieron cobertura y dura-ción limitadas– pero se dice que la focalización de población pobre en el PASE era rudi-5 Comunicación personal, Rosa María Rubalcava.


mentaria, por lo que se generaban grandes errores de inclusión y exclusión, y parece ser que los suplementos alimenticios desarrollados en el programa de nutrición empezaron a dar buenos resultados, aunque los seguimientos no se hicieron de manera ni experimental ni cuasi-experimental. Ambos programas se probaron a fines del sexenio del presidente Salinas y principios del siguiente.

Durante la campaña del candidato Zedillo y los primeros meses de su mandato, el presidente y su equipo buscaron diseñar un programa que: 1) fuera altamente eficiente; 2) focalizara correctamente; 3) tuviera impacto demostrable en las áreas buscadas (salud, educación y alimentación) y 4) no estuviera sujeto a los sesgos electorales-populistas que habían sido detectados por varios analistas en el caso del Programa Nacional de Solida-ridad. En opinión de este autor, un imperativo del nuevo programa era su eficacia: no se buscaba tener buena prensa política a través de la derrama de recursos públicos en pro-gramas múltiples y vistosos que se anunciaran como de combate a la pobreza. Se trataba de reducir efectivamente los niveles de pobreza e incidir, hasta donde fuera posible, en su dinámica a futuro. Opino también que puede haber pesado, como factor en la prioridad real otorgada a la disminución de la pobreza, el hecho de que la incorporación de seg-mentos amplios de la población pobre a un programa de estas características les daría una opción conforme al Estado para mejorar su situación. Ante mejoras fehacientes, los po-bres estarían menos tentados de poner su suerte en manos de caciques o líderes, ya fuera clientelares o revolucionarios. Recuérdese que el sexenio del presidente Salinas se enfren-tó a una rebelión muy fuerte en Chiapas en el último año de su gobierno, y que terminó con una crisis de gobernabilidad.

La eficacia y la eficiencia de un programa de reducción de la pobreza, en mi opinión, se convirtió en una prioridad de Estado, en parte porque el fin era absolutamente legítimo y urgente y los pocos impactos conocidos de Solidaridad eran modestos y sesgados, y en parte porque la seguridad nacional se percibió como estrechamente ligada con la eficacia de las políticas públicas. La eficacia y la eficiencia eran por sí mismas razones suficientes para no involucrar a los gobiernos estatales o municipales. Pero también se dio prioridad a evitar los aprovechamientos y las desviaciones propiciadas por la política local.6

El Progresa no fue el primer intento reciente del gobierno federal por desligar su actua-ción de la de los líderes y caciques locales7. Una de las primeras interpretaciones del pro-

6 Esas mismas prioridades también explican por qué la evaluación de impacto se convirtió en una necesidad de principio, que por una parte daría legitimidad a la acción del Estado y por otra, le permitiría monitorear resultados.7 Creo acertado sugerir que, por el contrario, el gobierno federal mexicano ha pasado por periodos “largos” de creación de nuevas relaciones con lo local que subvierten lealtades previas (jefes políticos vs. gobernadores en el Porfiriato, asesinato, remoción, rotación y promoción de líderes armados durante los regímenes de Obregón y Calles), que lo fuerzan a repetir el ciclo de renovación de lealtades cuando las previas se vuelven caras, pesadas o amenazantes.


grama Solidaridad destacó que, a través de su énfasis en organizaciones sociales como pos-tulantes, cogestoras y beneficiarias del programa, el presidente Salinas buscaba debilitar a los gobiernos y caciques locales que representaban el ala “conservadora” y clientelista del Estado priísta, mismos que no lo habían apoyado en la elección de 1994. Análisis posterio-res (Dresser, 1991, Harvey, 1994 y Leyva, 1995) cuestionaron la intención o la eficacia de este diseño del Programa Solidaridad, por lo cual Dresser lo llama “neopopulista”. Cier-tamente, los líderes y caciques (y una buena cantidad de presidentes municipales interesa-dos en el mejoramiento de su pueblo) aprendieron el nuevo camino de acceso a beneficios federales. Mientras que en Michoacán (un estado aparentemente perdido para el gobier-no federal) se fomentó cuidadosamente a organizaciones sociales no clientelares con el fin de demostrar el interés del gobierno federal en los pobres, Harvey y Leyva opinan que en Chiapas la gran mayoría de los recursos del programa fue cedida de facto a los caciques y líderes priístas, puesto que ese estado se consideraba no crítico para las elecciones.

Así, si bien el método de selección e incorporación de hogares pobres al Programa Progresa efectivamente muestra un rompimiento con el de su antecedente inmediato, en la historia mexicana reciente se han producido una serie de rompimientos y reacomodos sucesivos de los programas federales y los gobiernos y líderes locales, por lo que no con-viene ni simplificar la historia política diciendo que el periodo político que va de 1929 a 1994 operó de un solo modo, ni que los rompimientos ocurrieron de la misma manera en todo el país.

Eficiencia de la selección y redundancia de la intermediación local

La eficacia, en un contexto de estrechez presupuestal surgida de la crisis de 1994-95, esta-ba condicionada por la capacidad de tal programa para seleccionar con precisión inédita a los pobres, distribuir sus beneficios entre ellos y lograr cambios manifiestos en su con-ducta y nivel de vida. Se discutieron múltiples métodos de localización de los pobres en el país, y de manera prioritaria de los pobres rurales. La pobreza rural, según múltiples análisis pero muy notoriamente los de uno de los creadores del programa (Levy, 1994 y Levy y Rodríguez, 2004), era más extensa y profunda. Además se reproducía intergenera-cionalmente a través de un patrón de abandono temprano de la escuela, trabajo precoz, matrimonio temprano y alta fecundidad. La mayor parte de los métodos propuestos podía definir áreas (regiones, municipios o AGEBS) donde había mayores índices de pobreza, pero no daba una respuesta económica a la tarea de ubicar a los hogares individuales po-bres dentro de esas áreas. La solución fue dada por el Consejo Nacional de Población, y específicamente por su secretario general de la época (José Gómez de León), quien mostró


que una focalización en dos pasos podía resolver el problema. A partir de la clasificación de localidades rurales (no municipios ni AGEBS) según su índice de marginación –una tarea ya concluida por el Conapo– se podía proceder a censar las comunidades con más altos índices y así seleccionar a los hogares pobres8, 9.

La anterior reseña –transmitida por algunos participantes– ilustra dos puntos: 1) el Programa Progresa tuvo una génesis explicable en términos del propio desarrollo del país y de la acción del Estado en México, que si bien fue claramente influida por discu-siones del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, fue definida por un proceso interno al gobierno federal, basado en experiencias previas y en conocimientos generados por instituciones mexicanas. Las condiciones y reglas no fueron dictadas por instituciones externas, salvo si esto ocurrió en secreto y fuera de las discusiones. 2) La so-lución para la ubicación y selección de los hogares pobres resultó tecnocrático-centralis-ta10 y desligada de fuentes de conocimiento, influencia u orientación por parte de actores locales. Conviene señalar que, por una parte, esto resultaba financieramente más viable que cualquier otra opción, pero que, por otra parte, desligaba a la administración federal del uso del programa para fines distintos del verdaderamente prioritario: la reducción de la pobreza de los hogares pobres.

El método de selección de hogares e individuos objetivo desligó un nivel de gobierno de otros, en un contexto en que dos administraciones federales (De la Madrid y Salinas: Rodríguez, 1999) habían avanzado en otorgar mayores facultades a los estados y munici-pios. Por tal motivo se ha dicho que el programa en su conjunto fue “vacunado” o “blin-dado” contra la injerencia de líderes locales. Esto es sólo parcialmente cierto. Ha habido, a lo largo de la existencia del programa y de sus modificaciones sucesivas, momentos e instancias en que la participación de líderes locales ha sido fundamental, como se verá posteriormente.

Esto es cierto no sólo al comparar programas o épocas históricas, sino al comparar mo-mentos de cada programa. El método de selección de hogares por parte del Progresa tuvo una modificación en 2001, y otra, ya como Programa Oportunidades, en 2002. Ambas modificaciones propiciaron, intencional y no intencionalmente, interacciones con líderes y gobiernos locales. En 2001 el programa se expandió a localidades semiurbanas, de en-

8 El equipo de demógrafos y especialistas en salud dirigido por Gómez de León también fue crucial para definir los umbrales de edad y escolaridad a partir de los cuales se podía incentivar la escolaridad sin incentivar la fecundidad, para que los montos de las becas incentivaran más la asistencia de las niñas a la escuela, y para que los componentes en especie destinados a mejorar la alimentación tuvieran el contenido correcto. 9 La tarea no fue fácil, sin embargo. El trabajo detallado de ubicación y delimitación de las localidades a partir del censo y de cartogra-fía, primero, y posteriormente el armado de una base de datos nacional que relacionara a los individuos de hogares seleccionados con las escuelas y clínicas que podían asignárseles, en ausencia de una nomenclatura estándar, fue extremadamente exigente.10 Es decir, totalmente distinta de la lógica centralista que se basaba en el control político como criterio para la acción del Estado.


tre 2 mil 500 y 50 mil habitantes. En estas localidades, a diferencia de las rurales de alto y muy alto índices de marginación, los hogares pobres son proporcionalmente menos y se encuentran entreverados con hogares no pobres. Aunque la segregación urbana es real, un conglomerado de diez o 30 hogares pobres resultaba invisible. Un censo de cada lo-calidad hubiera reducido notablemente la eficiencia del programa, al forzarlo a gastar una mucho mayor proporción de sus recursos en el proceso de selección. En las primeras localidades rurales incorporadas, el censo arrojaba entre 70 y 80% de hogares elegibles. La previsión en estas localidades semiurbanas era de entre 20 y 30%. Pero el INEGI sólo puso a disposición del programa información censal del año 2000 desagregada al nivel de la AGEB, con lo cual los hogares pobres seguían siendo invisibles. El programa solicitó a los municipios que el director de Desarrollo Social (con frecuencia, responsable también de Deporte, Cultura, o incluso Obras Públicas) se encargara de señalar, en un plano de la pequeña ciudad, las áreas, ya fuera dentro o fuera de la AGEB ubicada como de mayor pobreza, donde se concentraban los hogares pobres. Se esperaba que se señalaran, por ejemplo, los callejones, vecindades o aglomeraciones conocidas de familias pobres. En ge-neral la respuesta no fue satisfactoria. La mayor parte de estos funcionarios no señaló estas áreas en el mapa. Algunos dieron como explicación que “el gobierno federal nunca nos hace caso, no sirve de nada que le señalemos eso11”. Algunos señalaron unas, pero omi-tieron las más significativas. Unos pocos señalaron zonas que querían favorecer. Pero en general las deficiencias de estos señalamientos no ocurrieron de mala fe, sino que se debie-ron a que los funcionarios no se especializaban en política social –desconocían una buena parte de los barrios y hogares pobres– y a que, en los periodos de gobierno municipal de tres años, no llegaban a adquirir este tipo de conocimiento aunque lo buscaran (piénsese que una tercera parte de estos funcionarios tenía un año o menos en el puesto). Las bri-gadas de entrevistadores, enfrentados a esta carencia de información y a áreas urbanas de tamaño relativamente grande, en ocasiones seleccionaron hogares por entrevistar por la apariencia de las casas, pero pocas veces lograron descubrir los callejones, vecindades o traspatios donde se concentraban más hogares pobres.

En general, entonces, se produjo desconcierto y una respuesta poco satisfactoria, moti-vada por falta de conocimiento suficiente del mapa social de la ciudad y de confianza en el gobierno federal. Pero excepcionalmente estos funcionarios fueron notablemente sagaces. En Tatahuicapan12, municipio indígena de reciente creación en Veracruz, el director de Desarrollo Social del municipio fue informado con anticipación del operativo de selección

11 No textual.12 Juan Manuel Anaya analiza en profundidad el surgimiento de liderazgos políticos en este municipio a raíz del programa Progresa-Oportunidades (tesis en preparación en CIESAS Occidente).

descentralización y política social: del centralismo al desconcierto 16�

e incorporación de hogares. Hizo por su propia cuenta un censo con sus propios criterios, para ubicarlos. Según su censo, de los mil 700 hogares de la localidad aproximadamente mil 300 eran pobres. Cuando llegaron las brigadas de entrevistadores del programa, su “cuota” prevista (según el análisis por AGEB) era de 300 hogares como máximo. Pero el funcionario consiguió apoyo monetario del DIF estatal para que los brigadistas entrevis-taran a todos los hogares que él había detectado, y “no los dejó” salir de la localidad has-ta que así lo habían hecho13. Efectivamente, se incorporó la cantidad de hogares que él había detectado, es decir cuatro veces la prevista por el programa14. Tatahuicapan resultó excepcional. Pero el método de selección se descontinuó. En primer lugar, la focalización que se logró de esta manera fue inferior a la del método rural, sobre todo en términos de la gran cantidad de hogares pobres no detectados. En segundo lugar, intervenciones como la sucedida en Tatahuicapan alertaron al programa de la posibilidad de un fuerte uso clientelar del mismo.

Así, para 2002 el programa –que ya se había convertido en Oportunidades– contó con un nuevo método de ubicación de hogares pobres, en esta ocasión en áreas semiurbanas (se prosiguió su incorporación, pero de otra manera) y urbanas (de entre 50 mil y un mi-llón de habitantes). Para entonces ya disponía de información censal al nivel de manzana. Para respetar la confidencialidad del censo, INEGI no marcó los hogares individuales, pero sí entregó al programa la cantidad de hogares pobres por manzana. Se procedió a ubicar los puntos centrales de concentración de hogares pobres en zonas urbanas, y en los edificios públicos más cercanos a dichos centros se instalaron módulos temporales15 don-de las beneficiarias potenciales acudían para ser entrevistadas. Los módulos tenían una jurisdicción geográfica definida, que rebasaba el tamaño de la localidad urbana por incor-porar, con lo cual se buscaba incluir a hogares rurales pobres que pudieran acceder a las instituciones de salud y educación de esas localidades. Esto se llamó “autofocalización”, aunque podría llamarse autopostulación, con un filtro constituido por un cuestionario y un proceso de verificación de la información en los propios hogares seleccionados. El operativo iniciaba con difusión en estaciones de radio locales y por volanteo físico en las manzanas señaladas por el censo del INEGI. El proceso resultó mucho más eficiente y efi-caz que el anterior, y menos sujeto a intervenciones clientelistas locales. Tuvo problemas para informar e incorporar hogares con ciertas características (hogares encabezados por

13 La entonces coordinadora estatal del Programa Progresa comentó que “le habían secuestrado” a los entrevistadores. Aunque desco-nozco si hubo o no amenazas, el pueblo es conocido como muy militante y defensor de sus intereses.14 Es muy posible que este funcionario haya aconsejado a los beneficiarios potenciales qué era lo que debían responder (o esconder) para ser seleccionados. La tasa de deserción a 12 meses de la incorporación fue muy alta, lo que sugiere que una parte importante de estos hogares no necesitaba el programa.15 Por tres meses.

16� descentralización y política social: del centralismo al desconcierto

mujeres sin pareja, que trabajan, tienen niños pequeños o tienen que cuidar de personas incapaces en el hogar, así como algunos hogares de ancianos más o menos incapacitados). Estas personas no podían acudir al módulo o destinarle tiempo suficiente a la espera y a la entrevista, y menos aún cuando resultaba necesario llevar documentos oficiales de identi-ficación que algunos no tenían o no llevaban.

A pesar de que el tercer método resultó muy superior al anterior en términos de su capacidad de incorporar a los hogares elegibles o pobres de una demarcación urbana, y por lo mismo continuó en uso, algunos líderes locales encontraron la manera de influir en la incorporación. Esto fue posible porque a los municipios se les solicitó ayuda con la di-fusión y el volanteo. En la gran mayoría de los casos, cumplieron con esta labor eficiente e imparcialmente. En unos cuantos, sin embargo, los funcionarios municipales hicieron uso de redes de líderes barriales para hacer la difusión sin costo alguno (y aprovechar una oportunidad política). En esos barrios, algunos hogares ajenos u opuestos a esos líderes nunca recibieron la información necesaria para acudir al módulo, mientras que otros fueron congregados por esos líderes y llevados por ellos en autobuses rentados hasta los módulos de selección. Algunos pocos aprovecharon esa reunión previa al transporte para instruirlos sobre qué decir o no decir16.

Resulta simplista decir que la difusión y el volanteo tendrían que ser realizados con fondos y personal federales. En mi opinión es cierto que el programa buscaba eficiencia financiera. Pero también creo que una nueva generación de funcionarios estaba buscando formas de colaborar con instancias municipales, a las que les convenía, en principio, que sus pobladores pobres recibieran beneficios federales. Esto fue acertado en la mayor parte de los casos. En la mayoría de los municipios estudiados por nuestra evaluación, los fun-cionarios responsables de desarrollo social señalaban que el ingreso del Programa Opor-tunidades les permitía reducir sustancialmente la cantidad de despensas del DIF que era necesario distribuir, aunque advertían que quedaban algunos hogares pobres no incorpo-rados que tenían que seguir recibiendo esos beneficios.

Lo anterior se refiere únicamente al método de selección de hogares para el Progra-ma Progresa. Para entender la interacción, tenue pero real, entre el mismo y los actores locales, es necesario profundizar en la asamblea de incorporación de las familias, y en el fortalecimiento de los enlaces municipales dentro del programa. En su historia, además, hay etapas y cambios en las reglas y prácticas operativas que favorecen o entorpecen la interacción con instancias locales.

16 La función discriminante que determina el puntaje de un hogar es compleja, y por lo tanto no hay una sola respuesta que defina la inclusión o exclusión del hogar. Sin embargo, con algunos días de experiencia, las personas (y los líderes) aprendían que tener refrige-rador, remesas, varios trabajadores en el hogar, etc., hacían probable la exclusión del hogar. Era más difícil mentir sobre la calidad de la vivienda, porque había una visita de verificación posterior.

descentralización y política social: del centralismo al desconcierto 16�

Asamblea de incorporación

Una vez que Progresa seleccionaba hogares “elegibles” (o pobres) para el programa en una comunidad, se convocaba a una asamblea de incorporación, donde se marcaba el ingreso de los hogares al programa, se capacitaba a las nuevas titulares en las reglas básicas del pro-grama y se elegía a una “promotora” que las representaba. Esta asamblea se diseñó cuida-dosamente para evitar influencias de líderes locales. En primer lugar, sólo debían asistir las mujeres jefas de los hogares seleccionados. No se permitía ni la asistencia de otras mujeres, ni de hombres líderes de la comunidad. En segundo lugar, los manuales para las brigadas del programa marcaban que en esa asamblea se les hacía conocer el método de selección de los hogares, y que se debía solicitar a las17 presentes que indicaran si la selección de hogares necesitados era o no correcta. En teoría, entonces, podían señalar tanto hogares necesitados que no habían sido seleccionados, como hogares no necesitados que debían excluirse del programa. Los funcionarios responsables de las asambleas, sin embargo, en-contraron esta estrategia muy difícil de manejar. En primer lugar, explicar que se había seleccionado a hogares pobres o necesitados siempre provocaba malestar y una inquietud generalizada en el sentido de que faltaba una cantidad considerable de otros hogares. En segundo lugar, casi no había señalamientos de hogares incluidos que debían ser excluidos, pero cuando se producían, esto provocaba fuertes conflictos y el rompimiento de la asam-blea. En campo encontramos que las brigadas de incorporación sistemáticamente afirma-ban que se trataba de algo así como “una rifa”, la primera, para participar en un programa con ciertas características y beneficios, y que habría otras “rifas” que beneficiarían a cada vez más hogares. Con esta estrategia hasta cierto punto se evitaba que las titulares señala-ran cuánto se apartaba o acercaba el programa a una selección “justa” de hogares necesi-tados. Las asambleas se hicieron más manejables, pero esto no obstó para que, al salir de la asamblea, ellas se organizaran, las excluidas se enteraran y juntas o separadas recurrieran a un intermediario político reconocido que en muchas instancias prometía lograr que todas las demás familias meritorias ingresaran al programa. Ese había sido siempre el modo de proceder ante otros programas, tenía que funcionar con este.

El programa, entonces, de todas maneras recibió una gran cantidad de solicitudes de líderes locales (ayudantes municipales, regidores, presidentes del comisariado ejidal, etc.), con listas de familias que necesitaban el programa. El programa tuvo que aprender a ma-nejar las solicitudes, pero decidió no repetir los usos clientelares de programas anteriores.

17 El programa definió desde un principio que las transferencias monetarias se entregarían a la mujer de más autoridad en el hogar. Sin embargo, desde el principio también se seleccionó a una pequeña minoría de hogares compuestos por un solo hombre o por un hombre y una mujer muy enferma. En ellos el hombre es el titular.

1�0 descentralización y política social: del centralismo al desconcierto

Definió reglas para la repetición del censo comunitario (y la incorporación de familias no censadas). Había que demostrar que una fracción definida de los hogares de la localidad no había sido entrevistada. Pero defendió el método de selección, es decir, el método dis-criminante que otorgaba a cada hogar un puntaje según su similitud con hogares pobres extremos o no pobres. Se atendieron las solicitudes muy gradualmente, sobre todo a me-dida que el presupuesto del programa se amplió, pero no se cedió capacidad de decisión a instancias locales18.

Los enlaces municipales

Como se dijo, en sus inicios el programa Progresa tenía muy poco contacto con el mu-nicipio. Saltó cualquier instancia municipal para llegar hasta los pobres y empezó a ope-rar una vez que las brigadas itinerantes del programa incorporaban a los beneficiarios e instruían a clínicas y escuelas en sus labores básicas. En la asamblea de incorporación se elegía democráticamente a una “promotora”, una beneficiaria que sin pago adicional sería la intermediaria entre el programa y los beneficiarios. Pero desde ese momento se generaron labores adicionales. Había que llevar suplementos alimenticios (normalmen-te cientos de kilogramos) hasta las localidades más dispersas. En múltiples ocasiones, las camionetas que llevaban los pagos en efectivo a las familias o a los puestos provisionales instalados en plazas fueron asaltadas. A algunos municipios llegaban, y de otros salían, contingentes importantes de jornaleros y sus familias que había que rastrear para que pu-dieran cumplir con sus corresponsabilidades y mantener sus beneficios. Si unos jóvenes se casaban, una familia o parte se mudaba dentro del municipio, o si un muchacho no había sido registrado como becario en la escuela o quería volver a estudiar, las promotoras te-nían problemas para indicarles a las beneficiarias lo que había que hacer para acceder a los beneficios o mantenerlos. Las promotoras empezaron a ser vehículos de información y solicitudes de dos vías en asuntos que en muchas ocasiones rebasaban su comprensión del programa y su nivel de escolaridad. Sin duda fueron aprendiendo, pero responsabilizar a las promotoras de todo le estaba costando al programa que muchas cosas no se hicieran bien o a tiempo, que ellas renunciaran o hicieran lo mínimo posible, que algunos benefi-ciarios fueran eliminados del programa sin razón aparente y, desde luego, que se generara un intermediario clave que podía funcionar de manera clientelar. En general, y de ma-

18 Se han mencionado dos excepciones importantes. 1) A raíz del huracán Paulina, el presidente Zedillo indicó al responsable del pro-grama que el estado de Oaxaca tenía que incorporarse de inmediato, para dar un respiro a las familias damnificadas. No se habían hecho los censos locales ni se había seleccionado a las familias, y esto se volvió impracticable ante la movilización forzada de una parte importante de la población. 2) El gobernador de Sonora afirmó que había logrado “adelantar” el ingreso de su estado al programa en una negociación personal con el presidente. Es imposible corroborarlo.

descentralización y política social: del centralismo al desconcierto 1�1

nera extraoficial pero conocida y aceptada porque era necesaria, se estableció un sistema de pequeñas cuotas que permitían a la promotora pagar una camioneta para transportar a las beneficiarias al punto de pago o para transportar los suplementos a la comunidad, acudir a juntas, hacer trámites a nombre de las titulares, etc. El sistema de promotoras fue eliminado gradualmente a partir de 2002 y fueron sustituidas por Comités de Promoción Comunitaria, donde las labores se reparten entre tres personas. Hoy, las ex promotoras son intermediarias valiosas entre las comunidades, los gobiernos municipales y múltiples agencias de desarrollo social: Indesol, Sedesol, ONG, CDI, etc., y son capaces de tramitar y conducir proyectos productivos y obras de beneficio comunitario.

El exceso de responsabilidades de las promotoras convenció al programa de desarro-llar una relación más oficial y estrecha con los gobiernos municipales, con el fin de des-cargar a las promotoras, reducir el costo de la permanencia en el programa a las familias incorporadas y tener un interlocutor más informado y preparado que podía diseminar mucho más eficientemente la información en todo un municipio. Se pidió a los munici-pios que nombraran como “enlaces municipales” del programa a los funcionarios muni-cipales responsables de desarrollo social. Los enlaces municipales pusieron a disposición del programa un conjunto importante de recursos municipales: camionetas para repartir transferencias y suplementos, policías para resguardarlos, bodegas, un contacto crucial para organizar censos y encuestas entre beneficiarios y en general un amplio conjunto de apoyos que podían ser ocasionales pero que le producían ahorros sustanciales al progra-ma. Durante los operativos de recopilación de información sobre beneficiarios existentes y de selección de nuevos beneficiarios, los enlaces pueden señalar áreas donde no se han hecho entrevistas o donde hay barriadas de reciente creación.

El fortalecimiento del papel de los enlaces municipales en el programa tuvo varias consecuencias importantes. Redujo costos para el programa y mejoró la calidad y opor-tunidad de muchos trámites necesarios. Con cierta frecuencia, ayudó a coordinar los pro-gramas federales y municipales, puesto que una sola persona tenía toda la información so-bre Progresa (después Oportunidades) y sobre los programas municipales. Efectivamente, asumieron algunas de las responsabilidades de las promotoras, y redujeron la carga sobre ellas y algunos costos que habían tenido que pagar las familias beneficiarias.

Pero al mismo tiempo otorgó a estos funcionarios un capital político excepcional, como lo señala Anaya (en preparación). En numerosas instancias, el desempeño correcto y visible del enlace municipal en todas las tareas relacionadas con el programa, pero sobre todo su presencia en los días de pago, en las entregas de suplementos alimenticios y en las asambleas motivadas por asuntos del programa lo convirtió en el funcionario público más popular y visible del municipio y motivó que se le percibiera como el que más favorecía


a los pobres, y por esta razón muchos de ellos se convirtieron en candidatos a presidentes municipales y ganaron las elecciones.

Esta participación es lícita y legítima. Puede decirse que los que hicieron efectivamen-te su trabajo y lo capitalizaron tenían todo el derecho de ganar un puesto de elección. Pero se generó una “zona gris” de legitimidad. Se trata de un programa federal cuya operación está reglamentada. La intervención del enlace simplemente allana obstáculos y provee apoyos que, al final de cuentas, sirven a su población. El enlace que cumple con todo, tramita y apoya casos difíciles, y nunca afirma que el programa depende de él o de su partido puede ganar en popularidad y puede ganar una elección. Pero algunos, sutil o abiertamente, promueven una identificación del programa con su persona y su partido. En algunos municipios el presidente municipal ubica en el puesto a su delfín, con el pro-pósito de que haga precisamente eso.

El balance es mixto. Sin duda, el programa ganó en operatividad y eficiencia a través de los enlaces municipales, aunque hay algunos poco competentes, muy dispersos o poco interesados. Al mismo tiempo, sin embargo, abrió una puerta al clientelismo y la influen-cia sobre el voto. Los responsables del programa de 2002 a 2006 provienen de organiza-ciones que han luchado por los derechos ciudadanos y elecciones limpias y responsables. Si bien desde sus inicios el programa buscó mantener un perfil no clientelista, con esta nueva administración ese interés se reforzó notablemente. Por esta razón y en vista de lo sucedido con algunos enlaces municipales, a finales de 2005 el programa promovió una nueva estrategia de contacto directo con los beneficiarios. A través de un sistema rotativo de módulos llamados MAS o Módulos de Atención y Servicios, se brinda a los beneficia-rios todos los servicios y trámites que normalmente se hacen a través de los Comités de Promoción Comunitaria o del enlace municipal. En dichos módulos se aclara además a todos los que acuden que el programa no está ligado con ningún partido político. Los mó-dulos no desplazan a los enlaces municipales, ni a los Comités de Promoción Comunita-ria, pero sí incorporan algunas de sus funciones.

A mi juicio, la conclusión que el Programa Oportunidades ha extraído de estas expe-riencias es que la información oportuna y la confianza en las instituciones por parte de los beneficiarios tiene que ser fomentada a través del desarrollo de acciones repetidas, directas y claras que permitan a éstos entender las reglas y los procedimientos, y que les demuestren que funcionan, con el fin de que ellos, como ciudadanos, adquieran el poder real de enfrentar al gobierno federal y recibir los servicios y beneficios que correspondan. La ciudadanización es el antídoto del clientelismo. Pero la fórmula que permita al progra-ma colaborar con las instancias municipales de manera institucional y no clientelar no ha sido perfeccionada.


2. La Estrategia de Microrregiones: una acción federal

dependiente de otras instancias de gobierno

Microrregiones es menos conocido que Oportunidades, por lo que conviene describir su estructura y objetivos. Es llamado “estrategia” porque no es un programa con un conteni-do definido y recursos propios. Sólo controla directamente el Programa para el Desarro-llo Local, que cuenta con recursos para obras limitadas de infraestructura prioritaria en regiones y localidades altamente marginadas. La estrategia se propone fomentar el desa-rrollo y, en último término, abatir la pobreza en las llamadas microrregiones. Para esto su estrategia fundamental es la creación de “capital territorial”. Para lograrlo, hace análisis geográficos y sociales territorializados para definir microrregiones (por definición de alta marginación, aunque puede haber localidades menos marginadas dentro de las mismas). En sus oficinas centrales, pero con ayuda de levantamientos de información en campo, de diagnósticos rurales rápidos y del ordenamiento y análisis de información estadística y geográfica, los responsables ubican obras y acciones prioritarias que pueden abatir sus-tancialmente el aislamiento, las enfermedades, el bajo nivel educativo y la marginación, e incorporar a las poblaciones a los mercados y el desarrollo.

El objetivo central de estos análisis es ubicar localidades marginadas que puedan con-vertirse en Centros Estratégicos Comunitarios. En estos centros, más que en el conjunto de las localidades de la microrregión, se definen las obras y los servicios que permitirían a toda la población de la microrregión acceder a ellos en mejores condiciones. Se da prio-ridad a caminos, obras de agua, drenaje y oxidación de desechos, electricidad, escuelas y clínicas, pero también es posible realizar otras obras que sean demandadas por la pobla-ción. Pero la diversidad de las acciones es mayúscula. Se pueden instalar tiendas, centros de internet vía satélite o talleres productivos, y se pueden dar cursos de capacitación en múltiples actividades. Para algunas de estas obras y servicios, la Estrategia ha contado con apoyo privado: el ITESM brinda los servicios de internet por satélite y a través de ellos ofrece cursos a distancia.

A partir del diagnóstico inicia un proceso complicado de convencimiento, concertación y acciones conjuntas de las secretarías federales y de los gobiernos estatales y municipales. Microrregiones puede coordinar más de 60 programas federales e incontables programas estatales y municipales. Pero no tiene autoridad absoluta sobre ellos. Por esta razón, puede pensarse que Microrregiones debió ser una estrategia presidencial que, desde Los Pinos, contara con la autoridad necesaria para coordinar de hecho todos estos programas.

El peso de los gobiernos estatales y municipales es tal que la Estrategia no opera sin su concurso. Tendría muy pocos recursos y los resultados serían puntuales y posiblemente


efímeros. Los programas federales que puede coordinar además también buscan coinver-siones estatales y municipales. Es fundamental que las autoridades estatales y municipa-les estén de acuerdo en que concentrar obras en una localidad con potencial puede ser un mejor detonador de desarrollo que aplicar las mismas inversiones en un territorio de cientos de kilómetros cuadrados: un buen camino de esta localidad a una ciudad, una se-cundaria grande, una clínica con mayor capacidad, etc., y no sus equivalentes pequeños, precarios y dispersos. Pero cada instancia participante puede proponer cambios a la pro-puesta de Microrregiones y se consulta también a la población misma.

Dado el peso de los gobiernos municipales y locales, todas las obras son finalmente acordadas con ellos y con los titulares estatales de los programas federales. En ciertos ca-sos, se ejecutan a nivel municipal, pero normalmente hay poca responsabilidad munici-pal directa en la ejecución porque estos son precisamente los municipios que carecen de los cuadros profesionales que podrían coordinarlas. Además, con frecuencia los centros potenciales han sido precisamente localidades que rivalizan con la cabecera municipal, y donde por lo tanto el municipio invierte poco. En tanto no existe sin la convergencia de instancias de gobierno alrededor de una estrategia, Microrregiones es el reverso de la moneda del programa Oportunidades. Al mismo tiempo, como esfuerzo conjunto, con frecuencia es invisible. Cada obra es realizada por un gobierno o programa definido. Mi-crorregiones prácticamente no aparece.

En este esfuerzo, se ha aprendido mucho. Los funcionarios rechazan que se colabore con mayor facilidad con gobiernos de un partido. Señalan por el contrario que hay dos as-pectos cruciales de éxito: la institucionalidad del gobierno del estado, lo que implica cua-dros técnicos, oficinas que interactúan eficientemente, comunicación vertical y horizontal eficiente y la decisión de colaborar. Esto último significa que, efectivamente, todos los fun-cionarios y las agencias pongan sus activos y sus recursos en un esfuerzo conjunto. Un sí tibio del gobernador que no sea apoyado por todo su gabinete y que no se perciba desde los gobiernos municipales como un compromiso es peor que una negativa clara. Se corre el peligro de obras a medias, inversiones desarticuladas o la asignación de presupuesto a obras que nunca se pueden realizar porque faltó un paso previo a cargo de otra instan-cia. La institucionalidad del estado y los municipios tampoco se jerarquiza claramente de norte a sur o según los ingresos del gobierno del estado. Hay un condicionamiento real del nivel de desarrollo del estado, pero la coordinación intragobierno estatal y la vertical entre estados y municipios puede funcionar mejor en algunos estados menos desarrolla-dos. Los distintos signos partidarios pueden estorbar la relación, pero sobran instancias en las cuales las relaciones personales favorables cruzan partido y las rivalidades se dan al interior de alguno.


Microrregiones ha dado prioridad a realizar y entregar las obras prioritarias por encima de eliminar el clientelismo. Si un líder funciona y tiene capacidad de apoyar la iniciativa, se le invita y recluta, aunque Microrregiones sí aclara en toda oportunidad que funciona con reglas de transparencia y que no es partidario. Para las poblaciones beneficiadas, una vez que hay obras, los funcionarios de Microrregiones pueden parecer omnipotentes pues-to que logran que distintas secretarías de Estado y otras instancias produzcan beneficios concretos en localidades muy olvidadas. Por lo mismo, hay una tendencia observable al “peticionismo” cuando llegan los funcionarios, mismo que es reforzado por los resultados. Los pobladores hacen lo posible por organizar asambleas y entregar peticiones diversas. Cuando los planes ya se han concretado, los funcionarios buscan deslindarse y no hacer promesas. Pero los líderes presionan. Se acuerda reunirse con los funcionarios responsa-bles, para explorar nuevas posibilidades. En estos municipios y localidades de alta margi-nación se observa poco que, a raíz de las obras de la Estrategia, el municipio decida pro-seguir con la Estrategia por sí mismo. La tendencia es a pedir más.

Un problema aún sin solución es que, una vez que se terminan y entregan, las obras si-gan funcionando. Para que las obras se realicen los municipios tienen que haber aceptado colaborar y recibir y responsabilizarse del cuidado, operación y manutención de las obras. Pero no hay seguridad de que así ocurra. Se han reportado obras inutilizadas o centros de servicio donde el personal capacitado dejó de recibir su salario y abandonó el empleo, con la pérdida de la inversión. El personal de Microrregiones es escaso y se recluta a “residen-tes”, que durante las obras y con posterioridad deben asegurarse de que los municipios hagan su labor. Pero, aunque son enlaces valiosos con lo que sucede en terreno, no tienen autoridad real. Es necesario que los apoyen funcionarios de más alto nivel para que se co-rrijan los problemas. Y estos funcionarios son escasos y recorren el país. Resulta paradóji-co pero comprensible. Estos municipios tienen acceso privilegiado a fondos del Ramo 33 y deberían haber logrado ahorros que les permitan mantener las obras en operación. Pero su estructura de gobierno es extremadamente precaria, cada administración renueva todo el personal y algunas obras se deterioran o pierden.

3. Algunas acciones de los municipios

Las dificultades de la coordinación Federación-municipio para la política social serían menos serias si los municipios que reciben mayores participaciones y aportaciones fede-rales las destinaran claramente a esas acciones. Ahí se concentran los pobres, y esa es la naturaleza de los distintos fondos del Ramo 33. A continuación, se discuten muy breve-mente las acciones de asistencia y apoyo social que son percibidas como tales por los po-


bres de las comunidades donde hemos hecho trabajo de campo para evaluar el programa Oportunidades y para estudiar los patrones migratorios de los pobres mexicanos. Natu-ralmente, los y las jefes de hogares de escasos recursos no perciben claramente todas las acciones, que pueden incluir obras públicas, la ampliación de escuelas, etc. El objeto de este recuento es narrar cuáles son las acciones que los hogares han percibido como direc-tamente benéficas para ellos y en las cuales participa o invierte el municipio.

En la mayor parte de las comunidades hay acciones significativas del DIF, sobre todo municipal. Las principales tienen que ver con desayunos escolares y con materiales de construcción. Los desayunos escolares son organizados y funcionan de muy diferentes maneras y con diferentes resultados. En algunas comunidades de jornaleros de Sonora proveen de desayunos gratuitos a todos los alumnos de preescolar y escuela primaria; en otras, a todos los que lo solicitan y pagan una cuota “reducida” que va de los 50 centavos a los 3 pesos. En otras más hay un proceso de selección por pobreza, a juicio de la socie-dad de padres, de las madres organizadoras o de los maestros. En algunas más se reconoce que los fondos no alcanzan y los alumnos pobres son rotados: un año les toca y otro no. En unas pocas no se tiene ninguna experiencia con desayunos escolares. En una jaliscien-se, finalmente, se afirma que la presidencia municipal dispone de esos fondos de manera desconocida. En algunas escuelas el desayuno se compra preparado y consta de productos netamente comerciales (galletas y refresco o leche). En otras, las madres o alguna maestra encargada lo cocinan. Esta posibilidad se ve limitada por la falta de cocinas en las escue-las, aunque hay comunidades donde se improvisan con braseros.

El mismo DIF reparte despensas a familias necesitadas en la tercera parte de las comu-nidades estudiadas. En algunas, se busca complementar las transferencias de Oportunida-des y con cuidado se da este beneficio a quienes no fueron incluidos en éste y son pobres a juicio de los funcionarios municipales. Con frecuencia se fortalece el programa de des-pensas después de una catástrofe natural. El beneficio también está limitado en cuanto al número de familias beneficiarias (no alcanza a la mayoría de los pobres) y en algunas ins-tancias los recipientes se han quejado de que los alimentos estaban caducos o eran de mala calidad19.

Los materiales de construcción han permitido a una minoría significativa de los habi-tantes de estas comunidades avanzar en el mejoramiento de sus viviendas, o reparar daños causados por huracanes y vendavales. Aunque hay variaciones, todo da a entender que es-tos apoyos también son operados por los municipios. En general, esta ayuda es muy apre-ciada y se dirige a quienes tienen, inicialmente, una vivienda precaria. Normalmente, cada

19 En una proporción aún menor de comunidades, los servicios de salud del DIF llegan exitosamente a los más pobres, y en un caso son de buena calidad a juicio de los usuarios.

descentralización y política social: del centralismo al desconcierto 1��

donativo alcanza para una o dos paredes o para techar un cuarto, pero es muy apreciado. Una minoría de beneficiados reporta que se le pidió que firmara una hoja que manifestaba más material que el que recibió. Hay personas pobres que han solicitado esta ayuda y que no la han recibido, aunque esperan recibirla en algún momento. En algunas comunidades indígenas, donde la aportación en trabajo a las obras comunitarias es obligatoria, el acceso de las mujeres sin marido a estos apoyos es reducido porque no pueden mandar hombres al tequio a cambio de recibir ayuda. Sus viviendas son notablemente más precarias.

El Instituto Nacional Indigenista (o Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pue-blos Indígenas) y el Indesol son los principales promotores de proyectos productivos en comunidades indígenas y en otras comunidades altamente marginadas. Aunque los pro-yectos se promueven en contacto directo con grupos ya organizados o que se organizan para este fin, con frecuencia hay un papel importante de intermediación de los munici-pios, que promueven los proyectos y capacitan a líderes locales para tramitarlos. Cuando no hay capacitación o seguimiento, se trata de transferencias de una sola vez a familias de la comunidad porque el proyecto desaparece pronto. En algunos se logra incrementar el valor de la inversión y la cooperativa produce bienestar por un tiempo. Crecientemente, hay un periodo de seguimiento y evaluación que favorece la reproducción de la inversión, aunque suele suceder que posteriormente la organización se dispersa y los activos des-cienden o desaparecen. Recientemente hemos observado proyectos más diversificados y ambiciosos, a cargo de personas con más experiencia. Pueden tener éxito. No persiguen, sin embargo, incorporar a los más pobres de cada comunidad.

Los proyectos productivos de esta índole son positivos. Aunque han tenido en general corta vida, sus legados son importantes en términos de creación o mejora de algunas ac-tividades económicas. En múltiples ocasiones nuestro equipo ha encontrado mejoras en ganadería, apicultura, floricultura, frutales, conservas y otras actividades que pueden ras-trearse a algún proyecto productivo ya desmantelado. Aún así, y aunque han mejorado la capacitación, el seguimiento y la transparencia en el ejercicio de los mismos, todos estos aspectos deben mejorar más.

En una comunidad, el agente municipal dispone de una partida entregada por el mu-nicipio (no del DIF) de la cual dispone a su juicio para ayudar a los necesitados, a solicitud expresa. Otorga dinero para medicamentos, emergencias, alimentos e incluso para alguna fiesta o reunión familiar. No hay manera de saber si la totalidad del fondo se usa de esta ma-nera. Hay personas y familias que son más expertas en pedir y se desarrolla una interacción en la cual puede haber desconfianza, por ejemplo, cuando la esposa de un alcohólico pide dinero “para comida”, el comisario sospecha que se destina a las bebidas del marido, pero finalmente se lo otorga porque sabe que la precariedad de la mujer es absolutamente real.

1�� descentralización y política social: del centralismo al desconcierto

La relación anterior sólo habla de comunidades en municipios marcados por su rura-lidad y alta incidencia de pobreza. Sin embargo, es ahí donde deberían observarse más acciones propias a favor de estos pobres.

Discusión

Este texto no aspira a ser exhaustivo. Por el contrario, profundiza en un factor que nos ha parecido clave en el curso de evaluaciones de la política social federal. La situación ac-tual de la coordinación Federación-municipio no es producto de un error político. Debe entenderse a través de su génesis histórica. Se luchó porque los gobiernos estatales y mu-nicipales tuvieran más recursos en un periodo de transición política, cuando se buscaba romper el monopolio centralista de un régimen autoritario. En algunos casos, la descen-tralización se hizo a pesar de los gobiernos estatales (en salud y educación), pero en otros casos fue vista por todos los actores políticos ajenos al partido dominante como una ma-nera de dar más poder a instancias más cercanas a los ciudadanos.

Sin embargo, esta transferencia de recursos fue extremadamente poco oportuna y afortunada. Ocurrió a lo largo de un periodo en el cual el gobierno federal, a través de sus programas sociales, estaba demostrando ya no actuar con una lógica clientelista y par-tidaria, sino que por el contrario estaba logrando basar su acción social en diagnósticos precisos de las familias y las regiones más necesitadas. Este cambio no ha culminado ni ha superado todos los problemas previos, y podría revertirse, pero ha sido real. La pluralidad manifiesta primero en el legislativo y después en múltiples instancias de gobierno tam-bién logró que la acción federal estuviera mucho más sujeta a escrutinio público y que se aprobaran leyes que la deberán hacer más eficiente y transparente. Paradójicamente fue entonces cuando se redujo su capacidad presupuestal a favor de instancias con menores capacidades técnicas y menos sujetas a supervisión pública. La transferencia de recursos más significativa (en términos de financiamiento social per capita) se dio hacia los munici-pios con menor capacidad y transparencia para su manejo. Como lo muestran los análisis de Cabrero y del Informe de Desarrollo Humano 2004, esos municipios son los menos profesionalizados y con estructura más precaria.

Los dos programas federales analizados muestran que es posible desarrollar accio-nes positivas y significativas en dos extremos del espectro de colaboración. El Programa Oportunidades ha logrado crecer, ser eficiente y demostrar impactos con muy poca cola-boración de los gobiernos estatales20 o municipales, aunque como espero haber mostrado, la colaboración municipal existe y ha resultado positiva. La Estrategia de Microrregiones, 20 Dada la descentralización de los servicios educativos y de salud, sin embargo, ellos también participan en Oportunidades.

descentralización y política social: del centralismo al desconcierto 1��

por el contrario, sólo existiría en el papel si no fuera por la colaboración manifiesta de los gobiernos estatales y, en menor medida, de los municipales.

Sin embargo, estos dos extremos de colaboración también muestran que la misma se desarrolla con muchos problemas. Es necesario hacer varios cambios importantes:

En primer lugar, es necesario reformar la estructura de incentivos que enfrentan los municipios pobres. Si se lleva la estructura actual a su extremo lógico, a esos municipios les conviene destruir las obras y servicios que reducen su marginación porque eso les ga-rantiza mayores fondos federales. Afortunadamente, hay muchas presiones en sentido contrario y un interés real de los gobiernos de hacer mejoras, pero sí se nos ha menciona-do repetidamente que no quieren perder fondos, y hemos conocido presidentes municipa-les que se quejan de haber sido castigados precisamente por trabajar bien. Los gobiernos que muestran resultados deben acceder a un segundo nivel de incentivos especialmente diseñado para ellos, seguramente condicionado a cierta profesionalización de sus funcio-narios y al desarrollo de transparencia en el conjunto de su administración.

Pero hay que establecer un mecanismo viable y operativo para que los municipios carac-terizados por su alta marginación y su pobreza transiten de su nivel actual a uno superior. Para ello conviene revisar las experiencias del pasado: Coplamar y las comisiones regionales federales creadas en los años sesenta y setenta para fomentar el desarrollo de una región. Posiblemente convenga que, en esos municipios, todos los fondos de origen federal sean ad-ministrados por una entida d federal que tenga bajo su responsabilidad la formulación de planes de desarrollo regionales y su cumplimiento en plazos definidos. Estos organismos deberían estar bajo supervisión del Congreso federal y deben interactuar con los gobiernos estatales. Su tarea debería ser doble: realizar las acciones de desarrollo social y económico que sean diagnosticadas por organismos técnicos federales con el acuerdo de las estatales, y lograr el desarrollo de las estructuras de gobierno en los municipios de alta marginación.

La dificultad básica de estos municipios consiste en lograr una administración profe-sional que planee, programe, ejecute y mantenga las mejoras que son necesarias a lo lar-go de administraciones sucesivas. Esto es lo que está sucediendo en el conjunto del país, pero estos municipios tienen dificultades serias para lograrlo. Por otra parte, hay una con-tradicción entre la oferta de jóvenes profesionales que no encuentra empleo en las zonas urbanas y su marcada escasez en estos municipios. Las administraciones federales que se sugieren, o un mecanismo de incentivos, podrían lograr que algunos de estos jóvenes pro-fesionales realicen estas labores en esas administraciones municipales. El incentivo puede consistir en su ingreso al servicio profesional de carrera o a la administración federal. El municipio también debe tener incentivos para contratarlos, y para mantener por lo menos una parte del equipo creado en trienios municipales sucesivos.


Por otra parte, el manejo de los distintos fondos del Ramo 33, la realización de las ac-ciones sociales directas municipales y la coordinación con el gobierno federal para otros programas como Oportunidades son excesivas para un solo funcionario municipal, que con frecuencia está a cargo también de otras labores. Estas administraciones municipales por lo tanto deben tener incentivos para dividir estas funciones en un pequeño cuerpo de profesionales asistidos por los sistemas de información y diagnóstico de los gobiernos es-tatal y federal.

Referencias

anaya, Juan Manuel (en preparación), El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y la generación de capital político, Tesis de Maestría, CIESAS Occidente, México.

bey, MarGuerite (1998), Politiques neo-liberales et acteurs ruraux au Mexique, Ed. L’Harmattan, Paris, 269 p.

—— (2003), “Procesos de descentralización y participación local en la lucha contra la pobreza: el caso de México”, Conferencia presentada en la UNMSM, 18 de Junio, Lima, Perú.

cabrero Mendoza, enrique (2005), “Los municipios y sus haciendas locales: Un escena-rio de carencias y oportunidades”, México, Premio Gobierno y Gestión Local

[www.premiomunicipal.org.mx/Premio2004/articulos.php], (Consulta: abril de 2006).dreSSer, deniSe (1991), Neopopulist Solutions to Neoliberal Problems, University of California,

Center for U.S.-Mexican Studies, San Diego.eScobar, aGuStín y MercedeS González de la rocha (Coord.) (2000), “Progresa. Más bien-

estar para las familias. Tomo 8. Impacto comunitario”, en Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de resultados e impacto a nivel comunitario, Progresa, México.

—— (2001), “Resultados de la Evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) semiurbano”, Septiembre-diciembre 2001, CIESAS Occidente, México, [www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/evaluacion_im-pacto/CIESAS/ciesas_evaluacion_cualitativa.pdf]

—— (2002), “Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos-loca-lidades de 2,500 a 50,000 habitantes”, 2001, Evaluación Progresa-Oportunidades. CIESAS Occidente, Agosto.: [www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/evalua-cion_impacto/2002/Evaluaci%F3n_Cualitativa_2002.PDF]

—— (2002), “Evaluación Cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades-Seguimiento de impacto 2001-2002 comunidades de 2,500 a 50,000 habitantes”. Eva-luación de Resultados de Impacto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,


CIESAS Occidente, diciembre. [www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/evalua-cion_impacto/2002/Evaluaci%F3n%20Cualitativa%20Final%20-%20dic02.pdf]

—— (2004), “Evaluación cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbanas, 2003”, en Resultados de la Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2003, documentos finales, marzo, Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), Oportunida-des-Sedesol, CIESAS Occidente. [www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/eva-luacion_impacto/2003/abril/Oportunidades_Evaluacion_Externa_2003.pdf]

—— (2005) “Evaluación cualitativa de mediano plazo del Programa Oportunidades en zonas rurales”, en Hernández, Mauricio y Bernardo Hernández (Eds.), Evaluación externa de im-pacto del Programa Oportunidades 2004, Instituto Nacional de Salud Pública/CIESAS, Méxi-co, D.F. [http://evaloportunidades.insp.mx/441c7c1a3d30adf64e0e724174a9d527/impacto/2004/insp_ciesas_2004_tomo_IV.pdf]

harvey, neil, luiS hernández y JeFFrey w. rubin (1994), Rebellion in Chiapas : rural refor-ms, Campesino radicalism, and the limits to Salinismo, Ejido Reform Research Project, Cen-ter for U.S.-Mexican Studies, UCSD, La Jolla, California.

inStituto nacional de eStadíStica, GeoGraFía e inForMática (2001), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1996-1999, INEGI, México.

—— (2005), Finanzas públicas estatales y municipales de México 2000-2003, Ed. INEGI, [www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/biblioteca/], (consulta: abril de 2006).

levy, SantiaGo (1994) “La pobreza en México”, en F. Vélez (comp.) La pobreza en México. Causas y políticas para combatirla, Serie Lecturas, núm. 78, ITAM-FCE, México.

levy, SantiaGo y evelyne rodríGuez (2004), “El Programa de Educación, Salud y Ali-mentación Progresa-Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”, en Santiago Levy, Ensayos sobre el desarrollo económico y social de México, Ed. FCE, México, pp. 181-379.

ley General de deSarrollo Social (2004), Diario Oficial de la Federación, martes 20 de enero de 2004, pp. 3 -14.

leyva Solano, xóchitl (1995), “Catequistas, Misioneros y Tradiciones en Las Cañadas” en Chiapas, Rumbos de Otra Historia. Viqueira and Ruíz (eds.), Centro de Estudios Mayas del Instituto de Investigaciones Filológicas y Coordinación de Humanidades (UNAM), CIESAS, CEMCA, Universidad de Guadalajara, México, D.F. pp. 375-406.

ProGraMa de nacioneS unidaS Para el deSarrollo (2005), Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, PNUD, Mexico.

rodríGuez, victoria (1999), La descentralización en México: de la reforma municipal a Solidari-dad y el nuevo federalismo, FCE, México.

ward, Peter y victoria rodríGuez (1999), “New Federalism, Intra-governmental Rela-tions and Co-governance in Mexico”, Journal of Latin American Studies 31: 673-710.

1�3

La pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes1

vania salles • ma. de la paz lópez

1. Una advertencia

Aunque a lo largo de este texto se ilustran y se examinan brevemente algunas políticas so-ciales, como por ejemplo la Ley de los Pobres, nos parece indispensable iniciarlo con una referencia puntual al vínculo inextricable que existe entre las políticas sociales o progra-mas de alivio a la pobreza misma, vista como realidad vivida o como concepto.

Esta referencia pretende apenas ilustrar con un par de ejemplos el mencionado víncu-lo. Como lo veremos más adelante, el texto hace referencia a la Ley de los Pobres que se implementó en Inglaterra aproximadamente entre los siglos XVI y XVII y que estuvo vigente con variaciones en los siglos subsecuentes. Subyace a estas leyes un concepto de pobreza que recalcaba que esta condición aludía a la criminalidad, siendo asunto de va-gabundos, limosneros y prostitutas, en fin, a lo que más tarde se llamó las underclasses o el lumpen proletariado.

Así, al mismo tiempo que las leyes en sus diferentes versiones históricas acudían a los efectos de la pobreza, como hemos mencionado, implicaban una valorización moral que hacía indignos a los pobres e irrecuperables; por lo tanto, deberían de ser recluidos y reprimidos2.

El segundo ejemplo se refiere al Welfare State, como un modelo ideal en el que el Estado acepta en términos generales la responsabilidad de una provisión de bienestar, compren-siva y universal para sus ciudadanos. Así se puede pensar en la protección y bienestar que 1 La idea inicial de preparar este texto emanó de las necesidades de El observatorio de género y pobreza (OGP), pero posteriormente se redactó como una colaboración con el proyecto Sociología, modernidad, tradiciones teóricas y cambio conceptual (Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales-UNAM), por invitación de Gina Zabludowski. Se publica en estos momentos en una com-pilación, bajo la siguiente referencia: Gina Zabludowski (coordinadora), Sociología y cambio conceptual, (en prensa, 2006) Agradecemos a Gina Zabludowski las facilidades brindadas para su reedición –que encierra algunos pequeños añadidos– en el presente libro. 2 Véase más adelante en el apartado correspondiente de este texto una referencia más amplia.

1�4 la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes

son proveídos por el Estado, a pesar de que puedan existir residuos de la versión que im-peraba en épocas anteriores (los pobres vistos desde una perspectiva de desvalorización moral). Este modelo ideal parte de una conceptuación distinta a la subyacente a las Leyes de los Pobres: la pobreza es un fenómeno socialmente instituido, no hay una culpabilidad explícita de los pobres por su situación y que siendo ayudados (por las políticas sociales del Estado) pueden mejorar su condición, experimentando por veces, algo de movilidad social ascendente, lo cual resultaba en un cambio importante en la realidad vivida.

Una diferencia entre la teoría implicada en la Ley de los Pobres (en sus diferentes ver-siones) y la política social del Welfare State, es que la primera estaba dirigida apenas a los pobres y la del Welfare State a la población en general. Otra distinción es que la Ley de los Pobres en algunos momentos estuvo dirigida a los individuos casi en exclusiva, mientras que en el segundo modelo se enfatizó sobre todo la unidad familiar. Son conocidas las consignas aparecidas en pósteres divulgados en Estados Unidos en 1935 que decían “More security for the american family”.

Marshall en sus reflexiones de 1890, pero sobre todo en las subsecuentes, ya identifica-ba los rasgos centrales de un Welfare State incipiente como una combinación de democra-cia, bienestar y capitalismo. Este modelo ideal se afianza y se expande después de la Gran Depresión de 1930 y de la Segunda Guerra Mundial en la década de los cuarentas.

En los últimos años, Habermas (1988), entre otros, acusa el fin del Estado de bienes-tar nombrando este declive como el fin de las energías utópicas. Desde otras perspectivas encontramos en Atkinson (1995) que al aludir a diferentes concepciones sobre la pobreza, plantea elementos críticos sobre la política del Welfare State, registrando que su implemen-tación no fue apta para acabar con la pobreza en ciertos contextos, como el inglés. Con referencia a esto es preciso, para acabar con la pobreza, implementar políticas sociales volcadas a la educación, el empleo, a la fijación de salarios y las que inciden en la distribu-ción muy desigual del ingreso (característica básica de los países con grandes contingentes de pobres).

2. Presentación del texto

La pobreza es un fenómeno que ha acompañado el devenir de la humanidad, adoptando diferentes rostros y combinándose con distintas circunstancias que varían según los perio-dos, las culturas, los regímenes políticos, los modelos de desarrollo y las pautas que rigen tanto la formación como la distribución de la riqueza.

Con la advertencia de que se trata de una categorización problemática, nos parece pertinente catalogar a la pobreza como una condición transepocal: ha estado presente en

la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 1�5

diferentes épocas, pero por ser cambiante y por combinarse con distintas y variables cir-cunstancias, tanto la pobreza (vista como realidad vivida) como su concepto no pueden ser entendidos al margen de la historia.

Si la observamos desde un corte sincrónico, la pobreza se nos presenta como un fenó-meno sumamente heterogéneo, cuya heterogeneidad está dada por las variaciones en el tiempo –acorde con los argumentos anteriores– a las que se suman los determinantes de los contextos (países, regiones) en que se inserta: no es lo mismo enfrentarse a la pobreza viviendo en un país europeo que vivirla en África.

Habermas (1988), en su artículo sobre el agotamiento de las energías utópicas, nos habla de las diferentes utopías que plantearon vías para mejorar la calidad de vida de las clases populares en general y de la clase trabajadora en particular, lo cual implicaba abatir la pobreza. Habla del enfoque redistributivista, según el cual, sería inherente al desarrollo de la sociedad industrial un progreso económico generalizado, marcado por una apropia-ción más igualitaria de los beneficios generados, lo cual se reflejaría en una estructura de distribución del ingreso no tan concentrada en los estratos más elevados (es decir, predo-minaría la lógica redistributiva). Tal realidad no se generalizó, imperando en un sinnú-mero de países la ausencia de progreso económico para la mayoría de la población y la persistencia de la pobreza. Para ilustrar esta afirmación pensemos que en América Latina existen 213 millones de personas pobres, es decir, el 40,6 % de la población de la región –en 2005 vive en la pobreza (CEPAL, 2005).

Con base en este planteamiento introductorio, la exposición empieza con algunas ilus-traciones sobre la pobreza en el pasado (sobre todo en el siglo XIX), buscándose integrar –a modo de ejemplo– maneras de definirla. Posteriormente, la exposición se dedica a exa-minar una parte de la producción conceptual sobre la pobreza en el siglo XX (con una incursión breve a inicios de siglo brindando no obstante un mayor énfasis a las últimas décadas). Se incluyen también conceptuaciones emanadas del feminismo, ancladas en la perspectiva de género. La exposición en su parte final propone algunos elementos para hilar y a la vez diferenciar bloques de conceptos.

3. La pobreza en el pasado: algunas ilustraciones

Adam Smith reconoció que, en su época, la mayoría de la población “en toda sociedad política de importancia” estaba constituida por pobres y desde una postura sumamente crítica argumentó que “ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables” (véase Smith 1958:77). A su vez Marx, en El Capital, al analizar la transición del feudalismo al capitalismo y al referirse a las distintas


legislaciones que regían la condición social de la pobreza –incluyendo la Ley de Pobres, igualmente referida con amplitud por Smith– alude al siguiente hecho: “la reina Elizabeth después de haber realizado un recorrido por toda Inglaterra” exclamaba horrorizada: “pauper ubicue jacet (hay pobres por todos lados)”, lo cual la lleva a expedir un conjunto re-levante de leyes para reglamentar la condición de pobreza, al tiempo que “se ve forzada a reconocer la pauperización como un fenómeno importante de Inglaterra” (véase Marx, 1950, L. I Tomo III:167) .

Para Adam Smith y Karl Marx, que ejercieron gran influencia en el pensamiento eco-nómico contemporáneo, el concepto de pobreza tiene diverso contenido. Para Smith, el concepto está relacionado con un efecto desfavorable de la productividad del trabajo (o como un resultado de una productividad muy baja), vinculándose a la vez con una redis-tribución desigual de los beneficios emanados de la productividad del trabajo. Mientras que para Marx (1950) el concepto de pobreza se relaciona con una distribución desigual del capital (unos solamente poseen su fuerza de trabajo mientras que otros, los medios de producción). En este marco juega un papel importante el concepto de explotación de la fuerza de trabajo y de desgaste moral de la misma. Por lo tanto, desde esta perspectiva, la pobreza se enmarca en un concepto más amplio que es el de explotación.

Con respecto a Smith, se advierten, en la cita a continuación, algunos rasgos adiciona-les de su concepción de la pobreza:

… actualmente un pobre trabajador no se contenta con el mismo alimento, vestido e habitación con que se contentaba en otra época” (…) este hecho “puede llevarnos al convencimiento de que no sólo ha aumentado el precio del trabajo expresado en dinero, sino la recompensa real. Esta mejora en las condiciones de las clases inferiores del pueblo ¿debe considerarse ventajosa o perjudicial para la sociedad? (Smith, 1958:79)

Estas últimas afirmaciones, añadidas de otra previamente citada (“ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables” (Smith, 1958: 76 y 77) pueden ser conectadas con la filosofía moral de Smith y con su idea de que los salarios de los trabajadores debían ser más elevados (teoría de los altos salarios)3 que a su vez se remite a la idea de que los pobres no son solamente los marginados, los vagabundos y los desempleados, sino los propios trabajadores. Este argumento, como lo veremos mas adelante, está presente en otros autores como por ejemplo Emile Zola en su obra Germinal.

3 Las referencias tangenciales a Smith, se hacen al margen de un sinnúmero de críticas que se le hicieron. Además de las ya muy cono-cidas hechas por Marx, podemos mencionar otras más recientes hechas por Shumpter.

la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 1��

Aunque en la conceptuación anterior el énfasis de Smith recaiga sobre todo en la di-mensión económica (sin dejar, evidentemente de aludir a otos aspectos), es preciso tener en cuenta que en su libro Teoría de los Sentimientos Morales se recalcan otros tipos de cuestio-nes que van más allá de la naturaleza económica de la pobreza.

Con respecto a argumentos esgrimidos en párrafos anteriores sobre el marco legal, cabe ampliarlos con lo siguiente: rodeadas de conceptos que resaltaban la peligrosidad que los pobres representaban para el buen funcionamiento de la sociedad, las leyes que normativizaban la condición de pobreza en Inglaterra propiciaron el surgimiento una serie de medidas implicadas con la represión. A este propósito, Marx (1950), refiere los siguientes aspectos, para Inglaterra en el periodo de la reina Elizabeth :

por ejemplo, los mendigos sin permiso y con edad mayor de 14 años deberían ser forzosamente la-tigados y marcados con un hierro caliente en la oreja izquierda en el caso de que nadie quisiera tomarlos en servicio durante dos años; también se preveían ejecuciones, se respaldaba legalmente la muerte de los vagabundos” (Véase, Marx, 1950: L. I Tomo III, cap. 28, pag. 167).

Desde otra óptica, se implementaban también intervenciones educadoras, disciplina-doras y otras con incidencia tanto en la conducta de los pobres –acorde con los principios que conformaron una suerte de ideología sancionadora y estereotipada de la pobreza–como en sus condiciones materiales de vida. Dicha ideología –que veía a los pobres como elementos nefastos y casi irrecuperables para la sociedad– impacta las visiones y concep-tuaciones de la pobreza con una incidencia de larga duración que deja marcas indelebles en varios ámbitos de la producción de conocimiento, incluyendo el del sentido común. Las visiones que recalcan la existencia de vínculos inherentes entre pobreza y criminali-dad, por ejemplo, entre pobreza y violencia, entre pobreza y desgaste ambiental (según el Banco Mundial), vigentes hoy día en diversos ámbitos, ilustran la idea de la perdura-bilidad de la ideología sancionadora y estereotipada de la pobreza, generada hace varios siglos, con impacto en la conceptuación del fenómeno: pobres no son solamente aquellas personas carentes de bienes materiales, sino las que esta condición les imprime caracte-rísticas moralmente indignas: son vagos, ladrones, asesinos, prostitutas, etc. (véase a este respecto, un punto de vista crítico en Les miserables de Víctor Hugo, 1957).

El problema del crecimiento demográfico y su vínculo con la pobreza ha sido una preocupación para los economistas y filósofos del pasado. En Smith (1952) por ejemplo, dicha preocupación se evidencia en diferentes partes de su obra y a título de ejemplo men-cionamos las siguientes ideas: “la pobreza, aunque, sin duda desanima los matrimonios, no los impide totalmente, y aun parece, en cierto modo, dar pábulo a la procreación”. A

1�� la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes

seguir, Smith compara la capacidad reproductiva de una mujer pobre y de otra rica, y a este propósito afirma: “una montañesa, aunque medio muerta de hambre, tiene, por lo común, más de veinte hijos, mientras que una dama criada en la abundancia es, a menu-do, incapaz de tener más de uno, y se agota cuando da a luz dos o tres. La esterilidad, tan frecuente entre las mujeres de alto rango, es muy rara en las clases inferiores. El lujo, en el bello sexo, si por un lado inflama la pasión por el goce, parece que debilita siempre y, a veces, destruye totalmente las facultades reproductivas” (véase Smith, 1952: 77).

Son famosas las reflexiones hechas en el siglo XIX por Malthus (1982) sobre la cues-tión demográfica planteada en términos de los vínculos entre los problemas del creci-miento poblacional (y en este marco el aumento de las personas pobres) y la producción agrícola. Pero, lejos de estar circunscrita a la argumentación de un autor –en el caso Mal-thus– la cuestión demográfica forma parte de un conjunto de reflexiones hechas también por filósofos en el siglo XVIII. Condorcet (1966), por ejemplo, argumentaba que el con-trol del crecimiento poblacional (es decir, la baja de las tasas de fecundidad) debía ocurrir más bien a partir del “progreso de la razón” que por una compulsión económica –tesis de Malthus (1982)– quien, a este respeto, afirmaba:

no hay razón alguna para suponer que nada, salvo la dificultad de satisfacer como es debido las ne-cesidades vitales, vaya a llevar a este mayor número de personas a no estar dispuesto a casarse pron-to o a impedirle criar saludablemente familias lo más grandes posibles. (Malthus, 1982: 247).

Es la “dificultad de satisfacer (…) las necesidades vitales” ( Malthus, 1982: 247), ancla-da en una coacción económica, que llevaría a la gente a controlar la prole, mientras que para el representante del racionalismo francés –el matemático y filósofo Condorcet– el control estaría basado en argumentos emanados de la razón y de manera voluntaria. In-tervendría en el progreso de la razón el incremento de la educación, su mayor generaliza-ción en el sector de la población que a ella no había accedido, lo cual abarcaba gran parte del sector popular incluyendo como parte constitutiva de este sector, la población pobre.

Más allá de un objeto de estudio y de formar parte de la preocupación de la ciencia económica y de la filosofía, la situación histórica de los pobres es resentida, aprendida y escudriñada por el arte, faceta que ilustraremos con un par de ejemplos tomados de la li-teratura. En su novela Les miserables, publicada en 1862 y que transcurre en Francia, sobre todo en París a inicios del siglo XIX, Víctor Hugo alude ampliamente a la pobreza impe-rante, enmarcándola en el problema más amplio de la justicia. Más que conceptos preci-sos, la pobreza es descrita en Les miserables con tonos dramáticos que rescatan el carácter multifactorial de sus causas, indicándose a la vez –en un tono en cierta medida fatalista


y acorde con la visión del romanticismo4– los obstáculos estructurales que enfrentan los pobres para superar su condición, entre los que sobresalen las cuestiones referidas a los derechos (más bien su ausencia) y al modus operandi de la justicia. Los pobres son los mise-rables, con lo cual se teje el vínculo entre la pobreza y la miseria5.

En 1885 se publica la novela Germinal, en la que Emile Zola narra la vida de los tra-bajadores de las minas, poniendo de relieve la importante idea de que los pobres no son solamente los desempleados, los vagabundos y las prostitutas, sino también los obreros, los trabajadores explotados de las minas. Más claramente que en la novela de Hugo, aquí la pobreza se vincula con la explotación, en el caso con la sobreexplotación de un tipo par-ticular de fuerza de trabajo: aquella que cumple con las exigencias y los requisitos indis-pensables para bajar a las minas. La pobreza es vista no como un atributo del individuo, sino del núcleo familiar y por lo tanto es vivida grupalmente en lo cotidiano. La narrativa pone de relieve la ausencia de condiciones para el ejercicio de las capacidades: éstas exis-ten en cuanto a disposiciones y predisposiciones de sobrepasar las barreras que determi-nan la pobreza sin, no obstante lograr reunir actividades (“realizaciones”) conducentes al logro de las mismas6.

4. En el periodo más reciente

A inicios del siglo XX

Antes de examinar de modo selectivo aportes producidos en las últimas décadas, nos pa-rece relevante integrar dos visiones ubicadas a inicios del siglo XX, a titulo de ejemplo, como en los casos anteriores.

Cabe antes que nada recalcar que el término estándar de vida fue acuñado por Marshall a finales del siglo XIX en su famosa obra Principles of Economics (1890), la cual sienta una de las bases de la vertiente de lo que se llamó la economía del bienestar, que integra un conjunto de estudios sobre la pobreza.

En este marco encontramos el aporte de Vilfredo Pareto que, como todos sabemos, en su etapa madura llegó a la conclusión de que había insuficiencias en el análisis eco-nómico y por ello adopta el análisis sociológico en su famoso Trattato di sociología generale (1916).

4 Se considera a Víctor Hugo uno de los símbolos del romanticismo francés, aunque a veces, como en partes de Les miserables, su narra-tiva adquiera un tono cercano al del realismo.5 Algo parecido hace Bourdieu (1998) recientemente en La misére du monde. 6 Estas últimas cuestiones serán retomadas de modo breve más adelante, cuando tratemos el aporte de Amartya Sen y Martha Nussbaum.


Pero, es en su etapa de economista que aporta ideas importantes para la economía del bienestar, sobre todo relativas a la distribución del ingreso y de la riqueza7 –lo cual es in-dispensable para el entendimiento de la pobreza– , teoría que tanto tiene de famosa como de criticada. Es muy conocida la ley de Pareto y la formula N=A/(x+1)a, en la cual N re-presenta el número de individuos que tienen un ingreso más elevado que x o A; a es una constante con un valor fluctuante entre uno y dos. La ley solamente puede aplicarse para los ingresos que son un poco mas elevados que el mínimo8.

Para Pareto, el comportamiento de las personas (o de los grupos) o por lo menos cier-tas normas que los rigen, guardan una relación y deben satisfacer los requerimientos de racionalidad de la actividad económica en el plan social. Así, para este autor la maximi-zación del ingreso generado socialmente rige la racionalidad económica (es decir, funge como criterio). Tal situación funciona de forma conjunta con el criterio de maximización de la utilidad, utilidad pensada en términos del conjunto de la sociedad. Así –según el criterio de optimización de Pareto– no se puede elevar más la utilidad del ingreso de una persona (o de un grupo) sin rebajar la utilidad del ingreso de otra persona o de otro grupo (Pareto, 1897; 1916).

En su obra de 1916 (Trattato di sociología generale) trabaja con la idea de las elites, al refe-rirse a las personas con habilidad superior que desplegaban esfuerzos para elevar su po-sición social. Con esto se refería tanto a los estratos superiores (de las clases altas) como a las personas privilegiadas de las clases bajas (las que tenían la capacidad de promover la movilidad social)9. Así, trata igualmente de entender la condición de pobreza mediante una diferenciación entre distintos tipos de pobres, es decir, sugiere una suerte de estrati-ficación de las clases más bajas de la población que encierran en su seno a diversos tipos de pobres.

Nos interesa comentar también una reflexión que se hace a partir de Max Weber, enmarcando la pobreza en tres dimensiones interligadas que se potencian. Según Lab-bens (1978: 103) “para ser pobre, es preciso estar carente al mismo tiempo de fortuna y de ocupación remunerada (clase), de fuerza social (poder), de audiencia y de respeta-bilidad (estatus). Como no existen personas que estén privadas totalmente de todos los recursos, podemos considerar al pobre como aquel que se sitúa al nivel más bajo de las tres dimensiones.”

7 Sin estar vinculados con la economía del bienestar y producidos en el periodo reciente, encontramos trabajos precisos sobre la es-tructura y distribución del ingreso. Véase por ejemplo, con énfasis en la distribución del ingreso en los hogares, el texto de Cortés y Rubalcava (1995).8 Para un acercamiento a las críticas y contribuciones (véase Enciclopedia Universales, 1980).9 La teoría de las elites, más bien de su superioridad, hace que la propuesta de Pareto sea relacionado con argumentos fascistas.


La definición anterior, integrada al marco conceptual weberiano10, va más allá de la concepción económica ya que subraya cuestiones relativas al poder, a la respetabilidad y al hecho de conseguir ser oído por los otros, por la sociedad y lograr ejercer influencia.

Igualmente a inicios del siglo XX, Georg Simmel (1998:27), subrayó aspectos relevan-tes de la definición de pobre vista como un concepto ideológico. Al destacar, por ejemplo, el carácter ambiguo del concepto (una vez que puede ser utilizado en el sentido de “pobre comerciante”, “pobre artista” o “pobre empleado”), Simmel propone que los pobres sean estudiados desde el ángulo de una relación de asistencia, en el caso de la asistencia social, lo cual alude a la dimensión de lo interactivo. Veamos las siguientes ideas:

Es a partir del momento en que ellos se encuentran integrados a la asistencia – tal vez mismo desde que su situación podría normalmente dar derecho a la asistencia y aún mismo si tal derecho no fue aún otorgado – que ellos (los pobres) devienen parte de un grupo caracterizado por la pobreza. Este grupo no queda unificado por la interacción de sus miembros, sino por la actitud colectiva que la sociedad, como totalidad, adopta a su respecto.

Aunque esta perspectiva esté muy vinculada a la situación europea (Estado de Bienes-tar Social) tiene una gran utilidad teórica ya que vincula la pobreza con un ámbito institu-cional (la asistencia social), remite su formación a un proceso social interactivo (el grupo) cargado de sentido que es otorgado por “la actitud colectiva” de la sociedad con respecto a los pobres. Ahí, en este último aspecto, entrarían cuestiones de índole cultural, como aquellas relativas a las percepciones y a las vivencias de la pobreza.

La pobreza y sus conceptos en la reflexión producida en las últimas décadas

Con los ejemplos puestos en apartados anteriores, lejos de establecer comparaciones con situaciones más recientes –pues el contenido vivencial y los estilos de vida culturalmente sancionados que moldean las necesidades en épocas y contextos tan diferentes impiden comparar– se busca ilustrar la existencia de pobres como un fenómeno añejo, que ha persistido a lo largo de los tiempos, cuya condición ha pasado por líneas de transforma-ción que abarcan un sinnúmero de facetas, como por ejemplo las relativas al derecho y al modus operandi de la justicia, al campo de las necesidades absolutas y relativas (cultural e históricamente tejidas) y al modo de enfrentar y combatir la pobreza (cuestiones encua-

10 Weber, en sus famosos textos agrarios, integra al análisis la situación del campesinado alemán que transitaba de la condición de sier-vos, semisiervos a la de trabajadores asalariados. Refiere y estudia también la población migrante de Polonia que –por falta de trabajo en su país– llegaba a Alemania para trabajar en la agricultura. Se trata de un contexto de pobreza, pero Weber, por lo menos en estos aportes, no produce conceptos o teorías de la pobreza. Para un estudio de los textos agrarios de Weber véase Salles, (1988).


dradas en los paradigmas de desarrollo, en las ideologías y luchas sociales, en las políticas del Estado, etc.).

Cabe no obstante enfatizar que en determinados contextos y países hay más pobreza que en otros. El caso de América Latina es patético. Según estimaciones de la CEPAL (2005) la pobreza afecta a 213 millones de personas (40,6 %) de la población de la región, de la cual 88 millones (16,8 %) viven en la indigencia.

Para el caso de México, según estimaciones del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002),

el cálculo de la incidencia de la pobreza muestra que, al expirar el siglo XX, uno de cada cuatro mexicanos (…) no dispone del ingreso suficiente para comprar los ingredientes crudos con los cuales preparar los alimentos que suministren mínimos calóricos y proteicos. Más de la mitad (casi 2 de cada 3 en los contextos urbanos y poco más de 4 por cada 6 en los rurales) no satisfacen simul-táneamente un conjunto de necesidades elementales (alimentarse, vestirse, calzar, tener acceso a la educación o a la salud, y transporte público para sus traslados cotidianos) aun dedicando todo su ingreso a éstas. Casi dos de cada tres mexicanos (…) no tienen el dinero suficiente para acceder a los bienes y servicios incluidos en la línea de pobreza de nivel III (véase Cortés, 2003)11 .

Paralelamente a esta situación de persistencia del fenómeno, que marca de forma in-quietante nuestra contemporaneidad, la investigación sobre la pobreza ha arrojado un gran número de aportes conceptuales, integrados en teorías que vinculan la pobreza con problemas de crecimiento económico, guardando una relación inextricable con los para-digmas de desarrollo hegemonizados por intereses ajenos a los requerimientos de los paí-ses subdesarrollados (Sen, 1981; PNUD, 1995).

Sistematizaremos a continuación algunos aportes volcados a la conceptuación de la pobreza, enfatizando a la vez algunas posturas críticas y ampliaciones en las definiciones.

Una conceptuación de la pobreza que tiene un nivel de generalización elevado y que encuentra sus raíces en el pensamiento filosófico se refiere a la formulación de la pobreza absoluta y pobreza relativa. Con orígenes en planteamientos vertidos en siglos pasados, porque tiene como trasfondo la teoría de las necesidades presente en los economistas clásicos que en parte heredaron sus preocupaciones de la filosofía, como por ejemplo en Smith (1958) y Marx (1950)12 , la vertiente conceptual de la pobreza absoluta y relativa es retomada en el período más reciente, en las décadas de 1970 y 1980 (véanse Sen 1984; Boltvinik, 1990; UNESCO, 1991).

11 Consúltese Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002) para la especificación de los niveles. 12 Para un examen cuidadoso de la teoría de las necesidades en Marx, véase Agnes Heller (1967).


Desde esta conceptuación se recalca que la pobreza relativa es definida en relación con otras situaciones y contextos sociales con los cuales es confrontada y diferenciada, y que tiene como sustrato teórico la cuestión de las necesidades.

Bajo tal perspectiva, puede decirse que la pobreza es relativa, como también lo son sus grados y heterogeneidad (que remiten a privaciones mayores o menores), pues se esta-blecen por comparación. El concepto de necesidad es clave para esta perspectiva–en tér-minos generales– es definido y estructurado a partir del elenco de valores propios de una cultura, es decir la definición de una necesidad está social e históricamente ubicada. Hay, en este sentido, una suerte de énfasis en el carácter relativo de los contenidos de la necesi-dad, ya que ellos variarán en función de las pautas que los conforman.

Este enfoque debe ser complementado con el acercamiento a la pobreza vista en térmi-nos absolutos, que imprime otros matices a la relación pobreza/necesidades. Hay una suer-te de núcleo de necesidades absolutas que son irreductibles a determinadas comparaciones, tanto en términos contextuales –un país, una comunidad– como en términos de niveles, sean éstos de bienestar o de estilos de vida, ya que remiten a “la dignidad e igualdad esen-ciales del individuo considerado como ser humano” (UNESCO, 1991:822), lo que lleva a vincular la cuestión de la necesidad con la de justicia, enmarcando el logro de su satisfac-ción en el ámbito de un campo de disputa. La pobreza absoluta alude, por lo tanto, a esta-dos de carencia en los que se soslayan necesidades que todos, por compartir la calidad de se-res humanos, tienen el derecho de satisfacer, razón por la cual no pueden ser relativizadas.

En este sentido, lo que se subraya es la idea de la dignidad humana vinculada a ne-cesidades universales y a la universalidad de los derechos que la garantizan. Esta visión encierra temas ontológicos; de ahí su irreductibilidad a los contextos y a las medidas, pues en este caso la medida es el propio ser humano. A pesar de todo ello, la pobreza absoluta existe, y el derecho a satisfacer necesidades como las anteriormente mencionadas es una meta a lograr. Todas estas ideas, referidas a cuestiones de naturaleza absoluta, implican evidentemente valores y, más que esto, valores históricamente ubicados.

Levy (1994:8) operacionaliza tales conceptos al afirmar: “la pobreza extrema es una condición absoluta, mientras que la pobreza moderada es una condición relativa”. A su vez, Flores, Campos y Vélez (1994:295) asumen que la pobreza absoluta “se refiere a la incapacidad o imposibilidad de satisfacer lo que en general se conoce como necesidades básicas”. Utilizan el término pobreza relativa “para relacionar un bajo nivel de riqueza o ingreso de un agente respecto a su entorno [...] y se modifica a medida que avanza el desarrollo económico”.

Con base en los últimos argumentos se puede apreciar la utilidad que los conceptos de pobreza absoluta y relativa –cuya característica central es tener un elevado grado de


generalización– sirven como umbral teórico para organizar conceptos de alcance menos amplios.

Una vertiente de estudios, anclada en preocupaciones precisas sobre cómo acercarse a lo que necesita la gente para vivir, que cobra arraigo en la década de los setenta, ha co-incidido en definir a la pobreza como carencia de posibilidades para satisfacer las nece-sidades básicas. En este sentido, la población en situación de pobreza se considera como aquella que está desprovista de medios y recursos para satisfacer dichas necesidades. Se enfatiza la privación de necesidades básicas, acotándolas a la sobrevivencia física y a as-pectos “tangibles” de la pobreza. Tanto los méritos como las insuficiencias de dichos es-tudios fueron apuntados, proceso que corrió paralelamente al planteamiento de nuevos elementos definitorios13.

En la década de los ochenta, Sen (1981 y 1984) avanza algunas propuestas de defini-ción y enfoques para la investigación sobre la pobreza, introduciendo elementos que van más allá de las propuestas ancladas centralmente en las condiciones materiales de vida y en las necesidades básicas sin, evidentemente, descartarlas. En esta misma década, en un documento de la CEPAL (1985), se encuentran referencias a ciertas carencias incidentes en la pobreza tales como las que disminuyen la autorrealización personal, la participación en la sociedad, la calidad del medio ambiente y el ejercicio de los derechos humanos. En 1983, Chambers abre el campo de la ecuación de la pobreza más allá de las dimensiones “tangibles” referidas a la privación de las necesidades básicas (alimentación nutrición, vestido, vivienda, agua, educación básica por ejemplo), incorporando algunas dimensio-nes “intangibles” de la pobreza como, por ejemplo, la vulnerabilidad, el aislamiento y la falta de poder .

En 1983 Chambers describe la llamada ‘trampa de la privación’ que trasciende a la pobreza en si misma vista en términos económicos y descontextuados14. Así sugiere que en la mencionada trampa se interrelacionan –como en una telaraña– cinco conjuntos de factores: la pobreza misma, la debilidad física, el aislamiento, la vulnerabilidad y la ca-rencia de poder (powerlessness). El aislamiento, por ejemplo, considera la lejanía física, la carencia de educación, la ignorancia y la falta de acceso a servicios de información. La vulnerabilidad, vista desde sus componentes intangibles, se relaciona con tensión interna y externa, con el miedo y el peligro de volverse más pobre y privado de todo. La debili-

13 Para una revisión de dichos estudios, así como referencias sobre algunas de las críticas que les fueron hechas, véase Salles y Tuirán (1999). Cabe no obstante destacar los intentos tempranos y reiterados en la investigación sobre la pobreza –enmarcados en el campo de las ciencias sociales y sobre todo en el campo del análisis sociológico y económico– basados en los niveles de vida (sus dimensiones) y en la satisfacción de las necesidades básicas. A título de ejemplo, podemos mencionar los esfuerzos desarrollados por Adelman y Morris, (1973), Adelman, (1975).14 Estos párrafos fueron tomados, con algunas modificaciones, de Jusidman y Salles (1993b).


dad física, como consecuencia de la mala nutrición y de problemas de salud no atendidos, se relaciona con aspectos existenciales que se ubican en la dimensión de los “intangibles” (Chambers 1983.)

Desde un punto de vista más filosófico, Sen y Nussbaum trabajan la perspectiva de la libertad (y su ausencia) vinculada con la pobreza, indicando que estos dos conceptos man-tienen nexos firmes con la óptica de las capacidades. Uno de los múltiples ejemplos del ejercicio de la libertad es poder emprender actos y actividades (realizaciones) tendientes a maximizar la capacidad de sobrevivir y no sucumbir a una muerte prematura. Establecen también relaciones con la ‘calidad de vida’ centrada en las trayectorias personales (o en términos más amplios en la forma en que transcurre la vida humana y las opciones que tenemos) y no sólo en los recursos económicos e ingresos de una persona. (véase Nuss-baum y Sen,1993)15.

A partir de la noción de capacidades16 se argumenta que una persona es pobre si ca-rece de los recursos para ser capaz de realizar un cierto mínimo de actividades: i) la ca-pacidad de permanecer vivo y de gozar de una vida larga (como lo mencionamos en el párrafo anterior); ii) la capacidad de asegurar la reproducción de carácter intergeneracio-nal en su sentido biológico y cultural; iii) la capacidad de gozar de una vida saludable; iv) la capacidad de interacción social o sea la de establecer un abanico variado de relacio-nes, redes e interacciones; v) la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento17.

Las tres primeras capacidades se relacionan con la salud y permiten asegurar que la persona esté viva y sana para trabajar, pero también hace referencia al derecho a repro-ducirse18. Este derecho exige garantizar cierto nivel de salud y de nutrición y la libertad y 15 Nussbaum ha destacado que la insistencia de Aristóteles en la ‘prosperidad’ y en la ‘capacidad’ está vinculada con la calidad de vida y con las libertades fundamentales (véase Nussbaum y Sen, 1993).16 Este concepto es parte de un marco más amplio. Al discutir cuestiones relativas al nivel de vida, Sen delimita varias definiciones relacionadas, entre las que nos parece importante destacar las de capacidades, realizaciones, bienes y servicios. El concepto “realiza-ciones” se refiere a las diversas condiciones de vida (las diferentes dimensiones del ser y el hacer) que pueden o no ser alcanzadas. A su vez, la definición de “capacidades” se remite a nuestra habilidad para alcanzar ciertas condiciones de vida. La “realización” puede ser vista como un logro, pero una capacidad alude justamente a la habilidad requerida para lograr. Mientras que las “realizaciones” están vinculadas con las condiciones de vida (más bien indican diferentes aspectos de ellas), las capacidades son nociones que remiten a la libertad en el sentido positivo del término (se trata de las oportunidades reales respecto a la vida que se puede llevar). Además en su obra se revisa la bibliografía sobre desigualdad socioeconómica y se propone una conceptualización de la pobreza como campo de estudio, diferenciándola del análisis de la desigualdad. Al respecto, véase de Amartya Sen los siguientes trabajos: a) Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation, Clarendon Press, Oxford, 1981; b) The Standard of Living, Cambridge University Press, Cambridge, Gran Bretaña, 1987; c) “Poor, Relatively Speaking” {en} Resources, Values and Development, Basil Blackwell, Oxford, 1984, p.325. Desai (1994:13) busca operacionalizar el enfoque de las capacidades/realizaciones de Sen (1981; 1984; 1987) según la interpretación de que “las tres raíces (layers) de la teoría de Sen son las capacidades (capabilities), el acto de realizar cosas o las realizaciones (functioning) y los bienes (commodities)”. Mientras que las realizaciones están vinculadas a las situaciones concretas de la vida e indican diferentes aspectos de ellas, las capacidades son nociones que remiten a libertad en el sentido amplio del término (véase también Nussbaum, 1988). 17 Este párrafo y los dos siguientes fueron tomados de Jusidman y Salles (1993b).18 Algunos datos sobre la pobreza se basan en requerimientos de subsistencia, particularmente en materia de alimentos, vivienda, etc. Esta medición atendería a una sola de las capacidades enunciadas: la de permanecer vivo.


autonomía frente a presiones externas que buscan interferir en tal derecho. Para asegurar esta capacidad se requeriría un mínimo de servicios de salud, conocimiento de la función reproductiva, tanto de los hombres como de las mujeres, y una posición de autonomía frente al control institucional de la reproducción. Las dos últimas capacidades se refieren a la vida social y política19. La capacidad de interacción social es negada por las prácticas discriminatorias, entre las que se encuentran las de confinamiento femenino en el ámbito privado, enmarcadas en las asimetrías de género. Una negación al derecho de participar en la vida política o de tener un flujo libre de información también significa privación (Desai, 1994).

Las capacidades mencionadas cubren lo esencial para permitir a una persona ser miembro de una comunidad social, económica y política y pueden ser tomadas como comunes e indispensables en cualquier sociedad. Para lograr que toda persona en una co-munidad sea capaz de realizar esas actividades se requieren recursos de ingreso privado, bienes y servicios públicos, activos físicos y capital20.

Cerca de una década más tarde (desde 1990 aproximadamente), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), implementa la elaboración –con el inicial aporte pionero y coordinación del economista paquistaní Mahbub ul Haq– de los Infor-mes de Desarrollo Humano. En el Informe de Desarrollo Humano21 publicado en 1995 y en los subsecuentes están presentes en la conceptuación y en las medidas de la pobreza componentes “intangibles” que añaden amplitud a los previamente sugeridos como, por ejemplo, la creatividad, la libertad, la dignidad, la autoestima y el respeto hacia los otros. En estos mismos informes –y como un resultado del inusitado auge del feminismo y de su influencia en distintos ámbitos constitutivos de la sociedad– se presentan argumentos que tienen como trasfondo la constatación de que “en ninguna sociedad, las mujeres disfrutan de las mismas oportunidades que los hombres” (PNUD, 1995:7). En función de ello se elaboran índices y análisis para estudiar y comparar un abanico diversificado de situacio-nes22, labor que fue acompañada por otros esfuerzos tendientes a elaborar un nuevo con-junto de indicadores. Los esfuerzos de dichos Reportes (PNUD), que pueden asimilarse a los lineamientos de un nuevo paradigma de desarrollo, buscan cambiar la tónica hasta ahora presente en los indicadores usuales para medir el estado de la economía, centrados en el Producto Interno Bruto (PIB).

19 Debe reconocerse que el énfasis en la educación también tiene implicaciones económicas.20 En el marco teórico de Sen, Meghnad Desai introduce varias ideas y críticas interesantes. Por ejemplo, plantea la siguiente pregunta “¿hay suficiencia de recursos y un ambiente apropiado para garantizar adecuadamente las capacidades?” (véase Desai, 1994:17, orga-nigrama 3). La respuesta es dicotómica (puede haber/no haber recursos suficientes y ambientes adecuados).21 UNDP (1995) Human Development Report, Oxford University Press, New York. 22 Las referencias presentadas a continuación están basadas en PNUD, 1995.


Desde este nuevo paradigma, la superación de la pobreza requiere una conceptuación del desarrollo centrada en el valor del ser humano, que no puede abordarse solamente a través de una lógica de mercado. Exige, a la vez, la puesta en práctica de nuevos progra-mas y políticas sociales que conceptualicen el crecimiento económico como un medio y no como un fin. Plantea no sólo que se enfatice el desarrollo centrado en el valor del ser humano sino también que se otorgue una mayor prioridad a la distribución equitativa de las oportunidades, abriendo espacios para la participación plena e igualitaria de hombres y mujeres, con el fin de que hagan el mejor uso de sus habilidades y capacidades potencia-les. El nuevo paradigma recomienda que se definan estrategias viables para el desarrollo sustentable (véase PNUD, 1995).Todo ello se inscribe en advertencias generadas en diver-sos foros que enfatizan que la condición étnica y la condición de clase –factores incidentes en la pobreza– generan circunstancias desfavorables para las mujeres, y la niñez, funcio-nando como elementos agudizadores de las inequidades de género.

Apoyada en una concepción alternativa del desarrollo, que lo distingue del simple cre-cimiento económico, la propuesta toma en cuenta una serie de supuestos que permiten un acercamiento a las inequidades sociales y en este marco a las referidas a la pobreza y al género. Dicha propuesta se concretiza en un conjunto de instrumentos de análisis forma-do básicamente por el tres índices: de Desarrollo Humano (IDH)23, de Desarrollo Relativo al Género (IDG)24 y de Potenciación de Género (IPG)25.

Aunque presente problemas y límites justamente por buscar reflejar realidades com-plejas de forma sinóptica, el IDH, que mide el grado medio de adelanto de un país especí-fico en lo tocante a las capacidades humanas básicas, capta facetas del desarrollo humano que otros índices convencionales impiden evaluar.

Desde una visión latinoamericana, a finales de la década de 1990, Feijoo (1998: 21) retoma el tema de la pobreza, introduciendo inquietudes relativas a cuestiones de índole subjetiva que se entrelazan con otras de naturaleza objetiva, involucradas en las vivencias de la población pobre. A este respecto afirma:“cualquiera que haya realizado trabajo de campo con poblaciones populares pobres” (…) “se enfrenta reiteradamente con el hecho de que la pobreza subsiste tanto en términos de privación objetiva y material como en términos de sus dimensiones subjetivas. Y que si bien las condiciones subjetivas no son la 23 El IDH, mide el grado medio de adelanto de un país específico en lo tocante a las capacidades humanas básicas y encierra atributos comparativos.24 El Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) mide el adelanto en los mismos aspectos básicos comprendidos en el IDH, intro-duciendo un ajuste por la igualdad de género. El IPG expresa las asimetrías entre los sexos e identifica las posibilidades diferenciadas de hombres y mujeres en el desarrollo de sus capacidades y potencialidades.25 El índice IPG (empoderamiento o potenciación de la mujer), que entre otros integra aspectos relativos al nivel de ingreso, acceso al trabajo, participación en decisiones económicas y políticas, proporciona evidencias sobre los procesos participativos tanto de hombres como de mujeres y permite apreciar si las personas están involucradas en esferas clave de la sociedad, tales como la económica y la política.

1�� la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes

causa de pobreza, con frecuencia éstas actúan como factores que profundizan y empeoran las condiciones objetivas de vida. Pese a su relevancia, es poco lo que sabemos”.

Esta autora (Feijoo, 1998) menciona antecedentes relevantes en el estudio de las sub-jetividades de personas que viven bajo condiciones de pobreza y entre ellos destaca el aporte de César Rodríguez Rabanal, cuyo libro Las cicatrices de la pobreza (1988) marca un cambio decisivo en el análisis. Refiere igualmente la perspectiva teórico-analítica nom-brada el “retorno del sujeto” que representó, en las ciencias sociales, un acercamiento a la realidad distinto de las tendencias más estructuralistas, perspectiva que pone de relie-ve la diversidad, la óptica de la diferencia y el acento analítico en el sentido de la acción para los actores y en el entorno subjetivo en que se producen las acciones, irremediable-mente marcadas por la idiosincrasia (y las subjetividades) de las personas que las ejecutan (Alexander, 1989; Ibáñez, 1991).

Feijoo (1998) recalca también que este abordaje no debe convertir al universo de la pobreza en un mero dato subjetivo, renunciando al reconocimiento de que una vida dig-na requiere de un estándar mínimo de bienestar que deba ser garantizado por el Estado, en primer término, y completado con la acción de la sociedad civil. Se debe no obstante entender que las personas tienen una tensión dinámica entre este nivel más objetivo y su subjetividad.26

Otra manera de preservar vínculos entre lo objetivo y lo subjetivo se deriva del plan-teamiento de la “vida real”, que guarda evidentemente un nexo con las percepciones y vivencias27 (Nussbaum, 1988), nexo que deviene crucial para contextuar algunos avances teórico-metodológicos en la investigación de la pobreza28.

Nussbaum (1988) recupera de Aristóteles la conceptuación del bien humano, relacio-nado con la función y con la idea de la vida en el sentido de actividad. A su vez, la concep-tuación de la vida real integra las condiciones materiales de vida (y sus desdoblamientos en la calidad de vida), las realizaciones y las capacidades.

En un texto reciente –que representa una ampliación de argumentos e investigaciones previas, (Nussbaum, 1988) o en coautoría con Sen (véase por ejemplo Nussbaum y Sen, 1993)– Nussbaum (2005) introduce la relación violencia y capacidades, y destaca que aque-lla interviene en la ampliación de capacidades de las personas, bloqueando sus libertades, restándoles la fuerza que tienen como instancia de creatividad y de decisión. Recalca tam-bién la necesidad de una postura universalista que matice los efectos del relativismo cultu-

26 Además, no debemos perder de vista las enseñanzas del psicoanálisis relativas al hecho de que el bienestar subjetivo nunca es una función directa del nivel material de vida alcanzado, sino más bien está sujeto a estructuras mediadoras.27 Para una explicación más amplia de esta formulación véase López y Salles (2004) 28 La conceptuación de las percepciones y vivencias de la pobreza fue desarrollada en el marco de El Observatorio de Género y Po-breza (OGP). Véase López y Salles (2004).


ral y que colabore con la búsqueda de bases para el logro de los derechos fundamentales pertenecientes a todos los ciudadanos independientemente de su sexo. En este bloque re-flexivo –que implica preservar capacidades para llevar una vida digna, exenta de violen-cia– interviene de manera importante la cuestión del empoderamiento, tomado como una dimensión que camina y se ubica paralelamente al desarrollo de las capacidades.

Desde el feminismo: ¿nuevos conceptos para el estudio de la pobreza?

Hemos destacado en la sección anterior breves referencias a los esfuerzos dedicados a integrar, en términos de una perspectiva conceptual y analítica, una nueva visión del de-sarrollo que alude tanto a algunos de los requisitos incidentes en la pobreza, como en la relación hombres/mujeres. También incidentes en el desarrollo económico, conceptuado como desarrollo humano que plantean la igualdad de género como una reivindicación clave, las propuestas del PNUD, producidas desde inicios de la década de los noventas cobran importancia en la formulación de nuevos conceptos de interés para la perspectiva de género.

Sin embargo, es de crucial importancia delinear de modo escueto un panorama más amplio –que incluso funcionó como marco inspirador de la perspectiva analítica mencio-nada– para ubicar el enfoque de género. A diferencia de los demás apartados –centrados en el examen de aportes y conceptos producidos por autores– éste se organiza en torno al panorama involucrado en el aporte feminista, destacándose de manera principal temas relativos a la pobreza29.

Algunas investigaciones hechas desde la óptica feminista han subrayado las limitacio-nes conceptuales para caracterizar y cuantificar específicamente a la pobreza tomando en cuenta los aspectos de género, mientras que otros más han cuestionado de forma más general los métodos y técnicas tradicionales utilizados para caracterizar y medir la parti-cipación de hombres y mujeres en la sociedad, no sólo con el fin de estudiar las relaciones desiguales e inequitativas entre ambos, sino también con el propósito de identificar los mecanismos sociales y económicos que obstaculizan el acceso –en igualdad de condicio-nes– a los recursos sociales, materiales y simbólicos, entre unos y otras.

No obstante estas limitaciones, los conocimientos producidos inicialmente sobre las vidas de las mujeres, su trabajo, su salud y, en general, su condición social, han arrojado luz sobre aspectos de la realidad y conexiones que previamente habían sido ignorados o permanecían invisibles, en buena medida, por la ausencia tanto de elaboraciones teóricas

29 Para una visión de cuestiones más amplias y a la vez más generales emanadas del enfoque de género, véase el capítulo de Rosales en este libro.

200 la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes

y conceptuales de índole relacional como por la carencia de series estadísticas e informa-ción apropiada con desgloses por sexo.

En los años recientes, se produjeron muchos aportes30, algunos de los cuales han intro-ducido importantes hallazgos que pronto se convertirían en sustento de nuevas visiones del feminismo, abriendo vetas novedosas para la reelaboración de las teorías vigentes en distintos campos del saber, y que permitirían plantear abordajes teórico-metodológicos de naturaleza relacional (Naila Kabeer, 2003 entre otros). Con ello se otorga un nuevo senti-do a los trabajos centrados en exclusiva en la condición femenina31.

En este marco, el interés por el tema género y pobreza ha ido en aumento, inicialmen-te con las discusiones desatadas a partir de los compromisos asumidos por los países en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social para erradicar la pobreza absoluta y abatir algu-nas de sus causas y manifestaciones32. La IV Conferencia sobre la Mujer en Beijing hizo avanzar más aún el tema (Eternod, 1996).

Cabe indicar que en el periodo reciente se han impulsado, en el marco de los estudios de género dedicados al entendimiento y combate a la pobreza, dos campos reflexivos interligados:

1. producir nuevos esfuerzos conceptuales sobre la pobreza en general y sobre la pobreza femenina en particular;

2. acercarse a la pobreza femenina bajo la vertiente denominada feminización de la po-breza, buscando no solamente establecer medidas para la pobreza de las mujeres sino también evaluar las cuantificaciones existentes.

Con respecto al primer campo, la conceptuación de la pobreza –con énfasis en la condición femenina– implica los siguientes elementos, que se proponen sin escatimar la relevancia de los rasgos básicos de los conceptos generales expuestos en partes previas de este texto.

30 GIMTRAP (Comp.) Las Mujeres en la pobreza, GIMTRAP/COLMEX, México 1994; Espinosa, Guadalpe, Salles, Vania; Tuirán, Rodolfo, Cuánto cuesta la pobreza de las mujeres: una perspectiva de América Latina y El Caribe, UNIFEM, México, 1994; Salles, V.; Tuirán, R., Family, gender & poverty, Diálogo. The family, social development objective and key, Edición Especial, UNESCO, Caracas, 1994: 14-16. Oliveira, Orlandina (coord.), Indicadores Sociales y Género: Informe Final, mimeo, Conapo, México, 1996; Salles y Tuirán (1999); López y Salles 2 000); Arraigada, Irma y Carmen Torres (eds.) (1998), Género y Pobreza. Nuevas dimensiones, Santiago de Chile, Ediciones de las Mujeres No. 26, Isis, Internacional; Feijoo, Carmen en Género y Pobreza. Nuevas dimensiones; García, Brígida Ed. (2000), Women, Poverty and Demographic Change, IUSPP; Kabeer, Naila (2003) Gender mainstreaming in poverty eradication and the Millennium Development Goals. A handbook for policy-makers and other Stakeaholders, United Kingdom, Commonwealth Secretariat.; López y Salles, El Observatorio de Género y Pobreza (2004). 31 Los desarrollos conceptuales y metodológicos han ido consolidando una nueva visión sobre las inequidades de género, destacándose sus causas y consecuencias. Uno de los elementos más importantes de las consideraciones de género en la investigación es el reconoci-miento de que a las diferencias e inequidades entre hombres y mujeres se suman otras originadas en otros principios de organización y diferenciación social (generación, etnia, grupos social de pertenencia, etc.) 32 Referencia a la Cumbre de Johannesburgo, 2002.

la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 201

• Las desigualdades de género dan lugar a un complejo sistema de interacciones que provocan una acumulación de desventajas para las mujeres que las hacen más vulne-rables a condiciones de privación y pobreza. Así, las situaciones desventajosas para las mujeres, originadas en el entorno doméstico o en el mercado, interactúan con las que determinan la clase social, lo que provoca que la mujer pobre permanezca en círcu-los de precariedad difícilmente superables, inserta en redes que se retroalimentan de forma sostenida. La existencia de formas de asimetrías interconectadas, al presentarse bajo la modalidad de intersecciones, produce efectos potenciados.

• El papel que juegan las mujeres en la división sexual del trabajo que, por general, las confina al ámbito hogareño o las segrega a ocupaciones que trasladan el modelo do-méstico al espacio laboral, conforman procesos que implican menos valoración social, menores retribuciones, lo cual incide en la pobreza.

• Las desigualdades entre hombres y mujeres en el ejercicio del poder y la adopción de de-cisiones a todos los niveles, incluyendo las decisiones en torno al cuerpo y a la sexualidad, en el acceso a las estructuras políticas, conforman situaciones que, juntamente con las mencionadas en los elementos definitorios previos, potencian los efectos de la pobreza.

• La pobreza femenina abarca un amplio abanico de situaciones distintas. Cada tipo es el resultado de procesos diferenciadores, con causas específicas, lo que a su vez influye en las vivencias –objetivas y subjetivas– asociadas a la pobreza y en las estrategias indi-viduales y familiares para intentar salir de esa situación. No hay un patrón homogéneo sino diferentes maneras de ser pobres y otras tantas de vivir la pobreza.

• En la reproducción generacional de la pobreza, la condición de las mujeres, desde el punto de vista de la salud y nutrición, juega un papel crucial33

• En el marco de las desigualdades intra-domésticas hay situaciones que hacen que la pobreza constituya una carga diferente para las mujeres y sea vivida por ellas de ma-nera distinta. Tiene un gran peso la carga reproductiva centrada en la mujer (emba-razos, partos, lactancia y crianza de la prole). El entendimiento de los condicionantes de género que están detrás de las situaciones de pobreza, desde esta perspectiva, hace necesario identificar también aspectos del funcionamiento de los hogares (distribución y carga de las tareas domésticas y extradomésticas).

33 Uno de los principales mecanismos a través de los cuales incide la pobreza sobre las condiciones de vida de las mujeres es a través de la nutrición deficiente y se sospecha que la subalimentación y la carencia de ciertos nutrientes durante los años de vida fértil provocan consecuencias de largo plazo para su salud y la de sus hijos, lo que a su vez se refleja en una posición desventajosa, limitando el poten-cial productivo y laboral. La subalimentación, como expresión de la privación, impera en las mujeres pobres. Entre las carencias de micronutrientes, la más común es la de hierro. De esta manera, su condición de pobres las expone a tasas más elevadas de morbilidad y mortalidad. La carencia de yodo, que es más común en las mujeres en edad fértil, provoca a su vez retrasos en el desarrollo mental y motor, transtornos neuromusculares, bocio, hipotiroidismo e infertilidad. Además, el estado nutricional deficiente suele pasar de una generación a la siguiente.


• La conceptuación feminista de la pobreza, al indicar otros ejes de subordinación que actúan combinadamente con la de género (como la raza, por ejemplo), abre espacios para reflexiones sobre la pobreza indígena en general (Estrada, 2005) y de las mujeres indígenas en particular, que a pesar de insertarse en el amplio y diversificado abanico de la pobreza en general, guarda especificidades, dadas por la pertenencia étnica34. Con respecto al segundo campo, la Plataforma de Acción, producto de la Conferencia

de Beijing, también hace un llamado a la academia para que profundice en lo que deno-mina feminización de la pobreza.

El reconocimiento de la situación tradicional de pobreza que ha vivido una propor-ción considerable de las mujeres, unida a la llamada “nueva pobreza”, ha llevado a que se hable cada vez con mayor frecuencia de la “feminización de la pobreza”. Este concepto pretende reflejar la envergadura y los contenidos inherentes a los estados de vulnerabili-dad y privación que son específicos de las mujeres.

Las diferentes interpretaciones y medidas de la feminización de la pobreza tienen en común suponer que las mujeres son más numerosas que los hombres en el volumen total de los pobres, y que es un fenómeno ascendente en su magnitud y en el tiempo (Fernán-dez, 1990).

Sobre los temas relativos a la feminización de la pobreza se tenía escasa evidencia em-pírica hasta finales de los años ochenta. Los resultados de investigaciones puntuales en al-gunos países permitieron acumular conocimientos y, al mismo tiempo, generar una nueva demanda de información. Hoy día, hay un mayor conocimiento de las necesidades de datos. Los avances en este sentido también motivaron fuertes controversias en el ámbito de la investigación, que han sido trasladadas al terreno del diseño y puestas en marcha de políticas públicas (programas de apoyo a jefas de hogar, por ejemplo).

En 1995, el Informe de Desarrollo Humano35 de Naciones Unidas estimó que “de los 1.3 billones de personas pobres en el mundo, 70% eran mujeres”. En el mismo año, UNI-FEM afirmó que “las mujeres constituyen por lo menos 60% de los pobres del mundo” (1995,7). Estos elevados datos han sido catalogados por algunos autores como inverosími-les o fuertemente sesgados, lo cual ha derivado en una suerte de descrédito a las medicio-nes poco convencionales y fuertes debates entre expertos en el tema36.

En años más recientes, y bajo el impacto de las críticas, con los instrumentos de reco-lección de información de que dispone una gran cantidad de países, ha sido posible medir

34 En Brasil –y en otros contextos– se puede asociar la pertenencia a la raza negra y la pobreza.35 Human Development Report, Oxford University Press, 1995 p. 4 36 King E. and A. Mason Engendering development trough gender equality in rights, resources and voices. Oxford University Press, Oxford, 2001.


la incidencia y severidad de la pobreza de ingresos tomando como base una línea de po-breza, como primera medida, y ajustando la incidencia con el promedio de ingresos de la población que se encuentra por debajo de dicha línea.37

En el caso de México, éstas y otras medidas de pobreza se estiman para la población en general, a partir de las estadísticas regulares derivadas de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Con esta fuente de datos, algunos autores han hecho estimaciones sobre la proporción de mujeres que vive en hogares pobres en el conjunto del país y en ellas no se aprecian diferencias importantes entre hombres y mujeres, como tampoco las hay cuando las estimaciones se hacen para hogares con jefatura femenina y masculina. Las fuentes de datos disponibles, con las que suelen hacerse estas mediciones, como la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), no permiten calcular indicadores sobre la incidencia y severidad de la pobreza tomando en cuenta otras varia-bles de género.

Aunque las mencionadas encuestas hayan servido de base para una gran cantidad de estudios valiosos que miden la pobreza sin la especificación del género (véase, a título de ejemplo, Boltvinik 1990 y más recientemente las investigaciones llevadas a cabo por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2002), se advierten todavía limitaciones en datos y en métodos en los estudios de la feminización de la pobreza.

5. Consideraciones finales

Sin tener un carácter conclusivo –pues la naturaleza del texto más bien induce a unas consideraciones finales abiertas y provistas de plasticidad– la argumentación que sigue retoma de forma sinóptica los principales conceptos de pobreza selectivamente revisados, y los organiza en ocho bloques:

1. Se ha podido observar la existencia de algunos conceptos que remiten a las causas de la pobreza (como los que ilustramos con aspectos tomados de Adam Smith y Karl Marx38: el primero referido a la productividad del trabajo y el segundo a la distribución desigual del capital) mientras que otros se ocupan de calificarla (sea en términos absolutos, sea en términos relativos) con base en el concepto de necesidades. Con referencia a lo último, cabe advertir que se trata de un parámetro objetivo –lo absoluto, lo relativo– construido

37 Véase Marcoux, 1998 citado en: UNIFEM, op cit.38 Importa recalcar que la argumentación acaecida en el pasado es de suma actualidad y puede ser retomada en el análisis de la rea-lidad presente, cuya interpretación requiere igualmente que se retome –de modo renovado y ajustado a los problemas contemporá-neos– el vínculo entre pobreza y explotación (Marx, 1952) vía la reconstrucción del concepto de desgaste moral de la fuerza de trabajo, por ejemplo.


sobre la base de componentes subjetivos (es decir las necesidades humanas, determina-das a partir de los requerimientos vitales). La utilización que hace Labbens (1978) de elementos del esquema analítico weberiano, interligando la dimensión de la clase social, con los del poder y el prestigio-respeto social también apunta la existencia de un elenco de causas de índole estructural en la generación y reproducción de la pobreza. En este primer bloque es pertinente integrar la propuesta conceptual de los Reportes de De-sarrollo Humano (PNUD, 1995 y años siguientes) que establecen un vínculo entre las condiciones de vida de la población (que tiene como trasfondo el valor del ser humano) y el desarrollo económico, indicando que determinados paradigmas generan desigual-dad social –y por consiguiente, pobreza. Se enfatiza la imperiosa necesidad de otorgar una mayor prioridad a la distribución equitativa de las oportunidades, del ingreso y de los bienes intangibles (habilidades y capacidades potenciales). Finalmente, integramos también el aporte de Pareto, sobre todo las argumentaciones referidas a las causas ma-croestructurales incidentes en la estructura y distribución del ingreso.

2. Otro bloque de conceptos es el propuesto por Chambers (1983), referido a la “trampa de la privación”. Se trata de un concepto que relaciona varios atributos de la pobreza: la debilidad física, el aislamiento, la vulnerabilidad, la carencia de poder (powerlessness) sin conectarlos –por lo menos en las partes revisadas– con los factores que causan la pobreza (el aislamiento, por ejemplo, la lejanía física, no constituyen causas de la po-breza, conformando más bien una consecuencia). Otros elementos recogidos como, por ejemplo, la carencia de educación tienen doble inserción: tanto pueden ser causa como consecuencia de la pobreza. Pero, dada la naturaleza de la propuesta conceptual de Chambers (1983) creemos que, al conectarse ineludiblemente con una telaraña con-ceptual que apunta más bien consecuencias y no tanto causas, la carencia de educación deberá catalogarse como consecuencia de la pobreza. Este bloque conceptual presen-ta un entretejido entre las dimensiones tangibles e intangibles de la pobreza. Hay que recalcar que si bien el enfoque de Chambers (1983) no propone una teorización que subraye cómo incidir y cambiar los estados de “restricción” de poder, nos parece obvio que éste constituye un antecedente teórico para la conceptuación del empowerment, cuya propuesta sugiere elementos para superar la posición desventajosa de las mujeres en los procesos de toma de decisión y otros. La puesta en evidencia –por parte del feminis-mo– de la existencia de relaciones de poder sumamente desfavorables para las mujeres, hace posible plantear la hipótesis de que un gran número de mujeres está retenida en la “trampa de la privación” (concepto acuñado por Chambers), sobre todo en lo que se refiere a la ausencia de poder como instancia reproductora de dicha trampa. Desde el punto de vista de Nussbaum, la existencia de violencia que incide en el despliegue de


las capacidades –entorpeciéndolas– se contrarresta mediante la consolidación de ins-tancias de poder (de empoderamiento), tanto individuales como grupales.

3. La pobreza, conceptuada desde la teoría de las capacidades/realizaciones (Sen 1981; 1984; 1987) abarca las capacidades (capabilities), las realizaciones (functioning) y los bie-nes (commodities). El campo de observación es el individuo. Son aquellos que tienen capacidades, que actúan para lograr metas (realizaciones). No se evidencia muy clara-mente el peso de las estructuras sobre las capacidades y las realizaciones. En este sen-tido cabe retomar el planteamiento de Desai (1994:17) “¿hay suficiencia de recursos y un ambiente apropiado para garantizar adecuadamente las capacidades?” En otro orden de cosas, cabe enfatizar que en Nussbaum y Sen (1993) se utiliza el concepto de capacidades básicas que se remite a la habilidad de las personas y grupos para satisfa-cer –de modo urgente e impostergable– los niveles mínimos de las necesidades. Este tipo de satisfacción tiene un peso moral y político, y puede ser encarado desde la con-ceptuación de las necesidades absolutas.

4. La formulación de los conceptos de pobreza absoluta y relativa es relevante para una perspectiva de género. Bajo el enfoque de la pobreza absoluta se puede argumentar que, como hay un núcleo de necesidades que son irreductibles a determinadas compa-raciones, hombres y mujeres tienen necesidades comunes que no pueden ser relativiza-das por el hecho de compartir las calidades propias de los humanos. Lo que prevalece desde esta óptica es la idea de la dignidad vinculada a necesidades universales de todo ser humano. Desde el punto de vista de la pobreza relativa, la investigación puede in-teresarse en la pobreza de las mujeres a partir de las necesidades que le son específicas, y que no son compartidas por los hombres.

5. A la perspectiva del “retorno del sujeto” (Alexander, 1994; Ibáñez, 1991) –inserta en un amplio conjunto de reflexiones marcadas por un estilo sui géneris de reconstrucción de la realidad y por el acento analítico en el sentido de la acción para las personas y para los entornos en que viven (tanto subjetivos como objetivos)– se suman enfoques y conceptuaciones previas de inmensa importancia para la investigación sobre la pobre-za. El concepto de la “vida real”, con nexos indelebles con las percepciones y las viven-cias (Nussbaum, 1988), constituye un ejemplo. Otro ejemplo, también proveniente de las reflexiones de Nussbaum (1988) de interés para la investigación sobre la pobreza, es la conceptuación del bien humano, noción recuperada de Aristóteles y relacionada con la idea de la vida en el sentido de actividad/acción.

6. La relación violencia/capacidades y los efectos negativos de la violencia sobre la liber-tad, en el sentido de restar fuerza a la creatividad y a la decisión, afectan la lucha que las personas entablan contra la pobreza, lo cual sugiere una nueva línea conceptual


que integre la violencia social (tanto simbólica –término usado por Bourdieu– como sexual y de género) en el ámbito reflexivo de la pobreza, sin excluirla de otros ámbitos constitutivos de lo social.

7. Los enfoques que critican no solamente las fuentes de datos, sino también las medidas de la pobreza que opacan o invisibilizan la pobreza femenina (y sus especificidades) están teniendo –y lo tendrán con más énfasis en el futuro– un impacto en la concep-tuación de la pobreza.

8. Finalmente, las perspectivas conceptuales y las sensibilidades sobre la pobreza involu-cradas en el arte –en este texto muy brevemente aludidas con los ejemplos de la literatu-ra de Hugo y Zola– nos inducen a retomar la postura de Bourdieu sobre la importancia de la literatura para las ciencias sociales.

Bibliografía

adelMan, irMa (1975) “Development Economics-A Reassessment of Goals”, American Economic Review, Papers and Proceedings, no. 65, pp. 222-240.

—— and cynthia, t. MorriS (1973) Economics growth and social equity an developing countries, Stanford Universithy Press, Stanford.

alexander, JeFFrey (1989), Las teorías sociológicas desde la Segunda Guerra Mundial,Cladema, Barcelona.

atKinSon, ab, (1995) Incomes and the Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press, chapter 6.

arriaGada, i. y c. torreS, eds (1998), “Género y pobreza: Nuevas dimensiones”, Isis In-ternacional, Ediciones de las mujeres, No. 26, Santiago de Chile,.

boltviniK, Julio (1990) Pobreza y necesidades básicas; conceptos y métodos de medición, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/ Proyecto regional para la superación de la pobreza, Caracas.

bourdieu, Pierre (1993) La misère du monde, Le Seuil, Collection Libre Examen, Paris.ÇaGãtay, nilüFer (1998) “Gender and Poverty, Working”, Paper No. 5, United Nations

Development Programe / Social Development and Policy Division, New York.cePal (1985) La pobreza en América Latina: dimensiones y política, Comisión Económica para

América Latina, Santiago de Chile.—— (2005) Panorama social de América Latina, Comisión Económica para América Latina/

Naciones Unidas, Santiago de Chile.chaMberS, robert (1983) Rural development, putting the last first, Longman, Nueva York.chant, Sylvia (2003) “New contributions to the analysis of poverty: methodological and

la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 20�

conceptual challenges to understanding poverty from a gender perspective”, Working document, Women and Development Unit, ECLAC, London.

coMité técnico Para la Medición de la Pobreza (2002) “Medición de la pobreza: va-riantes metodológicas y estimación preliminar”, Secretaría de Desarrollo Social/Se-rie documentos de investigación, México.

condorcet, Marie Jean antoine nicolaS, MarquéS de cariat (1966), Esquisse d’ un ta-bleau historique des progrès de l’ esprit humain, Editions Sociales ,Paris.

coPlaMar (1982) “Salud: situación actual y perspectivas al año 2000”, Necesidades esencia-les en México, vol. 4, Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados/ Siglo XXI, México.

cortéS, Fernando (2003), “Acerca de la medición oficial de la pobreza en 2000”, Estudios Sociológicos, vol. XXI, núm. 62, mayo-agosto, México, 2003.

cortéS Fernando y roSa María rubalcava (1995) “El Ingreso de los Hogares”, Serie Monografías Censales, vol. VII, INEGI/El Colegio de México/Instituto de Investigacio-nes Sociales, UNAM, Aguascalientes.

deSai, MeGhnad (1994) “Poverty and capability: toward and empirically implementable measure”, Frontera Norte, Número Especial: Pobreza, Vol. 6, El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, pp.11-30.

eSPinoSa, GuadaluPe, vania SalleS y rodolFo tuirán (1994) ¿Cuanto cuesta la pobreza de las mujeres?: una perspectiva de América Latina y el Caribe, Fondo de Desarrollo de las Nacio-nes Unidas para la Mujer (UNIFEM), México.

eStrada, Marco (2005) “ Republicanismo en la Selva Lacandona: historia de la consti-tución de las organizaciones campesinas en las cañadas Tojolabales, 1975-1990” en Estudios Sociológicos, vol XXIII núm. 69 sep-diciembre, México 2005

eternod, Marcela (1996) “Una revisión de la plataforma de Bejing”, en Orlandina de Oliveira, Indicadores sociales sensibles al género, Consejo Nacional de Población/Sociedad Mexicana de Demografía, México.

FeiJoo, carMen, “Dimensiones subjetivas de la pobreza”, en Arriagada, I. y C. Torres, eds (1998), “Género y pobreza: Nuevas dimensiones”, Isis Internacional, Ediciones de las mujeres, No. 26, Santiago de Chile, pp. 77-87.

Fernández, viqueira, blanca (1990) “Pobreza femenina: una violencia desde la división sexual del trabajo”, en Virginia Maquieira y Cristina Sánchez (comp.), Violencia y socie-dad patriarcal, Editorial Fabio Iglesia, Madrid.

García, bríGida, ed. (2000) Woman, poverty and demographic Change, Oxford University, Oxford. GiMtraP comp. (1994) Las mujeres en la pobreza, Grupo Interdisciplinario sobre Mujer, Tra-

bajo y Pobreza/ El Colegio de México, México.

20� la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes

heller, aGneS (1976) The theory of need in Marx, Allison and Busby, London.huGo, victor (1951), Les miserables, Editions Gallimard, Paris.JuSidMan, clara y vania SalleS, (1993) “Introducción a las memorias del foro” en Pedro

Gómez y Benjamín Nieto (Comps.), ¿Cada vez más? Ponencias, comentarios y relatorías pre-sentadas en el “Foro sobre mujer, salud, trabajo y pobreza”, GIMTRAP, México.

JuSidMan, clara y vania SalleS (1993b), “Privación y vulnerabilidad: las mujeres en la pobreza” en Pedro Gómez (Comp.), Memorias del Foro GIMTRAP, GIMTRAP, México.

Kabeer, naila (2003) Gender mainstreaming in poverty eradication and the millennium development goals: a handbook for policy-makers and other stakeholders, Commonwealth Secretariat: Inter-national Development Research Centre: Canadian International Development Agen-cy, London; Ottawa; Quebec.

KinG e. and a. MaSon (2001) Engendering development trough gender equality in rights, resources and voices, Oxford University Press, Oxford.

labbenS, Jean (1978) Sociologie de la pauvreté, Gallimard, Paris.levy, SantiaGo (1994) “La pobreza en México”, en Félix Vélez (comp.), La pobreza en

México: Causas y políticas para combatirla, Fondo de Cultura Económica, México.lóPez, Ma. de la Paz y vania SalleS (2000) Familia, género y pobreza, Miguel Ángel Porrúa/

Grupo Interdisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, México.—— y vania SalleS (2000) El observatorio de la condición de la mujer en México: informe final del

proyecto (1999-2000), ed. Mimeo, Grupo Interdisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Po-breza / Fundación MacArthur, México.

—— y vania SalleS (2004) Observatorio de Género y Pobreza en México (OGP): Informe Final Proyecto Indesol (ed. Mimeo), El Colegio de México/Instituto Nacional de Desarrollo Social/Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), México. (Disponible en http://ogp.colmex.mx.)

MalthuS, thoMaS (1982) A summary view of the Principle of Population, Penguin Classics, London.

Marx, Karl, (1950) Le capital, L. 1, Tomo III, cap. 27, Éditons Sociales, Paris. MoSer, carolina (1995) Planificación de género y desarrollo: teoría, práctica y capacitación, Flora

Tristan, Lima.—— (1987) Women, human settlements, and housing, Tavistock, London.nuSSbauM, Martha (1988) “Nature, function and capability: Aristotle on political distri-

bution” Oxford Studies in Ancient Philosophy, Supl. Vol., 145-84.—— (2005) “Women’s Bodies: Violence, Security and Capabilities”, Journal of Human Develop-

ment, Vol. 6, No. 2, julio, United Nations Development Programme, New York, 167-83.—— and aMartya K Sen (1993) The quality of life, Oxford University Press, Oxford.

la pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 20�

Merleau-Ponty, Maurice (1957) Fenomenología de la percepción, Emilio Uranga (trad.) Fon-do de Cultura Económica, México.

oliveira, orlandina, coord. (1996) Indicadores Sociales y Género: informe final (mimeo), Con-sejo Nacional de Población/ Sociedad Mexicana de Demografía, México.

Pareto, vilFredo (1897) “The New Theories of Economics”, Journal of Political Economy, vol. 5, London.

—— (1916) Trattato di sociologia generale, traducido al ingles en 1935 como “The mind and society”, Andrew Bongiorno and Arthur Livingston (trad.), Harcourt, New York.

Pedrero, MercedeS, antonieta, barrón y tereSa rendón (1995) “Inequality in ac-cess to employment opportunities and occupational segregation by gender. Current realities and future possibilities” en V. Salles y R. Tuirán, Cuánto cuesta la pobreza de las mujeres: una perspectiva de América Latina y El Caribe, Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), México.

PiGou, (1952) The Economics of Welfare, Macmillan, London.Pnud (1995) Informe sobre el desarrollo humano, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid.rubalcava, roSa y vania SalleS (2001) “Hogares pobres con mujeres trabajadoras y per-

cepciones femeninas”, en Ziccardi, Alicia (comp.), Pobreza, desigualdad social y ciudadanía. Los límites de las políticas sociales en América Latina, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires, pp. 245-272.

SalleS, vania, (1988) “Un acercamiento a los textos agrarios de Max Weber” en Estudios Sociológicos, vol. VI, núm. 16, enero-abril, El Colegio de México, México. También pu-blicado en Sociológica, año XX número 59, sep-dic. 2005, UAM-A, México.

SalleS, vania y FiGueroa, aleJandro (1994) Familia, vida cotidiana y cultura: en la búsqueda de nexos entre lo micro y lo macro. Notas de clase (ed. mimeo), Centro de Estudios Sociológi-cos-El Colegio de México, México.

SalleS, vania y rodolFo tuirán (1995) Dentro del laberinto: primeros pasos en la elaboración de una propuesta teórico-analítica para el Programa de Salud Reproductiva y Sociedad, El Colegio de México, México.

—— (1999) “Cargan las mujeres con el peso de la pobreza”, García, Brígida (coord.), Mujer, género y población en México, El Colegio de México / Sociedad Mexicana de De-mografía, México.

—— (1994) “Family, gender & poverty”, Diálogo. The family, social development objective and key, Edición Especial, United Nations Educational Scientific and Cultural Organiza-tions, Caracas, pp. 14-16.

Sen, aMartya (1981) Poverty and famines: An essay on entitlement and deprivation, Clarendon Press, Oxford.


—— (1984) “Poor, relatively speaking”, Resources, values and development, Basil Blackwell, Oxford.

—— (1987) The standard of living: The Tanner Lectures, Cambridge University Press, Cam-bridge.

Schutz, alFred (1999) Las estructuras del mundo de la vida, Nelson Míguez (trad.) Amorror-tu, Buenos Aires.

SchuMPeter, JoSePh (1964) Síntesis de la evolución de la ciencia económica y sus métodos, Occi-dente, Barcelona.

SchuMPeter, JoSePh (1986), History of economic analysis, Allen and Unwin. Boston SiMMel, GeorG (1998) Les pauvres, Presses Universitaires de France (PUF), Paris.SMith, adaM (1958) Investigación sobre la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, Max

Lerner (trad.), Fondo de Cultura Económica, México.undP (1995) Human Development Report, Oxford University Press, New York.uneSco (1991) “Del desarrollismo económico a la dimensión cultural del desarrollo”, Co-

mercio Exterior, Núm. 2, Banco Nacional de Comercio Exterior, México, pp. 882-884.uniFeM (2000) El Progreso de las mujeres en el mundo, Fondo de Desarrollo de las Naciones Uni-

das para la Mujer (UNIFEM), Nueva Cork.vélez, F. comp. (1994) La pobreza en México. Causas y políticas para combatirla, Fondo de Cul-

tura Económica, México.weber, Max (1979) “Development Tendencies in the Situation of East Elbian Rural La-

bourers” en Economy and Society, vol 8, núm. 2, Londres, (traducción al inglés de Keith Treibe).

weber, Max, (1968) “Capitalism and Rural Society in Germany” en Hans Gerth y Wright Mills (comps.), From Max Weber: Essays in Sociology, Galaxy Books, Nueva York, (traduc-ción al inglés de C. W. Seide Nadel, adaptación de Hans Gerth y C. Wright Mills).

ziccardi, alicia coord. (2004) Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, Ins-tituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), México.

zola, eMille (1998) Germinal, Editorial Océano, Barcelona.

211

Reforma del Estado: hacia la garantía de básicos

enrique valenCia lomelí1

1. Un siglo tras los pobres

Desde los periodos de agitación social previa a la Revolución hasta el inicio de la alternan-cia democrática, los dirigentes del Estado mexicano se han planteado permanentemente, no siempre con el mismo énfasis, la cuestión de cuál es la mejor manera de resolver el crónico problema de la pobreza (la miseria, la marginación) en la que ha vivido la mayo-ría de la población. El sector público mexicano es un recipiente, en el que se han ido acu-mulando en archivos y en memorias vivientes o se han ido ocultando en las crisis y en los fracasos, recuperando de tanto en tanto o desaprovechando en los cambios de gobierno, olvidando en otras prioridades o rescatando experiencias sociales de gobiernos y legisla-dores, junto con organizaciones sociales y civiles, y empresas. Todo el siglo XX fue un pe-riodo de encuentros y desencuentros entre el Estado y los pobres rurales y urbanos. A lo largo de ese siglo e inicio del actual, se han ido generando importantes controversias sobre el quehacer ante la pobreza y creando diversas alternativas desde el Estado o la sociedad. Por ello, los discursos y las acciones sociales frente a la pobreza en México no pueden par-tir de cero. La reforma de Estado requiere incorporar esta historia secular.2

Para los pobres, libertad económica, piedad y desprecio3

El triunfo de los liberales en la segunda mitad del siglo XIX había permitido generar la confianza en que la libertad individual, en el marco del mercado, sería la solución al pro-

1 Investigador de la Universidad de Guadalajara.2 No intentamos en este texto hacer esta historia secular, sino narrarla en grandes trazos a partir de los trabajos de varios especialistas en la materia.3 Para este apartado, retomamos en especial a González Navarro, 1985.

212 reforma del estado: hacia la garantía de básicos

blema de la pobreza. Los individuos capaces superarían las limitaciones y aprovecharían las oportunidades que ofrecía el mercado. Para ello, era fundamental romper con las ba-rreras que impedían la libertad de los mercados, en especial el poder de la Iglesia Católica, que acumulaba importantes riquezas, y las propiedades comunales, que impedían la apro-piación individual y el comercio legal de las tierras. Sin estas trabas, el mercado funcionaría y permitiría la creación de una importante clase media, y se solucionaría el problema de la indigencia. La solución al problema de la pobreza no debería pasar por la beneficencia pú-blica, sino por el impulso a la prosperidad económica, al trabajo, con el complemento de la educación; para los liberales gobernantes, el Estado tenía otras funciones primordiales, no la beneficencia pública, labor meramente supletoria ante las insuficiencias de la beneficen-cia privada. No habría que poner más barreras a los mercados, sino dejarlos en libertad.

Los liberales compartían con los conservadores un cierto desprecio por los indígenas y postulaban la superioridad de la raza blanca (con mayor claridad en la Guerra de Cas-tas). Hubo notables despojos de tierras de comunidades y campesinos libres.4 Los conser-vadores cercanos a la Iglesia Católica mezclaban el desprecio por el populacho, por los indígenas, con el aprecio por la caridad cristiana. La caridad no debía ser, por supuesto, legalmente obligatoria sino voluntaria, para distribuir lo superfluo; la pobreza no era ne-cesariamente una injusticia sino resultado de una situación natural, producto del triunfo de la inteligencia, el trabajo y la capacidad sobre el atraso y la pereza. Se requería el alivio de la caridad y no de manera imprescindible el fin de la pobreza. Los conservadores eran promotores de la beneficencia privada, asociada al carácter tutelar de la Iglesia Católica. Eran proclives a un paternalismo caritativo.

El problema es que ni la supuesta libertad de mercado ni la pregonada caridad cris-tiana lograron disminuir sustancialmente la miseria de las mayorías y, ante la desigualdad creciente debida a la concentración de la tierra, se fue gestando una revuelta social de enormes magnitudes.

Para los pobres, nuevas leyes

La desigualdad se había incrementado, muy probablemente, por el despojo de tierras; ade-más, Porfirio Díaz no consideraba madura para la democracia a la sociedad. La Revolución Mexicana catalizó entonces un gran descontento frente a la concentración de la riqueza y del poder político en la dictadura porfirista. La codificación legal de acuerdos sociales para superar el conflicto armado admitió demandas centrales de los pobres rurales y urbanos. A los campesinos y comunidades se les reconoció el derecho a la tierra y al agua para generar 4 Brachet-Márquez, 2004: 244-245.

reforma del estado: hacia la garantía de básicos 213

una distribución equitativa de la riqueza (artículo 27 constitucional), y a los trabajadores (en el artículo 123 constitucional) la mayor parte de los derechos logrados para los contratos de trabajo europeos e incluso, la posibilidad de creación de cooperativas para la construc-ción de viviendas para los trabajadores.5 En términos legales, los pobres rurales y urbanos contaron con normas constitucionales avanzadas en términos de derechos sociales; la nove-dad para la época fue que estos pobres fueron considerados sujetos con derechos.6

No obstante, en los años veinte e inicio de los treinta, la mayoría permaneció en con-diciones de pobreza en el marco de un severo estancamiento de la economía; al menos, la cantidad de habitantes crecía y el Estado era más activo en propuestas educativas y de sa-lud, como la Secretaría de Educación Pública en 1921 y el Código Sanitario, en 1926.7

Los programas específicos de reforma agraria y de modificaciones laborales y de segu-ridad social tardaron en ponerse en práctica. Sin embargo, al menos el texto constitucio-nal se convertía en “legitimador” de demandas sociales; los debates sobre seguridad social llegarían a la escena durante el callismo y el maximato, con la oposición de los empresa-rios; entre 1925 y 1928, el gobierno se limitaría a generar programas de seguridad social para funcionarios, militares y maestros.8 Apenas hasta 1929 se reglamentó el artículo 123, de tal manera que en 1933 se fijó el salario mínimo y en 1942 se creó el seguro social. Por otra parte, a mediados de los años treinta, sólo uno de cada cinco ocupados rurales tuvo acceso a la tierra.9

Así, no bastó la importante afirmación de derechos. La garantía constitucional se hizo realidad lentamente o se reglamentó tardíamente, de manera que en las primeras décadas posrevolucionarias cambió apenas levemente la situación de los pobres rurales y urbanos. La prioridad de los gobiernos revolucionarios de estos años no fue el bienestar social sino el control militar y la estructuración del sistema político.10

Para los pobres, tierras y asistencia pública

La atención directa a las necesidades sociales después de la Revolución seguía el camino de la beneficencia privada y algunas débiles acciones de beneficencia pública y de incipientes

5 Román y Aguirre, 2001: 117. De acuerdo con Ordóñez (2002: 57-59), “A diferencia de las amplias potestades que se le atribuyen al Estado en materia de intervención económica, los compromisos de las políticas sociales ocuparon un lugar secundario en el modelo constitucional”; para ampliar las responsabilidades públicas en esta materia, posteriormente se incorporaron a la Constitución los derechos a la educación primaria (1934), a la seguridad social (1974), al trabajo (1978), a la salud y a la vivienda digna (1983) y a la instrucción secundaria (1993).6 Brachet-Márquez, 2004: 246.7 De Gortari y Ziccardi, 1998: 208; Ordóñez, 2002: 66.8 Brachet-Márquez, 2004: 247-248.9 Román y Aguirre, 2001: 117.10 Ordóñez, 2002: 66-67.


programas o instituciones sociales. El gobierno de Lázaro Cárdenas avanzó en la institu-cionalización de los derechos sociales con el reconocimiento del derecho a la educación pri-maria y con la creación de la Secretaría de Asistencia Pública, que intentaba transformar la idea de beneficencia pública en obligación de Estado para asistir a los socialmente débiles.11 No solamente debían ser protegidos los trabajadores con contrato (Ley Federal del Trabajo) o los beneficiados por el reparto agrario (reforma agraria), sino la sociedad en general.

El gobierno cardenista incrementó el gasto social12, acentuó el reparto agrario de tal manera que los beneficiarios alcanzaron a representar más de 4 de cada 10 ocupados ru-rales y promovió una política de incrementos al salario mínimo. Se generaron institucio-nes de seguridad sólo para ferrocarrileros, petroleros y electricistas; se construyó una red de centros de salud para los campesinos, tipo cooperativas con la participación de estos mismos en la administración.13 No obstante estos cambios, la dimensión de la problemá-tica social superaba notoriamente la capacidad de respuesta pública, de acuerdo con Or-dóñez (2002). Además, la sociedad difícilmente iba saliendo de una grave inestabilidad política, con el inicio de la consolidación del Estado y de la constitución de organizaciones corporativas a través de las cuales los individuos fueron aprendiendo a negociar la garan-tía efectiva de sus derechos.

Para los pobres, crecimiento, subsidios e instituciones sociales

El largo periodo que va de 1941 a 1970, en términos de política social inició con la crea-ción del IMSS. En la exposición de motivos de la Ley del Seguro Social, Manuel Ávila Camacho sostiene claramente la vinculación entre esta nueva institución y el combate a la pobreza14. El proceso de industrialización sustitutiva permite un crecimiento económi-co sin precedentes; se crean así las condiciones para reducir la pobreza con crecimiento, nuevas instituciones sociales y subsidios alimenticios. Se crean también las primeras ins-tituciones financieras para el impulso a la construcción de viviendas populares.15 El gasto social se incrementa especialmente en el periodo 1953-1970, desde 1.1% del PIB hasta 4.6%, de acuerdo con la serie de Gerardo Ordóñez (2002: 82).

En el sexenio de López Mateos se da un segundo impulso a las instituciones sociales, de acuerdo con Brachet-Márquez (2004: 251): se incluyó a los jornaleros agrícolas corta-dores de caña en el Seguro Social, se creó el ISSSTE (1960) y se mejoraron los institutos

11 Guadarrama, 2001; Ordóñez, 2002.12 De Gortari y Ziccardi, 1998: 209; Ordóñez, 2002: 70.13 Brachet-Márquez, 2004: 249; Ordóñez, 2002: 72.14 Con el seguro social “se tiende a evitar que la miseria y la angustia azoten a grandes sectores de la población” (Ávila Camacho, 1942).15 De Gortari y Ziccardi (1998: 217 y 218).


de seguridad social de los trabajadores petroleros, electricistas y ferrocarrileros. Se creó el FOVI, para la construcción de vivienda16, y la Conasupo para una mayor regulación en la producción y distribución (subsidios) de alimentos.17

Con el dinamismo económico, la creación de empleos formales y los aumentos salariales (al menos entre 1952 y 1970 por lo que se refiere a los salarios mínimos) se da una impor-tante reducción de la pobreza que va, con la serie construida por Miguel Székely (2005)18, desde 88.4% en 1950 de la población a 69.4% en 1968. Sin embargo, el crecimiento indus-trializador (asociado a la seguridad social creciente) se dio en el marco de una aguda des-igualdad (índices de Gini superiores a 0.50).19 Fue la época del debate en “capitalizadores” y “reformistas sociales” acerca de la mejor manera de avanzar en el desarrollo nacional20.

Probablemente la aguda desigualdad impidió que la reducción de la pobreza fuera mayor; además, el acceso a la seguridad social en 1970 era aún de un pequeño porcentaje de la población (23.1%), fundamentalmente urbana. El principal corte entre las “cliente-las” de las instituciones sociales fue entre asalariados y no asalariados.21 Los sectores ru-rales quedaban fuera de los mecanismos de seguridad social, al amparo de una asistencia pública disminuida. Incluso los apoyos en subsidios alimenticios y para construcción de viviendas favorecían especialmente a los sectores urbanos.22

Para los pobres, crecimiento y nuevos programas sociales,

en el marco de la inestabilidad económica

El agotamiento del modelo industrializador sustitutivo, los debates acerca de la aguda des-igualdad de la sociedad mexicana como obstáculo del desarrollo23 y el análisis de las debi-lidades en el combate a la pobreza, llevaron a la generación de nuevos programas sociales

16 Ibíd. Ordóñez, 2002: 89.17 Ordóñez, 2002: 87. Conasupo tiene una historia institucional originada en el periodo de Lázaro Cárdenas (1938), con el Comité Regulador de Mercados de Subsistencia.18 Proponemos en forma ilustrativa los datos de esta serie. La comparabilidad en la serie larga de Székely debe tomarse con cautela, como lo señala este mismo autor. Puede verse la explicación técnica en Székely, 2005: 11. De acuerdo con el autor, las cifras de los años 1984 a 2002 son más confiables, debido a la comparabilidad de las encuestas utilizadas y procesadas con la metodología del Co-mité Técnico para la Medición de la Pobreza. Existe otra serie larga 1963-2000 de Hernández Laos y Velásquez (2003), también con metodología de líneas de pobreza, que muestra una tendencia parecida a la construida por Székely. Damián (2004: 51) presenta otras series para 1968-2000, de Cepal, BM y Hernández Laos/Boltvinik. La coincidencia de la tendencia de todas estas curvas es que hay una reducción de la pobreza desde el punto de partida de la serie (1950/1963/1968) hasta 1977 (Hernández y Roa)/1981(CEPAL, BM y Hernández Laos/Boltvinik)/1989 (Székely), luego un incremento hasta 1996 y por último una reducción hasta 2000. El dato de 1981 fue estimado por Boltvinik (no hubo ENIGH en ese año). De acuerdo con Székely, la diferencia en el periodo 1977-1989 entre él y Hernández Laos y Roa es que estos autores ajustan los datos de las encuestas de hogares a los agregados de Cuentas Nacionales.19 De acuerdo con Hernández Laos y Roa (2003: 79), el índice de Gini en el ingreso de los hogares fue de 0.606 en 1963 y 0.586 en 1968. 20 Valencia y Aguirre, 2001.21 De Gortari y Ziccardi, 1998: 219.22 Ordóñez, 2002.23 Valencia y Aguirre, 2001.


fundamentalmente dirigidos al sector rural entre 1970 y 1982 (Pider de Luis Echeverría, Coplamar, IMSS-Coplamar y SAM de José López Portillo). Cada presidente inaugura prác-ticamente su(s) programa(s). Desde el inicio del sexenio de Luis Echeverría se empieza ya a discutir la importancia de dirigir las acciones frente a la pobreza a los sectores prioritarios.

Con algunos sobresaltos importantes, se mantienen altas tasas de crecimiento en este periodo, la incorporación a la seguridad social mantuvo el ritmo de crecimiento más im-portante hasta llegar a poco menos de la mitad de la población (46.5% en 1982). La refor-ma a la Ley del Seguro Social de 1973 hablaba de incorporar a esta institución a todos los mexicanos económicamente activos (lo que se quedó en simple aspiración), se generaron nuevos programas sociales dirigidos a los pobres rurales. En el ámbito de la vivienda fue-ron creados Infonavit y Fovissste en 1972.24 Los gastos sociales mantuvieron su progreso hasta superar 9% del PIB en 1982.25 La desigualdad disminuyó desde un índice de Gini cercano al 0.6 en 1068 hasta uno de 0.518 en 1977.26

En este marco, la pobreza diminuyó también de manera importante.27 Sin embargo, la crisis estalla en 1982 y se inicia un largo periodo de inestabilidad y estancamiento; no se pudieron sostener las altas tasas de crecimiento ni el ritmo de generación de empleos formales con aseguramiento incluido.

Para los pobres, reformas económicas y focalización

En especial desde 1985 se inicia el proceso de reformas económicas, con políticas de ajus-te severas. Las reformas económicas de mercado no han logrado reconstruir un régimen de crecimiento, más bien la regularidad paradójicamente ha estado en la inestabilidad (volatilidad). Se ha frenado el aumento de la cobertura de seguridad social, debido al poco dinamismo en la creación de empleos (en 2002, en los registros administrativos de las ins-tituciones de seguridad estaba ya 60% de la población; de acuerdo con la Secretaría de Salud, en realidad sólo la mitad de la población está asegurada).28

En este periodo de reformas, el gasto social en relación al PIB ha experimentado una tendencia en U, con reducción en el periodo de ajuste hasta llegar a 6.1% en 198829 y re-

24 De Gortari y Ziccardi, 1998: 218.25 Ordóñez, 2002: 92 y 100.26 Hernández Laos y Velásquez, 2003: 79. Para 1984, la desigualdad habría continuado su descenso hasta prácticamente 0.5.27 Como no hubo encuesta cercana a 1982, puede tomarse de forma ilustrativa el dato de 1984: 53% en 1984 (Székely, 2005: 47). En los cálculos de Hernández Laos/Boltvinik para 1981, la pobreza habría descendido a 48.5% (Damián, 2004: 151). Recuérdese que la divergencia principal en las series de Székely y Hernández Laos y Velásquez se da en este periodo.28 Secretaría de Salud, s/f.29 Boltvinik y Damián sostienen que la reducción del gasto público en el gobierno 1982-1988 no fue tan severa si se utiliza como de-flactor un índice adecuado (índice de precios y servicios pagados por el gobierno) y no el Índice Nacional de Precios al Consumidor (Damián, 2000).

reforma del estado: hacia la garantía de básicos 21�

cuperación paulatina para superar ligeramente los porcentajes previos a la crisis de 1982. De acuerdo con la CEPAL (2006: 63) en 2002-2003, alcanzó ya 10.5% del PIB.30 No obs-tante la recuperación e incremento, el gasto social en México sigue siendo notablemente bajo en comparación con los países desarrollados e incluso por abajo del promedio de América Latina (13.1%).

Según los cálculos más recientes de la Secretaría de la Salud, la población incorpora-da a la seguridad social apenas representa la mitad de la población; en varias entidades del país, la incorporación o apenas supera 20% o alcanza con dificultad a un tercio de los pobladores.31 Los empleos generados no incorporan necesariamente a la seguridad so-cial (Román, 2003).32 Así, la tendencia más probable, en las actuales condiciones y con la política económica vigente, es el mantenimiento de un porcentaje muy importante de los ciudadanos sin la garantía de la vigencia de su derecho a la salud.

En este sentido, el cambio más perceptible en cuanto incorporación a los sistemas de se-guridad podría ser el proyecto del Seguro Popular33, mecanismo de aseguramiento que no pasa por el empleo y que busca incluir a la atención en salud pública a cerca de la mitad de la población excluida del sistema de seguridad social; la meta propuesta por el gobierno actual es llegar en 2010 a un aseguramiento universal. Hasta fines de 2005 se habían incorporado a este seguro 3 millones de familias, con aproximadamente 10 millones de beneficiarios.

En las políticas públicas, la primacía la tuvo la reforma económica y posteriormente se ha llevado a cabo un proceso de reforma social: cambio en el régimen de pensiones (cuentas individuales), eliminación de los subsidios alimenticios (subsidios a la oferta) y sustitución por los subsidios a la demanda, y modificaciones en las acciones de comba-te a la pobreza (focalizadas), inicialmente con Pronasol y posteriormente con Progresa-Oportunidades. De nuevo se da la sucesión de programas frente a la pobreza de corte presidencial (con excepción de Progresa-Oportunidades). Podemos hablar incluso de una focalización asistida con medios computarizados, cada vez más sofisticada en el caso de Progresa-Oportunidades que llega ya a poco menos de una cuarta parte de la población total, y de preferencia por las transferencias directas (subsidios a la demanda).

30 Ver la serie de Ordóñez, 2002 y www.sedesol.gob.mx.31 Secretaría de Salud (s/f). El cálculo de la Secretaría de Salud, para 2002 fue de 49.8% de derechohabientes a la seguridad social en el país. Los estados con menor cobertura en seguridad social en 2002 fueron Chiapas con 21.9%, Guerrero con 28.4%, Oaxaca con 28.6%, Puebla con 32.9% y Michoacán con 33.3%. Los estados con cerca de tres cuartas partes de su población asegurada fueron Coahuila con 78.8% y Nuevo León con 74.5%.32 De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Empleo, en 2004 sólo 33.2% de los ocupados tenía seguridad social, frente a 34.8% en el inicio del gobierno actual (2001) (Ver www.stps.com.mx).33 El Seguro Popular es un seguro público y voluntario, dirigido a las familias sin seguridad social en materia de salud. Fue creado en el año 2001. Los hogares de los dos deciles con ingresos más bajos no pagan por su afiliación a este seguro; para el resto de deciles, sí hay cuota de ingreso, creciente de acuerdo con el ingreso familiar. Los incorporados tienen derecho a recibir la atención en 154 servicios de salud, que incluyen algunos servicios de hospitalización (www.salud.gob.mx).

21� reforma del estado: hacia la garantía de básicos

En este periodo de 20 años, se interrumpió el proceso de reducción de la pobreza e incluso en la crisis de 1994-1995 la pobreza regresó a los porcentajes de 1968, es decir, en cierto sentido un retroceso de 30 años en 1996 (69.6% de pobreza). En números absolutos el incremento de personas en condición de pobreza se incrementó notablemente de 39.8 millones de personas en 1984 (en pleno ajuste económico) hasta 66.2 millones de personas en 1996 (apenas saliendo de la crisis de 94-95) (Székely, 2005). La crisis de 1994-1995 fue especialmente severa en sus consecuencias sociales; se vivió un empobrecimiento repen-tino que reveló la vulnerabilidad en la que se encontraban muchos hogares que habían dejado temporalmente la pobreza: de acuerdo con la serie larga de Székely (2005), el nú-mero de pobres entre 1994 y 1996 se incrementó en 15 millones de personas.

De acuerdo con los datos oficiales, hasta en 2002-2004 se retoma la tendencia histórica de reducción de la pobreza (en 1984 pobreza de 53% en 2002 de 50.6%). La desigualdad repunta en términos generales y aún no regresa a los indicadores de 1984: de acuerdo con Hernández Laos y Velásquez, el índice de Gini del ingreso de los hogares aumenta fuerte-mente en la segunda mitad de los ochenta (etapa del ajuste económico severo), disminuye en la primera mitad de los noventa y vuelve a aumentar en la segunda, hasta llegar a 0.564 en 2000.34 El repunte de la desigualdad (como tendencia general) muy probablemente ha impedido una mayor reducción de la pobreza.

En los años sesenta y setenta se conjugaron el crecimiento y la disminución de la des-igualdad, para reducir la pobreza en México; en los años ochenta, la pobreza aumen-tó en buena parte debido al incremento en la desigualdad, en el marco de un periodo de estancamiento económico (periodo del ajuste delamadridista); en los años noventa, los cambios en la pobreza (aumento en la primera parte de la década, disminución en la segunda) se debieron sobre todo al ciclo económico35 y no al comportamiento de la desigualdad que aumentó en la segunda mitad de la década, especialmente en las zonas urbanas.36

La experiencia contemporánea ha mostrado que se requiere prudencia antes de fes-tinar resultados como si fueran definitivos. La comunicación social del actual gobierno difunde con gran optimismo los resultados frente a la pobreza: del año 2000 al 2004, con datos oficiales, la pobreza se ha reducido de 53.7% de la población al 47% en 2004.37 Sin embargo, el proceso mismo de esta reducción así como lo sucedido en otros periodos in-vita a la moderación.

34 Ver Székely, 2005: 47.35 Cortés, 2002: 18.36 Hernández Laos y Velásquez, 2003: 89 y 93.37 Se trata del indicador pobreza de patrimonio, de acuerdo con la Sedesol, con la metodología del Comité de Medición de la Pobreza en México (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, 2004).

reforma del estado: hacia la garantía de básicos 21�

En primer lugar, la reducción de la pobreza entre 2000 y 2004 se refiere fundamen-talmente a la pobreza rural y en buena medida causada por las transferencias públicas (Oportunidades y Procampo) y privadas (remesas); la reducción de la pobreza urbana en porcentaje de la población total no ha sido significativa e incluso en números absolutos aumentó de 26 a 26.4 millones. En 2004, 54.6% de los pobres totales del país se encontra-rían en las zonas urbanas.38 En segundo lugar, como ya lo señalamos, los avances logrados en varias décadas se perdieron simplemente con la crisis de 1994-95. Incluso, de acuerdo con la serie de Székely (2005: 55) y los datos oficiales recientes39, en los años de reforma económica el número absoluto de pobres habría aumentado en 9 millones de personas (48.9 millones de personas en 2004 frente a 39.8 en 1984).

Con todo y los recientes indicadores oficiales de la pobreza, en síntesis podemos su-brayar de nuevo el enorme desafío frente al que está la sociedad mexicana: al menos cer-ca de la mitad de la población está en situación de pobreza y otros sectores importantes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad que podrían conducirlos fácilmente al empobrecimiento; cerca de la mitad de la población cuenta con instrumentos (no necesa-riamente de calidad) para enfrentar los riesgos sociales y asegurar su bienestar, pero otra mitad está excluida de ellos.

Para los pobres, recuperar el aprendizaje histórico

Con este recorrido histórico podemos recuperar algunas enseñanzas de largo periodo. Las reformas de mercado por sí mismas no han sido suficientes para impulsar una reducción de la pobreza e incluso en dos periodos diversos han posibilitado el repunte de la polari-zación social (etapa liberal en el siglo XIX) y en otro el incremento de la pobreza (etapa de las reformas contemporáneas). El simple reconocimiento de derechos, si no va acom-pañado de programas específicos, tampoco ha sido suficiente por sí mismo para la dismi-nución de la pobreza. En este mismo sentido, el crecimiento es necesario, pero no basta: se requiere que sea sostenido y que vaya asociado a la creación de instituciones sociales y a la disminución de la desigualdad. Los choques abruptos macroeconómicos han generado empobrecimiento repentino. El aseguramiento bismarkiano tiene el límite de la creación de empleo formal; en México, eso ha significado el freno de la cobertura de la seguridad social (sólo la mitad de la población asegurada). Si el régimen de crecimiento no va aso-ciado a la prevención de las crisis (estructura macroeconómica endeble), puede reventar y generar crisis de grandes proporciones que afectan especialmente a los más vulnerables

38 Ver Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (2004), Cortés (2004) y Banco Mundial (2005). 39 Ver Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (2004).


y generar retrocesos sociales importantes. La proliferación de programas sociales frente a los pobres puede favorecer la discrecionalidad de los gobernantes en turno e impedir la institucionalización del combate a la pobreza.

La permanencia de un amplio círculo duro de la pobreza, en el contexto de una aguda desigualdad, constituye uno de los principales problemas sociales de México: en el último medio siglo la sociedad mexicana no ha logrado disminuir la incidencia de la pobreza de la mitad de la población. A principios del siglo XXI, México, con poco más de 100 millones de habitantes, cuenta con cerca de 50 millones de personas afiliadas al seguro social, 25 millones de beneficiarios del esquema de Oportunidades, protección parcial y temporal (poco menos de 3 millones de ellos incorporados al Seguro Popular), y cerca de 4 millones afiliados al Seguro Popular (no incluidos en Oportunidades); otros 20 millones de personas en el país son atendidos en sus riesgos de salud por los sistemas abiertos de asistencia social, por la medicina o aseguradoras privadas. Uno de los problemas centra-les de Oportunidades es que se trata, por principio, de un programa temporal; no de la garantía de un derecho. En principio, los beneficios de Oportunidades para los incluidos pueden desaparecer por decisión gubernamental. Con el mismo modelo de política so-cial (seguridad social sólo para los empleados formales más la incorporación paulatina al Seguro Popular), la segmentación podría continuar bajo nuevas formas si no se transita a un reconocimiento de los derechos sociales, si las prácticas de subsidios a la demanda (Oportunidades) continúan simplemente como una decisión temporal de las autoridades en turno y si se mantiene la separación de las instituciones de salud (con atención a varias “velocidades”).

2. Para los pobres, redistribución y garantía de básicos de bienestar40

Necesidad de cuatro grandes reformas sociales

Las acciones de superación de la pobreza requieren de reformas en cuatro grandes líneas:En primer lugar, reformas que consoliden la posibilidad de un crecimiento sostenido

durante un largo periodo: a mayor volatilidad y presencia recurrente de políticas de ajuste tipo choque, menor posibilidad de reducir la pobreza durablemente y menor posibilidad de consolidar la red de instituciones sociales. Los eventos críticos de los años ochenta y noventa han sido particularmente severos para la población en situación de pobreza y vul-nerabilidad; la pobreza se incrementó notablemente en estos periodos y la recuperación a los niveles previos de la crisis, por ejemplo la de 94-95, se extendió al menos durante 40 Una versión de estas propuestas fue presentada en Cátedra Konrad Adenuer (2005).


10 años.41 Se requiere superar el déficit de las reformas económicas que no han logrado construir un régimen de crecimiento sostenido.

Se requieren medidas contracíclicas que permitan hacer frente a las caídas del ciclo económico y que protejan a las instituciones sociales de los choques económicos. El Banco Mundial (1994: 133) ha señalado que el gasto social tuvo un comportamiento procíclico en la severa crisis de 1994-1995. Las políticas de déficit cero a toda costa se convierten fácilmente en políticas procíclicas que agudizan el freno económico. Sería central que el Banco de México no sólo tuviera como misión luchar contra la inflación sino también sostener el crecimiento; sería también central debatir con responsabilidad las políticas (y sus arreglos legislativos) de déficit cero a toda costa. De esta manera se buscaría una mejor coordinación entre política económica y política social.

En segundo lugar, reformas que consoliden o más bien reconstruyan la potencia dis-tributiva del Estado: a mayor desigualdad, menor posibilidad de reducir la pobreza y de desarrollar las regiones históricamente atrasadas o excluidas. La desigualdad regional es también un severo problema estructural, que dificulta la reducción de la pobreza y la distribución más equitativa de los recursos institucionales: con datos del año 2000, la dis-tancia entre las regiones con máximo y con mínimo PIB per capita promedio era de 1 a 6 en México (frente a la distancia en Corea del Sur: 1 a 2.75).42 Estas desigualdades se ex-presan en agudas polarizaciones en términos de indicadores sociales, como por ejemplo las coberturas de seguridad social y de protección temporal, en las que encontramos tres extremos en el país43.

En el caso de regiones de sociedad asegurada, nos encontramos con estados del norte del país con porcentajes de población cubierta por las instituciones tradicionales de se-guridad social entre 67 y 79% pero con mínima incorporación a la protección temporal de Oportunidades (entre 3 y 8%). En cuanto al otro extremo, las sociedades asistidas o protegidas temporalmente, la incorporación a la seguridad social oscila entre 20 y 27% únicamente mientras que la incluida en Oportunidades va desde 44 en Guerrero hasta 58% en el caso de Chiapas.44 En el modelo intermedio, que llamamos de autoprotección, la población asegurada varía entre 33 y 55%, con muy baja inclusión en la protección temporal (entre 6 y 30%) pero con poco más de un tercio de la población excluida tanto de la seguridad social tradicional como de la protección temporal; la caracterización de

41 Cortés, 2002 y Comité Técnico de Medición de la Pobreza en México, 2004.42 Estos promedios pueden ocultar diferencias aún mayores y requiere completarse el análisis. Ver datos de OECD, 2001, para Corea del Sur, y PNUD, 2002, para México.43 Tomamos estas caracterizaciones de Valencia (2006). Con datos para junio 2002 de la Secretaría de Salud (s/f) y con datos de la co-bertura del mismo Programa Oportunidades y estimaciones de la población 2002 a partir de una muestra censal del año 2000.44 Con datos proporcionados por funcionarios de Oportunidades, ya en 2005 cerca de 70% de los hogares chiapanecos estaba incluido en este Programa.


autoprotección surge de este alto porcentaje de población excluida que tiene que procu-rarse su propia seguridad, generalmente de forma mercantil.

La experiencia internacional señala que a mayor desigualdad (medida en general por los índices de Gini), mayor lentitud en la reducción de la pobreza.45 Se requiere entonces el impulso de políticas sociales redistributivas de gran alcance y no esperar ingenuamente que el mercado genere una mejor distribución de la riqueza.

En tercer lugar, reformas que consoliden o reconstruyan las instituciones de seguridad social, de tal manera que incluyan efectivamente a los sectores más vulnerables, hasta acercarnos paulatinamente a la universalidad en salud y en pensiones, porque a mayor exclusión de la seguridad social, menor posibilidad de reducción durable de la pobreza. El reto en este sentido es también extraordinario: se requiere a la vez consolidar la viabilidad financiera de las instituciones e tender efectivamente a la universalidad en la seguridad so-cial. No es posible seguir dependiendo solamente de la generación de empleo formal para la incorporación a la seguridad social; es necesario cambiar el modelo de incorporación, que hasta la fecha ha permitido una gran desigualdad no sólo entre incluidos (mitad de la población) y no incluidos (mitad de la población), sino también en términos regionales: la diferencia en el gasto per capita en las instituciones de seguridad social entre Oaxaca y el Distrito Federal fue de 1 a 4; por otra parte, la desigualdad en recursos humanos de salud en las instituciones públicas en general entre Chiapas y el Distrito Federal en 2003 fue de 1 a 3.8.46 Se requieren entonces reformas financieras y del modelo de seguridad social que permitan avanzar hacia la universalidad.

En cuarto lugar, reformas que posibiliten una mayor participación de la sociedad tan-to en las instituciones de seguridad social como en las acciones de combate a la pobreza: a mayor exclusión de la participación ciudadana, menor posibilidad de reducción dura-ble de la pobreza. La participación ciudadana no debe restringirse al llamado o “buena voluntad” de las autoridades en turno, sino que debe estar basada en una concepción de ciudadanía social, es decir de la formalización de la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos sociales, además de los civiles, políticos y culturales. Sin embargo, la ciudadanía social también implica la contraparte de responsabilidades sociales, entre las que puede destacarse la participación en la construcción de instituciones sociales viables financiera-mente. En este sentido, la reforma financiera de las instituciones sociales debe ser elemen-to central también de la participación ciudadana.

45 Lustig, 2004.46 Datos de la Secretaría de Salud (2004: 335 y 341). Mientras en 2003 se gastaron 7,046 pesos por asegurado en el DF, en Oaxaca únicamente 1,772. Por otra parte, mientras en ese mismo año había 3.03 médicos en instituciones públicas por cada mil habitantes, en Chiapas sólo 0.79.


Necesidad de un pacto social para garantizar básicos de bienestar

Se requiere impulsar un verdadero pacto social para la superación de la pobreza, que permita la generación de una política social de Estado. Históricamente hemos aprendi-do que no basta la promulgación de derechos sociales en el marco constitucional si no se acuerdan acciones específicas que permitan hacerlos efectivamente vigentes. Un pacto social que identifique los problemas centrales (por ejemplo, círculo duro de la pobreza, desigualdades en el ingreso de los hogares, en el desarrollo regional) puede acordar accio-nes para el largo plazo, en acuerdo entre sociedad y Estado. Un pacto social de este tipo es base indispensable para generar una política social de Estado, en la que las acciones de combate a la pobreza serían sólo una parte.

Una política social de Estado requiere (con apoyo en la actual Ley General de Desa-rrollo Social) de condiciones legales y programáticas que la posibiliten, por ejemplo:

• La consolidación de programas multigubernamentales, en el sentido de transexenales y de plurigubernamentales (municipios, estados y Federación). Sería un error dejar Opor-tunidades a merced de los vaivenes gubernamentales. Se debe tender a reformar este programa y no a abandonarlo como simple programa de periodo gubernamental o a dejarlo sobrevivir en la inercia actual. Será central una reforma de Oportunidades.

• La consolidación de presupuestos multianuales para la superación de la pobreza. Esto daría certidumbre a los programas sociales y en especial a los de combate a la pobreza.

• La consolidación de medidas anticíclicas para la superación de la pobreza, en el con-texto de la experiencia de los últimos decenios: la volatilidad económica afecta espe-cialmente a los pobres. En los presupuestos multianuales se pueden especificar medi-das emergentes ante las crisis (semejantes a las acciones del Fonden).

• Una parte de los ingresos extraordinarios del sector público (ingresos petroleros o in-gresos tributarios por encima de lo calculado) y una parte de los ingresos normales del sector público podrían canalizarse por Ley a la constitución de un Fondo de Desarrollo (Fondes), Fondo que se utilizaría para enfrentar las situaciones emergentes nacionales y para apoyar a las regiones más rezagadas del país. Para la canalización de estos fondos podría utilizarse la infraestructura de Oportunidades, en lo que se refiere a transferen-cias extraordinarias a los hogares pobres, y los programas de desarrollo acordados con los estados y municipios.

• La creación de una Ley de Básicos de Bienestar, que eleve a rango de derecho social los mínimos de bienestar acordados. Oportunidades y el Seguro Popular podrían ser la base de arranque para el ejercicio de esta Ley. La ventaja de una Ley de esta natu-


raleza es que permite la continuidad de las acciones y la acción ciudadana (defensa de derechos, de la transparencia y de la rendición de cuentas). Por otra parte, no sería imposible la vigencia de esta Ley dados los actuales presupuestos de Oportunidades47; se requeriría seguramente consolidar la inversión en el sector salud, para hacer posible la atención universal a la salud acordada en el Seguro Popular para el año 2010.

• Esta Ley de Básicos de Bienestar, a partir de Oportunidades, puede tomar el modelo de los ingresos mínimos garantizados, que están prácticamente generalizados en la Unión Europea.48 También podría tomar el modelo, más flexible y aplicado a situa-ciones familiares heterogéneas, de las prestaciones familiares europeas. Las transferen-cias familiares ya aplicadas en Oportunidades podrían ser el inicio de una estructura de prestaciones familiares, inicialmente para los hogares en pobreza extrema, después ampliable a los pobres en general y al fin, si las condiciones financieras lo permiten, universalizable. Para tener una idea de lo que estas prestaciones (asociadas a otros pro-gramas) implican en la Unión Europea basta decir que, en 1996, prácticamente tres cuartas partes de las familias recibían transferencias directas por concepto de pensio-nes, apoyo para los niños y otros beneficios más.49 Una Ley de Básicos de Bienestar puede así constituirse en un medio social para la redistribución del ingreso. También en el apoyo al mercado interno a través de la distribución de transferencias moneta-rias, que pueden convertirse en un apoyo a los mercados locales.

• Una política social de Estado requiere de la vigencia de una pensión mínima univer-sal para los adultos mayores; si no se atiende a los ancianos, en el futuro próximo los pobres extremos mayores de 65 años irán aumentando en forma considerable.50 Es una de las transferencias básicas que requiere ser generalizada paulatinamente. Opor-tunidades puede así consolidarse como un programa combinado de inversión en la educación, salud y alimentación de los niños y jóvenes, y de garantía de atención a los adultos mayores de los hogares pobres extremos. De esta manera, Oportunidades se consolidaría como la base programática para garantizar una Ley de Básicos de Bien-estar, que debería estar asociada a la consolidación de las instituciones de seguridad social.

47 El gasto de Oportunidades en 2005 (2,985 millones de dólares) representa 2.6% del gasto público programable y 0.41% del PIB. Por familia beneficiaria se gastan 597 dólares al año; 119 dólares por beneficiario promedio (información proporcionada por el Pro-grama Oportunidades).48 Dumont, 1998: 199-200.49 Gordon, 2004: 48. Puede verse en Dumont (1998) la variedad de prestaciones que van desde la prestación familiar general , los apo-yos en el nacimiento de los hijos, a los padres solos, a la educación, a los huérfanos, hasta apoyos para vivienda, guarderías y cuidados a domicilio de personas vulnerables. 50 De acuerdo con el Banco Mundial (2005: 89), la tasa de pobreza entre los mayores de 65 años es mayor a la de la población en ge-neral, casi el doble.


Una política social de Estado requiere de la consolidación de las instituciones sociales, de tal manera que se garantice la atención universal a la salud (instituciones de seguridad social tradicional más seguro popular). Incluso podría discutirse la eventual constitución futura de un sistema único de atención a la salud.51 Es indisociable la acción frente a la pobreza de la consolidación de las instituciones sociales (incluyendo por supuesto su con-solidación financiera y superación de riesgos de quiebra). El reto es articular e impulsar crecimiento, redistribución del ingreso, reducción de la pobreza y participación ciudada-na a partir del instrumento de una Ley de Básicos de Bienestar.

Bibliografía

ávila caMacho, Manuel (1942), Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 18 de diciembre.

banco Mundial (2004), La pobreza en México. Una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia del gobierno, México: Banco Mundial.

banco Mundial (2005), Generación de ingresos y protección social para los pobres. Informe Ejecutivo, México: Banco Mundial.

boltviniK, Julio (1999), “El conocimiento de la pobreza en México” en J. Boltvinik y E. Her-nández Laos, Pobreza y distribución del ingreso en México, México: Siglo XXI, pp. 81-118.

brachet-Márquez, viviane, “El Estado Benefactor Mexicano: nacimiento, auge y decli-ve” en Boltvinik, Julio y Araceli Damián, La pobreza en México y el mundo. Realidades y desa-fíos, México: Gobierno del Estado de Tamulipas y Siglo XXI Editores, pp. 240-272.

cátedra Konrad adenuer, (2005), Memorias. Cátedra Konrad Adenuaer 2005, Guadalajara: Iteso, Konrad Adenauer Stiftung y Usem.

cePal (2006), La protección social de cara al futuro. Acceso, financiamiento y solidaridad, Santiago de Chile: CEPAL.

coMité técnico Para la Medición de la Pobreza en México (2004), Medición de la Pobre-za. 2002-2004, México: Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, www.sedesol.gob.mx

cortéS, Fernando (2000), Procesos sociales y desigualdad económica en México, México: Siglo XXI Editores.

cortéS cácereS, Fernando, daniel hernández, enrique hernández laoS, MiGuel SzéKely Pardo y hadid vera llaMaS (2002), Evolución y características de la pobre-za en México en la última década del Siglo XX, México: Sedesol.

daMián, araceli (2000), Adjustment, poverty and employment in Mexico, Burlington Ashgate.51 Ordóñez, 2002.


daMián, araceli (2004), “Panorama de la pobreza en América Latina y México” en Bol-tvinik, Julio y Araceli Damián, La pobreza en México y el mundo. Realidades y desafíos, Méxi-co: Gobierno del Estado de Tamulipas y Siglo XXI Editores, pp. 133-163.

de Gortari, hira y alicia ziccardi, “Instituciones y clientelas de la política social. Un esbozo histórico. 1867-1994” en R. Casas et al, Las políticas sociales de México en los años 90, México: UNAM, FLACSO y Plaza y Valdés Editores, pp. 201-234.

duMont, Jean-Pierre (1998), Les systèmes de protection sociale en Europe, Paris: Economica.González navarro, MoiSéS, (1985), La pobreza en México, México: El Colegio de México.Gordon, david (2004),”La medición internacional de la pobreza y las políticas para com-

batirla” en Boltvinik, Julio y Araceli Damián, La pobreza en México y el mundo. Realidades y desafíos, México: Gobierno del Estado de Tamulipas y Siglo XXI Editores, pp. 44-75.

GuadarraMa, Gloria (2001), Entre la caridad y el derecho. Un estudio sobre el agotamiento del mo-delo nacional de asistencia social, Toluca: El Colegio Mexiquense y Crespo.

hernández laoS, enrique y JorGe velázquez roa (2003), Globalización , desigualdad y po-breza. Lecciones de la experiencia mexicana, México: UAM y Plaza y Valdés Editores.

luStiG, nora (2004), “Crecimiento económico y reducción de la pobreza” en J. Boltvinik y A. Damián, La pobreza en México y el mundo, México: Siglo XXI, pp. 88-99.

oecd (2001), Korea, OECD Territorial Reviews, Paris: OECD.ordóñez barba, Gerardo Manuel (2002), La política social y el combate a la pobreza en Méxi-

co, México: UNAM, Sedesol.Pnud (2002), Informe sobre desarrollo humano, México: PNUD.roMán MoraleS, luiS iGnacio (2003), “¿Política social o políticas de fraccionamiento de

la sociedad?”, en Revista Universidad de Guadalajara, Nº 27, pp. 44-59.roMán MoraleS, luiS iGnacio y rodolFo aGuirre reveleS (2001), “Economía política

y política social frente a la pobreza en México” en L. R. Gallardo Gómez y J. Osorio Goicoechea (Coords.), Los rostros de la pobreza. El Debate. Tomo 1, México: Limusa, Ite-so, Universidad Iberoamericana, pp. 95-162.

Secretaría de Salud (s/f), Poblaciones de las Instituciones Prestadoras de Salud en México: Defini-ción y Construcción, México: Secretaría de Salud.

SzéKely, MiGuel (2005), Pobreza y desigualdad en México entre 1950 y el 2004, México: Sedesol.valencia loMelí, enrique y rodolFo aGuirre reveleS (2001), “Discursos, acciones

y controversias de la política gubernamental frente a la pobreza” en L. R. Gallardo Gómez y J. Osorio Goicoechea (Coords.), Los rostros de la pobreza. El Debate. Tomo 1, México: Limusa, Iteso, Universidad Iberoamericana, pp. 21-93.

valencia loMelí, enrique (2006), “La política social de Vicente Fox: contexto histórico y balance”, en Asian Journal of Latin American Studies, Vol. 19, No.1, pp. 81-99.

22�

El trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional

Clemente ruiz durán

1. Introducción: el deterioro del mercado laboral

como resultado de la caída de la inversión

En los últimos años el mercado laboral mexicano ha mostrado una creciente debilidad es-tructural, de los 4 millones 365 mil 259 personas que se incorporaron a la Población Econó-micamente Activa (PEA, población mayor a 14 años) entre 2000 y 2005, unos 443 mil 623 no lograron obtener empleo y de los 3 millones 921 mil 636 que se ocuparon, el 50% de ellos lo hizo en el trabajo informal. Esto generó un proceso de creciente segmentación en el mercado laboral, transfiriendo el eje de creación de empleo del sector formal al informal.

Desocupados443,623

Mercado formal de trabajo1’955,041

4’365,259

3’921,636

1’966,595

22� el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional

Esta situación deriva en gran medida del deterioro de los niveles de inversión tanto pública como privada, que han reducido el potencial de crecimiento de la economía en una perspectiva de largo plazo, afectando con ello la creación de empleos de la economía. La formación bruta de capital fijo se colocó en el periodo 1960 a 1982 en un promedio de 20.2 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), bajando a 17.8 por ciento en el periodo 1983 a 2005. Esta caída resultó del ajuste en el tamaño del Estado, proveniente de una decisión de retraer el nivel de gasto en vez de elevar los ingresos para lograr el equilibrio fiscal requerido bajo el nuevo paradigma global.

Los elementos anteriores muestran un marco de referencia cada día más complica-do para el mercado laboral mexicano, ya que ha provocado dos efectos concatenados. El primero es que el bajo nivel de inversión ha impedido que el país sea capaz de gene-rar empleo adecuadamente remunerado, con estándares adecuados de seguridad social y con generación de alto valor agregado, lo que ha dado por resultado el surgimiento del empleo informal como eje central de la creación de empleo. Esta situación ha provocado que el empleo que se genera en el país sea de bajo valor agregado, por lo mismo de baja remuneración y sin contar con los elementos básicos de seguridad social. Todo esto lleva a la necesidad de discutir los requerimientos básicos del tipo de empleo que requiere ge-nerar el país, lo cual en la perspectiva social queda englobado en lo que la Organización Internacional del Trabajo ha denominado como trabajo decente. En los siguientes acápites

FBKF FBK1 / Pública FBK1 / Privada

el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional 22�

se discute el término mismo y los requerimientos que tendría que cubrir la nueva genera-ción de empleo para poder acercarse al concepto de trabajo decente.

2. El debate sobre trabajo decente

Desde que se planteara el debate sobre trabajo decente a finales de los años noventa1 se ha dado una intensa discusión, habiéndose acumulado una importante literatura sobre el tema. El debate inicial se centró en la definición del término mismo del trabajo decen-te, posteriormente conforme el concepto ha sido aceptado de manera más amplia, se ha avanzado en la definición de algunos indicadores que permitan valorar la situación del trabajo decente en un momento dado (t) y a partir de ahí se ha buscado avanzar hacia una perspectiva dinámica que permita evaluar la forma como ha avanzado a través del tiempo (t+1–t0) la situación del trabajo decente.

América Latina ha debatido intensamente esta propuesta; la oficina regional de Lima, en 2001, en su Panorama Laboral de América Latina y el Caribe, presentó una estimación de un Índice de desarrollo del trabajo decente, el cual se estructura en torno a tres objetivos básicos: mejoramiento de las condiciones de empleo e ingresos, ya que con ello se pueden alcanzar los objetivos de un nivel de vida digno y el pleno desarrollo personal; ampliación de la protección social que permite un nivel mínimo de protección y de garantía de los ingresos; y el fortalecimiento del diálogo social, que desarrolla mecanismos mediante los cuales los interlocutores sociales puedan crear instituciones del mercado de trabajo vigo-rosas y flexibles que contribuyan a una paz y una estabilidad social duradera. Se argu-menta que el trabajo decente es el punto de convergencia de estos objetivos básicos.

Acompañando esta discusión, la oficina regional de la OIT en Lima hizo una estima-ción del Índice de desarrollo del trabajo decente en donde incluyó datos que dan cuenta de la situación del empleo y la protección social de los trabajadores de América Latina durante el periodo 1990-2000. El índice está conformado por siete indicadores referidos a los componentes de empleo (tasa de desempleo, informalidad), los ingresos (salario indus-trial, salario mínimo y brecha de ingresos entre mujeres y hombres) y la protección social de los trabajadores (cobertura de la seguridad social y número de horas trabajadas). El índice referido registra mejoras en las condiciones de trabajo decente de un país cuando disminuyen las tasas de desempleo y de informalidad, mejora el poder adquisitivo tanto de los salarios industriales como de los salarios mínimos, y se reduce la brecha de ingresos mujer/hombre. Además, cuando también aumenta la cobertura de la protección social y el número de horas efectivamente trabajadas en cada país, se ajusta a la legislación nacio-1 OIT, Memoria del Director General Trabajo Decente. Conferencia Internacional del Trabajo, 87ava reunión, Ginebra, junio de 1999.

230 el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional

nal y a la evolución de la realidad laboral de la región. El desarrollo del trabajo decente en América Latina es analizado desde dos perspectivas que son complementarias. La pri-mera se refiere a la evolución del nivel absoluto de desarrollo del trabajo decente en cada país, que se mide en términos de variaciones que indiquen avance, retroceso o estanca-miento en la medida en que el índice de desarrollo de trabajo decente en el año final del periodo analizado sea superior, inferior o igual al registrado en el año inicial del mismo. La segunda perspectiva se asocia a los cambios que experimenta la posición de cada país respecto al resto de países de la región; cambios que permitirían analizar el desarrollo re-lativo de cada país en materia de trabajo decente en el transcurso de la década pasada. Los resultados obtenidos muestran que en el periodo 1990-2000 siete países de la región registraron avances en materia de trabajo decente (Chile, Colombia, Costa Rica, El Sal-vador, Honduras, Panamá y Paraguay) y en dos países las condiciones permanecieron constantes (Bolivia y Perú). Finalmente, en seis países –cuya PEA representa cerca del 75 por ciento del total de la región– los indicadores muestran un retroceso en los años noven-ta (Argentina, Brasil, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela).

Posteriormente, en 2002, el Director General de la OIT en la XV Reunión Regional Americana2, planteó que “el trabajo decente es la aspiración más sentida por hombres y mujeres. Se trata del trabajo que permite satisfacer las necesidades personales y familiares de alimentación, salud y seguridad, así como educar a los hijos. Este tipo de trabajo debe asegurar ingresos al llegar la jubilación y en el cual los derechos laborales fundamentales sean respetados. La mejor expresión de lo que significa trabajo decente es la visión que tiene la gente de él. El trabajo decente contempla el puesto de trabajo y sus perspectivas futuras, sus condiciones laborales, el equilibrio entre el trabajo y la vida familiar, la po-sibilidad de enviar a sus hijos a la escuela o de retirarlos del trabajo infantil. Asimismo este concepto hace reflexión acerca de la igualdad de género, de la igualdad de recono-cimiento y de la capacitación de las mujeres para que puedan tomar decisiones y asumir el control de su vida. De igual forma, aborda las capacidades personales para competir en el mercado y mantenerse al día con las nuevas calificaciones tecnológicas, y de preser-var la salud. El trabajo decente busca desarrollar las calificaciones empresariales y recibir una parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear, así como el no ser objeto de discriminación; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la comunidad. En las situaciones más extremas, procura pasar de la subsistencia a la existencia. Para algunos, es la vía fundamental para salir de la pobreza, para otros, se trata de realizar las aspiraciones personales en la vida diaria y de manifestar solidaridad para con los demás; sin embargo, en todas partes, y para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad 2 OIT, Globalización y Trabajo Decente en las Américas, XV Reunión Regional Americana: Lima, diciembre 2002.

el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional 231

humana, lo que para muchos sectores de la población no está ocurriendo. Estas esperan-zas de la gente no están siendo cumplidas en su totalidad. A pesar del crecimiento econó-mico durante gran parte de la década pasada, los déficit de trabajo decente no sólo no se han reducido sino que, en gran parte de los países de la región, se han acrecentado.

Simultáneamente, en el resto del mundo se ha realizado una serie de discusiones que han contribuido a este debate, dentro de las que destaca la realizada por Dharam Gay (2002) que elaboró un documento en donde discute conceptos, modelos e indicadores del trabajo decente, para posteriormente (2005) debatir sobre su universalidad y diversidad. En el primer artículo, el autor describe los elementos que se deben considerar dentro del trabajo decente, agrupándolos en torno a: posibilidades de obtener un empleo remunera-do, las condiciones del trabajo, la población cubierta por seguridad social, la observancia de los derechos fundamentales (los cuales desfavorecen al trabajo forzoso, el trabajo infan-til, la discriminación del trabajo y fomenta la libertad de la sindicación) y el diálogo social (negociación colectiva, democracia económica y participación en el ámbito nacional). Con estos indicadores realiza un ejercicio de calificación de la situación que prevalece en materia del trabajo decente en 22 países industrializados. En dicho estudio, los países escandinavos son los que obtienen los primeros lugares y al combinar los indicadores de trabajo decente con los de desempeño económico, se observa que los escandinavos man-tienen los primeros lugares.

Richard Anker, Igor Chernyshev, Philippe Egger, Farhad Mehran y Joseph Ritter en un trabajo titulado Measuring Decent Work with Statistical Indicators (2002) entran al debate del trabajo decente proponiendo otro grupo de indicadores, partiendo de la siguiente defini-ción de trabajo decente: “las oportunidades de mujeres y hombres para obtener trabajo decoroso y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad, y dignidad huma-na” proponiendo seis dimensiones para su análisis:

1. Oportunidades para obtener trabajo, necesidad de que todas las personas (hombres y mujeres) que quieren obtener trabajo lo obtengan, ya que el trabajo decente no es posible sin que se tenga un trabajo en sí mismo. El concepto de trabajo puede ser muy amplio, uno que comprenda todas las formas de actividad económica, incluyendo autoempleo, empleo de familiar sin pago y empleo asalariado tanto en el sector informal como en el formal.

2. Trabajo en condiciones de libertad. Debe considerar el hecho de que el trabajo debe ser libremente seleccionado y no forzado, y que ciertas formas del trabajo no son acep-tables para los estándares del siglo XXI. El trabajo acasillado y el esclavo son inacep-tables, al igual que el trabajo infantil, y por tanto deben ser eliminados, tal como ha sido acordado por los gobiernos en las declaraciones internacionales sobre estándares


laborales. Esto significa que la observancia de estos estándares debe aceptar que los tra-bajadores son libres de agruparse en organizaciones que favorezcan estos estándares.

3. Trabajo Productivo. Es esencial para que los trabajadores tengan formas de vida acepta-bles para ellos mismos y sus familias, así como para asegurar un desarrollo sustentable y competitivo de las empresas y de los países.

4. Equidad en el trabajo, representa que los trabajadores necesitan tener un trato justo y equitativo en las oportunidades de trabajo. Esto comprende la ausencia de discrimina-ción en el trabajo y en el acceso al trabajo, al igual que en la habilidad para balancear el trabajo con la vida familiar.

5. Seguridad en el trabajo, en donde es necesario que exista la salvaguarda de la salud, pen-siones y formas de vida, y proveer un financiamiento adecuado y otras formas de pro-tección ante la eventualidad de salud y otras formas de contingencias. Esto reconoce también la necesidad de los trabajadores para limitar la inseguridad asociada con la pérdida posible de trabajo y su forma de vida.

6. Dignidad en el trabajo requiere que los trabajadores sean tratados con dignidad en el tra-bajo, y que sean capaces de externar sus preocupaciones y participar en la toma de decisiones acerca de sus condiciones de trabajo. Un elemento esencial es que los tra-bajadores puedan representar sus intereses colectivamente.

El documento es importante por su discusión conceptual, sin embargo, sólo realiza aplicaciones a países específicos en cada indicador, sin que se presente una evaluación por grupo de países. Los autores acaban con cuatro recomendaciones: 1. Establecer y recopi-lar indicadores básicos de la OIT sobre el trabajo decente. 2. Alentar a las regiones y los países a que tengan lugar mediciones de trabajo decente. 3. Integrar los indicadores en la política nacional y en la labor regular de la OIT. 4. Elaborar una estrategia acerca de las facetas del trabajo decente que todavía no se puede medir con exactitud.

A la discusión sobre indicadores globales se suma el estudio realizado por Anne Cha-taignier y Fehad Mehran (2003), que proponen la utilización de siete indicadores para medir el trabajo decente como base para una comparación internacional. Dentro de éstos incorporan: tasa de niños sin escolarizar; remuneración baja; jornada de trabajo excesiva; desempleo y desempleo juvenil; desnivel entre las tasas de actividad masculina y femeni-na; y personas mayores que no reciben pensión. A partir de estos indicadores estiman una media recortada y sobre esto hace una clasificación para 40 países, en donde nuevamente los países con mejor desempeño son los escandinavos.

El debate se intensificó con la puesta en marcha del Programa Piloto de Trabajo De-cente (mejor conocido por sus siglas en inglés, DWPP), que se estableció en octubre de


2000, que coordina el Grupo de Políticas Nacionales de la OIT desde 2002. Este progra-ma incluye ocho países: Bahrein, Bangladesh, Dinamarca, Filipinas, Ghana, Kazajstán, Marruecos y Panamá. La selección de los países se realizó partiendo de que cada uno de ellos manifestó su voluntad de establecer el trabajo decente como parte de sus agendas de política económica. Los indicadores de cada uno de ellos muestra una gran diversidad: Dinamarca con un ingreso 108 veces mayor que el de Ghana, Bangladesh con un fuerza laboral 213 veces mayor que la de Bahrein, y Kazajstán con un crecimiento económico 6.5 veces mayor que el de Dinamarca.

En este momento ya se han entregado reportes para algunos de los participantes del grupo piloto. El reporte de Dinamarca muestra el éxito de un fuerte desarrollo institucio-nal que ha permitido que el país se encuentre dinámicamente integrado a la economía global, manteniendo altos estándares laborales y de protección social. Este país escandi-navo muestra cómo la coordinación de la política económica y social permite flexibilidad, crecimiento económico, igualdad, seguridad y una amplia base de participación social. Todos estos factores permiten que la economía se mantenga abierta al mundo, con capa-cidad de ajustarse rápidamente a la cambiante situación global y reducir los efectos nega-tivos de los choques externos. Altos estándares sociales y laborales son el resultado de un buen desempeño económico y son la base para el crecimiento y la competitividad.

El estudio de Dinamarca también muestra que existe una amplia flexibilidad laboral gracias al efectivo sistema de seguridad social. Las grandes transferencias de ingreso que existen en el sistema, sobre todo del seguro de desempleo, no son obstáculos para promo-ver el empleo productivo sino que son precisamente un elemento esencial para su flexibili-dad. Se muestra de igual forma que el diálogo social ha sido clave para mantener los altos estándares laborales y el marco del trabajo decente.

El reporte de Ghana (2003) señala la necesidad de que parte de los esfuerzos para desarrollar indicadores de trabajo decente debe ser el dejar claro cuáles son los factores que impiden que un individuo dé respuesta a situaciones adversas. Otro elemento que se

PIB por habitanteen dólares de 2000

Crecimiento promedio del PIB 2000 a 2004

285396

1,0791,3021,8224,373

13,16830,930

GhanaBangladeshFilipinasMarruecosKazajstánPanamáBahreinDinamarcaTotal DWWP

10’594,93972’391,02235’513,42012’960,183

7’598,6891’280,625

339,8542’916,026

143’594,758

5.25.24.63.1

10.43.45.51.6

Fuerza de trabajo

Fuente: World Bank. World Development Indicators on line November 2005.


menciona es la necesidad de desarrollar indicadores del avance acumulado del mercado formal, de forma que se mida el cambio institucional para mejorar las condiciones de trabajo; señala la necesidad de desarrollar mapas de trabajo decente, ya que esto permite delimitar qué zonas geográficas tienen capacidad de generar trabajo decente y cuáles no; recomienda establecer indicadores del déficit de trabajo decente a nivel local y, finalmen-te, señala la necesidad de establecer foros que induzcan la construcción y armonización de los indicadores de trabajo decente.

El reporte de Filipinas fue elaborado por el Departamento del Trabajo y Empleo del Gobierno de Filipinas, conjuntamente con el Instituto de Estudios del Trabajo (ILS) de la OIT con apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El estudio se realizó en dos fases: la primera hizo una entrega de los propósitos del estudio en 2002 y la segunda entregó el reporte final en 2003. El reporte señala en sus conclusiones que es importante realizar análisis factorial y de componentes principales para seleccionar a los indicadores. Asimismo, destaca que la mejor forma de medir los indicadores es a través de un índice de brechas entre el valor medio y el prevaleciente en un momento determinado, ya que de esta forma se puede medir si realmente existe un avance o un retroceso respecto a los estándares de trabajo decente.

El reporte de Panamá fue realizado por el Departamento de Integración de Políticas de la OIT (2002). En este caso, el reporte hace un análisis más amplio ya que considera cómo el desempeño macroeconómico afecta la creación de empleo decente y la reducción de la pobreza. Las conclusiones del estudio se pueden resumir en los siguientes cinco puntos: a) se le da poca importancia a la política y a la industria, ya que un crecimiento mayor en las manufacturas ayudaría a generar un mayor empleo y esto reduciría el número de pobres con empleo de baja calidad del sector informal; b) En el área educativa y de capacitación existe la necesidad de asegurar la educación secundaria universal y dar entrenamientos cortos (seis meses) a los jóvenes para mejorar su situación laboral; c) en materia de política laboral, es necesario considerar que los aumentos salariales deben darse considerando que hoy la economía panameña está totalmente abierta a la competencia externa, por lo que se debe considerar los aumentos salariales de los principales socios comerciales y basar los aumentos a la productividad. Asimismo se requiere un sistema de información sobre pues-tos vacantes para facilitar el empleo formal; d) se debe considerar la introducción de un sistema de seguridad social universal; y e) es necesario reforzar el diálogo social.

Mustafa K. Mujeri (2004), al analizar el caso de Bangladesh, concluye que se requie-re sensibilizar a la sociedad del beneficio de desarrollar indicadores de trabajo decente y promover la agenda de una política amplia al desarrollo del mercado de trabajo en la perspectiva de reducir la pobreza; crear conciencia entre los responsables de desarrollar


indicadores rigurosos y apropiados al mercado laboral del país; fortalecer los módulos res-ponsables de desarrollar el trabajo decente; desarrollar el software adecuado para el pro-cesamiento de la información; desarrollar la capacidad institucional para retroalimentar a las autoridades de realizar cambios derivados de modificaciones en los indicadores del trabajo decente. En el reporte del programa piloto se menciona que una estrategia de re-ducción de la pobreza es sostenible sólo si es consistente con una estrategia bien articu-lada de empleo y complementada con una estrategia de protección social que incluya a la población viviendo en la pobreza. Señala asimismo que un incremento de la demanda de trabajo decente depende en un sostenido crecimiento del producto y de la composi-ción del producto. Para lograr este objetivo, los instrumentos macroeconómicos como la estrategia fiscal deben estar ligados a una apropiada estrategia de financiamiento del de-sarrollo. Esto dependerá no únicamente de los mercados sino también de intervenciones públicas prudentes. Hace énfasis en la necesidad de introducir un enfoque de género para promover la igualdad, la necesidad de la intervención estatal para proveer la infraestruc-tura económica, política y social. Finalmente, recomienda una revisión del código laboral, para introducir una estrategia de promoción del empleo que reconozca el papel vital del diálogo social y dé una mayor protección social englobada en un sistema más efectivo.

Adicionalmente a los reportes del programa piloto, algunos países han empezado a incursionar en el tema. En el caso de Brasil, Marcelo Cortés Neri elaboró un reporte ti-tulado Decent Work and the Informal Sector in Brazil (2002) en el cual muestra que el 60% de la población ocupada no cuenta con registro laboral y el 62% no tiene seguridad social, adicionalmente el 58% de la población está por debajo de la línea de indigencia. Muestra también que existen diferencias de la cobertura de la seguridad social, la cual tiene la for-ma de U invertida, ya que la cobertura es baja entre 15-20 años, sube en el grupo de 25-30 años y vuelve a bajar en la población 65-70 años. La informalidad se aumenta en ciertos sectores como la agricultura y la construcción, y es mucho mayor en el área rural y en la región Noreste. El interés del estudio es mostrar estas desigualdades con el fin de definir algunas áreas específicas de intervención para mejorar las condiciones de trabajo. Chile, a través del Ministerio del Trabajo, está analizando el diseño de indicadores que permi-tan el establecimiento de una estrategia de seguimiento del trabajo decente. El gobierno chileno ha establecido una política de promoción del trabajo decente en donde destaca que más y mejores derechos se obtienen con menor jornada laboral, seguro de desempleo, protección para crear sindicatos y negociar, y con una justicia laboral y provisional. Otro caso es el de México, en donde se elaboró un reporte (Ardavín, Torres González, García Cruz y Alduncin Abitia 2003) que presenta una serie de indicadores ordenados en seis núcleos: cumplimiento de la ley, empleo, remuneración, competencias de los trabajado-


res, condiciones de seguridad y calidad en el trabajo, y diálogo y concertación, a partir del cual se presenta una serie de indicadores a nivel nacional, simplemente como un proceso de evolución sin que se llegue a elaborar un índice de avance del trabajo decente.

3. México en el contexto latinoamericano

La PEA de México se coloca como la segunda más grande de América Latina con alre-dedor de 44 millones de personas, sólo después de Brasil, que cuenta con 82 millones. Sin embargo, su tasa de crecimiento anual es superior a la de Brasil, lo que implica una mayor entrada de trabajadores anualmente. Entre 1990 y 2004 el crecimiento promedio fue de un millón 4 mil 41 personas, equivalente a una tasa media de 2.7 por ciento anual.

Al igual que el resto de América Latina, México mantiene un mercado laboral seg-mentado, la informalidad alcanzó en 2003 el 42% de la población ocupada, lo que signi-fica 3.4 puntos porcentuales más que en 1990. En el mismo lapso, en Argentina y Chile hubo una reducción de la informalidad, Brasil siguió un patrón similar al de México; en Colombia se deterioró el sector formal hasta el grado que en 2003 el sector informal re-presentó el 61.4% del mercado laboral colombiano.

Tarifa 1990

BrasilMéxicoColombiaArgentinaVenezuelaPerúChileCubaEcuadorGuatemalaHaitíBoliviaEl SalvadorHondurasParaguayCosta RicaUruguayJamaicaPanamáBeliceAmérica Latina

65’530,16030’668,78013’890,08012’111,980

7’364,7757’318,3624’992,0294’790,8133’612,9282’993,9082’723,1912’652,9281’948,4431’672,6451’505,6201’159,2301’357,6331’132,860

929,46559,119

168’414,949

1995

72’500,06035’674,15015’983,37013’259,030

8’587,9538’495,5075’623,0565’267,1064’229,7443’501,5783’034,2153’000,2822’303,8822’011,4881’721,8171’343,1881’426,8611’197,0961’067,134

71,207190’298,722

2000

79’096,50040’352,20018’308,06014’519,250

9’938,3379’817,9126’210,7745’547,0114’859,9464’141,9723’433,5133’385,8512’672,9752’420,0841’989,9521’543,0501’495,6271’285,6141’204,673

87,655212’310,956

2004

83’339,95044’725,36020’220,110

n.d.11’111,29010’944,300

6’756,7285’721,9555’402,3014’755,8843’768,3433’744,6312’894,6292’672,0502’243,2491’671,0531’549,0391’362,4951’280,825

101,222n.d.

1.732.732.721.902.982.922.191.282.923.362.352.492.873.402.892.650.951.332.323.922.30

Tasa de crecimiento promedio 1990 a 2004*

* No se contaba con información para 2004 para Argentina y, por lo tanto, para el total de América Latina, por lo que en este caso el promedio es para el periodo 1990 a 2003.Fuente: World Bank Development Indicators Online January 31, 2006.


En materia de la cobertura de la seguridad social, México fue uno de los pioneros en el establecimiento del sistema, en los años cuarenta. Sin embargo, ha disminuido la protec-ción a lo largo de los últimos años en el sector informal, lo que contrasta con países como Brasil, Chile y Colombia, que cuentan con una mayor cobertura tanto a nivel informal como formal. Esta situación es un foco rojo para el mercado laboral mexicano, ya que se está debilitando uno de los pilares claves del trabajo decente en el país.

Sector informal

Trabajador independiente

Servicio doméstico

Microempresas

Sector formal

Sector público

Empresas pequeñas,

medianas y grandes privadas

Argentina2003

46.5

19.5

7.3

19.7

53.5

20.9

32.6

Chile

35.8

21.5

6.2

11.1

61.2

10.7

50.6

Colombia

61.4

38.7

6.3

16.5

38.6

7.7

30.9

México

41.8

19.5

4.4

17.9

58.2

14.2

44.0

44.6

21.0

9.3

14.3

55.4

13.8

41.7

Brasil

Sector informal


Servicio doméstico

Microempresas

Sector formal

Sector público

Empresas pequeñas,


Argentina**1990

52.0

27.5

5.7

18.8

48.0

19.3

28.7

Chile

37.9

20.9

5.4

11.7

62.1

7.0

55.1

Colombia

45.7

24.1

2.0

19.5

54.3

9.6

44.7

México

38.4

19.0

4.6

14.8

61.6

19.4

42.3

40.6

20.3

6.9

13.5

59.4

11.0

48.4

Brasil

Sector informal


Servicio doméstico

Microempresas

Sector formal

Sector público

Empresas pequeñas,


ArgentinaVariación 1990 a 2003

-5.5

-8.0

1.6

0.9

5.5

1.6

3.9

Chile

-2.1

0.6

0.8

-0.6

-0.9

3.7

-4.5

Colombia

15.7

14.6

4.3

-3.0

-15.7

-1.9

-13.8

México

3.4

0.5

-0.2

3-1

-3.4

-5.2

1.7

4.0

0.7

2.4

0.8

-4.0

2.8

-6.7

Brasil

Notas: *1998, **1991, ***1996Fuente: estimaciones de la OIT con base en información de encuestas de hogares de los países y otras fuentes oficiales: Argentina (2003 y 2004, 28 aglomerados urbanos, IV trimestre), Brasil (nacional urbano, PNAD), Chile (total nacional).

23� el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional

Al deterioro en los indicadores anteriores se ha venido a sumar el rezago en la evolu-ción de las remuneraciones mínimas de ley en términos reales respecto al resto de Amé-rica Latina en el período 2000 a 2004, lo que no sólo debilita a los indicadores de trabajo decente, sino que también reduce la vitalidad del mercado interno. En el gráfico 3, se observa como el índice de remuneraciones reales México es el único que se mantiene por debajo de la percepción real prevaleciente en 1990, en tanto Colombia, Brasil, Chile, y Argentina logran mejorar las percepciones anuales. Esto es otro foco rojo para el trabajo decente en México, ya que esta situación resta vitalidad al mercado interno y con ello se debilita aún más la generación de empleos.

Sector informal

Servicio doméstico

Microempresas

Sector formal

Total

Argentina2003

17.4

4.0

23.0

64.0

48.2

Chile

48.9

46.6

50.5

83.3

76.4

Colombia

25.0

24.0

25.6

82.3

62.5

México

11.3

9.2

11.9

81.2

63.4

34.2

29.7

37.9

83.8

69.2

Brasil

Sector informal

Servicio doméstico

Microempresas

Sector formal

Total

Argentina1990

24.9

7.8

38.1

86.2

61.9

Chile

59.0

51.7

63.6

86.3

79.9

Colombia

25.7

12.5

27.1

77.2

62.6

México

12.7

4.2

15.3

72.9

58.5

38.7

24.9

45.8

86.1

74.0

Brasil

Sector informal

Servicio doméstico

Microempresas

Sector formal

Total

ArgentinaVariación 1990 a 2003

-7.5

-3.8

-15.1

-22.2

13.7

Chile

-10.1

-5.1

-13.1

-3.0

-3.5

Colombia

-0.7

11.5

-1.5

5.1

-0.1

México

-1.4

5.0

-3.4

8.3

4.9

-4.5

4.8

-7.9

-2.3

-4.8

Brasil

Notas: *1996Fuente: estimaciones de la OIT con base en información de encuestas de hogares de los países y otras fuentes oficiales: Argentina (2003 y 2004, 28 aglomerados urbanos, IV trimestre), Brasil (nacional urbano, PNAD), Chile (total nacional).


Esta comparación con América Latina muestra que el mercado laboral se ha deterio-rado en términos de indicadores de trabajo decente, en tanto algunos de los países de la región han logrado instrumentar reformas que han permitido mejorar estos indicadores.

4. El empleo decente en México

Con el fin de avanzar en el análisis del trabajo decente en México, se diseñó una serie de indicadores de trabajo decente, de acuerdo con cuatro ejes básicos:

• Eje 1. Acceso al empleo. Este eje agrupa aquellas variables que permiten valorar la composición del mercado laboral entre formal e informal, por nivel de ingresos de la población ocupada, por tiempo trabajado y aquéllos que abiertamente buscan em-pleo. Las variables seleccionadas fueron las siguientes: – Tasa de participación laboral. Es la relación porcentual entre PEA y población de

12 años y más. La tasa de participación desde 1991 ha sido mayor a 53, lo que nos indica que de cada dos personas mayores de doce años, uno es parte de la pobla-ción que busca o tiene empleo. Esta relación es clave en el desarrollo del mercado laboral ya que permite dimensionar el comportamiento entre activos e inactivos

México

Colombia

Brasil

Chile

Argentina


por lo que un comportamiento razonable es que esta relación debe tender a crecer conforme participen más activamente las mujeres en el mercado laboral.

– Tasa de desocupación. Porcentaje que representa la población desocupada respec-to a la PEA. Entre 2000 y 2005, la tasa de desocupación aumentó prácticamente 1% (de 2.58 a 3.57), lo que muestra la dificultad para conseguir una nueva plaza de trabajo en un mercado sumamente competido.

– Tasa de presión general (TPRG). Esta variable es complementaria a la tasa de des-ocupación, ya que representa la población desocupada más la ocupada que bus-ca trabajo, respecto a la PEA. En los últimos 15 años, el comportamiento de esta variable no ha sido muy estable; tomando como referencia el año 2000, la tasa se incrementó casi al doble para 2005 alcanzando 7.83 por ciento

– Tasa de condiciones críticas de ocupación (TCCO). Este indicador muestra la si-tuación del empleo por horas trabajadas. Se define como el porcentaje de la pobla-ción ocupada no agropecuaria que se encuentra trabajando menos de 35 horas a la semana por razones de mercado, más la que trabaja más de 35 horas semanales con ingresos mensuales inferiores al salario mínimo, y la que labora más de 48 ho-ras semanales ganando hasta dos salarios mínimos. La TCCO entre 2000 y 2005 se redujo 4.51 puntos porcentuales alcanzando en este último año 14.28 por ciento.

– Tasa de ocupación en el sector no estructurado (TOSNE). Se define como el por-centaje de la población ocupada que labora en micronegocios no agropecuarios, sin nombre o registro, más los ocupados que laboran en micronegocios registrados que carecen de contrato de trabajo y de cobertura de seguridad social. Esta tasa sigue las recomendaciones que al respecto se obtuvieron en la XV Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (XV CIET), así como los más recientes acuerdos del Grupo experto en la medición del sector no estructurado de la econo-mía, denominado Grupo de Delhi.

– Tasa de ocupación en el sector informal. Porcentaje de la población ocupada que trabaja para una unidad económica que opera a partir de los recursos del hogar, pero sin constituirse como empresa, con una situación identificable e independien-te de ese hogar.

– Tasa de trabajo asalariado. Porcentaje de la población ocupada que percibe de la unidad económica para la que trabaja un sueldo, salario o jornal por las actividades realizadas. Esta tasa oscila en 60%, sin embargo, hay que destacar que de 2000 a 2005 disminuyó cinco puntos porcentuales al pasar de 63 a 58%.

– Indicador de insuficiencia de ingresos. Porcentaje de la población ocupada que tiene una remuneración de 14 dólares o menos entre población ocupada, consi-


derando los criterios propuestos por Dharam Ghai en su trabajo Decent work concept models and indicators. Este indicador es relevante, debido a que muestra que hay tra-bajadores que subsisten y no cubren las necesidades básicas. Durante el periodo 2000-2005 se redujo éste en cuatro puntos porcentuales, por tanto, se puede decir que a pesar de la creciente informalidad han mejorado los ingresos de la población ocupada remunerada.

Al aplicar estas variables a nivel nacional para el período 2000-2005 se observó que crecientemente los buscadores de empleo lo obtienen en el sector no estructurado, y que existe un grupo creciente que se sitúa en el desempleo abierto lo que ha llevado a un in-cremento también en la tasa de presión general. Sin embargo, existen indicios favorables en el mercado laboral, ya que se han reducido las condiciones críticas de ocupación, es decir, los ocupados trabajan cada vez horarios más estándares y logran mejores ingresos. Lo anterior se puede observar en el siguiente gráfico 4.

• Eje 2. Seguridad en el empleo. En este eje se agruparon aquellas variables que mues-tran las condiciones en los centros de trabajo, recurriendo a variables como son acci-dentes y enfermedades de trabajo, así como defunciones provocadas por los mismos.

México

Tasa de desocupación

Tasa de participación laboral

Tasa de condiciones críticas de ocupación (TCCO)

Tasa de trabajoasalariado

Tasa de presión general(TPRG)

Tasa de ocupación en elsector no estructurado

2000

2005


El comportamiento lógico en estas variables sería a la baja, derivado de mejores regula-ciones. En el periodo 2000 a 2005 se observó una reducción en las muertes y accidentes de trabajo, pero no así en la recurrencia de enfermedades en los centros de trabajo, lo cual muestra un foco rojo para el trabajo decente, ya que esta situación puede derivar de problemas en el tipo de trabajo que se desarrolla o por falta de condiciones de hi-giene en el centro de trabajo. Este aumento en las enfermedades puede estar asociado de igual forma a la falta de prestaciones de seguridad social, ya que al no contar con esquemas de monitoreo de salud se pueden estar incrementado las enfermedades.

• Eje 3. Derechos laborales. Este eje agrupa aquellas variables que muestran el cumplimien-to de la Ley Federal del Trabajo en términos de equidad de género, eliminación del traba-jo infantil y formalización del trabajo. Este eje interactúa con los ejes 1 y 2, ya que al existir una tasa de participación laboral mayor, la expectativa es que se refleje positivamente en la tasa de participación femenina. De igual forma, a mayor población en el sector no estruc-turado menor número de población con contrato y menor gente cubierta con seguridad social. El comportamiento de estas variables muestra una situación heterogénea: – Tasa de participación femenina. El porcentaje de la población femenina mayor a

11 años que trabaja sobre el total de la población femenina aumentó en el periodo 2000-2005 de 36.42 a 39.51%, lo cual es todavía muy lejano a la prevaleciente en los países desarrollados, que es de 59.68%.

– Porcentaje de la población entre 12-14 años que trabaja (trabajo infantil). Porcenta-je de la población que se encuentra entre los 12 y los 14 años y que forma parte de la población ocupada. En México el porcentaje de niños trabajando era en el 2000 de 15.32% y para el 2004 disminuyó a 11.62%.

– Relación de desempleo por género. La relación entre el desempleo femenino y el masculino ha tendido a igualarse en el periodo 2000 a 2005, al pasar de 1.19 a 1.06%; la expectativa es que pueda reducirse hasta alcanzar la paridad.

– Porcentaje de la población con contrato. Porcentaje de la población ocupada que trabaja para su empleador con un contrato. A nivel nacional, la población que tra-baja con contrato ha disminuido y mientras que en el 2000 el porcentaje era de 35.55%, para 2005 había caído a 31.08%.

Defunciones por cada 10,000 debido a accidentes y enfermedades

0.260.23

Accidentes de trabajo porcada 10,000 trabajadores

71.7557.50

Enfermedades de trabajo por cada 10,000 trabajadores

1.121.50

20002005

Año

28.4126.45

Aseguradospermanentes / PO

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y STPS, Estadísticas laborales.


– Brecha salarial mujeres/hombres. Este indicador es la razón entre el porcentaje de mujeres y el de hombres que perciben tres o más salarios. Si el indicador es igual a uno, no existe discriminación de género. La brecha salarial mujeres/hombres dis-minuyó ligeramente de 2000 a 2004.

• Eje 4. Diálogo Social. Este eje integra el concepto de diálogo social, para lo cual se seleccionaron algunos indicadores que muestran el proceso de negociación obrero-pa-tronal, que se inicia con el proceso de emplazamiento a huelga, ante lo cual se pasa a un proceso de conciliación y en caso de que no se llegue a ningún acuerdo se llega al estallamiento de huelga. En términos generales, el clima de diálogo en este proceso ha avanzado, se han reducido los emplazamientos y se han incrementado las concilia-ciones y los convenios colectivos. Sin embargo, el número de huelgas estallado, que es sumamente bajo para los estándares internacionales, se elevó pasando de 8 a 23.

5. Algunas conclusiones preliminares

Los resultados de esta discusión sobre el trabajo decente permitieron sacar algunas con-clusiones básicas sobre el entorno del trabajo decente en el país:

a) El principal problema que existe en México es la proliferación del trabajo no estructu-rado, lo cual reduce la protección básica de los trabajadores.

b) El personal ocupado en el sector formal ha mejorado sus condiciones de trabajo y su nivel de remuneraciones, reduciéndose el número de accidentes de trabajo y las horas trabajadas en exceso.

c) México ha avanzado en lograr una mayor equidad de género en cuanto a la relación de desempleo, sin embargo, ha incrementado la brecha salarial entre hombres y mujeres.

Tasa departicipación femenina

36.4239.51

% población de 12 a 14 años que trabaja

15.3211.62

Relación de desempleo por género masculino/femenino

1.191.06

20002005

Año

0.710.67

Brecha salarialmujeres/hombres

35.5531.08

Población concontrato / PO

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y STPS, Estadísticas laborales.

Emplazamientosa huelgas

1,545950

20002005

Año

823

Huelgas

2,3132,245

Conciliaciones

1,2021,277

Convenios colectivos

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y STPS, Estadísticas laborales.


d) Finalmente el país ha mantenido una política de diálogo social entre los trabajadores y los empleadores del sector formal de la economía, sin que se haya explorado hasta la fecha un esquema de diálogo ampliado con el sector no estructurado de la economía.

La pregunta que surge como corolario de esta discusión es: ¿la sociedad seguirá per-mitiendo el desarrollo de un mercado laboral desestructurado, que lesione la perspectiva de desarrollo de largo plazo, o tendremos el vigor para impulsar el desarrollo del trabajo decente como eje central de la ocupación en el país? Este dilema es parte de un debate que engloba tal vez todos los grandes objetivos nacionales. Si pugnamos por que las con-diciones del trabajo decente se implanten en el país, habremos reafirmado el desarrollo nacional con una visión de largo plazo.

Bibliografía

oit, Memoria del Director General Trabajo Decente, Conferencia Internacional del Trabajo Reunión 87,

Ginebra, junio de 1999.

oit, Globalización y Trabajo Decente en las Americas, XV, Reunión Regional Americana, Lima, diciem-

bre 2002.

oit, Panorama Laboral de América Latina y el Caribe, Lima, 2001.

anKer, chernyShev, eGGer, Mehran y ritter, Measuring Decent Work with Statistical Indicators,

2002.

dharaM Ghai, Decent work concept models and indicators.

Marcelo cortéS neri, Decent Work and the Informal Sector in Brazil, Brasil, 2002.

Reflexiones ciudadanas sobre la política socialse terminó de imprimir en noviembre de 2008,

con un tiraje de 2,000 ejemplares.

Documents

Reflexiones ciudadanas sobre la política socialcontrolatugobierno.com/archivos/bibliografia/jusidmanreflexiones.pdf · Se autoriza la reproducción del material contenido en esta