Torres Estrada Pedro Rubn, Reforma constitucional penal en Mxico
y su instrumentacin, Mxico : Porra, 2012110 p.
CAPTULO III
LOS RETOS DE LA IMPLEMENTACIN DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA
PENAL EN SU ETAPA DE TRANSICIN Y PROPUESTAS
PARA SU CONSOLIDACIN
I. INTRODUCCIN
En el primer captulo analizamos el mtodo que se recomienda
cuando se estn diseando y debatiendo las normas que le van a dar
vigencia a un sistema que tiene sus races en una tradicin jurdica
distinta a la que hasta hoy se ha vivido y en donde es
determinante, para que las nuevas instituciones se instalen y se
consoliden, no solo quedarse con el anlisis de la literalidad de
las normas jurdicas de donde se piensa extraer las nuevas figuras,
sino contextualizarlas en su realidad y en la nuestra para revisar
la viabilidad de su trasplante.
As tambin, en el captulo anterior pudimos revisar el impacto que
este nuevo sistema tiene en los equilibrios de pesos y contrapesos
entre las instituciones y entre las partes procesales, as como los
principales controles que se instauran con este modelo adversarial
oral. Adems de plantear las ventajas y desventajas de las
adscripciones legales y constitucionales de algunas de las
instituciones y figuras que intervienen en el proceso, as como el
replanteamiento de sus competencias.
Para cerrar, este ltimo captulo analiza los elementos bsicos que
se deben tomar en cuenta para la implementacin de un cambio de las
magnitudes ya descritas.
En primer lugar, nos centraremos en lo importante que resulta
tener una poltica pblica que permita la tran-
65 66
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
sicin ordenada de un sistema a otro y donde podremos identificar
los factores que le impactan a la instalacin de este nuevo
sistema.
Dentro de estos factores, estudiaremos especialmente el poltico,
en los poderes del Estado que intervienen en el sistema,
identificando los principales elementos que pueden hacer que la
reforma avance, se descarrile o se estanque, y cerraremos este
apartado con una propuesta de poltica pblica que consideramos que
puede ayudar a la consolidacin del nuevo sistema. Nos estamos
refiriendo a la realizacin de modelos genricos en los diversos ejes
de la reforma.
Si logramos consolidar esta propuesta en esta coyuntura histrica
de la justicia mexicana, podremos homologar, en buena medida, todas
las instituciones, los procesos y prcticas, impactando de manera
directa en la calidad de la justicia y, por consecuencia, en el
respeto de los derechos de la vctima y el imputado.
Adems de lo anterior, el instrumentar los modelos genricos, como
estrategia de implementacin, puede permitir economizar muchos
recursos econmicos y humanos al no tener que hacer 33 diversos
modelos sin conexin entre ellos y, con esto, se evita balcanizar el
sistema penal mexicano.
Es importante sealar que la estrategia que aqu describimos ha
sido ya desarrollada por la Secretara Tcnica del Consejo para la
Implementacin de la Reforma Penal, que es el rgano constitucional
que se encarga de instrumentar el sistema de justicia penal
adversarial oral en Mxico.
Tal vez el cambiar de un sistema judicial penal mixto a uno
adversarial oral, sea la poltica pblica ms compli-
---Nota112 Cfr. Decreto por el que se crea el Consejo de
Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
como instancia de coordinacin. D.O.F. 13 de octubre de 2008. Y el,
ACUERDO al que concurren los tres Poderes de la Unin para dar
cumplimiento al mandato constitucional para instalar la instancia
de coordinacin prevista en el artculo Noveno Transitorio del
Decreto de reforma constitucional publicado el 18 de junio de 2008.
D.O.F. 5 de agosto de 2009. Igualmente, el lector puede consultar
la pgina institucional de la SETEC, en el sitio:
www.setec.gob.mx
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO.
67
cada de instrumentar en la historia reciente del pas, ya que
intervienen un gran nmero de intereses, voluntades y visiones en
las cuales, si alguno de los operadores de la misma se mueve en
sentido contrario o a un ritmo menor, sta puede resultar asimtrica,
quitndole, como consecuencia, la sincronizacin a todo el
sistema.
Asimismo por el contenido de la reforma y las inerciasa favor o
en contra que sta levanta, como es normal en todos los procesos de
esta naturaleza donde en el fondo lo que se impactan son derechos
humanos, la habilidad para lograr acuerdos bsicos es
estratgica.
Por esto, el tener consensos en los marcos y criterios generales
que alimentan, e informar la realizacin de los modelos genricos a
implementar, nos va a permitir que la reforma avance con un rumbo y
un horizonte comn entre todos los integrantes del Estado mexicano.
Sin embargo, volvemos a insistir en que la realizacin de
instrumentos y metodologas que orienten el proceso de implementacin
no van a ser suficientes si la voluntad poltica no se mantiene en
el tiempo de manera sostenida y decidida.
II. LA TRANSICIN HACIA UN SISTEMA JUDICIAL PARA LA DEMOCRACIA Y
LA INTERACCIN DE LOS OPERADORES
El proceso de transicin jurdica del Sistema de Justicia Penal
tiene algunas similitudes con el de una transicin poltica, ya que
se modifican las estructuras institucionales, los procesos y los
controles del poder fijados en las normas y en sus prcticas
formales y materiales. Adems, se cambian gran parte de los
elementos administrativos, las prcticas y las gestiones
pblico-administrativas que se realizan en el sistema que se va a
reformar.
---Nota113 Para una visin acerca de los procesos de transicin
poltica, se puede revisar ODonnell, Schmitter y WHITEHEAD.
Transitions from Authoritarian Rule: comparativa perspectives, The
Jonns Hopkins University Press Ltd, Londres, 1991. Tambin puede ser
til la obra de LINz, Juan y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic
Transition and Consolidation. EUA, The John Hopkins University
Press. 1996.
68 PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
Es en este contexto donde es necesario abordar el proceso de
cambio4 del Sistema de Justicia Penal desde una doble perspectiva.
Por un lado, la modificacin de las instituciones y la interaccin
entre ellas desde la norma que les da vigencia; es decir, es un
proceso de reforma legislativa donde se deben establecer los diseos
institucionales, las atribuciones, los lmites y los controles de
cada operador, as como el nuevo papel de la vctima y el
imputado.)116
Por el otro lado, para la materializacin de toda reforma
normativa de este tipo, es necesario desarrollar un programa de
instrumentacin de una poltica pblica7 con los objetivos y metas,
slidamente consensuados entre todos los actores; con un fuerte
soporte tcnico para el diseo, implementacin y evaluacin de las
polticas necesarias para la consolidacin de la reforma normativa;
de lo contrario, correra el riesgo de convertirse en un fetiche
normativo.
Instrumentaciones de esta magnitud llevan aparejadas las
complejidades propias de un Estado democrtico, en donde, por su
naturaleza, encontramos diversos actores118
---Nota114 El cambio, de acuerdo con French y Bell, significa
que el nuevo estado de las cosas es diferente al antiguo estado de
las cosas. Vase FRENCH, WENDELL y BELL, Cecil, Desarrollo
organizacional. Aportaciones de la conducta para el mejoramiento de
la organizacin, Mxico, Pearson, Prentic Hall, 1996, p. 3. Por su
parte, para Kurt Lewin ...el cambio es una modificacin de las
fuerzas que mantienen el comportamiento de un sistema estable. Cfr.
Lewin, Kurt, citado en DAZ CASANOVA, Mximo, El cambio social
planificado y la cultura. Madrid, Ed. Complutense, 2000, p. 12. Sin
duda, el cambio del actual Sistema de Justicia Penal Mixto por el
Nuevo Sistema de Justicia Penal de corte Acusatorio no es tarea
fcil en la medida en que dicho sistema tiene casi un siglo de que
se edific normativamente.
115 Como seala Subirats, a lo largo del proceso de desarrollo de
polticas y programas pblicos, es necesario decidir que existe un
problema, decidir que se debe intentar resolver, decidir la mejor
manera de proceder, decidir legislar sobre el tema, etc. Vase
Susimrs, Joan, Anlisis de polticas pblicas y eficacia en la
administracin, Madrid, MAP, 1994, p.41.
116 Vanse captulos I y II. 117 En la literatura de polticas
pblicas existe una gran diversidad definiciones del concepto de
poltica, Por ejemplo, para Thomas Dye es todo aquello que los
gobiernos deciden hacer o no hacer, citado por Ruiz, Carlos, en
Manual para la Elaboracin de Polticas Pblicas, Mxico, Plaza y
Valdez Editores, 1996, p.12. En tanto que, para Aguilar Villanueva,
la poltica pblica es, en suma, a) el curso de accin deliberadamente
diseado, b) el curso de accin efectivamente seguido y c) los hechos
que dichas acciones producen. Cfr. AGUILAR VILLANUEVA, L.E, El
estudio de las Polticas Pblicas (Antologa de Polticas Pblicas/1),
Mxico, Porra, 3a. Ed., 2003.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO.
69
con diferentes intereses, objetivos y estrategias.9 De igual
forma, tienen como elementos distintivos la pluralidad de
corrientes de pensamiento, as como de controles institucionales y
polticos que puede hacer dilatar la instalacin de un cambio.
Al igual que en una transicin de un sistema poltico,129 existen
tendencias radicales y, aunque la Constitucin fe-
---Notas118 La nocin de actor remite a aquellos individuos o
colectivos con capacidad para incidir en el proceso de
implementacin de las polticas pblicas. En ese orden de ideas,
Chiara y Di Virgilio sostienen que la definicin de los actores en
el marco de los procesos de implementacin no constituye una cuestin
que pueda definirse aisladamente o por fuera de dicho el proceso.
Antes bien, cada escenario de implementacin define en su desarrollo
al conjunto de los actores involucrados. En este marco, si bien es
posible identificar como actores potenciales de los procesos de
implementacin al gobierno local, a los organismos pblicos de los
diversos niveles de gobierno estadual y/o nacional, a las ONG de
desarrollo de alcance regional o nacional, a las organizaciones
sociales de base, sindicatos, organismos internacionales, etc.; es
el proceso mismo el que define su inclusin en tanto actor. Esta
definicin es siempre dinmica y cambiante, y vara a lo largo del
proceso de implementacin. Vase, BID, Los actores en los programas
pblicos, material del curso Implementacin de Programas Pblicos.
INDES. (2009).
119 Al respecto Cortzar seala que los actores involucrados en la
implementacin de los programas en el mbito pblico no son meros
peones, sino que actan estratgicamente; es decir, buscando que las
actividades operativas respondan de alguna manera a sus visiones,
valores e intereses. CORTZAR, Juan C., Una mirada estratgica y
gerencial de la implementacin de los programas sociales (versin
preliminar). Washington, D.C, INDES, 2005.
Por su parte Repetto, Fabian, seala que la posibilidad que
tienen los actores de incidir de manera activa en la implementacin
de una poltica o de un programa pblico, requiere de la disposicin
de dotaciones importantes de recursos de poder. Dichos recursos son
los que facilitan la materializacin de los intereses de los actores
en el plano concreto de la accin pblica. En ese sentido, dicho
autor aporta una tipologa de los recursos clave con los cuales los
actores deben contar para lograr incidir en dicho proceso. Entre
stos se encuentran: 1) Los recursos polticos (apoyo de la
ciudadana, de los grupo de inters; autoridad formal, liderazgo y
autoridad informal; movilizacin y accin colectiva; habilidad para
negociar, argumentar y comunicar); 2) recursos econmicos
(presupuesto; dinero para incidir en la agenda gubernamental); 3)
recursos tcnicos administrativos (mandato legal; organizacin y
estructura burocrtica); recursos ideolgicos (ideas y valores con
legitimidad social; prestigio moral). De este modo, la injerencia
de los actores en el proceso de implementacin variar segn su peso
relativo y la dotacin con que cuenta de los recursos de poder. De
ambos factores depender la capacidad poltica de los actores
individuales o colectivos para incidir, negociar y/o ejercer
capacidad de veto en el proceso poltico. Repetto, Fabian, citado
por BID, Los actores en los programas pblicos, material del curso
Implementacin de Programas Pblicos, INDES, 2009.
120 Para un anlisis del funcionamiento del sistema poltico
mexicano, el lector puede leer entre muchos trabajos, cinco obras
bastantes interesantes: CARlIZO, Jorge, El presidencialismo en
Mxico, Mxico, Editorial Siglo XXI, 1978; Cosso VILLEGAS, Daniel, El
sistema poltico Mexicano, Mxico, Cuadernos Joaqun Mortiz, 1972. Un
trabajo ms reciente sobre el mismo tema, puede verse en ALCNTARA
SEZ, Manuel, Sistemas Polticos de Amrica Latina, vol. II, Madrid,
Tecnos, 1990, pp. 23 a 56; HERNNDEZ CHVEZ, Alicia, Presidencialismo
y sistema poltico. Mxico y los Estados Unidos, Mxico, FCE, 1994; y,
por ltimo, HURTADO, Javier, El Sistema Presidencial Mexicano:
Evolucin y Perspectivas, Mxico, FCE y Universidad de Guadalajara,
2001. 70
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
deral da los lmites y marcos en donde se podr mover la reforma,
puede correrse el riesgo de que esos lmites se estiren de tal
manera que puedan romperse a favor de posiciones extremas, ya que,
por un lado, pueden estar los que pugnan por un sistema que se
reforme, pero que no modifique la esencia de sus prcticas
(inmovilistas), o los que quieran ir ms all de los lmites
constitucionales, ya sea desde la norma o desde sus prcticas
(reformistas radicales).121
Por ejemplo, en Mxico, se han identificado dos tendencias
enfrentadas. Por un lado, los que pugnan por mayor nmero de
derechos para el imputado y, por otro, los que pugnan por un mayor
nmero de garantas para la vctima. Es aqu, al igual que en una
transicin poltica, donde se tienen que armonizar posiciones para
que el sistema avance y no se descarrile.
Por esta razn, la figura de los reformadores, conjuntamente con
la de los moderados dentro de las anteriores posiciones, pueden ser
los amortiguadores de los radicales de ambos sentidos para llevar a
cabo una transicin ordenada del sistema mixto a uno adversarial, el
cual responda a las condiciones y necesidades propias en un
determinado momento y de cada realidad local y nacional.122
En este tipo de procesos hay que tener diagnsticos y
prospectivas muy claras que nos permitan ver la viabilidad de
instituciones, procesos y polticas a implementar.123
---Notas o citas121 Esto tambin se puede dar cuando un sector de
los actores quiere instalar o darle competencias a figuras que,
materialmente, no pueden ser aplicadas en ese momento, ya que hay
que invertir en la formacin de esas figuras y el equipamiento para
las mismas. En este tipo de procesos hay que tener diagnsticos muy
claros que nos permitan ver la viabilidad de figuras y polticas a
implementar.
122 CRDENAS GRACIAS, Jaime, Transicin poltica y reforma
constitucional en Mxico, 2a. Ed., Mxico, UNAM, 2005. pp. 42 y
43.
123 En la propuesta que hace la UNAM se seala que El primer
componente de una poltica de Estado en esta materia debe contar con
un diagnstico amplio, transparente y participativo. Ninguna
herramienta es tan poderosa en este proceso como la creacin de
informacin oportuna y precisa sobre los trabajos en los diversos
subsistemas de la seguridad y la justicia penal. Vase, Elementos
para la construccin de una poltica de estado para la seguridad y la
justicia en democracia, UNAM, Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Mxico, 2011.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO..
71
Es muy comn que la bondad de las mismas instituciones (su funcin
formal) que se quieren instalar, haga que no se debata
racionalmente sobre la temporalidad de su instrumentacin y, muchas
veces, se implementan sin tener los elementos bsicos para que
funcionen, como son los presupuestos, las instalaciones, el
equipamiento o el personal capacitado. Esto hace que, a la larga,
se deslegitime una buena institucin o poltica pblica al ver, la
ciudadana, que no le cumple lo que la misma le ofreci al momento de
su instalacin.
Por ejemplo, si se regula la figura del brazalete como una de
las nuevas medidas cautelares, es importante revisar si se cuenta
con la infraestructura tecnolgica y de reaccin en caso de que
alguien quiera incumplir con esta resolucin del juez de control. Si
no se cuenta con los elementos bsicos, se corre el riesgo de que la
misma se deslegitime cuando no se cumpla en la operacin, con lo
cual, una medida que ayuda a utilizar la prisin preventiva lo menos
posible se va a desvirtuar ante el avance de la impunidad.
Por otro lado, como ya sabemos, la democracia lleva implcita
cierta dosis de incertidumbre de lo que va a suceder y, por esto,
aumenta la necesidad de un gran nmero de consensos entre los
diversos actores de la misma. En estados autoritarios, la
instrumentacin de polticas pblicas suelen tener menos
complicaciones, principalmente en lo referente al nmero de
voluntades que hay que poner de acuerdo.
Otro factor a considerar, aparte del sistema democrtico, es la
forma en que se descentraliza el poder, ya que, en los estados
federales, se incrementa la complejidad en este tipo de
implementaciones, al contar cada estado federado
---Nota o cita124 En ese sentido, Aguilar Villanueva explica los
defectos y excesos de las polticas federales. Vase AGUILAR,
Villanueva, Luis F., La implementacin de las polticas, 2a. ed.,
Mxico, Miguel ngel Porra, 1996, pp. 37-41, y el trabajo, en esa
misma obra, de STOKER, Robert, Un marco de anlisis para el rgimen
de implementacin: cooperacin y reconciliacin entre los imperativos
federalistas, pp. 373-412.
72
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
con autonoma para reformar sus leyes y determinar sus programas
de implementacin. Lo anterior se da con menor intensidad y
complejidad que en los estados unitarios, por el menor nmero de
actores que pueden influir en las decisiones del diseo e
implementacin de la reforma.126
Ante esta problemtica, es necesario abordar este proceso de
instrumentacin desde una doble perspectiva, desde la
macro-implementacin,127 para establecer los principios, los
objetivos, las estrategias y los criterios generales que guen de
forma uniforme la implementacin en la Federacin y en las entidades
federativas.
Y por otro lado, la micro-implementacin, en la que cada realidad
concreta determinar sus programas de implementacin, de manera
autnoma, pero alimentada por un referente, que le dar luz ms all de
los marcos que le da la Constitucin, como lo abordaremos ms
adelante.
Es importante sealar que, en Mxico, los primeros referentes
fueron dados por los estados y la Federacin se ha encargado de
sistematizar mucha de esa informacin
---Notas o citas125 Un ejemplo de este tipo de proceso es el
caso de la implementacin del sistema de justicia penal acusatorio
en Chile, donde, adems de este factor que facilit la implementacin,
se dieron otros de carcter contextual, como el nmero de poblacin y
el total de regiones a implementar, 16 en el caso chileno, a
diferencia del caso mexicano donde son 31 entidades federativas y
el DF. Puede verse la Minuta Explicativa del Proceso de Reforma a
la Justicia Penal Chilena, Orgenes del Proceso de Reforma Procesal
Penal en Chile, en los Materiales sobre el Diseo e Implementacin de
la Reforma Procesal Penal Chilena, editados por el PNUD, Versin
CD.
126 En cambio, nos explica Stoker, que un rgimen federalista
debe conciliar las preferencias contrapuestas en torno al liderazgo
centralizado o a la autoridad dispersa durante la implementacin. De
este modo, dicho proceso requiere de un arreglo intergubernamental
que conjunte los medios y los fines de la implementacin. STOKER,
op. cit., nota 13, pp. 377-378.
127 Para conocer las diferencias entre la macro y la micro
implementacin, el lector puede consultar el trabajo de Paul BERMAN,
El estudio de la macro y microimplementacin, en AGUILAR VILLUEVA,
op. cit., nota 13, 1996, pp. 281-321). En ese sentido, el autor
sostiene que la diferencia esencial entre ambas se origina entre
sus contextos institucionales. De este modo, el contexto
institucional de la micro implementacin es una organizacin local
prestadora de servicios, en tanto que la macro es todo un sector de
la poltica, que abarca desde los niveles federales hasta los
locales. (p. 292). REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO. 73
que ha surgido de la periferia al centro,12 siendo por fenmenos
como el planteado, una autntica reforma federalista, ya que se
inicia en los estados e influye de manera importante en las
polticas de la Federacin.
De igual forma, es necesario considerar el sistema de divisin de
poderes en Mxico y en sus estados federados, donde vamos a
encontrar, adems de los tres tradicionales poderes, rganos con
autonoma constitucional,131por lo cual, durante este proceso,
encontraremos tres poderes y rganos autnomos constitucionalmente
que responden a distintas lgicas y diversas visiones sobre la
reforma en cada uno de ellos, mismas diferencias que hay que
conci-
---Notas o citas128 En efecto, en Mxico, los estados de
Chihuahua, Zacatecas, Nuevo Len, Morelos y Oaxaca fueron pioneros
en la implementacin del sistema de justicia penal, incluso antes
del decreto de reforma constitucional de 2008. Al respecto, vase el
Informe de la Situacin de la Reforma en 13 entidades federativas,
elaborado por la SETEC, 2009. p. 4. En ese sentido, el informe
destaca que Chihuahua es un estado pionero en la reforma del
sistema de justicia, pues desde el Plan Estatal de Desarrollo
2004-2010 se ubicaba como una de las prioridades del gobierno del
estado. Y, desde el 31 de mayo de 2005, se cre el Comit
Interinstitucional para la Reforma al Sistema de Justicia Penal.
Este Comit elabor el Plan Estratgico del Proceso de Reforma e
impuls los proyectos legislativos (p. 6).
129 En ese orden de ideas, en la parte introductoria del Cdigo
Modelo CONATRIB, se seala que Esta trascendencia del proceso penal
en los Estados de la Federacin se puede justificar, entre otras y
muchas vlidas razones, por dos de especial importancia: en primer
lugar, porque la mayora de los procesos penales que se realizan en
este pas se tramitan en la justicia local; en segundo lugar, porque
en este momento, los consensos polticos para avanzar a favor de la
reforma se han alcanzado en el mbito de los Estados, lo que
contrasta en buena medida con las dificultades en el mbito federal.
Vase, CONATRIB-Fondo Jurica, Cdigo Modelo del Proceso Penal
Acusatorio para los Estados de la Federacin. Mxico, 2009, p.22. Una
versin electrnica del mismo se puede ver en:
http://www.conatrib.org.mx/Acervo/publicaciones/CONATRIB/CodigoModelodelProcesoPenalAcusatorio.pdf
130 Al respecto puede verse, Cejudo, Guillermo. Para entender
los gobiernos estatales en los Estados Unidos Mexicanos, Mxico,
Nostra Ediciones, 2007. Asimismo, Cabrero, Enrique. Para entender
el federalismo de los Estados Unidos Mexicanos, Nostra Ediciones,
Mxico, 2007. Puede consultarse tambin Aguilar Villanueva, Luis E El
federalismo mexicano: Funcionamiento y tareas pendientes, en
Hernndez, Alicia (Coord.). Hacia un nuevo federalismo?, FCE-COLMEX,
1996, pp. 109-152.
131 Vase el ejemplo de la fiscala de Coahuila, adems de las
Comisiones estatales de derechos humanos, que tambin ejercen un
peso importante en la toma de las decisiones ya que esta reforma
impacta en la calidad de los derechos humanos. 74 PEDRO RUBN TORRES
ESTRADA
liar para poder impulsar los programas y la cooperacin inter-
gubernamental. 132
En este entramado de rdenes de gobierno y de poderes con sus
respectivos titulares y operadores, la poltica pblica puede variar
drsticamente si uno de ellos la ajusta por medio de uno de sus
actos o resoluciones, por lo que las lneas generales y principios
que informen y alimenten el proceso deben ser compartidas por todos
los operadores porque, de lo contrario, se podra afectar el proceso
mismo de la implementacin cuando un acto o resolucin cambie
sustancialmente el sentido del contenido y la forma de la
implementacin.
Como es bien sabido, implementar una poltica pblica en una
dependencia puede resultar complejo, as que, ahora, imagnense
ustedes hacerlo en varias dependencias de varios poderes de un
mismo orden de gobierno,133 y a esto hay que agregarle hacerlo en
varios rdenes de gobierno, como es el caso de la implementacin
mexicana.
Por ejemplo, si el Ejecutivo deja caer el impulso de la
implementacin, reflejado esto en menos polticas pblicas y
presupuestos o, por medio de la expedicin de reglamentos que
cambien el sentido de la norma y, por lo tanto, se desnaturalice el
sistema.
O, por otro lado, que el Legislativo realice una reforma que
cambie la sustancia de la reforma constitucional, 134 por
---Notas o citas132 Para una aproximacin al tema de la gestin
intergubernamental, se puede leer, WRIGTH, Deil Spencer, Para
entender las relaciones intergubernamentales, FCE-CNCPAP y
Universidad de Colima, Mxico, 1997. Igualmente, se puede leer,
AGRANOFF, Robert, Marcos para el anlisis comparado de las
relaciones intergubernamentales, Papeles de Trabajo 0291, Madrid,
Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1997. 133 lvaro Vizcano
reconoce esto mismo cuando seala: La transformacin del sistema de
justicia penal no puede lograrse si se entiende como una tarea
impulsada por una sola instancia de gobierno, ya sea sta la
Procuradura o el Tribunal de Justicia Estatal. En el proceso de
cambio, deben participar todas las instituciones responsables del
sistema de justicia penal: seguridad pblica, procuracin de
justicia, imparticin de justicia y sistema penitenciario. Vase
Vizcano, lvaro, Diez pasos para implementar la Reforma Penal en los
estados de la Repblica, en < http://www.reformapenal.inacipe.
gob.mx/pdf/NUmero7(4aepoca)/02Alvarovize ainoSP.pdf>, p. 162).
Dicha participacin, sostiene, debe ser coordinada, como una segunda
fase dentro de los diez pasos para poner en prctica la reforma. 134
Algunos estados estn haciendo ajustes a su proceso de
implementacin, principalmente aquellos que iniciaron antes de la
reforma de julio de 2008 para ajustarla al Texto Constitucional y a
las nuevas realidades surgidas. En el caso de los transitorios, se
ha observado que ste ha cambiado, principalmente en la
temporalidad, para seguir avanzando en otros distritos judiciales,
lo cual ha sido incentivado principalmente por el Ejecutivo.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO...
75
medio del desarrollo de leyes secundarias o cambie los artculos
transitorios donde se fije el mtodo y la temporalidad del proceso
de implementacin, o que el poder judicial, por medio de una
sentencia, pueda declarar sin efecto una norma o un acto que
impacte al proceso de implementacin ya sea por medio de un amparo,
una accin de inconstitucionalidad o una controversia
constitucional. Por lo anterior, esta poltica pblica debe tener una
precisin milimtrica para que no se descarrile o se empantane en
alguna parte del proceso.
Independientemente de la necesidad de los acuerdos y la
unificacin de visiones y criterios, la poltica pblica que
instrumenta el nuevo sistema, aunque est bien diseada, puede
fracasar, cambiar o tener riesgos importantes por sucesos
inesperados, como puede ser el incremento inesperado y exponencial
de la violencia, una crisis econmica importante, el cambio de
liderazgo poltico con distintas prioridades o, tambin, pueden
surgir factores de riesgo, como pueden ser intereses burocrticos o
de grupos que distorsionen la instrumentacin en la operacin
material.
---Notas o citas135 Aqu es importante ir revisando las
sentencias que va emitiendo la SCJN, por ejemplo la del amparo en
revisin 860/2010, donde el quejoso solicitaba que se le aplicara el
nuevo sistema, apelando al principio constitucional de la
retroactividad de la ley en beneficio propio; sin embargo, el
transitorio constitucional de la Constitucin del Estado de Mxico
estableca que los delitos que se realizaron antes de la entrada en
vigor deban juzgarse con el viejo sistema. Si bien es cierto que no
se ampar al quejoso, ste es un ejemplo de cmo podra alterarse el
proceso de la implementacin por el sentido de una decisin judicial,
ya que de haberse dado una decisin en la que se amparara al
quejoso, el impacto en la misma instrumentacin hubiera sido
importante al tener que mezclar dos sistemas y modificar todo el
sistema de transicin de uno al otro.
136 En ese sentido, Aguilar Villanueva explica los problemas que
pueden presentarse entre el proceso de diseo e implementacin de una
poltica pblica y menciona que, entre los factores que afectan la
puesta en marcha de una poltica, estn las distorsiones burocrticas,
resistencias locales, conflictos intergubernamentales,
heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones,
indiferencia de los beneficiarios, las cuales permiten corroborar
que la promulgacin de buenas leyes o el buen diseo
(cientfico-tecnolgico) de un programa gubernamental no eran
condiciones suficientes para el xito efectivo de una poltica.
VILLANUEVA, Luis E, op. cit, nota 13, 1996, p. 26). 76
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
Al final, construir y reforzar instituciones no solo requiere de
un buen diseo y una buena estrategia de implementacin, sino, sobre
todo, de voluntad poltica, del convencimiento de la burocracia y de
los operadores de las instituciones, para que las polticas pblicas
diseadas sean bien instrumentadas, y los actores involucrados
tengan como una de sus prioridades esta poltica de Estado. De lo
contrario, solamente quedar plasmado en marcos normativos y planes
de accin sin efectivos resultados materiales.
Como se puede observar, el curso de la reforma de un sistema de
justicia penal y su implementacin debe de estar muy bien
armonizado. Si esto no ocurre, se corre el riesgo de que el sistema
se pueda colapsar o su implementacin sea asimtrica.
Por esta razn, la funcin del implementador, adems de ser tcnica,
debe llevar una carga de habilidad poltica para poder hacer
conciliar un gran nmero de voluntades y visiones. Recordemos que,
en los primeros momentos del proceso, solo existen los marcos
constitucionales, los cuales dan un cierto margen abierto de
movimiento. Esto puede enfrentar visiones que estn en los dos
extremos de dichos marcos constitucionales referenciales.
Como ya sealamos, reformas de este tipo no solo llevan una carga
de tcnica y de elementos racionales para su implementacin, sino
que, tambin, se tendr que lidiar con la gran carga emotiva que este
tipo de reformas conlleva, sobre todo en sistemas como el mexicano,
donde su desprestigio y rezago histrico, cargado de injusticias,
puede hacer que se creen grandes expectativas en el corto
tiempo.
---Notas o citas137 En la Encuesta Nacional sobre Cultura
Poltica y Prcticas Ciudadanas, realizada en 2008, se refleja en sus
resultados que la poblacin tiene una mala percepcin de la
imparticin de la justicia. En ese sentido, el 65% de los
encuestador opina que las leyes se aplican para lograr el beneficio
de unos cuantos. En cuanto a la confianza que la poblacin tiene
respecto de los jueces y juzgadores, los resultados son
reveladores, ya que ms de la mitad de los mexicanos tienen poca o
nada confianza en los jueces y juzgadores mexicanos. Cfr. SEGOB,
Cuarta Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas
Ciudadanas, 2008. http://www. encup,gob,mx/encup/index.php?p age =
cuarta-encup.
De igual forma, en los resultados de la encuesta aplicada por
World Values Survey en 51 pases, se puede corroborar que, en Mxico,
la poblacin tiene poca confianza en el poder judicial, ya que
aparece en el lugar nmero 16. Los resultados de esta encuesta
sostienen que un 33.22% de la poblacin tiene poca confianza en el
poder judicial, mientras que un 14.10% contest no tener nada de
confianza en ese poder. Cfr. World Values Survey. Confianza: el
Sistema Judicial, en http//www. worldvaluessurv ey. org/
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO...
77
Si se da rienda suelta a una reforma sin cuidado y, si en el
proceso de transicin no se ponen de acuerdo todos los actores e
interactan con la misma intensidad, el proceso podra
deslegitimizarse frente a la sociedad, al no sentir cambios que
verdaderamente les impacten. Al final, el logro de una buena
implementacin ser la legitimacin del nuevo sistema de justicia
reflejada en cambios sustanciales y tangibles a la poblacin en
general, as como la reduccin de la impunidad.
Para terminar, es importante decir que, adems de la transicin
poltica e institucional, se tiene que cuidar la transicin en otras
reas, como es la tecnologa (qu se va a hacer con los actuales
sistemas informticos y cmo los van a mutar a los nuevos); de
capital humano (cmo se van a reclutar a los nuevos perfiles y qu se
va a hacer con los cuadros que operan el sistema mixto); de
infraestructura (qu se tiene que adquirir y qu se puede utilizar
del sistema mixto). 38
Lo anterior es determinante, ya que, en parte del proceso de
implementacin, los dos sistemas estarn conviviendo. Si a esto le
agregamos que la Constitucin permite que la implementacin se
realice por territorio o por delitos, en el caso de este ltimo, la
convivencia entre ambos sistemas se da con mayor intensidad, ya que
un mismo operador tendr que atender los dos sistemas al mismo
tiempo y no es como la implementacin por regin, en la que se cambia
totalmente de un sistema a otro en determinada demarcacin
judicial.
---Notas o citasContunua 137Para un mayor anlisis sobre la
precepcin de los ciudadanos hacia los sistemas de justicia en
Amrica Latina se puede consultar, GALINDO, Pedro. Indicadores
subjetivos: Estudios, Calificaciones de Riesgo, y Encuestas de
Percepcin Pblica sobre los Sistemas de Justicia. Resultados
recientes para las Amricas en Sistemas Judiciales: una perspectiva
integral sobre la administracin de justicia, Publicacin semestral
del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA, ao 3, num.
6, diciembre 2003.
138 En ese sentido, se puede ver, Metodologa para la Planeacin
Integral de la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades
Federativas de Mxico, SETEC, 2011. 78
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
Aunado a la habilidad poltica de los implementadores para operar
los cambios, sta debe ir acompaada de un slido grupo de
especialistas multidisciplinarios que le den certeza tcnica al
proceso de transicin.
III. Los FACTORES POLTICOS QUE IMPACTAN EN LA REFORMA EN SUS
DIVERSOS OPERADORES
111.1. El poder ejecutivo
Como ya se coment en el anterior apartado, uno de los elementos
que mayor impacto tiene en los procesos de cambio de los sistemas
de justicia penal es el factor poltico, sin el cual, aunque existan
todos los insumos, modelos y datos tcnicos, no va a caminar en la
direccin correcta y con los resultados esperados.
Adems, es importante hacer notar que el impulso poltico debe
mantenerse con la misma intensidad conforme pase el tiempo, ya que,
en algunos casos, ste solo se realiza en un inicio y si, con el
paso del mismo, tiende a disminuir, tambin tender a disminuir la
expectativa de xito del nuevo sistema, retrasar sus resultados o,
incluso, puede ser un factor de fracaso del mismo al tener nuevas
reglas sin voluntad real de aplicarlas.
Dentro de los elementos polticos que pueden impactar al proceso
de implementacin de manera importante estn los cambios de gobierno,
ya que en el periodo final de un gobierno, la agenda poltica
regularmente se ocupa de polticas pblicas que puedan ser ms
tangibles para la poblacin, principalmente enfocadas a temas de
desarrollo social o de infraestructura. Recordemos que establecer y
consolidar instituciones es un proceso largo en el tiempo, cuyos
resultados no son visibles de inmediato para la poblacin, como s lo
son las obras de infraestructura o de apoyo directo a la
ciudadana.
Asimismo, con la llegada de un nuevo gobierno, la forma de la
implementacin puede modificarse, ya que puede
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO...
79
recibir ajustes el proceso, lo cual es legtimo. Lo que s puede
hacer un dao importante en el proceso de implementacin y en la
maduracin y consolidacin de las nuevas instituciones es politizar
el mismo, mediante un cambio radical de la implementacin sin
criterios tcnicos y congruentes, y sobre todo, atendiendo
principalmente a razones coyunturales de tipo poltico, no
sustentadas en datos confiables y que atienda solo a circunstancias
del momento y no a la perfeccin y naturaleza jurdica y funcional de
lo ya iniciado, o que se desvirten los elementos bsicos que le dan
vida al sistema adversarial.
En este sentido, uno de los puntos en donde puede impactar con
mayor intensidad el cambio de un gobierno por otro, es en la
rotacin de buena parte de los operadores. Es decir, si los
servicios civiles de carrera son inexistentes o fcilmente
vulnerables, con la llegada de los nuevos titulares puede darse una
rotacin (que los muevan de las regiones donde ya opera el sistema
adversarial a regiones donde se mantiene el sistema mixto) o el
despido del personal que ya opera el nuevo sistema.
La apuesta por la capacitacin tcnica y administrativa de los
funcionarios es un rea nueva para el lenguaje de la justicia penal,
pues nunca antes se haba considerado la importancia que tiene el
capital humano para este tipo de instituciones.39 La movilidad de
funcionarios, tiene una correlacin directa con el movimiento
poltico que promueve los cambios en los dirigentes de las
instituciones involucradas.
Como ya se dijo, los ajustes son importantes y vlidos en este
tipo de procesos, pero lo que s los puede desvirtuar es que, por
compromisos polticos, se vulnere la salud de la institucin, al
cambiar drsticamente las polticas pblicas, as como a los operadores
del nuevo sistema, ya que, en la contratacin y capacitacin de los
mismos, as como en la curva de aprendizaje, el dao al sistema puede
ser grave debido a que lo que busca proteger este sistema son
dere-
---Notas o citas139 ALLES, Martha, Direccin estratgica de
recursos humanos, Buenos Aires, Granica, 2010, p.17. 80
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
chos fundamentales de los imputados, quienes, al sentir que por
falta de pericia se les estn vulnerando, dejaran de creer en el
sistema, mismo que terminara por deslegitimarse, al igual que el
Estado democrtico, ya que, al final, ste no solo responde a
procesos electorales, sino, sobre todo, en qu tanto se respetan y
protegen los derechos humanos en un Estado.
Por otro lado, la implementacin de la reforma desde el discurso
poltico, es polticamente redituable, ya que, ante el fracaso que
tiene el actual sistema, toda expectativa de cambio puede resultar
alentadora para la poblacin, es por eso que este terna, desde el
discurso, es atractivo para los polticos, as como para los
operadores del sistema penal.
El tema de la reforma, utilizada como tema de agenda de poltica
pblica, puede ser definitivamente un valence issue, que, en Ciencia
Poltica, se refiere a aquellos temas que pueden ser aprovechados
dentro de la estrategia poltica de convencimiento y captacin del
voto por ser un tema transversal que no es afectado por la ideologa
de los partidos: Quin no quiere una mejor procuracin de la
justicia?
No obstante, como en todo proceso de creacin o de modificacin de
instituciones y procesos, existen complejidades para que puedan
instalarse y consolidarse las nuevas instituciones; es por esto que
se debe tener bien claro y trasmitir de la misma manera a la
poblacin los objetivos reales y no crear falsas expectativas que,
posteriormente, se puedan revertir en contra del mismo sistema y de
quienes lo promovieron e implementaron.
Si no se cuida lo anterior, puede ser presa fcil del discurso
poltico electoral porque, as como se cre para tener rditos
polticos, de la misma forma podr tener un castigo poltico, con lo
cual puede ser atractivo para los partidos plantear contrarreformas
o, incluso, regresin al viejo sistema porque dicha accin les podr
traer votos y discurso poltico. En este punto, la madurez de los
parti-
---Notas o citas140 Vase SOMER-TOPCU, Zeynep. Party Policy
Strategies and Valence Issues: An Empirical Study of Ten
Post-Communist European Party Systems. Department of Political
Science, University of California at Davis. Disponible en:
http://cdp.binghamton.edu/Conference2007/Binghamton_ZeynepSomerToPcu.pdf
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO... 81
dos y de sus plataformas va a ser determinante en este tipo de
cambios que son generacionales y no sexenales.
Para terminar, es importante enfatizar el factor poltico y los
consensos son una parte determinante, pero sta debe ir acompaada
del impulso que se d por medio del principal instrumento para
realizar polticas pblicas, que son los presupuestos, as como la
estructura humana que le va a dar operatividad al mismo.
Algunos indicadores que nos dicen qu tanta voluntad poltica
existe en el Ejecutivo son la importancia poltica y jerrquica que
se le da al rgano implementador, el perfil del titular y el
presupuesto asignado para dicho propsito. Todos sern referentes
sobre el compromiso real del gobierno.
111.2. El poder judicial
Si bien es cierto que los operadores que estn ms expuestos a los
cambios de tipo poltico-electoral son los rganos que dependen del
Ejecutivo y del Legislativo; sin embargo, debemos hacer la anotacin
de que, aun cuando los poderes judiciales no estn sujetos a
procesos electorales abiertos a la poblacin, lo que s es cierto es
que stos tienen procesos de eleccin interna para decidir quin
preside el Tribunal. Este tipo de cambios en la presidencia de los
rganos judiciales tambin puede ser un factor que pueda llegar a
tener impacto en los procesos de implementacin.
En este sentido, muchos de los cargos administrativos dependen
en gran medida de la presidencia de los tribunales; adems,
recordemos que, en algunos estados, el presidente del Tribunal
tambin es el presidente del Consejo de la Judicatura, rgano de
quien depende la mayor parte del aparato directivo y operativo de
las funciones administrativas, los cuales tienen un papel
importante en el proceso de implementacin de poltica pblica del
nuevo sistema al interior del poder judicial.
Los poderes judiciales son instituciones a las cuales el tiempo
ha formado y macerado, dndole ciertos rasgos representativos y
propios. Si bien es cierto que parten de 82
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
marcos jurdicos que les dan vida, tambin lo es que son producto
de una historia, de simbolismos, rituales y prcticas que les han
dado forma material en el tiempo, formando as una cultura propia y,
como toda cultura, es difcil de modificar con la emisin de
normas.
En este ltimo elemento, es decir el cambio cultural entre los
jueces, es importante considerar que los cambios que llevan cierta
radicalidad o cambios drsticos que impacten de manera sustancial en
la institucin son ms difciles de llevar a cabo con xito; por esta
razn, hay que considerar, en la implementacin de este tipo de
operadores, una buena gestin y administracin del cambio, en el que
se diseen incentivos no solo a los que van a ganar mayor poder o
nuevas competencias, sino tambin a quien se las va a quitar.
Adems, es importante considerar que los perdedores de ese
control total administrativo tienen fuertes incentivos para
resistir, mientras que los ganadores (regularmente), como no han
palpado el beneficio que van a recibir, no se agrupan ni se
organizan para defender el cambio propuesto.
Es por esto que se tiene que trabajar en crear grupos de apoyo a
la reforma, donde exista un slido elemento de proteccin interior al
nuevo sistema, impulsar e identificar nuevas generaciones de
operadores que puedan ayudar a consolidar este cambio.
En este operador, el factor del cambio poltico electoral, como
ya se coment, no es tan determinante como en los otros poderes; sin
embargo, aqu el tema es cmo se va administrando el cambio sin que
se convulsione la institucin. Creemos que el elemento de riesgo en
este operador es la reticencia que puede mostrar a una mutacin de
este tipo, sobre todo en las altas magistraturas.
Para terminar, creemos que el poder judicial puede jugar un rol
especial para blindar la implementacin de los vaivenes polticos, ya
que puede tener una funcin importante de seguimiento a las polticas
iniciadas entre un gobierno y otro, pues, regularmente, ste no
cambia su presidente en las mismas fechas que el Presidente de la
Repblica o gobernador por lo cual, si bien es cierto que
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO.
83
un proceso de implementacin del sistema penal es propio y por su
naturaleza del poder ejecutivo, el poder judicial puede tener un
importante papel en el seguimiento e impulso del proceso para que
ste no se detenga y se mantenga cuantitativa y cualitativamente en
progreso.
111.3. El poder legislativo
En este poder se ha observado que la tendencia con la aprobacin
de este tipo de reformas es de consenso, ya que las comparten las
fuerzas polticas ms importantes. Vase de nuevo la idea de los issue
valences ya referidos en el epgrafe sobre el poder ejecutivo. Es
decir, estas formaciones polticas han aprobado, ya sea como mayora
o como minora, en las legislaturas locales no solo la reforma
constitucional que le dio vida al sistema adversarial, sino tambin
las leyes secundarias locales que le dan vigencia normativa al
nuevo sistema.
En este sentido, va a ser importante la figura de la Comisin de
Justicia de la Cmara de Diputados o su equivalente, ya que sta es
la que le dar trmite a las iniciativas de reforma, aunque no
podemos dejar de reconocer que el impulso en los actuales estados
con reforma lo ha dado el Ejecutivo ya que es ste, siguiendo la
tendencia presidencialista, quien ha presentado los proyectos de
reforma normativa.
Independientemente de los escenarios polticos que se planteen al
interior del rgano legislativo, es determinante blindar esta
reforma y sus polticas pblicas para que se eleven al nivel de una
reforma de estado ms all de la coyuntura poltica y de partido que
rodea cualquier gobierno.
Por otro lado, la implementacin, en el caso mexicano, tiene un
artculo transitorio de ocho aos. En este periodo, muchos gobiernos
estatales van a cambiar, derivado de la conclusin de su periodo
gubernamental.
Adems, tambin se dar un cambio en el gobierno federal, y este
punto tambin puede impactar en la implementacin, ya que puede
existir la posibilidad de no querer realizar los cambios o no los
realicen con la gradualidad 84
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
esperada, dejndole al gobierno sucesor tal responsabilidad, el
cual, por los plazos constitucionales, estar obligado a su
conclusin, lo que le puede impactar en los tiempos para su correcta
ejecucin, ya que los tiempos le sern ms cortos que en otros
estados.
Es en el punto anterior donde los rganos legislativos sern
determinantes al momento de fijar la temporalidad de la
implementacin en el transitorio y es aqu mismo, por medio del
control poltico, donde los grupos parlamentarios deben realizar una
funcin de verificacin para proteger la viabilidad de la
temporalidad de la reforma en caso de que la bancada del gobierno
quiera eludir su responsabilidad y remitrsela a la siguiente.
Es decir, algunos gobiernos pueden tener la tentacin de no
realizar el proceso de cambio en su periodo y heredrselo a su
sucesor con todo lo que esto implica. Es importante recordar que
este tipo de procesos llevan su tiempo y, si los gobiernos se
encuentran en el ltimo tercio de su mandato, va a ser complicado
que vean resultados, por lo que tendrn pocos incentivos para
empezar la implementacin y es aqu donde el rgano legislativo debe
estar atento e, incluso, blindar la implementacin por medio de
polticas pblicas transexenales y presupuestos plurianuales. stas
son dos de las acciones que no se han realizado en la mayor parte
de los estados donde ya inici la implementacin; ahora observaremos
cmo se da el fenmeno en el cambio federal.
Otra de las funciones en las que va a jugar un rol estratgico el
Congreso, es con la creacin y modificacin de normas, ya que, cuando
la pericia de los operadores falla, la tendencia de stos es tratar
de modificar las leyes para aumentar sus facultades en detrimento
de los derechos de las personas.
La tendencia es que, a mayor pericia tcnica de los operadores,
mayores derechos fundamentales tienen los imputados y, por
consecuencia, mayores garantas tambin tiene la vctima. Asimismo, en
estados donde la violencia e inseguridad aumenta de manera
desproporcionada, tambin el sistema se endurece legalmente, como
una forma de hacer frente al fenmeno.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO..
85
Los legisladores deben cuidar que no se desnaturalice la
reforma, ejerciendo una de sus funciones bsicas, que es la de
controlar y verificar las acciones del gobierno. Sin embargo, la
tendencia en esta reforma ha sido que los rganos legislativos se
han involucrado en la creacin de las leyes y no han controlado al
gobierno en la parte de su implementacin.
La falta de este involucramiento impacta directamente en los
presupuestos, ya que han sido pocos los rganos legislativos que han
impulsado de manera decidida los recursos asignados a la reforma en
proporcin al recurso que se necesita para que tenga viabilidad
material y no solo formal.
IV. Los MODELOS GENRICOS COMO PROPUESTA DE MACRO POLTICA PBLICA
PARA EL PROCESO DE TRANSICIN Y CONSOLIDACIN DE LA REFORMA PENAL
IV 1. Identificacin y valoracin de los productos existentes que
puedan ayudar en el proceso de implementacin
Uno de los primeros problemas con los que se encuentra un
proceso de implementacin es que no existen referentes a seguir en
las diversas lneas de accin o ejes de la implementacin. Por
ejemplo, no hay manuales para capacitar, no hay perfiles para
contratar al nuevo personal, ni procesos para ejecutar las nuevas
tareas, ni sistemas de informacin que sistematicen todo lo
realizado, ni indicadores de medicin ni marcos mnimos para las
leyes secundarias.
Es por esto que, cuando se inicia un proceso de implementacin de
una poltica pblica de gran envergadura como lo es la reforma penal,
lo primero que se tiene que revisar es qu existe sobre el tema que
pueda servir como referente para comenzar a estructurar las
herramientas propias de la implementacin a realizar. En este
sentido, hay que tener cuidado con la tentacin de querer hacer todo
de la nada, ya que, si bien es cierto que las realidades 86
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
nacionales y locales son sui generis, tambin lo es que habr
muchos instrumentos que puedan ayudar a edificar los cimientos de
las nuevas instituciones, como es obvio, con los respectivos
ajustes.
Por ello, es necesario revisar, por ejemplo, si existen cdigos
modelo en otros contextos locales o nacionales; si existen
estrategias de implementacin, estructuras orgnicas, manuales de
operacin del nuevo sistema, indicadores, protocolos de actuacin de
los operadores del sistema, entre otras. Adems, es importante hacer
un listado de los retos que se quieren atacar y, sobre todo, buscar
las mejores polticas pblicas y las prcticas ms eficaces con las que
podamos resolver la problemtica identificada.
Por ejemplo, revisar cmo fue el proceso de implementacin gradual
en los pases latinoamericanos, cmo resolvieron el tema de la
seguridad de los jueces y fiscales en
---citas o notas141 Como parte de esa ausencia y necesidad de
contar modelos que sirvieran como refrentes para impulsar el
proceso de implementacin del sistema de justicia penal, la Comisin
Nacional de Tribunales de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos,
A.C. (CONATRIB), se dio a la tarea de disear el Cdigo Modelo del
Proceso Penal Acusatorio para los Estados de la Federacin, mejor
conocido como Cdigo CONATRIB (CONATRIB, 2009). Una versin
electrnica del mismo se puede ver en:
http://www.conatrib.org,mx/Acervo/publicaciones/CONATRIB/CodigoModelodelProcesoPenalAcusatorio.pdf
Por su parte, la SETEC en los ltimos dos aos se enfoc a la
elaboracin de un Cdigo Penal Federal que fue enviado al rgano
legislativo para su valoracin y aprobacin.
142 En ese sentido, vale la pena subrayar que la Secretara
Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema
de Justicia Penal (SETEC), como parte del cumplimiento de sus
atribuciones para la implementacin, operacin y ejecucin del Sistema
de Justicia Penal y, como una forma de coadyuvar ante las
instancias correspondientes para la ejecucin de los cambios
organizacionales, realiz algunos estudios especializados que han
permitido generar algunas propuestas tipo que ayuden a la
implementacin tales como: El Modelo de Gestin Tipo de la SETEC; El
Sistema Informtico de Gestin Integral para el Nuevo Sistema de
Justicia Penal (SIGI); La Gua de Diseo Arquitectnico de la
Infraestructura para los edificios del Sistema de Justicia Penal, y
los Prototipos Arquitectnicos; La Metodologa para la Planeacin
Integral de la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades
Federativas de Mxico.
143 Una herramienta muy til para tal efecto son las
publicaciones impresas del Centro de Estudios de Justicia de las
Amricas (CEJA), en algunas de las cuales se hace un seguimiento de
las Reformas Procesales Penales en Amrica Latina. Vase
http://www.cejamericas.org/portal/index.php/es/publicaciones/impresas
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO...
87
Colombia144 o cmo resolvieron el problema de la administracin y
gestin del nuevo sistema en Chile)145
Con los insumos que se identifiquen y una vez que se analice su
viabilidad para aplicarlos a las necesidades propias, se deben
estructurar los mecanismos y los modelos propios para la
implementacin local o nacional.
IV.2. El Diseo de modelos genricos para la implementacin
Adems de la planeacin como elemento bsico para la
instrumentacin, que tambin debe de partir de un modelo, lo que se
tiene que ir diseando son prototipos que sean un punto de partida y
referentes bsicos para la implementacin, ya que sta se puede
complicar si no hay marcos de referencia y stos se deben generar
desde un inicio para irlos ajustando y mejorando durante la
transicin de un sistema a otro.
En este contexto, la realizacin de modelos que sean los marcos
de referencia, as como prototipos genricos que puedan ser
ajustables a las necesidades de cada estado y de cada operador, es
una prctica muy recomendable.146 Es decir, y hablando
metafricamente, es necesario realizar una camisa genrica que pueda
ser ajustable a diversas realidades, as como tambin, poder contar
con un sastre que tome las medidas acordes a las necesidades y
caractersticas de cada estado y operador, y que este sastre las
pueda ajustar y monitorear en su desarrollo y proceso de mejora
(instancia implementadora); de aqu la importancia de disear modelos
o prototipos genricos.
---citas o notas144 Para conocer la experiencia de Implementacin
en Colombia, puede consultarse, ARIAS DUQUE, Juan Carlos, El
Sistema Acusatorio Colombiano. Anlisis desde su implementacin,
Colombia, Ediciones Jurdicas Andrs Morales, 2006; ARIAS DUQUE, Juan
Carlos, et. al., El proceso penal acusatorio colombiano. Roles de
los intervinientes, Colombia, Ediciones Jurdicas Andrs Morales,
2005.
145 Al respecto puede verse, LONDOO MARTNEZ, Fernando et. al.,
Reforma Procesal Penal. Gnesis, historia sistematizada y
concordancias, Chile, Ed. Jurdico de Chile, 2003, 4 tomos. Para
conocer el caso concreto de la organizacin, funcionamiento y
administracin de los juzgados penales en Chile, cfr. SEZ MARTN,
Jorge Eduardo, La organizacin y administracin de los nuevos
tribunales, Santiago de Chile, Metropolitana, 2007.
146 A ese propsito tratan de responder los modelos desarrollados
por la SETEC. 88
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
Como ya se dijo, en estados unitarios, el proceso de
instrumentacin de polticas pblicas puede resultar menos complejo,
ya que va a existir una ley que le d marco a todos los instrumentos
que se necesitarn para su implementacin.47 Sin embargo, en
contextos federales como es el caso mexicano, esta situacin es
mucho ms complicada porque cada estado podr definir su marco
normativo, el cual tendr que estar alineado a los lmites
constitucionales, as que podr variar de acuerdo a sus normas
secundarias. Por esto, la importancia de crear referentes que
ayuden a unificar y a informar, lo ms posible, las nuevas
instituciones y las nuevas leyes, as como su operacin en los
estados de la unin federal.
Es muy importante mencionar que la instancia indicada para
realizar y coordinar estos prototipos, es el rgano tcnico
implementador; no obstante, su realizacin debe partir del consenso
de las instituciones involucradas en el sistema penal, pues, al
final, ellas van a ser las operadoras de estos modelos.
Por lo anterior, es determinante involucrarlos en su diseo macro
por medio de la validacin de las lneas o criterios generales sobre
los cuales se tienen que empezar a construir los modelos, para que
estas lneas sean las bases que le den legitimidad y consenso a los
elementos estructurales sobre los que se construirn cada uno de los
modelos a replicar.
---citas o notas147 Tal es el caso de los procesos de
implementacin, tanto de Chile como de Colombia, cuya forma de
estado es unitaria.
148 En ese sentido, el Decreto de la Reforma Constitucional para
la reforma penal en su artculo Noveno Transitorio considero la
importancia de la Coordinacin interinstitucional y del rgano tcnico
en el proceso de implementacin. Al respecto dicho artculo seala lo
siguiente: Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor
del presente Decreto se crear una instancia de coordinacin
integrada por representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, adems del sector acadmico y la sociedad civil, as como
de las Conferencias de Seguridad Pblica, Procuracin de Justicia y
de Presidentes de Tribunales, la cual contar con una secretara
tcnica, que coadyuvar y apoyar a las autoridades locales y
federales, cuando as se lo soliciten. D.O.F., 18 de junio de
2008.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO.
89
Sin este paso, al momento de socializarlos y quererlos
implementar puede correrse el riesgo de que alguno de los
operadores no se sienta integrado en las bases del mismo y, por
consecuencia, tienda a desacreditarlos y a no incorporarlos en su
cambios, con lo que, nuevamente, se correra el riesgo de la
asimetra y falta de integralidad de la reforma. Por eso es
importante el consenso tcnico y poltico de los titulares de las
instituciones previo a la realizacin de esta poltica pblica.
1V.3. Las bondades de la instrumentacin de los modelos
genricos
Es importante resaltar que los modelos no solo se pueden usar
como referentes de lo nacional a lo estatal, sino que tambin se
pueden aterrizar a cada estado, pudiendo aplicarse y variar de
regin a regin donde se va implementando, esto en el caso de los
estados que decidan hacerlo por territorio y no por delito.
Ante este fenmeno, la creacin de modelos y prototipos es
determinante porque permite realizar economas a escala, ya que no
se tendrn que hacer tantos modelos como estados o regiones
existentes con lo que el ahorro de recursos humanos y econmicos es
muy considerable. Adems, podr existir la posibilidad de homologar
en buena medida, instituciones, procesos, leyes, tecnologas e
infraestructura en los estados.
Por ejemplo, si existe un mismo sistema informtico en varios
estados, cada uno de stos podr contar con informacin en tiempo real
sobre aspectos tan relevantes como si una persona tiene una orden
de aprehensin en otro estado con el que comparte informacin, tiene
una medida cautelar, ha violado o no ha cumplido algn acuerdo, es
reincidente o si tiene un proceso pendiente al cual hacer
frente.
Esta informacin saldra automticamente del sistema sin necesidad
de llenar varias bases de datos, situacin que es muy comn en Mxico
en donde las autoridades locales y federales se la pasan llenado
diversos formatos, lo que ocasiona una anarqua de informacin y una
prdida de recursos humanos y econmicos. 90
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
As tambin, si existe un modelo de gestin que comparta las mismas
caractersticas, esto nos permitir que los estados tengan en esencia
las mismas estructuras, procesos y perfiles, lo que ayudar a que se
hable un lenguaje comn y existan formas de actuar ms o menos
similares y, con esto, evitar que la reforma penal balcanice las
prcticas y las instituciones locales y su interrelacin con las
federales.
La creacin de modelos y prototipos bsicos va a permitir tener un
punto de partida en el proceso de cambio, aunque debemos reconocer
que estos modelos bsicos se irn mejorando en su aplicacin una vez
que se estn implementando y pasarn por procesos de maduracin y de
mejora, ya que la misma experiencia en su implementacin permitir
avizorar las bondades y las deficiencias de estos prototipos al ser
instrumentados, as como poder corregirlas y mejorarlas.
En este contexto, contar con informacin medianamente homologada
y con indicadores comunes que nos permitan evaluar las
instituciones en las diversas realidades nacionales permitir ir
valorando el actuar de las instituciones para que, cuando sean
adoptadas por otros estados o por la Federacin, existan datos
cuantitativos y cualitativos que permitan mejorar su instrumentacin
o contenido en estas nuevas realidades.
Por tanto, es determinante que exista una especie de liga o
asociacin de estados o de instituciones operadoras del nuevo
sistema que le d mantenimiento y mejoramiento a los modelos
realizados e implementados, esto mediante el contraste de
experiencias que puedan ser sistematizadas y evaluadas para la
modificacin de los modelos originales.
IV.4. La importancia de una metodologa comn en la estructuracin
de los modelos
Para el desarrollo de los modelos es recomendable contar con una
metodologa149 consensuada entre todos los
---citas o notas149 En ese orden de ideas, la SETEC ha
considerado la importancia de tener modelos con un soporte
metodolgico. En la actualidad, se cuenta, entre otros, con tres
metodologas para apoyar el trabajo de implementacin que llevan a
cabo las entidades federativas: 1) La Metodologa para la Planeacin
Integral de la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades
Federativas de Mxico. 2) Metodologa General de los Cambios
Organizacionales para la Implementacin del Sistema de Justicia
Penal. y 3) Metodologa para el Desarrollo de Infraestructura Fsica
para el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
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actores de la poltica pblica, que garantice cuando menos:
integrar a todos los actores, basarse en una realidad concreta y
definida, contar con procesos y mecanismos estandarizados para
todos los operadores y modelos a desarrollar, poder disear de forma
articulada todos los modelos y ser flexibles para ser adaptables a
la realidad de cada entidad donde se quiera replicar.
En primer lugar, para la realizacin de estos prototipos, es muy
importante involucrar a todos los operadores que los van a
instrumentar desde el inicio. Esto para contar con experiencia y
datos prcticos del funcionamiento de cada institucin, as como para
socializar los modelos a desarrollar.
En el mismo orden de ideas, tambin se recomienda que los modelos
sean realizados sobre una realidad concreta, especfica y con datos
reales que permitan ir distinguiendo, desde su diseo, los posibles
problemas y complejidades con las que pueda enfrentarse al momento
de quererlos implantar en esa y en otras realidades.
Si bien es cierto que el diseo de estos instrumentos deben
partir de metodologas y marcos tericos150 que le den congruencia y
lgica, tambin es verdad que los mismos deben responder de manera
prioritaria a los insumos que da una realidad concreta para que
sean ms eficaces al momento de quererlos instrumentar y operar.
Siguiendo con la recomendacin de que la realizacin de los
modelos no se lleve a cabo de manera abstracta, sino que se aplique
y monitoree en un contexto real, es impor-
---citas o notas150 En la propuesta que hace la UNAM en Materia
de Seguridad y Justicia, se menciona como un problema actual de las
polticas pblicas en materia de seguridad y justicia que, en el
diseo de las mismas, la metodologa de las polticas est marginada y
que el soporte terico y conceptual es insuficiente, Por tanto, en
su propuesta consideran importante que la construccin de polticas
pblicas retome esos elementos. Vase, UNAM, Elementos para la
construccin de una poltica de Estado para la seguridad y la
justicia en democracia, Mxico, Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, 2011. 92
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
tante mencionar que, al final del proceso, van a quedar dos
productos distintos: uno que se dise para la realidad donde se
pilote este ejercicio y otro que servir para dejar un modelo
genrico que pueda ser replicable en las dems entidades federativas,
con sus respectivos ajustes.
Por otro lado, para que los modelos sean compatibles entre ellos
e integrales, es bsica la definicin de una metodologa compartida en
la realizacin de stos, que le den coherencia tcnica a lo que se va
a entrelazar. Por ejemplo, si no se usa una metodologa para el
levantamiento de procesos en el nuevo sistema, cuando se quieran
sistematizar en un modelo informtico, va a ser complicado hacerlo;
por eso, para evitar doble trabaj, se deben crear .mtodos estndares
considerados desde un inicio en los diversos modelos que se vayan a
compaginar.
Adems, dentro de este proceso de diseo e implementacin de
prototipos, es importante que los mismos estn entrelazados y sean
congruentes entre ellos. Por ejemplo, las leyes deben ser el
referente del modelo de gestin (aunque se pueden alimentar en ambos
sentidos como explicaremos ms adelante) y ste, a su vez, de los
modelos informticos del nuevo sistema. As tambin, las nuevas
estructuras fsicas que se realicen deben estar alimentadas por lo
anterior, y a su vez, todo esto tiene que ir acompaado de
indicadores que sean trasversales y que permitan medir todo el
sistema.
Por ejemplo, para conocer cuntos edificios nuevos se tienen que
construir, primero se tiene que conocer qu nuevas instituciones y
operadores crearon las leyes secundarias para, posteriormente, por
medio del modelo de gestin, conocer qu estructura administrativa va
a tener cada una de estas nuevas instituciones y, con estos datos,
sabremos, ahora s, cuntos nuevos espacios se tienen que disear, as
como el equipamiento o el nmero de cursos que se requerirn para su
capacitacin, es decir, gran parte de los insumos que se van a
requerir parten del recurso humano que va a operar el nuevo
sistema, pero stos tendrn que estar alineados por los marcos
legales que le darn sustento jurdico.
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Con los anteriores insumos, se podr saber cunto van a constar,
en trminos econmicos, las nuevas figuras, y esta informacin le
permitir a los estructuradores de los presupuestos (poder
ejecutivo) y a los que aprueban el mismo (poder legislativo) tomar
decisiones, principalmente, en cuanto a la gradualidad de la
implementacin.
De igual forma, en la realizacin de este ejercicio, debe
cuidarse el no dejarse prejuiciar de la realidad que se utiliz para
pilotear el modelo genrico, sino solo utilizarla como base que
puede variar en otras regiones, ya que si bien debe tener marcos,
stos deben dejar cierta flexibilidad para mejorarlos y ajustarlos a
otras realidades jurdicas, econmicas, polticas y culturales.
En este sentido, recordemos que los marcos genricos y de
referencia vendrn dados desde la Constitucin; no obstante, stos
podrn variar dependiendo de la normativa secundaria que al respecto
se realice por la entidad, la cual ser, para efecto de nuestra
metfora, las medidas que el sastre tendr que tomar en consideracin
para confeccionar y ajustar la camisa o modelo genrico.
Otra bondad de la creacin de modelos genricos es que puedan ser
un referente al momento de discutir las leyes, ya que podrn influir
en la toma de sus decisiones, as como podrn revisar las
experiencias donde estos ya estn funcionando.151 Por ejemplo, se
podrn revisar los modelos de leyes genricas existentes para tener
un referente.
Otro ejemplo de cmo los modelos (en este caso sera el de gestin)
pueden influir en las normas, se da al momento de realizar las
leyes orgnicas de las instituciones que tendrn que crear o
reformarse para adoptarlas a las nuevas instituciones que ya estn
operando en otras realidades. En este punto, hay que aclarar que es
ms fcil
---cita o nota151 Al respecto Sulbrandt propone rescatar la
nocin de implementacin adaptativa, sealando que los planes y
acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones del
entorno y, por tanto, el gestor debe actuar ms como un facilitador
que como un controlador. Dicho trabajo se basa en la experimentacin
y el aprendizaje. SULBRANDT, Jos, Introduccin a la Gerencia Social,
Washington, INDES, 2002. 94
PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
modificar un manual que una ley orgnica, por esta razn el modelo
de gestin puede ayudar a que las leyes orgnicas ya vayan alineadas
a un determinado referente que le vaya a dar operatividad
prctica.
En cuanto al tema del modelo normativo, aqu quisiramos
detenernos por la importancia que ste tiene ya que es la piedra
angular del proceso de instrumentacin de la reforma, si bien es
cierto que hay muchos muy loables esfuerzos realizados por varias
instancias involucradas en la reforma, las cuales recogen tanto las
experiencias nacionales como las extranjeras. Sin embargo, es
recomendable revisar el mtodo con la que fue construida, as como el
contexto de la misma. El mtodo utilizado ser un referente para la
realizacin de estudios de este tipo y para la viabilidad del modelo
que se quiere utilizar.
En este punto, al inicio de la confeccin de las normas solo
existen referentes de otros pases o, incluso, de realidades
nacionales de estados donde ya opera el sistema. stos pueden ser un
insumo a tomar en consideracin, pero no puede ser el referente nico
para materializar la norma y su implementacin, ya que no solo hay
que tomar en consideracin la literalidad de la norma que se
estudia, sino que hay que contextualizar la misma en la realidad
donde se redact y contrastarla al contexto donde se quiere
trasplantar.
Entonces, el mtodo utilizado para estudiar los modelos
comparados debe contemplar como mnimo lo siguiente: la forma en que
se descentraliza el poder en el Estado, estudiado cul ha sido la
interpretacin que han realizado sus tribunales de la norma
analizada; cul ha sido la vigencia de la norma, es decir contrastar
la ley formal frente a la ley material que se aplica; cmo ha sido
el tratamiento que la doctrina local le ha hecho al marco
normativo; cmo funciona la burocracia del pas revisado y cul es su
grado de fortaleza institucional. Asimismo, es determinante conocer
el contexto histrico y poltico del surgimiento de la norma, as como
datos que impacten de manera directa en su operacin, como es la
incidencia delictiva. En este punto, hay que ver el captulo primero
de este trabajo.
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IV. 5. Un modelo bsico de indicadores
Por otro lado y para cerrar parte del ciclo de los modelos, no
debemos dejar de hablar de un prototipo nico de evaluacin152 de
todo el sistema de justicia penal, que permita tener datos
integrales de todos los operadores del sistema.
Esto nos permitir poder medir el desempeo de los diversos
modelos implementados y poderlos ajustar con mayor cuidado al
contar con mejor informacin y datos. Nuevamente, hacemos el
sealamiento de que todos los modelos deben cruzar los
indicadores153 para que las mediciones sean congruentes y
homogneas. Si se cuenta con esta herramienta, se podr disponer de
informacin homologada de todo el pas y esto ayudar a identificar qu
polticas pblicas se tienen que impulsar, adems de ser referente
para definir a dnde destinar los presupuestos pblicos.
---cita o nota152 Dentro de la literatura de evaluacin de
polticas pblicas existe un gran nmero de textos sobre este tema,
entre los que podemos mencionar los siguientes: ALVIRA MARTN,
Francisco, Metodologa de la evaluacin de programas, Madrid, CIS,
2002; BALLART, X., Cmo evaluar programas y servicios pblicos?:
aproximacin sistemtica y estudios de caso, Madrid, MAP- INAP,1992;
VEDUNG, Evert, Evaluacin de Polticas Pblicas y Programas, Madrid,
Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto Nacional de
Servicios Sociales, 1997; MEJA LIRA, Jos, 2003 La Evaluacin de la
Gestin y las Polticas Pblicas, Mxico, Porra, 2003; GUERRERO
AMPARAN, J.C., La evaluacin de polticas pblicas: enfoques tericos y
realidades en nueve pases desarrollados, en Gestin y Poltica
Pblica, vol. IV, nm. 1., 1995, pp. 47-116. 153 Los indicadores de
acuerdo a Hernando Bahon son instrumentos de monitoreo y observacin
de un sistema, construidos a partir de la evaluacin y relacin de
variables del sistema. La medicin de estas variables y su posterior
comparacin con los valores establecidos permite determinar el logro
del sistema y su tendencia de evolucin. Cfr. BAHAMN L., Jos
Hernando, Construccin de indicadores de gestin bajo el enfoque de
sistemas. Por su parte, Meja Lira, define a los indicadores
sealando que stos corresponden a una informacin breve, que nos
seala aspectos significativos de la gestin, de una situacin en
particular o de los resultados de accin. Corresponden tambin a un
sistema de seales, que reportan lo adecuado o inadecuado de una
accin. El problema, seala el autor, es poder encontrar esos
referentes empricos que nos permitan medir las dimensiones de los
programas que hemos definido y delimitado de nuestras polticas.
MEJA LIRA, Jos, op. cit., nota 43, p. 81.
154 En ese sentido, Meja Lira reconoce a la evaluacin como un
proceso constante, bajo el cual se toman decisiones, se emiten
juicios y se concluyen o refuerzan las polticas pblicas y sostiene
que la evaluacin proporciona las siguientes ventajas: Clarifica la
actuacin pblica; transparenta la aplicacin de recursos; racionaliza
el uso de recursos; orienta la accin de implementacin; detecta
desviaciones; refuerza mecanismos de actuacin; genera juicios sobre
la actuacin; establece niveles de desempeo; previene acciones de
corrupcin; y, legitima la accin pblica. Ibidem, pp. 15-16. 96
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En ese sentido, Tamayo155 logra identificar nueve tipos de
evaluacin relacionados con las fases del proceso de polticas
pblicas, mismos que se presentan en el cuadro 1:156
Cuadrol. Las fases del proceso de poltica pblica y los tipos de
evaluacin
Fase del proceso de poltica pblica Tipo de evaluacin 1.
Identificacin y definicin del proceso Evaluacin anticipativa
Evaluacin de la evaluabilidad Evaluacin de necesidades 2.
Formulacin y adopcin de una alternativa Evaluacin teora y diseo
Evaluacin de viabilidad poltica / contexto 3. Implantacin de la
alternativa adoptada Evaluacin de implantacin de procesos Evaluacin
de seguimiento de programas 4. Evaluacin de resultados Evaluacin
del impacto Evaluacin de calidad
Como se puede apreciar en este cuadro, el modelo de evaluacin a
aplicar depende de la fase en la que se encuentre la poltica que
pretendemos evaluar, en tanto que, otros tipos de evaluacin pueden
depender157 de los fines158
---cita o notas155 TAmmo, M. (1997): El Anlisis de las Polticas
Pblicas, en R. Ban y E. Carrillo (Eds.), La nueva administracin
pblica, Madrid, Alianza, 1997, pp. 281312.
156 CATRO SAHUI, Csar Augusto (2007), Evaluacin de Polticas
Pblicas: el Programa Oportunidades Supera/ Oportunidades en San
Luis Potos, INAP- COPOCYT, Mxico, 2007, p.14.
157 stos son los tipos de evaluacin que presentan Alicia
Ziccardi y Saltalamacchia, Ibidem, pp. 15-17).
158 Este tipo de evaluacin sigue dos subtipos de evaluacin: 1)
Evaluacin por resultados: cuyo propsito es conocer si se logr o no
el objetivo de la poltica. Y, 2) Evaluacin formativa o de proceso,
la cual busca saber por qu medios se logr un resultado bueno o
malo.
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que persiga la evaluacin, del momento159 en que se realiza, la
procedencia de los evaluadores160 y de los aspectos161 del programa
que son sometidos a evaluacin.
Si se tiene este tipo de datos duros, se evitar hacer juicios de
valor como los siguientes: la implementacin va demasiado lento, son
muchas o pocas salas, es poco el personal contratado o est
subutilizado, la capacitacin es mnima o se est sobre capacitando.
Adems, sern un referente para ver dnde se est fallando y poder
focalizar recursos y capacitacin.
Es decir, en este tipo de instrumentaciones, que son de la mayor
relevancia para la vida nacional, las decisiones y los sealamientos
deben venir acompaados de la ms rigurosa tcnica y de los datos ms
confiables para poder alejarse lo ms posible de decisiones polticas
y coyunturales.
IV.6. Los modelos genricos como referente para la
capacitacin
Un elemento que es determinante en una instrumentacin de nuevas
instituciones y procesos es la capacitacin en las mismas para que
stas puedan entenderse e interiorizarse en sus operadores.
---cita o notas159 En ese sentido, Ziccardi y Saltalamacchia
identifican 3 tipos de evaluacin: 1) Evaluacin anterior o Ex ante,
en la cual se evalan las condiciones en que se inicia un programa.;
2) Evaluacin continua, de proceso, concurrente o de monitoreo, cuyo
alcance es evaluar cada decisin, los mtodos o tcnicas aplicadas en
la ejecucin de las polticas, as como los resultados obtenidos. Y;
3) Evaluacin Ex post, en la cual, se evalan los impactos de las
polticas una vez que ha culminado su implementacin. Op. cit., nota
47.
160 Este tipo de evaluacin puede ser interna, externa, mixta y
de autoevaluacin. La primera la realizan personas que pertenecen a
la institucin responsable de la poltica pblica, pero que no estn
involucradas en la planeacin y/o ejecucin de la misma. La evaluacin
externa es practicada por personas que no pertenecen a la
institucin responsable de la poltica. En tanto que la autoevaluacin
la realiza personal implicado en la ejecucin de la poltica.
161 Este tipo de evaluacin puede aplicarse a evaluar todos los
programas, polticas y acciones; es decir, una evaluacin total. En
tanto que una evaluacin de tipo parcial, solo tendra como propsito
evaluar algunos programas, polticas y acciones. Ibidem, p. 29.
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Un primer problema que se presenta es decidir sobre qu se va a
capacitar si no hay normas. Aunque de inicio s existen los
principios constitucionales, stos no aterrizan lo suficiente e,
incluso, una vez que ya estn impactados en los cdigos y leyes, no
se tiene claridad del alcance de las nuevas instituciones y los
nuevos procesos. Es en este ltimo punto donde el referente bsico de
qu es lo que hacen las nuevas instituciones puede ayudar a crear
una capacitacin medianamente uniforme y que confunda lo menos
posible a los operadores y estudiosos del nuevo sistema.
Es aqu donde, nuevamente, toma vigencia lo comentado en prrafos
anteriores respecto a la importancia de la validacin y consenso que
todos los operadores del sistema le tienen que dar a los criterios
generales que informan la creacin de los modelos, porque, al final,
tiene que haber consenso mnimo sobre el alcance de las nuevas
instituciones, ya que va a ser lo que se va a interiorizar en los
operadores del sistema. En sntesis, al ser esta reforma tambin una
reforma cultural de sus operadores y de la ciudadana, los
materiales educativos son elementos prioritarios de este cambio
cultural, de ah lo sensible de sus contenidos y del consenso de los
mismos.
Por ejemplo, el poder conocer de manera medianamente homologada
el alcance de una unidad de atencin temprana o que hacen las
unidades de servicio.
CONCLUSIONES
La reforma que vive Mxico y que impacta en todo el sistema de
justicia penal es una de las ms importantes que ha experimentado en
lo que lleva de vigencia la Norma Constitucional de 1917, y adems,
por el nmero de visiones, actores y por su naturaleza misma, es una
de las ms complejas de implementar en la vida reciente del pas. Es
por esto que no podemos escatimar el estudio y la prudencia con la
cual se deben proponer las nuevas leyes, sistemas, modelos,
instituciones y procesos.
En este sentido, es determinante la utilizacin del mtodo
comparado como herramienta cientfica para revisar la viabilidad de
lo que se quiere importar a la realidad nacional y, con esto,
evitar trasplantes ineficaces que desvirten las bondades del nuevo
sistema de justicia penal.
Por lo anterior, el mtodo utilizado para estudiar los modelos
comparados que se quieren importar a la realidad local y nacional
debe contemplar como mnimo lo siguiente: La forma en la cual se
descentraliza el poder en el Estado estudiado, cul ha sido la
interpretacin que han realizado Sus tribunales de la norma
analizada, cul ha sido la vigencia de la norma (es decir,
contrastar la ley formal frente a la ley material que se aplica);
cmo ha sido el tratamiento que la doctrina local le ha hecho al
marco normativo; cmo funciona la burocracia del pas revisado; y cul
es su grado de fortaleza institucional. Asimismo, es determnate
conocer el contexto histrico y poltico del surgimiento de la norma,
as como datos que impacten de manera directa en su operacin, como
es la incidencia delictiva.
Otra de las conclusiones que se desprenden de este trabajo, es
que el nuevo sistema de justicia es tambin un
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