Embed Size (px)
Citation preview
Reforma del Sistema de
Garantías Mobiliarias
(SGM): Perú y Guatemala
Situación actual y perspectivas
Gregorio ArévaloEconomista Principal
División de Mercados de Capital e Instituciones Financieras (ICF/CMF)
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D.C.
2-3 de junio de 2011
Importancia de la Reforma
• La estructura jurídica e institucional que enmarca las
transacciones garantizadas es fundamental para que el sector
financiero pueda incrementar el crédito a las empresas,
especialmente las de menor tamaño, y mejorar las condiciones
de dicho financiamiento (i.e., plazo y tasas de interés).
• Un sistema más ágil para facilitar el uso de garantías
mobiliarias como respaldo del crédito puede ayudar a mejorar
significativamente el acceso al crédito de las micro, pequeñas
y medianas empresas (MiPyME), siempre que se logre reducir
el costo de constitución de las garantías y reducir los riesgos
del crédito.
1. CASO DEL PERU
Elementos Básicos del Sistema
El marco legal e institucional de un buen sistema de
garantías mobiliarias debe permitir, como mínimo:
– la utilización de un conjunto amplio de bienes muebles como
garantía de un crédito;
– el establecer claramente la prelación de la garantía real desde
su publicidad, a través de normas claras respecto al rango de
prioridad del acreedor garantizado frente a otros acreedores; y
– la ejecución del bien en garantía en forma rápida y a bajo costo,
para contrarrestar los problemas de incertidumbre y
depreciación de los bienes.
Antecedentes de la Reforma en el Perú
En el Perú, el BID ha venido acompañando este proceso de
reforma del sistema de garantías mobiliarias desde fines de la
década de los ’90, a través de tres préstamos de política y un
conjunto de cooperaciones técnicas.
El primer préstamo introdujo, en 1999, el concepto de garantías
mobiliarias; el segundo, lo implementó formalmente por medio
de un cambio del régimen legal e institucional; y el tercero,
actualmente en ejecución, está sentando las bases para un
perfeccionamiento de la reforma, de manera que se favorezca
el uso masivo de las garantías mobiliarias en el Perú.
Características de la Ley de Garantías
Mobiliarias (LGM) Peruana
La Ley de Garantías Mobiliarias (LGM), Ley N° 28677 aprobada en
marzo de 2006, incluye la creación del Registro Mobiliario de
Contratos (RMC), que permite la implantación de un sistema de
transacciones aseguradas unificado y simplificado para establecer,
perfeccionar y ejecutar garantías. El objetivo era ampliar el acceso de
las MiPyME al crédito del sistema financiero y de proveedores.
Abarca un campo de aplicación comprehensivo de todas las garantías
y gravámenes sobre bienes muebles, incluyendo garantías híbridas,
como el leasing y ventas sujetas a condición, limitando el riesgo de
acreedores ocultos.
De acuerdo a la Fundación CEAL, pese a que la reforma fue
incompleta, lo anterior convierte al sistema peruano en uno de los
más avanzados de América Latina, y en términos de
conceptualización (mas no de implementación) lo coloca a la par de
las leyes de garantías mobiliarias de EE.UU. y Canadá, y lo hace
bastante compatible con los modelos y convenciones internacionales
(UNCITRAL, UNIDROIT, EBRD).
Ventajas de la Reforma
La LGM peruana busca reducir los costos y riesgos de información asimétrica y es un avance significativo ya que:
– reúne en un solo cuerpo legal las normas aplicables;
– facilita la constitución de nuevas garantías;
– amplía el universo de bienes gravables (incluyendo cuentas por cobrar, inventarios, fideicomisos, etc.);
– desliga la posesión de la garantía, dejando el tema a la voluntad de las partes; e
– incorpora nuevos mecanismos para agilizar la ejecución de las garantías (aunque con participación notarial).
Otra ventaja importante del sistema es que se apoya en la amplia capacidad técnica de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), que cuenta con capacidades avanzadas para establecer sistemas eficientes de base de datos registrales.
Resultados de la Reforma Inicial
Sin embargo, el impacto económico de la reforma ha sido
bastante limitado. Bajo una reforma efectiva, el SGM debería
contar con más de 500.000 créditos vigentes registrados, pero
a fines de 2010 sólo contaba con unos 100.000 créditos
vigentes.
El crédito directo de proveedores sigue siendo muy bajo,
comparado con países como Estados Unidos o Canadá, donde
más del 60% de financiamiento empresarial proviene de
proveedores.
Ello se debe a una serie de limitaciones en el registro, la Ley y
su reglamento actuales, que elevan el costo y extienden el
tiempo requeridos para registrar las garantías sobre bienes
muebles.
Resultados de la Reforma Inicial (Continuación)
Si bien inicialmente el SGM se concibió como un sistema
informativo (archivo de avisos), con el fin de establecer
claramente la prelación en caso de oposición, presiones de
grupos de interés al debatirse el proyecto de Ley y al
reglamentarse, desvirtuaron parcialmente la reforma.
Estas normas establecen un registro declarativo de derechos
(es decir, un registro cuasi-legal, en vez de un sistema simple
de avisos), con requisitos de calificación legal similares
(aunque “atenuados”) al régimen anterior para la prenda. Así,
la ley requiere que se presente el “acto jurídico constitutivo de
la garantía”, lo que convierte al registrador (SUNARP) en un
evaluador de la validez jurídica de los contratos de garantía.
Estructura del Crédito en Perú
de 2003 - 2009
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Con GM
Hipoteca
Leasing
Sin Garantía
Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFPs
Garantía Mobiliaria en Perú
S/. 378
S/. 1,039
S/. 623
S/. 415
S/. 0
S/. 200
S/. 400
S/. 600
S/. 800
S/. 1,000
S/. 1,200
PBICapital
InmuebleMueble
Perú – PBI y Capital (mil millones S/,
precios vigentes, 2008)
S/. 623
S/. 41
S/. 415
S/. 10
S/. 0
S/. 100
S/. 200
S/. 300
S/. 400
S/. 500
S/. 600
S/. 700
Inmuebles
Hipotecas
MueblesGRSBM
S/. 13.2
S/. 8.1
S/. 0.0
S/. 5.0
S/. 10.0
S/. 15.0
Vehículos Financiamento
Los bienes muebles representan el 40% del total de bienes de capital del Perú
y éstos son la fuente más importante para las MiPyMEs.
Sólo alrededor del 2% de la propiedad mueble real es utilizada como garantía.
El financiamiento con garantía de bienes muebles corresponde
fundamentalmente a vehículos, pese a que éstos sólo representan un 6% del
total de capital de bienes muebles reales.
Mil millones S/, precios vigentes 2008 Vehículos y su
financiamiento
Fuente: Fundación CEAL, “Perú: Diagnóstico y recomendaciones de mejoras para el
sistema de garantías mobiliarias” (2009)
Evolución de Inscripciones en
el Registro de GM del Perú
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
2006 2007 2008 2009
Inscripción GM
Cancelación GM
Inscripciones GM Netas
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
160,000
180,000
200,000
2006 2007 2008 2009 2010
Inscripción GM
Cancelación GM
Inscripciones GM Netas
Si bien hay una tendencia anual creciente, las inscripciones netas en
el Registro de GM han aumentado menos de lo esperado en los
primeros años de reforma.
Entre junio 2006 y setiembre 2010 SUNARP presenta alrededor de
97,600 inscripciones netas (inscripciones menos cancelaciones).
Fuente: SUNARP a abril 2010.
Principales Problemas Existentes
Frecuentemente se requiere una presencia personal en el
Registro y la utilización de documentos en papel;
Se limita el registro remoto y directo de garantías por medios
electrónicos, determinando doble y a veces triple ingreso de
datos: en los documentos del prestamista, del notario, y del
registro;
Se requiere inscribir un exceso de información privada en el
asiento registral, como el monto del crédito y el valor de los
bienes gravados, lo cual desincentiva el uso del registro y
limita el acceso público que el registro debería proveer;
No se provee pleno acceso público gratuito vía Internet, ni se
permiten los registros remotos directamente por parte de
prestamistas autorizados;
Principales Problemas Existentes (Continuación)
Frecuentes observaciones y rechazos de inscripciones por los
registradores por supuestos errores (20% según SUNARP,
entre 30% y 50% según usuarios), lo que obliga a hacer
costosas correcciones e introduce demoras significativas;
Tiempo entre pedido de inscripción y la inscripción: va de 8
días (mínimo según SUNARP), hasta 4 meses (considerando
observaciones, según clientes); como referencia, otros países
sin calificación del registrador toman menos de 1 día en
inscribir una GM;
Estructura de las tasas: calificación SUNARP: 0,24%UIT (S/.
8.64); inscripción: 1.5/1000 del monto del acto valorizable.
Como referencia, otros países europeos cobran una única tasa
entre EUR 15 y EUR 48 (ej. Rep. Checa, Rumania, Latvia).
El Reglamento requiere verificar la propiedad de los bienes (no
así la Ley, que sí permite la garantía de bienes futuros); ello
genera incertidumbre, por ejemplo, para financiar
importaciones y nuevos equipos;
Se excluyeron normas de súper-prelación que otorgan
preferencia a acreedores que financian nuevos equipos frente a
acreedores del inventario o del bien inmueble al cual el equipo
se incorpore, normas que son importantes para lograr un
amplio financiamiento de proveedores a nuevos bienes o
equipos;
No se adoptaron normas para la toma de posesión de la
garantía en caso de mora y su venta de mercado por parte del
acreedor; y
Se agregaron costos notariales innecesarios.
Principales Problemas Existentes (Continuación)
Necesidad de una Segunda Ronda de
Reformas a la LGM y su Reglamento
Estos y otros problemas incrementan los costos del
sistema (en tiempo y dinero), introducen riesgos de
prelación, aumentan los costos de la eventual
ejecución de las garantías y limitan la competencia,
frenando el impacto económico de la reforma y los
potenciales beneficios a las MiPyME o a personas de
bajos ingresos.
Por ello el gobierno peruano está emprendiendo,
con apoyo del BID, una segunda ronda de reformas
del SGM.
Base de una Reforma del Sistema de
Garantías Mobiliarias
Para que un Sistema de Garantías Mobiliariasdetermine un incremento del uso de las mismas, setienen que abordar cambios simultáneos en lossiguientes cuatro pilares o bases del Sistema(incluidos en el nuevo Proyecto de Ley por parte dela Comisión Multisectorial):
– Constitución
– Prelación
– Registro
– Ejecución
Reforma: cambios en “Constitución”
No se requiere escritura pública ni intervenciónobligatoria de notarios para la constitución de GM.
Obligaciones determinables (ej. línea de crédito)pueden ser garantizadas por GM.
Una definición amplia de bienes sujetos a GM:
Bienes genéricos (inventario y cuentas por cobrar).
Bienes futuros (ej.: bienes en Aduanas), pues no se exigeverificar propiedad del bien para darlo en GM.
Bienes representados por certificados de depósito (warrants).
Derecho de alquiler, de usufructo y cualquier otro derecho sobrebienes muebles o inmuebles.
Herramientas de trabajo pueden ser objeto de GM.
Reforma: cambios en “Prioridad o Prelación”
Se incluye en el proyecto de la nueva Ley de GM:
Super-preferencia a proveedores que financiannuevos equipos o bienes, frente a acreedores quetienen garantía sobre el inventario o inmueble adonde el nuevo bien se incorpora (ha habidooposición a esto por parte de la Asociación deBancos – ASBANC).
Derecho de compensación de los bancos vs. GMsinscritas que afecten cuentas bancarias (inicialmente,esto no estaba contemplado, pero se incorporó porinsistencia de ASBANC).
Reforma: cambios en “Registro”
Calificación de la legalidad de la GM a cargo delacreedor, no de los Registradores. Ni SUNARP ni elagente autorizado asume responsabilidad por el aviso,salvo pacto distinto.
Operadores autorizados para ingresar avisos a la Basede Datos: empresas del sistema financiero supervisadaspor SBS, notarios, Cámaras de Comercio y otrosautorizados por SUNARP (con póliza de responsabilidadcivil).
SUNARP a cargo de la supervisión y administración de laBase de Datos (puede tercerizar la administración).
Tasa es por contrato de GM y no por bienes previstos encontrato de GM. Tasa debe ser baja y reflejar el costoreal.
Reforma: cambios en “Registro”(Continuación)
Aviso: información mínima para alertar de existencia deGM.
Uso de formulario electrónico únicamente, no de papelesimpresos.
Sistema informativo debe ser de fácil acceso por parte delos operadores y usuarios, que permita su acceso remotoy directo.
Acceso a la información en la Base de Datos debe serfácil y gratis. Debe permitir el cruce de información de laBase de Datos con las bases de datos de los usuarios(instituciones públicas y privadas).
Reforma: cambios en “Ejecución”
Toma de Posesión:
Ante incumplimiento de la obligación garantizada, elacreedor puede tomar posesión directa del bien.
Ante incumplimiento: el deudor y el titular del bien pasana ser poseedores ilegítimos y el acreedor asume lacalidad de poseedor legítimo, por lo que está autorizadoa recuperar la posesión del bien.
Toma de posesión corresponde al acreedor. Intervenciónjudicial opcional (sobre todo si hay necesidad de uso dela fuerza pública).
Reforma: cambios en “Ejecución”(Continuación)
Venta del Bien:
Venta directa por el acreedor. Venta en condiciones demercado, bajo costumbres comerciales aplicables. Debenpreverse estándares de métodos de venta de mercado.
Se permite el traslado del bien al extranjero. Si acreedorlo requiere, la venta se realiza con intervención judicial.
No hay precio mínimo para la venta del bien, salvocuando el acreedor se adjudica el bien en pago de laobligación garantizada.
Reforma: cambios en“Ejecución”(Continuación)
Notificaciones:
Ante incumplimiento de la obligación garantizada ycomunicando fecha y hora de la venta. Deben darseopciones para las notificaciones, no sólo conintervención notarial.
Protección ex post del deudor: si la venta lo afectó, puede reclamar indemnización.
Proceso judicial breve para resolver controversias relacionadas con GM.
Uniformidad de requisitos para la ejecución extrajudicial de GM.
Retos para la Aprobación e Implantación de
la Segunda Etapa de la Reforma
A pesar de los retrasos e impacto económico limitado, hoy en día
hay una mayor comprensión entre casi todos los actores
involucrados sobre la importancia de la reforma de la LGM.
Los aprendizajes resultantes de la primera reforma han generado
una masa crítica de apoyo para que en una segunda vuelta se
pueda implementar una reforma más completa. Para ello es
fundamental realizar una campaña de sensibilización a los
distintos actores involucrados.
Lo crucial para el Banco y las autoridades del país es mantener un
seguimiento estable y continuo, reconociendo que el proceso de
reforma es gradual y requiere paciencia y un diálogo permanente
con todos los actores involucrados, en este caso incluyendo al
MEF, MINJUS, SUNARP, el Congreso y el sector privado. También
ayuda mucho involucrar desde el inicio a entidades
internacionales especializadas para guiar técnicamente el diálogo
y asegurar la calidad de las propuestas de reforma.
Antecedentes y Resultados de la Reforma
En Guatemala el proceso inició casi al mismo tiempo que en el
Perú.
Los cambios más significativos ocurrieron en 2007, con la
aprobación de la Ley de Garantías Mobiliarias, la cual sigue en
líneas generales la Ley Modelo de la OEA y crea el Registro
Garantías Mobiliarias (RGM).
En 2008 el Congreso introdujo enmiendas a la Ley.
2. CASO DE GUATEMALA
Antecedentes y Resultados de la Reforma (Continuación)
Algunos resultados de la reforma inicial
– Los vehículos siguen bajo jurisdicción del Registro de la
Propiedad.
– El RGM desarrolla un sistema informático para la administración
interna, pero la mayoría de los principales trámites son en
formato físico con presentación personal en la sede del RGM.
– En la práctica y a través de reglamentos subsidiarios, la
operatoria del RGM se aparta de las mejores prácticas
internacionales reflejadas en la Ley Modelo de la OEA.
– Se mantiene cierto grado de indeterminación en cuanto a la
ejecutividad de las garantías mobiliarias en los procesos de
quiebras, dados problemas específicos de la gestión de los
procesos concursales.
Principales Problemas Existentes
La plataforma operativa es física. Se requiere la presentación
personal en el Registro y la utilización de documentos en
papel.
Se limita el registro remoto y directo de garantías por medios
electrónicos, determinando doble ingreso de datos: en los
documentos del prestamista, y en el registro.
La estructura de costos para registrar, modificar o consultar
garantías mobiliarias se aparta de las mejores prácticas
internacionales. El registro tiene un costo fijo de (US$ 20 por
los primeros US$ 1.200, y luego se incrementa en US$ 0.20 por
cada US$ 130 adicionales).
No se provee pleno acceso público gratuito vía Internet, ni se
permiten los registros remotos directamente por parte de
prestamistas autorizados.
Programa de Reforma del RGM
El MINECO y el RGM acordaron un programa con el
BID para lograr los siguientes resultados:
– Un diagnóstico de la plataforma operativa (en la actualidad es
predominantemente física).
– El diseño de un programa y la adquisición de equipos para una
plataforma operativa electrónica (híbrida, con predominancia de
solución informática) y conectividad con clientes.
– El análisis y revisión del marco regulatorio para reducir costos
de transacción, asegurar efectividad de los derechos de las
partes y armonizar con otros marcos normativos relevantes
(registros, concursos y quiebras).
– Capacitación de administradores, usuarios y clientes.
Principales Retos de la Reforma en
Guatemala
Voluntad política (asegurada).
Transformar el sistema en simple, accesible y
económico.
Involucrar al sector financiero como cliente
importante del sistema.
Involucrar más al sector empresarial.
Difundir el nuevo sistema entre potenciales clientes
de menores recursos.
Asegurar la sostenibilidad del nuevo sistema.
3. CONCLUSIONES:
Recomendaciones para Colombia
Con base en las lecciones aprendidas de Perú y Guatemala,
elementos centrales para que la reforma sea exitosa incluyen:
– Un sistema de avisos ágil, que requiera ingresar sólo la información
básica indispensable para alertar que existe una garantía y
establecer claramente el orden de prelación, sin calificación legal
previa por parte del Registrador;
– Ingreso directo y remoto de registros a la base de datos por parte
de operadores autorizados (incluyendo acreedores);
– Definiciones genéricas de los bienes dados en garantía, que
permitan la utilización de un conjunto amplio de bienes muebles
como garantía de un crédito;
– Tasas mínimas determinadas por contrato y no por bien;
– Acceso gratuito a consultas del público, a través de la Internet;
– Regulación eficiente y uniforme de la ejecución extrajudicial.
Retos para una Reforma Efectiva
Para que la reforma funcione y tenga los efectos deseados en
términos de incremento en el número y volumen de crédito
garantizado es necesario adoptar un enfoque sistémico e
integral.
La LGM es un componente de un conjunto más complejo de
reglas e instituciones cuyo propósito es facilitar la transacción
de derechos de propiedad y su eventual protección frente a
situaciones de conflicto entre el acreedor y el deudor
garantizado (incluyendo insolvencia o iliquidez), a través
procesos ágiles y eficientes de conciliación, arbitraje, o
eventual ejecución de las garantías.
No basta tener una buena LGM y un registro eficiente, si no
existen otras leyes e instituciones que al mismo tiempo
acompañen este proceso con las mismas cualidades (código
de comercio, ley de concursos y quiebras, tribunales
comerciales, otros registros vinculados, etc.).
http://www.iadb.org
Los “Documentos de debate” y las presentaciones son preparados por funcionarios del Banco y otros profesionales como material
de apoyo para eventos. Suelen producirse en plazos muy breves de publicación y no se someten a una edición o revisión
formal. La información y las opiniones que se presentan en estas publicaciones son exclusivamente de los autores y no
expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que
representan.
Esta presentación puede reproducirse libremente.
