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Universidad de San Carlos de Guatemala
Dirección General de Investigación
Programa Universitario de Investigación en Cultura, Pensamiento e Identidad de la
Sociedad Guatemalteca
INFORME FINAL
REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1993 Y CAMBIOS EN EL DISEÑO
INSTITUCIONAL DEL ESTADO GUATEMALTECO
Equipo de investigación:
Coordinador: Edwin Jahir Dabroy Araujo.
Auxiliar de Investigación II: Arlen Irene de León Barrientos.
8 de enero de 2016.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES POLÍTICAS Y SOCIALES
2
M. Sc. Gerardo Arroyo Catalán
Director General de Investigación
Ing. Agr. MARN Julio Rufino Salazar
Coordinador General de Programas
M. Sc. Brenda Lucrecia Díaz Ayala
Coordinadora del Programa de Investigación en Cultura, Pensamiento e Identidad de
la Sociedad Guatemalteca
M. Sc. Edwin Jahir Dabroy Araujo
Coordinador del proyecto Reformas constitucionales de 1993 y cambios en el diseño
institucional del Estado guatemalteco
Arlen Irene de León Barrientos
Auxiliar de Investigación II
Partida presupuestaria
4.8.63.3.80
Año de ejecución
2015
3
ÍNDICE
Pág.
I.
Introducción………………………………………………………………………………10
II. Marco teórico
2.1 Neoinstitucionalismo económico……………………………………………..16
2.2 Neoinstitucionalismo histórico……………………………………………….19
2.3 Neoinstitucionalismo sociológico……………………………………………..19
2.4 Neoinstitucionalismo politológico…………………………………………….21
2.4.1 Instituciones agregativas e integrativas………………………………….21
2.5 En síntesis……………………………………………………………………...22
III. Materiales y métodos
3.1 Ubicación………………………………………………………………………25
3.2 Tipo de investigación………………………………………………………….25
3.3 Técnicas e instrumentos………………………………………………………26
3.3.1 Técnicas de gabinete………………………………………………………..27
3.3.2 Técnicas de campo…………………………………………………………..29
3.4 Muestreo……………………………………………………………………….33
3.5 Operacionalización de las variables………………………………………….35
IV. Resultados: análisis y su discusión
4.1 El contexto previo a las reformas constitucionales: el pecado original……37
4.2 El “Serranazo”…………………………………………………………………39
4.3 El rechazo al Serranazo……………………………………………………….44
4.4 El camino de las reformas constitucionales de 1993…………………………46
4.5 Cambios en la Constitución…………………………………………………..49
4
4.6 Artículos reformados………………………………………………………….52
4.6.1 Artículo 133 Junta Monetaria……………………………………………...52
4.6.2 Artículo 157 Potestad legislativa e integración del Congreso de la
República……………………………………………………………………………55
4.6.3 Artículo 158 Sesiones del Congreso………………………………………59
4.6.4 Artículo 160 Autorización a diputados para desempeñar otro cargo…61
4.6.5 Artículo 161 Prerrogativas de los diputados…………………………….61
4.6.6 Artículo 162 Requisitos para el cargo de diputado…………………….65
4.6.7 Artículo164 Prohibiciones y compatibilidades (Congreso)……………65
4.6.8 Artículo 165 Atribuciones (del Congreso)……………………………….68
4.6.9 Artículo 173 Procedimiento consultivo (del Congreso)……………….72
4.6.10 Artículo 176 Conformación y discusión de la norma (formación y
sanción de la ley)…………………………………………………………………...73
4.6.11 Artículo 177 Aprobación, sanción y promulgación…………………….74
4.6.12 Artículo 178 Veto…………………………………………………………..75
4.6.13 Artículo 179 Primacía legislativa...……………………………………..77
4.6.14 Artículo 180 Vigencia……………………………………………………..79
4.6.15 Artículo 182 Presidencia de la República e integración del Organismo
Ejecutivo…………………………………………………………………………….79
4.6.16 Artículo 183 Funciones del Presidente de la República……………..80
4.6.17 Artículo 184 Elección del Presidente y Vicepresidente de la
República……………………………………………………………………………86
4.6.18 Artículo 191 Funciones del Vicepresidente……………………………88
4.6.19 Artículo 194 Funciones del Ministro……………………………………89
4.6.20 Artículo 213 Presupuesto del Organismo Judicial…………………….92
4.6.21 Artículo 214 Integración de la Corte Suprema de Justicia…………..94
4.6.22 Artículo 215 Elección de la Corte Suprema de Justicia………………95
4.6.23 Artículo 222 Magistrados suplentes……………………………………97
4.6.24 Artículo 223 Libertad de formación y funcionamiento de las
organizaciones políticas………………………………………………………….99
4.6.25 Artículo 233 Elección del Contralor General de Cuentas…………100
5
4.6.26 Artículo 234 Requisitos del Contralor General de Cuentas…………102
4.6.27 Artículo 237 Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado……………………………………………………………………………...103
4.6.28 Artículo 238 Ley Orgánica del Presupuesto………………………….107
4.6.29 Artículo 240 Fuente de inversiones y gastos del Estado……………111
4.6.30 Artículo 251 Ministerio Público……………………………………….112
4.6.31 Artículo 252 Procuraduría General de la Nación……………………114
4.6.32 Artículo 254 Gobierno municipal………………………………………116
4.6.33 Artículo 256 Derogado………………………………………………….117
4.6.34 Artículo 257 Asignación para las municipalidades…………………118
4.7 Análisis de impacto de las reformas constitucionales………………………119
4.7.1 Cambios en el nombramiento de funcionarios públicos………………123
4.7.2 Depuración…………………………………………………………………124
4.7.3 Reducción del período gubernamental………………………………….124
4.7.4 Incremento del número de magistrados de la Suprema………………124
4.7.5 Escisión de las figuras de Jefe del Ministerio Público y Procurador
General de la Nación…………………………………………………………….125
4.7.6 Incremento de 8 a 10% del aporte constitucional a las
Municipalidades…………………………………………………………………125
4.7.7 Prohibición al Banco Central de otorgar financiamiento al Estado de
Guatemala…………………………………………………………………………125
4.8 Agenda estratégica de la Usac con respecto a una propuesta de reformas
constitucionales…………………………………………………………………..125
4.8.1 Principales artículos a reformar…………………………………………126
4.8.2 Ruta crítica de las reformas a proponer………………………………..130
4.9 Matriz de resultados…………………………………………………………135
4.10 Impacto esperado…………………………………………………………...139
V. Conclusiones………………………………………………………………………….141
VI. Referencias…………………………………………………………………………..145
6
6.1 Marco normativo consultado…………………………………………………147
6.2 Notas de prensa citadas en el cuerpo del trabajo……………………………148
VII. Apéndice “Proclama del 25 de mayo de 1993 del presidente Jorge Antonio
Serrano Elías conocida como el “Serranazo”………………………………………….149
VIII. Actividades de gestión, vinculación y divulgación……………………………...158
Índice de figuras
Figura No.1 Notas periodísticas sistematizadas…………………………………………...29
Figura No.2 Bloques antagónicos en el último intento de reformas constitucionales en
1999………………………………………………………………………………………133
Índice de tablas
Tabla No.1 Matriz de información bibliográfica y documental…………………………...27
Tabla No.2 Matriz de análisis de investigación hemerográfica…………………………...28
Tabla No.3 Guía de entrevista semiestructurada…………………………………………..31
Tabla No.4 Matriz de análisis de información de las entrevistas…………………………..32
Tabla No.5 Matriz grupo focal…………………………………………………………….33
Tabla No.6 Matriz de entrevistas realizadas………………………………………………34
Tabla No.7 Matriz de cuestionarios……………………………………………………….35
Tabla No.8 Operacionalización de variables……………………………………………...35
Tabla No.9 Comparación artículo 133 constitucional……………………………………..53
Tabla No.10 Comparación artículo 157 constitucional……………………………………56
Tabla No.11 Artículo 158 constitucional………………………………………………….60
Tabla No.12 Artículo 160 constitucional………………………………………………….61
Tabla No.13 Artículo 161 constitucional………………………………………………….62
Tabla No.14 Artículo 162 constitucional………………………………………………….65
Tabla No.15 Artículo 164 constitucional………………………………………………….65
Tabla No.16 Artículo 165 constitucional………………………………………………….68
Tabla No.17 Artículo 173 constitucional………………………………………………….72
7
Tabla No.18 Artículo 176 constitucional………………………………………………….74
Tabla No.19 Artículo 177 constitucional………………………………………………….75
Tabla No.20 Artículo 178 constitucional………………………………………………….76
Tabla No.21 Artículo 179 constitucional………………………………………………….78
Tabla No.22 Artículo 180 constitucional………………………………………………….79
Tabla No.23 Artículo 182 constitucional………………………………………………….80
Tabla No.24 Artículo 183 constitucional………………………………………………….81
Tabla No.25 Artículo 184 constitucional………………………………………………….87
Tabla No.26 Artículo 191 constitucional………………………………………………….88
Tabla No.27 Artículo 194 constitucional………………………………………………….90
Tabla No.28 Artículo 213 constitucional………………………………………………….93
Tabla No.29 Artículo 214 constitucional………………………………………………….94
Tabla No.30 Artículo 215 constitucional………………………………………………….96
Tabla No.31 Artículo 222 constitucional………………………………………………….98
Tabla No.32 Artículo 223 constitucional………………………………………………….99
Tabla No.33 Artículo 233 constitucional………………………………………………...100
Tabla No.34 Artículo 234 constitucional………………………………………………...103
Tabla No.35 Artículo 237 constitucional………………………………………………...104
Tabla No.36 Artículo 238 constitucional………………………………………………...107
Tabla No.37 Artículo 240 constitucional………………………………………………...111
Tabla No.38 Artículo 251 constitucional………………………………………………...112
Tabla No.39 Artículo 252 constitucional………………………………………………...114
Tabla No.40 Artículo 254 constitucional………………………………………………...117
Tabla No.41 Artículo 256 constitucional (derogado)……………………………………117
Tabla No.42 Artículo 257 constitucional………………………………………………...118
Tabla No. 43 Artículos a revisar en una reforma constitucional planteada por la Usac…126
Tabla No.44 Artículos que pueden ser abordados sin sesgos ideológicos………………134
Tabla No.45 Matriz de resultados………………………………………………………..135
Tabla No.46 Materiales, suministros y equipo solicitados a Digi………………………..159
8
REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1993 Y CAMBIOS EN EL DISEÑO
INSTITUCIONAL DEL ESTADO GUATEMALTECO
Resumen
El presente trabajo de investigación es de tipo transeccional no experimental, con análisis
retrospectivo para analizar el presente; tiene como objetivo determinar las principales
implicaciones que tuvieron para el sistema político guatemalteco las reformas
constitucionales de 1993 y los cambios en el diseño institucional del Estado de Guatemala.
Su importancia radica en revisar cómo se desarrollaron los hechos que propiciaron las
reformas constitucionales y el modelo institucional que arrojó. Los resultados presentan el
tipo de instituciones que Guatemala tiene, con base en el referente teórico y conceptual del
neoinstitucionalismo de la Ciencia Política, los cambios artículo por artículo de dicha reforma
y los puntos neurálgicos de la reforma; aunado a ello se presentan un conjunto de
recomendaciones a ser consideradas como ruta crítica de negociación para lograr un proceso
de reformas exitoso y los elementos a considerar a reformar, desde una visión politológica y
no jurídica. Sus fuentes son de carácter bibliográfico, documental y hemerográfico, así como
de entrevistas semiestructuradas a actores clave del proceso. Esta investigación se realiza
bajo el tema prioritario de la Dirección General de Investigación “Sistema político y poder”.
Palabras clave
1. Reformas constitucionales. 2. Estado. 3. Sistema político. 4. Instituciones. 5.
Democracia.
Abstract
This research is not experimental but transectional, and retrospectively to analyze the present;
It aims to identify the major implications that have had for the Guatemalan political system
9
the constitutional reforms of 1993 and their changes in the institutional design of the State of
Guatemala. Its importance lies in reviewing how the events that led the constitutional reforms
had an impact on the institutional model. The results show the kind of institutions that
Guatemala has, based on the theoretical and conceptual reference of institutionalism in
political science as well as the changes on each article reformed and the key points of the
reform. This coupled with a set of recommendations to be considered as critical path of
negotiation to achieve a successful process of reform and reform elements indeed to consider,
since a point of view of the political science but not juridical. Its sources are bibliographic,
documentary and hemerographic character as well as semi-structured interviews with key
actors of the process. This research is conducted as a priority theme of the Directorate General
Research "Political System and Power."
Keywords
1. Constitutional reforms. 2. State. 3. Political system. 4. Institutions. 5. Democracy.
10
I. Introducción
En 1993 el intento de alteración del orden constitucional del país por parte del
entonces Presidente de la República, Jorge Serrano Elías, quien trata de disolver los poderes
del Estado, tiene como resultado la búsqueda de mecanismos que logren mantener la
institucionalidad democrática de reciente data, aunado a una depuración de la clase política
de los tres organismos del Estado y la reestructuración de las instituciones, lo que tiene como
resultado final una reforma constitucional que generará un Estado con características
distintas a las definidas en 1985, producto de la Asamblea Nacional Constituyente, en el
proceso de apertura democrática contemporánea en Guatemala.
Este cambio institucional da un giro al Estado con bases axiológicas
democratacristianas generado por dicha Constitución. Se intenta transparentar el Estado pero
a su vez se busca que responda a los requerimientos propios de la globalización económica,
la reducción del Estado y los procesos de privatización impulsados por el Banco Mundial y
el Fondo Monetario Internacional, bajo la Escuela de Chicago. Sin embargo, en ese rediseño
se generó implícitamente una debilidad de las instituciones estatales, lo que ha dificultado en
buena medida el accionar del mismo.
Se intentó fomentar la democracia mediante la participación de comisiones de
postulación para distintos nombramientos de cargos públicos y se dotó de un poder
descomunal al Congreso de la República para seleccionar a los elegidos. Esto alteró de facto
el régimen político, pues si bien se mantiene una república presidencialista, funciona como
una república semiparlamentaria, al supeditar a los otros dos poderes del Estado con respecto
al Legislativo en decisiones políticas, interrupción de agenda y aprobación de presupuestos.
El costo de esto ha sido la generación de un sistema político que se caracteriza por
prácticas de corrupción, malos manejos, debilidad institucional, ausencia del cumplimiento
de la norma a conveniencia y transmutación de dichos problemas a la academia por la
conformación de las comisiones de postulación.
11
Esta investigación pretende desentrañar los hechos sociohistóricos y políticos que
fueron determinantes para el rediseño en la configuración del Estado de Guatemala, de su
sistema político y de las relaciones de poder que en éste se desarrollan.
Por ello se planteó como objetivo general de investigación determinar las principales
implicaciones que para el sistema político guatemalteco han tenido las reformas
constitucionales aprobadas por el Congreso de la República en 1993 y ratificadas mediante
consulta popular en 1994.
Para lograr ello, se plantearon tres objetivos específicos:
a) Identificar los procesos y mecanismos implementados por distintos sectores
estudiados en la orientación y configuración del rediseño institucional, producto
de las reformas constitucionales de 1993.
b) Establecer la ruta crítica que requiere un proceso de reformas constitucionales
para que sea efectivo y se traduzca en mejoras democráticas sustantivas en el
rediseño institucional del Estado de Guatemala.
c) Elaborar una serie de recomendaciones temáticas que debiese de incluir una
propuesta de iniciativa de ley de la Universidad de San Carlos de Guatemala
(Usac) que permita mejorar cualitativamente la calidad de la democracia en el
país.
Para ello se planteó como pregunta general determinar: ¿cuáles han sido las principales
implicaciones y repercusiones que el proceso de reforma constitucional de 1993 tuvo para el
rediseño institucional del Estado de Guatemala?1
Dicha investigación tomó como aporte teórico y conceptual al neoinstitucionalismo
desde la Ciencia Política tratando de comprender la dinámica en la cual se rediseña el Estado
de Guatemala producto de la reforma constitucional.
Dentro de las técnicas y métodos se puede precisar el uso de técnicas de gabinete,
tales como: la revisión biliográfica, documental y hemerográfica. Aunado a ello se realizaron
12 entrevistas de a actores determinantes de las reformas, cuatro cuestionarios específicos
para estos actores y dos grupos focales con expertos del Instituto de Investigaciones Políticas
1 Las preguntas orientadoras pueden ser consultadas en el apartado metodológico, específicamente en la Tabla
No.3, las mismas fueron adecuadas en el cuestionario de entrevistas semiestructuradas a actores clave.
12
y Sociales (IIPS), el Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de
Guatemala (Ipnusac) y la Facultad de Derecho de esta casa de estudios.
Esta investigación fue financiada por el Programa Universitario de Investigación en
Cultura, Pensamiento e Identidad de la Sociedad Guatemalteca, de la Dirección General de
Investigación (Digi), bajo la supervisión del IIPS de la Escuela de Ciencia Política (ECP).
Se agradece el apoyo brindado a lo largo de esta investigación por parte de la
licenciada Brenda Díaz, coordinadora del programa en mención; así como del Doctor Marcio
Palacios, Director de la ECP; licenciado Raúl Zepeda, Director del IIPS; y la licenciada
Claudia Maselli, experta en Derecho, quien amablemente revisó este trabajo.
13
II. Marco teórico
El neoinstitucionalismo es una teoría que retoma el interés por las instituciones desde
un enfoque económico, histórico, sociológico y politológico. Las instituciones son
comprendidas como arenas en las que los actores sociales se desenvuelven en sus prácticas.
El neoinstitucionalismo trasciende la lógica estática de las instituciones y se preocupa por las
dinámicas que se desarrollan entre ellas y a lo interno de ellas.
Anteriormente el institucionalismo se centraba en abordajes como el funcionalismo,
el conductismo y el marxismo. Ahora el neoinstitucionalismo incluye abordajes racionalistas
y formalistas, donde destacan la elección racional y la teoría de juegos.
Es importante señalar que, aunque el institucionalismo fue la primera corriente teórica
que sustentó los estudios de la Ciencia Política como tal, sus orígenes tienen relación directa
con los estudios jurídicos. Por su parte, el neoinstitucionalismo ha sido el andamiaje teórico
de esta ciencia a inicios del siglo XXI, dejando de lado la importancia de los marcos
normativos y centrándose en las relaciones dinámicas que las instituciones tienen.
Según autores como Ignacio Molina (1998), este enfoque politológico está orientado
a la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas, reconociendo explícitamente
el protagonismo del aparato estatal durante el proceso de toma de decisiones. Esto implica
que el objeto de estudio por excelencia es el Estado. Dentro de los principales autores que
han trabajado el neoinstitucionalismo destacan, Douglas North, James G. March, Johann P.
Olsen, Paul DiMaggio y Walter W. Powell.
De hecho March y Olsen (1984), acuñaron el término nuevo institucionalismo en un
artículo publicado en la American Political Sciencie Review para denominar así al énfasis
dado a los factores organizacionales en la vida política y a la importancia que tienen las
normas y los valores en la definición de cómo las organizaciones deben y pueden funcionar.
En sus palabras, una organización –en el caso de esta investigación: el Estado-,
responde a “lógicas de lo apropiado”, que sirven de marcos orientadores de acción a quienes
en él se desarrollan.
14
March y Olsen mencionan que las instituciones pueden ser agregativas o integrativas.
Las agregativas son las que se caracterizan por la negociación interna y el intercambio, del
cual como consecuencia surge un proceso político; están íntimamente ligadas al análisis
racional. Por su parte las instituciones integrativas presuponen un orden basado en la historia,
la obligación y la razón.
Estos autores consideran que obviar a las instituciones como una variable endógena
en la distribución del poder político genera problemas. Sin embargo, el conjunto de normas,
reglas, rutinas y procedimientos cobra una lógica propia donde las instituciones son un reflejo
de la realidad.
El no considerar esto implica caer en un reduccionismo, donde un gran número de
teorías asumieron que los fenómenos eran simples consecuencias agregadas de las conductas
comprensibles y racionales de agentes individuales o colectivos.
Aunado a ello, otras corrientes teóricas dejaban de lado que los actores sufren de
“incertidumbre” pues el futuro es factor sujeto de una serie de externalidades que pueden
volver inciertas las consecuencias de un hecho, cuestión que aplica también a las
organizaciones.
Para Peter Hall (1986), este renovado interés por el estudio de las instituciones es
transversal a la Ciencia Política, la Sociología, la Historia y la Economía, debido
principalmente a la incidencia que estas ciencias tienen sobre lo social y lo político,
precisando incluso que las reglas formales, procedimientos y estándares de prácticas
operativas estructuran la relación entre individuos en varias unidades de la política y la
economía.
Según José Antonio Rivas (2003, p. 37):
La relevancia de las instituciones estriba, sea cual sea la perspectiva o el tipo de
gobierno, en que conforman el principal medio y pivote a través del cual se
estructuran no sólo (sic) la democracia, el sistema político, sino además, y de manera
especial, nuestras prácticas políticas, conductas, reglas, normas, rutinas códigos y
naturalmente los procesos de socialización, participación e interacción social y
política.
15
Cabe destacar que el neoinstitucionalismo tiene en buena medida al método
comparado como factor determinante de sus estudios. Según March y Olsen, el
neoinstitucionalismo “debe ser abordado y visto como una propuesta y búsqueda de ideas
alternativas que simplifiquen las sutilezas del saber empírico de un modo teóricamente útil”
(en Rivas, 2003, p. 39).
El neoinstitucionalismo aborda actores individuales, pero contextualizados. Las
relaciones de contexto son determinantes para realizar un análisis de esta naturaleza, pues es
ésta la denominada arena política en la cual se tejen relaciones de poder producto de un juego
de intereses.
Los estudios desde la corriente neoinstitucionalista destacan los roles que las
instituciones realizan; estos roles son los que en determinado momento le otorgan estabilidad
o inestabilidad a todo sistema político.
Es importante señalar el concepto de cambio institucional, que autores como Paul
DiMaggio y Douglas North desarrollan. Toda sociedad evoluciona en el tiempo lo que
produce cambios históricos y con ello, según DiMaggio, se incluyen al menos cuatro etapas:
a) formación institucional; b) desarrollo institucional; c) desintitucionalización; y d)
reinstitucionalización (Zucker, 1988).
Autores como George Tsebelis (1990), consideran que las instituciones son
determinantes no solo al regular ese juego de intereses, sino que la mayor parte de las veces
son en sí mismo el objeto de la arena que regulan. Aún y siendo estables, las instituciones
se encuentran cambiando y aunque las normas y/o las costumbres parezcan estar escritas en
piedra, al igual que el ser humano, se encuentran en permanente cambio, muchas veces
imperceptible para los grandes conglomerados sociales.
Esto ha permitido comprender que el Estado, como la máxima institución creada por
el ser humano, está también en constante evolución. El Estado regula la vida de las personas
que habitan en él, no únicamente porque regula las relaciones, sino porque constriñe las
propias acciones y dinámicas desarrolladas en su ámbito de acción.
La relación entre los individuos y las instituciones es por lo tanto el elemento
cognitivo principal del neoinstitucionalismo. Metodológicamente requiere de la descripción,
los marcos jurídico-normativos, la historia y los elementos racionales de la economía para
16
realizar comparaciones que permitan comprender la incidencia de las instituciones, sus
características y las relaciones dinámicas que se generan a lo interno y con su entorno.
En síntesis, al hablar del neoinstitucionalismo, corriente teórica que sustenta esta
investigación, estamos hablando que su abordaje puede ser dado desde cuatro enfoques: la
Economía, la Historia, la Sociología y la Ciencia Política.
2.1 Neoinstitucionalismo económico
Éste es uno de los enfoques más interesantes de estudio de las instituciones tal y como
lo aborda el neoinstitucionalismo en la actualidad. Anteriormente los costos de transacción
no eran determinantes en las instituciones. Sin embargo, autores como North, revitalizan la
importancia por este proceso que anteriormente era visto como una externalidad más y
acentúa el interés por comprender su incidencia en las instituciones donde la lógica racional
busca optimizar el beneficio y reducir estos costos.
Carl J. Dahlman reagrupa los costos de transacción en tres categorías:
1. Costos de investigación e información: son los costos incurridos en determinar si
el bien necesitado está disponible en el mercado, quién tiene el menor precio, etc.
Incluyen la prospección, comparación de la relación calidad/precio de las
diferentes prestaciones propuestas, estudio de mercado, etc.
2. Costos de negociación y decisión: son los costos necesarios para llegar a un
acuerdo aceptable con la otra parte de la transacción, como la redacción de un
contrato apropiado, por ejemplo. En la teoría de juegos éste es analizado por
ejemplo en el juego de la gallina.2
3. Costos de vigilancia y de ejecución: son los costos necesarios para asegurar que
la otra parte mantenga los términos del contrato y tomar acciones apropiadas (a
menudo, a través del sistema legal) si no se logra este cometido. Involucran el
control de la calidad de la prestación, la verificación de la entrega, etc. (1979, p.
141-162).
2 Dos adolescentes conducen un vehículo directo uno contra otro, el primero que se desvíe es considerado una
gallina; esto ha sido analizado por la teoría de juegos.
17
Esto nos arroja un conjunto de conceptos que intentan interpretar las relaciones
humanas –sobre todo las económicas- desde un punto de vista eminentemente racional, para
lo cual los actores requieren de información completa en la medida de lo posible.
Factores como la incertidumbre son relevantes bajo este enfoque, pues a lo que se
aspira es a la reducción del riesgo buscando blindarse con seguros y con implicaciones
morales como mecanismo de control social. La idea, en síntesis, es no violar los acuerdos
contractuales y establecer un conjunto de penas y sanciones que constriñan el actuar humano,
mismo que repercute en el actuar institucional.
North señala que no solamente la maximización de la riqueza es determinante al
momento de comprender el actuar humano, pues entran en juego otras variables:
Para explorar las deficiencias del enfoque de la elección racional en su relación con
las instituciones, debemos sondear dos aspectos particulares de la conducta humana:
1) la motivación y 2) el desciframiento del medio. Al parecer, la conducta humana
es más compleja que la que está encarnada en la función utilitaria individual de los
modelos de los economistas. Muchos casos no simplemente maximizan la conducta
de la riqueza, sino también del altruismo y de las limitaciones autoimpuestas, lo cual
cambia radicalmente los resultados con respecto a las elecciones que de hecho hace
la gente (2006, p. 34-35).
Este autor, máximo referente del neoinstitucionalismo económico, reconoce que las
personas, o más bien en términos económicos “los individuos”, no son siempre del todo
racionales, al menos no de todos los aspectos. Esto significa que el marco de las ideas es
determinante para configurar mitos, leyendas, costumbres y acciones.
Esto significa que los individuos se mueven en el plano económico y político bajo el
efecto de la incertidumbre, pero no necesariamente del riesgo. La interpretación del entorno
por parte de los individuos es lo que hace posible que se trabaje constantemente tratando de
minimizar el riesgo en un ambiente de incertidumbre. En síntesis, los individuos se
relacionan con el entorno bajo un aprendizaje constante, lo que implica que se perciban
muchas veces cambios institucionales:
18
Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son
las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por
consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o
económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio
histórico (North, 2006, p. 13).
Esto significa que las instituciones reducen constantemente la incertidumbre pues le
dan estructura a la vida diaria. El juego racional de este enfoque gira en torno siempre a los
premios y castigos, donde los individuos buscan anular o reducir la sanción por romper una
regla al ser descubiertos y sancionados (March y Olsen, 1997, p. 23).
Como centro nuclear de la propuesta del neoinstitucionalismo económico aparece la
obediencia a las reglas que constriñen la actividad económica, lo que nos acerca al modelo
incremental al estilo de Charles Lindblom (1959).
Los cambios se realizan en función de ajustar los requerimientos de los actores en un
marco institucional en función de garantizar una maximización de las ganancias y
potencializar los intereses particulares.
North (2006) presenta en su libro “Instituciones, cambio institucional y desempeño
económico” un párrafo en su parte introductoria que resume lo anteriormente señalado:
El cambio incremental proviene de las percepciones de los empresarios en
organismos políticos y económicos que les indican que podrían redituarles mejor
alternando en un cierto margen el marco institucional existente. Pero
fundamentalmente las percepciones dependen tanto de la información que reciben los
empresarios como de la forma en que procesan esa información (p. 19).
Obviamente para North, tanto los mercados políticos como los económicos van a ser
eficientes en función de tomas de decisión (elecciones) eficientes, es decir, sin costos de
transacción. Al incurrir en costos de transacción resulta más complicado lograr el marco de
eficiencia en una decisión basada en el modelo racional; esto es lo que nos acerca a la
propuesta de Lindblom y hablar de una racionalidad limitada.
19
Esto nos lleva a generar rutinas de comportamiento que reducen la incertidumbre y
constriñen el comportamiento humano con la finalidad de lograr estabilidad entre las
elecciones e intereses individuales y el actuar colectivo con información incompleta.
Factores como la calidad, el nivel de desempeño y la eficiencia son determinantes
para este nuevo institucionalismo bajo la lógica de maximizar los beneficios en las relaciones,
fundamentalmente las relaciones económicas.
2.2 Neoinstitucionalismo histórico
Para Peter Hall y Rosmery Taylor (1996), el neoinstitucionalismo histórico se centra
en la configuración de las organizaciones con énfasis en las coyunturas y los procesos de
largo plazo. Surgido de teorías políticas provenientes del estructural funcionalismo, asocia
instituciones con organizaciones y reglas o convenciones promulgadas por la organización
formal.
En el caso de este neoinstitucionalismo, se asume que las decisiones políticas se
toman al formar una institución o al iniciar una actividad de ésta, con efecto de influencia
pronunciado, prolongado y dominante. Esto requiere comprender a la historia política como
elemento estructural de las instituciones (Hall y Taylor, 1996).
Guy Peters afirma que las instituciones eran las reglamentaciones formales, los
procedimientos de acatamiento y los procedimientos operativos que estructuran las
relaciones sociales, económicas y políticas entre las personas (2003, p. 103).
Significa que la historia institucional es relevante y determinante para la correcta
comprensión de la acción social. Factores como la cultura se potencializan bajo este enfoque,
pues genera una importante relación entre individuos y contexto, lo que se traduce en la
importancia que tienen los entornos para comprender no solo la acción social sino el cambio
institucional por medio de valores colectivos creados por la propia inercia de la historia, lo
que le genera una limitante, pues a diferencia de otros neoinstitucionalismos ralentiza al
máximo el cambio institucional.
2.3 Neoinstitucionalismo sociológico
El neoinstitucionalismo sociológico proviene principalmente de trabajos que tienen
relación con la teoría de las organizaciones. Autores como March y Olsen, Powell y
20
DiMaggio han dado sustento a este enfoque. Para ellos, las instituciones no son simples
creaciones racionales del ser humano, sino más bien, son resultado de un conjunto de moldes
sociales que poco a poco van produciendo y reproduciendo a la acción social que incide en
la creación y evolución de las instituciones. A diferencia de la corriente económica, no son
actos determinados, sino resultados más complejos, donde las instituciones iniciales crean
nuevas instituciones por su propia evolución, cambian y mutan. Esto significa que en el
fondo existe un dejo de elección racional, al considerarse el constreñimiento y las
motivaciones que las propias instituciones crean en sí y para sí, mediante un sistema de
premios y castigos.
Es por ello que el neoinstitucionalismo con estas características de enfoque cobra un
genuino interés por la política, donde la organización es parte, pero que también genera
exógenamente aportes a su entorno. La racionalidad no está enfocada en la corriente del
minimax, del menor esfuerzo y del máximo beneficio, porque el interés no necesariamente
es del todo racional, sino al ser parte de la acción social requiere que su racionalidad gire
basados en la coherencia de su entorno.
Los moldes o patrones sociales, son capaces de regular el proceso de socialización
desde lo macro a lo micro, lo que genera los valores y los marcos referenciales de una
sociedad. Para este enfoque la cultura y el entorno social se vuelven determinantes, pues se
consideran a las normas, los valores y roles como categorías nucleares del análisis.
Sin embargo, cabe aclarar que autores como March y Olsen consideran que no existe
ningún dejo de racionalidad en los individuos que se constriñen culturalmente a instituciones
que les aportan a los marcos de referencia. A criterio nuestro, existe al menos someramente
un proceso de racionalización de la acción del individuo que decide plegarse a la lógica
social, al constreñimiento, por la sanción a la norma que esto implica, sobre todo pesa para
el análisis el temor a la sanción social.
Para finalizar, DiMaggio y Powell (en Rivas, 2003, p. 41) señalan que:
…esta perspectiva destaca las formas en que se estructura la acción y se hace posible
el orden mediante sistemas compartidos de reglas que a la vez limitan la tendencia y
la capacidad de los actores para optimizar, y privilegian algunos grupos cuyos
intereses son asegurados por las sanciones y recompensas prevalecientes.
21
2.4 Neoinstitucionalismo politológico
Este neoinstitucionalismo tiene la característica de tomar elementos del
neoinstitucionalismo económico y el sociológico, al combinar decisiones racionales y
análisis institucional. El punto más importante tiene relación con la toma de decisiones que
influencia y se influencia por los mecanismos que tanto los individuos y organizaciones
disponen o crean.
Para el caso del Estado como centro de estudio por ser la máxima organización
política (entiéndase institución), factores como el desempeño gubernamental, las burocracias,
el estudio normativo, pero a su vez sus interrelaciones importan.
Aunque se ha escrito poco sobre este neoinstitucionalismo que “mezcla” los aportes
del económico y el sociológico, incluso dada nuestra experiencia investigativa nos atrevemos
a afirmar que también lo hace con algunos elementos del histórico. Autores como Anthony
Giddens, señalan que esto es posible al centrarse en la cultura como generador del cambio
institucional, creando nuevas rutinas organizacionales.
Rivas (2003, p. 42) señala que
El problema o disyuntiva del cambio social estriba en que dentro del cambio
institucional es más fácil iniciar el cambio que controlar sus resultados. El
neoinstitucionalismo politológico retoma el papel desarrollado por el Estado como
principal agencia productora de leyes, de estabilidad y de integración política en la
sociedad. Asimismo, y paralelo a la importancia que tiene el Estado, están los
partidos políticos, grupos económicos, ONG y parlamento, como integradoras del
orden y estabilidad de los sistemas políticos.
Incluso recientemente, el neoinstitucionalismo politológico ha considerado
fundamental incorporar las decisiones de los individuos en la construcción de instituciones y
no únicamente a las instituciones creando individuos.
2.4.1 Instituciones agregativas e integrativas
Los referentes de estos conceptos del neoinstitucionalismo son March y Olsen,
quienes argumentan que las instituciones agregativas “agregan” por medio de la negociación
22
las preferencias que divergen entre los ciudadanos. En el caso de las integrativas, “integran”
por medio del diálogo razonado las nuevas preferencias que comparten los ciudadanos (1997,
p. 25).
Francisco Letamienda (2002, p. 170) señala:
En el paradigma de la agregación, el pueblo es un conjunto de individuos/ciudadanos
cuya interacción está presidida por la racionalidad y el intercambio. En el paradigma
de la integración, el pueblo es una colectividad que viene del pasado y se extiende hacia
el futuro, regida por la historia y la obligación.
Al hacer referencia a una lógica racional, propia de la variable agregativa, se habla de
conflicto de intereses y de negociación de los recursos. En el caso de la variable integrativa,
hacemos referencia a valores y aspiraciones colectivas que permiten la cohesión social
(Rivas, 2003).
De hecho March y Olsen (en Rivas, 2003, p. 43), señalan que:
Un proceso agregativo consiste en una negociación o regateo en el cual los grupos o
individuos involucrados aceptan sacrificar algunas de sus preferencias a cambio de
satisfacer otras. Por oposición tendríamos que un proceso integrativo es aquel en que
los ciudadanos participan en una dinámica de creación de preferencias compartidas
por todos.
Cabe considerar que en ámbitos democráticos no podemos hablar de la “pureza” de
aplicación de ambos conceptos, sino que por el contrario, existe una mezcla de ambos que
permiten interpretar de mejor forma el sistema político: se requiere de la negociación y el
intercambio (agregativo) y la historia cohesionadora, así como el consenso (integrativo).
2.5 En síntesis
Para sintetizar lo referente al neoinstitucionalismo podemos partir de la recapitulación
de Gabriel Pérez y Laura Valencia (2004) sobre al menos siete denominadores comunes que
23
esta corriente teórica tiene, tomando como base los aportes de Robert E. Goodin (1996, p.
19-20):
1. Los agentes individuales y los grupos persiguen sus proyectos en un contexto
constreñido colectivamente.
2. Esos constreñimientos toman la forma de instituciones, patrones organizados de
normas y roles socialmente construidos, y conductas socialmente prescritas, los
cuales son creados y recreados continuamente.
3. Dichos constreñimientos son en algunos aspectos ventajosos para los individuos
y grupos en la persecución de sus proyectos particulares.
4. Los mismos factores contextuales que constriñen las acciones de los individuos y
los grupos también moldean sus deseos, preferencias y motivos.
5. Esos constreñimientos, normalmente tienen raíces históricas, residuos de poder
de acciones y decisiones pasadas.
6. Los constreñimientos preservan, representan, e imparten diferentes recursos de
poder a diferentes individuos y grupos.
7. Las acciones individuales y grupales, contextualmente constreñidas y
socialmente moldeadas, son el motor que conduce la vida social.
En ello radica la importancia del neoinstitucionalismo para estudiar como marco
teórico central el proceso de rediseño del Estado de Guatemala producto de una reforma
constitucional –la última aprobada en 1994 por consulta popular-, pues se considera que
cumple con el aporte necesario para los argumentos que en ella se exponen.
De hecho, una referencia importante en el aporte de esta investigación gira a la
necesaria mezcla de enfoques para comprender el cambio en el diseño institucional del
Estado, que para el caso guatemalteco aplica en relación con la percepción racional de
diversos actores que ven las posibilidades que obtener mayores ventajas en lo político y
económico al realizar una reforma constitucional, que a permanecer sin ella.
Sin embargo, esa característica agregativa, muy propia del neoinstitucionalismo
económico, es también respaldada por una lógica integrativa, que se explica mejor desde el
funcionamiento institucional del neoinstitucionalismo sociológico, en cuanto a la necesidad
24
de contar con la historia política del país3 para comprender el proceso de contexto que rodeó
a la aprobación de las reformas a la Constitución Política del país.
Guatemala es un país caracterizado por una fuerte tendencia libertaria en cuanto a su
accionar socioeconómico, incluso rayando en el anarquismo-libertario, ante la ausencia a
conveniencia del Estado que respalde los acuerdos y contratos entre instituciones e
individuos.
Esto nos lleva a considerar que el proceso de rediseño del Estado guatemalteco
requirió del cambio institucional de unos pocos actores que se desempeñaron racionalmente
y una colectividad que actuó producto de la integración respaldando las reformas con la
consulta popular de 1994 sin más que actuar bajo una acción colectiva no racionalizada
necesariamente.
3 No está demás señalar la relevancia que para este aspecto tiene el neoinstitucionalismo histórico y que al final
logra sintetizarse todo con el politológico.
25
III. Materiales y métodos
3.1 Ubicación
La presente investigación se realizó en la Ciudad de Guatemala, centro neurálgico de
las decisiones políticas y económicas para un Estado que se caracteriza por su alto nivel de
centralismo en su accionar; específicamente en el Instituto de Investigaciones Políticas y
Sociales de la Escuela de Ciencia Política.
Es necesario destacar que en la Ciudad de Guatemala se encuentran ubicadas la
Biblioteca Central de la Usac, la Biblioteca Landivariana de la Universidad Rafael Landívar
y la Biblioteca Ludwing Von Mises de la Universidad Francisco Marroquín (UFM); estos
centros sirvieron aportando el recurso bibliográfico y documental necesario para la
construcción del referente teórico, conceptual y metodológico utilizado en la presente
investigación.
Además, en el mismo espacio geográfico se encuentra la Hemeroteca Nacional, en
donde se ubicaron las distintas notas de prensa para recrear hechos históricos y construir una
cronología de los hechos vinculados a la investigación presentada.
Aunado a ello, la mayor parte de actores que brindaron el material empírico como en
el caso de las entrevistas realizadas se ubican en la Ciudad de Guatemala. Esto incluye a
expertos que fueron consultados por medio de grupos focales realizados en las instalaciones
de la Digi.
La investigación tuvo una duración de 11 meses, desarrollándose entre febrero y
diciembre de 2015.
3.2 Tipo de investigación
La investigación se caracteriza por ser retrospectiva, lo que permite evaluar los
resultados actuales del sistema político, al revisarse las reformas constitucionales de 1993 y
su evolución histórica.
26
Se intenta demostrar que las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de
la República el 17 de noviembre de 1993 y ratificadas mediante consulta popular el 30 de
enero de 1994 generaron un cambio institucional drástico en el Estado de Guatemala; estas
reformas tienen implicaciones aún para el día de hoy (diciembre, 2015).
La investigación es de carácter no experimental, ya que no se manejó ningún control
sobre las variables por ser hechos ya sucedidos A este tipo de investigación se le conoce
también como ex post facto, proveniente del latín y que significa después de ocurridos los
hechos. Autores como Fred Kerlinger (1983, p. 269) señalan que este tipo de investigación
es una “…investigación sistemática en la que el investigador no tiene control sobre las
variables independientes porque ya ocurrieron los hechos o porque son intrínsecamente
manipulables”.
Otra de las características de la investigación presentada es que es transeccional,4 esto
significa que se centra en analizar el estado de los fenómenos y sus variables en un momento
determinado; en este caso cómo las reformas a la Constitución Política rediseñaron el Estado
guatemalteco.
La investigación es exploratoria pretendiendo dar una visión general aproximativa
del cambio institucional del Estado guatemalteco. La razón de esto obedece a que se han
realizado muy pocos estudios que aborden el fenómeno tratado, por lo que es un primer
acercamiento formal al tema investigado desde la Ciencia Política.
Por último, otra de las características de la investigación presentada es que es
eminentemente cualitativa, pues tiene una base lingüística y semiótica para que por medio
de la información bibliográfica, hemerográfica, entrevistas realizadas y grupos focales se
pueda interpretar el hecho estudiado para su análisis.
3.3 Técnicas e instrumentos
Para lograr obtener la información necesaria se consideraron técnicas de gabinete, así
como entrevistas semiestructuradas y grupos focales.
4 También denominado transversal.
27
3.3.1 Técnicas de gabinete
Según Loaraine Blaxter, et al. (2002, p. 11), las técnicas de gabinete hacen referencia
a “aquellos procesos de investigación que no requieren salir al exterior literalmente hablando,
en las cosas que se hacen sentado en el escritorio”. A este respecto se trabajó con el análisis
bibliográfico y documental en la Biblioteca Central de la Usac, Biblioteca Landivariana y
Biblioteca de la UFM. El porqué tomar estos centros de documentación obedeció a la
necesidad de contar con bibliografía actualizada que tratara el análisis neoinstitucional, así
como estudios que se han realizado sobre reformas.
Se realizó una clasificación de los documentos en seis categorías temáticas para
facilitar la comprensión y mejorar el nivel de análisis, siendo éstas: a) Estado; b)
Constitución; c) instituciones políticas; d) reformas constitucionales; e) representación
política; y f) democracia. Dichas categorías fueron a su vez clasificadas en enfoques
histórico, jurídico y político.
Tabla No.1
Matriz de información bibliográfica y documental
Categoría Enfoque
histórico
Enfoque
jurídico
Enfoque
político
Título Autor
Estado
Constitución
Instituciones
políticas
Reformas
constitucionales
Representación
política
Democracia
Fuente: elaboración propia.
Además, dentro de las técnicas de gabinete se realizó recopilación de información en
la Hemeroteca Nacional. En un inicio se contempló trabajar con los diarios El Gráfico y
28
Prensa Libre. Sin embargo, conforme avanzaron los meses de investigación se determinó
que el primer medio de comunicación escrita se encontraba ampliamente sesgado por el
interés político que rodeaba la carrera por la presidencia del principal accionista de dicho
medio, el señor Jorge Carpio Nicolle.
Por lo anteriormente descrito se decidió trabajar únicamente con Prensa Libre, debido
a que si bien tiene una postura ideológica abiertamente de derecha, es el medio que mantuvo
mayor estabilidad circulando en la sociedad guatemalteca, lo que permitió darle un
seguimiento mucho más efectivo a las noticias en él presentadas.
En total se sistematizaron 806 notas de prensa que fueron vaciadas en la siguiente
matriz:
Tabla No.2
Matriz de análisis de investigación hemerográfica
Hecho Enfoque
histórico
Enfoque
jurídico
Enfoque
político
Medio
escrito
Titular Autor Fecha
11 6 789 Prensa
Libre
Fuente: elaboración propia.
El mayor registro de notas se tuvo precisamente en el mes de septiembre de 1993, en
el momento más álgido de la negociación en el Congreso de la República de los puntos que
se aprobarían como reformas constitucionales.
29
Figura No.1
Notas periodísticas sistematizadas
Fuente: elaboración propia.
Esto nos demuestra que el sistema político entra en ciclos de negociación que no
necesariamente son estables a través del tiempo, sino que pueden mantener su dinámica,
ralentizarse o acelerarse.
3.3.2 Técnicas de campo
Loaraine Blaxter et al. (2002, p. 11) afirman que:
El trabajo de campo se refiere a la circunstancia de tener que salir a recolectar los
datos. Estos pueden describirse como originales o empíricos y el acceso a ellos no
será posible a menos que el investigador se proponga algún tipo de expedición. Por
ejemplo, puede visitar una institución con el propósito de entrevistar a los miembros
del personal, pararse en una esquina y repartir cuestionarios a los transeúntes o
sentarse en una reunión y observar lo que acontece.
Dentro del trabajo de campo realizado se consideraron dos técnicas: las entrevistas
semiestructuradas y los grupos focales.
200192
68
127
219
0
50
100
150
200
250
Mayo Junio Julio Agosto Septiembre
30
El porqué de trabajar con entrevistas semiestructuradas se debió a que se intentó
ubicar información esencial en actores y sectores que participaron en el proceso, permitiendo
una valoración en el tiempo del rediseño institucional del Estado, o en palabras de North
(2006) el cambio institucional, del Estado constitucional de derecho guatemalteco.
Lo que se pretendió con esto era que cada actor y/o sector entrevistado parte de un
marco general de referencia de información, aportando sus propias particularidades y
consideraciones del proceso.
Cabe recordar que en la entrevista semiestructurada:
Se determina de antemano cual es la información relevante que se quiere conseguir.
Se hacen preguntas abiertas dando oportunidad a recibir más matices de la respuesta,
permite ir entrelazando temas, pero requiere de una gran atención por parte del
investigador para poder encauzar y estirar los temas –actitud de escucha- (Peláez, et
al., s.f.).5
Se planteó una serie de preguntas que dieran el aporte inicial para la conversación,
pero que no fueran limitantes en cuanto a hechos, sucesos o factores que pudiesen ser de
interés para la investigación.
A continuación, se presenta el instrumento de entrevista:
5 Al respecto ver:
https://www.uam.es/personal_pdi/stmaria/jmurillo/InvestigacionEE/Presentaciones/Curso_10/Entrevista.pdf
31
Tabla No.3
Guía de entrevista semiestructurada
Nombre:
Responsabilidad/Cargo en 1993:
1. ¿Por qué surge la necesidad de reformar la Constitución en 1993?
2. ¿Cuál fue el contexto social, económico y político que se vivió en el momento de
realizarse las reformas constitucionales del 17 de noviembre de 1993?
3. ¿Quiénes fueron los actores que participaron en el proceso de reforma a la
Constitución en 1993?
4. ¿Cómo fue la correlación de fuerzas de los actores que mencionó anteriormente?
5. ¿Cuáles fueron los aspectos que se reformaron en 1993? A su criterio, ¿cuáles son
las reformas más importantes?
6. ¿A qué sector o sectores de la sociedad considera que beneficiaron estas reformas?
7. ¿A qué sector o sectores de la sociedad afectó estas reformas?
8. ¿Cómo considera usted que influyeron las reformas realizadas en 1993 a la
Constitución actual y al diseño institucional del Estado?
9. ¿Cuál es su análisis sobre el asesinato de Jorge Carpio Nicole? ¿Considera usted,
qué tuvo un impacto en el contexto político de la época? 6
10. ¿Cuál fue la influencia de los medios de comunicación en el resultado de las
reformas constitucionales de 1993?
11. En retrospectiva, ¿cómo analiza el impacto de las reformas constitucionales en la
configuración del sistema político actual?
Fuente: elaboración propia.
Esta información fue vaciada en la siguiente matriz:
6 La información que otorgó esta pregunta será sujeta de una investigación académica posterior.
32
Tabla No.4
Matriz de análisis de información de las entrevistas
Nombre Fecha de
la
entrevista
Elementos
del
contexto
Reformas
más
importantes
Actores Asesinato
de Jorge
Carpio
Nicolle
A qué
sector
benefició
A quién
perjudicó
Cómo
analiza
el
impacto
Fuente: elaboración propia.
Es importante destacar que en un inicio no se había considerado como factor de
análisis el asesinato de Jorge Carpio Nicolle, dirigente de la Unión del Centro Nacional
(UCN); sin embargo, conforme fue avanzando la investigación el hecho se convirtió en un
factor importante, más no determinante, dentro del proceso. Los resultados de esto serán
sujetos de una nueva investigación académica a futuro.
Las entrevistas fueron transcritas en su totalidad, sometiéndose a los programas
Nvivo 10 y Weft QDA, lo que facilitó el proceso de análisis y citas en los resultados de la
investigación.
Un punto importante a destacar es que se realizaron cuestionarios cuando el
entrevistado no accedió por tiempo a una entrevista. El contenido del cuestionario es el
instrumento descrito en la Tabla No.3.
En lo que respecta a los grupos focales, fue una técnica sugerida por la Digi para
contar con insumos que revisaran los hallazgos de investigación, plantearan sugerencias y
validaran el proceso investigativo.
Se realizaron dos grupos focales, uno el 10 y otro el 29 de septiembre con los
siguientes investigadores: Jorge Amado del IIPS; Lester Flores, de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales; Lisandro Acuña y Edgar Balsells del Ipnusac.
La técnica del grupo focal se caracteriza por ser una recolección de datos por medio
de una entrevista grupal semiestructurada, la cual gira alrededor de una temática propuesta
por el investigador (Escobar y Bonilla-Jiménez, s.f.).7
7 Al respecto ver:
http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/cuadernos_hispanoamericanos_psicolo
gia/volumen9_numero1/articulo_5.pdf
33
A los investigadores se les presentó una matriz con los artículos constitucionales
originales de 1985 y los reformados en 1993.8 La discusión giró en torno a porqué se
reformaron los artículos, quiénes ganaron y quiénes perdieron.
Tabla No.5
Matriz grupo focal
No. Artículo 1985 1993 Por qué se
reforma
Quién
gana
Quién
pierde
Fuente: elaboración propia.
Esto permitió una revisión desde el enfoque jurídico-político de los artículos
reformados que por motivos formativos del equipo de investigación (Ciencia Política), no se
contaba, por lo que se considera un valioso aporte de sugerencia de la Digi.
3.4 Muestreo
Según Gildaberto Bonilla (2005, p. 20) la muestra “es un subconjunto parte de la
población, que lleva implícita todas las características del universo”. Para esta investigación
no procedió propiamente un muestreo, pero si se realizó una labor de selección de actores
que fueron determinantes en el proceso de reformas constitucionales de 1993 por su
participación directa en el proceso. El perfil de los sujetos de entrevista fueron
principalmente ex constituyentes, diputados de la legislatura inmediata anterior a 1993 e
inmediata posterior a dicho año (depurados y depurables), así como actores de la sociedad
civil organizada en la Instancia Nacional de Consenso y la Multisectorial.
En total se realizaron 12 entrevistas y cuatro cuestionarios. Los entrevistados fueron:
8 Ratificados en 1994.
34
Tabla No.6
Matriz de entrevistas realizadas
No. Nombre Cargo en 1993 Duración de grabación
(minutos aproximados)
1 Manolo Vela Líder estudiantil universitario 32
2 Luis Linares Investigador de la Asociación de
Investigación y Estudios Sociales
31
3 Nineth
Montenegro
Dirigente del Grupo de Apoyo
Mutuo
23
4 Catalina
Soberanis
Diputada Democracia Cristiana
Guatemalteca 1985-1990
38
5 Alfonso Cabrera Diputado Democracia Cristiana
Guatemalteca 1985-1990
43
6 Fernando Girón Miembro de la Multisectorial
Social
33
7 Mario Fuentes
Destarac
Asesor reformas constitucionales
1993
28
8 Jorge Mario
García Laguardia
Procurador de los Derechos
Humanos
63
9 Víctor Gudiel Secretario General de la
Asociación de Estudiantes
Universitarios
41
10 Vinicio Cerezo Presidente 1985-1990 48
11 Dionisio
Gutiérrez
Empresario 58
12 Jorge Serrano
Elías
Presidente 1991-1993 190
Fuente: elaboración propia.
En cuanto a los cuestionarios los mismos fueron llenados por los siguientes
personajes:
35
Tabla No.7
Matriz de cuestionarios
No. Nombre Cargo en 1993 Hojas
enviadas
1 Edgar
Gutiérrez
Coordinador Área Política Fundación Myrna
Mack
2
2 Otto Zeissing Sindicato del Organismo Judicial 4
3 Byron
Morales
Coordinador de la Unión Sindical de Trabajadores
de Guatemala
4
4 Raquel
Zelaya
Miembro de la Asociación de Investigación y
Estudios Sociales.
2
Fuente: elaboración propia.
Como técnica para trabajar con la muestra se optó por la saturación discursiva, que
permitió, por medio del discurso de los actores, elaborar descripciones y generalizaciones del
proceso político sujeto de estudio. Esta fue una recomendación de la Digi.
3.5 Operacionalización de las variables
Una variable es “una característica que puede tomar diferentes valores” (Bonilla,
2005, p. 18). Esta investigación fue trabajada por objetivos y no por hipótesis, por
considerarse muy reduccionista plantear una hipótesis en una investigación de tipo
exploratoria.
A continuación se desagrega dicha operacionalización por tipo de variable, dimensión
y forma de análisis:
Tabla No.8
Operacionalización de variables
Tipo de variable Dimensional Forma de análisis
Cualitativa: diseño
institucional del Estado de
Guatemala.
Diseño producto de la
Asamblea Nacional
Constituyente.
Método comparativo
entre el Estado de
derecho constitucional de
36
1985 con respecto al
inmediato anterior.
Información
bibliográfica,
documental,
hemerográfica y
entrevistas
semiestructuradas a
actores clave. Evolución
a lo largo de los últimos
20 años.
Cualitativa: intereses de los
actores y bloques de poder.
Principales temáticas
planteadas a la agenda del
Congreso de la República
para ser objeto de
modificación constitucional.
Revisión hemerográfica y
del diario de sesiones del
Congreso de la República
para conocer quiénes y
cuáles fueron en su
totalidad las propuestas
presentadas.
Cualitativo: rediseño
institucional del Estado de
Guatemala.
Propuesta final que fue
aprobada por el Congreso
de la República y enviada al
Tribunal Supremo Electoral
para someter a Consulta
Popular.
Método comparativo que
permita evaluar los
cambios en el diseño
institucional de 1985 y el
rediseño de 1993, así
como su evolución en los
últimos 20 años.
Fuente: elaboración propia.
37
IV. Resultados: análisis y su discusión
4.1 El contexto previo a las reformas constitucionales: el pecado original
Las reformas constitucionales que se discutieron en 1993 por el Congreso de la
República, con la participación de diversos sectores y actores de la sociedad guatemalteca,
difícilmente se hubieran llevado a cabo de no ser por el intento del rompimiento al orden
constitucional por parte del entonces Presidente de la República, Jorge Antonio Serrano
Elías, quien el 25 de mayo de 1993 trató de desarticular al Organismos Judicial y al Congreso
de la República, al estilo de lo que había hecho Alberto Fujimori en el Perú el 5 de abril de
1992.
Ese intento no consumado de golpe de Estado tuvo su razón de ser en una serie de
antecedentes que se remontan incluso al momento en que se refunda el Estado de Guatemala
a mediados de los años ochenta del siglo XX.
Guatemala contaba con una Constitución Política de muy reciente data. Fue creada
y promulgada el 31 de mayo de 1985. Molina (1998, p. 28) señala que una Constitución es
un “conjunto de reglas fundamentales por las que se rige un Estado y que, allí donde supera
el mero carácter programático, se convierte en la fuente primaria del ordenamiento jurídico”.
Esto significa que su contenido es obligatorio para todos los habitantes de un Estado.
En un paso en el que se buscaba que el traslado de regímenes militares autoritarios a
civiles democráticos se convocó a una Asamblea Nacional Constituyente en el año de 1984,
misma que tendría como responsabilidad la elaboración de una nueva Constitución Política.
Esta Constitución sería el resultado de un proceso de negociación interelitaria entre Ejército,
representantes del sector económico privado y los partidos políticos vigentes en aquella
época. Guatemala pasaba con ello de un modelo contrainsurgente a una etapa de
construcción democrática en un proceso de transición de larga data (Torres-Rivas, en Dabroy,
2014).
La búsqueda de ese espacio por parte de una clase política progresista, aglutinada en
un inicio por la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) y luego por el Partido Social
38
Demócrata (PSD), sería respaldada también por partidos políticos de derecha como el
Movimiento de Liberación Nacional (MLN) y el Partido Institucional Democrático (PID).
Aunado a ellos y luego de la apertura partidaria generada por el entonces
Vicepresidente de la República en 1982, Francisco Villagrán Kramer, se le sumarían partidos
como el Frente de Unidad Nacional (FUN), la Central Auténtica Nacionalista (CAN), el
Partido Nacional Renovador (PNR) y el Frente Unido Revolucionario (FUR); a ellos
posteriormente se agregaría la Unión del Centro Nacional (UCN).
Estos partidos (con excepción del PSD que igual que la Unidad Revolucionaria
Nacional Guatemalteca9 -URNG-, veían como una estrategia del régimen militar la
transición), tuvieron participación en el diseño del nuevo modelo estatal; un modelo de
Estado constitucional de derecho basado en el sistema democrático representativo y en
valores axiológicos democratacristianos (Dabroy, 2014).
Así, con la Constitución creada por dicha Constituyente, surgió en la palestra política
un Estado que reconocía plenamente los derechos humanos de primera y segunda generación
–individuales y colectivos-, la figura del Procurador de los Derechos Humanos, al estilo del
Ombudsman sueco, el reconocimiento de la existencia de comunidades indígenas, el intento
de dar participación política a diferentes sectores (sobre todo aglutinados en las universidades
y colegios profesionales) para la toma de decisiones de cargos públicos relevantes por medio
de comisiones de postulación.
El diseño institucional original abarcaba no únicamente una redefinición de los
poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sino también un nuevo sistema
político, que por antonomasia incluye al sistema de partidos y al sistema electoral que le da
sustento. Aunado a esto se creaba una Corte de Constitucionalidad (CC) que daría garantía
para el respeto al orden constitucional.
Lo que se percibe al estudiar ese diseño institucional es una fuerte responsabilidad en
la toma de decisiones para la clase política que fuera electa, es decir por medio del modelo
de democracia representativa. Todo esto en medio de un ambiente de transición democrática
y en un punto álgido del conflicto armado interno (que rondaba los 25 años de existencia).
Se trataba de construir un nuevo Estado producto del pacto político que significó la Asamblea
Nacional Constituyente.
9 Entonces movimiento armado subversivo y no partido político.
39
4.2 El “Serranazo”
Existió un hecho que no estaba contemplado en la agenda democrática del país. Esto
fue el intento de autogolpe de Estado de Jorge Serrano, quien había asumido la Presidencia
de la República el 14 de enero de 1991.
Jorge Serrano, irónicamente, se había beneficiado de la creación de ese diseño
institucional que luego quiso trastocar; llegó a la presidencia producto de la coyuntura
política en la que la CC había negado la participación del general José Efraín Ríos Montt,
quien se había postulado por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). Aunado a ello, en
una segunda vuelta, la DCG dio su respaldo a Serrano para que Jorge Carpio Nicolle, de la
UCN, no pudiera hacerse del poder político.
Durante el proceso electoral de 1990 fue muy comentado un debate televisivo en
donde según el propio Vinicio Cerezo, se pactó con Jorge Serrano para que éste hiciera ver
mal al entonces presidente y que con ello tuviera opción de pasar a una segunda vuelta
(comunicación personal, 25 de febrero de 2014).
La DCG se encontraba dividida y pese a que Alfonso Cabrera resultó electo como su
candidato presidencial, luego de un proceso muy tenso de negociaciones, éste nunca logró
despegar en la intención de votos, debido principalmente a una pancreatitis que le impidió
estar en buena parte del proceso electoral.
Esto le permitía a Jorge Serrano tener una mayor posibilidad de hacerse con la
presidencia, pese a que llegó apoyado por el Movimiento de Acción Solidaria (MAS), un
partido de reciente data, hecho a su medida para ser él su candidato presidencial, Serrano no
era precisamente un neófito en la política: había sido Jefe del Consejo de Estado del gobierno
de facto del general Efraín Ríos Montt entre 1982 y 1983, fue candidato presidencial en 1985
por la coalición del Partido de Cooperación Nacional (Pdcn) y el Partido Revolucionario de
Guatemala (PRG)10.
Jorge Serrano marcó la pauta de los partidos políticos franquicia, término acuñado
por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes), para denominar a los partidos
que:
10 El PRG era, con nuevo registro, el antiguo Partido Revolucionario (PR).
40
…combinan un enfoque en lo electoral, con un alto nivel de centralización en la toma
de decisiones, sobre todo con respecto a las candidaturas. Se pueden denominar
partidos franquicia porque los comités ejecutivos nacionales (CEN) ceden
temporalmente la marca del partido a algún candidato municipal durante la época
electoral. A cambio, los candidatos se encargan de crear organizaciones, lo cual
beneficia a los CEN, pues les permite: 1) cumplir los requisitos de organización
establecidos por la ley, y 2) promocionar la imagen de los candidatos presidenciales
y candidatos a diputaciones en los municipios. Al finalizar el período electoral, en
muchos casos ambas partes finalizan su relación e inician el proceso de nuevo (Asíes,
2013, p. 1-2).
El MAS surgió prácticamente de la nada, “sin un discurso bien elaborado, sin
formación de cuadros y con limitada organización nacional” (Dabroy, 2014). La debilidad
del MAS se reflejó al momento de los resultados de las diputaciones obtenidas, logrando
solamente 18 diputados, lo que significaba 16% del parlamento.
En este escenario surge la denominada trinca infernal, una agrupación de diputados
de la DCG, la UCN y el MAS, que se encargaron de solicitarle una serie de prebendas y
dinero en efectivo al Ejecutivo a cambio de apoyo parlamentario, afirmación de una ex
parlamentaria que bajo este tema prefiere omitir su nombre.
Según Ricardo Gómez Gálvez (comunicación personal, 18 de febrero de 2014), uno
de los puntos que no hacía fácil la relación entre el Ejecutivo y el resto de poderes del Estado
era la personalidad de Jorge Serrano, a quien se le señala de ser extremadamente autoritario
y poco dado al consenso, hecho que fue confirmado en entrevista realizada a Dionisio
Gutiérrez (comunicación personal, 26 de junio de 2015).
Por su parte, Jorge Serrano en su libro “La Guayaba tiene dueño”, señala con
respecto al porqué decidió trastocar los poderes del Estado:
Liberar al pueblo del Secuestro (sic) del Estado, es acabar con la alevosía y ventaja
con la que se ha manipulado a los políticos, los diputados, los jueces y magistrados,
los medios de comunicación y, en general, a muchos de los miembros de la sociedad
civil (2012, p. 34).
41
El acto fue rechazado por distintos grupos y corrientes de la sociedad; sin embargo,
es muy importante analizar el contenido del discurso de la proclama del 25 de mayo (ver
anexos). En él, se intenta tener una justificación constitucional al hecho al hacer referencia
al artículo 21 transitorio:
He decidido suspender temporal y parcialmente la Constitución Política de la
República, según lo permite el artículo 21 transitorio y final de la misma Carta Magna.
Este artículo permite que la Constitución continúe con plena validez y vigencia, pero
al mismo tiempo, nos da cabida a hacer algunos cambios que consideramos urgentes
(Serrano, 2012, p. 354).
El artículo en mención cita textualmente:
Artículo 21. Vigencia de la Constitución. La presente Constitución Política de la
República de Guatemala entrará en vigencia el día 14 de enero de 1986 al quedar
instalado el Congreso de la República y no pierde su validez y vigencia pese a
cualquier interrupción temporal derivada de situaciones de fuerza.
Se exceptúan de la fecha de vigencia el presente artículo y los artículos 4, 5, 6, 7, 8,
17 y 20 de las disposiciones transitorias y finales de esta Constitución, los cuales
entrarán en vigor el 1º. de junio de 1985.
Según la CC, “esta disposición no ha sido objeto de examen particularizado” (Corte
de Constitucionalidad, 2002, p. 232), lo cual evidencia un alto nivel de ambigüedad en este
artículo, pues a menos de que la Constitución se sustituya por una nueva, el orden
constitucional es permanente bajo cualquier circunstancia.
Serrano según comenta (2012), buscaba que el Tribunal Supremo Electoral (TSE)
procediera a convocar en sesenta días a una Asamblea Nacional Constituyente que elaborara
una nueva Constitución porque consideraba ya que la vigente para aquella época tenía serios
problemas:
42
…quiero decir que en este preciso momento solicito al Tribunal Supremo Electoral
que proceda a convocar en sesenta días a una Asamblea Nacional Constituyente, que
permita hacer una revisión de nuestro texto constitucional y nos permita tener una
Constitución que supere todos los problemas que la actual Constitución tiene (p. 355).
En su discurso del 25 de mayo de 1993, Serrano (2012) manifestaba que la
Constitución no requería nuevamente de más reformas constitucionales, pues la consideraba
blanda y reglamentaria, sino que debía de cambiarse en su totalidad.
Personajes como el empresario Dionisio Gutiérrez, uno de los más importantes del
país y que por aquél entonces dirigía el programa televisivo de opinión pública “Libre
Encuentro”, manifiesta otra posición con respecto a la llegada y salida del poder de Jorge
Serrano:
El gobierno de Serrano inicia después del primer gobierno de la democracia presidido
por Vinicio Cerezo. Yo recuerdo que el gobierno de Cerezo tuvo pocos avances, se
perdieron oportunidades importantes para la consolidación de la democracia, esa
democracia que estaba naciendo y cuando llega al poder Serrano, que es el resultado
de un proyecto improvisado por las condiciones electorales del país, un personaje que
llega al poder con serios problemas económicos de sus empresas11 y luego decide
gobernar como lo hizo: altos niveles de corrupción, al final se dan una serie de
negocios en el gobierno, algunos manejados en el Ejecutivo, otros parcialmente desde
el Congreso y también en la Corte Suprema, había gente que tenía sus propios
negocios, obviamente gente del Ejército, especialmente todo a nivel del Ejecutivo, yo
recuerdo en esa época yo estaba muy activo, dando conferencias en el interior con
Hellen Mack, Ramiro de León y yo. Sobre todo con Ramiro de León yo tenía una
relación cercana, siendo el Procurador de los Derechos Humanos, estábamos yendo
al interior con frecuencia a dar conferencias a universidades, ONG, y diferentes
grupos sobre: derechos humanos, libertad de expresión, desarrollo económico y
11 Jorge Serrano manifiesta que cuando llega a la presidencia lo hace con plena solidez económica:” cuando yo
llegue a la Presidencia de la República, yo tenía un informe patrimonial de Q23 millones y tenía en total Q265
mil en deudas. (…) esos datos están en la Contraloría General de Cuentas” (comunicación personal, 26 de junio
de 2015).
43
social, y por eso teníamos una amistad, sino también una relación constante. A mí
me avisan una noche de lo que estaba sucediendo y ahí inicia lo que fue el golpe de
Estado de Serrano… (comunicación personal, 26 de junio de 2015).
Según Dionisio Gutiérrez, el entonces presidente Jorge Serrano buscaba “ir
construyendo una mafia militar que eran los militares duros de la dictadura que había llegado
al poder con el gobierno de Serrano, y luego la cantidad de negocios, corrupción, el inicio de
la contaminación de las instituciones” (comunicación personal, 26 de junio de 2015).
A juicio de este actor, el cáncer de la corrupción se acentúa en este gobierno, lo que
permite diferenciar algunas cuestiones con el inmediatamente anterior de Vinicio Cerezo, a
quien lo llevó un partido sólido de más de 30 años de vigencia y con una bancada mayoritaria.
Esto nos permite hacer la siguiente inferencia: los partidos políticos pequeños en
estructura y con escaso número de diputaciones están más propensos a la corrupción y a la
debilitar sus instituciones por la ausencia programática del cómo gobernar y a un sistema
de pesos y contrapesos internos.
Fernando Girón (comunicación personal, 22 de mayo de 2015) percibe que lo que
intentaba Serrano era una recomposición de fuerzas, no necesariamente prodemocráticas,
sino más bien una sustitución de actores oscuros por otros con similares características:
Mi percepción fue que la imposibilidad de poder seguir manejando al Estado a través
de la legalidad formal, la legalidad pública y con todo el Congreso de la República
había obligado a Serrano y a los intereses que él representaba en limpiar la mesa, es
decir, hacer un nuevo repartimiento de fuerzas dentro de los poderes fácticos y
poderse partir el pastel del manejo del Estado. Siempre tuve claro de que Serrano
Elías no se iba a quedar allí de dictador alterno, sino que iba a ser una especie de
fujimorazo. Es decir, de recomponer la institucionalidad pública para crear
condiciones para que los actores más influyentes fueran los de él y no los otros; poder
desprenderse de algunos poderes que en ese momento ya eran muy grandes y muy
molestos, básicamente la “Cofradía” de Francisco Ortega Menaldo, que hasta la fecha
sigue controlando un porcentaje inmenso de la violencia organizada y entre otros la
narcoactividad. Fíjese, que yo acuerdo decirle narcoactividad no narcotráfico, porque
44
el tráfico de armas es una parte de la narcoactividad y la narcoactividad es mucho más
amplia y entran en juego poderes políticos, económicos y sociales; y dentro de los
económicos, básicamente los financieros porque son los que lavan los activos y son
los que viabilizan y no solo acumular los recursos, sino que situarlos, entonces
terminan teniendo el manejo estratégico del negocio. Porque la narcoactividad y todos
los tráficos ilegales, al final lo que son, son formas de acumulación de capital, es una
inversión más, solo que algunos son aceptados y estos no, son ilegales.
Con esta afirmación podemos hacer una segunda inferencia: las intenciones de Jorge
Serrano eran la sustitución de actores que respondieran a los intereses que él representaba,
no necesariamente trastocar el modelo de Estado, sino más bien adecuarlo a intereses, por
lo tanto al ser intereses y no posiciones, hablamos que el diseño de Estado desde el punto de
vista ideológico no fue el factor de debate central.
4.3 El rechazo al Serranazo
Ante las intentonas de romper el orden democrático del país, diversos sectores se
manifestaron en contra del mismo. La sociedad civil organizada, con el respaldo del sector
económico tradicional, e incluso, de los círculos más conservadores del país, se sumaron a
personajes como Ramiro de León Carpio, entonces Procurador de los Derechos Humanos, la
premio Nobel de la Paz –Rigoberta Menchú Tum, la propia CC, el TSE, el Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala (CANG), así como el propio Ejército valoraron la
transición democrática.
Se debe recordar que los hechos sucedieron en medio de un conflicto armado interno
que rondaba los 33 años de existencia y que si bien Jorge Serrano había iniciado pláticas más
aceleradas para lograr alcanzar la paz con la URNG, el mismo proceso se ponía en riesgo si
la institucionalidad del país se debilitaba en el juego político que pretendía que el Estado se
amoldara a los intereses de Jorge Serrano.
Se conformaron al menos dos grupos que buscaban mantener la democracia en el
sistema político guatemalteco, estos fueron:
45
a) la Instancia Nacional de Consenso que lo integrarían el Partido Social Demócrata
(PSD), Partido de Avanzada Nacional (PAN), Democracia Cristiana Guatemalteca
(DCG), Unión del Centro Nacional (UCN), Frente Republicano Guatemalteco (FRG),
Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y
Financieras (Cacif), Cámara Empresarial, una parte de sindicatos organizados en la
Central Nacional de Trabajadores Unificados (CNTU); y
b) la Multisectorial del Sector Social: Unidad de Acción Sindical y Popular (UASP),
la Usac, la Coordinadora de Sectores Civiles, que contó con el liderazgo de Rigoberta
Menchú Tum, Premio Nobel de la Paz 1992 (Dabroy, 2014, p. 46-47).
La intención no era únicamente el desconocer a Jorge Serrano, sino el no darle la
continuidad al proyecto del MAS si su vicepresidente, Gustavo Espina Salguero, asumía el
poder.
El 6 de junio de 1993, el Congreso de la República, por orden de la CC y luego de
intentos infructuosos de algunos correligionarios de Serrano porque Gustavo Espina
asumiera el poder, elige a Ramiro de León Carpio, quien fue perseguido por el gobierno de
Serrano como Procurador de los Derechos Humanos, y a Arturo Méndez Herbruger, quien
previo a esto ocupaba el cargo de presidente del TSE.
Según Alfonso Cabrera, quien fue diputado y candidato presidencial de la DCG,
afirma que la llegada de Ramiro de León al poder se debió al apoyo recibido por Cacif:
En el primer día la Instancia Nacional de Consenso presenta candidatos, cada quien
presenta su candidato. Un grupo de partidos políticos, en donde no estaba la
Democracia Cristiana, presentan la candidatura de Ramiro de León y el Cacif anuncia
que ellos vetan la candidatura de Ramiro de León, al día siguiente era la elección. Los
democratacristianos con otros aliados, presentamos la candidatura de Herbruger, que
nos parecía un hombre con todas las condiciones éticas, académicas y morales para
hacerse cargo de la transición, entonces presentamos esa candidatura y parecía que se
había logrado un consenso menos de los empresarios, para mi asombro al día
siguiente antes de la elección, resulta que aparece Ramiro de León como candidato
del Cacif, lo habían vetado un día antes y al día siguiente lo proponen; o sea, se lo
46
llevaron a la Antigua, el Club de la Antigua y allá lo convencieron y de una vez lo
cooptaron (comunicación personal, 25 de mayo de 2015).
Esto nos permite realizar la tercera inferencia dentro del sistema político
guatemalteco: existe un actor con capacidad de veto no formal que puede moldear las
decisiones políticas y económicas de acuerdo a sus intereses, ese actor es el Cacif quien
regularmente no trabaja con proyectos unificados de todos sus agremiados, pero que sí es
capaz de articularse ante amenazas comunes, bajo su lógica de posicionamiento político
libertario.
Así, del respeto a la democracia y a la institucionalidad que ésta debe de tener para
garantizarse a sí misma, se dio paso a hablar de lo que ya Jorge Serrano planteaba, la
necesidad de hacer cambios a la Constitución Política de la República. El punto era ¿se debía
convocar nuevamente a una Constituyente o era suficiente hablar de reformas?
4.4 El camino de las reformas constitucionales de 1993
A la par de hablar de cómo se sustituiría a Jorge Serrano Elías en el poder, los partidos
políticos y la sociedad civil organizada, así como el propio sector empresarial, se planteaban
la necesidad de hacer cambios en la Constitución Política de la República.
Lo primero que se discutía era la innegable corrupción que se desarrollaba en las
instituciones del Estado, pero de sobremanera en el Congreso de la República. Los medios
de comunicación escrita como Prensa Libre y la revista Crónica, aunado a noticiarios
televisivos como Noti 7, ponían en la agenda pública la corrupción de los diputados que en
casos como los de Oliverio Chinchilla Vega del PR, a quien se le señalaba de manejarse con
corrupción y abuso de autoridad; a este tipo de casos se sumaba la llamada Trinca Infernal,
el discurso de que los políticos son corruptos y que lo estatal únicamente sirve como foco de
corrupción.
Así, se construyó el discurso de los depurables, para denominar a los diputados
cuestionables. Es interesante ver los argumentos que plantearon para justificar esa
depuración, pues el primer mecanismo que se podría considerar es que no cumplían con el
artículo 113 constitucional, que dice: “Artículo 113. Derecho a optar a empleos o cargos
públicos. Los guatemaltecos tienen derecho a optar a empleos o cargos públicos y para su
47
otorgamiento no se atenderá más que a razones fundadas en méritos de capacidad, idoneidad
y honradez” (Asamblea Nacional Constituyente, 1985, p. 21).
Sin embargo, este artículo parece tener relación únicamente para otorgar los cargos,
pero uno vez dado no puede retirarse a los mismos de él. Por lo tanto las razones para
justificar esta decisión se basaban en la reducción del número de diputados.
Oliverio García Rodas, del MAS en ese momento, proponía un proyecto de reformas
a la Constitución y a la Ley Electoral y de Partidos Políticos como un mecanismo de
depuración del Organismo Legislativo. Entre las modificaciones que Oliverio planteaba
estaban la reducción de 116 a 68 diputados, eliminando la elección del listado nacional.
Citando textualmente nota de Prensa Libre del 8 de junio de 1993, este diputado afirmaba
“no me volveré a postular como candidato a ningún cargo público; la experiencia me lo
recomienda. Los errores políticos a veces se pagan demasiado caros y hay que afrontarlos”.
Cabe señalar que Oliverio García Rodas fue Constituyente, diputado al Congreso de
la República entre 1986-1991, 1991-1994, 2004-2008, 2008-2012, 2012-2016 y ha sido
reelecto para el período 2016-2020, esto demuestra que la posición de varios políticos con
respecto a las reformas constitucionales no fue necesariamente genuina.
Juan Francisco Reyes López, quien sería Vicepresidente de la República en el período
2000-2004 con el FRG, mencionaba que la petición popular exigía la depuración de los
organismos del Estado, ya que el Congreso había perdido ante el pueblo el poder como
Organismo Legislativo y representante del mismo (Prensa Libre, 8 de junio de 1993).
Por su parte, el entonces presidente del Congreso de la República, José Fernando
Lobo Dubón, afirmaba que la depuración tenía que hacerse tanto para los corruptos pasivos,
como los activos, haciendo referencia tanto al que recibe como el que ofrece, pues ambos
son culpables de la corrupción (Prensa Libre, 15 de junio de 1993).
El entonces Presidente Ramiro de León Carpio, asumió como propio el tema de la
depuración del Congreso de la República y el resto de organismos del Estado (Prensa Libre,
8 de agosto de 1993). De hecho, Jorge Serrano manifiesta que fue prácticamente una
disposición de quienes estaban detrás de la reforma constitucional el que Ramiro de León
Carpio abanderara las reformas constitucionales.
En buena medida se pretendía utilizar como mecanismo legal la renuncia del derecho
de antejuicio por parte de los diputados para que fueran procesados por el sistema de justicia;
48
sin embargo, y pese a la aparente voluntad de los líderes del Legislativo y Ejecutivo, el
mecanismo seguía sin convencer a los diputados que eran acusados de renunciar.
Ramiro de León Carpio planteaba el 24 de agosto de 1993 en Prensa Libre que la
iniciativa de reformas constitucionales tenía tres objetivos:
a) Abolir el derecho de antejuicio de los funcionarios de los tres organismos del Estado.
b) Prohibir la asignación de gastos confidenciales.
c) Presentar el mecanismo final de depuración del aparato estatal.
De León Carpio afirmaba textualmente “nuestra propuesta busca unir la legalidad que
debe revestir al proceso de depuración, con la legitimidad que es necesaria para solventar
esta crisis nacional” (Prensa Libre, 24 de agosto de 1993); obviamente para que esto tuviera
sustento debía de ser validada por consulta popular.12
El apoyo de la sociedad civil giraba públicamente por las figuras de Nineth
Montenegro, quien dirigía el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM); esta agrupación surgió en
defensa de los derechos humanos, principalmente de familiares desaparecidos en medio del
conflicto armado interno que estaba aún vigente para el año de 1993. Aunado a ella,
aparecían las figuras públicas de Rigoberta Menchú, recientemente nombrada Premio Nobel
de la Paz, y el empresario y comunicador Dionisio Gutiérrez, quienes demandaban la
renuncia de los diputados calificados como depurables.
Nineth Montenegro afirmaba que no tenía intenciones de ser diputada (Prensa Libre,
25 de agosto de 1993), pero asumió desde el 14 de enero de 1996 como tal, estando ahora
por cumplir 20 años como diputada al Congreso y reeligiéndose una vez más para el período
2016-2020.
Lo que se pretendía era la reducción de 116 a 70 diputados, convocando a elecciones
para completar dicho vacío, lo que permitiría que nuevos partidos que surgían propiciarían
nuevos liderazgos para el sistema político.
12 Artículo 280.- Reformas por el Congreso y consulta popular. Para cualquier otra reforma constitucional, será
necesario que el Congreso de la República la apruebe con el voto afirmativo de las dos terceras partes del total
de diputados. Las reformas no entrarán en vigencia sino hasta que sean ratificadas mediante la consulta popular
a que se refiere el artículo 173 de esta Constitución –este artículo fue adicionado producto de las reformas
aprobadas por este mecanismo en 1994-. Si el resultado de la consulta popular fuere de ratificación de la
reforma, ésta entrará en vigencia sesenta días después que el Tribunal Supremo Electoral anuncie el resultado
de la consulta (Asamblea Nacional Constituyente, 1985).
49
La Instancia Nacional de Consenso solicitaba que fueran 79 los diputados depurables,
mientras que la Multisectorial Social buscaba un nuevo Congreso para dar paso a una nueva
Asamblea Nacional Constituyente.
Al final, producto de intensas negociaciones, se convocó a un proceso de depuración
mediante consulta popular y se convocó a nuevas elecciones de diputados, aunado a una
nueva Corte Suprema de Justicia (CSJ); esto significó hacer cambios sustantivos en la
composición de dichos órganos. Es importante destacar que dicha consulta tuvo un 85% de
abstencionismo.13
4.5 Cambios en la Constitución
Producto de la ratificación mediante consulta popular de la inclusión, supresión y
cambios de varios artículos de la Constitución Política de la República, entraron en vigencia
las únicas reformas constitucionales que se han aprobado en la etapa democrática del país.
Es de destacar que es la última reforma aprobada, pues si bien existieron intentos de cambios
a la Constitución en 1999, producto de los Acuerdos de Paz, los mismos no lograron el apoyo
de la ciudadanía.
Retomando las reformas de 1993, cabe mencionar que el equipo técnico-jurídico que
logró sistematizar las distintas demandas con respecto a la Constitución que se generaron por
parte de las bancadas que tenían presencia en el Hemiciclo Parlamentario, así como por el
Ejecutivo y las organizaciones de sociedad civil, estuvo coordinado por el abogado Mario
Fuentes Destarac.
Al consultársele a Fuentes Destarac de por qué se reforma la Constitución Política en
1993, éste afirma que la misma se da “porque en Guatemala no existe referéndum
revocatorio” (comunicación personal, 28 de mayo de 2015).
El referéndum revocatorio es una revocación del mandato por medio de un
procedimiento calificado como civil y político. Civil, porque obedece al reclamo popular
13 Otra reforma constitucional que se impulsó fue la de 1999, que intentaba incluir la agenda de los Acuerdos
de Paz como política de Estado, tratando de generar el cambio institucional necesario en éste; sin embargo, los
sectores más conservadores se opusieron rotundamente a esta reforma y mediante un conjunto de agregados a
las demandas iniciales, los partidos políticos que estaban representados en el Congreso, “ahogaron” la
legitimidad de las reformas por incluir una serie de puntos que reflejaban intereses particulares, terminando por
confundir a la población, lo que reflejó un “No” rotundo por parte de la población. Esta reforma tuvo un
abstencionismo de 85.1%.
50
que quiere revertir el poder de un funcionario público por causas justificadas (sobre todo por
corrupción y abuso de autoridad); y político, porque se sustenta en una correlación de poder,
de quienes buscan ostentarlo en detrimento de quien lo tiene y perdió su legitimidad.
Para Fuentes Destarac:
La reforma a la Constitución daba la oportunidad de dar por terminado el período en
funciones de los diputados, de los magistrados, del Contralor General de Cuentas, del
Procurador General de la Nación, entonces es por eso que se va a una reforma
constitucional y se aprovecha para hacerle algunos ajustes adicionales a la
Constitución que son mínimos e insuficientes (comunicación personal, 28 de mayo
de 2015).
Es decir, que la reforma constitucional buscaba en un inicio una salida democrática a
los cargos en los tres poderes del Estado y en sus mecanismos de control del Estado. La
salida iba con respecto a personajes considerados a “depurar”; sin embargo, si bien Fuentes
Destarac los minimiza, sí generaron lo que North (2003) denomina como “cambios
institucionales”, pues sí se rediseñó el aparato estatal, independientemente de los resultados
que se tengan a lo largo del tiempo.
Para constitucionalistas como Jorge Mario García Laguardia, es una reforma
eminentemente financiera, al ser consultado sobre ese cambio institucional, afirma que:
(…) yo creo que no estaban reajustando nada, es una Constitución dirigida por los
grupos empresariales y los dueños de los bancos, el capital financiero, que aprovechan
la torpeza del presidente Serrano y su golpe de Estado, para plantear una reforma
constitucional. Una reforma constitucional que tenía un aspecto fundamental, que era
modificar el sistema financiero del país, ese era el aspecto central de la reforma
(comunicación personal, 19 de mayo de 2015).
Esto significa que hubo un espacio de oportunidad para suplir los vacíos que Fuentes
Destarac ubica en el diseño original del Estado de derecho que arrojó la Constituyente de
1985 (comunicación personal, 28 de mayo de 2015). La reforma a su juicio pudo ser más
51
agresiva aún, pues al final fue una reforma que tuvo su sustento original en los procesos de
depuración, que fue lo que rondó mediáticamente e hizo mella en el imaginario político del
guatemalteco.
Esta afirmación cobra sustento en la exposición que al respecto hace García
Laguardia:
(…) nunca se dijo públicamente, ni se discutió en la prensa –la reforma
constitucional-. En la prensa se discutió lo que se le llamaba la depuración del
Congreso, los diputados acusados de depurables, y eso paro en nada, fíjese que los
diputados depurables están todavía en el Congreso, uno de ellos era Oliverio García.
Oliverio García era en ese momento el delegado del Congreso para comunicarse con
el Ejecutivo y estaba en la lista de los depurables y allí está todavía, también el
vicepresidente del Congreso actual, Arístides Crespo, era otro depurable y todavía
está en el Congreso, entonces usted se dará cuenta cómo esa fue una pantalla para
engañarnos a todos, porque toda la prensa se lanzó a plantear un problema de
depuración, “hay que depurar el Congreso” decían y se armó un gran movimiento
contra ellos, ya que eran los culpables de todo lo que pasa, hasta salieron la fotografías
de todos los diputados depurables. Y bueno yo le digo que veinte años después ahí
están todavía los más importantes de ellos (comunicación personal 19 de mayo de
2015).
Esto permite ver el proceso de reforma constitucional al menos bajo dos puntos de
vista:
a) Que se hizo con la finalidad exclusiva de depurar los tres organismos del Estado
y los entes de control político y financiero.
b) Que se hizo bajo una lógica que se puede calificar como dada por serendipia.14
Si revisamos la primera inferencia nos quedamos con el análisis de que las reformas
constitucionales fueron insuficientes, pues obedecían a un cambio institucional inmediatista,
que no buscaba alterar el diseño de Estado de inicio.
14 Según el Diccionario de la Lengua Española (2014), serendipia es un hallazgo valioso que se produce de
manera accidental o casual.
52
Por su parte, si se analizan bajo el segundo enfoque sí existieron cambios y estos
cambios en el diseño institucional (no constitucional) generaron mayores impactos.
Para dar paso al análisis, es necesario primero conocer qué artículos se reformaron de
una Constitución calificada como extensa, con la finalidad de garantizarse el respeto a los
derechos humanos y la generación de institucionalidad democrática.
4.6 Artículos reformados
En total, se reforman 34 artículos de la Constitución Política de la República de
Guatemala. A continuación se revisará cada uno de los artículos en su versión original y su
versión la modificación de 1993.
4.6.1 Artículo 133 Junta Monetaria
Éste es probablemente el artículo que más llamó la atención para los entrevistados,
pues limita en buena medida el financiamiento que pueda otorgar el Banco de Guatemala
(Banguat) al Estado y deja a este último sujeto de la negociación de financiamiento mediante
Bonos del Tesoro15 con la banca privada nacional.
A continuación se presentan los dos textos:
15 Los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala son títulos de deuda pública a largo plazo que emite el
Estado para su financiamiento. Al ser administrado el crédito público por el Ministerio de Finanzas y las
instituciones estatales pueden ser de tres tipos de documentos: Letras, Notas y Bonos. Los Bonos del Tesoro
son documentos de deuda que se amortizan a partir de los cinco años de haber sido emitidos. En Guatemala
existen bonos a pagar hasta a 25 años. Su nombre proviene del inglés Treasury Note. Al respecto ver:
http://wikiguate.com.gt/bonos-del-tesoro/
53
Tabla No.9
Comparación artículo 133 constitucional
Artículo 1985 1993
133 Junta
Monetaria
La Junta Monetaria tendrá a su
cargo la determinación de la
política monetaria, cambiaria y
crediticia del país y velará por la
liquidez y solvencia del Sistema
Bancario Nacional, asegurando la
estabilidad y el fortalecimiento de
la banca privada nacional.
La Superintendencia de Bancos,
organizada conforme a la ley, es el
órgano que ejercerá la vigilancia e
inspección de bancos,
instituciones de crédito, empresas
financieras, entidades
afianzadoras, de seguros y las
demás que la ley disponga.
La Junta Monetaria tendrá a su cargo
la determinación de la política
monetaria, cambiaria y crediticia del
país y velará por la liquidez y
solvencia del sistema bancario
nacional, asegurando la estabilidad y
el fortalecimiento del ahorro
nacional.
Con la finalidad de garantizar la
estabilidad monetaria, cambiaria y
crediticia del país, la Junta
Monetaria no podrá autorizar que el
Banco de Guatemala otorgue
financiamiento directo o indirecto,
garantía o aval al Estado, a sus
entidades descentralizadas o
autónomas ni a las entidades
privadas no bancarias. Con ese
mismo fin, el Banco de Guatemala no
podrá adquirir los valores que
emitan o negocien en el mercado
primario dichas entidades. Se
exceptúa de estas prohibiciones el
financiamiento que pueda
concederse en casos de catástrofe
públicos, siempre y cuando el mismo
sea aprobado por las dos terceras
partes del número total de diputados
54
que integra el Congreso, a solicitud
del Presidente de la República.
La Superintendencia de Bancos,
organizada conforme a la ley, es el
órgano que ejercerá la vigilancia e
inspección de bancos, instituciones de
crédito, empresas financieras, entidades
afianzadoras, de seguros y las demás
que la ley disponga.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Al analizar el presente artículo resaltan varios puntos, primero que existe un intento
de generar un control sobre las finanzas estatales de parte de la bancada privada al limitar a
la Junta Monetaria para que el Banco de Guatemala no pueda otorgar financiamiento directo
o indirecto, garantía o aval, a las entidades del Estado. El Banco de Guatemala tampoco
puede adquirir los valores que emitan o negocien en el mercado privado las entidades
privadas no bancarias.
Al no existir una ley antimonopolios en el país, existe un alto riesgo de generar
monopolios u oligopolios dentro del sistema bancario, pues bajo el secreto bancario se suelen
omitir información importante que debiese de conocer los ciudadanos y contribuyentes del
Estado.
Es importante mencionar que producto de esta investigación, se solicitó a la
Superintendencia de Bancos y al Banguat información sobre cuáles habían sido los bancos
privados que más crédito le habían otorgado al Estado de Guatemala y a qué tasa de interés;
sin embargo, bajo el secreto bancario, las dos entidades rechazaron dar esta información.16
Esto significa que uno de los puntos más importantes a regular es lo referente al
secreto bancario, pues un ciudadano promedio desconoce la correcta interpretación que los
datos brindados por la página web del Banguat pudiera otorgar para inferir los datos
16Solicitud al Banco de Guatemala, fecha 17 de junio de 2015; solicitud a la Superintendencia de Bancos, 22 de
junio de 2015. Ambas fueron rechazadas bajo el secreto bancario.
55
requeridos. Aunado a ello, los datos que esta entidad arroja se encuentran sistematizados
desde 1998, lo que dificulta encontrar cambios sustantivos entre lo que pasaba previo a las
reformas constitucionales y lo sucedido después.17
Punto importante en este artículo es que la conformación de la Junta Monetaria se
hace de la siguiente forma:
a) El presidente, quien también lo será del Banco de Guatemala, nombrado por el
Presidente de la República.
b) Los ministros de Finanzas Públicas; Economía; y Agricultura, Ganadería y
Alimentación.
c) Un miembro electo por el Congreso de la República.
d) Un miembro electo por las asociaciones empresariales de Comercio, Industria y
Agricultura;
e) Un miembro electo por los presidentes de los consejos de administración o juntas
directivas de los bancos privados nacionales.
f) Un miembro electo por el Consejo Superior de la Usac.
La representación estatal técnicamente es mayoría, sin embargo, la práctica política
demuestra que ésta no es garantía en su funcionamiento, pues suelen ser copados por sectores
de interés que orientan la toma de decisiones para rumbos que dentro de una coyuntura se
consideran convenientes. Uno de ellos ha sido el tema de la tasa de cambio y la tasa líder de
interés, donde se benefician de acuerdo a lo pactado a exportadores o importadores, según
sea el caso.
Aunado a ello, y pese a tener un representante dentro de la Junta Monetaria, con la
reforma constitucional se logró evitar que el Congreso de la República legisle en temas
financieros.
4.6.2 Artículo 157 Potestad legislativa e integración del Congreso de la República
Éste artículo hace referencia a lo que se conoce como potestad legislativa, que se
puede definir, como la facultad que le otorga la Constitución al Congreso de la República
para dictar leyes que luego son implementadas por la institucionalidad del Estado.
17 Al respecto se puede revisar lo que presenta el Banco de Guatemala en su página web: www.banguat.gob.gt
56
La modificación que se hace en este artículo tiene relación directa con la propuesta
de disminuir de cinco a cuatro años el período que los diputados tienen como representantes
del pueblo de Guatemala.
Aunado a ello, se suprimen las diputaciones suplentes para que sea en orden de lista
que se convoque por renuncia o abandono del cargo. Se precisa también al distrito del
municipio de Guatemala como uno más; asimismo, se establece cómo debe de conformarse
el Congreso de la República con mayor claridad al texto de 1985.
Tabla No.10
Comparación artículo 157 constitucional
Artículo 1985 1993
157 Potestad
legislativa e
integración
del Congreso
de la
República
La potestad legislativa
corresponde al Congreso de la
República, integrado por
diputados electos directamente
por el pueblo en sufragio
universal, por el sistema de lista
nacional y distritos electorales.
La ley establecerá el número de
diputados que correspondan a
cada distrito en proporción a la
población y el que corresponda
por lista nacional. Asimismo,
dispondrá la forma de llenar las
vacantes y el régimen de
incompatibilidad a que está
sujeta la función de los
diputados.
La potestad legislativa corresponde
al Congreso de la República,
compuesto por diputados electos
directamente por el pueblo en
sufragio universal por el sistema de
distritos electorales y lista nacional,
para un período de cuatro años,
pudiendo ser reelectos.
Cada uno de los departamentos
de la República, constituye un
distrito electoral. El Municipio
de Guatemala forma el distrito
central, los otros municipios del
departamento de Guatemala
constituyen el distrito de
Guatemala. Por cada distrito
electoral deberá elegirse como
mínimo un diputado. La ley
establece el número de diputados
que corresponda a cada distrito de
57
acuerdo a su población. Un
número equivalente al
veinticinco por ciento de
diputados distritales será electo
directamente como diputados
por lista nacional.
En caso de falta definitiva de un
diputado se declarará vacante el
cargo. Las vacantes se llenarán,
según el caso, llamando al
postulado que aparezca en la
respectiva nómina distrital o lista
nacional a continuación del
último cargo adjudicado.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Este artículo demuestra también la relación de pesos y contrapesos que tiene el Estado
de Guatemala, al ser un sistema presidencialista que toma como base el modelo
estadounidense. Dada la preeminencia que en muchos casos se da al Congreso de la
República, se puede precisar que somos más bien una república democrática indirecta.
Según Michael Sodaro (2006), las democracias indirectas o representativas, como es
el caso de la guatemalteca, deben contar con ciertos procedimientos: ser significativos,
competitivos, libres, secretos, justos y transparentes, periódicos, inclusivos e igualitarios.
Obviamente, y Sodaro lo plantea, “(…) las democracias representativas están
gobernadas por élites políticas” (Sodaro, 2006, p. 135). Esto da cuenta del interés de que
distintos gremios traten de tener injerencia en la toma de decisiones que como se verá en los
siguientes artículos, le competían en buena medida al Congreso de la República.
Una de las lógicas de querer reducir los períodos gubernamentales (sean
presidenciales, de diputados o de corporaciones municipales), radica en que los períodos
largos significan para muchos el apoderamiento de las instituciones.
58
Para Dionisio Gutiérrez, que puede abanderar la voz del sector empresarial
tradicional, la reducción de los períodos tiene una lógica:
Lo que pasa aunque es que fueran cinco o seis años sería lo mismo, porque el problema
no es el número de años sino la cultura, si en Guatemala ya tuviéramos un sistema
político digamos profesional, desarrollado que hubiésemos sido capaces de preparar
una tecnocracia que es permanente en el Estado, que son los profesionales de la
administración pública, que gobierno con gobierno siguen siendo los mismos y lo único
que cambia es el grupo político que llega al poder pero que siga administrando la cosa
pública con visión del Estado de largo plazo que lo que se hace es implementar políticas
públicas que funcionan que son coherentes y que dan resultado (comunicación
personal, 26 de junio de 2015).
Es decir, ante la ausencia de una burocracia de carrera, el dejar en manos de los
políticos por períodos más largos la administración pública, se corre el riesgo de actos de
tiranía y de abusos de poder y autoridad para quien dirija el Estado y los sectores que
representa.
Ya a este respecto, el politólogo estadounidense Robert Dahl planteó en 1971 el
concepto de poliarquía para definir una “democracia”, basada en las relaciones de los grupos
de interés (Dahl, 1997). Ese es el modelo que parece ha tenido la democracia guatemalteca,
lo que nos permite acercarnos a la siguiente inferencia: el Estado de Guatemala fue
rediseñado para funcionar como una poliarquía, por lo que podemos hablar que la única
salida democrática de mediano plazo que tiene el país como solución al establecimiento de
una agenda común es la construcción de un neocorporativismo que viabilice las políticas
públicas.
Sin embargo, para constitucionalistas como Jorge Mario García Laguardia haber
realizado esto es una aberración para el sistema político, pues lo que genera es un grupo
político que se encuentra en constante elección y que no asume la responsabilidad de
conducción del Estado (comunicación personal, 19 de mayo de 2015).
59
4.6.3 Artículo 158 Sesiones del Congreso
Este artículo es muy simple en su cambio. El cambio se centra en modificar el período
anual de sesiones del Congreso, pasando a ser el 14 de enero de cada año, sin necesidad de
convocatoria.
60
Tabla No.11
Artículo 158 constitucional
Artículo 1985 1993
158
Sesiones
del
Congreso
El Congreso se reunirá sin necesidad
de convocatoria, el quince de enero
de cada año. Sus sesiones ordinarias
durarán todo el tiempo que sea
necesario. Se reunirá en sesiones
extraordinarias, cuando sea
convocado, cuando sea convocado
por la Comisión Permanente o por el
Organismo Ejecutivo, para conocer
de los asuntos que motivaron la
convocatoria. Podrá conocer de otras
materias con el voto favorable de la
mayoría absoluta del total de
diputados que lo integran. El
veinticinco por ciento de diputados o
más, tienen derecho a pedir a la
Comisión Permanente, la
convocatoria del Congreso, por
razones suficientes de necesidad o
convenientes públicas. Si la
solicitaren por lo menos la mitad más
uno del total de diputados, la
Comisión deberá proceder
inmediatamente a la convocatoria.
El período anual de sesiones del
Congreso se inicia el catorce de
enero de cada año sin necesidad de
convocatoria. El Congreso se
reunirá en sesiones ordinarias del
catorce de enero al quince de mayo
y del uno de agosto al treinta de
noviembre de cada año. Se reunirá
en sesiones extraordinarias cuando
sea convocado por la Comisión
Permanente o por el Organismo
Ejecutivo para conocer los asuntos
que motivaron la convocatoria. Podrá
conocer de otras materias con el voto
favorable de la mayoría absoluta del
total de Diputados que lo integran. El
veinticinco por ciento de Diputados o
más tiene derecho de pedir a la
Comisión Permanente la
convocatoria del Congreso por
razones suficientes de necesidad o
conveniencia públicas. Si la solicitare
por lo menos la mitad más uno del
total de diputados, la Comisión
Permanente deberá proceder
inmediatamente a la convocatoria.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
61
Una de las características de este artículo es que ahora coinciden los cambios en la
misma fecha para Congreso y Ejecutivo, como tal, un nuevo Congreso le entrega a un nuevo
Presidente de la República.
Aunado a ello, permite diferenciar el período ordinario del extraordinario. En caso
de antejuicio, la Comisión Permanente convoca a sesión extraordinaria.
4.6.4 Artículo 160 Autorización a diputados para desempeñar otro cargo
El artículo 160 constitucional permite que un diputado pueda asumir otras funciones.
Tiene relación directa con la modificación del 157 constitucional que se relaciona
directamente con la forma en la cual se ocupan las vacantes.
Tabla No.12
Artículo 160 constitucional
Artículo 1985 1993
160
Autorización a
diputados para
desempeñar
otro cargo
Los diputados pueden desempeñar
el cargo de ministro o funcionario
de Estado o de cualquier otra
entidad descentralizada o
autónoma. En estos casos deberá
concedérseles permiso por el
tiempo que duren en sus funciones
ejecutivas. En su ausencia
temporal, será sustituido por el
diputado suplente que
corresponda.
Los diputados pueden desempeñar
el cargo de ministro o funcionario
de Estado o de cualquier otra
entidad descentralizada o
autónoma. En estos casos deberá
concedérseles permiso por el
tiempo que duren en sus funciones
ejecutivas. En su ausencia
temporal, se procederá de
conformidad con el último
párrafo del artículo 157.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
4.6.5 Artículo 161 Prerrogativas de los diputados
Las prerrogativas hacen alusión a los derechos que tienen los diputados para ser
tratados de manera distinta que el resto de ciudadanos. El primer cambio que esto registra
62
en la Constitución de 1985 y la de 1993 tiene relación con el aparecimiento de la CSJ como
el ente que debe declarar previamente ha lugar a formación de causa, después de conocer el
informe del juez pesquisidor. Esto en sustitución de que anteriormente tenía dicha función
el propio Congreso de la República, lo que lo convertía en juez y parte en un sistema
acusatorio.
Tabla No.13
Artículo 161 constitucional
Artículo 1985 1993
161
Prerrogativas
de los
diputados
Los diputados son representantes
del pueblo y dignatarios de la
Nación; como garantías para el
ejercicio de sus funciones
gozarán, desde el día que se les
declare electos, de las siguientes
prerrogativas:
a) Inmunidad personal para
no ser detenidos ni
juzgados, si el Congreso
no lo autoriza previamente
y declara que ha lugar a
formación de causa, salvo
el caso de flagrante delito
en que deberán ser puestos
inmediatamente a
disposición de la Junta
Directiva o Comisión
Permanente del Congreso
para los efectos del
antejuicio
correspondiente; y
Los diputados son representantes
del pueblo y dignatarios de la
Nación; como garantía para el
ejercicio de sus funciones gozarán,
desde el día que se les declare
electos, de las siguientes
prerrogativas:
a) Inmunidad personal para
no ser detenidos ni
juzgados, si la Corte
Suprema de Justicia no
declara previamente que
ha lugar a formación de
causa, después de
conocer el informe del
juez pesquisidor que
deberá nombrar para el
efecto. Se exceptúa el
caso de flagrante delito
en que el diputado
sindicado deberá ser
puesto inmediatamente a
63
b) Irresponsabilidad por sus
opiniones, por su iniciativa
y por la manera de tratar
los negocios públicos, en
el desempeño de su cargo.
Todas las dependencias del Estado
tienen la obligación de guardar a
los diputados las consideraciones
derivadas de su alta investidura.
Estas prerrogativas no autorizan
arbitrariedad, exceso de iniciativa
personal o cualquier orden de
maniobra tendientes a vulnerar el
principio de no reelección para el
ejercicio de la Presidencia de la
República. Sólo el Congreso será
competente para juzgar y calificar
si ha habido arbitrariedad o exceso
y para imponer las sanciones
disciplinarias pertinentes.
Hecha la declaración a que se
refiere el inciso a) de este artículo,
los acusados quedan sujetos a la
jurisdicción de juez competente.
Si se les decretare prisión
provisional quedan suspensos en
sus funciones en tanto no se
revoque el auto de prisión.
disposición de la Junta
Directiva o Comisión
Permanente del
Congreso para los efectos
del antejuicio
correspondiente.
b) Irresponsabilidad por sus
opiniones, por su iniciativa
y por la manera de tratar los
negocios públicos, en el
desempeño de su cargo.
Todas las dependencias del
Estado tienen la obligación de
guardar a los diputados las
consideraciones derivadas de su
alta investidura. Estas
prerrogativas no autorizan
arbitrariedad, exceso de iniciativa
personal o cualquier orden de
maniobra tendientes a vulnerar el
principio de no reelección para el
ejercicio de la Presidencia de la
República. Sólo el Congreso será
competente para juzgar y calificar
si ha habido arbitrariedad o
exceso y para imponer las
sanciones disciplinarias
pertinentes.
Hecha la declaración a que se
refiere el inciso a) de este artículo,
los acusados quedan sujetos a la
64
jurisdicción de juez competente.
Si se les decretare prisión
provisional quedan suspensos en
sus funciones en tanto no se
revoque el auto de prisión.
En caso de sentencia
condenatoria firme, el cargo
quedará vacante.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Adicional a esto se incluye el caso de flagrante delito que lo lleva a ser puesto de
manera inmediata con la Junta Directiva o Comisión Permanente (según sea el período de
sesiones) del Congreso de la República para efectos de antejuicio. Aunado a ello se incluye
que en caso de sentencia firme el cargo queda vacante y no en suspenso como se encontraba
en la Constitución de 1985.
Estos cambios son positivos, primero, porque si bien la clase política debe de tener el
control formal de las instituciones al ser legítimamente electos, no por ello pueden ser juez y
parte de un sistema de pesos y contrapesos.
Recordemos que el sistema de división de poderes está orientado en el:
Principio de organización política por el que las distintas tareas de la autoridad pública
deben desarrollarse por órganos separados. La división tradicional se ha basado en la
existencia de tres poderes que se justifican por necesidades funcionales y de mutuo
control. Además, en los sistemas democráticos se concibe como un complemento a
la regla de la mayoría ya que gracias a él se protegen mejor las libertades individuales
(Molina, 1998, p. 42).
Por lo tanto, este artículo puede considerarse como positivo para el sistema
democrático del país. Aunque hay que considerar la integración de la CSJ, pues los miembros
de ésta son electos por el propio Congreso de la República, lo que puede generar
65
condicionamientos y tráfico de influencias, por lo que el respeto debe de ser una norma en el
actuar de los magistrados.
4.6.6 Artículo 162 Requisitos para el cargo de diputado
Este artículo solamente hace referencia a la ya establecida reducción del período que
tendrán los diputados de cinco a cuatro años.
Tabla No.14
Artículo 162 constitucional
Artículo 1985 1993
162 Requisitos
para el cargo
de diputado
Para ser electo diputado se requiere ser
guatemalteco de origen y estar en el
ejercicio de sus derechos ciudadanos.
Los diputados durarán en su función
cinco años pudiendo ser reelectos.
Para ser electo diputado se
requiere ser guatemalteco de
origen y estar en el ejercicio
de sus derechos ciudadanos.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
4.6.7 Artículo164 Prohibiciones y compatibilidades (Congreso)
Este artículo hace referencia a las limitantes que los ciudadanos tienen para ser
diputados. El cambio constitucional ajusta con mayor precisión estas limitantes.
Tabla No.15
Artículo 164 constitucional
Artículo 1985 1993
164
Prohibiciones y
compatibilidades
(Congreso)
No pueden ser diputados:
a) Los funcionarios y
empleados de los
Organismos Ejecutivo,
Judicial y del Tribunal y
Contraloría de Cuentas,
No pueden ser diputados:
a) Los funcionarios y
empleados de los
Organismos Ejecutivo,
Judicial y del Tribunal y
Contraloría de Cuentas,
66
así como los Magistrados
del Tribunal Supremo
Electoral y el director del
Registro de Ciudadanos;
quienes desempeñen
funciones docentes y los
profesionales al servicio
de establecimientos de
asistencia social, están
exceptuados de la
prohibición anterior.
b) Los contratistas de obras
o empresas públicas que
se costeen con fondos del
Estado o del municipio,
sus fiadores y los que de
resultas de tales obras o
empresas, tengan
pendiente reclamaciones
de interés propio.
c) Los parientes del
Presidente de la
República y los del
Vicepresidente dentro
del cuarto grado de
consanguinidad o
segundo de afinidad.
d) Los que habiendo sido
condenados en juicio de
cuentas por sentencia
firme, no hubieren
así como los Magistrados
del Tribunal Supremo
Electoral y el director del
Registro de Ciudadanos;
quienes desempeñen
funciones docentes y los
profesionales al servicio
de establecimientos de
asistencia social, están
exceptuados de la
prohibición anterior;
b) Los contratistas de obras
o empresas públicas que
se costeen con fondos del
Estado o del municipio,
sus fiadores y los que de
resultas de tales obras o
empresas, tengan
pendiente reclamaciones
de interés propio;
c) Los parientes del
Presidente de la
República y los del
Vicepresidente dentro
del cuarto grado de
consanguinidad o
segundo de afinidad;
d) Los que habiendo sido
condenados en juicio de
cuentas por sentencia
firme, no hubieren
67
solventado sus
responsabilidades.
e) Quienes representen
intereses de compañías o
personas individuales
que exploten servicios
públicos; y
f) Los militares en servicio
activo.
Si al tiempo de su elección, o
posteriormente, el electo
resultare incluido en cualquiera
de las prohibiciones contenidas
en este artículo, se declarará
vacante su puesto, pero si fuera
de los comprendidos en los
literales a) y e) podrá optar
entre el ejercicio de esas
funciones o el cargo de
diputado. Es nula la elección de
diputado que recayere en
funcionario que ejerza
jurisdicción en el distrito
electoral que lo postula, o la
hubiere ejercido tres meses antes
de la fecha en que se haya
convocado a la elección.
El cargo de diputado es
compatible con el desempeño de
misiones diplomáticas
temporales o especiales y con la
solventado sus
responsabilidades;
e) Quienes representen
intereses de compañías o
personas individuales
que exploten servicios
públicos; y
f) Los militares en servicio
activo.
Si al tiempo de su elección o
posteriormente, el electo resultare
incluido en cualquiera de las
prohibiciones contenidas en este
artículo se declarará vacante su
puesto. Es nula la elección de
diputado que recaiga en
funcionario que ejerza jurisdicción
en el distrito electoral que lo
postula, o que la hubiere ejercido
tres meses antes de la fecha en que
se haya convocado a la elección.
El cargo de diputado es
compatible con el desempeño de
misiones diplomáticas
temporales o especiales y con la
representación de Guatemala en
congresos internacionales.
68
representación de Guatemala en
congresos internacionales.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar el texto original.
Esto se corresponde más que a una interpretación gramatical, a una interpretación
constitucional de las limitantes.
4.6.8 Artículo 165 Atribuciones (del Congreso)
Los cambios relevantes a este respecto tienen que ver con dos cuestiones
fundamentales dentro de las atribuciones del Congreso de la República:
a) No puede darse la ausencia de Presidente y Vicepresidente de la República en el
mismo período, por lo que el Congreso de la República debe conocer y no pueden
ya separarse de las funciones de su cargo.
b) Incluir en la declaración o no si se da lugar a formación de causa a los secretarios
y subsecretarios de Estado, Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal General
de la Nación, y Procurador General de la Nación.
Tabla No.16
Artículo 165 constitucional
Artículo 1985 1993
165
Atribuciones
(del
Congreso)
Corresponde al Congreso de la
República:
a) Abrir y cerrar su períodos
de sesiones;
b) Recibir el juramento de ley
al Presidente y
Vicepresidente de la
República, al Presidente
del Organismo Judicial y
Corresponde al Congreso de la
República:
a) Abrir y cerrar sus períodos
de sesiones;
b) Recibir el juramento de ley
al Presidente y
Vicepresidente de la
República, al Presidente del
Organismo Judicial y darles
posesión de sus cargos;
69
darles posesión de sus
cargos;
c) Aceptar o no la renuncia
del Presidente o del
Vicepresidente de la
República. El Congreso
comprobará la
autenticidad de la renuncia
respectiva;
d) Dar posesión de la
Presidencia de la
República, al
Vicepresidente en caso de
ausencia absoluta o
temporal del Presidente;
e) Conceder o no permiso al
Presidente y al
Vicepresidente de la
República para ausentarse
del territorio de
Centroamérica o para
separarse temporalmente
de las funciones de su
cargo;
f) Elegir a los funcionarios
que, de conformidad con la
Constitución y la ley,
deban ser designados por
el Congreso; aceptarles o
no la renuncia y elegir a las
c) Aceptar o no la renuncia del
Presidente o del
Vicepresidente de la
República. El Congreso
comprobará la autenticidad
de la renuncia respectiva;
d) Dar posesión de la
Presidencia de la República,
al Vicepresidente en caso de
ausencia absoluta o
temporal del Presidente;
e) Conocer con anticipación,
para los efectos de la
sucesión temporal, de la
ausencia del territorio
nacional del Presidente y
Vicepresidente de la
República. En ningún
caso podrán ausentarse
simultáneamente el
Presidente y
Vicepresidente.
f) Elegir a los funcionarios que,
de conformidad con la
Constitución y la ley, deban
ser designados por el
Congreso; aceptarles o no la
renuncia y elegir a las
personas que han de
sustituirlos;
70
personas que han de
sustituirlos;
g) Desconocer al Presidente
de la República si,
habiendo vencido su
período constitucional,
continúa en el ejercicio del
cargo. En tal caso, el
Ejército pasará
automáticamente a
depender del Congreso;
h) Declarar si ha lugar o no a
formación de causa contra
el Presidente y
Vicepresidente de la
República, Presidente y
magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo
Electoral, ministros,
viceministros de Estado
cuando estén encargados
del Despacho, Secretario
General de la Presidencia
y el Subsecretario que lo
sustituya, Procurador
General de la Nación y
diputados al Congreso.
Toda resolución al
respecto ha de tomarse con
el voto de las dos terceras
g) Desconocer al Presidente de
la República si, habiendo
vencido su período
constitucional, continúa en
el ejercicio del cargo. En tal
caso, el Ejército pasará
automáticamente a
depender del Congreso;
h) Declarar si ha lugar o no a
formación de causa contra el
Presidente y Vicepresidente
de la República, Presidente y
Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo Electoral
y de la Corte de
Constitucionalidad,
Ministros, Vice-Ministros de
Estado cuando estén
encargados del despacho,
Secretarios de la
Presidencia de la
República, Sub-Secretarios
que los sustituyan,
Procurador de los
Derechos Humanos, Fiscal
General y Procurador
General de la Nación. Toda
resolución sobre esta materia
ha de tomarse con el voto
favorable de las dos terceras
71
partes del número total de
diputados;
i) Declarar, con el voto de las
dos terceras partes del
número total de diputados
que integran el Congreso,
la incapacidad física o
mental del Presidente de la
República para el ejercicio
del cargo. La declaratoria
debe fundarse en dictamen
previo de una comisión de
cinco médicos, designados
por la Junta Directiva del
Colegio respectivo a
solicitud del Congreso;
j) Interpelar a los ministros
de Estado; y
k) Todas las demás
atribuciones que le asigne
la Constitución y otras
leyes.
partes del número total de
diputados que integran el
Congreso.
i) Declarar, con el voto de las dos
terceras partes del número
total de diputados que
integran el Congreso, la
incapacidad física o mental
del Presidente de la
República para el ejercicio
del cargo. La declaratoria
debe fundarse en dictamen
previo de una comisión de
cinco médicos, designados
por la Junta Directiva del
Colegio respectivo a
solicitud del Congreso;
j) Interpelar a los ministros de
Estado; y bis) Conceder
condecoraciones propias
del Congreso de la
República, a guatemaltecos
y extranjeros.
k) Todas las demás atribuciones
que le asigne la constitución
y otras leyes.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
La finalidad de no permitir la ausencia de presidente y vicepresidente de la República
fue calificada por los entrevistados como positiva, pues asegura continuidad en las funciones
72
del Ejecutivo. Aunado a ello, al solamente informarle limita los poderes del Congreso sobre
el Ejecutivo.
4.6.9 Artículo 173 Procedimiento consultivo (del Congreso)
Este artículo tiene relación directa con la forma en la cual las decisiones políticas son
sometidas a procedimiento consultivo ciudadano cuando se consideran de especial
trascendencia.
Tabla No.17
Artículo 173 constitucional
Artículo 1985 1993
173
Procedimiento
consultivo (del
Congreso)
Las decisiones políticas de
especial trascendencia deberán
ser sometidas a procedimiento
consultivo de todos los
ciudadanos.
La consulta será convocada por
el Tribunal Supremo Electoral a
iniciativa del Presidente de la
República o del Congreso de la
República, que fijarán con
precisión la o las preguntas que
se someterán a los ciudadanos.
Las decisiones políticas de
especial trascendencia deberán
ser sometidas a procedimiento
consultivo de todos los
ciudadanos.
La consulta será convocada por
el Tribunal Supremo Electoral a
iniciativa del Presidente de la
República o del Congreso de la
República, que fijarán con
precisión la o las preguntas que
se someterán a los ciudadanos.
La ley constitucional electoral
regulará lo relativo a esta
institución.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Esto permitió que en 2004 se hicieran mayores precisiones a la Ley Electoral y de
Partidos Políticos (Decreto 1-85), en materia de consulta popular. Una de las grandes
73
limitantes que aún existen es lo referente a las audiencias públicas, pues no tienen efecto
vinculante, lo que permite la discrecionalidad de los diputados para decidir qué asumen de
ellas y qué descartan, siendo a veces un requisito disuasorio de su táctica legislativa.
Por ello, es necesario establecer procedimientos para la discusión y aprobación de lo
tratado en las audiencias públicas, pues al regularse se evita la discrecionalidad y los criterios
personales.
4.6.10 Artículo 176 Conformación y discusión de la norma (formación y sanción de la ley)
La enmienda en dicho artículo pretende definir el procedimiento, la discusión y
aprobación de un proyecto de ley.
74
Tabla No.18
Artículo 176 constitucional
Artículo 1985 1993
176
Presentación y
discusión
(formación y
sanción de la
ley).
Admitido un proyecto de ley se
pondrá a discusión en tres
sesiones diferentes, celebradas en
distintos días y no podrá votarse
hasta que se tenga por
suficientemente discutido en la
tercera sesión. Se exceptúan
aquellos casos que el Congreso
declare de urgencia nacional, con
el voto de las dos terceras partes
del total de diputados que lo
integran. En todo lo demás, se
observará el procedimiento que
prescriba el Reglamento Interior.
Presentado para su trámite un
proyecto de ley, se observará el
procedimiento que prescribe la
Ley Orgánica y de Régimen
Interior del Organismo
Legislativo. Se pondrá a
discusión en tres sesiones
celebradas en distintos días y no
podrá votarse hasta que se tenga
por suficientemente discutido en
la tercera sesión. Se exceptúan
aquellos casos que el Congreso
declare de urgencia nacional con
el voto favorable de las dos
terceras partes del número total de
diputados que lo integran.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
El Congreso de la República se ve fortalecido con esta enmienda, pues regula todo el
trayecto legislativo; sin embargo, no se vincula al tema de audiencias públicas de organismos
de la sociedad civil que puedan tener interés por ser beneficiados o afectados de un proyecto
de ley.
4.6.11 Artículo 177 Aprobación, sanción y promulgación
Este artículo hace referencia al plazo de un proyecto de ley para que pase al Ejecutivo
para su aprobación y promulgación.
75
Tabla No.19
Artículo 177 constitucional
Artículo 1985 1993
177 Aprobación,
sanción y
promulgación
Aprobado un proyecto de
ley, pasará al Ejecutivo
para su sanción y
promulgación.
Aprobado un proyecto de ley, la Junta
Directiva del Congreso de la República,
en un plazo no mayor de diez días, lo
enviará al Ejecutivo para su sanción,
promulgación y publicación.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Esto fue calificado como positivo por los entrevistados, pues fijar un plazo de diez
días es óptimo en función de que los proyectos no se engaveten y pierdan vigencia en el
tiempo.
La reforma evita el retraso y le da continuidad al proyecto de ley, lo que significa
estabilidad en la función que le compete al presidente del Organismo Legislativo, así como
un control de pesos y contrapesos desde el Congreso hacia el Ejecutivo; esto como resultado
debiese de otorgar eficiencia legislativa.
4.6.12 Artículo 178 Veto
El veto es definido como “la facultad que tienen los jefes de Estado para oponerse a
una ley o decreto que el Congreso le envía para su promulgación, acto en el que el poder
Ejecutivo participa en la función legislativa”.18
18 Secretaría de Información Legislativa.
Recuperado de: http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=241
76
Tabla No.20
Artículo 178 constitucional
Artículo 1985 1993
178
Veto
Dentro de los quince días de recibido
el decreto y previo acuerdo tomado
en Consejo de Ministros, el
Presidente de la República podrá
devolverlo al Congreso con las
observaciones que estime
pertinentes, en ejercicio de su
derecho de veto. Las leyes no podrán
ser vetadas parcialmente.
Si el Organismo Ejecutivo no
devolviere el decreto dentro de los
quince días contados desde la fecha
de su recepción, se tendrá por
sancionado y deberá promulgarse
como ley dentro de los ocho días
siguientes. En caso de que el
Congreso clausurare sus sesiones
antes de que expire el plazo en que
puede ejercitarse el veto, el Ejecutivo
deberá devolver el decreto dentro de
los ocho días de sesiones ordinarias
del período siguiente.
Dentro de los quince días de recibido
el decreto y previo acuerdo tomado
en Consejo de Ministros, el
Presidente de la República podrá
devolverlo al Congreso con las
observaciones que estime
pertinentes, en ejercicio de su
derecho de veto. Las leyes no podrán
ser vetadas parcialmente.
Si el Ejecutivo no devolviere el
decreto dentro de los quince días
siguientes a la fecha de su
recepción, se tendrá por
sancionado y el Congreso lo deberá
promulgar como ley dentro de los
ocho días siguientes. En caso de
que el Congreso clausurare sus
sesiones antes de que expire el
plazo en que puede ejercitarse el
veto, el Ejecutivo deberá devolver
el decreto dentro de los primeros
ocho días del siguiente período de
sesiones ordinarias.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Pese al contrapeso que ejerce el poder Ejecutivo, el Legislativo cuenta con un
mecanismo para su aprobación, que son las dos terceras partes del total de diputados. Al
77
respecto se recomienda ver los artículos 129 al 133 de la Ley Orgánica del Organismo
Legislativo (Decreto No.63-94).
Un dato importante que sugirieron los asistentes a los grupos focales, radica en la
necesidad de establecer con claridad el órgano que publica en caso de vetarse un proyecto,
por interpretación de la misma se atribuye que debe hacerlo el Organismo Ejecutivo (ver
artículo 179 constitucional).
4.6.13 Artículo 179 Primacía legislativa
Este artículo es un necesario complemento del anterior:
78
Tabla No.21
Artículo 179 constitucional
Artículo 1985 1993
179
Primacía
legislativa
Devuelto el decreto al Congreso,
éste podrá reconsiderarlo o dejarlo
para el período siguiente; si no
fueren aceptadas las observaciones
hechas por el Ejecutivo, y el
Congreso ratificare con el voto de
las dos terceras partes de sus
miembros, el Ejecutivo deberá
necesariamente sancionar y
promulgar el decreto dentro de los
ocho días siguientes de haberlo
recibido Si el Ejecutivo no lo
hiciere, el Congreso ordenará su
publicación, para que surta efectos
como ley de la República.
Devuelto el decreto al Congreso, la
Junta Directiva lo deberá poner en
conocimiento del pleno en la
siguiente sesión, y el Congreso, en
un plazo no mayor de treinta días,
podrá reconsiderarlo o
rechazado. Si no fueren
aceptadas las razones del veto y el
Congreso rechazare el veto por las
dos terceras partes del total de sus
miembros, el Ejecutivo deberá,
obligadamente sancionar y
promulgar el decreto dentro de los
ocho días siguientes de haberlo
recibido. Si el Ejecutivo no lo
hiciere, la Junta Directiva del
Congreso ordenará su publicación
en un plazo que no excederá de tres
días, para que surta efecto como ley
de la República.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Evita la postergación discrecional de la publicación de un decreto al conocerlo el
pleno del Congreso en la siguiente sesión ordinaria, dando la facultad al Pleno para que
rechace o no el veto.
79
4.6.14 Artículo 180 Vigencia
Este artículo da una mayor precisión al definir que la ley puede aplicarse en espacios
territoriales específicos.
Tabla No.22
Artículo 180 constitucional
Artículo 1985 1993
180
Vigencia
La ley empieza a regir en todo el
territorio nacional, ocho días
después de su publicación íntegra
en el Diario Oficial, a menos que
la misma ley amplíe o restrinja
dicho plazo.
La ley empieza a regir en todo el
territorio nacional, ocho días después
de su publicación íntegra en el diario
oficial, a menos que la misma ley
amplíe o restrinja dicho plazo o su
ámbito territorial de aplicación.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Realmente este artículo resulta contradictorio en su inicio y final, pues argumenta que
la ley empieza a regir en todo el territorio nacional y se adhiere al texto original de 1985 que
se puede establecer un ámbito territorial de aplicación.
Esto ha sucedido con estados de excepción en departamentos específicos, como ha
sido el caso de Huehuetenango o San Marcos; el primero por la alta conflictividad a proyectos
de desarrollo transnacionales, y el segundo por narcoactividad.
Aunado a ello, establece el principio básico de seguridad jurídica, dando mayor
certeza en la aplicación de las leyes. Establece el período de vacatio legis, que hace
referencia al período en que se publica una norma y entra en vigor.
4.6.15 Artículo 182 Presidencia de la República e integración del Organismo Ejecutivo
Delimita las funciones del Organismo Ejecutivo y su integración:
80
Tabla No.23
Artículo 182 constitucional
Artículo 1985 1993
182 Presidencia
de la República e
integración del
Organismo
Ejecutivo
El Presidente de la
República es el Jefe del
Estado, representa la
unidad nacional y los
intereses del pueblo de
Guatemala.
El Presidente y
Vicepresidente de la
República, ministros y
viceministros de Estado y
funcionarios dependientes
integran el Organismo
Ejecutivo.
El presidente de la República es el
Jefe del Estado de Guatemala y
ejerce las funciones del Organismo
Ejecutivo por mandato del pueblo.
El Presidente de la República,
actuará siempre con los Ministros, en
Consejo o separadamente con uno o
más de ellos; es el Comandante
General del Ejército, representa la
unidad nacional y deberá velar por
los intereses de toda la población de
la República.
El Presidente de la República
juntamente con el Vicepresidente, los
Ministros, Viceministros y demás
funcionarios dependientes integran el
Organismo Ejecutivo y tienen vedado
favorecer a partido político alguno.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Es importante que se resalta el papel del Presidente de la República como
Comandante General del Ejército. Aunado a ello existe la prohibición de favorecer de su pate
a partido político alguno, lo que coadyuva a la unidad nacional y en teoría se garantiza que
los recursos del Estado no sean aprovechados para favorecer a un partido político.
4.6.16 Artículo 183 Funciones del Presidente de la República
Las funciones del Presidente de la República son delimitadas en este artículo:
81
Tabla No.24
Artículo 183 constitucional
Artículo 1985 1993
183
Funciones
del
Presidente
de la
República
Son funciones del Presidente de la
República:
a) Cumplir y hacer cumplir la
Constitución y las leyes;
b) Proveer a la defensa y a la
seguridad de la Nación, así
como a la conservación del
orden público;
c) Ejercer el mando de las
Fuerzas Armadas de la
Nación con el carácter de
Comandante General del
Ejército, con todas las
funciones y atribuciones
respectivas;
d) Ejercer el mando superior
de toda la fuerza pública;
e) Sancionar, promulgar,
ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes, dictar los
decretos para los que
estuviere facultado por la
Constitución, así como los
acuerdos, reglamentos y
órdenes para el estricto
cumplimiento de las leyes,
sin alterar su espíritu;
Son funciones del Presidente de la
República:
a) Cumplir y hacer cumplir la
Constitución y las leyes.
b) Proveer a la defensa y a la
seguridad de la Nación, así
como a la conservación del
orden público.
c) Ejercer el mando de las
fuerzas armadas de la Nación
en todas las funciones y
atribuciones respectivas.
d) Ejercer el mando de toda la
fuerza pública.
e) Sancionar, promulgar,
ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes; dictar los
decretos para los que
estuviere facultado por la
Constitución, así como los
acuerdos, reglamentos y
órdenes para el estricto
cumplimiento de las leyes, sin
alterar su espíritu.
f) Dictar las disposiciones que
sean necesarias en los casos
de emergencia grave o de
calamidad pública, debiendo
82
f) Dictar las disposiciones que
sean necesarias en los casos
de emergencia grave o de
calamidad pública,
debiendo dar cuenta al
Congreso en sus sesiones
inmediatas.
g) Presentar proyectos de ley
al Congreso de la
República;
h) Ejercer el derecho de veto
con respecto a las leyes
emitidas por el Congreso,
salvo los casos en que no
sea necesaria la sanción del
Ejecutivo de conformidad
con la Constitución;
i) Presentar anualmente al
Congreso de la República,
al iniciarse su período de
sesiones, informe escrito
sobre la situación general
de la República y de los
negocios de su
administración realizados
durante el año anterior;
j) Someter anualmente al
Congreso para su
aprobación con no menos
de ciento veinte días de
anticipación a la fecha en
dar cuenta al Congreso en sus
sesiones inmediatas.
g) Presentar iniciativas de ley al
Congreso de la República.
h) Ejercer el derecho de veto
con respecto a las leyes
emitidas por el Congreso,
salvo los casos en que no sea
necesaria la sanción del
Ejecutivo de conformidad
con la Constitución.
i) Presentar anualmente al
Congreso de la República, al
iniciarse su período de
sesiones, informe escrito de la
situación general de la
República y de los negocios
de su administración
realizados durante el año
interior.
j) Someter anualmente al
Congreso, para su
aprobación con no menos de
ciento veinte días de
anticipación a la fecha en que
principiará el ejercicio fiscal
por medio del ministerio
respectivo, el proyecto de
presupuesto que contenga en
forma programática, el
detalle de los ingresos y
83
que principiará el ejercicio
fiscal, por medio del
Ministerio de Finanzas
Públicas, el proyecto de
presupuesto que contenga
en detalle los ingresos y
egresos del Estado. Si el
Congreso no estuviere
reunido deberá celebrar
sesiones extraordinarias
para conocer del proyecto;
k) Someter a la consideración
del Congreso para su
aprobación, y antes de su
ratificación, los tratados y
convenios de carácter
internacional y los contratos
y concesiones sobre
servicios públicos.
l) Convocar al Organismo
Legislativo a sesiones
extraordinarias cuando los
intereses de la República lo
demanden;
m) Coordinar la integridad
territorial y la dignidad de
la Nación;
n) Presidir el Consejo de
Ministros y ejercer la
función de superior
jerárquico de los
egresos del Estado. Si el
Congreso no estuviere
reunido deberá celebrar
sesiones extraordinarias para
conocer el proyecto.
k) Someter a la consideración
del Congreso para su
aprobación, y antes de su
ratificación, los tratados y
convenios de carácter
internacional y los contratos
y concesiones sobre servicios
públicos.
l) Convocar al Organismo
Legislativo a sesiones
extraordinarias cuando los
intereses de la República lo
demanden;
m) Coordinar, en Consejo de
Ministros, la política de
desarrollo de la Nación;
n) Presidir el Consejo de
Ministros y ejercer la función
de superior jerárquico de los
funcionarios y empleados del
Organismo Ejecutivo.
ñ) Mantener la integridad
territorial y la dignidad de la
nación.
o) Dirigir la política exterior y
las relaciones
84
funcionarios y empleados
del Organismo Ejecutivo;
ñ) Mantener la integridad
territorial y la dignidad de la
Nación;
o) Dirigir la política exterior y
las relaciones
internacionales, celebrar,
ratificar y denunciar tratados
y convenios de conformidad
con la Constitución.
p) Recibir a los representantes
diplomáticos, así como
expedir y retirar el exequátur
a las patentes de los
cónsules.
q) Administrar la hacienda
pública con arreglo a la ley;
r) Exonerar de multas y
recargos a los contribuyentes
que hubieren incurrido en
ellas por no cubrir los
impuestos dentro de los
términos legales o por actos
u omisiones en el orden
administrativo.
s) Nombrar y remover a todos
los funcionarios y
empleados públicos que le
corresponde conforme la
ley;
internacionales, celebrar,
ratificar y denunciar tratados
y convenios de conformidad
con la Constitución.
p) Recibir a los representantes
diplomáticos, así como
expedir y retirar el exequátur
a los cónsules.
q) Administrar la hacienda
pública con arreglo a la ley.
r) Exonerar de multas y recargos
a los contribuyentes que
hubieren incurrido en ellas
por no cubrir los impuestos
dentro de los términos legales
o por actos u omisiones en el
orden administrativo.
s) Nombrar y remover a los
Ministros de Estado,
Viceministros, Secretarios
y Sub-Secretarios de la
Presidencia, embajadores y
demás funcionarios que le
corresponda conforme a la
ley.
t) Conceder jubilaciones,
pensiones y montepíos de
conformidad con la ley;
u) Conceder condecoraciones a
guatemaltecos y extranjeros;
y
85
t) Conceder jubilaciones,
pensiones y montepíos de
conformidad con la ley;
u) Conceder condecoraciones a
guatemaltecos y extranjeros;
y
v) Todas las demás funciones
que le asigne esta
Constitución o la ley.
v) Dentro de los quince días
siguientes de concluido,
informar al Congreso de la
República sobre el
propósito de cualquier
viaje que hubiere realizado
fuera del territorio
nacional y acerca de los
resultados del mismo.
w) Someter cada cuatro meses
al Congreso de la República
por medio del ministerio
respectivo un informe
analítico de la ejecución
presupuestaria, para su
conocimiento y control.
x) Todas las demás funciones
que le asigne ésta
Constitución o la ley.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Dentro de los cambios que se establecieron sobresale el nombrar y remover a los
ministros de Estado, viceministros, secretarios y subsecretarios de la Presidencia,
embajadores y demás funcionarios conforme a la ley.
Aunado a ello se generan mecanismos de control, como el informar al Congreso de
la República sobre el propósito de cualquier viaje que el Presidente de la República realice
de manera internacional; otro mecanismo de control es que debe de someter un informe
analítico de la ejecución presupuestaria al Legislativo.
86
En síntesis, la reforma hace una separación en las funciones del Ejecutivo y del
Legislativo, donde el Congreso de la República decreta leyes y el Presidente de la República
debe reglamentar leyes sin alterar su espíritu original.
Responsabiliza al jefe del Ejecutivo para administrar los recursos del Estado y faculta
a los ministros el refrendo de los reglamentos emitidos por éste, haciendo énfasis en el
principio de preeminencia constitucional.
4.6.17 Artículo 184 Elección del Presidente y Vicepresidente de la República
Este artículo lo que busca es, al igual que con los diputados y corporaciones
municipales, reducir el período gubernamental de cinco a cuatro años. Resalta el concepto
de secreto en la forma en la cual se debe de votar para garantizar la libertad de los ciudadanos
electores.
87
Tabla No.25
Artículo 184 constitucional
Artículo 1985 1993
184 Elección del
Presidente y
Vicepresidente de
la República
El Presidente y Vicepresidente
de la República, serán electos por
el pueblo mediante sufragio
universal y por un período
improrrogable de cinco años.
Si ninguno de los candidatos
obtiene la mayoría absoluta se
procederá a segunda elección
dentro de un plazo no mayor de
sesenta ni menor de cuarenta y
cinco días, contados a partir de
la primera y en día domingo,
entre los candidatos que hayan
obtenido las dos más altas
mayorías relativas
El Presidente y Vicepresidente
de la República, serán electos
por el pueblo para un período
improrrogable de cuatro años,
mediante sufragio universal y
secreto.
Si ninguno de los candidatos
obtiene la mayoría absoluta se
procederá a segunda elección
dentro de un plazo no mayor de
sesenta ni menor de cuarenta y
cinco días, contados a partir de la
primera y en día domingo, entre
los candidatos que hayan obtenido
las dos más altas
mayorías relativas
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
El artículo termina de definir las características planteadas por Sodaro (2006) de un
Estado democrático, republicano y representativo. Aunado a ello, consolida el principio de
alternabilidad, prohibiendo la reelección y postergación del Presidente de la República.
Este artículo también establece la mayoría calificada para elegir a presidente y
vicepresidente del país, lo que evita que un gobernante ostente el poder por más tiempo que
el constitucionalmente permitido. Una de las críticas planteadas en este artículo por los
grupos focales de expertos fue que tener procesos electorales más frecuentes fomenta la
corrupción y el clientelismo político.
88
4.6.18 Artículo 191 Funciones del Vicepresidente
Este artículo que establece las funciones del Vicepresidente de la República tiene un
cambio concreto entre lo establecido en 1985 y la reforma de 1993:
Tabla No.26
Artículo 191 constitucional
Artículo 1985 1993
191 Funciones
del
Vicepresidente
Son funciones del Vicepresidente
de la República:
a) Participar en las
deliberaciones del
Consejo de Ministros con
voz y voto;
b) Por designación del
Presidente de la
República, representarlo
con todas las
preeminencias que al
mismo correspondan, en
actos oficiales y
protocolarios o en otras
funciones;
c) Coadyuvar, con el
Presidente de la
República, en la dirección
de la política general del
gobierno y ser
corresponsables de ellas;
d) Participar, conjuntamente
con el Presidente de la
República, en la
Son funciones del Vicepresidente
de la República:
a) Participar en las
deliberaciones del
Consejo de Ministros con
voz y voto;
b) Por designación del
Presidente de la
República, representarlo
con todas las
preeminencias que al
mismo correspondan, en
actos oficiales y
protocolarios o en otras
funciones;
c) Coadyuvar, con el
Presidente de la
República, en la
dirección de la política
general del gobierno.
d) Participar, conjuntamente
con el Presidente de la
República, en la
formulación de la política
89
formulación de la política
exterior y las relaciones
internacionales, así como
desempeñar misiones
diplomáticas o de otra
naturaleza en el exterior;
e) Presidir el Consejo de
Ministros en ausencia del
Presidente de la
República;
f) Presidir los órganos de
asesoría del ejecutivo que
establezcan las leyes;
g) Coordinar la labor de los
ministros de Estado; y
h) Ejercer las demás
atribuciones que le
señalen la Constitución y
las leyes.
exterior y las relaciones
internacionales, así como
desempeñar misiones
diplomáticas o de otra
naturaleza en el exterior;
e) Presidir el Consejo de
Ministros en ausencia del
Presidente de la
República;
f) Presidir los órganos de
asesoría del ejecutivo que
establezcan las leyes;
g) Coordinar la labor de los
ministros de Estado; y
h) Ejercer las demás
atribuciones que le señalen
la Constitución y las leyes.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Se omite en el inciso c) que el vicepresidente pueda ser corresponsable de la política
general de gobierno. Este artículo es una dedicatoria específica a que no sucedan hechos
como los de mayo de 1993, en que se ligó con responsabilidades de las decisiones del
presidente a Gustavo Espina Salguero. Se puede afirmar que es una de las consecuencias
más evidentes del intento de autogolpe de Estado de Jorge Serrano Elías.
4.6.19 Artículo 194 Funciones del Ministro
Este artículo establece las funciones del ministro de Estado, donde únicamente
destaca un inciso suprimido:
90
Tabla No.27
Artículo 194 constitucional
Artículo 1985 1993
194
Funciones
del
Ministro
Cada ministerio estará a cargo de
un ministro de Estado, quien
tendrá las siguientes funciones:
a) Ejercer jurisdicción sobre
todas las dependencias de su
ministerio;
b) Nombrar y remover a los
funcionarios y empleados
de su ramo, cuando le
corresponda hacerlo
conforme a la ley;
c) Refrendar los decretos,
acuerdos y reglamentos
dictados por el Presidente de
la República, relacionados
con su despacho para que
tengan validez;
d) Presentar al Presidente de la
República el plan de trabajo
de su ramo y anualmente una
memoria de las labores
desarrolladas;
e) Presentar anualmente al
Presidente de la República,
en su oportunidad, el
proyecto de presupuesto de
su ministerio;
Cada ministerio estará a cargo de
un ministro de Estado, quien
tendrá las siguientes funciones:
a) Ejercer jurisdicción sobre
todas las dependencias de su
ministerio;
b) Nombrar y remover a los
funcionarios y empleados
de su ramo, cuando le
corresponda hacerlo
conforme a la ley;
c) Refrendar los decretos,
acuerdos y reglamentos
dictados por el Presidente de
la República, relacionados
con su despacho para que
tengan validez;
d) Presentar al Presidente de la
República el plan de trabajo
de su ramo y anualmente
una memoria de las labores
desarrolladas;
e) Presentar anualmente al
Presidente de la República,
en su oportunidad, el
proyecto de presupuesto de
su ministerio;
91
f) Dirigir, tramitar, resolver e
inspeccionar todos los
negocios relacionados con su
ministerio;
g) Participar en las
deliberaciones del Consejo
de Ministros y suscribir los
decretos y acuerdos que el
mismo emita;
h) Concurrir al Congreso de
la República y participar
en los debates sobre
negocios relacionados con
su ramo; e
i) Velar por el estricto
cumplimiento de las leyes, la
probidad administrativa y la
correcta inversión de los
fondos públicos en los
negocios confiados a su
cargo.
f) Dirigir, tramitar, resolver e
inspeccionar todos los
negocios relacionados con su
ministerio;
g) Participar en las
deliberaciones del Consejo
de Ministros y suscribir los
decretos y acuerdos que el
mismo emita;
h) Se suprime
i) Velar por el estricto
cumplimiento de las leyes, la
probidad administrativa y la
correcta inversión de los
fondos públicos en los
negocios confiados a su
cargo.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar el texto original.
La supresión se refiere a la concurrencia que deben de tener los ministros de Estado
al Congreso de la República para participar en los debates de los negocios relacionados con
su tema.
Para los grupos focales, al suprimir la comparecencia de los ministros al Legislativo
se limita la acción fiscalizadora de los diputados, dando mayor discrecionalidad en la
administración de los recursos a los miembros del gabinete. Sin embargo, en la época previa
92
a las reformas ésta era una forma de dificultar la labor de los ministros, similar a lo que se
realiza actualmente con el tema de las largas interpelaciones.
4.6.20 Artículo 213 Presupuesto del Organismo Judicial
El cambio en este artículo es la adición que dicta que el Organismo Judicial deberá
publicar anualmente su presupuesto programático e informar al Congreso de la República
cada cuatro meses acerca de los alcances y de la ejecución analítica del mismo.
93
Tabla No.28
Artículo 213 constitucional
Artículo 1985 1993
213
Presupuesto
del
Organismo
Judicial
Es atribución de la Corte Suprema
de Justicia formular el presupuesto
del Ramo; para el efecto, se le
asigna una cantidad no menor del
dos por ciento del Presupuesto de
Ingresos Ordinarios del Estado,
que deberá entregarse a la
Tesorería del Organismo Judicial
cada mes en forma proporcional y
anticipada por el órgano
correspondiente.
Son fondos privativos del
Organismo Judicial los derivados
de la Administración de Justicia y
corresponde a la Corte Suprema de
Justicia su inversión, la cual será
conforme a la ley y publicándose el
detalle de los gastos que se haga de
dichos fondos.
Es atribución de la Corte Suprema
de Justicia formular el presupuesto
del Ramo; para el efecto, se le
asigna una cantidad no menor del
dos por ciento del Presupuesto de
Ingresos Ordinarios del Estado,
que deberá entregarse a la
Tesorería del Organismo Judicial
cada mes en forma proporcional y
anticipada por el órgano
correspondiente.
Son fondos privativos del
Organismo Judicial los derivados
de la administración de Justicia y su
inversión corresponde a la Corte
Suprema de Justicia. El
Organismo Judicial deberá
publicar anualmente su
presupuesto programático e
informar al Congreso de la
República cada cuatro meses
acerca de los alcances y de la
ejecución analítica del mismo.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Lo que se pretende es evitar la opacidad en las funciones en los tres poderes del
Estado.
94
4.6.21 Artículo 214 Integración de la Corte Suprema de Justicia
Uno de los cambios más significativos en el rediseño institucional del Estado
guatemalteco, el incremento de nueve a 13 magistrados de la CSJ:
Tabla No.29
Artículo 214 constitucional
Artículo 1985 1993
214
Integración de
la Corte
Suprema de
Justicia
La Corte Suprema de Justicia se
integra con nueve magistrados,
incluyendo al presidente, y se
organizará en las cámaras que la
misma determine. Cada cámara
tendrá su presidente.
El Presidente del Organismo
Judicial lo es también de la Corte
Suprema de Justicia y su
autoridad se extiende a los
tribunales de toda la República.
En caso de falta temporal del
Presidente del Organismo Judicial
o cuando conforme a la ley no
pueda actuar o conocer, en
determinados casos, lo sustituirán
los demás magistrados de la Corte
Suprema de Justicia en el orden
de su elección.
La Corte Suprema de Justicia se
integra con trece magistrados,
incluyendo al presidente, y se
organizará en las cámaras que la
misma determine. Cada cámara
tendrá su presidente.
El Presidente del Organismo
Judicial lo es también de la Corte
Suprema de Justicia cuya
autoridad se extiende a los
tribunales de toda la República.
En caso de falta temporal del
Presidente del Organismo Judicial
o cuando conforme a la ley no
pueda actuar o conocer, en
determinados casos, lo sustituirán
los demás magistrados de la Corte
Suprema de Justicia en el orden de
su designación.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Este artículo se reformó pensando en generar un beneficio para el sistema político del
país, al haber mayor representatividad. Sin embargo, como se verá en su momento con la
95
creación de universidades y facultades de derecho, incluso sin estudiantes como la
Universidad Da Vinci y la Universidad Regional, muchos rectores y decanos de estos centros
votan, con el interés implícito del grupo a quien representan únicamente. Esto ha permitido
que actores como Roberto López Villatoro, alias “El rey del tenis”, hayan intentado cooptar
espacios para tener a la justicia administrada para sus propios fines, no necesariamente
virtuosos.19
Obviamente tiene un costo sobre el presupuesto público, a mayor número de
magistrados, mayor representatividad, pero también mayores costos. Esto significa que no
hay democracia sin inversión, la calidad de ésta es inversamente proporcional.
Aunado a ello la ya mencionada subordinación de los magistrados a los diputados del
Congreso de la República. Esto significa que: el Organismo Judicial es el más dependiente
de los tres poderes del Estado, pues depende de las negociaciones entre Ejecutivo y
Legislativo para nombramiento de magistrados y asignación presupuestaria.
Este artículo no preveo que estamos al punto de un colapso constitucional ¿qué pasará
cuando se apruebe la catorceava facultad de derecho y por lo tanto los rectores y decanos
superen a los magistrados a elegir? Es obvio que habrá un proceso de negociación para que
éste sea uno de los primeros artículos a reformar en el corto plazo, o bien, las negociaciones
de las comisiones de postulación resultarán mucho más complicadas, tensas y viciadas.
4.6.22 Artículo 215 Elección de la Corte Suprema de Justicia
Uno de los primeros puntos de este artículo es la reducción de seis a cinco años en el
período de los magistrados de la CSJ. Provienen de una nómina de 26 candidatos propuestos
por una comisión de postulación al Congreso de la República. El papel que realizan en esta
elección rectores, decanos y representantes del CANG es fundamental, pero a su vez, ha
permitido que se filtren intereses espurios en la academia y ha reproducido el mercado
electoral del sistema político nacional macro a un ámbito micro.
19 Al respecto se puede indagar más sobre este personaje en: “De rey del tenis a caballero cabildero de
Guatemala”, disponible en http://es.insightcrime.org/investigaciones/rey-del-tenis-caballero-cabildero-
guatemala; también se puede revisar “Retrato del alfil al que todos llaman rey”, disponible en:
http://www.plazapublica.com.gt/content/retrato-del-alfil-al-que-todos-llaman-rey
96
Tabla No.30
Artículo 215 constitucional
Artículo 1985 1993
215
Elección
de la Corte
Suprema
de Justicia
Los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia serán electos por el
Congreso de la República para un
período de seis años, así:
a) Cuatro magistrados electos
directamente por el Congreso de
la República, y
b) Cinco magistrados electos por el
Congreso de la República.
Seleccionados de una nómina de
treinta candidatos propuestos
por una Comisión de Postulación
integrada por cada uno de los
decanos de las facultades de
derecho o de ciencias jurídicas y
sociales de cada universidad del
país, un número equivalente de
representantes electos por la
Asamblea General del Colegio
de Abogados y Notarios de
Guatemala, y un representante
del Organismo Judicial
nombrado por la Corte Suprema
de Justicia.
En las votaciones tanto para integrar
la Comisión de Postulación como
para la integración de la nómina de
Los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia serán
electos por el Congreso de la
República para un período de
cinco años, de una nómina de
veintiséis candidatos propuestos
por una comisión de postulación
integrada por un representante
de los Rectores de las
Universidades del país, quién la
preside, los Decanos de las
Facultades de Derechos o
Ciencias Jurídicas y Sociales de
cada Universidad del país, un
número equivalente de
representantes electos por la
Asamblea General del Colegio de
Abogados y Notarios de
Guatemala y por igual número
de representantes electos por los
magistrados titulares de la Corte
de Apelaciones y demás
tribunales a que se refiere el
artículo 217 de esta Constitución.
La elección de candidatos
requiere del voto de por lo
menos las dos terceras partes de
los miembros de la Comisión.
97
candidatos, no se aceptará
representación alguna.
En las votaciones tanto para
integrar la Comisión de
Postulación como para la
integración de la nómina de
candidatos, no se aceptará
ninguna representación.
Los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia elegirán,
entre sus miembros, con el voto
favorable de las dos terceras
partes, al presidente de la misma,
el que durará en sus funciones un
año y no podrá ser reelecto
durante ese período de la Corte.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Esto lleva a un sistema de justicia en el que se facilita la corrupción desde las cabezas,
hasta sus bases. Durante los grupos focales con los cuales se trabajaron los cuadros
comparativos se hizo mención de la existencia de diez grandes bufetes que se han convertido
en corporaciones de servicios de justicia que también tienen injerencia en estos
nombramientos. Una de las sugerencias es que se nombre únicamente a un representante por
todas las universidades del país, esto obviamente requiere de reformas constitucionales que
requieren inmediatez.
4.6.23 Artículo 222 Magistrados suplentes
Este artículo tiene una amplia relación con el artículo 217 constitucional, también
reformado y con lo que establece la Ley del Organismo Judicial (Decreto No.2-89), ver
artículo 77 de dicha ley.20
20 Artículo 77. *Suplencias. En caso de impedimento, excusas, recusación o ausencia temporal de alguno de
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, cuando esta deba conocer en pleno, serán llamados a integrarla
los Presidentes de las Salas de Apelaciones o Tribunales de similar categoría, principiando con los establecidos
98
Tabla No.31
Artículo 222 constitucional
Artículo 1985 1993
222
Magistrados
suplentes
Los magistrados suplentes de
la Corte Suprema de Justicia,
de la Corte de Apelaciones y
demás tribunales colegiados,
serán electos en la misma
forma que los titulares y de la
misma nómina.
Los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia serán suplidos por los
magistrados de los tribunales a que se
refiere el artículo 217 de esta
Constitución, conforme lo disponga la
Ley del Organismo Judicial, siempre
que reúnan los mismos requisitos de
aquéllos.
Los magistrados de los tribunales a
que se refiere el artículo 217 de esta
Constitución tendrán como suplentes
a los magistrados que con tal categoría
haya electo el Congreso de la
República.
Los magistrados suplentes serán electos
en la misma oportunidad y forma que los
titulares y de la misma nómina.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Este cambio se percibe como positivo, pues el Congreso de la República no
necesariamente tiene el conocimiento para el nombramiento de jueces. Es por ello
importante establecer una carrera judicial óptima que permita generar competencias en los
profesionales de este ámbito. Es una adecuación para que la CSJ tenga el control en este tipo
de nombramientos.
en la capital de la República en su orden numérico; en su defecto, los vocales de dichos tribunales y, por último,
a los suplentes de éstos. Si la ausencia fuere absoluta, se procederá de la misma manera mientras el Congreso
de la República hace una nueva elección.
99
4.6.24 Artículo 223 Libertad de formación y funcionamiento de las organizaciones políticas
A este artículo se le adiciona la prohibición para que el Presidente de la República y
sus funcionarios, así como los alcaldes municipales hagan propaganda con respecto a las
obras y actividades realizadas.
Tabla No.32
Artículo 223 constitucional
Artículo 1985 1993
223 Libertad de
formación y
funcionamiento de
las organizaciones
políticas
El Estado garantiza la libre
formación y funcionamiento
de las organizaciones
políticas y sólo tendrán las
limitaciones que esta
Constitución y la ley
determinen.
Todo lo relativo al ejercicio
del sufragio, los derechos
políticos, organizaciones
políticas, autoridades y
órganos electorales y proceso
electoral, será regulado por la
ley constitucional de la
materia.
El Estado garantiza la libre
formación y funcionamiento de
las organizaciones políticas y sólo
tendrán las limitaciones que esta
Constitución y la ley determinen.
Todo lo relativo al ejercicio del
sufragio, los derechos políticos,
organizaciones políticas,
autoridades y órganos electorales
y proceso electoral, será regulado
por la ley constitucional de la
materia.
Una vez hecha la convocatoria a
elecciones, queda prohibido al
Presidente de la República, a los
funcionarios del Organismo
Ejecutivo, a los alcaldes y a los
funcionarios municipales hacer
propaganda respecto de las
obras y actividades realizadas.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
100
Dentro de lo señalado por los entrevistados y los grupos focales con esta reforma
constitucional resalta la escasa capacidad de control del TSE para hacer cumplir con este
artículo.
4.6.25 Artículo 233 Elección del Contralor General de Cuentas
El cambio sustantivo en este artículo es la forma en la cual se selecciona al Contralor
General de Cuentas, en donde las comisiones de postulación vuelven a tener incidencia
directa.
En este caso los rectores de las universidades son importantes, al igual que los decanos
de las facultades que incluyan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría, debiendo contar
con un número de representantes equivalentes por parte del Colegio de Economistas,
Contadores Públicos y Auditores, y Administración de Empresas.
La selección se hace por medio de mayoría calificada (dos terceras partes), lo que en
alguna medida busca el consenso y la legitimidad.
Tabla No.33
Artículo 233 constitucional
Artículo 1985 1993
233
Elección
del
Contralor
General de
Cuentas
El jefe de la Contraloría General
de Cuentas, será electo para un
período de cuatro años, por el
Congreso de la República, por
mayoría absoluta de diputados
que conformen dicho Organismo.
Sólo podrá ser removido por el
Congreso de la República en los
casos de negligencia, delito y
falta de idoneidad. Rendirá
informe de su gestión al
Congreso de la República, cada
vez que sea requerido y de oficio
El jefe de la Contraloría General de
Cuentas, será electo para un período
de cuatro años, por el Congreso de la
República, por mayoría absoluta de
diputados que conformen dicho
Organismo. Sólo podrá ser removido
por el Congreso de la República en los
casos de negligencia, delito y falta de
idoneidad. Rendirá informe de su
gestión al Congreso de la República,
cada vez que sea requerido y de oficio
dos veces al año. Gozará de iguales
inmunidades que los magistrados de la
101
dos veces al año. Gozará de
iguales inmunidades que los
magistrados de la Corte de
Apelaciones. En ningún caso el
Contralor General de Cuentas
podrá ser reelecto.
Corte de Apelaciones. En ningún caso
el Contralor General de Cuentas podrá
ser reelecto.
El Congreso de la República hará la
elección a que se refiere este artículo
de una nómina de seis candidatos
propuestos por una comisión de
postulación integrada por un
representante de los Rectores de las
Universidades del país, quien la
preside, los Decanos de las
Facultades que incluyan la carrera
de Contaduría Pública y Auditoría
de cada Universidad del país y un
número equivalente de
representantes electos por la
Asamblea General del Colegio de
Economistas, Contadores Públicos
y Auditores y Administradores en
Empresas.
Para la elección de candidatos se
requerirá el voto de por lo menos las
dos terceras partes de los miembros
de dicha Comisión.
En las votaciones, tanto para
integrar la Comisión de Postulación
como para la integración de la
nómina de candidatos, no se
aceptará ninguna representación.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
102
Esto ha significado, según los grupos focales, en una toma del poder de las facultades
que imparten la carrera en mención por parte de la Contraloría General de Cuentas (CGC),
así como del colegio profesional. Esta afirmación tiene sustento cuando últimamente se
comenta la búsqueda de separación de los Contadores Públicos y Auditores del colegio al
que están adscritos para formar uno propio, situación que hará necesaria una reforma
constitucional para que puedan tener participación en dicha comisión.
Probablemente la sociedad civil no ha comprendido aún que su rol, mientras el
modelo de democracia constitucional según el artículo 140 de la Constitución Política de la
República de Guatemala, siga siendo el de un sistema de gobierno republicano, democrático
y representativo, puede entorpecer procesos, porque para ello deberíamos de transformar
nuestro sistema a una democracia más activa y representativa, pero también más costosa y
lenta.
El punto clave tiene relación directa en este momento con la mejora en los
mecanismos de selección de quienes asuman la representación de los ciudadanos bajo el
modelo democrático constitucional actual. El filtro es el mecanismo de selección de
representantes electos de manera indirecta por los ciudadanos, ya que las comisiones de
postulación han repetido los vicios de un sistema mal manejado, por lo que no parecen ser
la panacea a la problemática de poder y construcción de ciudadanía y Estado de derecho
esperada.
4.6.26 Artículo 234 Requisitos del Contralor General de Cuentas
El cambio de mayor sustento en este artículo es que bajo la reforma constitucional se
determina que el Contralor General de Cuentas es el Jefe de la CGC.
103
Tabla No.34
Artículo 234 constitucional
Artículo 1985 1993
234
Requisitos
del Contralor
General de
Cuentas
Para ser Contralor General de
Cuentas se requiere ser
guatemalteco mayor de cuarenta
años, de reconocida honorabilidad
y prestigio profesional, estar en el
goce de sus derechos ciudadanos,
no tener juicio pendiente en
materia de cuentas y haber
ejercido su profesión por lo menos
diez años.
El Contralor General de Cuentas
será el Jefe de la Contraloría
General de Cuentas y debe ser
mayor de cuarenta años,
guatemalteco, contador público y
auditor, de reconocida honorabilidad
y prestigio profesional, estar en el
goce de sus derechos ciudadanos, no
tener juicio pendiente en materia de
cuentas y haber ejercido su profesión
por lo menos diez años.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Este cambio parece no tener mucho sentido; sin embargo, empodera al Contralor y lo
vuelve prácticamente en una de las figuras individuales de control más poderosas del
organigrama estatal. Esto significa que tiene injerencia en todas las dependencias públicas,
pero prácticamente ninguna la tiene con él.
4.6.27 Artículo 237 Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado
Este artículo es determinante en el diseño del Estado de Guatemala, pues se intenta
generar un cambio institucional al hacer ajustes en el Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado.
104
Tabla No.35
Artículo 237 constitucional
Artículo 1985 1993
237
Presupuesto
General de
Ingresos y
Egresos del
Estado
El Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado,
aprobado para cada ejercicio fiscal,
de conformidad con lo establecido
en esta Constitución, incluirá la
estimación de todos los ingresos a
obtener y los gastos por realizar.
La unidad del presupuesto es
obligatoria y su estructura
programática. Todos los ingresos
del Estado constituyen un fondo
común indivisible destinado
exclusivamente a cubrir sus
egresos.
Los Organismos, las entidades
descentralizadas y las autónomas
podrán tener presupuestos y fondos
privativos, cuando la ley así lo
establezca. Sus presupuestos se
enviarán anualmente al Ejecutivo
y al Congreso de la República, para
su conocimiento e integración al
Presupuesto General y además
estarán sujetos a los controles y
fiscalización de los órganos
correspondientes del Estado.
Todo egreso extraordinario deberá
ser decretado por el Congreso de la
El Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado,
aprobado para cada ejercicio
fiscal, de conformidad con lo
establecido en esta Constitución,
incluirá la estimación de todos los
ingresos a obtener y el detalle de
los gastos e inversiones por
realizar.
La unidad del presupuesto es
obligatoria y su estructura
programática. Todos los ingresos
del Estado constituyen un fondo
común indivisible destinado
exclusivamente a cubrir sus
egresos.
Los Organismos, las entidades
descentralizadas y las autónomas
podrán tener presupuestos y fondos
privativos, cuando la ley así lo
establezca, sus presupuestos se
enviarán obligatoria y
anualmente al Organismo
Ejecutivo y al Congreso de la
República, para su conocimiento
e integración al presupuesto
general; y además, estarán sujetos
a los controles y fiscalización de los
105
República como ampliación del
Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado, y su
aprobación deberá llenar los
mismos requisitos que se fijan para
la aprobación del presupuesto
ordinario.
órganos correspondientes del
Estado. La ley podrá establecer
otros casos de dependencias del
Ejecutivo cuyos fondos deben
administrarse en forma privativa
para asegurar su eficiencia. El
incumplimiento de la presente
disposición es punible y son
responsables personalmente los
funcionarios bajo cuya dirección
funciones las dependencias.
No podrán incluirse en el
Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado
gastos confidenciales o gasto
alguno que no deba ser
comprobado o que no esté sujeto
a fiscalización. Esta disposición
es aplicable a los presupuestos de
cualquier organismo,
institución, empresa o entidad
descentralizada o autónoma.
El Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado y
su ejecución analítica, son
documentos públicos, accesibles a
cualquier ciudadano que quiera
consultarlos, para cuyo efecto el
Ministerio de Finanzas Públicas
dispondrá que copias de los
mismos obren en la Biblioteca
106
Nacional, en el Archivo General
de Centro América y en las
bibliotecas de las universidades
del país. En igual forma deberán
proceder los otros organismos del
Estado y las entidades
descentralizadas y autónomas
que manejen presupuesto propio.
Incurrirá en responsabilidad
penal el funcionario público que
de cualquier manera impida o
dificulte la consulta.
Los Organismos o entidades
estatales que dispongan de fondos
privativos están obligados a
publicar anualmente con detalle
el origen y aplicación de los
mismos, debidamente auditado
por la Contraloría General de
Cuentas. Dicha publicación
deberá hacerse en el Diario
Oficial dentro de los seis meses
siguientes a la finalización de
cada ejercicio fiscal.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
El primer punto es que se incluye la variable de inversiones por realizar. No es que
no se invirtiera antes, pero se trata de fomentar que el uso de los recursos no sea consumido
por gastos de funcionamiento, sino que cada cartera pueda también hacer inversión.
107
Aunado a ello, se trata de dar mayor precisión al mecanismo de control que ejerce el
Congreso de la República y el Ejecutivo sobre las instituciones del Estado, al solicitar que
sus presupuestos sean enviados a estos entes anualmente de manera obligatoria.
También destaca que habrán casos en que las dependencias del Ejecutivo en cuyos
fondos deben administrase en forma privativa para asegurar su eficiencia deben ser
establecidos en ley, responsabilizando administrativa y penalmente a quien no lo realice así.
La supresión de gastos confidenciales, que era un clamor popular de la ciudadanía
por considerarse foco de corrupción, fue eliminada. Lo cual, y pese a la astucia de algunos
funcionarios dados a prácticas corruptas que buscan salidas legales a este tipo de manejo
discrecional de los recursos, es un logro para el sistema que busca la eficiencia y
transparencia en el gasto público.
Aunado a ello se busca la publicidad del Presupuesto General de Ingresos y Egresos
del Estado, que se materializa en la Constitución al quedar plasmada en este artículo y buscar
su divulgación por los medios precisados en él.
4.6.28 Artículo 238 Ley Orgánica del Presupuesto
Este artículo fortalece los dos anteriores citados en este trabajo, pues incluye un
apartado que precisa que no se pueden transferir fondos de programas de inversión a
programas de funcionamiento o de pago de deuda pública.
Tabla No.36
Artículo 238 constitucional
Artículo 1985 1993
238 Ley
Orgánica del
Presupuesto
La Ley Orgánica del Presupuesto
regulará:
a) La formulación, ejecución
y liquidación del
Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del
Estado y las normas a las
que conforme esta
La Ley Orgánica del Presupuesto
regulará:
a) La formulación, ejecución y
liquidación del Presupuesto
General de Ingresos y
Egresos del Estado y las
normas a las que conforme
108
Constitución se somete su
discusión y aprobación;
b) Los casos en que puedan
transferirse fondos dentro
del total asignado para cada
organismo, dependencia,
entidad descentralizada o
autónoma, las
transferencias de partidas
deberán ser notificadas de
inmediato al Congreso de
la República y a la
Contraloría de Cuentas.
c) El uso de economías y la
inversión de cualquier
superávit e ingresos
eventuales;
d) Las normas y regulaciones
a que está sujeto todo lo
relativo a la deuda pública
interna y externa, su
amortización y pago;
e) Las medidas de control y
fiscalización a las
entidades que tengan
fondos privativos, en lo
que respecta a la
aprobación y ejecución de
su presupuesto;
f) La forma de remuneración
de todos los funcionarios y
esta Constitución se somete
su discusión y aprobación;
b) Los casos en que puedan
transferirse fondos dentro del
total asignado para cada
organismo, dependencia,
entidad descentralizada o
autónoma. Las transferencias
de partidas deberán ser
notificadas de inmediato al
Congreso de la República y a
la Contraloría de Cuentas.
No podrán transferirse
fondos de programas de
inversión a programas de
funcionamiento o de pago
de la deuda pública.
c) El uso de economías y la
inversión de cualquier
superávit e ingresos
eventuales;
d) Las normas y regulaciones a
que está sujeto todo lo
relativo a la deuda pública
interna y externa, su
amortización y pago;
e) Las medidas de control y
fiscalización a las entidades
que tengan fondos
privativos, en lo que respecta
109
empleados públicos,
incluyendo los de las
entidades descentralizadas.
Regulará específicamente
los casos en los que
algunos funcionarios,
excepcionalmente y por ser
necesario para el servicio
público, percibirán gastos
de representación.
Quedan prohibidas
cualesquiera otras formas
de remuneración y será
personalmente responsable
quien las autorice;
g) La forma de comprobar
los gastos públicos y los
casos muy calificados y
aprobados por el
Congreso de la República,
en los que se eroguen
gastos no comprobables y
de naturaleza
confidencial; y
h) Las formas de
recaudación de los
ingresos públicos.
a la aprobación y ejecución
de su presupuesto;
f) La forma y cuantía de la
remuneración de todos los
funcionarios y empleados
públicos, incluyendo los de
las entidades
descentralizadas o
autónomas.
Regulará específicamente
los casos en los que algunos
funcionarios,
excepcionalmente y por ser
necesario para el servicio
público, percibirán gastos
de representación.
Quedan prohibidas
cualesquiera otras formas d
remuneración y será
personalmente responsable
quien las autorice.
g) La forma de comprobar los
gastos públicos.
Cuando se contrate obra o
servicio que abarque dos o
más años fiscales, deben
provisionarse
adecuadamente los fondos
necesarios para su
terminación en los
110
presupuestos
correspondientes.
i) Las formas de recaudación
de los ingresos públicos.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Además, se precisa que debe de regularse la forma y cuantía de la remuneración de
todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo a las entidades descentralizadas o
autónomas. Anteriormente solo aparecían las descentralizadas. Sin embargo, hay muchas
negociaciones de pactos colectivos en las que la Dirección Técnica del Presupuesto del
Ministerio de Finanzas está ausente, esto complica la situación al comprometer recursos del
Estado, sin tener certeza de los ingresos para responder a dichos gastos.
También se incluye que cuando se contrate obra o servicio que abarque dos o más
años fiscales, deben provisionarse adecuadamente los fondos para su terminación. Éstas son
medidas que buscan hacer eficiente el presupuesto público.
Según los grupos focales trabajados, este artículo no es respetado en muchas
ocasiones pese a ser constitucional, pues se han venido realizando traspasos de inversión a
funcionamiento de manera sistemática en los últimos períodos. Sin embargo, esto es muy
difícil de comprobar, pues los presupuestos pese a ser públicos, tienen las formas en las cuales
se logra mover recursos entre partidas sin que esto necesariamente pueda ser detectado, a
menos que lo realice la CGC.
Para tener un presupuesto de este tipo, es necesario tener una planificación
gubernamental de acción de políticas que incluya los gastos de funcionamiento e inversión,
así como proyecciones reales de ingresos, pues a la fecha esto no se tiene y se generan
constantes agujeros en el presupuesto que terminan por demandar la contratación de deuda
pública.
Una de las soluciones a esto sería la de un presupuesto cuatrienal que permita a un
gobierno establecer prioridades de acción, gastos, inversión y recursos para todo su período
gubernamental (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y corporaciones municipales).
111
4.6.29 Artículo 240 Fuente de inversiones y gastos del Estado
Este artículo trata de cumplir el principio presupuestario de nivelación presupuestaria,
donde toda ley que implique gastos, sea del tipo que sea, debe de indicar la fuente de donde
se obtendrán los ingresos para sufragarla.
Para cualquier ampliación que quiera hacer el Congreso de la República, se incluye
el contrapeso del Ejecutivo, quien deberá emitir opinión, y si ésta es desfavorable se requiere
de mayoría calificada (dos terceras partes de los diputados) para realizarlo.
Tabla No.37
Artículo 240 constitucional
Artículo 1985 1993
240 Fuente de
inversiones y
gastos del
Estado
Toda ley que implique
inversiones y gastos del
Estado, debe indicar la
fuente de dónde se
tomarán los fondos
destinados a cubrirlos.
Toda ley que implique inversiones y gastos
del Estado, debe indicar la fuente de dónde
se tomarán los fondos destinados a
cubrirlos.
Si la inversión o el gasto no se encuentran
incluidos e identificados en el Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado
aprobado para el ejercicio fiscal
respectivo, el Presupuesto no podrá
ampliarse por el Congreso de la República
sin la opinión favorable del Organismo
Ejecutivo.
Si la opinión del Organismo Ejecutivo
fuere desfavorable, el Congreso de la
República solo podrá aprobar la
ampliación con el voto de por lo menos
las dos terceras partes del número total
de diputados que lo integran.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
112
4.6.30 Artículo 251 Ministerio Público
En este artículo, se incluye una adición al artículo que precisa que el Jefe del
Ministerio Público (MP) será el Fiscal General de la República, con las mismas calidades
que los magistrados de la CSJ, siendo nombrado por el Presidente de la República.
Acá nuevamente aparecen las figuras de las comisiones de postulación, pues será
propuesto de una nómina de seis candidatos, con una alta participación de los profesionales
del derecho en dicha integración. Al igual que en otras comisiones, universidades y colegio
profesional, incluso la propia CSJ, han sido señalados a lo largo de la historia de ser sujetos
del condicionamiento político de aparatos paralelos de impunidad. La Comisión
Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)21 ha hecho estos señalamientos
públicos.22
Tabla No.38
Artículo 251 constitucional
Artículo 1985 1993
251
Ministerio
Público
El Ministerio Público es una
institución auxiliar de la
administración pública y de los
tribunales con funciones
autónomas, cuyos fines
principales son velar por el
estricto cumplimiento de las leyes
del país y ejercer la representación
del Estado.
Su organización y funcionamiento
se regirá por su ley orgánica.
El Ministerio Público es una institución
auxiliar de la administración pública y de
los tribunales con funciones autónomas,
cuyos fines principales son velar por el
estricto cumplimiento de las leyes del
país. Su organización y funcionamiento
se regirá por su ley orgánica.
El Jefe del Ministerio Público será el
Fiscal General de la República y le
corresponde el ejercicio de la acción
penal pública. Deberá ser abogado
colegiado y tener las mismas calidades
21 La CICIG es una institución creada en 2006 y aprobada en 2007 por el Congreso de la República para
fortalecer las investigaciones criminales del Ministerio Público y la Policía Nacional Civil en materia de
aparatos clandestinos vinculados a la impunidad. Para ver más al respecto se puede consultar en su sitio web:
www.cicig.org 22 Al respecto se puede consultar:
http://radiou.usac.edu.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=4780:cicig-senala-que-tabla-de-
gradacion-beneficiara-a-postulantes-a-una-magistratura&catid=1:noticias&Itemid=18
113
que los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y será nombrado
por el Presidente de la República de
una nómina de seis candidatos
propuesta por una comisión de
postulación, integrada por el
Presidente de la Corte Suprema de
justicia, quien la preside, los Decanos
de las Facultades de Derecho o de
Ciencias Jurídicas y Sociales de las
Universidades del país, el Presidente
de la Junta Directiva del Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala y
el Presidente del Tribunal de Honor
de dicho Colegio.
Para la elección de candidatos se
requiere del voto de por lo menos las
dos terceras partes de los miembros de
la Comisión.
En las votaciones, tanto para integrar
la Comisión de Postulación como la
integración de la nómina de
candidatos, no se aceptará ninguna
representación.
El Fiscal General de la Nación durará
cuatro años en el ejercicio de sus
funciones y tendrá las mismas
preeminencias e inmunidades que los
magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. El Presidente de la
República podrá removerlo por
114
causa justificada, debidamente
establecida.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
La experiencia ha demostrado que no pasan los mejor calificados.23 Uno de estos
casos ha sido el de Claudia Paz Paz, quien siendo Jefa del MP y Fiscal General, no fue electa
por el entonces Presidente de la República, Otto Pérez Molina,24 pese a tener las
calificaciones más altas con respecto a los demás aspirantes.25
4.6.31 Artículo 252 Procuraduría General de la Nación
A la Procuraduría General de la Nación (PGN) se le establecen funciones específicas
de asesoría y consultoría de los órganos estatales. Se precisa que el Procurador General de
la Nación ejerce la representación del Estado, siendo el Jefe de la procuraduría en mención.
Se suprime su calidad de ser Jefe del Ministerio Público.
Tabla No.39
Artículo 252 constitucional
Artículo 1985 1993
252
Procuraduría
General de la
Nación
Se denominaba Procurador
General de la Nación y Jefe del
Ministerio Público. El Procurador
General de la Nación, será
nombrado por el Presidente de la
República, quien podrá también
removerlo por causa justificada
La Procuraduría General de la
Nación tiene a su cargo la
función de asesoría y consultoría
de los órganos y entidades
estatales. Su organización y
funcionamiento se regirá por su
ley orgánica.
23 No obstante la Ley de Comisiones de Postulación establece requisitos para participar en el proceso de
selección, los mismos no han sido valorados. De tal cuenta que tal calificación se realizó utilizando una tabla
de gradación, propuesta por la CICIG, pero que dado que no se encuentra en ley no hizo vinculante a los
comisionados. 24 Hoy en prisión preventiva por el supuesto caso de defraudación aduanera “La Línea”. 25 Un interesante artículo que detalla el proceso se encuentra disponible en:
http://jorgepalmieri.com/2014/03/10/fiscalia-general-y-jefe-del-mp/
115
debidamente establecida. Para ser
Procurador General de la Nación
se necesita ser abogado colegiado
y tener las mismas calidades
correspondientes a magistrado de
la Corte Suprema de Justicia.
El Procurador General de la
Nación ejerce la representación
del Estado y es el Jefe de la
Procuraduría General de la
Nación. Será nombrado por el
Presidente de la República, quien
podrá también removerlo por
causa justificada debidamente
establecida. Para ser Procurador
General de la Nación se necesita
ser abogado colegiado y tener las
mismas calidades
correspondientes a magistrado de
la Corte Suprema de Justicia.
El Procurador General de la
Nación durará cuatro años en el
ejercicio de sus funciones y
tendrá las mismas preeminencias
e inmunidades que los
magistrados de la Corte
Suprema de Justicia.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Esto se ha calificado por los entrevistados y por los grupos focales como uno de los
puntos más positivos de las reformas, pues volvió al MP y a la PGN más descentralizados.
Una de las propuestas surgidas dentro de los grupos focales y que se considera
oportuna es que en caso de realizar una reforma constitucional se puedan omitir las
comisiones de postulación, para que todos los nombramientos sean eminentemente
meritocráticos, siendo más bien juntas calificadoras con criterios establecidos que puedan ser
sujetos de calificación pública.
116
4.6.32 Artículo 254 Gobierno municipal
Este artículo precisa el término “concejo”, en sustitución de corporación para
referirse al poder municipal y a la forma en que se toman decisiones. Establece que la forma
de elección de estos cargos es por medio de sufragio universal, mismo que antes no se
detallaba con precisión, aunado a ello se define el período de cuatro años para todas las
municipalidades del país, ya que anterior a la reforma existían municipios de distinta
categoría, obedeciendo al número de sus habitantes, pudiendo tener períodos de cinco o dos
años, según fuera el caso.26 Esto resultaba enormemente oneroso para el Estado, pues
implicaba gastos constantes del TSE y una alta ganancia para el partido gobernante, quien
producto de sus logros gubernamentales y la disposición del aparato estatal, tenía una
recurrente ventaja para ganar un buen número de alcaldías, hecho que pasó en tiempos de
Vinicio Cerezo con la DCG y con Jorge Serrano Elías con el MAS.
26 Anteriormente el Código Municipal de 1988 precisaba la siguiente distinción: Artículo 37. Clasificación.
Para los fines del artículo 256 de la Constitución Política de la República, las municipalidades se clasifican en
cuatro categorías, así: de primera, las de las cabeceras departamentales o aquellas, cuya población exceda de
cien mil habitantes, atendiendo el Ejecutivo a su capacidad económica, importancia político administrativa,
desarrollo cultural significativo y otras circunstancias especiales del municipio. De segunda, las de los
municipios cuya población exceda de veinte mil habitantes, y las de los puertos. De tercera, las de los
municipios cuya población exceda de diez mil habitantes. De cuarta, las de los restantes municipios de la
república. Emitida esta ley, el Organismo Ejecutivo dictará el acuerdo que determine la categoría de cada
municipalidad, previos los dictámenes correspondientes, en un plazo que no exceda de seis meses, el cual,
además determinará el procedimiento de ajuste periódico para adecuar la categoría asignada al movimiento
demográfico del municipio.
117
Tabla No.40
Artículo 254 constitucional
Artículo 1985 1993
254
Gobierno
municipal
El gobierno municipal será ejercido
por una corporación, la cual se
integra con el alcalde y por síndicos
y concejales, todos electos directa y
popularmente en cada municipio, en
la forma y por el período que
establezcan las leyes de la materia.
El gobierno municipal será ejercido
por un concejo el cual se integra
con el alcalde, los síndicos y
concejales, electos directamente
por sufragio universal y secreto
para un período de cuatro años,
pudiendo ser reelectos.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
4.6.33 Artículo 256 Derogado
Este artículo tiene correspondencia con el inmediato anterior y con el artículo 207 de
la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues establece que todas las municipalidades se
encuentran en similar categoría en sus períodos gubernamentales, no importando el número
de habitantes.
Tabla No.41
Artículo 256 constitucional (derogado)
Artículo 1985 1993
256
Derogado
Clasificación de las municipalidades. La ley clasificará las
municipalidades en categorías, atendiendo a la realidad
demográfica del municipio, a su capacidad económica, a su
importancia política administrativa, a su desarrollo cultural y a
otras circunstancias de interés para el municipio.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar el texto original.
118
4.6.34 Artículo 257 Asignación para las municipalidades
Con este artículo se incrementa de ocho a diez por ciento el aporte constitucional del
Estado a las municipalidades del país, aunque se elimina que sea por medio del Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, sin definirse la nueva figura en el artículo.
Se incentivan los gastos de inversión en salud preventiva, educación, obras de
infraestructura y servicios públicos al establecer que el mismo deberá ser usado en un 90%
con este fin, pudiendo solamente utilizarse 10% para gastos de funcionamiento.
Sin embargo, prohíbe toda asignación adicional que se quiera hacer a las
municipalidades del país dentro del presupuesto público, lo cual según el exdiputado Alfonso
Cabrera limita en buena medida el desarrollo y atención de casos específicos (comunicación
personal, 25 de mayo de 2015).
Tabla No.42
Artículo 257 constitucional
Artículo 1985 1993
257 Asignación
para las
municipalidades
Se denominaba Presupuesto para
obras de infraestructura
municipal.
El Organismo Ejecutivo velará
porque anualmente, del
Presupuesto General de Ingresos
Ordinarios del Estado, se fije y
traslade un ocho por ciento del
mismo a las municipalidades del
país, a través del Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y
Rural. Este porcentaje deberá ser
distribuido en la forma que la ley
determine, y destinado
exclusivamente a obras de
infraestructura y servicios
El Organismo Ejecutivo
incluirá anualmente en el
Presupuesto General de
Ingresos ordinarios del Estado,
un diez por ciento del mismo
para las municipalidades del
país. Este porcentaje deberá
ser distribuido en la forma en
que la ley determine y destinado
por lo menos en un noventa por
ciento para programas y
proyectos de educación, salud
preventiva, obras de
infraestructura y servicios
públicos que mejoren la calidad
de vida de los habitantes. El
119
públicos que mejoren el ingreso
y la calidad de vida de los
habitantes, las cuales por su
magnitud no pueden ser
financiadas por los propios
municipios.
diez por ciento restantes podrá
utilizarse para financiar gastos
de funcionamiento.
Queda prohibida toda
asignación adicional dentro del
Presupuesto General de Ingresos
y Egresos del Estado para las
municipalidades, que no
provenga de la distribución de
los porcentajes que por ley les
corresponda sobre impuestos
específicos.
Fuente: elaboración propia.
Nota: las negrillas son propias del autor para resaltar adiciones al texto original.
Los grupos focales señalaron que las municipalidades recurrentemente solicitan al
Ministerio de Educación presupuesto, amparados en el interés nacional. Aunado a ello, cabe
recordar que la creación constante de municipios en el país, genera cargas en el presupuesto
del Estado. Desde que se aprobaron las reformas en 1994, hasta 2015 se ha incrementado el
número de municipios de 331 a 34, así como la corrupción que existe en muchas
corporaciones municipales, al no respetarse los porcentajes destinados a inversión y
funcionamiento del aporte constitucional.
4.7 Análisis de impacto de las reformas constitucionales
Luego de hacer un proceso de construcción histórico-política de los hechos que
rodearon a las reformas constitucional, que nos permitió identificar los procesos y
mecanismos implementados por distintos sectores estudiados en la orientación y
configuración del rediseño institucional producto de las reformas constitucionales de 1993,
se presenta un análisis de impacto de dichas reformas.27
27 Nos remitimos a un análisis de impacto y no a una evaluación propiamente.
120
A raíz de la transición de mando forzosa por el intento de autogolpe de Estado de
Jorge Serrano, pasando por la complicidad de su vicepresidente Gustavo Espina y la elección
por parte del Congreso de la República de Ramiro de León Carpio, surgió al debate el generar
cambios en el orden constitucional y en el diseño del Estado guatemalteco; estos cambios
giraron en torno a limitar las capacidades y funciones de la clase política; sin embargo, el
punto nuclear realmente era dar una salida legítima y democrática a una crisis político
institucional producto de la dificultad de terminar el mandato de diferentes representantes
que llegaron por elección o nombramiento a ocupar un puesto de decisión clave en los tres
poderes del Estado.
Esto significa que las reformas constitucionales intentaron responder a una crisis
político-institucional y quienes dieron esa respuesta fueron actores de la sociedad civil
organizada que incluyeron a figuras vinculadas al tema de derechos humanos como el propio
Ramiro de León Carpio, Rigoberta Menchú Tum, instituciones como la Usac, los propios
partidos políticos que tenían representación en el Congreso, el sector empresarial organizado
y los medios de comunicación.
Obviamente es claro que existen actores que tienen capacidad de veto como el Cacif
por su fuerte capacidad económica y que son capaces de orientar configuraciones
institucionales, sobre todo aprovechando su entorno multipartidista. Al ser un sistema
multipartidista y presidencial el poder de los actores con capacidad de veto se potencializa
(Tsebelis, 2006).
Es claro que un actor predominante en su entorno va a tratar de adecuar este a su favor.
Se debe recordar que existía una clase política debilitada por la corrupción, así como un
Ejército que era percibido como antidemocrático en medio del conflicto armado interno. El
sector empresarial organizado podía entonces hacer los cambios que considerara necesarios,
indubitablemente necesitaba negociar estos cambios con la clase política y en menor medida
con las organizaciones sociales. Se negocia primero con los actores más influyentes y se baja
de nivel en función de legitimar acciones y lograr consensos.
Para Byron Morales, quien en 1993 era Coordinador de la Unión Sindical de
Trabajadores de Guatemala:
121
las reformas adecúan el diseño institucional de 1985 a la altura de las pretensiones
hegemónicas o de reafirmación de la hegemonía de los factores de poder en Guatemala.
Se abre a la configuración del Estado mafioso y patrimonial, depredador de la
institucionalidad, corruptor del sistema político y ajeno a la voluntad e intereses de los
sectores populares (comunicación personal, 3 de junio de 2015).
Es muy probable que sin esos cambios en la Constitución el poder político estuviera
aún concentrado en partidos políticos de corte más tradicional, como lo venía siendo la DCG,
lo que aspiraba a convertirse el FRG o el futuro que podría tomar el propio MAS. Sin
embargo, hay un punto importante acá, en ese momento la sociedad en su conjunto, similar
a como lo hizo en 2015 con la crisis institucional vivida en dicho año, percibió esa como su
mejor opción.
Edgar Gutiérrez, quien en 1993 era Coordinador del Área Política de la Fundación
Myrna Mack, señala que las reformas constitucionales dieron facilidades a los partidos
políticos franquicia (comunicación personal, 8 de junio de 2015). Es indudable que pese a
que no hay cambios directos sobre la Ley Electoral y de Partidos Políticos, algo sucedió que
los partidos comenzaron a personalizarse y el sector empresarial comenzó a tener una mayor
participación dentro de ellos. Si los partidos políticos son vistos con enfoque empresarial no
van a requerir más que lo que el mercado electoral demande, es decir, mercadeo.
Cuando se consulta de este impacto a Raquel Zelaya, quien pertenecía ya a Asíes y
que contaba con la experiencia de haber sido parte del Consejo de Estado de Efraín Ríos
Montt y Ministra de Finanzas en tiempos del propio Jorge Serrano, señala que las reformas
constitucionales “se quedaron cortas” (comunicación personal, 8 de junio de 2015). Es
probable que los cambios tuvieron que haber sido mucho más profundos que las reformas
existentes; sin embargo, es de considerar que se dieron en un ambiente no solo de crisis
político-institucional, sino de conflicto armado interno.
Parece ser que al final quienes concebían una visión más libertaria del Estado tuvieron
mayor capacidad de incidencia para generar constreñimientos en el sistema (North, 2006).
Las reformas políticas eran muy necesarias, pero las reformas financieras probablemente
hicieron ganar a muy pocos, de manera directa; aunque como señala Zelaya, se le dio mayor
estabilidad al Banguat (comunicación personal, 8 de junio de 2015).
122
Jorge Mario García Laguardia señala que los cambios en el sistema generaron una
transición permanente (comunicación personal, 19 de mayo de 2015), pero para él no
consolida el sistema. A nuestro juicio el sistema sí se consolida y tiene duración hasta al día
de hoy, incluso sobreviviendo a una crisis político-institucional con algunas similitudes como
la de mayo de 1993, con lo pasado entre abril y septiembre de 2015.
Se consolida un Estado democrático representativo, eso es innegable. El problema
parece no estar necesariamente en la Constitución Política de la República, sino más bien en
leyes conexas como la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues al igual que manifiesta
García Laguardia (comunicación personal, 19 de mayo de 2015) “no estableció una reforma
que podría haberse hecho en el sistema de partidos políticos para establecer requisitos
fundamentales de funcionamiento y obligación programática de los grupos políticos”.
Sin embargo, la lógica del actor ganador era la de un sistema de partidos políticos que
no pudiese perpetuarse en el poder, por eso tenemos partidos franquicia. En conexión con el
proceso de ajuste estructural y reducción del Estado que Guatemala vivió tardíamente a
mediados de los noventa era necesaria la reducción de institucionalidad y la debilidad de ésta
para que no se opusiera.
Las instituciones débiles fueron generadas por medio de un cambio incremental dado
por la oportunidad que presentaba la arena política del país. En ese punto queremos retomar
lo propuesto por Douglas North (2006):
El cambio incremental proviene de las percepciones de los empresarios en
organismos políticos y económicos que les indican que podrían redituarles mejor
alternando en un cierto margen el marco institucional existente. Pero
fundamentalmente las percepciones dependen tanto de la información que reciben los
empresarios como de la forma en que procesan esa información (p. 19).
El generar instituciones de manera agregativa como lo proponen March y Olsen
(1997), basados en la negociación y el intercambio como proceso político dio de inicio la
legitimación del sistema. Todos los actores coincidieron en buena medida que el sistema
necesitaba ser transformado.
123
En el plano integrativo, la visión libertaria tomó revuelo amparada en un actor que se
volvió determinante para hacer política en Guatemala, el visto bueno del sector empresarial
organizado. Su discurso, bajo las lógicas del contexto de globalización económica y cambios
en el mundo producto de la caída del bipolarismo ideológico, así como las muestras de
debilidad y legitimidad que daban las organizaciones guerrilleras, permitió más que
reconfigurar al Estado, orientarlo a su reducción y a dar un mayor papel a la economía de
mercado en la prestación de servicios básicos.
Las externalidades que esto generó implican que 22 años después los ciudadanos
guatemaltecos no cuestionen los ideales democratacristianos que dieron sustento al modelo
original de 1985, que buscaba responsabilizar de manera directa el Estado en la educación,
la seguridad y la salud, tan solo como tres ejemplos.
Hoy las personas han interiorizado que el Estado es incapaz de prestarle servicios
básicos y que si los quiere debe de pagar por ellos, existiendo una correlación entre calidad
de los servicios y cantidad de pago; a mayor capacidad de pago, mayor calidad.
Sin embargo, producto de estas externalidades y de un modelo que puede ser
calificado como libertario anárquico, las externalidades también afectaron fuertemente al
sector empresarial. Existe una inviabilidad de varios proyectos de desarrollo por el rechazo
de varias comunidades a un modelo económico generado en el mercado, por ausencia del
Estado y que ideológicamente les es ajeno, no les provee nada y pretende obtener beneficios
de comunidades y que estas incluso paguen impuestos, aunque sea de manera indirecta.
Esto ha llegado al punto que varias comunidades demandan solución a problemas
públicos a grandes empresas, como compensaciones por externalidades en su producción,
cuando el Estado debiese de ser el garante de esta relación haciéndolo de manera regulatoria.
Sin embargo, podemos ser aún más precisos en el impacto generado por las reformas
si las aglutinamos en siete puntos:
4.7.1 Cambios en el nombramiento de funcionarios públicos
Se dieron cambios en la forma de nombramiento de funcionarios públicos relevantes
del Estado, tales como Contralor General de Cuentas, Jefe del MP, Procurador General de la
Nación, entre otros. Los cambios han impactado, más que en la funcionalidad de las
instituciones, en una elevada politización de las comisiones de postulación. Esto podría ser
124
subsanado suprimiendo las comisiones de postulación y generando juntas calificadoras con
base a procesos establecidos y transparentes, para que los nombramientos tengan como base
el mérito y no la política, por vías del fortalecimiento de los sistemas de profesionalización
del servicio civil.
4.7.2 Depuración
Se depuró el Congreso de la República y producto de ello en su momento se redujo
el Organismo Legislativo. Esto en buena medida fue necesario en su momento, pero dadas
las condiciones del sistema y de la ausencia de un verdadero Estado de derecho la depuración
fue inefectiva en el futuro. El problema a solucionar está en depurar el sistema de partidos
políticos y eso solamente se puede hacer generando modificaciones en la Ley Electoral y de
Partidos Políticos para que los partidos realicen propuestas serias y programáticas, así como
una presentación de cuadros de adecuada idoneidad.
4.7.3 Reducción del período gubernamental
Coincidiendo con varios actores, bajo el sistema de partidos políticos actual, la
reducción de cuatro a cinco años en los cargos de elección resultó siendo positivo, pese a que
se considere muy poco tiempo para que un partido o proyecto político pueda hacer gobierno
la experiencia ha demostrado que al no llegar los más probos al poder esto resulta siendo una
amenaza. Es mejor que los buenos políticos se sometan nuevamente a una elección y si se
les considera idóneos se les de respaldo popular por medio del voto.
4.7.4 Incremento del número de magistrados de la Suprema
Buscando una mayor representatividad en el sector justicia se incrementó el número
de magistrados de la CSJ de nueve a 13. Además, los diputados tienen que elegir de un total
de 26 propuestas de la comisión de postulación y no solamente de una parte como estaba
regulado.
Esto no ha presentado mejoras en la representatividad y al establecer períodos en la
presidencia de solo un año ha puesto a la CSJ muchas veces en una parálisis programática de
la implementación del plan de trabajo del Organismo Judicial.
125
4.7.5 Escisión de las figuras de Jefe del Ministerio Público y Procurador General de la
Nación
Otorgó mejoras sustantivas al MP al centrarse en las funciones específicas que le
corresponden como es la acción y persecución penal pública. Nuevamente acá se ha visto
que las comisiones de postulación no han arrojado los resultados esperados, por lo que se
retoma la propuesta de realizar una junta calificadora que otorgue el puesto de manera
meritocrática y transparente y no responsabilice al Presidente de la República en su elección,
de nuevo por vía de fortalecimiento del sistema de profesionalización de la carrera fiscal.
Por su parte la PGN también se vio fortalecida al delimitar su ámbito de acción como
representante legal del Estado de Guatemala.
4.7.6 Incremento de 8 a 10% del aporte constitucional a las municipalidades
Sin embargo, se limitan otras fuentes de financiamiento gubernamental y
probablemente lo más importante es que no se respetan los porcentajes de inversión y
funcionamiento que se establecen en la Constitución (90% inversión y 10% gastos de
funcionamiento).
4.7.7 Prohibición al Banco Central de otorgar financiamiento al Estado de Guatemala
Esto tiene al menos dos características, uno la ganancia de los bancos privados
nacionales que sí pueden otorgar ese financiamiento al Estado de Guatemala y que bajo el
secreto bancario se omiten montos y tasas de los préstamos. Segundo, qué pasaría si los
políticos tuvieran la potestad de contar con ese financiamiento público, es muy probable que
estaríamos hablando hoy de colapsos financieros por macro inflaciones. La clave puede ser
que el Banguat pueda otorgar financiamiento al Estado con tasas más bajas que el mercado,
pero con altos mecanismos de control sobre éste y donde el sector privado puede aportar
como contrapeso de estas decisiones.
4.8 Agenda estratégica de la Usac con respecto a una propuesta de reformas
constitucionales
Según la actual Constitución Política de la República de Guatemala, la Usac tiene el
mandato constitucional de cooperar al estudio y solución de los problemas nacionales
126
(artículo 82), por esto se ha planteado que la presente investigación pueda definir una ruta
orientadora para que en correspondencia establecida con el artículo 174 constitucional, se
asuma la responsabilidad de generar una propuesta de reformas constitucionales que se
traduzca en mejoras democráticas sustantivas en el rediseño institucional del Estado de
Guatemala.
Cabe recordar que esta investigación no pretende plasmar un proyecto de iniciativa
propiamente, sino definir una agenda temática que debiese ser abordada por un equipo de
expertos constitucionalistas y ser consensuada con distintos actores dentro y fuera de la
propia universidad.
4.8.1 Principales artículos a reformar
De acuerdo con el artículo 277 la Usac si bien no puede de manera directa presentar
iniciativa de reformas constitucionales, si puede buscar los mecanismos para que el Congreso
de la República las apruebe con dos terceras partes de los votos; estos mecanismos pueden
ser por medio del Presidente de la República, una bancada del Legislativo, la CC o con el
respaldo de al menos 5,000 ciudadanos.
Una propuesta de reforma constitucional viable debe de contener temas estratégicos
que puedan ser sujeto de construcción de institucionalidad agregativa (March y Olsen, 1997),
por lo que los principales artículos a reformar deben orientarse principalmente en las
siguientes temáticas, las cuales tanto recogen propuestas identificadas en el presente estudio
como otras que ya con antelación la Usac ha planteado:
Tabla No. 43
Artículos a revisar en una reforma constitucional planteada por la Usac
Artículo
No.
Título Comentario
Articulo
58
Identidad cultural Sustituir el término lengua por el de idioma, tal y como
han sido reconocidos.
Sección
tercera
Comunidades
indígenas
Sustituir por pueblos indígenas, tal y como están
reconocidos por los Acuerdos de Paz.
127
Artículo
66
Protección a grupos
étnicos
Incluir a los pueblos garífuna y xinca.
Artículo
67
Protección a las
tierras y a las
cooperativas
agrícolas indígenas
Este artículo debe de revisarse, pues se sustituye el
concepto de comunidad por el de pueblo en el artículo
66 constitucional.
Artículo
68
Tierras para
comunidades
indígenas
Este artículo debe de revisarse, pues se sustituye el
concepto de comunidad por el de pueblo en el artículo
66 constitucional.
Artículo
73
Libertad de
educación y
asistencia económica
estatal
Debido a que el Estado es laico debe reconsiderarse la
educación religiosa en centros de estudio oficiales.
Artículo
83
Gobierno de la
Universidad de San
Carlos de Guatemala
Incluir a las escuelas no facultativas en el gobierno
universitario. No se ha elevado a facultad ninguna
escuela en la historia de la Usac.
Artículo
88
Exenciones y
deducciones de
impuestos
Eliminar el apartado “el Estado podrá dar asistencia
económica a las universidades privadas, para el
cumplimiento de sus propios fines”, pues las
universidades privadas se rigen por el libre mercado.
Artículo
102
Derechos sociales
mínimos de la
legislación del
trabajo
Eliminar que se pueda pagar al trabajador del campo
hasta 30% de su salario en alimentos, pues no fomenta
la igualdad de derechos entre los empleados. Todo
trabajador debe de recibir en moneda de curso legal el
100% de su salario.
Artículo
125
Explotación de
recursos naturales no
renovables
Desarrollar este artículo para establecer los criterios
necesarios de este tipo de recursos que han
desencadenado desde hace más de diez años alta
conflictividad en el país.
Artículo
132
Moneda Eliminar al Ministro de Agricultura, Ganadería y
Alimentación de la Junta Monetaria, no existe criterio
128
técnico para que al día hoy siga siendo partícipe de
decisiones macroeconómicas.
Artículo
133
Junta Monetaria Revisar la pertinencia de que el Banco de Guatemala
pueda volver a otorgar financiamiento directo o
indirecto, garantía o aval al Estado, una vez cumpla
cierto marco regulatorio. Otra opción es transparentar
los montos prestados por la Banca Privada al Estado,
así como las tasas de interés con que se otorgan.
Artículo
135
Deberes y derechos
cívicos
Sustituir en el inciso g) “prestar servicio militar y
social”, por prestar servicio militar o social.
Artículo
143
Idioma oficial Los pueblos indígenas tienen sus propios idiomas, así
que deben ser reconocidos como tal.
Artículo
157
Potestad legislativa y
elección de
diputados
Eliminar la lista nacional, no ha sido relevante para la
vida política democrática del país, aunado a que
fomenta la competencia política en los distritos.
Artículo
161
Prerrogativas de los
diputados
Eliminar el inciso b) “irresponsabilidad por sus
opiniones, por su iniciativa y por la manera de tratar
los negocios públicos, en el desempeño de su cargo”;
eso ha perdido vigencia.
Artículo
166
Interpelaciones a
ministros
Revisar este artículo, ya que si bien genera pesos y
contrapesos entre organismos de Estado ha sido una
táctica permanente de diputados opositores para
impedir el trabajo de los ministros de Estado.
Artículo
180
Vigencia Siendo un Estado unitario es procedente revisar la
pertinencia de que la ley se aplique con exclusividad
para ciertos territorios.
Artículo
183
Funciones del
Presidente de la
República
Suprimir el inciso r) “exonerar de multas y recargos a
los contribuyentes que hubieren incurrido en ellas por
no cubrir los impuestos dentro de los términos legales
por actos u omisiones en el orden administrativo” ya
129
que siendo una república no puede ostentar ese poder
discrecional un gobernante.
Artículo
199
Comparecencia
obligatoria a
interpelaciones
Revisar este artículo de acuerdo a como pueda ser
redactado el artículo 166 constitucional.
Artículo
215
Elección de la Corte
Suprema de Justicia
Eliminar las comisiones de postulación y proponerse
una junta calificadora para que el nombramiento sea
meritocrático, transparente y no político, fortaleciendo
los sistemas de profesionalización de la carrera judicial
Artículo
217
Magistrados Sustituir el nombramiento de los magistrados titulares
por el Congreso y que la junta calificadora de manera
meritocrática y transparente nombren a los
magistrados para evitar la subordinación y el pago de
favores políticos con los diputados, fortaleciendo el
sistema de carrera judicial.
Artículo
222
Magistrados
suplentes
Esto está conexo a la modificación que se haga al
artículo 217.
Artículo
227
Gobernadores Delimitar funciones específicas que tendrá a su cargo.
No se considera prudente que sean electos, porque esto
atomizaría aún más el país.
Artículo
233
Elección del
Controlador General
de Cuentas
Al igual que en los otros cargos, que no sea el
Congreso el que nombre, sino que la junta calificadora
pueda nombrar a quien considere alcance el punteo
más alto.
Artículo
251
Ministerio Público Que la junta calificadora nombre a la persona que
obtenga de manera pública y transparente el mayor
puntaje y que no sea el Presidente de la República
quien haga el nombramiento, fortaleciendo el sistema
de carrera fiscal. Eso incluso mejora el sistema de
pesos y contrapesos.
130
Artículo
252
Procurador General
de la Nación
Que la junta calificadora nombre a la persona que
obtenga de manera pública y transparente el mayor
puntaje y que no sea el Presidente de la República
quien haga el nombramiento. Eso incluso mejora el
sistema de pesos y contrapesos.
Fuente: elaboración propia.
Buena parte de la Constitución sigue siendo vigente para nuestra época e incluso
puede calificarse de progresista; sin embargo, los reajustes planteados, así como el estricto
cumplimiento de ella es lo que pueden otorgar garantías genuinas a los ciudadanos y un
Estado de derecho.
4.8.2 Ruta crítica de las reformas a proponer
El siguiente punto es ubicar a los actores con los cuales se puede definir una ruta
crítica del proceso de reformas constitucionales efectivo y que se traduzca en mejoras al
sistema democrático del país.
Para iniciar se debe de percibir qué actores tienen interés en realizar una reforma
constitucional y para cuales el estatus quo es mucho más cómodo. La Usac es una institución
con una identificación ideológica definida, su tendencia dentro del conglomerado social es
ubicada dentro del espectro de la izquierda.
Según Ignacio Molina (1998, p. 65):
actualmente la discrepancia básica entre la izquierda y la derecha viene marcada por
el elemento económico y el protagonismo que se da al intervencionismo del Estado
como redistribuidor social; o al mercado, basado en la propiedad privada, como
criterio para recompensar el mérito.
En términos aún más prácticos se puede precisar que la izquierda está más preocupada
por la igualdad y los derechos colectivos, mientras que la derecha por la libertad y los
derechos individuales.
131
Sin embargo, pese a tener una posición ideológica definida que no puede traicionar,
debe de definir acciones concretas y serias de cara a un Estado democrático que se mueve en
una economía de mercado en un ambiente de globalización internacional.
Rodrigo Borja (1998, p. 575) señala un punto sumamente importante para
comprender esto “la izquierda que no se renueva, que no se abre al cambio, deja de ser
izquierda”.
Este autor profundiza aún más cuando habla del papel de la izquierda y la derecha en
nuestros días:
Mucho se discute actualmente a propósito de los profundos cambios desencadenados
a partir de la caída del bloque soviético y de la terminación de la Guerra Fría, si la
derecha y la izquierda han cambiado sus papeles. Algunos afirman que la derecha
se ha convertido en izquierda al promover determinados cambios –‘globalización´ de
la economía, redimensión del Estado, transferencia del mercado, etc.- y la izquierda
en derecha al oponerse a todas o algunas de esas reformas. El tema hay que tratarlo
con sumo cuidado para no caer en trampas ni falacias. Obviamente que obstinarse en
mantener criterios trasnochados sobre la omnipresencia del Estado en la vida social,
especialmente en el proceso económico, es una actitud conservadora. Y peor si se lo
hace en nombre de dogmas y prejuicios inamovibles. Pero no hay que perder de vista
la finalidad última de las reformas que es la que, en definitiva instancia, determina si
el cambio entraña un progreso o un retroceso (Borja, 1998, p. 575).
Esto se plantea porque se necesita establecer relaciones con una serie de actores que
no han sido históricamente aliados de los ideales sancarlistas. Probablemente el actor con el
que mayor acercamiento se debe buscar para asegurar que las reformas propuestas puedan
tener eco en el Hemiciclo Parlamentario y en la agenda de los medios de comunicación es el
sector empresarial.
En específico se hace necesario establecer relaciones con el ente que en Guatemala
aglutina esos intereses, como lo es el Cacif. No contar con una alianza estratégica con este
sector puede generar el mismo nivel de incidencia que en su momento tuvo la Multisectorial
Social en las reformas de 1993, pues si bien se trabajó con aliados naturales como los
132
sindicatos y organizaciones de derechos humanos, la Instancia Nacional de Consenso tuvo
mejores resultados.
Es obvio que se necesita buscar una agenda común y eso no es tarea fácil cuando se
ha estado en polos ideológicos opuestos; sin embargo, esto debe de tener una lógica de país,
más que sectorial. Un ejemplo de ello es Italia, en donde en su Parlamento cohabitan en la
cámara baja siete grupos políticos con 630 diputados y un Senado con 315 senadores
vitalicios, de las más diversas facciones ideológicas; sin embargo, cuando se trata de la
nación italiana buscan mecanismos de consenso que viabilicen el diálogo y le den sostén a la
gobernabilidad de su república.
Ya han existido intentos por parte de la UFM, brazo ideológico de Cacif de impulsar
reformas constitucionales, tal y como se hizo por el grupo Pro Reforma en 2009, y si bien
eran reformas a la Constitución que podían hacerse con las dos terceras partes de los
diputados, las mismas no fueron respaldadas por la gran mayoría de la sociedad política y
civil del país, pues se consideraba que terminaba de imponer un proyecto ideológico
neoliberal desde la propia Carta Magna.
La historia nos demuestra con el intento de reforma constitucional de 1999 que
buscaba incluir temáticas vinculadas a los Acuerdos de Paz dentro del mayor contrato social
del país que la tarea ideológicamente no es fácil. Este esfuerzo que fue impulsado por la
Usac no tuvo eco cuando se requirió de la consulta popular para ratificar los cambios
constitucionales, pues se vio por algunos sectores como cambios innecesarios y tendenciosos
a la izquierda. Existe mucha desconfianza e intereses de diversos actores que dificultan
establecer puntos comunes, pero este esfuerzo es por demás necesario.
Si revisamos por qué ganó el “No” en la consulta popular de 1999, el último intento
serio de reformar la Constitución, podemos ver que la diferencia fundamentalmente es
ideológica en el manejo político del Estado y el sistema económico que debe imperar:
133
Figura No.2
Bloques antagónicos en el último intento de reformas constitucionales en 1999
Fuente: elaboración propia con base en datos hemerográficos de Prensa Libre.
Nota: Arde hace referencia al partido político Acción Reconciliadora Democrática, hoy
desaparecido, y que era dirigido por el político evangélico conservador Francisco Bianchi;
Cedecon se refiere al Centro de Defensa de la Constitución.
Hay temas en los que nunca se estará de acuerdo en estos dos bloques por lógicas
naturales; sin embargo, existen temas que deben ser abordados en un primer intento para
lograr actualizar la Carta Magna de acuerdo al contexto social, político, económico, cultural
y mundial que tiene Guatemala en pleno siglo XXI:
Estos temas son:
Sí
PAN, FRG, URNG, Frente por el Sí, agrupaciones mayas, cooperativas, Usac, UASP,
Asamblea de la Sociedad Civil
NO
Arde, Cacif, Ligra Pro Patria, Cedecon, Asociación Amigos del
País, sectores de la Iglesia Evangélica
134
Tabla No.44
Artículos que pueden ser abordados sin sesgos ideológicos
Artículo 132 Moneda
Artículo 157 Potestad legislativa y elección de diputados
Artículo 161 Prerrogativas de los diputados
Artículo 166 Interpelaciones a ministros
Artículo 199 Comparecencia obligatoria a interpelaciones
Artículo 215 Elección de la Corte Suprema de Justicia
Artículo 217 Magistrados
Artículo 222 Magistrados suplentes
Artículo 227 Gobernadores
Artículo 233 Elección del Controlador General de Cuentas
Artículo 251 Ministerio Público
Artículo 252 Procurador General de la Nación
Fuente: elaboración propia.
La alianza con grupos sindicales (estatales y privados), partidos políticos de
izquierda, organizaciones de la sociedad civil, grupos pro derechos humanos, grupos en
defensa de los pueblos indígenas, organizaciones ambientalistas, se debe de construir con
mayores facilidades y debe ser previa a negociar con actores antagónicos, para unificar
criterios y llegar a una mesa de negociación con los puntos convergentes, dejando para el
juego político propio del Congreso y en un segundo momento, los temas que no sean de
interés prioritario.
Se debe de recordar que luego de revisar la propuesta de March y Olsen (1997) más
que integrativa, tenemos una institucionalidad agregativa, esto significa que está orientada
por la negociación y el intercambio.
No se puede esperar construir un Estado democrático, si como Usac no estamos
abiertos al diálogo con actores que muchas veces no nos resultan naturales. Por el contrario,
en los puntos de divergencia, respeto a ésta y búsqueda de consensos es que se crea la
democracia.
135
4.9 Matriz de resultados
A continuación se presenta una matriz con los resultados concretos de investigación
de acuerdo con los objetivos planteados.
Tabla No.45
Matriz de resultados
Objetivo específico Resultado esperado Resultado obtenido
Identificar los
procesos y
mecanismos
implementados por
distintos sectores
estudiados en la
orientación y
configuración del
rediseño
institucional
producto de las
reformas
constitucionales de
1993.
Conocer la forma en la que
los principales actores
orientaron las reformas
constitucionales en el
rediseño institucional del
Estado de Guatemala.
Revisando la historia
política del país, se puede
observar que las reformas
constitucionales de 1993
intentan dar una salida
democrática, legítima y
legal para realizar un
proceso de depuración de los
tres organismos del Estado
(Ejecutivo, Legislativo y
Judicial).
Esto permitió la
construcción de una
institucionalidad más
elaborada y menos
presidencialista, como lo fue
la separación de cargos y
funciones entre Ministerio
Público y Procuraduría
General de la Nación.
Aunado a ello
indirectamente se generó un
régimen político
semiparlamentario de facto,
136
pues se concentraron la
mayor parte de
nombramientos en el
Congreso de la República, lo
volvió a magistrados de la
Corte Suprema de Justicia,
Jefe del Ministerio Público y
Fiscal General de la Nación,
Procurador General de la
Nación, Contralor General
de Cuentas, así como sus
conexos, como dependientes
del Congreso de la
República.
Asimismo, se recomienda
revisar el proceso en el cual
se interpela a los ministros
de Estado, pues ha generado
altos costos políticos y
económicos para el país la
forma irresponsable como se
ha manejado por muchos
diputados.
Otro punto importante tiene
que ver con el artículo 133
constitucional que elimina el
financiamiento del Banco de
Guatemala al Estado y lo
deja en manos de la Banca
Privada; de esto se habló
muy poco en los medios de
137
comunicación, centrándose
siempre en el discurso del
necesario proceso de
depuración del Estado. Sin
embargo, al día de hoy se
desconocen montos totales
de financiamiento al Estado
posterior a la reforma y tasas
de interés, así como los
principales bancos
beneficiados.
Establecer la ruta crítica que
requiere un proceso de
reformas constitucionales
para que sea efectivo y se
traduzca en mejoras
democráticas sustantivas en
el rediseño institucional del
Estado de Guatemala.
Encontrar los pasos
requeridos para que una
propuesta de reformas
constitucionales tenga éxito
en el país.
Hay un actor que ha sido
determinante en la historia
política del país, el Cacif.
Son un jugador con
capacidad de veto (Tsebelis,
2006) que pueden impulsar
o detener un proceso de
reformas. Ellos viabilizaron
las reformas
constitucionales de 1993,
pero también fueron capaces
de obstaculizar la propuesta
de reformas constitucionales
de 1999. Sin considerar
buscar una alianza en temas
estratégicos que superen los
ideológicos es
prácticamente imposible
lograr tener la incidencia
necesaria para que una
138
propuesta de reformas tenga
eco. Obviamente en este
juego democrático también
ellos requieren de apoyo, lo
demostró que en 2009 no
tuvieron eco la propuesta
que planteó la UFM como
Pro Reforma, al carecer de
legitimidad social.
Las relaciones con los
sectores populares,
sindicales y campesinos,
con los que la Usac tiene
mayor afinidad no son
alianzas complicadas, sino
naturales; sin embargo, el
juego democrático reclama
establecer puentes de
comunicación que den
gobernabilidad y estabilidad
política al país, por lo que
buscar a los actores más
influyentes para lograr
acuerdos, al menos en
puntos generales es
indispensable si queremos
avanzar en mejoras
sustantivas a la democracia.
Elaborar una serie de
recomendaciones para que
la Usac presente una
En un inicio se contempló
presentar un documento
borrador de iniciativa de ley;
Recomendaciones generales
y específicas de temas y
artículos a considerar en una
139
propuesta de reformas
constitucionales que permita
aportar en la transformación
del sistema político, en aras
de lograr mejoras en la
calidad de la democracia.
sin embargo, conforme se
desarrolló la investigación
se evidenció que las
capacidades y los tiempos
no eran acordes a dicho
producto, por lo que con el
visto bueno de la Digi se
procedió a readecuarlo y
presentar recomendaciones
para ser consideradas por un
equipo de expertos
constitucionalistas.
propuesta de reformas
constitucionales por parte de
la Usac. Sobre todo,
redefinir el papel de las
comisiones de postulación,
convirtiéndose más bien en
juntas calificadoras que
premien los méritos y que
con base en un proceso
transparente y democrático
se nombren a quienes
obtengan los resultados más
altos, teniendo el criterio del
mérito por encima del
criterio político.
Aunado a ello, revisar la
posibilidad de que el Banco
de Guatemala pueda
nuevamente otorgar
financiamiento al Estado
bajo ciertos mecanismos de
control, tales como el uso de
los fondos, el monto a
financiar y las tasas de
interés.
Fuente: elaboración propia.
4.10 Impacto esperado
La presente investigación no tiene la arrogancia de esperar que sean cumplidos al pie
de la letra los resultados obtenidos por el equipo de investigación. Al ser una investigación
cualitativa y pese a la disposición de lograr la objetividad científica, es una interpretación
140
politológica de la realidad, pueden existir más, e incluso puede que lo propuesto no sea la
temática ni el modo que las autoridades universitarias pretenden implementar.
Sin embargo, se quiere generar la discusión en la máxima casa de estudios del país
para que la Usac cumpla con el mandato constitucional de cooperar al estudio y solución de
los problemas nacionales.
Al ser una Constitución tan amplia y bajo las dinámicas políticas nacionales e
internacionales, se ha hecho necesario generar reformas a la misma. La Usac debe de
enarbolar esa bandera y plantear un debate interno para lograr el consenso, previo a salir a
buscar aliados en el plano político nacional.
Luego de revisar el diseño institucional guatemalteco y la historia política del país se
puede determinar que en buena medida es de tipo agregativo, lo cual significa que está basado
en la negociación y el intercambio; la Usac no puede omitirlo al momento de buscar aliados
que permitan lograr el cambio institucional, lo que incluso la puede llevar a entablar
negociaciones con actores con los cuales no han tenido alianzas naturales.
Sin embargo, esto es un aporte al fortalecimiento democrático del país y con ello se
beneficia a toda la población guatemalteca.
141
V. Conclusiones
A continuación se presentan de manera sintética las principales conclusiones del
trabajo de investigación:
1. La institucionalidad creada en el Estado de Guatemala, tanto en 1985, como en 1993
es agregativa, basada en la negociación y el juego de intereses, racionalizada por
actores con poder político y económico, aunque existe un sustento integrativo en la
historia y acuerdos implícitos que como sociedad sea han cohesionado en valores
morales y éticos. Lo racional crea institucionalidad y lo axiológico le da sustento.
2. Al revisar la dinámica política del país se observa que los partidos franquicia son
mucho más propensos a prácticas corruptas que los partidos con mayor tamaño y más
tiempo de vigencia en el tiempo; para que la vigencia tenga validez debe de tomarse
en cuenta el período de formación de cuadros que han tenido, así como una agenda
programática de visión de Estado y no al diseño unipersonal o empresarial de estos.
Los partidos políticos sin estos requisitos únicamente debilitan la institucionalidad
del Estado.
3. En la historia democrática contemporánea del país, nunca se ha buscado cambiar la
lógica de Estado, sino adecuarlo a ciertos actores que se encuentran en el poder para
beneficiarse de él. El mejor negocio en el país es tener el control del Estado.
4. Existe un actor con capacidad de veto en la agenda política y económica del país,
denominado Cacif. Sin el apoyo de este actor es prácticamente imposible lograr
cumplir con una agenda programática de nación.
5. Cacif no tiene propiamente una agenda, no funciona con lógica gremial más que ante
posibles amenazas, pues está basado en la lógica individual. Ésta es una de sus
mayores debilidades.
6. La clase política guatemalteca que se supone se depuraría, continúa en buena medida
teniendo presencia en la vida política, ya sea desde el plano macro (Ejecutivo,
142
Legislativo y Judicial) y en un plano micro (corporaciones municipales), por lo que
la depuración como tal no cobró los efectos deseados.
7. Las reformas constitucionales, abanderadas por el entonces presidente Ramiro de
León, obedecieron a cambios vinculados al proceso de depuración de los tres
organismos del Estado, pero a su vez encontraron un nicho de oportunidades para
actores como la Banca Privada lograran indirectamente beneficiarse de ello.
8. La reforma fue en dos vías, política y financiera. Política al reconstruirse la
correlación de fuerzas en el nombramiento de cargos públicos de importancia y en el
empoderamiento que tuvo el Congreso de la República; financiera al buscar
garantizarse mecanismos de transparencia sobre todo de cara al manejo de la emisión
de moneda y a contraer deuda con el Banguat por parte del Estado, sin embargo, ello
conllevó a un juego entre el Estado y la Banca Privada, donde basados en el secreto
bancario se desconoce con exactitud cómo cambió el endeudamiento, el volumen, las
tasas de interés reales y los principales bancos beneficiados.
9. Es evidente que para la mayor parte de sectores progresistas del país es necesaria otra
reforma a la Constitución, ya que la misma resulta insuficiente en los planos
señalados a lo largo de este estudio. Sobre todo, tratando de garantizar mayor
inclusión, transparencia y democracia.
10. Uno de los actores más beneficiados fue el Congreso de la República, pues logró
cooptar un conjunto de nombramientos por propuestas de comisiones de postulación.
Este poder es evidente donde logra dificultar la labor de los otros dos organismos de
Estado (Judicial y Ejecutivo); podemos hablar incluso de que nos encontramos con
un régimen semipresidencialista de facto.
11. A excepción de la clase política, parece ser que ningún sector se siente cómodo con
la posibilidad de ampliar el mandato gubernamental. La corrupción, malas prácticas
y escasa transparencia de quienes han llegado a ocupar un cargo de elección han
afectado la posibilidad de ampliación de mandato, por lo que para darle continuidad
a un proyecto político se requiere de ganar una reelección.
12. La ausencia de una burocracia de carrera o servicio civil para los tres organismos de
Estado es un factor que incide de manera directa en prácticas corruptas, ineficiencia,
ineficacia y prácticas ajenas a la ley.
143
13. Dado que contamos con un sistema propio de una poliarquía, se necesita la pronta
construcción de un modelo neocorporativo que permita la negociación de intereses
entre los actores más representativos del país.
14. El actual diseño institucional, con una alta presencia del Congreso de la República en
la selección de cargos públicos, solamente favorece el tráfico de influencias y la
cleptocracia. Con el actual sistema de partidos políticos, donde no se le exige
mayores requisitos a estas organizaciones es imposible que esto no suceda y es que
está determinado por la capacidad de compra de espacios en las organizaciones
partidarias y en relaciones clientelares con votantes.
15. Es necesario mejorar el sistema de pesos y contrapesos, en la actualidad la mayor
parte de decisiones políticas radica casi con exclusividad en el Congreso de la
República.
16. Es importante reconsiderar que el Vicepresidente de la República sea corresponsable
de la política general de gobierno, ya que dicho inciso fue derogado producto de la
reforma constitucional de 1993; los hechos en la historia reciente del país hablan por
sí mismos.
17. La calidad de la democracia es inversamente proporcional a lo que se quiere pagar
por ella. Para tener instituciones más fuertes se requiere de mayor inversión en ellas,
no de incrementar necesariamente la burocracia, sino profesionalizarla y dotarla de
recursos. Esto requiere mecanismos de control para que no se generen focos de
corrupción y ausencia de transparencia en el presupuesto público.
18. El Organismo Judicial es, de los tres poderes del Estado, el más dependiente, pues
depende de las negociaciones entre Ejecutivo y Legislativo para nombramiento de
magistrados y asignación presupuestaria, lo que de entrada debilita desde su cimiento
a la justicia del país.
19. Se debe considerar más que comisiones de postulación, a juntas calificadoras, con
procesos transparentes y públicos, que se basen en el mérito y que otorguen ese
nombramiento con base en ello.
20. En un sistema multipartidista y presidencialista los actores con capacidad de veto se
posicionan de mejor forma que en uno bipartidista y parlamentario. Es importante
considerar un cambio en el régimen político guatemalteco.
144
21. En el rediseño institucional o constreñimiento del mismo, los actores basados en una
ideología libertaria ganaron en buena medida la partida. Esto facilitó la venta de las
empresas públicas y su privatización, así como el proceso de reducción del Estado en
consonancia con las exigencias del Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional. Sin esas reformas, este proceso se hubiese vuelto más dificultoso.
22. La actual Constitución, si bien requiere de reformarse de acuerdo a las dinámicas
sociales, políticas, económicas y culturales del país, puede ser calificada aún de
progresista. El gran problema es el cumplimiento de los marcos jurídico-normativos,
la ausencia de un Estado de derecho y legitimidad.
145
VI. Referencias
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6.1 Marco normativo consultado
Código Municipal (Decreto 58-88).
Constitución Política de la República de Guatemala de 1985 y sus reformas.
148
Ley Electoral y de Partidos Políticos y sus reformas (Decreto 1-85).
Ley del Organismo Judicial (Decreto No.2-89).
Ley Orgánica del Organismo Legislativo (Decreto No.63-94).
6.2 Notas de prensa citadas en el cuerpo del trabajo
Prensa Libre (8 de junio de 1993). Proponen reformas constitucionales.
Prensa Libre (15 de junio de 1993). Depuración debe seguir procedimientos legales.
Prensa Libre (24 de agosto de 1993). De León Carpio presentará al pueblo proyecto de
reforma constitucional.
Prensa Libre (25 de agosto de 1993). Manifestantes ratifican solicitud de renuncia de 116
congresistas.
149
VII. Apéndice
Proclama del 25 de mayo de 1993 del presidente Jorge Antonio Serrano Elías
conocida como el “Serranazo”
Tomado del libro “La Guayaba tiene dueño” de Jorge Serrano Elías (p. 351-366).
Martes 25 de mayo de 1993, 07:00 horas, el Presidente de la República, Jorge Antonio
Serrano Elías, en cadena nacional de Radiodifusión y Televisión (sic), dio a conocer
la disposición de su gobierno y las razones que dieron origen a la suspensión parcial
y temporal de la Constitución de la República, según lo permite el Título VIII, artículo
21 Transitorio de la Carta Magna y final de la misma.
Mediante el Decreto 1-93. Que disolvía el Congreso de la República, Corte de
Constitucionalidad y Corte Suprema de Justicia, destituyendo además, al Procurador
General de la Nación y Jefe del Ministerio Público, y solicitaba al Tribunal Supremo
Electoral a convocar, en 60 días, una Asamblea Nacional Constituyente.
En relación a las razones que le impulsaron disolver el Congreso y la Corte Suprema
de Justicia el presidente Jorge Antonio Serrano Elías dijo:
“Queridos amigos, vengo el día de hoy a sus hogares, y quiero comunicarles con toda
sinceridad, unas medidas que he decidido tomar, que son quizás las medidas más
fuertes que he tomado en mi vida.
Tengo que confesarles que llegar a estas decisiones no ha sido fácil, pero en muchos
momento yo me he preguntado ¿para qué estoy en la Presidencia de la República?,
¿estoy para tolerar que la ley se siga violando en la forma que se ha violado?, ¿estoy
para ver que el sistema de derecho es atropellado y que cualquier guatemalteco se
cree con libertad de hacer lo que quiere en el país?, yo creo que no, yo creo que la
democracia no es eso.
Cierto, la democracia es libertad, pero no libertinaje. La democracia es un sistema
que nos permite vivir armónicamente pero jamás abusando uno del otro.
150
Lo que nosotros pudimos ver la semanada pasada, esas escenas grotescas que se
pudieron ver a través de todo el país y de todo el mundo, dejan mucho qué desear de
lo que debería ser un sistema democrático.
Personas que se dicen dirigentes y que se tapan la cara para aparecer en la televisión;
eso ni es democracia, ni es digno, ni es adecuado.
La verdad es que en nuestro país a la ley no se le ha dado el lugar que merece, y quiero
decirles con toda sinceridad, por los argumentos que les daré posteriormente, que el
país necesita que les sean conmovidas sus estructuras jurídicas, que depuremos
realmente de fondo los problemas que tenemos del Ejecutivo y de los otros
organismos del Estado.
Pero también necesitamos reformar nuestro Estado para hacerlo un Estado moderno,
un Estado que responda a las necesidades de las grandes mayorías, un Estado que
responda a las necesidades de los más pobres.
Quiero decirles que me ha dolido en el corazón verla demagogia con la cual algunos,
diciendo defender a los más pobres se escudan para defender sus propios intereses,
que están muy lejos de ser los intereses de los pobres que deber ser defendidos en una
democracia.
Me siento muchas veces frustrado de ver lo inmediato, la visión a corto plazo, lo
miope que son muchos guatemaltecos que se aferran por un poco de popularidad
política, cosas inmediatas, y que pierden de vista esa función trascendente de largo
plazo, que se debe tener en la administración de nuestros países.
Debemos darnos cuenta de que hay mucha gente que espera recibir muchos servicios.
La gente que goza de esos servicios debe tener un espíritu de solidaridad hacia los
otros, solo así podremos construir una Guatemala moderna, pero sobre todo, una
Guatemala justa.
Quiero decirles que las decisiones que hoy comparto con ustedes son extremadamente
difíciles para mí, pero estoy seguro de que estas decisiones serán para el bien de
nuestra patria; para depurar el Estado de todas las formas de corrupción de las cuales
usted y yo estamos completamente cansados; pero también para construir un Estado
moderno que le dé una base para que los siguientes gobernantes de este país puedan
151
realmente trabajar, y podamos colaborar todos juntos en la reconstrucción de una
patria noble, de una patria digna.
He decidido suspender temporal y parcialmente la Constitución Política de la
República, según lo permite el artículo 21 transitorio y final de la misma Carta Magna.
Este artículo permite que la Constitución continúe con plena validez y vigencia, pero
al mismo tiempo, nos da cabida a hacer algunos cambios que consideramos urgentes.
Para que nadie se confunda, quiero hacer dos salvedades:
Primero: que no pretendo quedarme en el poder ni un día más del período que tengo
por mandato popular y legítimamente he ganado en las urnas, es decir, que primero
Dios estaré entregando la Presidencia de la República con un país reconstruido, digno
y moderno, el 14 de enero de 1996, tal como corresponde al mandato que el pueblo
me dio.
Segundo: quiero decir que en este preciso momento solicito al Tribunal Supremo
Electoral que proceda a convocar en sesenta días a una Asamblea Nacional
Constituyente, que constitucional y nos permita tener una Constitución que supere
todos los problemas que la actual Constitución tiene.
He acordado, al mismo tiempo, tomando una responsabilidad histórica ante la nación;
restringir las garantías, disolver el Congreso de la República, cambiar la Corte
Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, así como a los procuradores de
la nación. Éste es el sistema de control del país.
Entre los miembros del Congreso, las cortes y los procuradores, lamentablemente hay
elementos que me han impedido al tomar una decisión tan grande y tan importante.
Durante dos años y medio he estado sometido al chantaje político de parte de algunos
miembros del Congreso de la República; un chantaje que hace imposible gobernar en
beneficio del pueblo. Creo, señores, que hay irresponsabilidad en el Congreso, en el
ejercicio de las funciones para las cuales han sido electos.
Quiero decirles a ustedes, que muy pocas veces he podido discutir con amplitud los
objetivos nacionales. Pero muchísimas veces he tenido que hacer negociaciones en
los cuales yo siento que los mismos se han visto seriamente perjudicados, y esto no
puede continuar aconteciendo de esta manera, porque estamos construyendo reamente
152
un andamiaje jurídico, que poco o nada tiene que ver con lo que queremos para el
futuro de nuestro país.
La irresponsabilidad con la que se han manejado los casos de los antejuicios en el
Congreso de la República es impresionante. Cuántos diputados que han sido, incluso,
sorprendidos in fraganti en la comisión de delitos, y que se les han planteado
antejuicios por múltiples causas, el Congreso de la República no les ha dado trámite,
por ejemplo, al antejuicio de un procurador que era molesto hasta cierto punto para
algunos.
Al Procurador General de la Nación, en funciones (sic), se le plantea un antejuicio
espúreo (sic), un antejuicio para tenerlo controlado, y eso no es correcto. Eso ya no
es independencia de los poderes; esa ya es una maniobra de chantaje que resulta
inaceptable e inconsecuente con lo que deben ser los controles y la independencia de
esos poderes para su justo y verdadero ejercicio.
El pueblo de Guatemala ha manifestado reiteradamente su desprecio por la
demagogia que existe en el seno del Congreso, porque en la mayor parte de los casos
se anteponen los intereses personales o los intereses partidistas a los intereses de la
nación. Lamentablemente esto no es para lo cual el Congreso ha sido electo. El
pueblo de Guatemala elige a sus representantes para que los representen y para que
hagan todo lo posible para sacar adelante tareas legislativas que le permitan al país
prosperar y desarrollar. Pero lejos de eso tenemos que aguantar a un congreso que
resulta siendo una rémora, y es muy difícil salir adelante con tales pesos y
contrapesos.
Por otra parte, tenemos que reconocer que la Corte Suprema de Justicia desde su
elección estuvo viciada. Quisimos trabajar con ella pero lamentablemente su
conducta de aplicar la justicia en forma selectiva se hace inaceptable, a través de los
procedimientos establecidos, fortalecer el Estado de derecho.
La Corte Suprema de Justicia no ha puesto el empeño que se debe poner para resolver
los grandes casos. Nosotros hemos hecho grandes esfuerzos por llevar delincuentes
a la justicia, pero más han tardado los delincuentes en entrar que ser puestos en
libertad por jueces y por la misma corte.
153
Nosotros queremos aclarar al pueblo de Guatemala que durante el año 1991, el
gobierno de la república otorgó la cantidad de 48 millones de quetzales para el
funcionamiento de la Corte. Durante el año 1992 se otorgó lo que corresponde de
acuerdo con la Constitución, que fueron 57 millones, más 50 millones que se
entregaron por un compromiso adquirido con el Congreso de la República, es decir,
que en el año 1992 la Corte Suprema de Justicia recibió 107 millones, dos veces lo
que recibió en el año 1991 y posiblemente tres veces o más de lo que recibió en el
año 1990.
Durante el año 1993, constitucionalmente le estamos dando a la corte 101 millones
de quetzales, es decir, lo que recibió el año anterior por concepto de contribución
constitucional, más la contribución extraordinaria.
Recibí la solicitud del señor presidente de la Corte Suprema de Justicia de 154
millones más, lo que quiere decir que para 1993 se pretendía que se le entregara a ese
organismo cinco veces más de lo que se le entregó en 1991 y una vez y media más de
lo que se entregó el año de 1992.
Quiero decirles que esas cantidades de dinero no son cantidades de dinero no son
cantidades que se puedan inventar o sacar del aire. Son cantidades que cuesta mucho
conseguirlas. Yo le manifesté en su oportunidad al señor presidente de ese
organismo, que estaba dispuesto a apoyar la reforma del Organismo Judicial y que
me mandara los proyectos, sin embargo, se negó a hacerlo.
No se tiene pues, mala intención sino todo lo contrario, queremos sacar adelante la
justicia en el país. Sabemos que hay que invertir en la Corte Suprema de Justicia,
pero no estoy dispuesto a entregar el dinero en la forma que se me pidió, sin darme
indicaciones de para qué sirve y para qué serán utilizadas esas fuertes cantidades de
dinero, que vuelvo a repetir, sería para el año 1993, cinco veces más de lo que se
entregó en 1991.
Quiero decirles a ustedes que nosotros creemos que estas medidas son necesarias para
remozar el Estado, porque el narcotráfico en nuestro país ha crecido de una manera
impresionante. Básicamente la cantidad de tráfico decomisado durante el año pasado
y este año, son cantidades sin precedentes que sobrepasan en mucho el mismo
presupuesto de la nación.
154
Lo que más me preocupa es que cada día el consumo de drogas se está afianzando,
afirmando y creciendo en el país, según estudios que tenemos.
Durante el año pasado el consumo de drogas creció más del 150 por ciento, quiere
decir que por cada kilogramo de cocaína que se en el año 1992 (sic), se consumieron
dos kilogramos y medio en el año 1993. Esto es grave para la nación.
Nosotros necesitamos tomar acciones drásticas, por eso el día de hoy, mediante
acuerdo presidencial específico, se está declarando al tráfico de drogas como un delito
de lesa humanidad en nuestro país.
Creemos que el tema de los derechos humanos es fundamental para proteger a la
persona de los abusos de poder; pero creemos que ese tema debe estar lejos de la
política partidista nacional e internacional. Por eso, el día de hoy venimos ante la
comunidad internacional, a solicitar a Naciones Unidas el establecimiento de un
mecanismo de verificación de los derechos humanos en Guatemala, porque nosotros
necesitamos que se verifique el esfuero (sic) que el gobierno está haciendo en el
campo del respeto a los derechos humanos.
No queremos que los derechos humanos sean utilizados como una ventaja del
delincuente en contra del hombre honrado guatemalteco, necesitamos que Naciones
Unidas nos asesore en el desarrollo de mecanismos que permitan fortalecer las
instituciones que, precisamente, deben velar por el respeto a los derechos humanos,
que no es únicamente la Procuraduría de los Derechos Humanos, sino que todas
aquellas instituciones que fortalecen el Estado de legalidad y que garantizan el
ejercicio de los derechos libres de cada uno de todos los guatemaltecos.
En el campo de la Paz, queremos reafirmar nuestro deseo de alcanzarla. El pueblo de
Guatemala es un pueblo pacifista.
Queremos reafirmar nuestra convicción de ir al fondo de los problemas que pueden
señalarse como causas de la lucha intestina que nuestro país ha vivido.
Reconocemos, y lo volvemos a ratificar ante todo el mundo, como válida la vía de la
negociación para obtener la paz y lamentamos, eso sí, la intransigencia mostrada por
la URNG. En la reciente reunió en la que presentó documentos con carácter no
negociable.
155
Debemos entender que cuando nos acercamos a una negociación es porque venimos
a acercar y aproximar posiciones. Pero cuando una de las partes presenta posiciones
no negociables, rompe totalmente la posibilidad de diálogo y de un acercamiento.
Nosotros lamentamos estas posiciones, sin embargo, reiteramos ante el mundo entero
nuestra firme convicción de encontrar la paz por medios civilizados.
Creemos que es oportuno invitar nuevamente a Naciones Unidas para que organice
un mecanismo de verificación de los derechos humanos, que no sea única y
exclusivamente que verifique los temas generales en ese campo (sic) sino que
específicamente verifique el comportamiento del gobierno en todo lo relacionado con
la reincorporación a la vida normal del país, de los guatemaltecos que han estado en
la lucha.
El Estado quiere que los guatemaltecos que están alzados en armas y que están en la
ilegalidad entreguen sus fusiles.
Les ofrecemos garantías para sus vidas y les ofrecemos el apoyo económico para que
puedan reinsertarse y trabajar dignamente.
Además, estaremos pidiendo a Naciones Unidas que sea quien verifique nuestro
comportamiento. No tenemos miedo, no vamos a esconder nada, nuestra voluntad es
clara y cristalina, queremos ver al pueblo de Guatemala totalmente unido.
Queremos también iniciar una campaña fuerte contra la corrupción en el país, una
campaña que nos permita –y es por eso que justificamos esas medidas-, hacer un
cambio de las tantas cosas que afectan al pueblo de Guatemala.
Primero: vamos a clarificar los sistemas de compras de las principales dependencias
del Estado, con plicas públicas y abiertas, para lo cual estaremos invitando a una
comisión de diferentes sectores productivos del país para ponernos de acuerdo en los
procedimientos que den esa garantía.
En segundo lugar, estaremos eliminando la corrupción de las aduanas, tratando de
que sean auditores privados y estatales los que trabajen a través de almacenadoras o
depósitos fiscales para evitar la gran corrupción y el gran contrabando que está
afectando tremendamente, no solo la producción del país sino que los ingresos del
fisco guatemalteco.
156
También hemos iniciado desde el día de ayer, la organización de una comisión que se
dedicará exclusivamente a plantear la reforma de la Guardia de Hacienda y de la
Policía Nacional, para hacer que estos dos estamentos puedan responder en mejor
forma a la protección de la población civil y honrada.
Es también un reto contra la corrupción hacer cambios sustantivos en la Dirección
General de Migración, en el Departamento de Personal del Ministerio de Educación
y en otras dependencias centralizadas y descentralizadas en las cuales la corrupción
ha campeado en forma indiscriminada.
Además, estamos dispuestos a dar inicio en forma rápida a programas de desarrollo
social, tales como el Fondo de Inversión Social, que llegará a nivel de aldeas y
caseríos para resolver sus problemas más ingentes, o como el Fondo Nacional para
la Tierra, con el que continuaremos atendiendo las necesidades del campesino, el
Fondo Nacional para la Vivienda, Foguavi (sic), y el Fondo para la Niñez.
Quiero anunciar al pueblo de Guatemala, que el presupuesto del Congreso de la
República de este año, será trasladado totalmente al Ministerio de Salud, para la
remodelación de los hospitales que están en situación bastante dramática, como
ustedes pueden ver, las medidas son determinantes, son drásticas, pero necesarias.
Guatemala necesita una oportunidad para sacudir su infraestructura jurídica, y para
responder a lo que todos los guatemaltecos hemos añorado.
Quiero volver a repetir al pueblo de Guatemala que no me quedaré en la presidencia
un día más de lo que me corresponden.
Yo fui legítima y popularmente electo por el pueblo de Guatemala para un período de
cinco años y cumpliré exactamente mi período.
Lo que no puedo perdonarme, bajo ningún punto de vista, es estar en la Presidencia
de la República, ver todo lo que he visto y salir con la frustración de no poder hacer
lo que tengo que hacer.
Es por esa razón que, históricamente asumo la responsabilidad de los actos que hoy
estoy comunicando a mi pueblo, y le pido a Dios que me ayude a salir adelante.
Les quiero decir a ustedes que espero esta Asamblea Constituyente, que hoy pido al
Tribunal Supremo Electoral que convoque en un plazo no mayor de sesenta días, debe
ser una Constituyente que llene las expectativas de nuestro país, y no hacer
157
nuevamente reformas constitucionales con base en una constitución blanda y
reglamentaria, sino que debemos preocuparnos porque queden garantizados aquellos
aspectos que son fundamentales para el país.
En este mismo momento estoy invitando a los dirigentes políticos empresariales y
sindicales del país a un diálogo abierto, y todos los demás sectores del país, -
profesionales, obreros y campesinos-, a que en un diálogo abierto podamos definir
exactamente cuáles son las reformas que queremos implementar rápidamente, y que
a través de esa reforma constitucional podamos evitar que la corrupción del pasado y
los vicios que no hacen funcional al Estado o que permitan la corrupción y la
demagogia, puedan ser reducidos por medio del esfuerzo conjunto de todos nosotros.
No pretendo bajo ningún punto de vista, ser yo quien haga esas reformas; creo que
este poder constitucional debe tomar en cuenta la opinión de todos los guatemaltecos
para hacer las reformas que sean más urgentes y más ingentes.
Lo único que a mí me mueve para tomar esta decisión trascendente e importante, es
poder garantizar que nuestra Guatemala no sea presa del narcotráfico; que nuestro
país no sea un jardín para las mafias, que nuestro país tenga un destino sin corrupción,
sin venalidad, sin demagogia.
Deseo de todo corazón que todos los guatemaltecos ejerzamos nuestros derechos,
peros ejerzamos con responsabilidad, no en la forma venal y arbitraria como algunos
pretenden ejercerlos, amparándose en carnets o en posiciones de privilegio de poder.
Guatemala necesita que los guatemaltecos nos respetemos unos a otros; que los
guatemaltecos luchemos todos contra la corrupción.
Quiero decirles que lo hago con la frente muy en alto, porque si bien es cierto que he
sido víctima de groseras calumnias e injurias, también sé que hay un Dios que todo
lo juzga., y todo lo ve (sic), y él sabe qué hay en mi corazón, y él sabe también lo que
son mis decisiones (sic), hacia donde voy, que es lo que quiero y, sobre todo (sic),
cuál es mi responsabilidad con él y con mi pueblo, que el Señor nos bendiga a todos…
muchísimas gracias. …(fin de su discurso).
158
VIII. Actividades de gestión, vinculación y divulgación
A continuación se detallan las actividades de gestión, vinculación y divulgación. Cabe
resaltar que este informe está pendiente de aprobación final por parte de las autoridades de
la Digi.
Gestión
Con fines de contar con el recurso de trabajo necesario se solicitaron los siguientes
materiales, suministros y equipos a la Digi:
159
Tabla No.46
Materiales, suministros y equipo solicitados a Digi
Renglón
presupuestario
Descripción de materiales, suministros y equipo Costo unitario Costo total
328
1 Laptop, procesador Intel I5 de 8GB de RAM,
Disco duro de 1 Terabyte. Unidad de lectura y
escritura de DVD, puerto HDMI, VGA, USB,
lector de memorias, pantalla LED de 15”. Q6,500.00 Q6,500.00
328
1 Impresora multifuncional (escáner y
fotocopiadora), a colores, conexión USB,
compatible con win 7/8. Q600.00 Q600.00
324
1 Cámara fotográfica digital, Zoom digital 16X,
de 16.6 mega pixeles de resolución.
Almacenamiento externo de 16 Gigabytes.
Conexión USB. Q1,400.00 Q1,400.00
324
Grabadora de voz digital de 4Gigabytes con
Micro SD expandible. Q700.00 Q700.00
122 Impresión, encuadernación y reproducción Q5,000.00 Q5,000.00
196
Atención y protocolo (presentación de la
investigación) Q2,000.00 Q2,000.00
Q16,200.00
Fuente: elaboración propia
Cabe destacar que todo el financiamiento solicitado fue otorgado en tiempo por la
Digi. Se realizaron dos actividades bajo la modalidad de grupos focales con expertos de
Ipnusac, IIPS y la Facultad de Derecho de la Usac en el mes de septiembre. Debido a que el
límite para que Digi pudiera mandar a imprimir, encuadernar y reproducir la presente
investigación se estableció en el mes de octubre, no fue utilizado este rubro.
160
Vinculación
Se pretende que producto de la presentación de resultados se ponga el tema en agenda
mediática y la Usac en un primer momento comience a debatir a profundidad el tema a lo
interno para proyectarse a la sociedad e involucre a otros actores sociales, políticos,
económicos y culturales en la discusión de las mismas.
Divulgación
Dos presentaciones públicas de los resultados de investigación y la publicación del
documento por medio del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales de la Escuela de
Ciencia Política, con académicos, representantes de la sociedad civil organizada, políticos
nacionales, entes cooperantes y medios de comunicación social.
Universidad de San Carlos de Guatemala
Dirección General de Investigación
Programa Universitario de Investigación en Cultura, Pensamiento e Identidad de la
Sociedad Guatemalteca
INFORME FINAL
REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1993 Y CAMBIOS EN EL DISEÑO
INSTITUCIONAL DEL ESTADO GUATEMALTECO
Informe fotográfico
Equipo de investigación:
Coordinador: Edwin Jahir Dabroy Araujo.
Auxiliar de Investigación II: Arlen Irene de León Barrientos.
8 de enero de 2016.
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN POLÍTICAS Y SOCIALES
Índice
Fotografía No. 1. Serrano abandona la presidencia. Espina renuncia, Congreso elegirá los
sucesores.
Fotografía No. 2. De León Carpio presentará al pueblo proyecto de reforma constitucional.
Fotografía No. 3. Entrevista a Jorge Mario García Laguardia
Fotografía No. 4. Entrevista a Mario Fuentes Destarac
Fotografía No. 5. Entrevista a Nineth Montenegro
Entrevista No. 6. Entrevista a Catalina Soberanis
Fotografía No. 7. Entrevista a Vinicio Cerezo
Fotografía No. 8. Entrevista a Jorge Serrano Elías
Fotografía No. 9. Entrevista a Dionisio Gutiérrez
Fotografía No. 10. Grupo Focal 1
Fotografía No. 11. Grupo Focal 2
Fecha de publicación: 1 de junio de 1993
Medio: Prensa Libre
El 30 de mayo el presidente Jorge Serrano Elías declina de la presidencia, luego de un autogolpe de
Estado, aduciendo la imposibilidad de gobernar ante la presencia de estructuras paralelas, incluyendo
al narcotráfico, enquistadas en el Estado por lo que era necesario cortar de tajo esos factores que
potencializaban la corrupción.
Fotografía No. 1
Serrano abandona la presidencia.
Espina renuncia, Congreso elegirá los sucesores.
Fotografía No. 2
De León Carpio presentará al pueblo proyecto de reforma constitucional.
Fecha de publicación: 24 de agosto de 1993
Medio: Prensa Libre
La propuesta del presidente Ramiro de León Carpio de reforma constitucional se basaba en tres
objetivos: abolición del derecho de antejuicio de los funcionarios públicos de los tres poderes
del Estado, prohibición de la asignación de gatos confidenciales, y presentación del mecanismo
final para la depuración del aparato estatal. Dicha iniciativa debía ser ratificada mediante
consulta popular, la cual se realizó el 30 de enero de 1994 con 85% de abstencionismo de la
ciudadanía.
Fecha de la entrevista: 19 de mayo de 2015
Cargo en 1993: Procurador de los Derechos Humanos
Fotografía No. 3
Entrevista a Jorge Mario García Laguardia
Fecha de la entrevista: 28 de mayo de 2015
Cargo en 1993: Asesor del proceso de reformas constitucionales de 1993
Fotografía No. 4
Entrevista a Mario Fuentes Destarac
Fecha de la entrevista: 2 de junio de 2015
Cargo en 1993: Cofundadora del Grupo de Apoyo Mutuo
Fotografía No. 5
Entrevista a Nineth Montenegro
Fecha de la entrevista: 4 de junio de 2015
Cargo en 1993: Diputada del partido Democracia Cristiana 1985-1990
Fotografía No. 6
Entrevista a Catalina Soberanis
Fecha de la entrevista: 5 de junio de 2015
Cargo en 1993: Presidente de la República de Guatemala 1985-1990
Fotografía No. 7
Entrevista a Vinicio Cerezo
Fecha de la entrevista: 11 de junio de 2015
Cargo en 1993: Presidente de la República de Guatemala 1991-1993
Fotografía No. 8
Entrevista a Jorge Serrano Elías
Fecha de la entrevista: 26 de junio de 2015
Cargo en 1993: Miembro de la Instancia Nacional de Consenso. Empresario, productor
y conductor del programa de televisión Libre Encuentro.
Fotografía No. 9
Entrevista a Dionisio Gutiérrez
Grupos focales sugeridos y apoyados por la Dirección General de Investigación con el
objetivo de contar con insumos que revisaran los hallazgos de investigación, plantearan
sugerencias y validaran el proceso investigativo.
Número de grupos focales: 2
Fechas: 10 de septiembre y 29 de septiembre de 2015
Investigadores participantes: Jorge Amado (Instituto de Investigaciones Políticas y
Sociales); Lester Flores (Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales); Lisandro Acuña y
Edgar Balsells (Instituto de Problemas Nacionales).
Fotografía No. 10
Grupo Focal 1
Fotografía No. 11
Grupo Focal 2