Educación de Adultos

Reformas educativas recientes y nueva Ley deEducación

La modernización educativa en México

Las acciones realizadas en materia educativa por elgobierno de Carlos Salinas de Gortari, se producen enel marco de lo que algunos analistas califican como “elfin de un ciclo” en el desarrollo de los sistemas edu-cativos latinoamericanos (Cf. CEPAL-UNESCO,1992).

En efecto, al menos en el caso de México, eldesarrollo del sistema educativo nacional (SEN) puedeperiodizarse en tres grandes etapas: un período deinstitucionalización (1920-1940), un período decrecimiento acelerado y diferenciación del sistema(1940-l980), y un período reciente de estancamiento(década de los 80).

La primera de estas etapas se caracterizó por lacreación de un sistema de educación básica, de carácterúnico, nacional, centralizado y homogéneo. Sus dosprincipales tareas fueron: a) abatir los altos índices deanalfabetismo (alrededor del 70 por ciento tras laRevolución), llevando la escuela a los sectoresmayoritarios del país y, b) identificar a los diferentesgrupos (clases, etnias, comunidades, etcétera) con elnaciente estado posrevolucionario, es decir, integrar ala nación mediante la promoción de una culturanacional única para todos los mexicanos (lenguaje,símbolos, etcétera).

La segunda etapa, de los años 40 a los 80, consistióen un acelerado proceso de expansión y diferenciacióndel sistema educativo. Por una parte, la matrícula eneducación básica creció rápidamente, y por otro, elSEN se diversificó con el surgimiento y consolidaciónde otros subsistemas: educación técnico-agropecuaria,bachillerato, universidades, etcétera. Este último

*Investigador del Departamento de InvestigacionesEducativas, del Centro de Investigación y EstudiosAvanzados del IPN.

Gregorio Hernández Zamora*

proceso, aunado a la terrible caída del gasto educativodurante la década de los 80, generó tensiones ycontradicciones que revelaron la rigidez y obsolecenciade ciertas estructuras (curriculares, administrativas,etcétera).

Así, hacia fines de los 80 el SEN llegó aun momentode agotamiento en algunos de sus patrones de desarrollo:el acelerado ritmo de crecimiento de la matrícula entodos los niveles disminuyó o se estancó; elfinanciamiento descendió a los niveles de 1979; lacalidad del servicio, sobre todo en educación básica, sepuso en tela de juicio.

Esta situación llevó al gobierno a identificar cuatrograndes problemáticas del SEN: eficiencia, calidad dela educación, centralización-burocratización yfinanciamiento.1. Eficiencia.- Si bien, para mediados de los años 80,casi se había logrado satisfacer la demanda deenseñanza primaria, alcanzando una cobertura del 98por ciento, también se habían generado problemascomo: serias disparidades regionales, descenso en lacobertura en años recientes (del 98 por ciento yamencionado, pasó al 90 por ciento, según el censo de1990); persistencia de elevados índices deanalfabetismo (12.4 por ciento promedio nacional)con serias disparidades regionales (casi 100 por cientoen algunas comunidades indígenas, y menos de 3 porciento en algunas zonas urbanas); incremento de losíndices de expulsión o deserción (en personas entre 3y 15 años, el 33 por ciento está fuera de la escuela; 20millones de adultos sin primaria terminada, 16 millonessin secundaria, 6 millones de analfabetas (42 millonesde adultos sin educación básica terminada);estancamiento o baja en el índice de escolaridad a nivelnacional.

2. Calidad de la educación básica.- El aceleradocrecimiento del sistema sistema no se correspondió con una

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razonable y homogénea calidad del servicio. Lasdeficiencias en calidad se expresa en: a) seriasdisparidades regionales, b) bajos resultados enevaluaciones del rendimiento escolar, c) contenidos,planes, programas y materiales inadecuados, tantopara el progreso personal como para el desarrollo delpaís.3. En lo organizativo.- El esquema de fuertecentralización administrativa, con que surgió y sedesarrolló el SEN, llegó a una situación de agotamiento.Se resienten hoy los efectos negativos de una excesivacentralización y burocratización en el nivel de losorganismos directivos; paralelamente se observa unaescasa autoridad en la gestión escolar a nivel de loscentros educativos. Igualmente se presenta unasuperposición de funciones entre los gobiernos federal,estatales y municipales, así como una escasaparticipación y responsabilidad en la educación de losjóvenes por parte de la sociedad civil (padres defamilia y comunidad).4. Financiamiento.- La década de los 80 fueparticularmente desastrosa para el SEN. La caída en elgasto educativo durante esta década impactónegativamente en la inversión en infraestructura y enel salario magisterial.

Frente a estos problemas, y ante los fuertes interesescorporativos que paralizaban todo intento de reformadentro del sector educativo, el actual gobiernosiguió una estrategia que consistió en ir de lopolítico a lo jurídico. En efecto, si observamosel orden en que se han dado las acciones,encontramos, en primer lugar, eldesmantelamiento del viejo cacicazgo sindicalen el SNTE (principal obstáculo histórico a ladescentralización educativa) y, por último, lareforma a la Ley General de Educación.Entre estos dos extremos, se llevaron a cabola firma del Acuerdo Nacional para laModernización de la Educación Básica(ANMEB), y la reforma al Artículo TerceroConstitucional.

Un aspecto importante en este proceso hasido la renovación de la alta burocracia de laSEP (el otro dinosaurio educativo) desde elinicio de la gestión de Ernesto Zedillo. Elnuevo secretario atrajo, como colaboradoressuyos, a reconocidos académicos e

intelectuales críticos. Esto, al margen de los resultadosque un balance posterior arroje, significa eldesmantelamiento de la vieja y anquilosada burocraciaque por décadas gobernó los destinos de la educaciónbásica.

El Acuerdo Nacional para laModernización de la Educación básica(ANMEB)Más que una medida de trascendencia educativa directa,el ANMEB representa una transformación en lasrelaciones entre los actores políticos del sistemaeducativo: gobierno federal, SNTE y gobiernosestatales. Tres son los puntos clave del Acuerdo: 1)Descentralización administrativa, 2) Reforma de planesy contenidos y 3) Carrera magisterial.

Del primer aspecto (la descentra l ización “federalización”) sería difícil preveer efectos educativosa corto o mediano plazo, pero es necesario puntualizarque se trata de una medida inscrita en el marco delproceso general de reforma del estado. Dicha reformaincluye dos componentes: uno político (disminuir elpesado centralismo y burocratismo que caracterizó laformación y desarrollo del estado mexicanoposrevolucionario) y otro económico (reducir al“mínimo indispensable” la participación directa delestado en la economía). Esta reforma se inscribe en el

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contexto de las reformas que desde principios de losaños 80 se efectúan en los países occidentales, y quealgunos autores denominaron como “fin del estadobenefactor” y ascenso del neoliberalismo.

Ya durante la gestión de Miguel de la Madrid seintentó descentralizar la educación básica. El fracasose debió a las dificultades que implicaba dicha acciónsin antes desmantelar los férreos poderes corporativos(sindicales e institucionales). La dificultad del gobiernopara descentralizar la educación pública durante ladécada pasada, radicó precisamente en el hecho de queen estos años de crisis el gobierno se sirvió de estasanquilosadas corporaciones para atenuar el malestarsocial. Por ello, la sola mención de su posibledesmantelamiento, vía descentralización, generabafuertes resistencias que no pudieron ser resueltas sinohasta el actual sexenio. Así, el primer paso hacia ladescentralización del SEN fue el desmantelamiento -aprincipios del sexenio- de uno de los cacicazgossindicales más sólidos de las últimas décadas.

El avance siguiente en la descentralización educativase da casi al final del sexenio 1988-1994, cuandoprácticamente ha concluido la privatización de laeconomía.

La transferencia a los gobiernos estatales de losrecursos financieros y materiales y de la responsabilidadde operar directamente el servicio educativo, noimplican en sí mismos cambios notables en la calidady eficiencia del mismo. La descentralización constituyeel más problemático de los elementos de reforma, nosólo por sus implicaciones políticas para el SNTE-porla posible erosión de su poder corporativo a nivelnacional- sino también porque para los gobiernosestatales el problema no es menor, debido al incrementode sus responsabilidades, la inexperiencia en laoperación del servicio y las implicaciones políticasque su trato directo con el magisterio les representarán.

En cuanto a la reforma de contenidos y planes deestudio, la medida apunta a renovar el curriculum dela educación básica para fortalecer lo que a partir dela Conferencia Mundial Educación para Todos se hadenominado “necesidades básicas de aprendizaje”(lecto-escritura y el cálculo matemático elemental).La reforma, aunque de apariencia espectacular (nuevoslibros de texto, nuevos planes de estudio) se orienta aprecisar y fortalecer la adquisición de lo que ahora seha dado en llamar “competencias básicas”.

La reforma al artículo 3o

En diciembre de 1992 se reformó de nueva cuenta elartículo tercero constitucional, en algunos puntoscentrales que se refieren al debate político-educativoen México. En relación al texto anterior la reforma de1992 establece los siguientes puntos:

1) Se introduce el concepto de derecho a laeducación.

2) Se explicita la obligación del Estado de impartireducación preescolar, primaria y secundaria.

3) Se decreta el carácter obligatorio de la educaciónprimaria y secundaria.

4) Se elimina la fracción IV, que prohibía la“intervención” de las iglesias (corporaciones,ministros, etcétera) en los planteles de educaciónbásica y normal.5) Se decreta la atribución del Ejecutivo Federalpara determinar los planes y programas de estudioa nivel nacional en los niveles de primaria,secundaria y normal.6) En cuanto a la participación de los particularesen educación se realizan los siguientes cambios:

- hay una atenuación del énfasis con queanteriormente se establecía la capacidad delestado para otorgar y retirar autorización, Seeliminan las palabras “autorizar”, “negar” y“revocar”;- se elimina la fracción V que establecía lacapacidad del Estado para “retirar dis-crecionalmente, en cualquier tiempo, elreconocimiento de validez oficial a los estudioshechos en planteles particulares”

La nueva Ley de educación

En relación a la Ley educativa de 1973, la nueva Leyimplica cambios que se pueden caracterizar en dosniveles: 1) en la conceptualización misma de laeducación y, 2) en la relaciones y la operación político-administrativa del sistema educativo.

Como se aprecia en el Cuadro 1, en términosestrictamente formales la nueva de Educaciónmodifica la estructura de la anterior de la siguientemanera. Se introducen tres nuevos capítulos:

Artículos

- más relevante sea, con respecto a la Ley de 1973, la- el III, relativo a la equidad de la educación

- el VII, participación social en educación

El capítulo V, referido a la participación de losparticulares en la educación no es un tema nuevo en sí.Lo único que se hizo fue ampliar los artículosrespectivos de la antigua ley y convertirlo en uncapítulo específico. En este punto, quizá la novedad

primera frase de este capítulo:“Artículo 54.- Los particulares podrán impartir

educación en todos sus tipos y modalidades”.

Mientras la Ley anterior señalaba:“Artículo 35. La autorización a particulares para

impartir educación primaria, secundaria y normal y lade cualquier tipo o grado destinada a obreros o a

Ley de Educación 1973

I. Disposiciones generalesII. Sistema Educativo Nacional

III. Distribución de la función educativa

IV. Planes y programas de estudioV. Derechos y obligaciones en materia educativa

VI. Validez oficial de estudiosVII. Sanciones

Transitorios

Ley de Educación 1993:

Capítulo I. Disposiciones generalesCapítulo II. Del federalismo educativo

Sección l.- De la distribución de la funciónsocial educativaSección 2.- De los servicios educativosSección 3.- educaciónSección 4.- De la evaluación del sistemaeducativo nacional

Capítulo III. De la equidad en la educaciónCapítulo IV. Del proceso educativo

Sección 1 .- De los tipos y modalidades deeducaciónSección 2.- De los planes y programas deestudio.Sección 3 .- Del calendario escolar

Capítulo V. De la educación que impartan losparticularesCapítulo VI. De la validez oficial de estudios yde la certificación de conocimientosCapítulo VII. De la participación social en laeducación

Sección 1.- De los padres de familiaSección 2.- De los consejos de participaciónsocialSección 3 .- De los medios de comunicación

Capítulo VIII. De las infracciones, las sancionesy el recurso administrativo

Sección l.- De las infracciones y lassancionesSección 2.- 2.Del recurso administrativo

Transitorios

el II, referido al federalismo educativo

Del financiamiento a la

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campesinos... podrán ser otorgados por la Secretaríade Educación”.

De esta manera, se enfatiza la apertura a laparticipación privada en educación.

En cuanto al capítulo II, sobre el federalismoeducativo, los cambios centrales son:

a) La formalización de la descentralizaciónadministrativa, vía la definición de las figuras de“autoridad educativa federal”, “autoridad educativalocal” y “autoridad educativa municipal”. En estecapítulo se reafirma la función normativa de la SEP,respecto a educación básica y normal, y se reasignanfunciones “exclusivas” para cada una de las tresfiguras antes enunciadas. En concordancia con estoscambios se reglamenta la concurrencia de los poderesfederal y estatales en el financiamiento de los servicioseducativos.

b) Instauración de un sistema nacional de formación,actualización, capacitación y superación profesionalde maestros. Adicionalmente, se reconoce la figura delmaestro y se establece la obligación del Estado paraotorgar un “salario profesional” a los maestros delsistema educativo público.

c) Instauración de un sistema nacional de evaluacióndel sistema educativo. Los resultados de las eva-luaciones servirán para guiar acciones futuras y serándel conocimiento público.

En el capítulo III se legisla, por primera vez, sobrela equidad en educación básica. Es importante destacarque, además, se amplía el concepto de equidad desdeel aspecto del acceso al de la permanencia. Como sesabe, el acceso a la educación básica dejó de ser unproblema desde la década de los 80, al alcanzar unacobertura en educación primaria del 98 por ciento. Elproblema central, sin embargo, es la baja capacidad deretención dentro del nivel, pues la escolaridad promediode los mexicanos es de cuarto grado de primaria.Además, actualmente algunos especialistas consideranque ni el acceso ni la permanencia son condiciones deuna verdadera equidad educativa, ya que es necesarioincluir en dicho concepto el problema del apro-vechamiento o rendimiento escolar.

En efecto, tanto los estudios realizados por la SEPcomo el reciente estudio llevado a cabo por la revistaNexos (Gilberto Guevara Niebla) reportan bajísimosniveles de aprovechamiento (grado en que los alumnos

manejan los contenidos del programa escolar), lo queindica que, aunque los alumnos tengan acceso y logrenpermanecer dentro del sistema, las agudas diferenciasrcgionales en cuanto a infraestructura, permanenciade los docentes, tipo de alumnos, etcétera, diluyen laequidad al producir rendimientos escolares disímiles.

Nueva Ley General de Educación yeducación de adultos

En lo que a educación de adultos se refiere, si bien sederoga la Ley Nacional de Educación de Adultos(LNEA) de 1973, se puede afirmar que la nueva leyrecupera los aspectos fundamentales de dichoordenamiento. En primer lugar estaría la recuperacióndel carácter público de la educación de adultos. Elartículo 2 de la LNEA señalaba:

“Artículo 2. La educación general básica paraadultos forma parte del sistema educativo nacional yestá destinada a los mayores de quince años que nohayan cursado o concluido estudios de primaria osecundaria”.

“La educación para adultos es una forma de laeducación extraescolar que se basa en el autodidactismoy en la solidaridad social como los medios másadecuados para adquirir, transmitir y acrecentar lacultura y fortalecer la unidad entre los distintos sectoresque componen la población”.

Mientras que el artículo 39 de la Ley General deEducación dice:

“Artículo 39.- En el sistema educativo nacionaltambién se impartirá educación inicial, educaciónespecial y educación para adultos”.

Y en el artículo 43 recupera otra parte del artículo2o. de la Ley derogada:

“Artículo 43.- La educación para adultos estádestinada a individuos de quince años o más que nohayan cursado o concluido la educación básica ycomprende, entre otras, la alfabetización la educaciónprimaria y la secundaria, así como la formación parael trabajo, con las particularidades adecuadas a dichapoblación. Esta educación se apoyará en la solidaridadsocial”.

Ahora bien, es en este artículo (el 43) donde seintroduce una cambio importante respecto a la leyanterior. Variación que puede significar un cambio

Educación de Adultos

pedagógico, metodológico y organizativo en laeducación de adultos. Me refiero a la eliminación deltérmino “autodidactismo”, principio conceptual quedurante años orientó el diseño de métodos, materialesy formas organizativas de la educación para adultos.Esto significa un cuestionamiento implícito a la idea deque los adultos analfabetos o sin educación básicaconcluida pueden continuar sus estudios por sí mismos.¿No son precisamente este tipo de personas quienestienen más dificultad para autoinstruirse? Desde elpunto de vista conceptual, la principal debilidad delautodidactismo es que se le reduce al puro “deseo deaprender” del adulto, olvidándose que ésta, al igualque otras capacidades, constituye una disposicióncultural que sólo se adquiere de manera duradera yeficiente tras un largo proceso de ejercicio en actividadesdc aprendizaje y estudio. Y es justamente esta lacarencia de los adultos no alfabetizados o carentes deescolarización básica: una débil disposición al estudiodisciplinado y una escasez de elementos técnicos ycognitivos necesarios para la autoinstrucción.

Tenemos entonces un posible cambio, o por lomenos su fundamentación jurídico-conceptual, de laeducación de adultos en varios aspectos: en loorganizativo (¿maestros remu-nerados en lugar de asesoresvoluntarios?), en los métodos

(¿establecimiento de horarios y/o asistencia a sesionesde estudio?), en los materiales, etcétera

En el terreno político-administrativo, tal como sedesprende de la lectura de la nueva ley, lo más probablees que la operación de los servicios de educaciónbásica de adultos pasará a manos de las autoridadeseducativas estatales. No obstante, ningún artículomenciona explícitamente de quién será obligaciónprestar estos servicios.

El artículo 44 de la ley dice:“Artículo 44.- Tratándose de la educación para

adultos la autoridad educativa federal podrá prestarservicios que conforme a la presente Ley correspondaprestar de manera exclusiva a las autoridades locales”.

Pero ningún artículo indica que a las autoridadeseducativas locales (estados) corresponde prestar “demanera exclusiva” dicha modalidad educativa. Elúnico artículo que podría esclarecer esta laguna es el13 fracción I, pero su redacción es imprecisa:

“Artículo 13.- Corresponden de manera exclusivaa las autoridades educativas locales, en sus respectivascompetencias, las atribuciones siguientes: siguientes:

Educación de Adultos

I.- Prestar los servicios de educación inicial, básica-incluyendo la indígena-, especial así como la normaly demás para la formación de maestros...”

Sin duda sería erróneo interpretar esta omisióncomo un intento gubernamental por desentenderse deesta responsabilidad. Podría tratarse más bien de unafalla en la redacción, porque resulta claro -de acuerdoal artículo 44-, que en principio la educación deadultos también pasará a manos de los gobiernosestatales, y que el gobierno federal se reserva laatribución de intervenir, cuando lo considere necesario,en este tipo de educación.

A nivel administrativo es de esperarse ladesaparición o reestructuración (descentralización) dela institución que actualmente se encarga de prestareste servicio: el Instituto Nacional para la Educaciónde los Adultos (INEA). Quizás el procedimiento seasimilar al seguido en la federalización de la educaciónbásica y normal. Es decir, descentralización de recursosmateriales y financieros, y conservando la atribuciónfederal de la función normativa. En lo que se refiere aprogramas y materiales educativos es poco probableque las entidades federativas cuenten conla capacidad técnica para diseñar yelaborar sus propios materiales. Por otrolado, tampoco parece deseable para elgobierno federal desprenderse de estafunción en el futuro inmediato. Lasfunciones de evaluación y certificación,en cambio, pueden pasar a la adminis-tración directa de los estados.

Lo que aparece sumamente ambiguo,por no decir oscuro, es la manera en quese coordinarán estados y federación parala prestación de los servicios de educaciónde adultos.

El debate parlamentario sobrela educación de adultos

Es significativo el escaso interés que laeducación de adultos suscitó en el debateparlamentario sobre la Iniciativa de Ley.En efecto, aún cuando algunos diputadoshicieron referencias al rezago educativo,sólo un representante del Partido PopularSocialista cuestionó e hizo propuestas

sobre dos de los artículos de la Iniciativa referidosdirectamente a la educación de adultos.

Esta situación revela el gran desconocimientoexistente acerca de la importancia y las dimensionesque esta modalidad educativa tienen en México. Perotambién puede entenderse como una muestra de laexigua capacidad de los actores directamenteinvolucrados en el campo de la educación de adultos enMéxico (investigadores, administradores y usuarios)para articular y presentar propuestas de acciónconsistentes, capaces de atraer la atención de losactores sociales y políticos hacia este campo.

Referencias

CEPAL-UNESCO (1991). Educación y conocimiento.Eje de la transformación productiva con equidad.

CIDAP. Educación para una economía competitiva.

Guevara Niebla, Gilberto (1992). La catástrofesilenciosa. México, FCE.Ley General de Educación (1973).

Ley General de Educación (1992).

Educación de Adultos..:

Al impulsar la

educación de los

trabajadores,

se eleva la

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