REFORMAS Y EQUIDAD SOCIAL EN AMÉRICA … · Entre los temas de la primera fase, se encuentran tópicos fundamentales para asegurar un patrón más equitativo de crecimiento y desarrollo

REFORMAS YEQUIDADSOCIAL

EN AMÉRICALATINA Y EL

CARIBE

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Memorias de la Primera Fase del Foro de Equidad Social

REFORMAS Y EQUIDAD SOCIAL ENAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:

MEMORIAS DE LA PRIMERA FASE

DEL FORO DE EQUIDAD SOCIAL

Banco Interamericano de DesarrolloWashington, D.C.

2004

REFORMAS Y EQUIDAD SO CIAL EN ALCii

Catalogación proporcionada por elBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Reformas y equidad social en América Latina y el Caribe : memorias de la primera fase del Foro deEquidad Social.

p. cm.“Este libro fue editado por Carlos Eduardo Vélez y Paz Castillo-Ruiz”—t.p. verso.“Compilación de 13 artículos presentados a lo largo de 4 reuniones del Foro que hablansobre pobreza y desigualdad vista desde la perspectiva económica, la responsabilidad delgobierno, las reformas legislativas y la política social”—t.p. verso.

1. Equality—Latin America. 2. Equality—Caribbean Area. 3. Macroeconomics—Social aspects. 4.Labor market. 5. Social policy. I. Vélez, Carlos Eduardo. II. Castillo-Ruiz, Paz. III. Inter-AmericanDeve lopment Bank. Foro de Equidad Social. IV. Inter-American Development Bank. SustainableDevelopment Dept.

320.011 R412 —dc21

Submitted on April 28, 2004

El Foro de Equidad Social es una iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo a cargo de laUnidad de Pobreza y Desigualdad cuyo objetivo es situar el tema de la equidad social en la agenda delos debates sobre reformas políticas económicas y sociales, y avanzar en el entendimiento de los deter-minantes de la equidad.

Constituido por un grupo de líderes de la región, este foro reúne periódicamente a académicos ypolíticos comprometidos con la promoción de la equidad en la región. Este libro es una compilaciónde 13 artículos presentados a lo largo de 4 reuniones del Foro que hablan sobre pobreza y desigualdadvista desde la perspectiva económica, la responsabilidad de l gobierno, las reformas legislativas y lapolítica social.

Este libro fue editado por Carlos Eduardo Vélez y Paz Castillo-Ruiz de la Unidad de Pobreza yDesigualdad del Departamento de Desarrollo Sostenible.

Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los autores y no necesar iamente reflejanlos puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, ni de los gobiernos de Suecia y Noruega.

Mayo 2004. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.

Esta publicación puede obtenerse dirigiéndose a:Unidad de Pobreza y DesigualdadDepartamento de Desarrollo SostenibleBanco Interamericano de Desarrollo1300 New York Ave. NWWashington, D.C. 20577Correo electrónico: [email protected]: 202-623-3299Sitio de Internet: http://www.iadb.org/sds

Indice

Presentación vEnrique V. Iglesias

Prólogo viiEduardo Aninat

1. Introducción general 1Carlos M. Jarque

2. Encuentros de la primera fase del Foro de Equidad Social: 5temas y conclusionesCarlos Eduardo Vélez y Paz Castillo-Ruiz

Parte I. Macroeconomía con responsabilidad social

3. Introducción 27Macroeconomía socialmente responsable y equidad para uncrecimiento estable y sostenidoCésar P. Bouillon y Luis Tejerina

4. Las crisis y la incidencia de la pobreza: macroeconomía 41socialmente responsableNora Lustig

5. ¿Cuál es la razón de tanta inseguridad económica en América Latina? 75Dani Rodrik

6. La distribución del ingreso en Chile 1990-1996: análisis del impacto 99del mercado de trabajo y las políticas socialesDavid Bravo y Dante Contreras

Parte II. La nueva economía y la equidad de los mercados laborales

7. Introducción 131Políticas laborales y equidad de los mercados de trabajoCarmen Pagés

REFORMAS Y EQUIDAD SO CIAL EN ALCiv

8. Tecnología de la información, organización del lugar de trabajo 135y demanda de trabajadores calificados: evidencia a part ir de datos de empresaTimothy Bresnahan, Eric Brynjolfsson y Lorin Hitt

9. Los costos de la normativa sobre seguridad en el empleo: 169evidencia de los mercados de trabajo de América LatinaJames Heckman y Carmen Pagés

10. Instituciones y mercados laborales 209Rene Cortázar

11. Instituciones y desarrollo económico: la experiencia para América Latina 221Marta Lagos

Parte III. La economía política de las reformas sociales

12. Introducción 237La economía política de las reformas para la promoción de la equidad socialErnesto Castagnino

13. Políticas de las reformas del sector social 241Joan M. Nelson

14. Breve informe sobre los procesos políticos y legislativos destinados a 267la reforma del sistema fiscal y el mercado de capitales en BrasilAntonio Kandir

15. La reforma fiscal chilena de 1990: historia de un éxito 275Manuel Marfán

Parte IV. Transparencia y rendición de cuentas

16. Introducción 287Déficit democrático y ejercicio de la función públicaEdmundo Jarquín

17. Transparencia, responsabilidad pública y equidad social 291Susan Rose-Ackerman

18. Estado actual de la transparencia y la responsabilidad 305gubernamental en ColombiaMauricio Cárdenas

19. Transparencia, responsabilidad gubernamental y equidad social: 323resumen de la presentación para el IV Foro de Equidad SocialJuan Pablo Guerrero Amparán

Presentación

“Reformas y Equidad Social en América Latina y el Caribe:

la primera fase del Foro de Equidad Social”

uego de una década de reformas en los países de América Latina y el Caribe, no se halogrado un progreso significativo en el bienestar de los ciudadanos menos favorecidos.Estimados recientes indican que aun cuando el porcentaje de pobres en la región se redu-jo alrededor de un 10% durante la década pasada, la incidencia de la pobreza en la actua-lidad sigue siendo más alta que a principios de la década de los ochenta. Además, la región

sigue sufr iendo elevados niveles de desigualdad. Ello explica que la necesidad de promover laequidad social tenga ahora una renovada vigencia.

Cabe destacar que a pesar del aumento en la desigualdad de los ingresos y la limitada reduc-ción de la pobreza, la región alcanzó logros importantes en sus indicadores sociales durante ladécada pasada. Una pregunta central al respecto es por qué tal mejoría no se ha reflejado en unamayor equidad de ingresos, reducción de la pobreza y aceleración de crecimiento en la región.Parte de la explicación descansa en el hecho de que los progresos en los indicadores promedioesconden las grandes dispar idades en los activos, indicadores sociales y calidad de vida que exis-ten al interior de las naciones, entre pobres y ricos, hombres y mujeres, indígenas y no indígenas,habitantes rurales y urbanos. Los altos niveles de inequidad y pobreza en América Latina y elCaribe tienen su origen en las desigualdades en la propiedad y acceso a activos tales como educa-ción, tierra y crédito. La inequidad en el acceso a la educación y sus retornos es especialmentepreocupante ya que explica el grueso de la desigualdad en los ingresos.

No es sorprendente que la combinación de estancamiento o lento crecimiento económicodurante los últimos años, haya tenido no sólo un alto costo social ya que su impacto adverso recaeen forma desproporcionada en los pobres, sino también un elevado costo político dada la percep-ción generalizada de que las políticas de desarrollo económico, adoptadas por los países en Amé-rica Latina y el Caribe, han dejado un legado de pobreza, desigualdad y exclusión social. La faltade crecimiento sostenido, más el aumento del desempleo urbano y el surgimiento de una oposi-ción motivada por años de exclusión social y política, está llevando, además, a una polarizaciónque desafía la estabilidad democrática lograda por los países de la región.

No obstante lo anterior, las actuales perspectivas económicas para los países de América Latinay el Caribe hacen prever un período de renovado crecimiento. Esta oportunidad de mejora de lasituación económica para la región debería ser acompañada de una mejor distribución del divi-dendo social, el afianzamiento de la estabilidad macroeconómica y de la realización de las mejo-

L

REFORMAS Y EQUIDAD SO CIAL EN ALCvi

ras institucionales necesarias para lograr un clima propicio para las inversiones, y todo ello acom-pañado de la adopción de políticas públicas que promuevan la creación de puestos de trabajo yoportunidades para los pobres.

Este libro examina los principales desafíos y oportunidades para la región en materia deequidad y presenta varias conclusiones al respecto elaboradas por el Foro de Equidad Social delBanco Interamericano de Desarrollo durante su primera fase de actividad: los impactos de lasreformas macroeconómicas sobre la equidad, la “nueva economía”, y las reformas de los merca-dos laborales, así como los impactos de la economía política y la transparencia y la rendición decuentas sobre las reformas. El Foro de Equidad Social -una iniciativa que cuenta con la colabora-ción financiera de los gobiernos de Suecia y Noruega- fue creado con el propósito de impulsar eltema de la equidad social en la agenda del debate sobre reformas en América Latina y el Caribe,y de promover e l avance de políticas efectivas mediante el trabajo de investigación e intercambiode experiencias entre un grupo de personas de reconocido liderazgo en la promoción de la equi-dad en la región.

Sin duda, este Foro continuará apoyando a los países de la región en los esfuerzos por mejo-rar sus niveles de equidad y el diseño e implementación de reformas de políticas públicas quepromuevan la equidad social, incorporando la participación activa y solidaria del sector privado,la sociedad civil, y las instituciones internacionales de desarrollo.

Enrique V. IglesiasPresidente

Banco Interamericano de Desarrollo

R

Prólogo

“Alcances y relevancia del Foro de Equidad Social:

la primera fase”

euniendo en una misma mesa a funcionarios públicos, representantes de organizacionesde la sociedad civil y el sector privado, académicos, investigadores y líderes de opinión detoda la región, el Foro de Equidad Social se convirtió en un espacio único. En este foro, lostemas clave para la promoción de la equidad en América Latina y e l Caribe pudieron sertratados de manera directa e informal, sin las restricciones protocolares, ni de forma ni de

fondo, que suelen limitar estas reuniones. La idea, desde un inicio, es que el Foro mismo se rea-lizara bajo cánones democráticos de apertura, autocrítica y part icipación abierta. Este espaciopermitió compartir experiencias reales que nos ayudaron a entender mejor las reformasinstitucionales necesarias para promover mayor just icia social en la región, así como los requisi-tos políticos y técnicos para hacerlas realidad. Nos recordó, además, la obvia importancia de ladifusión y mejor comunicación de las experiencias acumuladas en la región.

El Foro de Equidad Social comenzó su andadura en el año 2000 bajo la secretaría técnica de laUnidad de Pobreza y Desigualdad, a cargo de Nora Lustig, en el Departamento de Desarrollo Sos-tenible del Banco Interamericano de Desarrollo. La iniciativa contó con el apoyo financiero de losgobiernos de Suecia y Noruega y fue ideada por el propio Presidente del Banco Interamericano deDesarrollo, Enrique V. Iglesias. La coordinación ejecutiva del Foro estuvo a cargo de Nora Lustig yde Nancy Birdsall. A petición del Presidente Iglesias acepté la presidencia del Foro, cargo que ocu-pé durante la primera fase: desde su fundación misma en el año 2000 hasta finales del 2002.

La elección específica de los temas prioritarios del Foro de Equidad Social respondió al con-vencimiento de sus miembros, de que siendo el crecimiento un factor necesario para la reducciónde la pobreza, un enfoque solamente centrado en el mismo no es suficiente para aliviar la pobrezay promover la equidad en las dimensiones requeridas y que, además, está claro que la reducciónde pobreza y el incremento de la equidad retroalimentan el crecimiento. Se busca pues redibujarlos enlaces y el networking de factores mult idisciplinarios que inciden en dichos círculos y sonconducentes a un mejor desarrollo económico y social.

Entre los temas de la primera fase, se encuentran tópicos fundamentales para asegurar unpatrón más equitativo de crecimiento y desarrollo en nuestra región, como: macroeconomía so-cialmente responsable; impacto de cambios tecnológicos globales sobre el empleo y los ingresoslaborales; economía política para la promoción de la equidad social, y para transparencia y mayorresponsabilidad gubernamental.

REFORMAS Y EQUIDAD SO CIAL EN ALCviii

En un esfuerzo por ampliar la audiencia de los resultados del Foro de Equidad Social, sepropuso la publicación de las memorias de su primera fase, que presentamos en este volumen.Estamos convencidos que su difusión representa un paso más en la introducción de la problemá-tica de la equidad como elemento central en la agenda de los debates regionales sobre reformaspolíticas, económicas y sociales en América Latina y el Caribe.

Aspiramos que este debate siga floreciendo e ilumine el calor del diálogo político y social ennuestra América Latina y El Caribe.

Eduardo Aninat U.Primer Presidente del Foro de Equidad Social.

CAPÍTULO 1

Introducción generaly agradecimientos

Carlos M. Jarque1

n los últimos años, el Banco Interamericano de Desarrollo ha orientado una parte impor-tante de sus actividades financieras y no financieras directamente a la reducción de lapobreza y la promoción de la equidad. El porcentaje de préstamos destinados a la promo-ción de la equidad social y la lucha contra la pobreza se incrementaron considerablementedurante la última década. Por ejemplo, la proporción de prestamos orientados a la equi-

dad social se incrementó del 41% del total de préstamos en el periodo 1994–1998, al 54% duran-te el periodo 1999–2003.

En la misma dirección estratégica, el Banco ha jugado un papel importante en actividades nofinancieras relativas a la gestión del conocimiento para la reducción de la pobreza y de la inequidad.Esto es, actividades dirigidas a expandir la disponibilidad de información para el diagnóstico yanálisis de la pobreza y para el diseño de proyectos focalizados, así como en el apoyo a la elabo-ración e implementación de estrategias nacionales para la reducción de la pobreza. De igual manera,el Banco lleva a cabo importantes esfuerzos de difusión y diálogo sobre los resultados de inicia-tivas en el ámbito del análisis de la desigualdad, entre las que se destaca el Foro de Equidad Social(FES).

El Foro de Equidad Social es una iniciat iva del BID, posible gracias al apoyo financiero de losgobiernos de Suecia y Noruega, que cuenta con cinco años de existencia durante los cuales hareunido a líderes de la región para discutir en torno a algunos de los temás más determinantespara la mejora de la equidad y la reducción de la desigualdad en América Latina y el Caribe.

Este libro recopila las investigaciones realizadas para los cuatro primeros encuentros del Forode Equidad Social, por parte de prestigiosos expertos. De esta forma, el BID busca seguir promo-viendo la discusión de la agenda regional para la equidad social poniendo a disposición de inves-tigadores, políticos y técnicos comprometidos con la promoción de la equidad una colección demateriales de gran relevancia y calidad técnica.

Siguiendo el formato de los encuentros del FES, la publicación ha sido organizada en cuatropartes, presentadas tras el capítulo sobre los encuentros de la primera fase del Foro de EquidadSocial: “macroeconomía con responsabilidad social”, “la nueva economía y la equidad de losmercados laborales”, “la economía política de las reformas sociales”, y “transparencia y rendición

1 Carlos M. Jarque es Gerente del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano deDesarrollo.

E

2 REFORMAS Y EQUIDAD SO CIAL EN ALC

de cuentas”. El primer encuentro se celebró los días 24 y 25 de marzo de 2000 en Nueva Orleans,el segundo tuvo lugar el día 2 de noviembre de 2000 en Washington, D.C, el tercero aconteció enSantiago de Chile los días 16 y 17 de marzo de 2001, y el cuarto volvió a tener lugar en Washing-ton, D.C. los días 1 y 2 de noviembre de 2001.

La primera parte del libro pretende reseñar los principales vínculos entre la equidad social ylas políticas macro, y las lecciones de política que surgen de este análisis. A pesar de los grandesprogresos en términos de política macroeconómica, la experiencia reciente indica que la regiónaun es vulnerable a crisis macroeconómicas causadas tanto por choques externos como internos;adicionalmente las altas tasas de desigualdad hacen que una parte importante de la poblacióncarezca de mecanismos para enfrentarlas. Dado que las crisis macroeconómicas afectan de mane-ra desproporcionada a los pobres, políticas macroeconómicas orientadas a su prevención sonuna prioridad en la agenda de la lucha contra la pobreza, sin embargo ante choques externos estaspolíticas no son suficientes y se deben combinar con sistemas efectivos de protección social queestén diseñados ex-ante y eviten los riesgos implícitos en la improvisación de dichas políticas.Adicionalmente, en esta primera sección se analiza la forma en que las reformas macroeconómicasofrecen oportunidades para promover políticas públicas e identificar estrategias e instrumentosque faciliten el crecimiento con equidad y la reducción de la pobreza de la región.

La segunda parte estudia algunas de las causas y consecuencias del aumento en la desigual-dad en la región. Una de las causas de los incrementos en las tasas de desigualdad identificadas enesta segunda parte son las innovaciones en la tecnología de la información. Dichas innovacionestienen efectos diferenciados sobre la demanda de mano de obra calificada y no calificada quecausan incrementos en las brechas salariales y por consiguiente en las tasas de desigualdad. Laliberalización de los mercados laborales fue una de las reformas que se implementaron menosprofundamente en la región; esta sección provee un análisis de las limitaciones que mercadoslaborales excesivamente regulados implican para la creación de empleo y la promoción de laequidad social. Adicionalmente, en esta sección se analizan las consecuencias que dichos incre-mentos en la desigualdad tienen sobre la construcción de la democracia y la confianza en lasinstituciones. Finalmente, se traza el origen de las instituciones laborales en América Latina y elCaribe y qué características deben tener las nuevas reglas del juego para acomodarse a la NuevaEconomía y ser herramientas eficientes en la lucha contra la pobreza y la promoción de la equi-dad social.

La tercera parte del libro trata sobre los factores políticos en tanto factores críticos del éxitode las reformas implementadas en los noventas. Las reformas llevadas a cabo en sistemas políticosdemocráticos han de basarse en amplios consensos tanto técnicos como políticos y éstos últimospuede llegar a presentar una dificultad incluso superior a la puramente técnica. La dimensiónpolítica de las reformas requiere que sean entendidas como procesos de diferentes características,fases y complejidad según los sectores en los que se inserten y los grupos de interés a los queafecten. Dada su complejidad y especificidad simultáneas se considera que los estudios de casoson especialmente útiles al respecto y que el conocimiento de los procesos más estrictamentepolíticos, esto es, de inclusión en las agendas de gobierno y de aprobación por parte del ejecutivoo las Cámaras de Diputados, es esencial para garantizar el éxito de las mismas. Los artículos quese presentan en esta tercera parte reflejan la importancia, dificultad y oportunidades que el cono-cimiento de estos factores tiene para las reformas en la región.

INTR ODUCCIÓN GENERAL Y AGRADECIMIENTOS 3

La cuarta y última parte del libro plantea uno de los grandes temas que han venido centran-do gran parte de los debates en torno al desarrollo de América Latina y el Caribe: el papel que lamejora de los actuales sistemas de transparencia y rendición de cuentas tendría para lograr máscrecimiento, más democracia y más equidad. Como en la tercera parte, los estudios de caso vuel-ven a cobrar especial relevancia por las lecciones de economía política extraíbles de los mismos,que vuelven a ser tan cruciales como las recomendaciones de carácter más técnico. Los autoresentran a analizar algunas claves para promover la transparencia regional yendo desde la mejorade los sistemas de información, el análisis y conocimiento de los incentivos para la transparencia,y sobre cómo el tema se encuentra íntimamente ligado con la inequidad existente en la región, locual se agrava, además, con lo que se ha denominado el déficit democrático regional. La partici-pación de la sociedad civil se destaca como instrumento de apoyo a la mejora de los sistemas detransparencia y responsabilidad gubernamental.

Deseamos agradecer las contribuciones de los distintos autores que han hecho posible lariqueza y profundidad con que los temas anteriores son tratados en el presente volumen: CarlosEduardo Vélez y Paz Castillo-Ruiz, César P. Bouillon y Luis Tejerina, Nora Lustig, Dani Rodrik,David Bravo y Dante Contreras, Carmen Pagés, Timothy Bresnahan, Eric Brynjolfsson y LorinHitt, James Heckman, Rene Cortázar, Marta Lagos, Ernesto Castagnino, Joan M. Nelson, AntonioKandir, Manuel Marfán, Edmundo Jarquín, Susan Rose-Ackerman, Mauricio Cárdenas, y JuanPablo Guerrero Amparán.

Queremos agradecer los esfuerzos del presidente de la primera fase del Foro de EquidadSocial, Eduardo Aninat, y de las coordinadoras de la misma, Nora Lustig y Nancy Birdsall sin cuyainiciativa para la creación del Foro esta labor no hubiera sido posible. Además, deseamos agrade-cer el apoyo y entusiasmo con el que los miembros permanentes de la primera fase del Forodieron seguimiento y participaron en las diferentes reuniones. Queremos también destacar elapoyo financiero de los gobiernos de Suecia y Noruega sin el cual la realización de los encuentrosno hubiera sido posible. Finalmente, agradecemos a Carlos Eduardo Vélez, secretario técnico delForo y jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad, y Paz Castillo-Ruiz, coordinadora de la segun-da fase del Foro de Equidad Social, su trabajo como editores de este volumen. Asimismo, a PaolaSelf por su valioso apoyo, y también a Mauricio Saavedra y Christopher Bacilio por su asistencia.

Por último, nos complace que la segunda fase del Foro de Equidad Social, bajo la presidenciade Miguel de la Madrid, ex Presidente de México, y la vicepresidencia de Lourdes Flores Nano,Presidenta de Alianza Electoral Unidad Nacional de Perú, haya dado comienzo con un encuentroen la ciudad de Washington, D.C. el día 27 de febrero de 2003. Durante esta reunión plenaria, losmiembros del FES eligieron como nuevo tema de trabajo del próximo Foro: “Instituciones y de-sarrollo social en América Latina y el Caribe: equidad y continuidad”. Este tema permite abrir unaagenda de investigación en continuidad tanto con la de la primera fase del FES como con laestrategia de reducción de la pobreza y promoción de la equidad del Banco. De acuerdo con estaúltima, el éxito de las politicas de reducción de pobreza depende de forma crucial de la capacidadinstitucional para hacer un uso eficiente y equitativo gasto social y de las transferencias subnacionalesde recursos fiscales. En particular, su vinculación y capacidad de respuesta a indicadores de can-tidad y calidad de los servicios prestados para los distintos grupos demográficos y reginales. Paratal efecto, la secretaría técnica del Foro, ha coordinado investigaciones en las siguientes áreas:integralidad de las políticas sociales y ciclo de vida, equidad inter-regional y finanzas sub-nacio-


nales; equidad bajo sistemas alternativos de focalización; monitoreo y uso de la información: laimportancia de los INES en América Latina y el Caribe; y impacto de sistemas legales/constitu-cionales en la continuidad de las políticas sociales. Una primera evaluación de los trabajos fuerealizada por miembros del Foro el día 26 de febrero del 2004.

La secretaría técnica del Foro continua a cargo de la Unidad de Pobreza y Desigualdad delDepartamento de Desarrollo Sostenible del BID. La segunda fase tendrá una duración de dosaños y medio durante los cuales se seguirá profundizando en temas esenciales para el avance dela agenda de políticas de promoción de la equidad en América Latina y el Caribe.

CAPÍTULO 2

Encuentros de la primera fase del Foro deEquidad Social: temas y conclusiones1

Carlos Eduardo Vélez y Paz Castillo-Ruiz

l Foro de Equidad Social (FES) es una iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo,a cargo de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del Departamento de Desarrollo Sosteni-ble, que tiene como objetivo situar el tema de la equidad social en la agenda de los debatessobre reformas políticas, económicas y sociales en América Latina y el Caribe y promoverel avance de políticas de equidad exitosas mediante la evaluación de la experiencia pasada

y el intercambio de ideas acerca de las políticas y programas necesarios en el futuro. Además, elForo busca avanzar en el conocimiento mediante el intercambio y discusión de ideas, tanto de losingredientes técnicos necesarios para promover reformas exitosas, como de los factores políticosque pueden contribuir a promover o limitar las políticas de equidad social.

El Foro ha sido posible gracias al generoso apoyo financiero de los gobiernos de Suecia yNoruega y del Banco Interamericano de Desarrollo.

El Foro involucra a un grupo de actores clave comprometidos con la promoción de la equi-dad a nivel regional. Está integrado por ministros de economía, hacienda, planificación y secto-riales, líderes prominentes de organizaciones de la sociedad civil, miembros del mundo académicoy de la investigación, formadores de opinión y, en general, líderes con extensa experiencia en elanálisis, formulación, implementación y difusión de estrategias, políticas y programas para pro-mover la equidad social en los países de América Latina y el Caribe.

El Foro de Equidad Social inició sus actividades bajo la presidencia de Eduardo Aninat, exSubdirector Gerente del Fondo Monetario Internacional y actual Presidente del Directorio delInstituto Chileno Norteamericano, y la coordinación de Nora Lustig, Rectora de la Universidadde las Américas-Puebla, y de Nancy Birdsall, Presidenta del Center for Global Development. Laprimera fase del Foro consistió en cuatro reuniones durante las que se discutieron temas elegidospor su relevancia para mejorar la equidad y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe.Estos temas fueron trabajados en sesiones plenarias que contaron con la preparación de estudios

E

1 Este capítulo fue preparado por Carlos Eduardo Vélez, jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad delDepartamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, y Paz Castillo-Ruiz, Coordina-dora de la segunda fase del Foro de Equidad Social, a partir de documentos previamente producidos por la Uni-dad de Pobreza y Desigualdad, bajo la jefatura de Nora Lustig, y por un resumen del tercer encuentro “La dimen-sión política de las reformas estructurales: estrategias para el crecimiento con equidad” preparado por Joan Nelsony Mariano Tommasi.


presentados durante las reuniones. El objet ivo de esta publicación es reunir los mencionadosestudios en una única publicación para su difusión regional.

Primer encuentro

El primer encuentro del Foro de Equidad Social se celebró en Nueva Orleans los días 24 y 25 demarzo de 2000 y se centró en los siguientes temas: macroeconomía con respuesta social; empleo,oportunidades y justicia económica; y la economía política de las reformas sociales. Los tres te-mas fueron analizados en sendos paneles cuyas conclusiones y recomendaciones de áreas de ac-ción se presentan a continuación.

El primer panel, “Macroeconomía con respuesta social” trató sobre cómo en años recientes,el debate en torno a la política macroeconómica ha dejado de lado un aspecto importante: larelación entre la política macroeconómica, la distribución del ingreso y la incidencia de la pobre-za. Los participantes en e l encuentro mostraron un amplio acuerdo en torno a los siguientespuntos:

1. La estabilidad macroeconómica y el crecimiento son elementos fundamentales para lareducción de la pobreza y el mejoramiento de la distribución del ingreso. La inestabili-dad económica es regresiva.

2. En las situaciones de crisis se reducen los grados de libertad y la autonomía de los go-biernos en materia de políticas sociales. Por esta razón, los gobiernos deben aprovecharlos momentos de buena coyuntura para reformar sus sistemas sociales. Se debe, además,avanzar en reformas estructurales de largo plazo.

3. El arsenal de instrumentos de política social debe contener: i) instrumentos estratégicosque enfrenten el problema estructural de la pobreza; e ii) instrumentos de contingenciaque permitan contrarrestar los efectos negativos de las fluctuaciones del ciclo económico.

4. La importancia de que las políticas sociales tengan continuidad. Para este propósito esnecesario crear y fortalecer una institucionalidad que permita la continuidad de las políticassociales.

5. Existe una restricción natural en lo que se refiere a los recursos disponibles. Esto implicaque los gobiernos deben necesariamente priorizar en la formulación de sus políticassociales.

6. El gasto público en la región debe ser más anticíclico para no exacerbar las fluctuacioneseconómicas (se debatió a fondo la naturaleza regresiva de ciclos económicos que sonexcesivamente pronunciados y prolongados).

Se recomendaron las siguientes áreas de acción:

■ Prevención: se requiere una conducción macroeconómica con previsión. Las autorida-des económicas deben evitar la generación de desequilibrios por cuenta propia e iden-tificar y monitorear anticipadamente posibles fuentes de riesgo. Medidas en esta direcciónson, entre otras: la política cambiaria, la regulación prudencial del sector financiero, una

ENCUENTROS DE LA PRIMER A FASE DEL FES 7

política de apertura de la cuenta de capitales y evitar trayectorias insostenibles de lacuenta corriente en periodos de auge.

■ Creación anticipada de instrumentos específicos de apoyo social (redes de protecciónsocial) que deben estar disponibles en caso de crisis (incluyendo periodos de crisis eco-nómicas internacionales y por desastres naturales). La incidencia del gasto social en laregión no es, en general, suficientemente progresiva. Por lo tanto, un aumento del gastosocial en tiempos de crisis no es suficiente para aliviar los costos para los estratos másbajos. El tema de la incidencia distributiva de ingresos/gastos públicos es un tema crucial.

■ Desarrollo de instrumentos e inst ituciones que hagan el gasto fiscal de la región másanticíclico. Posibles instrumentos incluyen la creación de fondos de estabilización, crearestabilizadores automáticos (contingentes a la coyuntura) de gasto y/o ingreso fiscal yprogramas de apoyo contingentes (automatic triggers). Experiencias interesantes quemerecen estudio son las leyes de estabilidad fiscal de Perú y Argentina. Además, existe unproblema de credibilidad que se debe superar con instituciones adecuadas.

■ Mejora de la capacidad de las administraciones públicas de la región en formulación,diseño y manejo de programas sociales y de apoyo por parte de las instituciones descen-tralizadas.

■ Se debe incrementar la transparencia y mejorar la calidad y frecuencia de rendición decuentas fiscales y monetarias.

El segundo panel versó sobre los temas de “Empleo, oportunidades y justicia económica” conel objetivo de hacer un diagnóstico analítico de los efectos que ha tenido la liberalización comer-cial y la desregulación de los mercados financieros sobre las oportunidades laborales y el estadode la justicia económica. Además, se trató de anticipar los efectos del cambio tecnológico sobrelos sectores más rezagados, y de generar propuestas para modernizar los regímenes normativos ylos sistemas de protección desde el punto de vista de la equidad. Los puntos de consenso deldiálogo fueron:

1. El crecimiento económico es fundamental para incrementar la cantidad y la calidad delempleo. No se podrán crear trabajos nuevos y buenos sin inversión fuerte en capitalfísico y humano. El crecimiento y la inversión productiva van de la mano y se determi-nan mutuamente.

2. Se reconoce la existencia, en América Latina y el Caribe, de un mercado laboral frag-mentado: un sector formal muy dinámico y un sector informal rezagado. Además, exis-ten fuertes barreras entre ambos mercados y se requiere un mejor entendimiento(sociológico y cultural) de la dinámica del sector informal.

3. Las políticas laborales deben fomentar la capacidad de adaptación de la fuerza de traba-jo a los cambios tecnológicos y a las fluctuaciones económicas. La capacidad de adapta-ción está directamente asociada a la educación y capacitación de los trabajadores.

4. Una fuente importante de creación de empleo es la actividad empresarial privada. Esimportante que las políticas de creación de empleo incorporen la dimensión empresa-rial. Hay que buscar un mejor involucramiento del sector privado con los temas delempleo moderno.


5. Se reconoce que el cambio tecnológico puede crear más desigualdad laboral. Esto refuerzala necesidad de actuar en esta materia en América Latina y el Caribe si se quiere mejorarla distribución del ingreso o —como mínimo— evitar que la distribución se deterioreaún más. También se necesita un mejor entendimiento de la nueva tecnología de la in-formación (TI) y del cambio tecnológico.

6. Se reconoce la necesidad de reducir la inseguridad del empleo y los riesgos asociados ala salud y la vejez.

7. Programas laborales de emergencia —adecuadamente diseñados en materia de incenti-vos— pueden ser un instrumento útil para suavizar el impacto social de los ajustes co-yunturales.

Entre las áreas de acción se enfatizaron las siguientes:

■ Se requiere estudiar e implementar mecanismos que permitan incorporar al sector in-formal a los mecanismos de seguro social. Al mismo tiempo es necesario analizar y to-mar en cuenta el pasivo contingente que representa e l gran sector informal actual que vaenvejeciendo y que se transformará en un costo para e l país.

■ Se deben desarrollar e implementar medidas para lograr un incremento de la producti-vidad de las PYMES. Posibles áreas de acción son: examinar la carga tributaria; el accesoa y el costo del capital; la regulación; y la capacitación.

■ Es necesario potenciar el tema de la educación vocacional y capacitación en la región. Eneste contexto es importante desarrollar una mayor vinculación a la actividad real de lasempresas para evitar la capacitación en trabajos que luego no tienen mercado y paragenerar un cofinanciamiento de los sectores público y privado. El área de los trabajado-res no calificados es crucial en lo distributivo.

■ Se deben reformar los regímenes normativos y de seguridad social para que incentivenla formalización de la fuerza de trabajo.

■ Es necesario intensificar el estudio del fenómeno de la informalidad para desarro-llar herramientas teóricas y prácticas que permitan enfrentar mejor el tema de la in-formalidad.

El tercer y último panel del primer encuentro del FES recogió la experiencia de los asistentesen el ámbito de la economía política de las reformas sociales y exploró vías para superar losproblemas que obstaculizan una implementación más rápida y profunda de dichas reformas.Puntos de consenso en torno a este tema fueron:

1. Para avanzar en las reformas sociales es fundamental crear alianzas con grupos de repre-sentación de la sociedad civil. Estos grupos pueden ser aliados clave para la aprobacióne implementación de las reformas y para su sostenibilidad.

2. Para aumentar su probabilidad de éxito, es fundamental la legitimación de los progra-mas sociales frente a la sociedad civil. Para ello, es crítico incrementar la part icipación enel proceso de formulación y ejecución de las políticas sociales. Por parte del gobierno, esimportante una demostración clara de su compromiso con el programa (por ejemplo,


con una contribución financiera a través de reasignaciones). La existencia de buenosfundamentos macroeconómicos aumenta, además, la credibilidad de la política social.

3. Los miembros destacaron la importancia de las estrategias de comunicación para el éxi-to de las reformas sociales. Se debe evitar que las reformas se asocien con conceptos queinspiran rechazo (por ejemplo, cuando la reforma de la salud pública para mejorar laeficiencia y servicio al usuario se asocia sólo con una “privatización” de la salud). Tam-bién deben evitarse cambios abruptos del discurso que van contra expectativas muyasumidas de la gente. La capacidad de cumplimiento efect ivo de las promesas es central.

4. Es importante tener una visión integrada del impacto que sobre las personas y familiastienen las reformas que se producen simultáneamente en varias áreas. Al mismo tiempo,la necesidad de focalización de las reformas en los más pobres no niega la existencia deotros grupos de la sociedad que también sufren de inseguridad y requieren apoyo.

Al respecto del tema, se destacaron las siguientes áreas de acción:

■ Incrementar la transparencia del gasto y de su calidad y utilidad (la falta de transparen-cia y control de calidad permite que gran parte de un mayor gasto social no llegue a lossectores que se pretende, sino que es “expropiado” por otros grupos). Es necesarioimplementar sistemas de evaluación de impacto que permitan medir la eficacia yfocalización de los programas sociales. Se debe hacer un monitoreo activo y evaluacio-nes de resultados concretos.

■ Se deben crear mecanismos de escucha, capacitación y acceso a la información paraincrementar la voz de los pobres en la formulación de políticas sociales.

■ Hay necesidad de crear mecanismos que aumenten la continuidad de los equipos técni-cos centrales y la capacidad técnica en las burocracias sociales.

■ Las reformas deben privilegiar diseños que permitan la medición y obtención de avan-ces visibles en un periodo relativamente breve. Se debe mantener una retroalimentacióncontinua de los avances, retrocesos y correcciones.

Segundo encuentro del Foro de Equidad Social

El segundo encuentro, que tuvo lugar en Washington, D.C. el día 2 de noviembre de 2000, giró entorno al tema: “La Nueva Economía: impacto sobre la equidad en el mercado de trabajo eimplicaciones para las políticas públicas”. Al igual que el primer encuentro, el segundo se organi-zó en torno a tres sesiones cuyos principales acuerdos se resumen a continuación.

La primera sesión analizó los efectos que la nueva tecnología de la información puede tenersobre la equidad del mercado de trabajo. Tanto los sesgos en la demanda por trabajo calificado,debido a los cambios generados en la estructura de producción y consumo, como la menor dura-ción de los empleos y la acelerada desactualización del conocimiento tienden a aumentar lainequidad y la inseguridad laboral. Por otra parte, la TI podría disminuir la inequidad dado queaumenta el acceso a información sobre posibilidades de empleo y oportunidades de negocios yfacilita la descentralización de la gestión pública. Adicionalmente, la TI constituye un instrumen-


to poderoso para un acceso más equitativo a la educación y el conocimiento. En la medida en queel balance final de estos efectos puede ser ampliamente influenciado, la TI ofrece posibilidades yplantea desafíos a las políticas públicas en favor de la equidad.

A partir de un amplio diálogo en torno a estos temas se destacaron los siguientes puntos deacuerdo:

■ Es importante distinguir el impacto de la TI sobre diferentes dimensiones de la desigual-dad, en particular las brechas entre países, dentro de los países y entre generaciones. Enel largo plazo, estos efectos dependen en parte de la distribución de los factores quepermiten aprovechar la TI y del grado de movilidad ocupacional e intergeneracional enlos países, que a su vez se ven afectados por el grado de progresividad de las políticaspúblicas.

■ Para que América Latina y el Caribe puedan aprovechar las posibilidades que ofrece laTI se debe asegurar, en primera instancia, que en los países de la región exista accesoamplio y equitativo al instrumento tecnológico y conocimiento sobre su uso. Para ello escrucial extender la infraestructura correspondiente, por ejemplo el acceso a internet, yhacer posible su utilización mediante inversiones complementarias que amplíen el acce-so a infraestructuras básicas y reduzcan los costos de transmisión y procesamiento de lainformación. Las políticas para aumentar la competencia en el sector de telecomunica-ciones juegan un papel importante en la medida en que éste es el eje central de difusiónde la TI.

■ Debido al rezago entre los cambios en el ámbito educativo y laboral y la velocidad a laque avanza la nueva economía, y ante la mayor inseguridad laboral atada a los nuevospatrones de producción y el empleo, es clave contar con mecanismos eficientes y eficacesde protección social. Estos incluyen: (i) una legislación laboral que se adecue a las nece-sidades de una mayor flexibilidad laboral y que ofrezca protección a los trabajadores enel sector informal; y (ii) redes de protección para los trabajadores con mayor dificultadde ser reempleados e instrumentos que ofrezcan niveles adecuados de protección paraque los individuos estén dispuestos a asumir las actividades productivas más arriesgadasque caracterizan la nueva economía.

■ Las nuevas tecnologías posiblemente han cambiado los retornos relativos de la educa-ción superior vs. la educación básica y media. Hay consenso en que se debe revisar elénfasis hasta ahora puesto en la educación básica y ampliar la cobertura y calidad de laeducación secundaria y superior, con capacitación específica sobre el uso de la TI. Paraello se debe actuar tanto por el lado de la demanda de educación, aliviando las restric-ciones financieras de las familias de menores ingresos, como de la oferta educativa ex-plotando las posibilidades que la TI ofrece para democratizar el acceso a educación debuena calidad.

■ Hubo acuerdo en que la TI puede jugar un rol fundamental a través del incremento dela productividad de las micro y pequeñas empresas, lo que tendría un efecto favorablepara la equidad dadas las características del mercado laboral en la región. Las políticaspúblicas en este campo incluyen programas para fomentar e l uso de la TI por losmicroempresarios y políticas financieras para abaratar el costo del crédito. Éstas deben


también relacionarse fuertemente con el sector laboral informal y los problemas aso-ciados a éste.

La segunda sesión analizó la institucionalización del mercado de trabajo, una de las institu-ciones clave para la generación de equidad tanto por ser la que determina la fuente primaria degeneración de ingreso de la mayoría de la población, especialmente los más pobres, como porbrindar acceso a los servicios sociales básicos a través del empleo formal. Desafortunadamente,una parte importante de la fuerza laboral empleada en la región lo hace en la informalidad,estando por tanto excluida de los beneficios sociales distribuidos a través del empleo formal. Lanueva economía, caracterizada por la globalización y la revolución de la tecnología de la infor-mación ha vuelto obsoletas las instituciones laborales vigentes desde los años treinta hasta laactualidad, imponiendo la necesidad de una nueva institucionalidad laboral que promueva laequidad y el crecimiento económico. A continuación se presentan los puntos de consenso du-rante la sesión:

1. La nueva institucionalidad en el mercado de trabajo debe proveer una adecuada flexibi-lidad, libertad y equidad en las relaciones laborales. Estos objetivos implican un nuevorol para el Estado, el cual debe pasar de una intervención directa a una intervenciónindirecta. El Estado debe fijar normas claras que promuevan un funcionamiento equi-tativo y eficiente del mercado de trabajo y debe intervenir sólo en aquellos sectores queno tienen capacidad de valerse por sí mismos a través del mercado.

2. Dentro de las nuevas instituciones, la concertación social no desaparece, sino que másbien se transforma y se vuelve más prioritaria. La concertación social se vuelve bipartitaal nivel de las relaciones empleador-trabajador en el contexto de la empresa (fijación desalarios por ejemplo) y se vuelve tripart ita, incluyendo al Estado, en negociaciones en elámbito nacional (determinación del salario mínimo, por ejemplo). La concertación so-cial juega un rol importante en la nueva economía globalizada, en la cual tanto trabaja-dores, empresarios y Estado necesitan formar una alianza estratégica que cree condicionespara incrementar la productividad, la innovación y fomentar la creatividad para hacerfrente a la competencia externa.

3. Los altos niveles de informalidad en la región muestran que transformar y modernizarlas instituciones laborales es algo prioritario en la agenda de los distintos países. Sinembargo, no se t iene claridad en cuáles deben ser las acciones para lograr el consensopolítico indispensable para el cambio de la institucionalidad laboral. El lograr consensopara esta transformación es una tarea particularmente difícil en el momento actual, dadoslos altos niveles de desempleo y subempleo prevalecientes en la región que pueden ses-gar la opinión de la población. En este sentido, se debería considerar introducir gradual-mente los cambios en las instituciones laborales.

4. Una nueva inst itucionalidad laboral, caracterizada por una alta flexibilidad en el con-texto de la nueva economía implica, como se menciono en la sesión previa, mecanismosde protección social para los desempleados. Por otro lado, el problema del subempleo yla baja productividad de las empresas informales podría enfrentarse por medio de unmayor acceso al crédito y a capacitación.


5. Los sindicatos deben jugar un nuevo rol en el nuevo mercado de trabajo pasando a teneruna acción descentralizada y a incorporar a los diálogos a otras organizaciones de baseya existentes con el objet ivo de lograr una mayor representatividad.

La tercera sesión se centró en los efectos distributivos de la globalización y las perspectivassindical, empresarial y gubernamental. Durante la misma se consensuaron los siguientes puntos:

1. Es importante superar la polarización ideológica que ha caracterizado el debate sobrelos efectos del proceso de globalización. Si bien las percepciones de la población de unimpacto negativo son una voz de alerta, ésta podría reflejar efectos transitorios y noefectos perversos persistentes que impliquen una mayor desigualdad. En todo caso, sesubraya la necesidad de mecanismos de protección social que alivien el impacto de estosefectos negativos sobre los grupos más vulnerables.

2. Hay un amplio espacio para mejorar el impacto positivo sobre la equidad de las institu-ciones laborales actuales. Y el proceso de construcción de nuevas instituciones debe sur-gir de un proceso participativo que garantice su legitimidad, sobre todo que tome encuenta las condiciones y posibilidades de las pequeñas y medianas empresas. Una formade despolarizar y avanzar el proceso de reforma laboral es enfatizando políticas en lasque todos ganen, como por ejemplo, reducir los costos de creación de empleo para lasPYMES.

3. Es necesario también contrarrestar los males que surgen de la ausencia o pobre regula-ción estatal, como prácticas laborales discriminatorias contra la mujer y grupos étnicosque reducen los incentivos económicos al desvirtuar la relación entre productividad,esfuerzo individual e ingresos. Para ello, el fortalecimiento de otras instituciones talescomo el sistema judicial es tan importante como el papel que pueden jugar las institu-ciones propias del mercado de trabajo.

Tercer encuentro del Foro de Equidad Social

El tercer encuentro, celebrado en Santiago de Chile los días 16 y 17 de marzo de 2001, analizó “Elpapel de los políticos y de los procesos legislativo y ejecutivo en la puesta en práctica de unaagenda de equidad social”.

Una primera sesión, “El espacio público para el pensamiento social y la toma de decisiones”,basada en una disertación de Michel Camdessus, planteó uno de los principales temas del Foro,a saber, la noción de que existe una brecha entre “técnicos” y “políticos”, es decir, entre el análisisde los especialistas y la toma de decisiones políticas. Varios part icipantes volvieron más adelantesobre este tema, considerado un obstáculo para el desenvolvimiento de un debate de alto nivel entorno a los problemas sociales y sus posibles soluciones. El mejoramiento de la preparación y elrespaldo técnico para los políticos puede ser útil para reducir esa brecha y ya se percibe unatendencia, en tal sentido, que debe reforzarse. Los part icipantes también sugirieron un métodocomplementario consistente en el diseño de medios para sensibilizar y educar a los especialistastécnicos en relación con las connotaciones políticas de sus respectivas disciplinas.


La brecha entre los especialistas técnicos y los políticos es uno de los aspectos de un tema másamplio que atrajo considerable atención: el espacio público para el pensamiento social y la tomade decisiones. Este espacio abarca, además de los debates e interacciones políticas en el seno de larama ejecutiva y entre ésta y la legislativa, los canales de comunicación y rendición de cuentasante los grupos de interés, la opinión pública y los medios de información. La mayoría de lasiniciativas de reforma profunda (especialmente las que conllevan grandes cambios institucionales)exigen un extenso debate, con la participación de todos los interesados relevantes, si las reformashan de ser creíbles y viables. Las instituciones y las tradiciones de cada país configuran el “espa-cio” y el proceso del debate público, facilitando algunos aspectos e inhibiendo otros.

El proceso de debate de las propuestas de reforma y creación de un consenso, por lo menosparcial, en este amplio espacio público, exige a los políticos una sutil combinación de liderazgo yresponsabilidad. En el debate del Foro se hizo hincapié en la necesidad de una estrategia de comu-nicación apropiada para explicar al público y a los interesados concretos la naturaleza de losproblemas, los contrapesos de las posibles soluciones y las recomendaciones de los promotores dela reforma. El establecimiento de una comunicación adecuada puede constituir una prueba for-midable, puesto que gran parte del público considera que la mayoría de las cuestiones políticasson demasiado complicadas.

Los promotores de reformas no pueden limitarse a fijar la agenda del debate público y ex-plicar sus propuestas, sino que deben también prestar atención a las necesidades y las priorida-des sociales y participar activamente en el debate. Por supuesto, “el cuarto poder”, es decir laprensa, es un actor clave en este proceso. Los promotores de las reformas deben tratar de infor-mar a los medios de comunicación e instarlos a que participen en los debates políticos de ma-nera constructiva.

En cuanto a la necesidad de un espacio público y un proceso de deliberación amplios, esimportante recordar que en la mayoría de los países latinoamericanos, si no en todos, es muyexiguo el peso político de los grupos que deben constituir el motivo de la preocupación por laigualdad social. En cambio, muchos grupos interesados en que no haya cambios o en imprimir alas reformas un sesgo que les sea favorable están poderosamente organizados y poseen contactosinfluyentes en las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno.

En el proceso del debate público amplio influye la oportunidad de las reformas, además defactores institucionales, sociales e histór icos. El planteamiento de reformas en momentos de cri-sis puede precipitar una decisión sin margen para la participación amplia o el debate prolongadonecesarios para la configuración de un consenso. Si para poner en práctica las reformas y soste-nerlas se requiere un tiempo considerable y decisiones sucesivas, su rápida adopción en circuns-tancias críticas simplemente puede abrir cauce a su desgaste o rectificación ulteriores. Empero, enausencia de una crisis, es posible que algunas decisiones difíciles se pospongan indefinidamente.

La segunda sesión del encuentro versó sobre las etapas de los procesos políticos, esto es, elhecho de que los obstáculos políticos y las tareas que plantea cualquier proceso de reforma de laspolíticas sociales varían en las distintas etapas del proceso de reforma. Cada uno debe comenzarpor la inclusión en la agenda política pública, persuadiendo a los responsables de la toma dedecisiones (en la rama ejecutiva, en la legislativa o en ambas) de que el gobierno debe actuar conrespecto a un problema concreto. Esta fase inicial puede ser breve o prolongarse durante años odecenios. La segunda y tercera etapas exigen la consecución de un acuerdo en el seno del poder


ejecutivo a propósito de un curso de acción determinado y la obtención de la aprobación legis-lativa y la aceptación pública de dicho curso, o de una versión modificada de éste. A veces, lasecuencia de estas dos etapas se invierte y la iniciativa nace del poder legislativo y no del ejecu-tivo. Una vez negociadas las aprobaciones necesarias de las ramas ejecutiva y legislativa, las re-formas ingresan a la cuarta etapa, consistente en su puesta en práctica y su mantenimiento. Enocasiones se incurre en el equívoco de considerar que esta etapa es meramente administrativa,cuando la ejecución eficaz de la mayoría de las reformas políticas y programáticas es intensa-mente política y abarca múltiples actores, tácticas variadas y sustanciales riesgos de distorsión orectificación.

El debate del Foro se concentró en la tercera etapa, vale decir, la obtención de aprobaciónpara las propuestas de reforma por parte del poder legislativo y del público. Sin embargo, variosparticipantes pusieron énfasis en las dificultades para obtener un acuerdo sobre propuestas con-cretas en el ámbito del poder ejecutivo. El debate sobre la reforma tributaria chilena de 1990expuso las consideraciones técnicas y políticas que moldearon las propuestas concretas de refor-ma en el seno del propio gobierno.

La reforma tributaria del Brasil en 1996 y la “Ley de Arica” de Chile, aprobada en 1995, fue-ron mencionadas como ejemplos de reformas iniciadas en el poder legislativo y no en el ejecutivo.En esos casos, pareciera que la iniciativa parlamentaria promovió la aprobación de las medidas.Sería importante que trataran de comprenderse los factores políticos, técnicos e institucionalesque influyen en la radicación de la iniciativa. En varios países latinoamericanos, el poder ejecuti-vo sigue siendo la fuente de origen de casi todas las iniciativas importantes y varios participantessugirieron que, cuando el ejecutivo asume la iniciativa, deben presentarse las reformas propues-tas con una actitud de apertura que estimule la participación y permita que los legisladores sien-tan que también les pertenece.

A veces, el replanteo de una cuestión resulta útil para modificar las concepciones de los legis-ladores y del público y, de esta manera, alcanzar un consenso viable. Por ejemplo, en el Brasil, afines de los años noventa, el complejo problema técnico de la reglamentación sobre gobierno delas sociedades anónimas se consideraba en general como una contienda entre los accionistasdominantes y los minoritarios. Los promotores de una reforma trataron de apartarse de esteenfoque y de encauzar el debate hacia un nuevo paradigma de gobernabilidad de las empresasque respetara los derechos de todos los accionistas y, por ende, fomentara las inversiones y pro-moviera el valor de la empresa.

En el debate del Foro se prestó escasa atención a la cuarta etapa de las reformas, es decir, losaspectos políticos de la ejecución y la consolidación. Algunos participantes pusieron énfasis en lalimitada capacidad técnica de las burocracias, que en parte obedece a la insuficiencia de recursos.

La tercera sesión giró en torno a la importancia de los factores institucionales. En la calidaddel proceso político y de las políticas resultantes influye sensiblemente el entorno institucional -laestructura formal del gobierno y los sistemas electoral y partidario, el carácter unitario o federaldel Estado, las disposiciones constitucionales, el marco jurídico y los reglamentos que moldean ylimitan el proceso político. Entre los factores institucionales también figuran las relaciones infor-males -paternalismo y clientelismo, redes informales y vínculos de la vieja escuela, antigüedad,deudas políticas y una amplia variedad de otras costumbres y supuestos que influyen en los po-líticos, burócratas, legisladores y otros durante el proceso político.


El papel de las instituciones es particularmente importante en la configuración de los incen-tivos para los políticos. Durante los debates, por ejemplo, se repitieron las referencias a los hori-zontes cronológicos de los políticos que, en gran medida, están determinados por las normasinstitucionales atinentes a las elecciones, la duración de los mandatos y los límites para la ocupa-ción de los cargos. En los incentivos para los políticos también influyen las disposiciones consti-tucionales y legales y las prácticas informales que determinan la influencia relativa de las ramasejecutiva y legislativa en el proceso político.

Las normas legales e institucionales también afectan considerablemente la calidad del aseso-ramiento técnico que los legisladores tienen a su disposición. Ese asesoramiento puede enrique-cer el debate político y ayudar al cierre de la brecha mencionada al comienzo de esta síntesis, entreun ejecutivo “tecnocrático” y una legislatura “política”.

En el debate se asistió al estudio de varios componentes del marco institucional, pero apenassi hubo mención de otros como el carácter del sistema partidario y la organización y normasinternas de los principales part idos (que, a su vez, moldean los incentivos para los políticos). Esconveniente destacar la importancia de todos los elementos, incluyendo la estructura básica (uni-taria o federal) del Estado y del gobierno (presidencial o parlamentario), las características de lossistemas electorales y partidarios y la índole de la constitución y del sistema jurídico.

La cuarta sesión giró sobre la temática de “las políticas de oportunidad y la oportunidad de laspolíticas”, debido a la frecuente adopción de medidas macroeconómicas difíciles y reformas es-tructurales de fondo como respuesta a crisis económicas agudas. Especialmente cuando una crisisobedece sustancialmente o en gran medida a tendencias y acontecimientos externos, la oportuni-dad de la respuesta de un gobierno viene determinada en alto grado por esos acontecimientos.

Los episodios de crisis política, que incluyen cambios en el propio sistema político, tambiénpueden crear un entorno especial para las iniciativas reformistas. Por ejemplo en Chile, el retornoa un gobierno democrático en 1990 y las esperanzas y temores que conllevaba ese cambio derégimen crearon el escenario para una reforma tributaria y para un acuerdo insólito con el prin-cipal partido de oposición a fin de que éste respaldara esa reforma. En ese caso, el vuelco políticohabía sido programado de antemano y el gobierno entrante tuvo tiempo para considerar, ademásde sus principales iniciativas políticas, las estrategias políticas para impulsarlas. En muchas otrascrisis políticas (quizá en la mayoría) el gobierno puede verse sorprendido cuando los aconteci-mientos toman un giro imprevisto y la propia crisis puede menoscabar la capacidad del gobiernopara responder con firmeza.

En épocas normales, los ciclos electorales influyen sensiblemente en la oportunidad de lasiniciativas de reforma y en el proceso de creación de consenso. En el Foro se debatió si las campa-ñas electorales constituyen una época buena o mala para impulsar iniciativas de reforma. Cuandoya existe un consenso considerable y respaldo público para una propuesta —generalmente gra-cias a una cuidadosa preparación y análisis— la campaña electoral puede brindar la visibilidad yel ímpetu adicionales necesarios para superar la oposición restante y sacar adelante una reforma.Fue así que el primer punto de la plataforma electoral de Aylwin, en 1990, era un aumento de losimpuestos que sirviera para jugar una “deuda social” ampliamente reconocida y para ayudar aestablecer condiciones propicias para la estabilidad social y económica. Empero, existe en lascampañas electorales una tendencia natural a simplificar excesivamente las cuestiones complejas,hecho que puede enturbiar o desviar el debate público en lugar de clarificar las opciones políticas


y sus consecuencias. El debate en torno a las reformas del mercado laboral en Chile, dentro delmarco de la campaña electoral de 1999, ilustra acerca de este riesgo. La conclusión predominanteen el debate del Foro sobre este aspecto es que las reformas institucionales complejas casi siempreson el resultado de un proceso prolongado y paciente de debate, una ponderación de alternativasy una negociación dentro del gobierno, la legislatura y el público en general.

Una última sesión versó sobre la credibilidad y la política pública. La mayoría de las personasestá acostumbrada a considerar los debates políticos en términos de negociaciones y compromi-sos, ofreciendo a los interesados algunos beneficios para compensar otras pérdidas o riesgos. Lasdimensiones temporales de esos tratos no se reconocen con tanta claridad. Debe prestarse apoyohoy día, además de asumir el compromiso de recursos y acciones, con la esperanza de devengarlos beneficios que recién comenzarán a aparecer en el futuro. Para medidas de esta índole, lacredibilidad es fundamental y las políticas cuya aplicación requiere mucho tiempo y la coopera-ción de muchos son especialmente problemáticas, vale decir que sus resultados son particular-mente inciertos. Muchas políticas sociales se ajustan a esta descripción y las agendas políticas dela mayoría de los países lat inoamericanos se concentran cada vez más en las reformas de estaclase. A esto se añade que la credibilidad de las políticas afecta, además de la posibilidad de suaprobación inicial, la probabilidad de que los distintos actores sociales y económicos cuya coope-ración se necesita emprendan efectivamente las acciones requeridas (incluida la modificación desus propias pautas de comportamiento).

Por ende, la reducción de la incertidumbre respecto de los resultados es fundamental parareforzar la aceptación de las reformas, y en los documentos y debates del Foro abundan los ejem-plos de la validez de este principio. Como parte del complejo proceso de forja de un acuerdo entorno a la reforma tributaria del Brasil, en 1996 se organizaron varias reuniones con los ministrosde hacienda de los veintiséis estados, con objeto de definir la forma de garantizar la solvenciafinanciera de los estados durante el período de transición del antiguo sistema tributario al nuevo.De manera parecida, la incertidumbre y los temores de los sindicatos chilenos con respecto a lasreformas del mercado de trabajo se atenuaron merced a un novedoso esquema público-privadode seguro de desempleo, que incluyó la creación de un Fondo de Solidaridad Social. Las reformastributarias chilenas de 1990 lograron aceptación en par te porque la coalición de gobierno redujola incertidumbre acerca de los impuestos futuros al comprometerse a mantener sin cambios laestructura impositiva por espacio de cuatro años. Cada uno de estos mecanismos redujo el mar-gen de riesgo de las reformas para importantes grupos interesados.

En términos más amplios, el propio proceso de ensanche y profundización del consenso entorno a la necesidad de reformas para abordar problemas concretos y a la dirección y el carácterde las medidas propuestas es un medio de incremento de la credibilidad. Una amplia participa-ción y un consenso considerable brindan ciertas seguridades de que la reforma no se rectificarárápidamente, que los interesados clave cooperarán, por lo menos en cierto grado, y que el diseñotécnico ha sido concebido cuidadosamente.

Es imposible fijar los detalles de cualquier reforma ateniéndose a una receta universal ysiempre habrá de obrarse, en este aspecto, conforme a las características propias de los sistemaspolítico, económico y social de cada país, pero es muy importante la concentración en el procesode la reforma de las políticas públicas y en lo que pueda hacerse para perfeccionarlo. Un mediopara enriquecer el proceso es el mejoramiento de la capacidad de análisis que se encuentre a


disposición de las legislaturas, los partidos, los sindicatos y otros actores políticos, además delpoder ejecutivo. El mejoramiento de las corrientes de información, incluyendo datos fidedignosy oportunos, la mejor información acerca de las innovaciones y experiencias en otros países y elmejoramiento del seguimiento y la evaluación del desempeño de las reformas que se lleve acabo en el país también pueden contribuir a mejorar la calidad de los debates políticos. Otrométodo general destacado en el Foro es el acrecimiento de la conciencia, especialmente entre losespecialistas técnicos con mentalidad reformista, acerca de las tareas políticas que deben llevar-se a cabo en cada etapa del proceso de reforma. El diseño de la propia reforma y las decisionesen materia de oportunidad, tácticas para los tratos con la legislatura y presentación ante el pú-blico y los medios de información, debe reflejar esa conciencia. El cauce más amplio y difícil y,de todas formas, el más importante hacia el mejoramiento del proceso político, es la modifica-ción de los incentivos para los propios políticos, a fin de que perciban que están en juego lacapacidad y la apertura del gobierno, que constituyen pilares fundamentales de un mejor diseñoy aplicación de las políticas y de una participación más amplia y productiva del público en estosmenesteres.

Cuarto encuentro del Foro de Equidad Social

El cuarto encuentro, que tuvo lugar en Washington, D.C. los días 1 y 2 de noviembre de 2001,abordó el tema “Transparencia, responsabilidad gubernamental y equidad social” en cuatro se-siones que trataron diferentes aspectos sobre cómo la transparencia y la responsabilidad guber-namental afectan a la equidad social. La sesión de apertura se centró en una discusión sobre lareforma del Estado en Chile y sus implicaciones potenciales para otras experiencias designadas amejorar la transparencia y la responsabilidad en otros países de la región. La segunda sesión delForo aportó un marco general sobre los temas relevantes para América Latina en torno a la temá-tica y consideró cómo el concepto de transparencia podría ser ampliado hasta incluir una mayorparticipación popular y representatividad en un amplio espectro de actividades gubernamentalesen la región. La tercera sesión consistió en un panel sobre el estado actual de la transparencia y laresponsabilidad gubernamental prestando especial atención a iniciativas gubernamentales re-cientes en Bolivia, Colombia y México. También se discutieron las lecciones de las mismas paraotros países de la región. Una cuarta sesión presentó un panel de iniciativas de la sociedad civildesignadas a incrementar la transparencia y la responsabilidad gubernamental, incluyendo es-fuerzos para mejorar la conciencia pública referente a la corrupción; el seguimiento público degastos y compras; el apoyo a procesos electorales más transparentes; la creación de normasreguladoras más transparentes referentes a las operaciones del sector financiero y dentro de lasinstituciones microfinancieras emergentes; y la ampliación de la participación en los procesospresupuestarios.

La conclusión fundamental del Foro fue que la mejora de la transparencia y la responsabili-dad gubernamental en la región es esencial para la reducción de la pobreza y para mejorar laequidad social. Los pobres sufren desproporcionadamente la corrupción a través de la prestaciónde servicios públicos, en los sistemas legal y judicial y en el acceso al poder político. Por tanto,medidas para reducir la corrupción a través de la mejora de la transparencia y la responsabilidad


son muy probablemente no sólo beneficiosas para los pobres, sino que también contribuyen amejorar la legitimidad de los gobiernos de la región.

Varios temas generales relacionados con las causas y consecuencias de la corrupción en laregión fueron discutidos durante el encuentro. Uno de ellos fue la relación entre la corrupción yel crecimiento económico. Algunos miembros notaron que parecería haber una correlación entrecrecimiento y corrupción (por ejemplo, los países bien clasificados por el Índice de Percepción deCorrupción de Transparencia Internacional tienden a tener ingresos per cápita entre los más altosdel mundo, mientras que los países peor clasificados tienden a tener bajos niveles de ingreso percápita). A partir de ahí, la discusión se centró en la dirección de la causalidad. Se mantuvo que esdifícil combatir la corrupción cuando el crecimiento es bajo o está estancado. Una de las razonespara el crecimiento bajo podrían ser los altos niveles de corrupción. Se compartió también lavisión de que los altos niveles de crecimiento podrían ser una condición necesaria pero insufi-ciente para el éxito en la lucha contra la corrupción. La conclusión del Foro fue, por tanto, que larelación existente entre corrupción y crecimiento requiere de un análisis en mayor profundidaden el contexto de América Latina.

Un segundo tema general se centró en la relación entre democracia y corrupción. Mientrasque se produjo un fuerte acuerdo sobre el hecho de que los regímenes democráticos que emergieronen la región en los decenios recientes marcaron un avance decidido sobre los regímenes autorita-rios del pasado, también se defendió el punto de vista de que una mayor transparencia y respon-sabilidad gubernamental son cruciales para el efectivo funcionamiento de las instituciones públicasincluso dentro de los sistemas políticos democráticos. La consolidación de tales sistemas es tal vezel mayor reto que la región enfrenta. Entre los posibles requisitos considerados se encontraron lasreformas de los sistemas electorales, la responsabilidad horizontal entre las diferentes ramas gu-bernamentales, la responsabilidad vert ical entre las instituciones del gobierno y la ciudadanía, yla extensión e fectiva del estado de derecho. En algunos países, algunos cambios constitucionalesfundamentales podrían ser requeridos. Sin embargo, no queda lo suficientemente claro cómotales cambios fundamentales pueden verse afectados debido a limitaciones de economía política,o el rol que las organizaciones internacionales podrían tener a la hora de facilitar tal proceso. Éstees otro área que requeriría de mayor investigación y análisis de política.

El Foro discutió el concepto de transparencia en detal le y concluyó que, conceptualizadocorrectamente, incluye la mejora de la participación y la representación popular en todas lasactividades gubernamentales. Se discutieron algunos métodos para mejorar tal participación, in-cluyendo el incremento del acceso a la información pública; un mayor rol para la prensa y otrosmedios de comunicación; la participación pública en los procesos de licitaciones y concesionesestatales y en los procesos de privatización; y la reforma electoral. Se mantuvo la idea de queAmérica Latina posee ventajas para mejorar la transparencia cuando se la compara con otrasregiones del mundo en desarrollo. Entre ellas se encuentran las reformas económicas de la décadaanterior, las cuales redujeron la extensión de la búsqueda de rentas en muchos países de la región;los procesos de democratización; y los niveles educativos relat ivamente altos en la mayoría de lospaíses. A pesar de ello, la región enfrenta un desafío enorme que limita estas ventajas, esto es, loselevados niveles de concentración de ingreso y riqueza.

El Foro acordó que la reforma del Estado es un ingrediente esencial para apoyar la mejora dela transparencia y para reducir la corrupción. Algunos aspectos de la reforma del Estado que


fueron citados incluyeron la adopción de los sistemas de incentivos basados en el desempeño,mecanismos sistemáticos de evaluación de proyectos, mejora de la transparencia en las adjudica-ciones públicas a través del uso de las nuevas tecnologías de la información, y la reforma delservicio civil. Se enfatizó, sin embargo, que la reforma del Estado implica temas de economíapolítica que a menudo son específicos de cada país. Mientras que las lecciones del caso chilenoson ilustrativas, deberían ser modificadas a la hora de tomar en cuenta las limitaciones y oportu-nidades específicas de otros países de la región.

Muchos participantes enfatizaron que el problema de la corrupción y sus determinantes debeser analizado dentro del contexto político y que tal contexto también es específico de los diferen-tes países. Debería prestarse mucha más atención al rol jugado por los legisladores y los partidospolíticos a la hora de ayudar a reducir la corrupción. Mientras que el incremento de la importan-cia de los legisladores dentro del contexto de la democratización de los sistemas políticos fuereconocido, también lo fue el hecho de que existe todavía una amplia agenda para la reforma dellegislativo incluyendo mecanismos más efectivos para asegurar el seguimiento de las actividadesdel ejecutivo y mayor responsabilidad de los legisladores individuales para con los electores. Lospartidos políticos también presentan deficiencias y frecuentemente requieren de reformas inter-nas que los ayudarían a jugar un papel más efectivo a la hora de transmitir las preferencias popu-lares a las autoridades gubernamentales. Se reconoció que se habían hecho progresos importantesen el fortalecimiento de la integridad de los sistemas electorales en América Latina. Éste es contoda claridad un avance significativo en la lucha por eliminar la corrupción y por mejorar latransparencia y la responsabilidad gubernamental. Se señaló cómo el éxito de las comisiones elec-torales podría ser usado como modelo para la creación de cuerpos para dar seguimiento en otrasáreas de act ividad gubernamental.

El Foro prestó amplia atención a la relación entre descentralización y equidad social. Semantuvo que la descentralización había contribuido significativamente a mejorar la transpa-rencia y la responsabilidad gubernamental. Se citó el caso de Bolivia en apoyo de este argumen-to. Otros participantes se mostraron en desacuerdo con el argumento y mantuvieron que ladescentralización podría incluso haber contribuido a aumentar la corrupción. El caso de Co-lombia se citó como un ejemplo al respecto. El Foro discutió tanto la teoría como la práctica dela descentralización y concluyó que, en general, tenía la potencialidad de mejorar la transparen-cia y la responsabilidad gubernamental. Se enfatizó, sin embargo, que la descentralización nece-sita verse acompañada de la transferencia de competencias al nivel local así como de lasresponsabilidades requeridas a los gobiernos locales. Sin embargo, los gobiernos locales debenser a su vez responsables de manera efectiva con los electores locales. Un desarrollo importanteal respecto ha sido el movimiento regional por la elección popular de los alcaldes. A pesar deello, se requiere mucho más trabajo para asegurar la responsabilidad de los gobiernos localespara garantizar que la descentralización no lleva a la captura de los beneficios por las eliteslocales o a la corrupción.

Al nivel de los países, la lucha contra la corrupción implica educar a las poblaciones sobre lanaturaleza, las causas y los medios para combatirla; el monitoreo de los gastos y las adquisicionespúblicas a través de auditorías sociales y otros mecanismos de control popular; el trabajo paramejorar la transparencia de los procesos electorales, incluyendo esfuerzos para la reforma delfinanciamiento de las campañas electorales; y trabajar más de cerca con el sector privado para


hacerle enfrentar sus propios problemas de corrupción. Un área de trabajo prometedora, consi-derada por el Foro, fue el fortalecimiento de capacidades entre los pobres por medio de las orga-nizaciones de la sociedad civil, de tal manera que los pobres mismos puedan desarrollar mayoreshabilidades para dar seguimiento a las actividades del gobierno que les afectan.

El Foro discutió los problemas que las pequeñas empresas enfrentan al buscar crédito y paraeliminar barreras normativas en América Latina. Acordó la necesidad de reglas de operación mástransparentes en el sector financiero. También consideró los requisitos necesarios para una mayortransparencia en el sector microbancario emergente en la región. La conclusión general fue queinstituciones bancarias responsables y transparentes en la región pueden contribuir substancialmentea la promoción de la equidad, especialmente para pequeñas y medianas empresas.

El Foro concluyó que las organizaciones de la sociedad civil han jugado y aún juegan un rolimportante en la promoción de la transparencia y la reducción de la corrupción en AméricaLatina. Sin embargo, continúan enfrentando problemas que limitan su eficacia en este ámbito. Enla mayoría de los casos, el marco jurídico que regula las operaciones de estas organizaciones de lasociedad civil impone límites a sus capacidades. Hay problemas que surgen debido al uso derecursos financieros inadecuados que obligan a depender de fuentes de financiamiento del go-bierno o internacionales. Esto pone en riesgo la habilidad de las organizaciones civiles de actuarindependientemente y formular recomendaciones objetivas. Otra cuestión importante es la decómo recrear a nivel nacional el éxito de las organizaciones locales de la sociedad civil. El Forodiscutió las posibles maneras en las que las organizaciones de la sociedad civil pueden enfrentarlos problemas jurídicos y financieros en la región y concluyó que se necesita aprender más de lasexperiencias de buenas prácticas de la región.

El FES consideró un rango de temas referentes a los esfuerzos de promoción de la transpa-rencia en los procesos presupuestarios, no sólo en América Latina, sino en todo el mundo endesarrollo. El Foro concluyó que la contribución más importante de este suceso es la existencia demayor información a la hora de crear los presupuestos, ya que se toman en cuenta las necesidadesde los pobres. El Foro sugirió que, al menos, es fundamental asegurar que el gasto público focalizadoen los pobres —por ejemplo, en las áreas de educación, salud y protección social— llegue a ellosy no se desvíe por medio de corrupción a grupos no pobres.

Se estudiaron las reformas legales y judiciales como importantes componentes de programasanticorrupción en los países de la región. Tales reformas pueden tener un efecto poderoso en elavance de la equidad social, ya que actualmente los pobres no cuentan con casi ningún apoyolegal ni de instituciones judiciales. La marcada desigualdad característica de América Latina per-mite que la clase media y alta “compren” justicia, abriendo así camino a prácticas de corrupción.La impunidad común en la región es un factor importante al creciente nivel de crimen y violen-cia. Una mayor transparencia y responsabilidad del sistema legal y judicial pueden contribuir areducir la corrupción. La agenda de reformas es larga y está l lena, como otras áreas, de conflictospolíticos que, si acaso difíciles, no son imposibles de mediar.

El Foro enfatizó la necesidad de una mayor libertad de información a lo largo de la regióncomo un factor esencial para una mayor transparencia y responsabilidad. Hay muchas manerasen las que se puede avanzar en este rubro, incluyendo la legislación de libertad de información, ladifusión de políticas gubernamentales de los organismos del gobierno y un mayor y más inde-pendiente rol de la prensa y otros medios de comunicación masiva.


Sin embargo, el Foro reconoció que existen muchos obstáculos para la obtención de infor-mación en la región. A la par de la transformación de la región de un sistema mayoritariamenteautoritario a uno con sistemas políticos democráticos, las reglas del juego de liberación de infor-mación oficial no han sido siempre claras y ha habido momentos en los que la liberación parcialde información ha servido intereses particulares. Esto ha provocado escándalos mayores a costade la regularización de información gubernamental.

El rol de la prensa fue discutido en detalle. Se argumentó que la privatización de la prensapuede, teóricamente, ayudar a superar los problemas que acarrea el control de los medios porparte del gobierno; sin embargo, el control por intereses privados también crea otros problemas.Compañías privadas a menudo son susceptibles a la corrupción y manipulación de aquellos conrecursos financieros para imponer sus intereses particulares. Otro problema es el de la creaciónde periodismo de investigación en condiciones de violencia y crimen, lo cual es característico enmuchos países de la región.

El Foro discutió las maneras en que las iniciativas internacionales pueden ir unidas a la luchacontra la corrupción en la región. Esto incluye el trabajo de Transparencia Internacional y susrepresentaciones en los países latinoamericanos. Su trabajo es el de crear lecciones de otras regio-nes del mundo que sean relevantes al caso de América Latina. También se discutió la necesidad demonitorear el pago de sobornos por corporaciones internacionales act ivas en la región. El lavadointernacional de dinero fue considerado otro tema importante que necesita mayor atención. Enresumen, se acordó que la corrupción en América Latina no es un tema exclusivamente nacionalo regional. Tiene dimensiones internacionales que no han recibido la atención que requieren. Eneste rubro, hay una considerable cantidad de iniciativas de instituciones financieras internacio-nales, incluyendo bancos de desarrollo multilaterales, para ayudar a los países de la región conplanes de acción anticorrupción a nivel nacional que puedan implementar.

Al concluir su reunión, el Foro reconoció que es difícil dar respuesta definitiva a cuestionescomplejas en las áreas gubernamentales y no gubernamentales para atacar los desafíos de trans-parencia y responsabilidad en América Latina en diversas dimensiones de la equidad social. Sinembargo, se acordó que la reunión había explorado numerosas vías que requieren de un mejorestudio de parte de analistas políticos y otros actores clave, así como aprender de las buenas prác-ticas de los países de la región. Un tema clave, presente en todas las discusiones de la reunión, fuela necesidad de mayores esfuerzos público-privados de promoción de la equidad en AméricaLatina a través de mejores y más transparentes instituciones gubernamentales.

La cuarta reunión del Foro de Equidad Social fue el evento que cerró la primera fase deactividades. Hubo un consenso general entre los miembros de que las reuniones han hecho im-portantes contribuciones al entendimiento de los problemas clave en la promoción de la equidadsocial en América Latina; han construido una red importante de personas preocupadas por laequidad social en toda la región; han identificado importantes y numerosas áreas de investiga-ción; y han considerado y diseminado numerosas buenas prácticas en el transcurso de las delibe-raciones del Foro.

El Sr. Aninat, Presidente del Foro en esta primera fase, enfatizó las importantes contribucio-nes que el Foro ha hecho para dar la notoriedad necesaria al tema de la equidad social y posicionarloal frente de los debates políticos de la región. El reto para la siguiente fase de actividades del Foroes explorar de manera más profunda los temas de las cuatro primeras reuniones como apoyo a


organismos públicos y privados en América Latina para diseñar e implementar políticas que con-tribuirán a la extensión de la equidad social a todos los ciudadanos de la región.

La segunda fase del Foro de Equidad Social

La primera fase se dio por concluida tras la realización de una evaluación cualitativa de sus resul-tados. Esta evaluación contó con la part icipación de la mayoría de los miembros permanentes delFES y entre sus resultados se cuentan los siguientes:

■ el Foro debe profundizar, focalizar, recomendar específicamente, esto es, hacer un es-fuerzo por profundizar en los temas en dirección a lo concreto, lo nacional y lo local;

■ buscar mayor presencia en la región;■ convertirse en un órgano consultivo para temas de pobreza y equidad en la región;■ conseguir más participación de la sociedad civil, especialmente de los grupos étnicos y

minorías raciales. La diversidad del Foro se considera una de sus mejores cualidades,pero se identifican sugerencias para su mejora;

■ mayor organización, trabajo sobre la agenda y envío de los documentos con antelación.Se recomienda además, mayoritaria y ampliamente, el uso de grupos de trabajo paraprofundizar en temas específicos y no sólo un sistema de sesiones plenarias;

■ reducir el número de miembros. El percibido por los miembros (alrededor de 35) es elque se considera adecuado;

■ mayor compromiso de los miembros tanto de asistencia como en la difusión de los re-sultados de las reuniones del Foro a nivel de los países.

Una vez realizada la evaluación y el informe final de los resultados de la primera fase, loscuales fueron circulados ente miembros y donantes, se procedió al diseño de la segunda fase. Loscambios más importantes entre ambas fases consisten en lo siguiente:

■ habrá dos reuniones anuales: una de preparación de la plenaria y la otra, la plenariamisma;

■ se modifica el número de miembros y se mejora de la diversidad geográfica, de género ypor minoría de los mismos, así como los criterios de diversidad de agendas y la represen-tación de los medios de comunicación;

■ se elaborarán declaraciones conjuntas de los miembros del FES en torno a los temastratados durante cada año de trabajo;

■ se diseñarán estrategias de comunicación para mejorar la difusión de los resultados delos encuentros.

La segunda fase del Foro de Equidad Social, bajo la presidencia de Miguel de la Madrid, exPresidente de México, y la vicepresidencia de Lourdes Flores Nano, Presidenta de Alianza Electo-ral Unidad Nacional de Perú, dio comienzo con un encuentro en la ciudad de Washington, D.C.el día 27 de febrero de 2003. Esta fase tendrá una duración de dos años y medio durante los cuales


se profundizará en temas esenciales para el avance de la agenda de políticas de promoción de laequidad en América Latina y el Caribe. A la fecha ya han sido realizados dos encuentros de lasegunda fase del FES, el de lanzamiento de la misma el 27 de febrero de 2003 en la ciudad deWashington, D.C. y la preparatoria de la plenaria del 2004.


PAR TE I

MACROECONOMÍA CONRESPONSABILIDAD

SOCIAL


CAPÍTULO 3

Equidad social y políticas macro:Macroeconomía socialmente responsable y

equidad para un crecimiento estable ysostenido

César P. Bouillon y Luis Tejerina1

na de las preocupaciones más importantes del Foro de Equidad Social en su primerafase ha sido explorar la vinculación entre los aspectos micro y macroeconómicos rela-cionados con la equidad social. El Foro buscó analizar un conjunto de aspectos queincluyen la manera en la cual las reformas destinadas a promover el equilibriomacroeconómico afectan la capacidad del Estado para promover la equidad social; los

medios para promover políticas públicas que relacionen eficazmente el crecimiento con la igual-dad; identificar las estrategias más eficaces para promover el crecimiento económico basado enla creación de empleo; y analizar los vínculos entre las reformas económicas y sociales, el au-mento de inversión en capital humano en la población pobre, una menor desigualdad, y elcrecimiento económico.

La primera sección de este volumen incluye los documentos presentados en el primer en-cuentro del Foro de Equidad Social que analizaron temas claves vinculados a la relación entre laequidad y la macroeconomía. Estos incluyen Las crisis y la incidencia de la pobreza: macroeconomíasocialmente responsable, por Nora Lustig; ¿Cuál es la razón de tanta inseguridad económica en AméricaLatina?, por Dani Rodrik; y La distribución del ingreso en Chile 1990–1996: análisis del impacto delmercado de trabajo y las políticas sociales, por David Bravo. Este capítulo int roductorio pretendereseñar los principales vínculos entre la equidad social y las políticas macro, y las lecciones depolítica que surgen de este análisis. El capítulo se nutre tanto de los artículos incluidos en estevolumen como de otras publicaciones recientes sobre el tema y busca extraer lecciones para laspolíticas públicas en pro de la estabilidad, el crecimiento y la equidad, centrándose en los meca-nismos para evitar las crisis, los sistemas de protección social, y la necesidad de estrategias decrecimiento “pro-pobre”.

U

1 César P. Bouillon es economista de pobreza, desigualdad y protección social de la Unidad de Pobreza yDesigualdad del D epartamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo. Luis Tejerina esconsultor de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Intera-mericano de Desarrollo.


Desempeño macroeconómico, reformas y equidaden la región en los noventa

Un análisis del desempeño económico de la región durante el último decenio muestra tres áreasimportantes de intersección entre el crecimiento, la inestabilidad, las políticas macro y la equidaden la región. Primero, la inseguridad macroeconómica no parece haber disminuido durante elúltimo decenio, a pesar de las reformas estructurales y los esfuerzos en materia de política fiscaly monetaria. Si bien las crisis se han hecho menos frecuentes con respecto al decenio de los ochenta,aun persisten episodios de caídas importantes del producto en la región y el riesgo de pérdida deempleo ha aumentado. Entre 1997 y el 2003 hubo 16 episodios de crisis en la región con caídas delPIB iguales o mayores al 2 por ciento. La inestabilidad macro tiene efectos importantes sobre lapersistencia de la desigualdad y la lucha contra la pobreza en la región, como lo señala Lustig enel presente volumen, las crisis económicas son la principal causa de los aumentos en la pobreza enla región, después de las guerras y los desastres naturales. Por otro lado, las reformas parecenhaber exacerbado la inseguridad en los mercados laborales. Una serie de estudios recientes, inclu-yendo Saavedra (2003), BID (2003) y el artículo de Rodrik recogido en este volumen muestran unaumento del riesgo de desempleo en la región y su creciente disociación del ciclo económico.

Segundo, las reformas estructurales parecen también haber exacerbado la desigualdad de losingresos en la región, por lo menos en el corto plazo. Los canales parecen ser el aumento en ladesigualdad salarial entre trabajadores calificados y no calificados producto de la liberalizacióndel mercado de capitales, la apertura a la inversión y la tecnología extranjera, y la apertura comer-cial (Behrman, Birdsall y Szekely, 2000; Birdsall y Szekely, 2003; BID, 2003; Saavedra, 2003; Bravoen el presente volumen; Legovini, Bouillon y Lustig, 2002; Ferreira y Paes de Barros, 2002; Vélezy otros, 2002; entre otros), el aumento de las disparidades regionales producto de la aperturacomercial (Devlin, 2003; BID, 2002; Bouillon, Legovini y Lustig, 2003; entre otros), el deteriorode la competitividad en el sector agrícola producto de la apertura y la reducción de subsidios (DeJanvry y Sadoulet, 1997 y Bouillon, Legovini y Lustig, 2003), y la reducción de la cobertura de lossistemas estatales de protección social (Rodrik en el presente volumen). Un factor atenuante deestos efectos negativos de las reformas en la desigualdad de los ingresos, ligado también a la aper-tura ha sido el auge de las remesas de inmigrantes en los últimos años, las cuales parecen concen-trarse en hogares de bajos ingresos (Mejia y Robles, 2003).

Finalmente, la persistente desigualdad en activos y acceso a mercados y oportunidades eco-nómicas continuó exacerbando la vulnerabilidad de las economías de la región frente a choquesexternos, reduciendo las tasas de crecimiento potencial de la región, y reduciendo los efectos delcrecimiento sobre la reducción de la pobreza. El desempeño en materia de crecimiento en laregión durante el último decenio ha sido decepcionante, tanto por el clima internacional adversoen la segunda mitad del decenio y la debilidad de las instituciones y los efectos que ésta tienesobre la competitividad, como por los efectos que la inequidad tuvo sobre la vulnerabilidad yproductividad. Los canales de transmisión de la inequidad al crecimiento incluyen los efectos dela desigualdad sobre la acumulación de capital humano y la productividad de los pobres, sobre suacceso a infraestructura y servicios básicos tales como electricidad, agua y saneamiento, transpor-te, y telecomunicaciones, su acceso a mercados de bienes y servicios y mercados financieros, suacceso a la justicia y a los derechos de propiedad y sus efectos sobre el clima de inversión al

EQUIDAD SOCIAL Y POLÍTICAS MACRO 29

exacerbar la violencia, el conflicto social, y la inestabilidad e incertidumbre política (ver Bouillony Buvinic, 2003; Bourguignon and Verdier, 2000; Easterly, 2002; y Payne y Harper, 2004; entreotros).

Políticas macroeconómicas y políticas socialespara la equidad, el crecimiento y la estabilidad

El desempeño macroeconómico, las reformas implementadas en los noventa y la situación actualde la distribución de activos y oportunidades económicas presentan importantes desafíos paralas políticas macro, las políticas de protección social y las políticas sociales; las cuales deben articularsede forma coherente con el fin de reducir la vulnerabilidad de los más pobres y aprovechar plena-mente las ventajas para el crecimiento estable y equitativo que la actual situación favorable en e lmercado internacional presenta. Los desafíos principales se pueden agrupar en tres áreas impor-tantes: la necesidad de prevenir las crisis reduciendo la vulnerabilidad frente a choques externos,la necesidad de reforzar los sistemas de protección social y mejorar el carácter anticíclico del gastosocial, y la importancia de perseguir políticas que aseguren un crecimiento “pro-pobre”.

Prevención de crisis

Los gobiernos deben promover políticas macroeconómicas y de regulación bancaria y financieraadecuadas para prevenir las crisis recurrentes. A pesar de esto, ocurrirán crisis producto de shocksexternos, ante las cuales se requieren redes de protección social efectivas que protejan a gruposvulnerables. La mayoría de países latinoamericanos aplicaron un conjunto de reformas estructu-rales a fines del decenio de los ochenta y comienzos de los noventa con el fin de reducir la infla-ción y revertir una caída drástica en los ingresos fiscales y en el Producto Interno Bruto. El conjuntode reformas de mercado y la disciplina fiscal y monetaria aplicados lograron los objet ivos básicosde estabilizar la economía y recuperar el crecimiento, por lo menos durante la primera mitad deldecenio de los noventa.

A pesar de estas mejoras en políticas macroeconómicas, la región comenzó a observar untipo de crisis distinto al experimentado en decenios anteriores. Las causas de estas nuevas crisis yano se centran en políticas fiscales y monetarias irresponsables, sino en drásticos cambios en losflujos de capitales invertidos en la región, los cuales se han vuelto cuantiosos y volátiles. Losefectos de la volatilidad de estos flujos se exacerban en el contexto de sistemas bancarios débilesy de regulación financiera inadecuada. Como consecuencia de este fenómeno, la discusión en laregión acerca de cómo evitar las crisis se ha centrado en el debate sobre qué mecanismos son losmás acertados para reducir los efectos desestabilizadores de la volatilidad inherente de los flujosde capital (Fernandez-Arias y Hausmann, 2000; Hausmann, et. al., 1999).

Requisitos sugeridos para evitar este nuevo tipo de crisis incluyen el mantenimiento de unnivel óptimo de reservas internacionales, sistemas financieros desarrollados y bien regulados, manejoprudente de las cuentas fiscales y e l nivel de deuda, y regímenes cambiarios adecuados a la estruc-tura de las economías. Un alto nivel de reservas internacionales y un sistema financiero con nive-les adecuados de activos líquidos eleva la credibilidad y la confianza de los inversionistas extranjeros


en la solidez de la economía, disminuyendo la probabilidad de que se realicen salidas abruptas ysignificativas de capitales. En decenios anteriores, e l nivel adecuado de reservas internacionales sedeterminaba por la necesidad de enfrentar choques en los términos de intercambio, por lo queaparentemente bastaba contar con niveles superiores al equivalente de tres meses de importacio-nes para manejar dicha vulnerabilidad. En la actualidad, dada la importancia que están cobrandolos choques a la cuenta de capitales en un contexto de economía abierta, los niveles prudentes dereservas internacionales se han incrementado significativamente. Es más, estos niveles deben cal-cularse ahora no sólo con respecto a las necesidades de la balanza comercial sino también conrespecto a los pasivos externos de corto plazo de la economía (tanto del sector público como delsector privado). Las reservas internacionales deben reflejar la capacidad que tiene la economía deun país para afrontar todas sus obligaciones financieras de corto plazo.

El mercado de capitales en la mayoría de países de la región es todavía muy pequeño y esca-samente desarrollado. Los niveles de liquidez y transparencia son bajos, y el mercado se caracte-riza por un escaso número de participantes y de instrumentos financieros, la mayoría de ellos decorto plazo. El financiamiento brindado por el sector bancario es predominante. El escaso desa-rrollo del mercado obliga a las grandes empresas a financiarse en el exterior, elevando el riesgocambiario de la economía y haciéndola vulnerable al financiamiento de corto plazo. El mercadobursátil se encuentra también escasamente desarrollado, el volumen de acciones comerciadas espequeño, inclusive comparado con el volumen de acciones inscritas legalmente, esto lleva a unaalta volatilidad en el precio de las mismas. El desarrollo del mercado de capitales es imperativopara otorgar a las empresas instrumentos financieros que les permitan manejar el riesgo de mane-ra eficiente por medio del calce de monedas y plazos de vencimiento de sus carteras de activos ypasivos. Esto es un requisito clave para reducir la vulnerabilidad de la economía frente a los shocksde la cuenta de capitales. Por otro lado, los capitales de mediano y largo plazo son requisitos clavespara el sostenimiento de una tasa de crecimiento adecuada en la economía (ver Eichengreen yHausmann, 1999; Hausmann y Rojas-Suárez, 1996; y Rojas-Suárez, 1997; entre otros).

La disciplina fiscal sigue siendo clave para mantener la estabilidad macroeconómica y paradar las señales adecuadas a los inversionistas extranjeros en economías altamente dependientesdel capital foráneo. Durante el 2003, 6 países en la región tuvieron un déficit mayor al 3 por cientodel PIB. Una preocupación que también ha resurgido en los últimos años es la importancia demejorar el perfil y vigilar constantemente la sostenibilidad de los niveles de la deuda. La deudaexterna bruta total como porcentaje del PIB en la región se ha elevado de 40 a 49 por ciento entre1997 y el 2003. La reciente crisis argentina también muestra la importancia que tiene la eleccióndel régimen cambiario para la estabilidad macroeconómica y para el efecto de las crisis sobre laspoblaciones vulnerables. Existen diversos estudios sobre los potenciales beneficios y costos deregimenes cambiarios flexibles versus regimenes de tipo de cambio fijo o con monedas dolarizadasen términos del nivel y volatilidad del crecimiento y de las tasas de interés, precios relat ivos, ydesempleo (ver Calvo, 1997 y 1999; Edwards y Magendzo, 2002; Edwards y Savastano, 1999; Larrainy Velasco, 1999; Lustig en el presente volumen; y Williamson, 1999; entre otros). Aun parece nohaber consenso en que tipo de régimen cambiario es el óptimo para los diversos tipos de econo-mías en los países latinoamericanos. Sin embargo, un aspecto en cual parece surgir un consensogradual es en la necesidad de contar con redes de protección social adecuadas y fuertes, e instru-mentos para potenciar la capacidad anticíclica del gasto social, especialmente en países con regimenes


de convertibilidad o monedas dolarizadas. Esto se explica por las severas restricciones en el equi-librio fiscal que imponen las economías con regímenes de convertibilidad o dolarizadas, las cua-les pueden sesgar el gasto público a un comportamiento fuertemente pro-cíclico y por la necesidadde ajustar las economías mediante variable reales (empleo en el sector formal y salarios en e lsector informal) frente a choques externos (ver Glassman y Bouillon, 2002).

Establecimiento de sistemas de protección social

Mecanismos fiscales para asegurar un gasto anticiclico. Una macroeconomía socialmente responsa-ble implica contar con instrumentos de protección para los grupos más pobres ante las situacio-nes de crisis. En este contexto, una política fiscal socialmente responsable tiene dos objetivosprincipales: (i) asegurar un nivel adecuado de recursos para financiar el gasto social básico y (ii)hacer contra cíclico este financiamiento. Estos dos objetivos se deben alcanzar manteniendo ladisciplina fiscal y asegurando niveles de equilibrio fiscal sostenibles en el largo plazo. El caráctercontra cíclico del gasto social básico (que incluye salud y educación básica y programas focalizadosde combate a la pobreza) se puede lograr por medio de instrumentos tales como reglas presu-puestarias que incluyan protocolos para el recorte del gasto público en tiempos de necesidad yfondos de estabilización fiscal.

Un conjunto de estudios recientes analizan mecanismos para incrementar los recursos fisca-les por medio de mejoras en los sistemas tributarios (ver Schneider, Lledo and Moore, 2004 y2003; y Artana, Lopez Murphy y Navajas, 2003; entre otros). El aumento en la recaudacion tributariadebe ir acompañado de mejoras en el perfil dinámico del resultado fiscal. A pesar de los avancesen las reformas tributarias y el control del gasto aplicados en el decenio de los noventa, las cuentasfiscales siguen siendo vulnerables a la volatilidad que caracteriza a la región, en especial el gastopúblico, el cual no ha desempeñado el papel estabilizador anticíclico que debería tener en unescenario óptimo. Así, la política fiscal tiende a ser expansionista en períodos de auge y contractivaen períodos recesivos, agravando así las fluctuaciones cíclicas de la act ividad económica. La polí-tica fiscal macro puede ayudar a un mejor manejo contracíclico del gasto social, especialmente sipromueve superávit fiscales en las épocas de auge y mejora la credibilidad y la disponibilidad derecursos financieros en las épocas de crisis. Una adecuada puesta en marcha de reglas fiscales,controles de gasto y endeudamiento en periodos de auge, reducción de la inflexibilidad de losdistintos componentes del gasto público (en especial gasto en planillas y derechos adquiridos), defondos de estabilización macroeconómicos o sobre los principales commodities de exportación,así como otras normas presupuestarias (en especial protocolos de recorte del gasto fiscal en pe-ríodos de crisis), pueden ayudar en la protección de gastos sociales básicos y en un manejo delgasto social más anticíclico, que mitigue los efectos de las crisis en la pobreza (ver Lustig en elpresente volumen y Valderrama, 2002).

Mejora en las redes de protección social. Frente a la persistencia de crisis en la región es importanteresaltar la importancia de redes de protección social que sirvan tanto para proteger a los pobresestructurales como a los nuevos pobres. Es decir, garantizar la acumulación de capital humanopara los primeros (con programas focalizados de mejoramiento de la oferta de salud y educación,transferencias monetarias condicionadas, y/o Fondos de Inversión Social) y programas de em-


pleo de emergencia, de capacitación y reinserción laboral y de asistencia social para los segundos.La necesidad de programas de empleo de emergencia es evidente si se considera la evidencia deque los últimos decenios vieron un incremento en la inseguridad laboral en la región y un altocrecimiento del sector informal a pesar de la mejora en términos de crecimiento económico, (verRodrik en el presente volumen y Saavedra, 2003). Asimismo, es importante promover instrumen-tos que ofrezcan niveles adecuados de protección para que los individuos estén dispuestos a asu-mir las actividades productivas más riesgosas que caracterizan la nueva economía (tales comoservicios micro-financieros de ahorro, crédito y seguros).

La preparación antes de la crisis es esencial para tener una red de protección social exitosa. Lapreparación adecuada antes de la crisis debe incluir: (i) evaluar los niveles de vulnerabilidad delas distintas poblaciones del país frente a crisis económicas e identificar los instrumentos másapropiados para proteger a estas poblaciones; (ii) asegurar la disponibilidad de información rá-pida y efectiva para identificar a la población afectada por las crisis y sus necesidades básicas; y(iii) contar con un sistema de evaluaciones frecuentes y adecuadas de los programas de protec-ción social.

Los países tienen a su disposición diversos tipos de programas para construir una red deprotección social eficaz. El t ipo de programa elegido dependerá de la capacidad institucional y dela población objetivo de cada país, sin embargo, los instrumentos elegidos deben: (i) asegurar laprovisión de un nivel adecuado de protección a las poblaciones afectadas por las crisis; (ii) utili-zar un sistema de focalización costo-efectivo; (iii) fijar niveles y duración de beneficios que evitenla creación de una cultura de dependencia; (iv) ser consistentes con incentivos económicos ymetas de política macroeconómica y fiscal; y (v) incluir en su diseño mecanismos que fomentenla transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los recursos (ver Bloomquist y otros, 2001).

Mejora de los sistemas de protección social asociados al empleo. Los sistemas de protección socialdeben también hacer hincapié en mejorar los mecanismos de protección asociados al empleoformal. Esto implica reemplazar las indemnizaciones por despido por mecanismos de auto-pro-tección e incluirlos en la legislación laboral. Tales mecanismos deben tener un carácter de obliga-toriedad (por ejemplo, sistemas de aportes definidos y capitalización individual) y un componentede solidaridad y brindar una protección adecuada para los trabajadores asegurados, pero de muybajos ingresos, y para la población pobre no asegurada. Tambien han de asegurar financiamientopara los componentes solidarios de los sistemas de seguridad social, que brindan protección a lostrabajadores no asegurados de bajos ingresos, así como la transición de los sistemas de seguridadsocial de beneficios definidos a sistemas de aportes definidos y capitalización individual.

Promoción de estrategias de crecimiento “pro-pobre”

Una macroeconomía socialmente responsable debe de promover estrategias de crecimiento pro-pobre, es decir crecimiento que beneficie de manera desproporcionada a los pobres. La disper-sión, composición y sostenibilidad del crecimiento son factores clave para lograr una reducciónsostenida de la pobreza. Un alto crecimiento “pro pobre”requiere de altas tasas de crecimiento delproducto y un aumento de la proporción de ingreso nacional ganada por los pobres. El conceptodel crecimiento “pro pobre”permite superar la falsa dicotomía entre políticas que promueven la


eficiencia y aquellas que promueven la equidad. La hipótesis de la filtración, que proponía con-centrar esfuerzos en los sectores más productivos para generar crecimiento rápido que luegobeneficiaria a los pobres a través del efecto multiplicador de las actividades productivas y el con-sumo de los agentes beneficiados inicialmente por el crecimiento, está cada vez mas desacredita-da en nuestra región.

Distintos patrones de crecimiento pueden llevar a diferentes dinámicas en la proporción depobres en un país. El crecimiento bajo y volátil, asociado a niveles bajos de gobernabilidad, altacorrupción, baja inversión y distribución ineficiente del gasto público está asociado a bajas tasasde reducción de la pobreza y a inversión insuficiente en capital humano y capital natural. Por otrolado, el crecimiento alto y volátil, asociado a enclaves productivos y a la gestión inadecuada de losrecursos naturales puede reducir los niveles de pobreza en el corto plazo. Sin embargo, dado queusualmente va asociado a una fuerte inversión de capital físico en un conjunto reducido de acti-vidades productivas extractivas, con poco énfasis en la acumulación de capital humano, no essostenible en el largo plazo, y es vulnerable a cambios bruscos en términos de intercambio y en ladisponibilidad de capital extranjero.

El crecimiento centrado en “enclaves” productivos, ya sean sectores o áreas geográficas, tam-bién se asocia habitualmente a aumentos importantes en los niveles de desigualdad lo cual puedereducir sustancialmente sus impactos en la reducción de la pobreza. Latinoamérica, por sus altosniveles de desigualdad, grandes brechas de productividad entre trabajadores con alto y bajo nivelde calificación, brechas de dotación de infraestructura entre regiones de mayor y menor desarro-llo, y gran dotación de recursos naturales, es vulnerable a este tipo de trayectoria. El logro de uncrecimiento “pro pobre”en la región requiere de políticas públicas que aseguren un crecimientoarmonioso, sustentable y extendido.

El crecimiento “pro pobre”ha sido definido de distintas formas en la literatura reciente sobrecrecimiento y pobreza. Su medición consiste, en la mayoría de los casos, en agregar el crecimientodel ingreso de los percentiles de la población bajo la línea de pobreza, bajo la premisa de que elcrecimiento promedio del ingreso de los pobres no es igual al crecimiento en el promedio delingreso de los no pobres. El Cuadro 1 presenta estimados de crecimiento “pro pobre”para unamuestra de países Latinoamericanos. La medición se hizo con Encuestas de Hogares para 13 paí-ses obtenidas del Banco de Datos del Programa MECOVI.

Los países con mejor desempeño en términos de crecimiento “pro pobre”han sido Panamá yChile. En el primer caso, esto se debió a una combinación de tasas moderadas de crecimientodurante e l último decenio y mejoras importantes en la proporción del ingreso nacional ganadopor los pobres. Así, la tasa de crecimiento “pro pobre”fue mayor que la tasa de crecimiento de laeconomía durante el período de análisis. En el caso de Chile, las altas tasas de crecimiento “propobre”se explican por el alto crecimiento de la economía, pues los pobres redujeron su participa-ción en el ingreso nacional durante el periodo. El país con menor crecimiento “pro pobre”fueHonduras, por una combinación de escaso crecimiento económico y una disminución marcadade la participación de los pobres en el ingreso nacional. La elasticidad del crecimiento “pro pobre”ala tasa de reducción de la pobreza es función de la brecha del ingreso de los pobres con respectoa la línea de pobreza y de la dinámica del ingreso de los no pobres.

Un conjunto importante de factores determinan altas tasas de crecimiento “pro pobre:” ni-veles altos y equitativos de capital humano (educación, salud, y nutrición), acceso a infraestruc-


tura básica, crédito y políticas que faciliten la creación de oportunidades de empleo para lospobres, equidad de género, gestión adecuada del capital natural, acceso a la just icia, y respeto alEstado de Derecho y las libertades políticas. Se ha llevado a cabo un análisis preliminar y descrip-tivo de los determinantes del crecimiento “pro pobre”en la región, por medio de coeficientes decorrelación simples entre las tasas de crecimiento “pro pobre”y los factores que potencialmenteinfluyen en estas tasas de crecimiento. Los resultados de la exploración preliminar muestran queel crecimiento “pro pobre”está correlacionado positivamente con indicadores de capital humanocomo el promedio de educación de los mayores de 25 años en áreas rurales (0,69), en áreas urba-nas (0,41), e índices de derechos de propiedad (0,36) y apertura (0,26); y correlacionado negati-vamente con indicadores de falta de gobernabilidad con un índice de la existencia de mercadosnegros (–0,66) e índice de corrupción (-0,60).

Estas correlaciones sugieren la validación de la necesidad de promover una macroeconomíasocialmente responsable con un marco de políticas que asegure y privilegie el financiamiento depolíticas focalizadas en el aumento de las capacidades y oportunidades de los pobres para queéstos puedan contribuir y beneficiarse del crecimiento. Estas acciones focalizadas promueven demanera simultánea la eficiencia y la equidad, siendo así clave tanto para reducir la pobreza comopara promover el crecimiento. El capital humano parece ser un determinante clave del crecimien-to “pro pobre.” Estimaciones sobre el impacto en el crecimiento derivado de la creación de mayo-res oportunidades educativas y laborales muestran que el PIB en Bolivia se incrementaría un 36por ciento, en Brasil en 13 por ciento y en Guatemala en 14 por ciento (BID, 2001). Estudios deotras regiones también muestran esta relación. Evidencia para el Caso de la India, presentada porRavallion y Datt (1999) muestra que en los estados con mejor distribución de la inversión encapital humano el crecimiento tuvo un efecto mayor en la reducción de la pobreza. Así mismo, esimportante destacar que el capital humano es un factor clave para un crecimiento sostenido y

Cuadro 1.Indicadores de crecimiento, crecimiento “pro pobre” y cambiosen la tasa de pobreza para países seleccionados de América Latina (enporcentajes, promedio anual)

País Tasa de Crecimiento Tasa de Crecimiento Cambio en la tasaPro-Pobre de pobreza

Argentina (96–98) 4,7 –1,4 –1%

Brasil (92–99) 1,8 1,6 –2%

Chile (90–98) 7,5 5,8 –6%

Colombia (91–99) 0,8 –0,2 –1%

Costa Rica (91–98) 3,7 5,0 –2%

Honduras (89–98) 0,3 –2,1 0%

México (89–98) 1,6 –0,7 1%

Nicaragua (93–98) 1,6 2,3 1%

Panamá (89–99) 3,6 6,3 –2%

Paraguay (95–98) –1,4 –1,9 –1%

Perú (91–2000) 0,0 –0,0 0%

Uruguay (89–97) 3,4 1,7 –6%

Venezuela (89–99) –0,1 –1,5 6%

Fuente: Cálculos de los autores basados en encuestas de hogares del banco de datos MECOVI.


armonioso, como lo demuestra la evidencia econométrica reciente (Lopez, Thomas y Wang, 1998;y Lopez, Thomas y Thomas, 1998). Si bien la inversión masiva en capital físico y en actividadesextractivas puede traer consigo mejoras en el capital humano por medio de la inversión privadaen investigación y desarrollo y capacitación en tecnologías específicas, la única forma de hacereste crecimiento sustentable es mediante un esfuerzo sustantivo de inversión en el capital huma-no. En este mundo globalizado, caracterizado por una innovación tecnológica acelerada, es claveque la mayoría de la fuerza laboral tenga la escolaridad necesaria para adquirir nuevas capacida-des y tecnologías, participar en los procesos productivos y en el desarrollo de ciencia y tecnología.

La acumulación de capital humano en la región ha sido una de las más lentas del mundo,además de presentar serios problemas de calidad. Únicamente África ha tenido un progreso máslento que la región. Este lento proceso de acumulación de capital humano se explica en par te porla inequidad en su distribución. En América Latina, el veinte por ciento más rico alcanza enpromedio 10 años de educación, mientras que el veinte por ciento más pobre alcanza sólo 4 añosde educación. Los bajos niveles de educación tienden a perpetuarse ya que existe evidencia de queel nivel de educación de los padres no sólo afecta de manera negativa el número de años deescolaridad de los hijos, sino que también disminuye el retorno de los años de educación alcan-zados (Arias et. al., 2003).

El artículo de Bravo muestra la importancia que tuvo el capital humano, y los cambios en suretorno para la evolución de la desigualdad en Chile. Resultados similares se han encontradopara diversos países latinoamericanos (Ver Legovini, Bouillon, y Lustig, 2003; Ferreira y Paes deBarros, 2002; Vélez y otros, 2002; y Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003). Todos estos estudiosmuestran que uno de los mecanismos más importantes para lograr crecimiento con equidad esla inversión masiva en educación. Esta es una de las lecciones más importantes extraídas de laexperiencia de Taiwán, donde la desigualdad del ingreso ha permanecido relativamente baja yestable desde fines de los setenta (Bourguignon, Fournier y Gurgand, 2000). Taiwán, al igual quela mayoría de países del sudeste de Asia elevó notablemente el porcentaje de trabajadores consecundaria completa y educación superior. América Latina lo hizo mucho más lentamente (mien-tras que en el sudeste de Asia el porcentaje de trabajadores mayores de 25 años con educaciónsecundaria o superior es mayor al 57%, en Latinoamérica dicho porcentaje es menor al 35% -Barro y Lee, 2000). Este lento aumento del capital humano no pudo neutralizar los efectos sobrela desigualdad del fuerte aumento en la demanda por trabajo calificado y ha reducido el poten-cial de crecimiento en la región (por ejemplo, en el caso de México, donde el progreso educativomedido por el aumento porcentual en años de escolaridad de la fuerza laboral fue un pocomenos de la mitad que en Taiwán, la desigualdad medida por el coeficiente de Gini se elevo en6 puntos porcentuales).

La falta de desarrollo en mercados financieros es otro de los factores importantes para expli-car la perpetuación de los niveles de desigualdad y el escaso crecimiento “pro pobre”en la regiónpor dos razones principalmente. La primera es que la falta de capital de inversión hace que lospobres carezcan de capital para iniciar actividades que les ayuden a mejorar sus ingresos. Estetema esta íntimamente ligado a las reformas que mejoren la calidad de los derechos de propiedadde los pobres y que permitan que los pobres utilicen sus activos eficazmente como colateral paraobtener préstamos. Por ejemplo, previsiones para que los pobres puedan utilizar activos mueblescomo garantía (Fleisig). La segunda es que si bien la población de bajos ingresos dispone de


mecanismos informales para enfrentar choques negativos en el ingreso, estos mecanismos traenen general efectos negativos sobre la inversión en capital humano y otros activos, situándolos entrampas de pobreza en el largo plazo. Afortunadamente existe evidencia de que los instrumentosfinancieros formales pueden minimizar las pérdidas generadas por dichos choques a través decréditos, mecanismos de ahorro y servicios de seguro contra desastres naturales, muerte, etc.(Dercon, 2002). Acciones focalizadas en los pobres destinadas a incrementar su acceso a instru-mentos financieros eficientes permitirán a los hogares de bajos ingresos entrar a un circulo vir-tuoso, con capacidad para minimizar el riesgo contra choques negativos y acceder a recursos parala inversión en actividades de mayores retornos, facilitando la acumulación de capital humano eincrementando e l ingreso y productividad del hogar, contribuyendo de esta manera a la reduc-ción de la pobreza, la promoción de la equidad y el crecimiento.

Conclusión

Las políticas macroeconómicas socialmente responsables son una característica fundamental delas sociedades cohesivas, dado que simultáneamente promueven y resultan de una mayor cohe-sión social. Estas políticas deben ser parte de un marco integral que permita a los sectores máspobres de la sociedad reducir su vulnerabilidad frente a choques adversos, beneficiarse del creci-miento económico, y contribuir al mismo. Las prioridades más importantes de una políticamacroeconómica socialmente responsable dentro de este marco incluyen: la necesidad de prevercrisis y reducir la vulnerabilidad contra choques externos, la necesidad de garantizar recursospara financiar e l gasto social y mejorar su carácter contra cíclico, y la importancia de perseguirpolíticas que aseguren un crecimiento “pro pobre”.

Bibliografía

Agenor, Pierre-Richard. Macroeconomic adjustment and the poor: analytical issues and cross-country evidence, World Bank Working Paper, January 2002.

Ames, Brian, Ward Brown, Shanta Deverajan and Alejandro Izquierdo. Macroeconomic Policyand Poverty Reduction. IMF and World Bank, August 2001.

Arias, O., L. Tejerina y G. Yamada,. 2003. Education, Family Background and Racial Earnings Inequalityin Brazil. Documento de trabajo, Unidad de Pobreza y desigualdad, Departamento de Desa-rrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.

Artana, D., R. Lopez Murphy and F. Navajas. 2003. A Fiscal Policy Agenda. In After the WashingtonConsensus: Restarting Growth and Reform in Latin America, eds. P.P. Kuczynski and J. Williamson.Washington, DC: Institute for International Economics,

Baldacci, E. , L. de Mello and G. Inchauste. 2002. Financial Crises, Povert, and Income Distribution.Docto de trabajo. Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.

Behrman, Jere R., Nancy Birdsall and Miguel Székely. 2000. Economic Reforms and Wage Differentialsin Latin America. Working Paper 435. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank.


Bernal, Raquel, Mauricio Cárdenas S., Jairo Nuñez M., Fabio Sánchez T. Costos Sociales de laInestabilidad Macroeconómica. Banco Interamericano de Desarrollo, 2000.

Birdsall, N. and M. Székely. 2003. Poverty, Equity and Soc ial Policy in Latin America. WorkingPaper No. 24. Washington, DC: Center for Global Development.

Blomquist, John, Juan Pablo Cordoba, Marijn Verhoeven Patricia Moser y Cesar P. Bouillon. 2002.Social Safety Nets in Response to Crisis: Lessons and Guidelines from Asia and Latin America,in OECD, Towards Asia’s Sustainable Development: The Role of Social Protection, OECD, pp.297–332.

Bouillon, Cesar y Mayra Buvinic. 2003. Inequality, Exclusion and Poverty in Latin America andthe Caribbean: Implications for Development. Background document for EC/IADB “Seminaron Social Cohesion in Latin America,” Brussels, June 5-6, 2003.

Bouillon, C., A. Legovini and N. Lustig. 2003. Rising Inequality in Mexico: Returns to householdcharacteristics and regional effects. Journal of De velopment Studies Vol. 39. No. 4. pp. 112–133.

Bourguignon, F., L. Pereira da Silva, N. Stern. Evaluating the Poverty Impact of Economic Policies:Some Analytical Challenges. IMF Conference on Macroeconomic Policies and PovertyReduction, March 14–15, 2002.

Bravo, David. La distribución del ingreso en Chile 1990-1996: análisis del impacto del mercadode trabajo y las políticas sociales.

Chu, Ke-young and Sanjeev Gupta, eds. Social safety nets: issues and recent experiences. Was-hington, DC: IMF, 1998.

De Janvry, A., G. Gordillo and E. Sadoulet (1997), Mexico’s Second Agrarian Reform. San Diego:University of California, Center for U.S. Mexican Studies.

De Janvry, A. y E. Sadoulet. 2000. Growth Poverty and Inequality in Latin America: A casual Analysisi1970-94. Review of Income and Wealth. Series 46, Number 3. New York, InternationalAssociation for Research in Income and Wealth.

Dercon, S 2002. “Income Risk, Coping Strategies and Safety Nets”, World Bank Research Observer,December, Vol. 17 (2), pp. 141–66

Devlin, R., A. Estevadeordal and K. Krivonos. 2003. The Trade and Cooperation Nexus: How Doesthe Mercosur-EU Process Measure Up?. INTAL-ITD-STA Occasional Paper No. 22, Departmentof Integration and Regional Programs. Inter-American Development Bank. Washington DC.

Easterly, W. 2002. Inequality does Cause Underdevelopment: New evidence. Documento de trabajo.Center for Global Development, Washington, DC.

Edwards, Sebastian and I. Igal Magendzo. Dollarization and Economic Performance: What DoWe Really Know? Central Bank of Chile Working Papers No. 175. August 2002.

Eichengreen, Barry y Ricardo Hausmann. 1999. Exchange Rates and Financial Fragility. UnpublishedManuscript.

Fallon, Peter R. and Robert E.B. Lucas. The impact of financial crises on labor markets, householdincomes, and poverty: a review of the evidence. The World Bank Research Observer, vol. 17,no. 1 (Spring 2002), pp. 21–45.

Feenstra R. C. and G. H. Hanson (1997) “Foreign Direct Investment and Relative Wages: Evidencefrom Mexico’s Maquiladoras”, Journal of International Economics, 42:371–394.


Fernandez-Arias, Eduardo and Ricardo Hausmann. 1999. International initiatives to bring stabilityto financial integration. Prepared for seminar New Initiatives to Tackle International FinancialTurmoil, March 14.

———. Editors. 2000. Wanted: World Financial Stability. Inter-American Development Bank, JohnsHopkins University Press.

Ferreira, Francisco, Giovanna Prennushi and Martin Ravallio n. Protecting the Poor fromMacroeconomic Shocks: An Agenda for Action in a Crisis and Beyond. World Bank, June 8,1999.

Ferreira, Francisco y Ricardo Paes de Barros. 2002. The Slippery Slope: Explaining the Increase inExtreme Poverty in Urban Brazil, 1976–1996. Mimeo, World Bank.

Glassman, Amanda Louise y Cesar P. Bouillon. 2002. Note on conceptual issues in the design ofa safety net in a dollarized economy. Prepared for the IDB Seminar on Dollarization in Ecua-dor: Policies to Ensure Success, Washington, DC, October 2002.

Hanson, Gordon and Ann Harrison (1999a) “Trade Liberalization and Wage Inequality in Mexico”in Industrial and Labor Relations Review, Vol. 52, No. 2, pp. 271–288.

Hausmann, Ricardo, Michael Gavin, Carmen Pages-Serra, Ernesto Stein. Financial Turmoil andthe Choice of Exchange Rate Regime. IDB 1999.

Hausmann, Ricardo y Liliana Rojas-Suárez, ed. 1996. La volatilidad de los flujos: Cómo controlarsu impacto en América Latina. Washington, D.C. Banco Interamericano de Desarrollo.

Heywood W. Fleisig, 1995.”The Power of Collateral: How problems in Secured Transactions LimitPrivate Credit for Movable Property” Viewpoint, The World Bank: No. 43, pp. 1–4

Inter-American Development Bank. Financial Turmoil and the Choice of Exchange Rate Regime.1999. Working Paper # 400. Washington, D.C.

———. Social Protection for Equity and Growth. Washington, DC: IDB, 2000.———. 2002. Economic and Soc ial Progress in Latin America 2002: Beyond Borders: the New

Regionalism in Latin America, Washington, DC.———. 2003. Economic and Social Progress in Latin America 2003: Good Jobs Wanted: Labor Markets

in Latin America , Washington, DC.Larraín, Felipe and Andrés Velasco. Exchange Rate Policy for Emerging Markets: One Size Does

Not Fit All. August 1999.Legovini, Ariana, Cesar P. Bouillon y Nora Lust ig. 2002. Can Education Explain Income Inequality

Changes in Mexico? Working Paper, Inter American Development Bank.Londoño, J.L. and M. Székely. 2000. Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin America, 1970–

1995. Journal of Applied Economics V 3 No. 1: 93–134.Lustig, Nora. Crises and the Poor: Socially Responsible Macroeconomics. Sustainable Development

Department, Technical Papers Series. Washington, DC: IDB, February 2000.Mejia, José Antonio y Marcos Robles. 2003. Remesas, ¿Quién las Recibe?. Equidad. Banco Intera-

mericano de Desarrollo.Morley, S. 2001. Distribution and Growth in Latin America in an Era of Structural Reform: The

Impact of Globalization. Documento de Trabajo No. 184. OECD, París.Mark Payne and Leslie Harper. 2004. Costs of Social Inequality for Democracy in Latin America.

Mimeo. Inter-American Development Bank.


Perry, Guillermo. Can Fiscal Rules Help Reduce Macroeconomic Volatility in LAC? Prepared forthe IMF/World Bank Conference on Fiscal Rules and Institutions, Oaxaca, Mexico, February2002.

Pessino, Carola. Note on Argentina for Social Protection Panel. Conference on Security andDevelopment: Challenges in Latin America and the Caribbean. Inter American DevelopmentBank, September 20, 2002.

Rodrik, D, 1999. Why is there so much insecurity in Latin America?. Documento de Trabajo, WB,Washington, DC.

Rojas-Suarez, Liliana. Editora. 1997. Safe and Sound Financial Systems, What Works for Latin America.Inter-American Development Bank and Johns Hopkins University Press.

Saavedra, J. 2003. Labor Markets During the 1990s. In After the Washington Consensus: RestartingGrowth and Reform in Latin America, eds. P.P Kuczynski and J. Williamson. Washington, DC:Institute for International Economics.

Stein, Ernesto. Note on fiscal discipline and social protection: are they compatible? IDB, 2000.Valderrama, José. América Latina – Gasto social, ciclos e instrumentos fiscales. IDB, 2002.Velez, Carlos Eduardo, José Leibovich, Adriana Kúgler, Cesar P. Bouillon y Jairo Nuñez. 2002. The

Reversal of Inequality Trenes in Colombia, 1978–1995: A Combination of Persistent andFluctuating Forces. Working Paper, Inter-American Development Bank.

Wolf, L, and de Moura Castro, C, 2003, Education and Training, the task ahead, in “RestartingGrowth and Reform in Latin America”, Institute for International Economics


CAPÍTULO 4

Las crisis y la incidencia de la pobreza:macroeconomía socialmente responsable

Nora Lustig1

a inseguridad económica constituye una preocupación para los pobres y los no pobres.En una encuesta reciente se calificaba al desempleo como el principal problema queenfrentan los pueblos de América Latina y el Caribe, mientras que los bajos salariosocupaban el tercer lugar (Latinobarómetro, 1998). En otra encuesta, el 61% de losencuestados consideraba que sus padres habían vivido “mejores” vidas que las propias, y

menos de la mitad creían que sus hijos vivirían una vida mejor que la suya.2 La encuesta tam-bién encontró que cerca de las tres cuartas partes de los encuestados eran partidarios de unmayor gasto público en materia de seguro de desempleo. Esta respuesta se observó en todos losgrupos sociales.

Un análisis de evaluaciones participativas de pobreza realizadas por el Banco Mundial en 23países del mundo concluyó que la inseguridad económica ocupa un lugar importante entre laspreocupaciones de los pobres.3 Se encontró que en América Latina y el Caribe, el desempleo y lavariabilidad del empleo y los salarios constituían g raves problemas. Además de la pobreza deingresos causada por la inseguridad económica, los pobres mencionaron que la falta de empleo,particularmente en las zonas urbanas, conduce a problemas de abuso de alcohol, violencia do-méstica y otros problemas familiares conexos, así como a una creciente tasa de drogadicción y detráfico de drogas entre los jóvenes desempleados que viven en zonas pobres. También se mencio-nó que los desastres naturales constituían una fuente importante de inseguridad económica yfísica.

La inseguridad económica surge de una diversidad de shocks. El desempleo, las enfermeda-des, la incapacidad o la muerte del cabeza de familia son ejemplos comunes de shocks idiosincráticos.Las crisis macroeconómicas y los desastres naturales son ejemplos importantes de shocks agrega-dos. Los pobres son par ticularmente vulnerables a los shocks negativos por una diversidad derazones. Cuentan con escaso o nulo acceso a esquemas públicos de seguro social porque en sumayoría trabajan por cuenta propia o son trabajadores familiares no remunerados. En AméricaLatina figuran en este grupo entre el 28% (Chile) y el 76% (Honduras) de los trabajadores del

L

1 Nora Lustig es Rectora de la Universidad de las Américas-Puebla.2 Encuesta realizada por el Wall Street Journal, mencionada en Rodrik (1999), pág. 1 y cuadro 1.3 Banco Mundial (1999) y síntesis preparada por el grupo del Banco Mundial sobre pobreza en la región de

América Latina y el Caribe.


último quintil de ingresos. Incluso cuando son asalariados, los pobres con frecuencia trabajanpara empleadores que tienen dificultades para cumplir (como en el caso de las microempresas) ono están dispuestos a pagar su parte en un sistema contributivo de seguridad social. Como laaplicación de los mecanismos tiende a ser débil en las empresas más pequeñas y las microempresas,la falta de cumplimiento puede llegar a ser muy difundida. Asimismo, los pobres pueden carecerde acceso al seguro social por restricciones legales, como ocurre en el caso de los trabajadoresdomésticos. El acceso al seguro social por parte de los pobres probablemente no se expanda muyrápidamente, en vista de las características del mercado laboral y de las oportunidades de empleoen la región.

Es probable que los pobres no ahorren, individualmente o como grupo, en cantidades ade-cuadas como para depender plenamente del autoseguro o del seguro informal para nivelar elconsumo. Se ha demostrado que los pobres adoptan sofisticadas estrategias (ex ante) de mitiga-ción de riesgos y (ex post) para enfrentar los riesgos. Las primeras incluyen la combinación deactividades de generación de ingresos con baja covarianza positiva y la realización de actividadesde bajo riesgo aún a costa de un menor retorno. Las estrategias para enfrentar los riesgos incluyenel ahorro precautorio (con frecuencia en la forma de activos físicos como la tierra y los animalesde carga) y esquemas informales para compartir riesgos a través de redes familiares y comunita-rias.4 Sin embargo, a pesar de estos mecanismos, la variabilidad de los ingresos y del consumosigue siendo elevada.

Varios estudios han sugerido que los esquemas para compartir los riesgos y ajustar el con-sumo todavía son imperfectos para los pobres.5 Típicamente, las unidades familiares más po-bres son las menos aseguradas contra los shocks. Utilizando datos de la India, Ravallion y Jalan(1997) hallaron que en el decil más pobre, el 40% del shock se transmite al consumo corriente,mientras que en el tercio más rico, se transmite apenas algo más del 10% de un shock que afectalos ingresos.

Además, la información asimétrica y el elevado costo de transacción restringen el acceso delos pobres al mercado de seguros privado o a los mecanismos de crédito para nivelar sus ingresos,porque dichos mercados están subdesarrollados o no existen para ellos. De igual forma, por suslimitados activos, los pobres pueden encontrarse en situación de no poder utilizar eficazmenteestos mercados incluso en el caso de que existan.

Por último, los pobres cuentan con escasa o nula voz para demandar la protección de pro-gramas favorables a ellos y la puesta en práctica de redes de protección en épocas de contrac-ción fiscal. Por ejemplo, durante los años ochenta, los programas con mayores recortes en elpresupuesto del gasto social mexicano fueron aquéllos focalizados en las zonas pobres. En rea-lidad, los Fondos de Inversión Social, considerados por muchos como las redes de protecciónarquetípicas en América Latina durante los programas de ajuste, no fueron realmente interven-ciones de nivelación del consumo para los pobres, aunque crearon la infraestructura social paraellos.

4 Véanse, por ejemplo, los trabajos de Alderman y Paxson (1994), Coate y Ravallion (1993), Deaton (1991),Morduch (1990), Rosenzweig y Binswanger (1993), Rosenzweig y Wolpin (1993), Townsend (1994), por mencio-nar sólo algunos.

5 Paxson (1993), Rosenzweig (1998), Townsend (1995) y algunos de los trabajos incluidos en la nota anterior.

LAS CRISIS Y LA INCIDENCIA DE LA POBREZA 43

Esta presentación se concentra en un tipo par ticular de shock: las crisis macroeconómicas.6

Una característica importante de estas crisis, desde el punto de vista de la gestión del riesgo social,es que, como ocurre en la mayoría de los shocks agregados, el autoseguro, el seguro informal y losmecanismos de ajuste basados en el mercado, como el crédito, probablemente resulten menoseficaces. En el caso, los shocks agregados disminuyen el valor de los activos que poseen los pobresy el ingreso de sus asociados en los arreglos de seguro informal, impidiendo la utilización deninguno de ellos como red de protección. Además, es improbable que los pobres dispongan decrédito formal en períodos desfavorables. Basándose en una simulación numérica, Dercon (1999)muestra que cuando las personas tienen restricciones de liquidez, la covarianza entre el valor delos act ivos y los ingresos reduce la eficacia de los act ivos como mecanismo regulador del consu-mo.7 Con una correlación de 0,5, la prima de riesgo que se recupera mediante el ahorro equivalea sólo el 16%.8

Las crisis macroeconómicas: característica común de América Latina

Durante los últimos veinte años, las crisis macroeconómicas han sido un fenómeno recurrente enAmérica Latina y el Caribe. Los años ochenta se caracterizaron por la crisis de la deuda. El impac-to sobre el desarrollo económico y social fue tan grande que el periodo pasó a ser conocido comoel “decenio perdido”. Si bien los años noventa han sido mejores en comparación, veinticuatropaíses han experimentado por lo menos un año en el que el ingreso per cápita disminuyó. Entotal, se han producido más de 40 episodios en los que el PIB per cápita se contrajo un 4% o másentre 1980 y 1998.

Las crisis macroeconómicas, con la excepción de las guerras, han sido la causa más impor-tante de los grandes incrementos en la pobreza, tanto en los ingresos como en el consumo. Confrecuencia, también van acompañadas de una creciente desigualdad en los ingresos. Los indicadoressociales, como las tasas de mortalidad infantil y los años promedio de escolaridad, continúanmejorando, aunque a un ritmo mucho más lento. Las medidas de austeridad adoptadas en res-puesta a las crisis macroeconómicas han tendido a ignorar su impacto sobre la pobreza. Inclusocuando el gobierno procura limitar el impacto sobre los pobres, sus esfuerzos se ven frustradospor la falta de capacidad institucional para poner en práctica programas específicos en el mo-mento peor de las crisis y por graves problemas de información. Aunque las crisis macroeconómicashan constituido un riesgo recurrente en la región, en la mayor parte de los países no se haninstitucionalizado las redes de protección para nivelar los ingresos.

6 Las crisis macroeconómicas consideradas en este trabajo incluyen la gama de crisis que afectan la totalidadde la economía, como las crisis financieras, las crisis de liquidez, las crisis monetarias, las crisis de deuda, losshocks que afectan los términos de intercambio, y así sucesivamente.

7 Basándose en un estudio que emplea datos de Etiopía, Dercon (1999) sugiere que existen ciertas evidenciasde que los pobres se resisten a utilizar los activos para nivelar el consumo durante los shocks agregados. Lospobres cortan el consumo a niveles peligrosamente bajos en vez de vender esos activos cuando los precios se handesplomado.

8 El parámetro de referencia está dado solamente por el riesgo de ingreso (no los activos).


La pobreza, la desigualdad y los indicadores sociales

Existe un fuerte vínculo entre las desaceleraciones macroeconómicas y el incremento de la pobre-za. Se ha estimado que por cada punto porcentual que disminuye el crecimiento, la pobreza seincrementa un 2%.9 Otros autores muestran que si América Latina hubiera alcanzado los nivelesde estabilidad macroeconómica de las economías industriales, aproximadamente un 25% de lospobres de la región habría salido de la pobreza (BID, 1995). Como en América Latina y el Caribelas crisis tienden a estar acompañadas de incrementos en la desigualdad, el impacto de la contrac-ción económica tiende a revertir en forma desproporcionada los anteriores adelantos en materiade reducción de la pobreza. En los años ochenta, por cada 1% de disminución en el ingreso percápita durante un episodio de recesión, se revirtió la reducción de la pobreza que había sidoalcanzada durante los años setenta con un crecimiento del 3,7% en el ingreso per cápita en laszonas urbanas y un 2% en las zonas rurales (De Janvry y Sadoulet, 1999). O sea, dado que durantela crisis aumentó la desigualdad, con una caída del producto por habitante mucho menor alcrecimiento experimentado en los setenta, borró las ganancias en materia de reducción de lapobreza que acompañaron dicho crecimiento. Asimismo, los aumentos en la desigualdad ocasio-nados por las crisis t ienden a persistir en el tiempo.

En el cuadro 1 puede verse la evolución de la pobreza (medida por la incidencia porcentualde la misma) durante los períodos de crisis en varios países de América Latina. En todos los casos,la incidencia de la pobreza se incrementó al principio de la crisis, y varios años después la pobrezafue mayor que antes de la recesión (durante uno a cinco años, dependiendo del país). En CostaRica, Guatemala, México, Panamá, la República Dominicana y Venezuela, la pobreza y la des-igualdad aumentaron durante los años ochenta, al igual que en las zonas urbanas de Argentina,Chile y Perú. La pobreza urbana en Argentina10 y los niveles nacionales de pobreza en México seincrementaron notablemente durante la crisis de 1995.

El cuadro 2 muestra que en 5 de 8 episodios, la desigualdad (medida por el coeficiente deGini) se incrementó, y en 15 de 20 fue mayor después de iniciarse la crisis.11 El quintil más pobrede la población no siempre se vio perjudicado en forma desproporcionada. En general, la quesintió más el impacto fue la población de nivel intermedio. Por contraste, en la mayoría de lospaíses se incrementó la par ticipación en e l ingreso del 10% superior, en algunos casossustancialmente.12

En el cuadro 3 se resume el impacto social de las crisis económicas en un número seleccio-nado de países. Si bien los indicadores sociales, como las tasas de mortalidad infantil, continua-ron mejorando en América Latina durante los años ochenta, lo hicieron a un ritmo más lento queen la década anterior. Sin embargo, empeoraron los indicadores de salud que son más sensibles ala desaceleración del consumo o del ingreso. En Chile, los datos sobre el bajo peso de los niños alnacer y los niños desnutridos siguieron las tendencias en las condiciones económicas, después de

9 Fields (1991). Morley (1994) muestra un resultado similar.10 Los datos correspondientes a Argentina se refieren a la zona del Gran Buenos Aires. No se cuenta con datos

para otros centros urbanos o zonas rurales.11 Sin embargo, algunos de los coeficientes de Gini se refieren a las zonas urbanas solamente.12 Véase Lustig (1995, Introducción, págs. 4–5).


que ambos indicadores económicos mejoraron sistemáticamente en los años setenta. En México,la mortalidad infantil y de niños en edad preescolar causada por deficiencias nutricionales seincrementó en los años ochenta, revirtiendo la tendencia observada en la década anterior. EnArgentina, la ingestión diaria per cápita de proteínas decreció un 3,8% en 1995, y en Venezueladisminuyó un 2,9% en 1994 (Lustig, 1995).

La asistencia escolar y el nivel de alfabetización también se vieron afectados. En México,después de 1982, la proporción de cada clase que se gradúa al nivel educativo subsiguiente dismi-nuyó, part icularmente después del primer ciclo de la enseñanza secundaria o durante ésta. Tam-bién decreció el porcentaje de niños que se incorporan a la escuela primaria como porcentaje delnúmero total de niños en la cohorte pert inente de edad. Si bien continuaron disminuyendo lastasas de deserción de la escuela primaria, la desagregación ulterior indica que las tasas de deser-ción mejoraron solamente entre los niños urbanos; en las zonas rurales, la tasa de deserción seincrementó un 40%. En Venezuela, la tasa de alfabetización de las personas de 15 a 19 años deedad disminuyó en los años ochenta, y en 1995 la matriculación primaria bruta disminuyó suritmo de crecimiento en Argentina y México.

En este último país, la participación en la fuerza laboral de los jóvenes de 12 a 14 años deedad pertenecientes a los hogares situados en el quintil inferior disminuyó 4,2 puntos porcentua-les, alcanzando al 19,8% entre 1994 y 1996, mientras que la tasa de participación de los niños enlos hogares no pobres permaneció constante, en un nivel de alrededor del 6%. Estas tendenciastambién implican que probablemente la inversión en capital humano se tornó más sesgada, acen-tuando el incremento observado en la desigualdad.

Pobreza transitoria y persistente

Las fluctuaciones en el consumo se traducen en niveles relativamente elevados de pobreza tran-sitoria 13 y también pueden ocasionar pobreza persistente o crónica por el impacto irreversibleque las desaceleraciones en el ingreso pueden tener sobre el capital humano de los pobres.

Invest igaciones recientes han hallado una v inculación entre las d esaceleracionesmacroeconómicas y los indicadores de educación. Por e jemplo, en 18 países latinoamericanos, elritmo del incremento promedio en años de escolaridad se redujo de 1,9 años en los años cincuen-ta a 1,2 en los años setenta y ochenta (Behrman, Duryea y Székely, 1999). Más específicamente, elmejoramiento del nivel de instrucción comenzó a disminuir para las cohortes nacidas entre 1960y 1970, es decir, quienes ingresaron al sistema escolar entre 1975 y 1986, período que coincideaproximadamente con la crisis de la deuda en la región. El deterioro de la situación macroeconómica(shocks en el corto plazo que afectan el PIB, volatilidad y shocks que afectan negativamente elcomercio) explica el 80% de la disminución en la tasa de mejoramiento del nivel de escolaridad14 .Las evidencias de México muestran el efecto generalizado de la volatilidad y las desaceleracioneseconómicas sobre el nivel de escolaridad. El efecto ingreso negativo dado por la disminución delos ingresos tiende a contrarrestar el efecto precio positivo dado por el menor costo de oportuni-

13 Véanse, por e jemplo, los estudios de Jalan y Ravallion, op.cit. y Ghaila y Deolalikar (1993) sobre la India.14 Cálculos de la autora, basados en el cuadro 11 de Behrman, Duryea y Székely (1999).


dad, lo que se traduce en un deterioro de los indicadores de escolaridad en épocas de desaceleracióneconómica (Binder, 1996). Según las simulaciones, la matriculación secundaria (bruta) en Méxi-co habría sido 11 puntos porcentuales mayor en 1991 si la economía hubiera crecido en los añosochenta a la mitad de la tasa de crecimiento de los años setenta, en vez de haberse estancado.15

Los shocks también tienen efectos adversos sobre las inversiones en salud y nutrición de loshogares pobres. Utilizando evidencias de las zonas rurales de la India, Rose (1994) informa quelos shocks negativos que ocasionan las lluvias están asociados con mayores tasas de mortalidadinfantil en los hogares pobres que no poseen tierras, pero no en aquéllos que poseen tierras.Otro estudio encuentra que en Bangladesh, el tamaño corporal es notablemente menor en losintegrantes de las unidades familiares que no pueden obtener recursos prestados o asegurarsecontra las fluctuaciones en el ingreso (Foster, 1995). Por su parte, Behrman (1988) revela que enel sur de la India, la salud de los niños, especialmente de las niñas, se ve afectada durante elperíodo inmediatamente anterior a una gran cosecha por la incapacidad de los hogares de nive-lar el consumo.16

Como los shocks que afectan el ingreso familiar también afectan la inversión en educación,nutrición y salud, reduciendo potencialmente el capital humano de los pobres, pueden obstacu-lizar la capacidad de éstos para salir de la pobreza. Además, un impacto irreversible sobre el capi-tal humano de los pobres no sólo los perjudica a ellos, sino que puede afectar los resultados de laeconomía en su conjunto en el mediano plazo. El lo ocurre part icularmente cuando los niveles deinstrucción y de nutrición se ven afectados negativamente durante las recesiones. Ésta es unaparte importante de la justificación económica de las redes de protección financiadas pública-mente, tema que se analizará más adelante. Las evidencias presentadas deberían ser suficientespara establecer que la prevención de las crisis y una respuesta adecuada a ellas deben tener unaalta prioridad en una agenda de gestión del riesgo social.

Prevención de las crisis

La prevención de las crisis debe constituir una prioridad en cualquier estrategia de lucha contrala pobreza. Existe acuerdo generalizado acerca del tipo de políticas macroeconómicas y financie-ras que los gobiernos deben aplicar para reducir la vulnerabilidad de los países a los shocks exter-nos adversos o a las crisis inducidas por las políticas.17 Los gobiernos deben evitar las políticasfiscales y monetarias que producen despilfarro, los tipos de cambio seriamente sobrevaluados ylos déficit insostenibles en cuenta corriente, problemas que prevalecieron en la región en los añossetenta y particularmente en los ochenta.

Durante los años noventa se ha puesto en evidencia un tipo diferente de crisis. Las políticasfiscales y monetarias irresponsables ya no están difundidas en la región. En cambio, la causa más

15 La tasa de crecimiento promedio de la economía correspondiente al período 1982–1988 fue de alrededor decero. Jacoby y Skoufias (1997) hallan que en el sur de la India, con frecuencia los niños son sacados de la escuelacomo consecuencia de un shock adverso.

16 Véase también Morduch (1995).17 Véanse Eichengreen (1999) y BID (1995).


importante de las crisis recientes fue la debilidad de los sistemas bancarios y de la regulaciónfinanciera en un mundo que se caracteriza por la magnitud y la volatilidad de los flujos interna-cionales de capital. En estas nuevas crisis, e l restablecimiento del equilibrio de la balanza de pagosse relaciona más estrechamente con el restablecimiento del equilibrio en la cuenta de capital, pormedio del restablecimiento de la confianza de los inversionistas. Para prevenir repetidas cr isis enel futuro, los gobiernos deben mejorar sustancialmente la regulación y la supervisión prudencialde los intermediarios financieros, con el fin de introducir nuevas normas para la difusión dedatos y reformar la legislación sobre quiebras de las empresas.18

Los dos aspectos que siguen siendo más controvertidos son la elección del régimen cambiarioy el uso de controles de capital. Otro aspecto importante sujeto a debate es el empleo de fondosde estabilización para que la política fiscal sea anticíclica (o menos cíclica).

Régimen cambiario

Los economistas y los responsables de la formulación de políticas han debatido ampliamente e ltipo de régimen cambiario que hace que los mercados emergentes sean menos vulnerables a losshocks externos.19 Los tipos de cambio fijos pero ajustables han quedado completamente des-acreditados después de las crisis ocurridas en América Latina, Asia y Rusia. El debate sobre losregímenes cambiarios se ha desplazado ahora al tema de si un país debe adoptar un tipo de cam-bio verdaderamente fijo, como una caja de conversión (o incluso una completa dolarización) oun tipo de cambio flexible. Desde una perspectiva favorable a los pobres, la cuestión no es sólodeterminar cuál régimen reduce la vulnerabilidad de los países ante los shocks, sino también cuálsistema minimiza las contracciones del producto cuando un país enfrenta un shock.20

El argumento en favor de los tipos de cambio flexibles es que los ajustes necesarios despuésde un shock pueden realizarse más rápidamente y a un menor costo en términos de pérdida deproducto y de desempleo que en un régimen de caja de conversión. Para ilustrar este punto,comparemos los casos de Argentina y México en 1995. Calvo (1997) muestra que mientras queMéxico puede haber experimentado una mayor disminución en el PIB, Argentina debió sufr iruna mayor reducción en el crecimiento por punto porcentual de ajuste en la cuenta corriente.21

Dado que, como hemos visto, la pobreza mantiene una alta correlación con los resultados econó-micos globales, el hecho de que con una caja de conversión es probable que la contracción del

18 Ello no se aplica simplemente a los mercados emergentes. Los bancos y otros acreedores de los países desa-rrollados han actuado en forma irresponsable. En 1998, la Reserva Federal de los Estados Unidos se vio obligadaa orquestar el rescate de Long-Term Capital Management, un fondo de protección con sede en Connecticut.

19 Véanse, por e jemplo, Edwards y Savastano (1999) y Larrain y Velasco (1999).20 Un tercer aspecto, por supuesto, es cuál régimen cambiario resulta más beneficioso para los pobres en

épocas normales. Sin embargo, este último aspecto no se analiza aquí.21 Incluso si puede probarse que es más probable que la pobreza se incremente con una caja de conversión que

con un régimen cambiario flexible frente a un shock adverso, su eliminación puede representar un importantecosto económico y social. El impacto negativo sobre la confianza de los inversionistas y el posible retiro de capi-tales puede conducir a un colapso en el crecimiento mucho peor que la recesión que debe soportarse durante ladefensa de una caja de conversión.


producto sea mayor que con un tipo de cambio flexible hace que este último resulte aparente-mente más deseable desde una perspectiva favorable a los pobres. Ello es cierto a menos quepueda demostrarse que los países con una caja de conversión muestran una probabilidadsignificativamente menor de enfrentar shocks (derivados de ataques especulativos o del conta-gio), algo que no se ha determinado.22

Los regímenes cambiarios fijos y flexibles probablemente se traduzcan en diferentes ajustesen el mercado laboral, y en consecuencia tengan efectos distintos sobre la distribución del ingresoy la pobreza.23 En un régimen de caja de conversión, los mercados de capitales probablemente seajusten más a través de cantidades (es decir, desempleo) que a través de los precios (es decir, lossalarios reales). 24 Rodrik (1999) ha mostrado que cuando los salarios son rígidos a la baja, lostipos de cambio flexibles enfocados en la balanza comercial desempeñan una función de segurosocial. Los tipos de cambio fijos (ajustables o no) cuando se combinan con la rigidez salarial setraducen no sólo en desempleo (un resultado ineficiente) sino que acentúan las implicacionesdistributivas de un shock. Es decir, los salarios reales en el sector que enfrentó (o se benefició) delshock en competitividad decrecen (aumentan) más de lo que lo harían con un tipo de cambioflexible.25

Sin embargo, el impacto sobre la pobreza dependerá de cuál grupo se vea más afectado porel aumento del desempleo o la caída de los salarios reales. Si el aumento del desempleo (la caídade los salarios) se concentra en los jóvenes que viven con familias acomodadas, la pobreza no severá afectada. Si, por otra parte, el aumento del desempleo (la caída de los salarios) se concentraen los hombres en edad principal para trabajar con escasa educación, la pobreza se incrementará.En el caso de Argentina durante la crisis de 1995, el desempleo se incrementó más rápidamente(51%) entre los hombres con escasa educación (sin educación o con educación primaria) y en elgrupo en edad principal de trabajar (25–64), alcanzando al 16,2%.26 Entre los hombres con edu-cación secundaria, se incrementó un 24%, alcanzando al 10,8%. Entre los hombres con educa-ción superior, las cifras fueron 28% y 5,5%, respectivamente. El salario promedio, en contraste,varió muy poco, disminuyendo un 1% en 1995. Para tener un panorama completo, sería necesa-rio saber a qué familias pertenecían las personas afectadas. Sin embargo, dado el patrón observa-do en el desempleo, podría esperarse que la pobreza se hubiera incrementado, que es lo que muestrael cuadro 1.27

En el diseño de las redes de protección social para los trabajadores pobres deben tenerse encuenta los diferentes efectos de los tipos de cambio fijos y flexibles sobre el mercado laboral. Enlos países en los que el ajuste frente a un shock externo se produce principalmente a través de unmayor desempleo, los programas de empleo (como las obras públicas) deben constituir la parte

22 Como lo demuestra el aumento de los diferenciales de crédito en Argentina y Hong Kong en los últimosaños, las cajas de conversión no protegen contra la especulación.

23 Ello, además de las implicaciones más estándar en materia de distr ibución der ivadas del beneficio relativopuro que obtiene el sector de bienes comerciables y del capital versus la mano de obra.

24 Véanse las comparaciones presentadas en Larrain y Velasco (1999).25 Rodrik (1999). Véase también Bourguignon, Lambert y Suwa-Eisenmann (1996).26 Véase BID, de próxima publicación, capítulo 3.27 Todos estos resultados corresponden al Gran Buenos Aires solamente. Desafortunadamente, las encuestas

que existen sobre esos años no tienen cobertura nacional.


central de la red de protección. En aquellos países en los que el ajuste se produce a través de uncambio en los salarios reales, revestirán más importancia los programas de transferencia, comolos programas de desarrollo humano focalizado que se analizan más adelante.

Las evidencias recientes de América Latina revelan que las autoridades monetarias de lospaíses que enfrentan grandes shocks negativos que afectan los términos de intercambio, comoChile, Perú y Venezuela en 1998, recurrieron en forma muy limitada a los ajustes cambiarios. Envez de dejar que el tipo de cambio efectúe el ajuste, estos países subieron las tasas de interésinternas, y lo hicieron en mayor proporción aún que los países con tipos de cambio fijo (Gavin,1999). Dos razones pueden explicar esta renuencia a utilizar el t ipo de cambio: en primer lugar,el temor de que la depreciación pudiera afectar seriamente a las empresas y los bancos con obli-gaciones netas en dólares, y en segundo lugar, la preocupación de que una depreciación pudieraconducir a una mayor inflación y perjudicar en consecuencia la reputación de las autoridadesmonetarias. En ambos casos, el temor fue que una depreciación provocara una disminución de laconfianza de los inversionistas y se tradujera en una reversión aún mayor de la afluencia neta decapitales. Por lo tanto, de facto, los regímenes cambiarios flexibles no pudieron cumplir la funciónde seguro social mencionada anteriormente. Con la excepción de México, en la actualidad, laselevadas tasas de desempleo son tan prevalecientes en los países con regímenes flexibles como enArgentina, con su caja de conversión.

La observación de que incluso los países con regímenes cambiarios flexibles no se encuen-tran verdaderamente en libertad para, o no eligen, seguir una política monetaria independienteha llevado a Calvo (1999) y otros autores a proponer la completa dolarización.28 Una economíadolarizada estaría más protegida de la volatilidad de los flujos externos de capitales. Los paísestambién estarían “permanentemente” protegidos de las veleidades de los gobiernos populistas, yaque el financiamiento inflacionario del déficit dejaría de ser una opción. Ello explica por qué lospaíses con experiencias hiperinflacionarias traumáticas, como Argentina, se muestran más abier-tos a la idea de dolarizar la economía. Sin embargo, el hecho de que los países hayan utilizado deforma limitada el tipo de cambio para enfrentar shocks adversos en el período reciente no signi-fica necesar iamente que al país le interese abandonar para siempre una política monetaria inde-pendiente.

Una economía dolarizada aún produciría una mayor contracción del producto frente a unshock adverso, como sería el caso de los países que t ienen cajas de conversión. Si los salarios soninflexibles a la baja, una economía dolarizada experimentará las mismas dificultades para ajus-tarse a un shock “real”.29 En una economía dolarizada, el desempleo y el exceso de capacidadprobablemente sean más prevalecientes frente a shocks que afectan la competitividad, como eldeterioro de los términos de intercambio y la devaluación o una recesión en la economía de unimportante socio comercial. Sin embargo, será preciso ponderar este costo en función de los be-neficios que produciría la dolarización en la forma de menores shocks que afectan la cuenta decapital.

28 Véanse Calvo (1999); Fernández-Arias y Hausmann (1999) y Hausmann y colaboradores (1999).29 Aunque parte del problema podría obviarse eliminando algunas regulaciones laborales contrarias al em-

pleo, ello no lo resolverá enteramente, como ha podido verse en países en los que el mercado laboral está bastantedesregulado, como en Chile.


Para los pobres, el inconveniente de los regímenes cambiarios flexibles es que generalmenteestán asociados a tasas más elevadas de inflación.30 Si bien un régimen cambiario flexible no pro-tege a un país de la falta de disciplina en las políticas monetarias y fiscales con la eficiencia de unacaja de conversión (o de una completa dolarización), existen otras formas institucionales de en-frentar ese riesgo. Para imponer disciplina en la política monetaria, se necesita contar con unbanco central fuerte e independiente que pueda resistir las presiones políticas en favor de lamonetización de los déficit presupuestarios, y que actúe como factor de control de la inflación.También se han presentado propuestas que contemplan la creación de instituciones paralelasindependientes para manejar la política fiscal, como por ejemplo un consejo nacional indepen-diente que fije topes a los déficit fiscales. Las propuestas de autoridades fiscales independienteshan encontrado mayor resistencia política. Otras sugerencias menos ambiciosas (que eliminaríanparte de la búsqueda de renta en el proceso presupuestario en los países de América Latina y elCaribe y obligarían a una mayor disciplina fiscal) incluyen los procesos presupuestarios que re-ducen el poder de la legislatura, y al conferir la atribución de fijar la agenda fiscal al PrimerMinistro o al Ministro de Hacienda, disminuyen el poder de las entidades autónomas de gasto. Lamayor transparencia en el proceso fiscal también hace que a los votantes les resulte más fácildetectar los políticos irresponsables.31 Algunos países están comenzando a experimentar con nuevosmarcos jurídicos que implicarían un “contrato” entre el gobierno (los poderes ejecutivo y legisla-tivo) y la sociedad para seguir una política fiscal prudente.32

Controles de capital

Los recientes trabajos empíricos de Easterly, Islam y Stiglitz (1999) encuentran que “los paísescon cuentas de capital más abiertas muestran una mayor probabilidad de entrar en recesión. Enefecto, la mayor afluencia de capitales (en relación con el PIB) no sólo incrementa la probabilidadde una recesión, sino que también las restricciones de capital reducen la probabilidad ...”.33 Enconsecuencia, los controles sobre la afluencia de capitales en el corto plazo deben ser considera-dos por los gobiernos que desean reducir la probabilidad de crisis.

En un mundo de mercados perfectos, los controles sobre la afluencia de capitales en el cortoplazo sólo pueden reducir el bienestar. Pero los mercados de capital no son perfectos. Las burbu-jas financieras y el “comportamiento contagioso de los inversionistas” constituyen sólo dos ejem-plos de las ineficiencias de los mercados de capital. Cuando los sistemas financieros son débiles,una afluencia de capitales en el corto plazo completamente libre puede conducir a un exceso depréstamos por parte de prestamistas externos mal informados, a un exceso de empréstitos porparte de los bancos nacionales y a prácticas de excesivo apalancamiento que incrementan la vul-nerabilidad de los intermediarios financieros a las crisis sistémicas. Ello puede ocurrir incluso si

30 Las implicaciones negativas de la inflación para los pobres han sido mostradas, por ejemplo, por Cardoso(1992), Easterly y Fischer (1999) y Romer y Romer (1998). Algunos estudios, sin embargo, encuentran evidencias deque la inflación tiene un menor impacto sobre la pobreza que la contracción del PIB. Véase Lustig y McLeod (1997).

31 Eichengreen (1999), Eichengreen, Hausmann y von Hagen (1996).32 Perú, por ejemplo, se halla en proceso de aprobar una ley de este tipo.33 Easterly, Islam y Stiglitz (1999), pág. 43.


la política fiscal es sólida. Por ejemplo, Chile experimentó una crisis financiera a principios de losaños ochenta y México a mediados de los noventa.34 La ironía es que mientras estaba gestándosela crisis bancaria, México era elogiado como un “reformador modelo” por los responsables de laformulación de políticas y por los inversionistas. Como dice Barry Eichengreen (1999), “la re-ciente experiencia ha demostrado demasiado bien que los bancos mal administrados y las cuen-tas internacionales abiertas son una mezcla combustible”.

Los controles sobre la afluencia de capitales en el corto plazo pueden reducir la probabilidadde crisis financieras en los mercados emergentes, sin ocasionar grandes ineficiencias en la asigna-ción del capital. Las investigaciones muestran que los controles pueden desempeñar un papel en laprevención de crisis, principalmente porque extienden los vencimientos promedio de la afluenciade capitales.35 Cuando se logran evitar las crisis macroeconómicas que afectan a toda la economía,puede prevenirse el incremento asociado de la pobreza. Además, en América Latina y el Caribe, elcosto de la resolución de las crisis bancarias (en términos de absorber préstamos incobrables y derecapitalizar los bancos insolventes) ha alcanzado en el pasado un nivel del 10 al 20% del PIB. Se haestimado que el costo del rescate de la crisis mexicana de 1994–1995 ascendió a alrededor del 19%del PIB (Financial Times, 16 de septiembre de 1999). En Ecuador, e l costo del rescate del sectorfinanciero en 1998 se ha est imado en alrededor de un 8% del PIB (Latin American Daily Comment,julio de 1999). Estos costos son absorbidos por el sector público, y de esta manera utilizan recursosfiscales escasos que podrían emplearse para reducir la pobreza y aumentar la equidad. Además, lossistemas tributarios de la región tienden a ser regresivos, mientras los inversionistas que reciben elbeneficio directo de la resolución bancaria tienden a pertenecer a los deciles más altos de la distri-bución del ingreso. Sin embargo, los controles sobre la afluencia de capitales en el corto plazo nodeben considerarse una panacea para la reforma, la supervisión y la regulación del mercado finan-ciero. Más bien deberían considerarse como un instrumento que puede ayudar a proporcionar unentorno estable en el que pueda llevarse a cabo la reforma del sector financiero.

Políticas fiscales anticíclicas

Una forma de amortiguar el impacto de los shocks adversos sobre la economía sería hacer que lapolítica fiscal fuera más anticíclica (o menos cíclica). Ello se aplicaría, por supuesto, a los paísesque han logrado una reputación relativamente buena en materia de responsabilidad fiscal. Losgobiernos cuyas finanzas públicas están mal administradas no pueden responder fácilmente auna desaceleración mediante una política macroeconómica expansionista. Donde los déficit fis-cales ya son grandes y donde las reservas internacionales se han reducido, la expansión fiscalpuede crear el temor de una crisis fiscal y conducir a un colapso de la confianza de los inversionistas.Ello significa que la contracción fiscal durante un shock adverso puede constituir, en la práctica,la mejor respuesta de que disponen algunos gobiernos, dadas las restricciones que enfrentan.

34 Otra razón por la que los gobiernos deberían considerar el establecimiento de controles sobre la afluenciade capitales es que la afluencia de capitales en el corto plazo puede conducir a un tipo de cambio sobrevaluado,como ocurrió en México a principios de los años noventa.

35 Véanse Montiel y Reinhardt (1999) y Edwards (1998).


En América Latina, los ingresos fiscales son cíclicos, porque se basan en gran medida enimpuestos sobre el gasto (como el impuesto al valor agregado) y en los precios de los productosbásicos. Se ha estimado que en América Latina, una disminución de un 1% en el crecimiento setraduce en una reducción del 5,8% en los ingresos. En los países industrializados, una disminu-ción del 1% en el crecimiento se traduce en una reducción de apenas un 1,8% en los ingresos.También se ha demostrado que el crecimiento en la región es muy volátil. La volatilidad del cre-cimiento del PIB (medida por la desviación estándar en las tasas de crecimiento) en AméricaLatina ha sido del 4,7% en los últimos 30 años. En los países industrializados ha sido del 2,2%(BID, 1995). En consecuencia, la orientación de la política fiscal también será volátil, reduciendola capacidad de los gobiernos para suavizar el impacto de los shocks adversos. El lo no sería ciertosi los gobiernos pudieran obtener préstamos en los mercados internacionales de capital para ca-pear las tormentas transitorias. Sin embargo, la experiencia indica que los mercados de capitaltambién tienden a comportarse cíclicamente cuando se trata de prestar a los mercados emergen-tes. Los países afectados por un shock deberían recortar e l gasto público o arriesgar una mayorinflación. La necesidad de introducir recortes en el gasto público puede inhibir la capacidad delgobierno para proveer protección social cuando más se la necesita.

Los fondos de estabilización son una forma de asegurar que se ahorren los recursos gene-rados en un período de elevado crecimiento, y en consecuencia que el gasto público se nivelea lo largo del ciclo económico. Si los ingresos reales exceden los ingresos previstos, una propor-ción significativa de los recursos excedentes se desvía al fondo de estabilización como un segu-ro para una futura desaceleración. Si los recursos reales son inferiores a los niveles anticipadosdebido a un shock imprevisto, una parte de la diferencia es cubierta con los recursos ahorradosen el fondo de estabilización. Los recursos acumulados en dicho fondo deben mantenerse enla forma de activos externos líquidos, de manera que estén disponibles para funcionar comoun estabilizador después de un shock negativo. El Fondo de Compensación del Cobre en Chiley el Fondo de Estabilización Petrolera en Colombia establecen normas que determinan quéparte de los ingresos previstos puede incorporarse al presupuesto y qué parte debe ir al fondode estabilización. El presupuesto chileno incorpora una estimación conservadora de los pre-cios del cobre. Cuando el precio real supera el precio estimado, el dinero se transfiere al fondode estabilización, y los ingresos del gobierno se suplementan con el fondo de estabilizacióncuando el precio del cobre es inferior al nivel presupuestado. De igual forma, el fondo de esta-bilización colombiano ajusta los ingresos de la producción petrolera a lo largo del tiempo,teniendo en cuenta el patrón de exploración y descubrimientos y la volatilidad de los preciosdel petróleo.

La clave del éxito de los fondos de estabilización es que las reglas deben estar predetermina-das y regidas por la legislación. El fondo no debe ser dejado a la discreción de los gobiernos. Elprincipal problema de política reside en la normativa que rige la operación del fondo, que esmucho más simple cuando la principal dinámica es el precio de un producto básico. Aún así, silos ingresos son volátiles, un fondo de estabilización puede ayudar a ajustar el gasto independien-temente de la fuente de las fluctuaciones del ingreso.36

36 En los Estados Unidos, 38 de los 50 estados han establecido “fondos para períodos desfavorables” con el finde ajustar el gasto público, aun cuando el grado de volatilidad que enfrentan estos estados es mucho menor que


Los fondos de estabilización son objeto de controversia. 37 En particular en el caso de losfondos de estabilización basados en productos básicos, los críticos sostienen que los precios tien-den a seguir un recorrido aleatorio, e incluso si no es un recorrido aleatorio puro, el proceso nose revierte rápidamente a la media (Deaton y Laroque, 1992). Como resultado, los fondos po-drían quedarse sin dinero demasiado pronto. Sin embargo, si la reversión a la media no se produ-ce o se produce muy lentamente, el fondo de estabilización puede utilizarse como una “oportunidad”para introducir más gradualmente los cambios necesarios en la estructura tributaria y de gastos.

Además de los fondos de estabilización, existen otras normas fiscales contingentes que pue-den disminuir la necesidad de recortar gastos en épocas desfavorables, cuando los gobiernos tie-nen un acceso precario a los mercados financieros. Estas normas fiscales contingentes puedenincorporar medidas de ingresos y de gasto. La norma contingente especificaría en qué condicio-nes el gobierno estaría autorizado a cambiar la tasa tributaria como reacción ante un shock. Al-gunos autores sostienen que la importancia de la nivelación de los impuestos en el ciclo económicosignifica que las tasas tributarias no deben utilizarse en las normas contingentes, y que el gobier-no debe dejar que el déficit se incremente. Sin embargo, ello supone que los gobiernos siempretienen acceso a los mercados financieros. Como se señaló anteriormente, éste no siempre es elcaso. Dadas las restricciones crediticias, una norma tributaria contingente puede tener muchosentido (Deaton y Laroque, 1992).

Además, los gobiernos podrían recurrir a enfoques basados en el mercado para proteger suposición fiscal. En aquellos países en que los ingresos dependen en gran medida de los productosbásicos, una opción sería el seguro contra catástrofes. En términos más generales, incluso cuandolos cambios en los términos de intercambio no constituyen una amenaza para la estabilidad fis-cal, la posibilidad de enfrentar la inestabilidad del precio de los productos básicos puede ayudara las economías a enfrentar los shocks que afectan los términos de intercambio.38 Sin embargo, lamedida en que los gobiernos deben involucrarse depende de las circunstancias.

Respuesta favorable a los pobres

Las respuestas a las crisis macroeconómicas, cuando ocurren, pueden ser más (o menos) sensi-bles a la situación de los pobres. Una respuesta sensible a la pobreza debería ayudar a los pobresa mantener niveles adecuados de consumo, asegurar que los pobres sigan teniendo acceso a losservicios sociales básicos, prevenir impactos irreversibles sobre el capital humano y prevenir efec-tos disfuncionales de comportamiento, como las actividades delict ivas, la prostitución, la ventade órganos o la actitud abusiva con respecto a la mano de obra infantil. Los apartados que siguenmostrarán que las políticas revisten importancia en este sentido. En particular, se analizarán tres

el que típicamente enfrentan los gobiernos de América Latina y el Caribe. En algunos casos, e l tamaño de losfondos alcanza hasta el 15% de los ingresos anuales. Como los gobiernos estatales de los Estados Unidos tienenleyes de presupuesto equilibrado, los fondos de estabilización tienen un carácter más anticíclico, del que carece-rían si ése no fuera el caso.

37 Véanse el análisis y las citas en Claessens y Varangis (1994).38 Véanse, por e jemplo, Larson, Varangis y Yabuki (1998) y Banco Mundial (1999).


aspectos: la combinación de políticas macroeconómicas, la composición del ajuste fiscal y lasredes de protección.

Combinación de políticas macroeconómicas

En los períodos de crisis, el aspecto más importante de la política económica, tanto para lospobres como para quienes no lo son, es evitar situaciones de “ajuste excesivo”, es decir, evitar unapolítica fiscal y monetaria demasiado restrictiva que se traduzca en una recesión mayor que lanecesaria para restablecer el equilibrio. Si bien es muy difícil distinguir ex ante cuándo las políti-cas corren el peligro de causar ajuste excesivo”, tales situaciones se presentan en la práctica. Porejemplo, en la crisis de Asia oriental, las metas fiscales se revisaron tres veces durante 1998, amedida que las autoridades dentro y fuera de los países se dieron cuenta de que las metas inicialesse tornarían contraproducentes.39 Las políticas extremas pueden ser transitorias, pero si la rece-sión se prolonga, la inversión en capital físico y humano se contrae y la inversión en nuevas tec-nologías se posterga, el resultado puede ser un menor nivel estable del producto cuando la economíase recupera.

La combinación óptima de políticas permite lograr el ajuste necesar io en la balanza de pagoscon la menor contracción del producto. Esta combinación óptima depende de las condicionesiniciales de la economía.40 Ante una crisis, “¿difieren las respuestas macroeconómicas que sonóptimas para toda la economía de las políticas macroeconómicas que resultan óptimas para lospobres?” La respuesta es: quizás. Los trabajos previos que se han concentrado en el impacto de losprogramas alternativos de estabilización sobre la distribución del ingreso utilizando modelos deequilibrio general computable han encontrado que en algunos casos los pobres se ven más perju-dicados que en otros. La conclusión básica de todos estos estudios es que el impacto del ajustedepende en gran medida de la situación inicial del país, de la naturaleza del shock y de las carac-terísticas del programa de ajuste. Una segunda comprobación es que los pobres pueden verseafectados en forma diferente durante el proceso de ajuste41 , según sus características (por ejem-plo, si residen en zonas rurales o urbanas).

Pueden surgir conflictos entre los intereses de los pobres y los no pobres, y entre los pobrescon característ icas diferentes cuando las combinaciones de políticas se traducen en distintos re-sultados en materia de distribución. En el gráfico 1 se trazan los resultados del modelo de equi-librio computable construido por De Janvy y Sadoulet (1991) para una economía latinoamericana“arquetípica”. Nuestro objetivo no es analizar los méritos y el realismo del modelo o sus resulta-dos. El propósito es demostrar que las clasificaciones pueden diferir para los diferentes grupos deingresos. En nuestro ejemplo, y suponiendo un factor de descuento de alrededor de 0,95, la tra-yectoria óptima de ajuste (es decir, la que produce el mayor valor presente) para toda la economía

39 Global Economic Prospects (1998/9), cuadro 2–9, pág. 86.40 Véase, por ejemplo, el análisis de Perry y Lederman (1999).41 Véanse, por ejemplo, Bourguignon y Morrison, compiladores (1992); World Bank Economic Review (vol.

5, Nº 2, mayo de 1991); Thorbecke (1994); de Janvy y Sadoulet (1991); Bruno, Ravallion y Squire (1999) en Tanziy Chu (compiladores).


coincide con la trayectoria óptima para los pobres rurales, pero no para las clases medias urbanaso los pobres urbanos. Los pobres rurales prefieren el ajuste fiscal que concentra todo el recorte enel consumo público, mientras que los urbanos prefieren el ajuste “basado en el dinero”. Nótesetambién que a menores factores de descuento, la “estabilización basada en el t ipo de cambio” seconvierte en lo más importante para la economía, mientras que para los pobres rurales, el consu-mo fiscal/público permanece óptimo, y ambos vuelven a coincidir sólo si la tasa de descuentodisminuye a menos de 0,9. Las clases medias urbanas y los pobres urbanos todavía prefieren laestabilización “basada en el dinero”. Las clasificaciones de todos sólo coinciden si se supone queel factor de descuento es igual a 0,7 o menos.

Incluso si e l ingreso de todos disminuye en la misma proporción, los pobres aún puedentener una clasificación diferente de la de la economía global. Consideremos que un país pudieraelegir entre varias políticas de ajuste, siendo la principal compensación entre una contracciónmás fuerte del producto en el corto plazo con un mayor nivel en el mediano plazo, o una contrac-ción menor en el corto plazo con un nivel menor en el mediano plazo (cuando el ingreso de todosvaría en la misma proporción). Puede demostrarse que si suponemos una función de utilidad dela forma U = f(c), f´(c) > 0, f´´ (c ) < 0, la clasificación de los pobres (bajos niveles de consumo)y la de la economía en general puede ser diferente. Ello puede verse en el gráfico 2.42 Los pobresprefieren el ajuste más gradual, o sea el conjunto de políticas “A” que el “C”, que es el óptimo parala economía en su totalidad (y para los no pobres).

Los pobres también pueden tener diferentes clasificaciones si se abandonan algunos de lossupuestos estándar como las tasas de descuento homogéneas y la ausencia de no convexidades. Si,por ejemplo, los pobres no pueden arriesgar caer por debajo de un nivel mínimo de consumo sinponer en peligro su supervivencia. Por último, las clasificaciones también podrían ser diferentessi se supone que los pobres siguen una norma maximin (es decir, eligen maximizar el ingresomínimo durante el ajuste) o el principio de seguridad (es decir, minimizan la probabilidad de queel ingreso disminuya por debajo de un cierto nivel).

El propósito de estos ejemplos no es extraer recomendaciones específicas de política.43 Fue-ron introducidos con el objetivo de mostrar la forma en que las diferentes combinaciones demacropolítica pueden traducirse en trayectorias que pueden ser óptimas para la economía perono para los pobres (o, por lo menos, para todos los pobres). Además, la implicación no debería serque cuando existe una discrepancia, los responsables de la formulación de políticas favorables alos pobres deberían adoptar un enfoque óptimo para los pobres (aunque pueden haber circuns-tancias en las que ello podría justificarse). La implicación más importante es que si a los respon-sables de las políticas les preocupa el bienestar de los pobres, deben introducir redes de protecciónsocial para compensar a los pobres (por lo menos en parte) por el “costo” que se les impone alelegir la trayectoria óptima para la economía. En efecto, éste es el principal uso que puede darsea los recursos provenientes de las instituciones multilaterales y los donantes durante un progra-

42 En todo este análisis suponemos que los pobres tienen restr icciones de crédito.43 No existe un instrumento óptimo para e valuar las implicaciones distributivas. Sin embargo, existen tres

enfoques que se han seguido: el enfoque del equilibr io parcial (Kanbur, 1986); el enfoque de la matr iz contablesocial/equilibrio general computable (Taylor, 1982); Dervis, de Melo y Robinson (1982), Thorbecke (1985),Bourguignon y Morrison (1992) y los modelos macrodinámicos (Ríos-Rull 1994).


ma de ajuste. Las organizaciones multilaterales podrían inducir a los países a elegir una trayecto-ria de ajuste óptima, pero asegurarse de que se adopten políticas compensatorias adecuadas. Lasredes de protección no deben ser una idea posterior.

De hecho, los años noventa han presenciado un importante progreso en la incorporación dela protección social en los programas de ajuste, en particular por parte de las institucionesmultilaterales. La protección explícita de los programas favorables a los pobres se introdujo porprimera vez en el ajuste fiscal en Argentina y México en 1995, y más recientemente en Argentina,Bolivia, Brasil y Venezuela. Por ejemplo, en Venezuela, en 1998 el gobierno accedió a revertir loscortes en los programas presupuestarios focalizados en los pobres como consecuencia de la inter-vención de una institución multilateral.44 La preocupación, si no siempre la eficacia, de abordarla dimensión social de las crisis pasó a ocupar un papel aún más importante al iniciarse la crisisasiática.

La composición del ajuste fiscal:la protección del gasto favorable a los pobres

La forma en que los gobiernos incrementan los ingresos y recortan el gasto público (no relacio-nado con la deuda) tiene importantes implicaciones de política en términos de quién soporta elpeso del proceso de ajuste y de si los pobres están protegidos. Una particular preocupación es quelos gastos en educación primaria y asistencia médica y el gasto en programas focalizados en lospobres tienden a recortarse junto con otros gastos del gobierno. Ello ocurre porque el ajuste fiscaldebe realizarse rápidamente. En esas épocas los gobiernos enfrentan grandes presiones de unadiversidad de grupos de interés. Los recortes proporcionales son más fáciles de realizar rápida-mente, tanto en términos técnicos como en términos políticos. Sin embargo, como los pobres notienden a formar grupos organizados, y por lo tanto carecen de voz política, con frecuencia losrecortes de gastos en protección social y otros gastos focalizados en los pobres tienden a ser ma-yores, en términos relativos.

Para diseñar un ajuste fiscal favorable a los pobres, los responsables de la formulación depolíticas deben evaluar el efecto distributivo de los programas de gasto. Los programas que revis-ten particular importancia para los pobres (educación básica, salud preventiva, provisión de ser-vicios de agua y saneamiento, infraestructura rural y mejoramiento de barrios marginales) deberíanestar protegidos de los recortes presupuestarios. Por ejemplo, en un conjunto de países para losque se dispone de información, se ha visto que el gasto en educación básica y asistencia médica esprogresivo; la razón en el beneficio entre el quintil inferior y el superior es, en promedio, de 3,2en el caso de la educación y de 1,7 en el caso de la salud (Yaqub, 1999). Resulta igualmente impor-tante identificar el tipo de programas de gasto público que pueden recortarse sin que conduzcana un importante aumento de la pobreza y la desigualdad, de manera que el gasto en los programasque benefician principalmente a los no pobres pueda reducirse o posponerse en los períodos deausteridad fiscal. Los principales obstáculos son de carácter político, y no económico. No es tarea

44 El Banco Interamericano de Desarrollo.


fácil cortar programas para la clase media o beneficios para los ricos con el objeto de proteger elgasto en los pobres. Los gobiernos deben lograr respaldo público para el mantenimiento o inclu-so la expansión de los programas de lucha contra la pobreza después de los shocks macroeconómicos.

Un mecanismo para proteger a los programas favorables a los pobres frente a las crisismacroeconómicas es la práctica de reservar ingresos para propósitos específicos, como la protec-ción del gasto en programas de empleo y de desarrollo humano focalizado. El principal problemaes que la consignación excesiva de recursos dificulta la aplicación de programas de ajuste fiscaldespués de una crisis. Si una gran proporción de los ingresos totales se reserva para programasespecíficos de gasto, ello significa que sólo puede cortarse una menor proporción de gastos dis-crecionales. Además, esa reserva de recursos puede conducir a una asignación ineficiente de losrecursos públicos. Por ejemplo, si el gobierno lleva a cabo el ajuste fiscal incrementando los im-puestos, los recursos adicionales pueden canalizarse automáticamente hacia programas específi-cos de gasto. Si la práctica de reservar recursos se difunde, los miembros del gobierno y de lalegislatura también pueden verse sujetos a muchas presiones de los electores y los grupos deinterés para que afecten recursos a programas que los beneficien a ellos. En consecuencia, existeel peligro de que los gastos protegidos pasen sólo a reflejar el poder de los diferentes grupos depresión, en vez de programas efectivamente focalizados en los sectores más pobres de la pobla-ción. Ello significa que la práctica de reservar recursos debe ser muy limitada, llevarse a cabo enforma transparente y regirse por consideraciones de eficiencia y equidad, en vez de responder alos grupos de interés.

El Perú está considerando actualmente la práctica de reservar fondos para redes de protec-ción como parte de la reforma de las finanzas públicas. Los programas peruanos combinan nor-mas fiscales con medidas destinadas a incrementar la transparencia y la responsabilidad fiscal, asícomo a crear un fondo de estabilización destinado específicamente a redes de protección social.Aunque no necesariamente se clasifican como programas de lucha contra la pobreza, estos pro-tocolos presupuestarios tienen un importante impacto sobre la pobreza al proteger el gasto so-cial, especialmente en períodos de contracción fiscal.

Una alternativa es que los gobiernos y las legislaturas acuerden, durante el proceso de apro-bación del presupuesto, una clasificación de los programas existentes. Por ejemplo, como partedel proceso de apropiaciones presupuestarias, los distintos programas del gobierno podrían co-locarse en diferentes categorías, que indiquen su prioridad relativa. Cuando es preciso recortarlos gastos, el orden en que se llevan a cabo los cortes se determina automáticamente, dependien-do de la prioridad asignada a cada programa. Si los países de América Latina y el Caribe introdu-jeran procedimientos de este tipo, se exigiría que los organismos gubernamentales produjeraninformes de evaluación de los distintos programas, de manera que parte de los criterios seríaproteger los programas más eficientes y eficaces para los pobres. El objet ivo sería identificar losprogramas sociales con elevadas tasas de rentabilidad, con el fin de protegerlos durante una crisis.

Argentina se ha visto recientemente afectada por un considerable shock externo, debido a ladevaluación del real brasileño, lo que ha conducido a una recesión y a una significativa reducciónde los ingresos tributarios. El gobierno anunció una serie de cortes en el gasto, entre los cualesfiguraron importantes cortes en el sector de la educación. A su vez, éstos dieron lugar a difundi-das protestas, porque no contaron con el respaldo de los partidos políticos, lo que obligó al go-bierno a dar marcha atrás y produjo la renuncia del Ministro de Educación. El proceso hubiera


sido mucho más suave si los programas a cortarse se hubieran decidido con anticipación de co-mún acuerdo con el Congreso, durante el proceso de aprobación del presupuesto.

Redes de protección

Como se señaló anteriormente, las redes de protección revisten importancia por varias razones.La primera y la más importante es que las redes de protección pueden desempeñar un papelcrucial en la reducción del impacto de las crisis sobre los pobres, contribuyendo a evitar un dañoirreparable al capital humano de los pobres. Las redes de protección pueden compensar a lospobres, de manera que su perfil de ajuste preferido coincida con el que resulta más eficiente paratoda la economía. Asimismo pueden facilitar la puesta en práctica de los programas de estabiliza-ción y de reforma desde un punto de vista político. Los conflictos distributivos pueden causarestancamientos, profundizar las cr isis económicas o incluso ocasionar un colapso político. Estu-dios recientes han demostrado que la combinación de instituciones débiles, incluida la falta deadecuadas redes de protección, constituye la base de muchos de los colapsos del crecimiento ex-perimentados en los últimos 25 años (Rodrik, 1997). Las evidencias sugieren que los programaspuestos en práctica y que se hallan en funcionamiento antes de producirse las crisis (aunque enmenor escala) están en mejores condiciones de proteger a las poblaciones objet ivo que las medi-das ad hoc de emergencia.

En la actualidad, la mayor parte de los países de América Latina y el Caribe aún deben me-jorar sus mecanismos para proteger a los pobres del efecto de las crisis económicas. Si bien existela percepción difundida de que los fondos de inversión social fueron puestos en práctica precisa-mente con ese fin, un examen más detenido revela que la mayor parte de ellos resultaron máseficaces en la construcción de infraestructura social en pequeña escala que en la generación deoportunidades de empleo para quienes se vieron afectados por la emergencia (Newsman, Jorgenseny Pradham, 1991; véase también Lustig, 1997). De hecho, muchos países de la región carecen deredes de protección para nivelar el consumo que puedan servir para proteger a los pobres de losriesgos de empleo, producto y precios asociados a los shocks sistémicos adversos.

Un problema recurrente es que, como no se cuenta de antemano con los mecanismosinstitucionales para proteger a los pobres del efecto de los shocks, con frecuencia las respuestasdeben depender de la improvisación, o de programas que fueron diseñados para propósitos ybeneficiarios distintos de los afectados por la crisis. Con frecuencia, las respuestas a situacionesde emergencia no cuentan con el tiempo para realizar el análisis técnico adecuado que se necesitapara aclarar el perfil socioeconómico de los grupos más vulnerables a los shocks, y para evaluarla eficacia en función de los costos de las diferentes opciones de protección social.

Tanto dentro como fuera de América Latina, existen ejemplos de buenas prácticas en materiade redes de protección que pueden funcionar adecuadamente. Las redes de protección ideales sonaquéllas que proporcionan un nivel mínimo de consumo, y al mismo tiempo protegen la acumu-lación de capital humano de los pobres o contribuyen a expandir la infraestructura social y físicapara los pobres.45 Uno de tales ejemplos son los programas de desarrollo humano focalizado, que

45 Véase BID, de próxima publicación, capítulo 5.


46 Progresa es la sigla del Programa de Educación, Salud y Alimentación.

transfieren ingresos en efectivo o en especie a las unidades familiares que invierten en el capitalhumano de sus hijos (asistencia escolar y visitas de asistencia médica). El componente de respal-do del ingreso reduce la pobreza corriente, y al asegurar el nivel nutricional y de salud, así comoel nivel de instrucción de los niños, aumenta su capacidad para obtener ingresos en el futuro.

Este tipo de programas se introdujeron en los últimos años en México, Honduras y Brasil, yactualmente están poniéndose en práctica en Argentina, Ecuador y Nicaragua. Entre ellos, el Pro-gresa de México es el más amplio en términos de los mecanismos de focalización y evaluación queutiliza y la gama de intervenciones de educación, salud y nutrición que proporciona.46

En la actualidad, el programa Progresa está siendo cuidadosamente evaluado, pero los resul-tados preliminares de la eficacia de la focalización y del impacto del programa sobre la matricu-lación son alentadores (Schultz, 1999). En 1998, las tres cuartas partes de los 1,9 millones dehogares rurales pobres cubiertos por el programa se encontraban en el quintil inferior de la dis-tribución de ingresos. En cuanto a la educación, el análisis que utiliza comparaciones de las tasasde matriculación entre grupos indica que en las comunidades afectadas por el programa Progre-sa, los pobres muestran una mayor probabilidad de matricular a sus hijos en la escuela que en lascomunidades no beneficiarias. Ello es especialmente cierto en el caso de los niños en los gradossiete a nueve, en que las tasas de matriculación son 4,9 puntos porcentuales mayores en las comu-nidades beneficiarias del programa. Para los grados tres a seis, las tasas de matriculación fueron2,2 puntos porcentuales mayores con el programa. La tasa de continuación de la escuela primariaa la secundaria también se incrementó significativamente con el programa, pasando de una tasade matriculación del 43% en el caso de los niños que habían completado el sexto grado en lascomunidades no beneficiarias, a una tasa del 55% en las comunidades beneficiarias. El incremen-to sigue siendo significativo incluso cuando las diferencias se ajustan en función de las variacio-nes pasadas en las tasas de matriculación. Progresa también ha tenido un impacto importantesobre la desigualdad educacional en las comunidades beneficiarias. Después de sólo un año dedonaciones del programa, los niños de familias pobres ahora asisten a la escuela con más frecuen-cia que los niños de familias en situación relativamente mejor en los grados uno a ocho, en todosmenos en un nivel, revirtiendo el patrón existente antes de la puesta en práctica del programa.

Los programas de empleo de emergencia también pueden funcionar como redes de protec-ción eficaces. Los datos revelan que el desempleo abierto es mayor en los quintiles de ingresosmenores, lo que implica que el desempleo es una causa de la pobreza. Los programas de empleode emergencia, al ofrecer salarios a cambio de trabajo, se proponen transferir recursos a trabaja-dores desempleados, y en muchos casos no calificados, minimizando al mismo tiempo los incen-tivos perversos al trabajo. Si la tasa salarial ofrecida es baja en comparación con los salarios demercado de los trabajadores no calificados, estos programas se focalizarán por sí mismos porquesólo interesarán a aquellos trabajadores que tienen pocas oportunidades alternativas de empleo.Como el salar io de reserva y el costo de oportunidad están relacionados positivamente con lashabilidades y el nivel de vida, los programas de empleo de emergencia constituyen una buenaforma de orientar los beneficios hacia los trabajadores no calificados (Lipton y Ravallion, 1995).Estos programas pueden proporcionar a los trabajadores pobres protección contra el desempleoen respuesta a shocks agregados, regionales y sectoriales, e idiosincráticos. Pueden resultar aún


más valiosos si están diseñados con el objeto de proporcionar capacitación a trabajadores nocalificados y pobres, y contribuyen a la infraestructura física y social de las zonas pobres.

Chile fue el primer país latinoamericano que utilizó exitosamente los programas de empleode emergencia para atender a los trabajadores pobres desempleados y generar oportunidades deempleo. Los programas se aplicaron en respuesta a la recesión de 1982. En su punto culminanteen los años ochenta, los diversos programas de empleo de emergencia emplearon al 13% de lafuerza laboral chilena (Márquez, 1999). Más recientemente, Argentina introdujo programas in-tensivos de empleo de emergencia en respuesta a la crisis de 1995. Trabajar y otros programassimilares están financiados a través de impuestos a la nómina que se dirigen al Fondo Nacional deEmpleo. Los recursos se utilizan para construir obras públicas en pequeña escala y de uso inten-sivo de mano de obra, como infraestructura social, caminos y pequeñas obras de saneamiento.Los programas se financian y supervisan al nivel federal, pero los esquemas de obras públicas sonadministrados por una diversidad de entidades, entre ellas los gobiernos locales y proviciales yorganizaciones no gubernamentales (Márquez, 1999). En México, los proyectos de obras públicasse financian mediante asignaciones de los ingresos generales en el presupuesto del gobierno fede-ral, y son administrados por los gobiernos estatales y locales. Estos programas tienden a concen-trarse en la construcción de caminos rurales e infraestructuras sociales. En Perú, el Fondo Nacionalde Compensación y Desarrollo Social se utiliza para generar oportunidades de empleo que pue-den ajustarse rápidamente a la situación de los mercados laborales locales (Verdera, 1998).

Investigaciones recientes han demostrado que los programas de empleo de emergencia pue-den considerarse como un contrato de seguro de desempleo, además de una tecnología paramonitorear la situación laboral del trabajador (Hopenhayn y Nicolini, 1999). La tecnología demonitoreo consiste en hacer que los trabajadores desempleados se presenten al trabajo para reci-bir los beneficios. De esta manera, los programas de empleo resuelven el problema de incentivosque se crearía con la forma más clásica de seguro de desempleo para trabajadores que tienenempleos en el sector informal o trabajan por su cuenta. La descentralización del monitoreo de lasituación de empleo funcionará mejor si las organizaciones que emplean a los trabajadores en losprogramas de empleo (gobiernos locales y ONG) financian los otros insumos (no laborales) delprograma. Ello descentraliza el monitoreo de la situación de empleo del beneficiario en formacompatible con los incentivos.

Con frecuencia se sostiene que durante los períodos de austeridad, los gobiernos no podránmantener, y mucho menos expandir, el gasto en redes de protección. Sin embargo, el costo de lasredes de protección no tiene por qué ser grande, incluso si alcanza a un gran número de benefi-ciarios. Por ejemplo, el costo del programa Progresa asciende a alrededor del 0,2% PIB mexicanoy al 1% del presupuesto federal total, y el número de beneficiarios alcanza a casi 2 millones dehogares. El programa Trabajar , de Argentina, cuesta aproximadamente un cuarto del 1% del PIB,alcanza a 350.000 trabajadores no calificados desempleados y transfiere un promedio del 26% delingreso familiar y hasta e l 74% del ingreso familiar entre los hogares ubicados en el 5% inferiorde la distribución de ingresos. Suponiendo que el beneficio promedio se mantenga constante, elcosto de expandir el programa con el fin de que alcance a todos los trabajadores no calificadosubicados en el primer quintil de la distribución de ingresos es de alrededor del 0,7% del PIB.47

47 Estas estimaciones corresponden a Trabajar II.


Conclusión

Las crisis macroeconómicas no sólo afectan el nivel de vida actual de los pobres, sino su capaci-dad para salir de la pobreza. Durante las crisis, los hijos de los pobres enfrentan problemas dedesnutrición y con frecuencia abandonan la escuela. Muchos hogares pobres se ven obligados avender sus escasos activos, a precios deprimidos. Ello contribuye a perpetuar la pobreza crónicay resulta perjudicial para el crecimiento global de la economía. En consecuencia, la prevención decrisis debe ser una alta prioridad en la estrategia de lucha contra la pobreza. Asimismo, una res-puesta favorable a los pobres frente a las crisis debe formar parte integral de la estrategia dereducción de la pobreza de un país. Una respuesta de este tipo debería evitar los “ajustes excesi-vos” y tratar de proporcionar a los pobres un nivel mínimo de consumo. También debería prote-ger a los programas que benefician a los pobres frente a la posibilidad de perder beneficios, eincluir programas de protección destinados a nivelar el consumo, focalizados en los pobres. Losmás atractivos son las redes de protección que proporcionan transferencias corrientes y al mismotiempo estimulan la inversión en activos de los pobres. Ejemplos de ello son los programas públi-cos de ayuda laboral y los programas destinados a mantener los niños en las escuelas. Una res-puesta efectiva favorable a los pobres requiere que se cuente de antemano con la infraestructurainstitucional necesaria para hacer que el gasto para los pobres resulte anticíclico. De igual forma,las redes de protección anticíclicas deben formar parte del programa de protección social de lospaíses. La experiencia muestra que la improvisación en medio de una crisis se traduce en unarespuesta “demasiado limitada y demasiado tardía”.

La protección de los pobres frente a fuertes y marcadas caídas del ingreso mediante redes deprotección eficientes y adecuadamente financiadas no solamente estimula la equidad. Tambiénpromueve el crecimiento económico. Las crisis macroeconómicas conducen a la reducción dellimitado capital humano de los pobres. Ello frustra los intentos de los pobres, y de sus hijos, desalir de la pobreza crónica. La reducción permanente del volumen de capital humano de los po-bres, debido a la desnutrición y al deterioro de sus aptitudes, también podría conducir a un me-nor crecimiento económico. Una política macroeconómica socialmente responsable en materiade prevención y respuesta ante las crisis puede contribuir simultáneamente a reducir la pobrezacrónica y a un mayor crecimiento.


P

aís

Añ

o d

eA

nte

s d

e l

a c

risi

sA

ño

de

la

cri

sis

De

spu

és

de

la

cri

sis

vs a

ño

de

la

cri

sis

vs a

ño

an

tes

de

la c

risi

s l

a c

risi

s

PIB

per c

ápita

desp

ués

de la

cri

sis

Nota

: In c

iden

cia

d e la

po b

reza

bas

ada

en e

l in g

reso

per

cáp

ita in

d ivi

d ual

de

los

h og a

res,

sal

vo in

d ica

ció n

a lo

co n

trario

.§ /

bas

ado

en lo

s h o

g are

s, *

/ bas

ado

en e

l co n

sum

o“+

”, si

g nifi

ca u

n in

crem

ento

, “–”

, sig

n ific

a u n

a d i

smin

u ció

n , “=

”, si

g nifi

ca s

in c

amb i

o s, l

o s e

spac

ios

en b

lan c

o si

g nifi

can

“no

d isp

o nib

le.”

Dato

s d e

l PIB

real

per

cáp

ita, t

o mad

o s d

e W

DI, B

anco

Mu n

d ial

F uen

te:

a. I

n stit

u to

Naci

o nal

de

E sta

d íst

ica

y Ce

n so s

, Arg

entin

ab .

Bar

ros,

Men

d oca

y R

o ch a

(19 9

5 ).

c. L

u stig

, No r

a. (1

9 95 )

op

cit.

Cuad

ro 1

.1.

d . L

o nd o

ñ o y

Szé

kely

(19 9

7 ).

e. C

E PAL

(19 9

6 ).

f. L

u stig

y S

zéke

ly (1

9 98 )

.g .

CE P

AL (1

9 99 )

..h .

CE P

AL 1

9 89

y 1 9

9 6.

i. E

sco b

al, S

aave

d ra

y To

rero

(19 9

8 )..

j. R

u pra

h y

Mar

can o

(19 9

8 ), v

ersi

ó n m

imeo

g raf

iad a

, en

p rep

arac

ión .

Was

h in g

ton ,

D.C

.

Cuadro

1.

La p

obre

za y

las

cris

is (

inci

denci

a d

e l

a p

obre

za)

Arg

entin

aa (Gra

n Bu

enos

Aire

s)19

8510

,1(1

980)

20,6

+25

,2(1

987)

++

–

Arg

entin

aa (Gra

n Bu

enos

Aire

s)19

8925

,2(1

987)

34,6

+35

,0(1

990)

++

–

Arg

entin

aa (Gra

n Bu

enos

Aire

s)19

9516

,9(1

993)

24,8

+26

,3(1

997)

++

+

Bra

silb

(toda

s la

s zo

nas

met

ropo

litan

as)

1990

27,9

(198

9)28

,9+

Chi

lec (z

onas

met

ropo

litan

as) §

/19

8240

,3(1

980)

48,6

(198

7)+

+–

Cos

ta R

icad

*/19

8229

,6(1

981)

32,3

+29

,7(1

983)

++

–

Rep

úblic

a Do

min

ican

ad */

1985

37,3

(198

4)38

,2(1

986)

++

+

Rep

úblic

a Do

min

ican

ad */

1990

35,7

(198

9)39

,5(1

992)

++

–

Gua

tem

alae

§/19

8265

,0(1

980)

68,0

(198

6)+

––

Méx

icof

1986

28,5

(198

4)32

,6(1

989)

++

+

Méx

icog

§/

1995

36,0

(199

4)43

,0(1

996)

++

–

Pan

amád

*/19

8340

,6(1

980)

44,0

(198

6)+

––

Pan

amád

*/19

8844

,0(1

986)

50,0

(198

9)+

––

Per

úh §/

1983

46,0

(197

9)52

,0(1

986)

++

–

Per

úi (U

rban

) */

1988

32,2

(198

5)50

,0(1

991)

+–

–

Uru

guay

e §

/19

8211

,0(1

981)

15,0

(198

6)+

––

Ven

ezue

laj

§/

1983

25,7

(198

2)32

,7+

34,8

(198

5)+

––

Ven

ezue

laj

§/

1989

40,0

(198

8)44

,4+

41,5

(199

0)+

+–

Ven

ezue

laj

§/

1994

41,4

(199

3)53

,6+

48,2

(199

6)+

––


Arg

entin

aa (Gra

n Bu

enos

Aire

s)19

850,

40(1

983)

0,40

=0,

45(1

988)

++

–

Arg

entin

ab (Gra

n Bu

enos

Aire

s)19

890,

44(1

986)

0,53

+0,

45(1

992)

++

+

Arg

entin

ac (Gra

n Bu

enos

Aire

s) §

/19

950,

36(1

994)

0,38

(199

6)+

+–

Bra

zild

1990

0,61

(198

9)0,

61=

0,59

1992

)+

––

Chi

lee (S

antia

go)

1982

0,53

(198

0)0,

54+

0,55

(198

4)+

––

Cos

ta R

icae

1982

0,40

(198

0)0,

42+

0,38

(198

4)+

––

Rep

úblic

a Do

min

ican

af §

/19

850,

42(1

984)

0,51

(198

6)+

++

Rep

úblic

a Do

min

ican

ad19

900,

51(1

989)

0,52

(199

2)+

+–

Gua

tem

alae

§/

1982

0,48

(198

1)0,

53(1

986)

+–

–

Méx

icog-

1982

0,50

(1

977)

§/

0,51

(198

4)+

––

Méx

icoh

1986

0,47

(198

4)0,

53(1

989)

++

+

Méx

icoi

1995

0,48

(199

4)0,

46(1

996)

–+

–

Pan

amád *

1983

0,48

(198

0)0,

52(1

986)

+–

–

Pan

amád *

1988

0,52

(198

6)0,

57(1

989)

+–

–

Per

úe (Li

ma)

1983

0,34

(198

1)0,

39(1

984)

++

–

Per

úe (L

ima)

1988

0,39

(198

7)0,

41(1

989)

+–

–

Uru

guay

g (Urb

an)

1982

0,43

(198

1)0,

40(1

983)

––

–

Ven

ezue

lad

1983

0,44

(198

1)0,

45+

0,48

(198

5)+

––

Ven

ezue

lad-

1989

0,47

(198

7)0,

46–

0,46

(199

1)–

++

Ven

ezue

lad

1994

0,45

(199

2)0,

50+

0,47

(199

5)+

+–

P

aís

Añ

o d

e

An

tes

de

la

cri

sis

Añ

o d

e l

a c

risi

sD

esp

ué

s d

e l

a c

risi

svs

añ

o d

e l

a c

risi

svs

añ

o a

nte

s d

ela

cri

sis

la

cri

sis

PIB

per c

ápita

desp

ués

de la

cri

sis

Cuadro

2.

La d

esi

guald

ad y

las

cris

is (

coefi

ciente

de G

ini)

Nota:

Incid

encia

de l

a pob

reza

bas

ada e

n el

ingr

eso

per c

ápita

indi

vidua

l de l

os h

ogar

es, s

alvo

indi

cació

n en

cont

rario

.

§/ b

asad

o en

los h

ogar

es“+

”, sig

nific

a un

incr

emen

to, “

–”, s

igni

fica u

na d

ismin

ució

n, “=

”, sig

nific

a sin

cam

bios

, los

espa

cios e

n bl

anco

sign

ifica

n “n

o di

spon

ible.

”

Dato

s del

PIB

real

per c

ápita

, tom

ados

de W

DI, B

anco

Mun

dial

Fuen

tes:

a.Fi

szbe

in y

colab

orad

ores

(199

3).

b.Ba

nco

Mun

dial

(199

5).

c.Al

timir

y Bec

aria

(199

7).

d. L

ondo

ño y

Szék

ely (1

997)

.e.

Mor

ley (1

994)

.f.

Arist

y y D

auha

jre (1

998)

.g.

Dein

inge

r y S

quire

(199

6).

h.Lu

stig/

Szék

ely (1

998)

.i.

INEG

I (19

92, 1

994

y 199

6).


Cuadro 3.Impacto Social de las crisis económicas

Pobreza y

desigualdad

–En 1995 el PIBper cápita secontrajo un 4,2%y el consumoprivado per cápitaen un 6,4%.

– En 1990, el PIBper cápita secontrajo en un7,6% y el con-sumo privadoper cápita en un13.9%.

– En 1985 el PIB percápita se contrajoun 6,2%.

–En 1983 el PIB percápita se contrajoun 6,3% y elconsumo privadoper cápita un 7,4%.

– En 1995 el PIB percápita se contrajoun 8,1% y elconsumo privadoper cápita un11,5%.

– En 1994 el PIB percápita se contrajo un4,6% y el consumoprivado per cápitaun 8,3%.

–El ingreso urbanobasado en elíndice de Gini seincrementó de0,36 en 1994 a0,38 en 1996 2/.

–El número depersonasexperimentandouna pobrezamoderada seincrementó del16,9% en 1993 al24,8% en 1995 2/.

– El ingresonacional basadoen el índice deGini seincrementó de0,51 en 1989 a0,52 en 1992 3/.

– El número depobres seincrementó de36% en 1989 a40% en 1992 4/.

– La pobrezamoderada seincrementó de29,1% en 1980 a29,6% en 1988 5/.

– El índice de Ginien 1984-1989,basado en elingreso nacional,se incrementó de0,43 a 0,47

- La pobrezamoderada seincrementó del28,5% a 32,6%,la pobreza extremade 13,9% a17,1% en 1994 al43% en 1996.

–La pobrezamoderada seincrementó de36% en 1994 a43% en 1996 6/.

–El índice de Gini,basado en elingreso nacional,se incremento de0,45 en 1992 a0,50 en 1994 7/.

–La pobrezamoderada seincrementó de 41%en 1993 al 54% en19947/ y la pobrezaextrema, de 16,8%a 27,5% durante elmismo período7/.

Mercados

laborales 8/

Principalesindicadoresde la crisis1/

–En 1995 elsalario realpromediodisminuyó en un1,1%.

–La tasa dedesempleoabierto urbano seincrementó del11,5% en 1994al 17.5% en1995.

– El salario realurbano mínimodisminuyó un3% en 19919/.

– La tasa dedesempleo abiertodisminuyó de25,5% en 1984 al23,6% en 1986.

–1983–1988: lossalarios promediose redujeron entreun 36% y un 46%,dependiendo delsector.

–La tasa dedesempleo abiertourbano seincrementó del4,2% a 6,3%

– La remuneración realpromedio se incre-mentó un 3,7% en1994, pero decreció13,5% en 1995a/ 10/

– La tasa dedesempleo abiertourbano seincrementó 2,6puntos porcentualesentre 1994 y 1995(3,7% a 6,3%). En1997 volvió a sunivel de 199410/.

–Los salarios realespromediob/

disminuyeron un15,7% en 1994 yun 4,6% en 1995.

–La tasa dedesempleo abiertourbano seincrementó del6,8% en 1993 a8,9% en 1994.

Gasto

social 10/

–El gasto socialcomo porcentajedel gasto total seincrementó de65,2% en 1994 a66,8% en 1995.Como porcentajedel PIB, seincrementó de18,1% a 18,6% enel mismo período.

–El gasto eneducación comoporcentaje de PIBse incrementó de3,7% en 1994 al4,0% en 1995; elgasto en saludcomo porcentajedel PIB seincrementó del1,9% a 2,0% en elmismo período.

– El gasto socialcomo porcentajedel gasto totaldisminuyó de39,6% en 1989 a36,6% en 1990,y comoporcentaje delPIB, disminuyóde 6,6% a 4,7%en el mismoperíodo.

– El gasto en edu-cación comoporcentaje delPIB disminuyó de1,5% a 1,2%; elgasto en saludcomo porcentajedel PIB dismi-nuyó de 1,2% a1,1% en elmismo período.

– El gasto eneducación comoporcentaje del PIBdisminuyó de7.2% en 1982 a0,6% en 1985; en1986 seincrementó al1,2%.

– El gasto en saludcomo porcentajedel PIB disminuyóde 10,6% en 1982a 6,1% en 1985.

Argentina República Jamaica (1985) México (1982) México (1995) Venezuela (1994)Dominicana


Cuadro 3 (continuación).Impacto Social de las crisis económicas

– La ingestióndiaria per cápitade proteínasdisminuyó un3,8% en 1995.En 1996 seincrementó un1,9%.

– En 1995, lasmuertes porneumonía einfluenza seincrementaroncasi un 6%.

Salud ynutrición 12/ 3/

–El número debebés de 6 a11 mesesafectados dedesnutricióncrónica seincrementó de9,6% en 1986a 17% en1991.

–La ingestióndiaria percápita deproteínasdisminuyó un6,8% en 1990.En 1991 seincrementó un4,6%

– La ingestióndiaria per cápitade proteínasdisminuyó un5,9% en 1985,y luego seincrementó un4,9% en 1986.

–La mortalidad infantilcontinuó reduciéndoseentre 1982 y 1989, peroa un ritmo menor queen la década anterior.

–La mortalidad infantil ypreescolar causada pordeficienciasnutricionales seincrementó a partir de1982, después de añosde disminución. Elnúmero de bebésafectados decrecimiento fetal lento ydesnutrición seincrementó del 8,5%del total de niñosenfermos en 1981 a11,7% en 1984.

–La mortalidad poranemia se incrementóentre los niños demenos de un año,pasando de 6,3muertes por 100.000nacimientos vivos en1993 a 7,9 en 1995, yentre los niños de 1 a4 años, de 1,7 a 2,2muertes por 100.000nacimientos vivos,respectivamente.

– La ingestióndiaria per cápitade proteínasdisminuyó un4,2% en 1993,un 2,9% en1994 y 0,5% en1995

Educación14/ – El crecimientode lamatriculaciónprimaria totalc/

se redujo del2,2% en 1993al 0,62% en1996.

–La matricu-lación primariatotal c/ se redujode 97,1% en1988 a 96,6%en 1990.

– La matricu-lación primariatotalc/ seincrementólentamente entre1985 y 1987,pasando de100,0 a 100.8.

–La proporción degraduados queingresaran al niveleducacionalsubsecuentedisminuyó a partir de1982.

– En las zonas rurales latasa de deserción seincrementó casi 3puntos porcentuales.

– En 1994 elcrecimiento de lamatriculaciónprimaria totalc/ fuedel 0,44% y elaño siguientedisminuyó al0,35%.

– La matriculaciónprimaria totalc/

decreció del94,4% en 1993al 91,7% en1995.

Argentina República Jamaica México México Venezuela (1995) Dominicana(1990) (1985) (1982) (1995) (1994)

Nota:a Sólo incluye los trabajadores urbanos.b Sólo incluye las manufacturas.c La matriculación primaria total se define como la proporción de personas matriculadas en escuelas primarias como porcentaje de las personas en el grupo de edadcorrespondiente a la educación primaria.Fuentes:1 La información sobre el PIB fue extraída de la base de datos estadísticos y sociales del BID. El consumo privado per cápita, de la CEPAL, Anuario estadístico para América

Latina y el Caribe.2 Altimir and Becaria (1998).3 Deininger y Squire (1996).4 Aristy y Dauhajre (1997).5 Londoño y Székely (1998)..7 Ruprah y Marcano (1998), documento mimeografiado, Washington D.C.8 El salario real promedio se tomó de CEPAL”, y la tasa de desempleo se obtuvo de la base de datos estadísticos y sociales del BID.9 CEPAL. Statistical Yearbook, 1997.10 Lustig, Nora (1998).11 El gasto social, incluidos el gasto en educación y salud, se obtuvo de “Social Panorama” y “Statistical Yearbook or Latin America and the Caribbean” (varios números).12 Los datos sobre los indicadores de salud y desnutrición se extrajeron de OPS, Health in the Americas (varios años).13 La información sobre la ingestión diaria per cápita de proteínas se extrajo de la base de datos estadísticos y sociales del BID.14 La información sobre la tasa de matriculación en la educación se obtuvo de la base de datos estadísticos y sociales del BID.


1

4

. . 8 .

0 .9 88

0 .9 9

0 .9 92

0 .9 94

0 .9 96

0 .9 98

1 .0 02

1 .0 0

1 .0 06

0 .5 0 5 5 0 .6 0 .6 5 0 .7 0 7 5 0 . 0 .8 5 0 .9 0 9 5

ld e t a

0 .9 76

0 .9 81

0 .9 86

0 .9 91

0 .9 96

1 .0 01

1 .0 0 6

0 .5 0 .55 0 .6 0 .6 5 0 .7 0 .75 0 .8 0 .85 0 .9 0 .95

RicosPobres Pobres Ricos

VNA para los trabajadores urbanos con escasa educaciónVNA para la economía

VNA

sobr

e VN

A ER

B

VNA

sobr

e VN

A ER

B

ld e t a

Pobres Ricos

0 .9 8 8

0 .9 9

0 .9 9 2

0 .9 9 4

0 .9 9 6

0 .9 9 8

1

1 .0 0 2

1 .0 0 4

1 .0 0 6

0 .5 0 . 5 5 0 . 6 0 .6 5 0 .7 0 .7 5 0 . 8 0 .8 5 0 .9 0 . 9 5

A B C D

0.96 1

0.96 6

0.97 1

0.97 6

0.98 1

0.98 6

0.99 1

0.99 6

1.00 1

1.00 6

0. 5 0 .55 0 .6 0. 65 0 .7 0 .75 0.8 0. 85 0. 9 0 .95

VNA para la economía VNA para los trabajadores urbanos con educación media

VNA

sobr

e VN

A ER

B

VNA

sobr

e VN

A ER

Bld e t a

ld e t a

Gráfico 1.48

Clasificaciones ajustadas con cambios en la distribución

48 Ver apéndice en pág ina 68.


Supuestos:

Los cálculos de valor neto presente (VNP) suponen un factor de descuento de 0,95. El nivel deconsumo de los pobres es una cuarta parte del de los ricos (ésta fue la distribución inicial delconsumo en el modelo) en todas las trayectorias de ajuste. No hay nivelación del consumo. Elbienestar se mide en términos de utilidad, y se utilizó la siguiente función de utilidad (tanto paralos pobres como para los ricos):

U c c ci

ii= −( )[ ] =∑δ δlog . para i = 0,1,2 y 6, cuando = 0.95 y 19 25

Comentarios sobre los supuestos:

La falta de nivelación del consumo es un supuesto vital, dado que con la nivelación del consumolo único que interesa es el VNP. Estos resultados se mantendrían con una amplia gama de funcio-

96

98

100

102

104

0 1 2 6

Nive

l del

PNB

A B C D

Gráfico 2. Clasificaciones ajustadas sin cambiosen la distribución de los ingresos

Fuente: Cálculos propios con resultados de Janvry, Fairgeix y Sadoulet (1991)

Clasificaciones

Valor neto presente

Utilidad pobres

Utilidad no pobres

A 2 1 2

B 3 4 3

C 1 3 1

D 4 2 4

Programas

49 Ver apéndice en página 68.

49


nes de utilidad siempre que tengan la suficiente “curvatura”. El factor de descuento de 0,95 (queimplica una tasa de descuento de 5,26) se encuentra dentro de la gama de lo que comúnmente sesupone en los modelos macrodinámicos. Las variaciones en la tasa de descuento alterarían lasclasificaciones de las trayectorias alternativas de ajuste, tanto para los ricos como para los pobres,aunque probablemente surjan diferencias en las clasificaciones de los ricos y los pobres.

Apéndice

Los gráficos 1 y 2 se basan en los resultados del modelo de equilibrio general computable de DeJanvry, A. Fargeix y E. Sadoulet (1991). El modelo tuvo por objeto mostrar una situación similara la economía del Ecuador en los años ochenta. Los autores simularon una disminución del 30%en el precio de la principal exportación y una disminución del 40% en los empréstitos externosdel gobierno. El escenario básico, es decir, el estado estable sin shock, implica un crecimiento delPIB del 3,4%, un incremento del 28% en la oferta monetaria y un incremento del 1,5% en el gastopúblico anual.

Simulan cómo la economía reaccionaría ante un shock en cuatro diferentes tipos de progra-mas de ajuste:

A . Ajuste del tipo de cambioLa oferta monetaria se incrementa un 40% anual.El gasto público de incrementa un 1,5% anual.

B. Ajuste fiscalLa oferta monetaria se incrementa un 40% anual.Se reduce el consumo público y la inversión pública en forma proporcional, para man-tener constante el déficit.

C. Ajuste fiscalLa oferta monetaria se incrementa un 40% anual.Se reduce el consumo público para mantener constante el déficit (preservar la inversiónpública).

D. Base monetariaLa oferta monetaria se incrementa un 25% annual.El gasto público se incrementa un 1,5% anual.

En base a los resultados de la simulación, generamos dos trayectorias distributivas. El gráfico1 utiliza los resultados de los autores; el gráfico 2 utiliza los resultados de los autores para latotalidad de la economía, pero supone que la reducción de los ingresos se distribuye proporcio-nalmente.


Bibliografía

Alderman, H. y C. Paxson. 1994. Do the Poor Insure? A Synthesis of the Literature on Risk andConsumption in Developing Countries . International Economics Associat ion Moscow,vol. 4.

Altimir, Oscar y Luis Becaria. 1997. “Efectos de los cambios macroeconómicos y de las reformassobre la pobreza urbana en la Argentina”. Documento preparado para el proyecto “PolíticasMacroeconómicas y Pobreza en América Latina y e l Caribe”. UNDP, IDB, ECLAC. Octubre.

Aristy y Dauhajre. 1998. Efectos de las políticas macroeconómicas y sociales sobre la pobreza en laRepública Dominicana. BID, SDS, POV, Washington, D.C.

Banco Interamericano de Desarrollo, de próxima publicación. Protección social para la equidad yel crecimiento. Unidad Asesora sobre Pobreza y Desigualdad, Departamento de DesarrolloSostenible. Washington, D.C.

———. 1998. The Use of Social Investment Funds as an Instrument for Combating Poverty. Docu-mento de estrategia sectorial del BID. Unidad Asesora sobre Pobreza y Desigualdad, Depar-tamento de Desarrollo Sostenible. Washington, D.C.

———. 1995. Informe de Progreso Económico y Social en América Latina y el Caribe, 1995. Was-hington, D.C.

Banco Mundial. 1999. Global Economic Prospects and the Developing Countries 1998/1999: BeyondGlobal Crisis. Washington, D.C.

———. 1999b. Consultations With the Poor, Global Synthesis. Summary Document. A Study toInform the World Development Report 2000/1. Washington, D.C.

———. 1998. Project Appraisal Document for a Third Social Protection Project (TRABAJAR Program).Informe nº 17956-AR. Washington, D.C.

———. 1995. Argentina’s Poor: A Profile. Washington D.CBarros, Mendoca y Rocha. 1995. “Brazil: Welfare, Inequality, Poverty, Social Indicators, and Social

Programs in the 1980s”, en Lustig comp. Coping With Austerity, Washington, D.C.: The BrookingsInstitution.

Behrman, Jere. 1988. “Intrahousehold Allocation of Nutrients in Rural India: Are Boys Favored?Do Parents Exhibit Inequality Aversion?” Oxford Economic Papers, 40:1, 32–54.

Behrman, Jere, Suzanne Duryea y Miguel Székely. 1999. “Schooling Investments and MacroeconomicConditions: A Micro-Macro Investigation for Latin America and the Caribbean”. Banco In-teramericano de Desarrollo. Versión mimeografiada. Washington, D.C.

Binder, Melissa. 1996. “Schooling Indicators During Mexico´s “Lost Decade””. Borrador, Univer-sidad de Nuevo Mexico, Albuquerque.

Bourguignon, F., S. Lambert y A. Suwa-Eisenmann. 1996. “Distribution of Export Price Risk ina Developing Country”. Centre for Economic Policy Research Discussion Paper No. 1482.Londres.

Bourguignon y Morrison (compiladores). 1992. Adjustment and Equity in Development Countries:ANew Approach. París: OCDE

Bruno, M., M. Ravallion y L. Squire. 1999. “Equity and Growth in Developing Countries: Old andNew


Perspectives on the Policy Issues”. En V. Tanzi y K. Chu (compiladores). Income Dist ribution andHigh-Quality Growth. Cambridge: MIT Press.

Calvo, Guillermo. 1999. “On Dollarization”. Borrador. Universidad de Maryland, College Park.———. 1997. “Monetary and Exchange Rate Policy for Mexico: Key Issues and a Proposal”. Bo-

rrador. Universidad de Maryland, College Park.Cardoso, E. 1992. “Inflation and Poverty”. National Bureau of Economic Research Working Paper

No.4006. Marzo.CEPAL. 1999. Soc ial Panorama of Latin America, 1998.———. 1996. Social Panorama of Latin America 1996, Santiago de Chile.———. Statistical Yearbook 1997———. 1989. Antecedentes Estadísticos de la Distribución del Ingreso en el Perú, 1961–1982. Serie

Distribución del Ingreso No. 8.Chiu, Henry. 1998. “Income Inequality, Human Capital Accumulation and Economic Performance”.

The Economic Journal, 108, enero, 44–59.Coate, S. y M. Ravallion. 1993. “Reciprocity Without Commitment: Characterization and Perfor-

mance of Informal Insurance Arrangements”. Journal of Development Economics. 40: 1–24.De Janvry, A., Fargeix y E. Sadoulet. 1991. “Political Economy of Stabilization Programs: Feasibility,

Growth, and Welfare”. Journal of Policy Modeling. Vol. 13, Nº 3, otoño.De Janvry, Alain y Elizabeth Sadoulet. 1999. “Growth, Poverty and Inequality in Latin America: A

Causal Analysis, 1970–94”. Banco Interamericano de Desarrollo, Conferencia sobre Protec-ción Social y Pobreza, febrero. Washington, D.C.

Deaton, A. 1991. “Savings and Liquidity Constraints”. Econometrica, vol. 59, Nº 5: 1221–48.Deaton, A. y G. Laroque. 1992. “On the Behavior of Commodity Prices”. Review of Economic

Studies,vol. 59(1), Nº 198: 1–23.Deininger y Squire. 1996. Measuring Income Inequality: A New Database. WP, Banco Mundial,

1996.Dercon, Stefan. 1999. “Income Risk, Coping Strategies and Safety Nets”. Katholieke Universiteir

Leuvan y Universidad de Oxford. Versión mimeografiada.Dervis, K., J. De Melo y S. Robinson. 1982. General Equilibrium Models for Development Policy.

Londres: Cambridge University Press.Deutsch, Ruthanne. 1998. How Early Childhood Interventions can Reduce Inequality: An Overview

of Recent Findings. Banco Interamericano de Desarrollo, Unidad Asesora sobre Pobreza yDesigualdad, Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington, D.C.

Duryea, Suzanne. 1998. “Children´s Advancement Through School in Brazil: The Role of TemporaryShocks to Household Income”. Oficina del Economista Jefe. Serie de documentos de trabajo376. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

Easterly, W., R. Islam y J. Stiglitz. 1999. “Shaken and Stirred: Volatility and Macroeconomic Paradigmsfor Rich and Poor Countries”. XII Congreso Mundial de la IEA, Buenos Aires, agosto.

Easterly, W. y S. Fischer. 1999. “Inflation and the Poor”. Conferencia del Banco Mundial sobreEconomía del Desarrollo, abril. Washington, D.C.

Edwards, Sebastián. 1998. “Capital Flows, Real Exchange Rates and Capital Controls: Some LatinAmerican Experiences”. Universidad de California, Los Angeles. Versión mimeografiada.


Edwards, S. y M. Savastano. 1999. “Exchange Rates in Emerging Economies: What Do We Know?What do We Need to Know?” Universidad de California, Los Angeles, y Fondo MonetarioInternacional. Versión mimeografiada.

Eichengreen, Barry. 1999. Toward a New International Financial Architecture. A Practical Post-AsiaAgenda. Washington, D.C.: Institute for International Economics

———. 1998. “Capital Controls: Capital Idea or Capital Folly?” Borrador. Washington, D.C.:Institute for International Economics.

Eichengreen, Barry y Ricardo Hausmann. 1999. “Exchange Rates and Financial Fragility”. Manus-crito inédito.

Eichengreen, Barry, Ricardo Hausmann y Jurgen von Hagen. 1996. “Reforming BudgetaryInstitutions in Latin America: The Case of a National Fiscal Council”. Universidad de California,Berkeley, Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad de Mannheim. Versiónmimeografiada.

Escobal, Javier, Jaime Saavedra y Máximo Torero. 1998. “Los act ivos de los pobres en el Perú”.Documento de Trabajo nº26. Grupo de Análisis para el Desarrollo, Lima.

Fernández-Arias, Eduardo y Ricardo Hausmann. 1999. International Initiatives to Bring Stabilityto Financial Integration. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

Ferreira, Francisco, Giovanna Prennushi y Martin Ravallion. 1999. Protecting the Poor fromMacroeconomic Shocks: An Agenda for Action in a Crisis and Beyond. Banco Mundial, Was-hington, D.C.

Fields, Gary S. 1991. “Growth and Income Distribution”. En George Psacharopoulos (compilador).Essays on Poverty, Equity and Growth. Oxford: Pergamon Press.

Fiszbein y colaboradores. 1993. “La pobreza y la distribución de los ingresos en América Latina:historia del decenio de 1980”. LAC Technical Dept. Report No. 27, Banco Mundial, Washing-ton, D.C.

Flug, Karnik, Antonio Spilimbergo y Erik Weitcheim. 1996. “Investment in Education: Do EconomicVolatility and Credit Constraints Matter?” Oficina del Economista Jefe, serie de documentosde trabajo 374. Banco Interamericano de Desar rollo. Washington, D.C.

Fondo Monetario Internacional. 1999. The Morning Press. 10 de septiembre.———. 1998. News Brief No. 98/42. 13 de noviembre.Foster, Andrew. 1995. “Credit Markets and Child Growth in Low.Income Rural Areas”. Economic

Journal 105 (430) mayo: 551–570.Freije, Samuel. 1999. “Poverty and Inequality under Macroeconomic Instability: A Survey”. Insti-

tuto de Estudios Superiores de Administración. Inédito.Gaiha, R. y A. Deolikar. 1993. “Persistent, Expected and Innate Poverty: Estimates for Semi-Arid

Rural South India 1975–1984”. Cambridge Journal of Economics, vol. 17:409–421.Gavin, M. 1999. “Latin American Central Banks: Reticent to React”. Latin American Economic

Policies, vol. 7, 2º Trimestre. Oficina del Economista Jefe. Banco Interamericano de Desarro-llo. Washington, D.C.

Gavin M. y R. Perotti. 1997. “Fiscal Policy in Latin America”. En Macroeconomic Annual. NationalBureau of Economic Research. Cambridge.

Goldman Sachs. 1999. Emerging Markets Weekly Forum. 23 de agosto.


Hausmann, Ricardo, Michael Gavin, Carmen Pagés-Sierra y Ernesto Stein. 1999. Financial Turmoiland the Choice of Exchange Rate Regime. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.

Hopenhayn, H. y J. P. Nicolini. 1999. “Heterogeneity and Optimal Unemployment Insurance”.Documento presentado en la conferencia sobre protección social y pobreza, Banco Intera-mericano de Desarrollo, Washington, D.C. 4 y 5 de febrero.

INEGI (México). CD-ROM. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994 y 1996.Jackoby, Hanan y Emmanuel Skoufias. 1997. “Risk, Financial Markets and Human Capital in a

Developing Country”. Borrador.Jalan, J. y M. Ravallion. 1996. “Transient versus Chronic Poverty: Evidence from China”. Banco

Mundial. Versión mimeografiada.Kanbur, R. 1986. “Structural Adjustment, Macroeconomic Adjustment and Poverty: A Methodology

for Analysis”.CEPR Discussion Paper Series 132, Londres.Larrain, Felipe y Andrés Velasco. 1999. “Exchange Rate Policy for Emerging Markets: One Size

Does Not Fit All”. Manuscrito inédito.Larson, D., P. Varangis y N. Yakubi. 1998. “Commodity Risk Management and Development”.

World Bank Policy Research Working Paper No. 1963.Latinobarómetro, 1998. Santiago.Lipton, M. y M. Ravallion. 1995. “Poverty and Policy”. En Handbook of Development Economics

vol.3, J. Behrman y T. N. Srinivasan (compiladores). Ámsterdam: North Holland.Lokshin, Michael M. 1999. “Household Child Care and Choice and Women´s Work Behaviorin

Russia”. World Bank Development Research Group. Versión mimeografiada.Londoño y Székely. 1997. Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin America, 1970–1995, Ban-

co Interamericano de Desarrollo.Lustig, Nora. 1998. Mexico: The Remaking of an Economy. Segunda edición. Washington, D.C.:

The Brookings Institution.———. 1997. “The Safety Nets Which Are Not Safety Nets: Social Investment Funds in Latin

America”. Conferencia de HIID y PNUD sobre buen gobierno, erradicación de la pobreza ypolítica social. Universidad de Harvard, noviembre.

———. (compiladora). 1995. Coping with Austerity: Poverty and Inequality in Latin America. Was-hington, D.C.: The Borrkings Institution.

———. 1986. “Food Subsidy Programs in Mexico”. Working Papers on Food Subsidies No.3.International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.

Lustig, Nora y Darryl McLeod. 1997. “Minimum Wages and Poverty in Developing Countries:Some Empirical Evidence”. En Labor Markets in Latin America.Combining Social Protectionwith Market Flexibility. Washington, D.C.: The Brookings Institution.

Lustig y Székely. 1998. “Economic Trends, Poverty and Inequality in Mexico”. BID, SDS, POV, Was-hington, D.C.

Lustig, Nora y Michael Walton. 1998. “East Asia Can Learn from Latin America´s Travails”.International Gerald Tribune, 29 de mayo.

Márquez, Gustavo. 1999. Labor Markets and Income Support: What Did We Learn From the Crisis?.Conferencia del Banco Interamericano de Desarrollo sobre protección social y pobreza, fe-brero. Versión mimeografiada.


Montiel, Peter y Carmen Reinhart. 1999. “Do Capital Controls and Macroeconomic PoliciesInfluence the Volume and Composition of Capital Flows? Evidence from the 1990s”. Borra-dor, Universidad de Maryland.

Morduch, Jonathan. 1995. “Income Smoothing and Consumption Smoothing”, Journal of EconomicPerspect ives, volumen 9, número 3, verano, 103–114.

Morduch, J. 1990. “Risk, Production and Saving: Theory and Evidence from Indian Households”.Universidad de Harvard. Manuscrito.

Morley, S. 1994. Poverty and Inequality in Latin America: Past Evidence, Future Prospects. OverseasDevelopment Council.

Newman, John, Steen Jorgensen y Menno Pradham. 1991. “Worker´s Benefits from Bolivia´sEmergency Social Fund. Living Standards Measurement Study”. Documento de trabajo 77.Banco Mundial.

Paxson, C. 1993. Consumption and Income Seasonality in Thailand.Perry, G. y D. Lederman. 1999. “Adjustments after Speculative Attacks in Latin America and Asia:

A Tale of Two Regions?” Latin American and Caribbean Studies Viewpoints, Banco Mundial.Ríos-Rull, J. V. 1994. “Population Changes and Capital Accumulation. The Aging of the Baby

Boom”. Manuscrito inédito. Universidad de Pennsilvania.Rodrik, Dani. 1999. “Why is There so Much Economic Insecurity in Latin America?” Manuscrito

inédito.———. 1997. “Where Did All the Growth Go? External Shocks, Social Conflict and Growth

Collapses”. Universidad de Harvard. Versión mimeografiada.Romer, C. y D. Romer. 1998. “Monetary Policy and the Well-Being of the Poor”. National Bureau

of Economic Research Working Paper No. 6793, noviembre.Rose, Elaina. 1994. “Consumption Smoothing and Excess Females Mortality in Rural India”. Bo-

rrador. Universidad de Washington.Rosenzweig, M. 1998. “Risk, Implicit Contracts and the Family in Rural Areas of Low Income

Countries”. Economic Journal, 98: 1148–1170.Rosenzweig, M. y H. Binswanger. 1993. “Wealth, Weather Risk and the Composition and Profitability

of Agricultural Investments”. Economic Journal, vol. 103.Rosenzweig, M. y K. Wolpin. 1993. “Credit Market Constraints, Consumption Smoothing, and

the Accumulation of Durable Production Assets in Low Income Countries: Investment inBullocks in India”. Journal of Political Economy, 101, No. 2: 223–244.

Schultz, T. P. 1999. Preliminary Evidence of the Impact of PROGRESA on School Enrollments from1997 and 1998. International Food Policy Research Institute.

Thorbeck E. 1994. Intersectoral Linkages and their Impact on Rural Poverty Alleviation. Organiza-ción de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial. Mayo.

———. 1985. “The Social Accounting Matrix and Consistency-type Planning Models”. En G.Pyatt y J. I. Round (compiladores), Social Accounting Matrices. A Basis for Planning. BancoMundial. Washington, D.C.

Townsend, R. M. 1995. “Consumption Insurance: An Evaluation of Risk.Bearing Systems in Low-Income Economies”. Journal of Economic Perspectives, vol.9, verano: 83–102.

———. 1994. “Risk and Insurance in Village India”. Econometrica, 62, No.3:539–591.


Verdera, F. 1998. Análisis comparativo de los programas de empleo e ingresos en América Latina y elCaribe. En Programas de empleo e ingresos en América Latina y el Caribe, Márquez, G. y D.Martínez (compiladores). Lima, Perú, Banco Interamericano de Desarrollo y OIT.

Williamson, John. 1999. “Future Exchange Rate Regimes for Developing East Asia: Exploring thePolicy Options”. Borrador, Banco Mundial.

Yaqub, Shahin. 1999. “How Equitable is Public Spending in Health and Education?” Documentode antecedentes para el informe sobre el desarrollo mundial 2000/1. Banco Mundial.

CAPÍTULO 5

¿Por qué existe tanta inseguridadeconómica en América Latina?1

Dani Rodrik2

Introducción

Durante los años noventa, la renta per cápita creció en América Latina y el Caribe a una tasa pro-medio anual de aproximadamente el 2%, después de que en los ochenta disminuyera hasta casi el1%. El desempeño de los años noventa sigue estando por debajo del ritmo propio de la expansióneconómica al que la región estaba acostumbrada antes de que se produjera la crisis de la deuda en1982. La opinión de que la inseguridad económica dominante supone una amenaza para el apoyopolítico a las reformas actuales orientadas al mercado se ha convertido en uno de los argumentosmás frecuentemente esgrimidos en las conversaciones sobre asuntos latinoamericanos.

El problema resulta evidente en las encuestas recientemente llevadas a cabo en la región.Según una de dichas encuestas, realizada de forma transversal en 14 países de América Latina, el61% de los encuestados opinaban que sus padres habían vivido mejor que ellos. Esa misma en-cuesta detectó una fuerte demanda de seguro social en la región. Casi las tres cuartas partes de losencuestados se manifestaron a favor de un aumento del gasto en seguros de desempleo y más del80% expresó su deseo de que se destinara más gasto a las pensiones. Además, todos los grupossociales coinciden en dichas demandas.

¿Tienen algún significado estas cifras? Un indicio de que así es procede de las respuestas aotras preguntas de la encuesta. Por e jemplo, cuando se preguntó a esos mismos individuos sobrela defensa nacional y las fuerzas armadas, menos de un tercio contestó que le gustaría que aumen-tara el gasto destinado a dichos capítulos (Cuadro 1).

De ahí que de una lectura razonable de la encuesta se desprenda que existe una sensacióngeneralizada de inseguridad económica en América Latina y una demanda proporcional de segu-

1 Esta es una versión recortada del artículo de Dani Rodrik «Por qué hay tanta inseguridad económica enAmérica Latina?» cuyo original y versión completa fue publicado en la Revista de la CEPAL, Nº 73 (LC/G.2130-P/E), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), abril 2001 y que puedeencontrarse en la página de internet: http://www.eclac.cl/publicaciones/SecretariaEjecutiva/0/LCG2130/lcg2130e_1.pdf. Agradecemos el permiso de la CEPAL para publicar esta nueva versión.

2 Dani Rodrik es Profesor Rafiq Hariri de Economía Política Internacional de la Kennedy School of Governmentde la Universidad de Harvard.


ro social, manifiesta en todas las escalas sociales. Un ejemplo preocupante procedente de Brasilapareció recientemente publicado en el New York Times. En un artículo, el periódico destacaba laconcurrencia de un millón de personas (uno de cada 160 brasileños) en agosto de 1999 para10.000 puestos de trabajo de oficina en el Banco do Brazil, un organismo estatal que “paga pun-tual e íntegramente los salarios” y ofrece seguros integrales de salud y pagos de pensiones.

¿Qué hacen los responsables de la formulación de políticas para avanzar en este ámbito? Unprimer paso consiste en entender las causas generadoras de la inseguridad económica. En estedocumento expongo el papel que desempeñan tres conjuntos de factores críticos. En primer lu-gar, debemos comenzar con el trauma de los años ochenta. La grave recesión sufr ida por la ma-yoría de los países de la región tras la crisis de la deuda recuerda de alguna manera a la GranDepresión estadounidense de los años treinta. En América Latina, el resultado de la crisis de ladeuda se tradujo en una serie de reformas que lo que realmente hicieron fue debilitar las institu-ciones del seguro social. La seguridad del empleo disminuyó de forma general y se debilitaron lasredes públicas de protección social.

En segundo lugar, cuando América Latina entró en la década de los noventa, se encontróinmersa en un mundo de gran inestabilidad macroeconómica, generada en gran parte (o al me-nos acentuada) por unos flujos de capital erráticos. La política macroeconómica se fue alejandocada vez más de la economía real.

En tercer lugar, América Latina se ha encontrado con el gran impedimento de unas institu-ciones sociales y políticas que no han sabido reaccionar de forma adecuada a las voces que recla-maban mayor seguridad económica. Pero el problema va más allá de los propios gobiernos. Lossistemas políticos en general no han logrado crear unos mecanismos viables de expresión popu-lar. Los sindicatos no han sido capaces de desarrollar una estrategia adecuada e integradora paraabordar la inseguridad del empleo y el número de afiliados ha descendido. Por último, la mono-polización de las conversaciones en materia de política en torno al llamado “consenso de Was-hington” ha evitado el surgimiento de una visión alternativa (o al menos complementaria) de lareforma económica inspirada en los intereses locales y las aspiraciones nacionales.

El resto del documento abordará estas cuestiones y sus implicaciones de política. Este trabajono se centra en los pobres y en los más vulnerables propiamente dichos. Según parece, la novedadse encuentra en que el temor ante una movilidad descendente afecta también ahora a una granparte de la clase media. En algunos de los países más grandes de América Latina (en particular,Argentina, Brasil, México y Venezuela) los grupos con ingresos medios se muestran más pesimis-tas acerca del futuro de sus hi jos que los grupos con ingresos bajos. En este trabajo voy a centrar-me en esta noción más amplia de la inseguridad económica y en sus consecuencias.

Por último, debo subrayar que la finalidad de este trabajo es estimular el debate, y que lostests prácticos que presento son indicativos más que definitivos. En todo caso, el artículo habrácumplido su objetivo en la medida en que contribuya a abrir nuevas líneas de investigación.

El trauma de los años ochenta

La crisis de la deuda de 1982 sumió a América Latina en un largo período de fuerte recesión. ElGráfico 1 presenta una clasificación de los ingresos per cápita de los principales países de la región

¿POR QUÉ EXISTE TANTA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA? 77

y compara la experiencia de estos últimos con la de los Estados Unidos durante la Gran Depre-sión. En Estados Unidos, los ingresos experimentaron un descenso promedio del 35% entre 1929y 1933 y la tasa de desempleo registró su cifra máxima en el 25% (en 1933). Como muestra elGráfico 1, el descenso de los ingresos reales (y aumento del desempleo) no fue tan pronunciado enAmérica Latina después de 1981. Sin embargo, con la importante excepción de Chile, en AméricaLatina la recuperación también fue más gradual. En Estados Unidos pasaron 10 años antes de quesus ingresos per cápita se recuperaran hasta alcanzar el nivel que gozaban antes de la crisis. EnArgentina y Brasil pasaron 12 y 13 años respectivamente y en México, Perú y Venezuela los ingre-sos per cápita todavía se encontraban en 1997 por debajo de los niveles de 1981.

Estados Unidos respondió a la Gran Depresión con una serie de innovaciones institucionalesde suma importancia que expandieron en gran medida el papel del gobierno en la economía y ensu mayor parte supusieron una ruptura radical con el pasado. Tal y como señala Jacoby (1998),antes de la Gran Depresión, la clase media podía autoasegurarse o contratar un seguro con inter-mediarios privados. Con la desaparición de estas fórmulas privadas de seguro, la clase mediaorientó todo su peso político a apoyar la ampliación del seguro social y la creación de lo que mástarde se denominaría el estado benefactor. La Gran Depresión tuvo dos efectos: en primer lugarmermó la confianza de la clase media en el sistema privado para gestionar los riesgos del mercadolaboral; y en segundo lugar, la depresión hizo que la clase media considerara precaria su condi-ción social.

Cabe señalar los paralelismos con la experiencia latinoamericana tras la crisis de la deuda.Como en el caso de Estados Unidos, la crisis de los años ochenta supuso una gran presión para lasfórmulas de seguro privado en América Latina. Una consecuencia de la crisis generalizada fueque, como se comenta en la introducción, el seguro social se ha convertido en una preocupacióntambién de la clase media de América Latina.

Pero en Estados Unidos se dio también un componente de apoyo ideológico al crecimientode los programas públicos y, así, tanto la ideología como los intereses coincidieron en estimularla adopción de programas de seguro social.

En cuanto al papel del gobierno, América Latina entraba en la década de los ochenta desdeuna posición muy diferente a la que ocupaba Estados Unidos cuando entró en la de los treinta. Lamayoría de los países de la región se habían industrializado sufr iendo unas restricciones comer-ciales impuestas por el gobierno. Se veía a los gobiernos como parte del problema más que comola solución.

Las reformas adoptadas por América Latina en los años ochenta y posteriormente tenían porobjetivo, por tanto, aumentar la esfera de acción del mercado y contener la del gobierno. Sinembargo, lo que es importante desde nuestro punto de vista es la total ausencia de prescripcionesdestinadas a abordar la inseguridad económica en la agenda del “consenso de Washington”. Estoresulta especialmente sorprendente si se tiene en cuenta que la mayoría de las reformas orienta-das al mercado repercutieron de forma previsible en un aumento del riesgo para los trabajadoresy los hogares. El recorte de los gastos del sector público supuso una reducción de oportunidadesde empleo público relativamente seguro.

Mientras que la respuesta de Estados Unidos a la Gran Depresión supuso el fortalecimientode la protección social, la respuesta a la crisis de la deuda en América Latina se tradujo en undebilitamiento del seguro social ante un aumento de los riesgos del mercado laboral.


El debilitamiento de la seguridad del empleo

Aunque era previsible que muchas de las reformas emprendidas en América Latina aumentaranla inseguridad del empleo, al menos en el corto plazo, es difícil conseguir evidencia manifiesta alrespecto. Aun así, la evidencia disponible sugiere que la proporción de trabajadores con empleos“seguros” ha descendido en la práctica totalidad de los países de la región de los que se dispone dedatos.

Un indicio de ello lo aporta la fuerte reducción de la densidad sindical que se ha producidoen todos los países, excepto en Chile, desde los años ochenta. Este es un dato significativo, ya queuna función fundamental de los sindicatos es la negociación de una mayor seguridad del empleoen nombre de sus miembros.

El Cuadro 2 presenta los datos estadísticos de la OIT relativos a la afiliación y densidad sin-dical de diez países de América Latina. Asimismo, muestra otro indicador de inseguridad delempleo: la proporción de trabajadores que no están “protegidos” mediante contratos formalesescritos o su inclusión en programas de prestaciones sociales. La definición de empleo desprotegido,según la OIT (1999), es algo confusa y se refiere a distintas cosas en distintos países.

En los siete países en los que se puede realizar una comparación entre dos momentos en eltiempo, las cifras revelan un incremento del empleo “desprotegido”: por ejemplo del 44% al 50%en México. En este caso, Chile no constituye una excepción a esta tendencia (con un aumento del17% al 22%). La afirmación tan repetida de que la economía informal supone el 80% de losnuevos puestos de trabajo creados en América Latina a lo largo de las dos últimas décadas (por ej.OIT, 1999) ofrece una perspectiva complementaria a estos hallazgos.3

Dado que la legislación en sí misma apenas ha cambiado, estas tendencias deben interpretarsecomo una respuesta endógena de la economía al impacto conjunto de la crisis de la deuda y de lareforma estructural. La expansión de las exportaciones también se ha asociado al incremento dela subcontratación, un fenómeno que, por lo general, traslada los riesgos a las pequeñas empresasy a los trabajadores autónomos.

¿Se ha visto compensada esta reducción de la protección del empleo por unas menores tasasglobales de desempleo? La bibliografía de casos prácticos sobre la relación entre los costos deri-vados de la rescisión de contratos y las tasas de desempleo no conduce a ninguna conclusiónsólida. La evidencia recogida de forma transversal en varios países sugiere que los efectos de pri-mer orden que produce la protección del empleo son de carácter distributivo: los beneficiariostienden a ser trabajadores varones de edad más avanzada, mientras que las trabajadoras másjóvenes son las que salen perdiendo. Pero la relajación de la legislación en materia de proteccióndel empleo apenas parece repercutir en los niveles totales de empleo. La escasa evidencia que se harecogido en América Latina concuerda con dichos hallazgos (Márquez y Pagés, 1998).

El Cuadro 3 recoge las tasas de desempleo de diversos países de América Latina durante tressubperíodos a partir de 1981 (1981–88, 1989–93 y 1994–98). En la mayoría de los países, el des-empleo presenta un patrón en forma de U. Los primeros años tras la crisis de la deuda fueron, en

3 Sigue discutiéndose hasta qué punto el descenso de la proporción del empleo del sector formal es conse-cuencia de una legislación laboral restr ictiva (como la imposición de unos salarios mínimos y unas prestacionesobligatorias).


términos generales, un periodo de fuerte desempleo. A finales de la década de los ochenta, eldesempleo disminuyó para luego volver a aumentar desde mediados de los noventa. Brasil, Méxi-co, Uruguay y Venezuela coinciden en este patrón característ ico.

Así, en la mayoría de los países de la región, el debilitamiento de la protección del empleo haido acompañado de unos niveles cada vez más altos de desempleo durante la década de los no-venta. Aunque es posible que el desempleo hubiera crecido más si los sindicatos no hubieranperdido afiliados y si otros tipos de protección del empleo no se hubieran debilitado, la evidenciaexistente en el ámbito internacional sugiere que no es probable que se produzca tal situación.Parece claro que los riesgos de pérdida del empleo seguidos de un periodo de desempleo hanaumentado.

Análisis de la inestabilidad macroeconómica y su relacióncon los ingresos de los hogares

Tal y como Gavin y Hausmann (1996) subrayan, América Lat ina es una región inestable donde ladesviación estándar de las tasas de crecimiento del PIB tiende a duplicar, en promedio, la registra-da en las economías industrializadas. Para cada hogar, lo que importa es la inestabilidad de suspropios flujos de ingresos. Aunque, por definición, no todos los hogares pueden protegerse conéxito de la inestabilidad promedio de la economía, la distribución de la incertidumbre entre loshogares depende de la medida en que los riesgos de los hogares varían según el resultado nacional.

La relación entre la inestabilidad de los ingresos de los hogares y de los ingresos nacionales sepuede expresar mediante un simple análisis basado en la identidad:

d y d y d y d yit t it t ln ln ln ln ≡ + −( )

donde yit e y

t son los ingresos de los hogares y los ingresos nacionales en el momento t, y d ln y

ity d ln y

t son la tasa de crecimiento de los ingresos de un hogar y del PIB respectivamente. Las tasas

de crecimiento de los hogares y las nacionales se definen de la siguiente manera:

d y

d yit it

t t

ln

ln

=

=

δ

δ

Además, si la tasa de crecimiento de los ingresos de los hogares en relación con el promedionacional se obtiene con la siguiente fórmula

d y d yit t it ln ln –( ) = ρ

entonces se puede descomponer la inestabilidad del crecimiento de los ingresos de un hogar entres términos distintos.

σ σ σ ρ δδ δ ρ i i it t

2 2 2 2= + + ( )cov ,


El primer término representa la inestabilidad de la economía nacional ( σδ2 ). Este término capta

las alteraciones macroeconómicas sobre las que descansa la economía y es la inestabilidad en laque se centra el trabajo de Gavin y Hausmann. El segundo término es la inestabilidad de losingresos relativos de los hogares (

σρi

2 ), y capta las alteraciones idiosincrásicas que afectan a undeterminado hogar. Por último, el tercer término es la covarianza entre las tasas de crecimientodel PIB y los ingresos relativos de un hogar ( cov ),(ρ δit t ).

El análisis resulta útil, ya que ayuda a organizar nuestras ideas sobre cuál es la me jor formade abordar la incertidumbre existente en los hogares. Este análisis pone de manifiesto tres fuentesde incertidumbre con tres tipos diferentes de implicaciones en cuestión de políticas a seguir. Si lamayor parte de la incertidumbre es de origen macroeconómico, la forma más eficaz de reducir elriesgo de los hogares consiste en mejorar la calidad de los procesos de elaboración de políticas aseguir. Si, por el contrario, la mayor parte de la incertidumbre es de carácter idiosincrásico, espe-cífica de cada hogar, lo que se necesitan son, simple y llanamente, seguros. Si su origen se encuen-tra en la excesiva susceptibilidad de determinados hogares a las recesiones macroeconómicas,entonces la respuesta apropiada consiste en identificar dichos hogares y asegurarse de que losmecanismos de transferencia (a) se orientan de forma adecuada y (b) son resistentes a las crisismacroeconómicas.4

Para demostrar cómo se puede trabajar con el análisis, voy a realizar un ejercicio muy agrandes rasgos basado en datos fácilmente accesibles sobre los salar ios promedio reales. Conside-ramos un hogar cuya única fuente de ingresos son los salarios y que gana el salario promedio dela economía, sin poder variar el número de horas trabajadas. En este caso, el correspondienteanálisis de la inestabilidad de este hogar puede expresarse de la siguiente manera:

σ σ σ ρ δδ ρw2 2 2 2= + + ( )

,cov

donde σw2

corresponde a la inestabilidad del crecimiento del salario real, σρ

2 a la inestab ilidad de

los salarios reales en relación con el PIB y los demás términos tienen una interpretación obvia. Seignora la incidencia del riesgo entre los trabajadores.

El principal resultado que se deriva del Cuadro 4 se encuentra en la diferencia entre Chile yel resto de países de la muestra. En primer lugar, la inestabilidad de los salarios reales ha experi-mentado un fuerte incremento durante los años noventa en todos los países excepto en Chile. Eneste último caso, el crecimiento salarial se ha mostrado considerablemente más estable en el pe-riodo a partir del colapso de los ochenta. En segundo lugar, el crecimiento salarial en relación conla renta nacional es procíclico (Perú), o bien ha pasado a serlo durante los noventa (México yVenezuela) en todos los países excepto en Chile. En otras palabras, en estos países, la inestabilidadmacroeconómica se transmite a los salarios de forma acentuada. En tercer lugar, el componente“idiosincrásico” de la inestabilidad salarial supone alrededor de la mitad o menos de la inestabi-lidad salarial total del trabajador medio en los tres países, pero no en Chile.

4 Véase Lustig (1999), concretamente en relación con el diseño de respuestas a los periodos adversos, que seansensibles a la pobreza. Lustig aboga por la instauración de redes de protección social anticíclicas para proteger alos pobres de la vulnerabilidad excesiva ante las recesiones económicas.


América Latina es ciertamente una región con un nivel muy elevado de inestabilidadmacroeconómica global. A pesar de que dicha inestabilidad ha descendido ligeramente desde losaños de la crisis de la deuda, todavía sigue siendo alta en términos comparativos. El Cuadro 5presenta cifras relativas a la inestabilidad de los países de la región durante los años ochenta ynoventa. En términos no ponderados, el promedio de inestabilidad del crecimiento del PIB habajado de 4,5 puntos durante los ochenta a 3,2 en los noventa. A pesar de ello, esta cifra sigueduplicando el nivel de inestabilidad registrado en una economía industrial como los EstadosUnidos.

En el Cuadro 6 llevamos a cabo una comparación a más largo plazo con los años sesenta ysetenta relativa a los países más grandes de la región. En lugar de exponer desviaciones estándarpuras, he preferido presentar los números de forma algo diferente. Las cifras de este cuadro res-ponden a la siguiente pregunta: ¿cuál es la probabilidad de que la renta per cápita caiga un 5% omás en un año determinado? Dado que la inseguridad económica se basa con frecuencia en eltemor al desplome de los ingresos, ésta podría ser una medición más correcta que la inestabilidaden sí misma.

El cuadro revela que los años noventa representan una notable mejora con respecto a losochenta. Pero también pone de manifiesto que, en la mayoría de los países contemplados, la in-seguridad de los ingresos globales es sustancialmente más elevada en los noventa de lo que fue enlos sesenta y setenta. En Brasil, México, Perú y Venezuela, la probabilidad de que los ingresosmedios caigan en un 5% o más en un año determinado se encuentra en torno al 10–20%, unacifra sustancialmente superior a la registrada antes de los años ochenta.

Fuentes de la inestabilidad macroeconómica:la importancia de los flujos de capital

Hausmann y Gavin (1996) han investigado las causas de la inestabilidad macroeconómica deAmérica Latina. Según señalan estos autores, tanto las crisis externas como los fracasos de laspolíticas nacionales son las fuerzas motrices de la inestabilidad.

En relación con los años noventa, la evidencia sugiere que la inestabilidad de los flujos decapital privado haya sido quizás el factor determinante más importante de la inestab ilidadmacroeconómica.

El Cuadro 7 muestra los resultados de los promedios regresivos de la inestabilidad del creci-miento del PIB correspondientes a cada una de las dos décadas (ochenta y noventa) sobre unaserie de determinantes: la inestabilidad de la relación de intercambio de los ingresos, la inestabi-lidad de los flujos de capital privado bruto, la inestabilidad de las condiciones monetarias, inten-sidad financiera, ingresos per cápita y una variable ficticia relativa a los años noventa.5

La primera columna, que contiene los promedios por década (y hasta dos observaciones porpaís), muestra que la inestabilidad de los flujos de capital tiene una importante correlación con lainestabilidad del PIB. El coeficiente estimado sobre la inestabilidad de la relación de intercambio

5 Véase un análisis transnacional de similares características en Easter ly, Islam y Stiglitz (1999).


es positivo, pero no es significativo. La inestabilidad de las condiciones monetarias internas esestadísticamente significativa, pero tan sólo con un 90% de nivel de confianza. La variable dummyrelativa a la década de los noventa es negativa y significativa, con un coeficiente estimado equiva-lente aproximadamente al descenso del promedio de inestabilidad del PIB de ambas décadas. Porúltimo, existe una asociación negativa e importante entre la renta per cápita y la inestabilidad. Lasegunda columna del Cuadro 7 descarta las variables no significativas (inestabilidad de la rela-ción de intercambio e intensidad financiera) para ganar unas pocas observaciones más. Los resul-tados siguen siendo los mismos. En particular, la inestabilidad de los flujos de capital privadobruto aparece con un coeficiente significativamente elevado.

Las dos últimas columnas del Cuadro 7 muestran los resultados cuando se aplican las fórmu-las de regresión década a década. De dichas columnas se deduce que la inestabilidad del PIB y lainestabilidad de los flujos de capital privado bruto mantienen una asociación par ticularmentefuerte en los años noventa. El cálculo del coeficiente indica que el aumento de un punto en ladesviación estándar de los flujos de capital privado bruto (en porcentaje del PIB) está asociado aun aumento de más de medio punto porcentual en la desviación estándar de las tasas de creci-miento del PIB.

Cabe la posibilidad de interpretar estos resultados de forma distinta si se atiende a la causalidadinversa. Los flujos de capital quizás respondan simplemente a la inestabilidad subyacente queexiste en la coyuntura económica y no sean un factor determinante de la misma. Nuestros resul-tados indican que los flujos de capital, al ser muy sensibles a otros tipos de crisis, son una fuentepotencial de acentuación de dichas crisis. En este sentido, los países muy abiertos a los flujos decapital privado pueden sufrir una mayor inestabilidad generada por la reversión de los mismos,incluso en el caso de que los flujos de capital respondan únicamente a los parámetros fundamen-tales de la economía.

La movilidad del capital y la incidencia de los riesgos macroeconómicos

Los flujos de capital errát icos mantienen una fue rte c orrelación con la inestab ilidadmacroeconómica. Esta conclusión tiene una importante implicación relacionada con la distribu-ción de los riesgos macroeconómicos entre todos los hogares del país. En particular, tal y comopone de manifiesto la aplicación práctica ilustrativa que he realizado, los trabajadores cuyos sala-rios reales son procíclicos (es decir, que aumentan más que los ingresos nacionales en los mo-mentos buenos y disminuyen más en los momentos malos) sufren la inestabilidad macroeconómicade forma desproporcionada.

Un modelo sencillo, adaptado del trabajo de Rodrik (1997, capítulo 4), ilustra el funciona-miento de este fenómeno. Supongamos una pequeña economía abierta que produce (y exporta)un único producto, cuyo precio se fija en los mercados mundiales. Este producto se produce conrendimientos de escala constantes y utilizando trabajo y capital. A diferencia del factor trabajo, elcapital puede traspasar fronteras, pero con un costo. La magnitud de este costo constituirá elparámetro que capta el grado de movilidad del capital en la economía. La fuerza de trabajo, cuyobienestar es el objeto del análisis, consume solamente lo que se puede importar. La única fuentede incertidumbre que se encuentra en el modelo es el nivel de productividad del sector de los


bienes exportables, que se supone estocástico. Los ingresos de la fuerza de trabajo proceden delsalario más la recaudación de un impuesto sobre el capital interno.

Expresemos la función de producción del sector de los bienes exportables como pf(k, l), conlas habituales condiciones de regularidad: fk > 0, fl > 0, fkk < 0, fll < 0, y fkl > 0. El parámetro deproductividad estocástica viene dado por p. El capital nacional se fija de forma exógena en k0. Elmodelo capta el aumento de la movilidad del capital aplicando reducciones en λ . El modelopuede describirse a través de tres ecuaciones:

(1) r pf kk= −( ) τ

(2) r r k k= − −∗ λ( )0

(3) w pf kl= ( ) .

La rentabilidad interna del capital (r) viene dada por el valor del producto marginal delcapital, deducido el impuesto nacional. El comercio internacional en servicios de capital exigeque dicha rentabilidad sea equivalente a la rentabilidad internacional (r ) menos un margen querefleja el costo de trasladar capital en el extranjero. Por último, la tercera ecuación expresa que e lsalario nacional (w) es igual al valor del producto marginal del trabajo. Estas tres ecuacionesdeterminan las tres variables endógenas del sistema: w, r, y k.

El Gráfico 3 ofrece una perspectiva gráfica del funcionamiento del modelo. De forma intuitiva,para una cantidad determinada de capital invertida internamente, el rendimiento del capitalfluctúa conjuntamente con la productividad en el sector de los bienes exportables. A su vez, lacurva inclinada ascendente representa la relación expresada en la ecuación (2). Se muestran dosversiones de este gráfico: una relativa a λ alta (movilidad baja de capital) y una relativa a λ baja(movilidad alta de capital). Cuanto más bajo es el componente λ , menor es la pendiente delgráfico.

k p( , , )τ λ indica el nivel de equilibrio del capital utilizado en el país. De forma intuitiva,fijamos el equilibrio inicial de forma que el capital no tenga ningún incentivo para moverse den-tro o fuera de la economía, de manera que las variaciones del costo de la movilidad no tenganefecto alguno (manteniendo p constante).

Ahora consideremos qué sucede cuando p fluctúa. Una reducción de p rebaja la rentabili-dad nacional del capital y se traduce en una fuga de capital cuya magnitud es inversamenteproporcional a λ . Tal y como muestra el gráfico, cuanto mayor es la movilidad del capital, másamplias son las fluctuaciones del capital nacional en respuesta a los cambios de los precios en elmundo.

Así pues, al hacer que el capital sea más sensible a los cambios experimentados en la produc-tividad nacional, la movilidad del capital acentúa la amplitud de las fluctuaciones en los ingresosde los trabajadores del país. El efecto se debe a que los ingresos de los trabajadores no sólo depen-den de la productividad nacional, sino también de (a) el capital nacional, que fluctúa en respuestaa las crisis de productividad, y (b) la base impositiva de la economía, que también fluctúa más aconsecuencia de la movilidad del capital. El efecto de la movilidad del capital es una mayor expo-sición de la mano de obra al riesgo macroeconómico.

∗


Tipos de cambio, movilidad del capital e inestabilidad macroeconómica

La asociación entre la política cambiaria y la inestabilidad macroeconómica ya se ha observado:el fracaso de unos tipos cambiarios fijos insostenibles ha supuesto desde siempre una fuente deinestabilidad para los países de América Latina. Una de las conclusiones de Hausmann y Gavin(1996) es que los países con tipos de cambio flexibles han sufrido normalmente menos inestabi-lidad del PIB que los países con tipos fijos. Una de los motivos tiene que ver con la capacidad deeludir las crisis monetarias. El otro es que los tipos de cambio flexibles constituyen una protec-ción más efect iva contra las crisis reales.

La movilidad del capital en los años noventa ha mermado la capacidad de los tipos de cam-bio flexibles de ejercer dicha función estabilizadora. Allá donde no son fijos, los valores moneta-rios se han guiado menos por las crisis de la competitividad o por los cambios en la balanzacomercial y más por la pretensión de mantener los flujos de capital a corto plazo y la confianza delos inversionistas.

Gavin continúa comentando cómo el elemento táctico elegido como respuesta fue, en cam-bio, el tipo de interés, que se utilizó de forma agresiva para defender el t ipo de cambio. En otraspalabras, en lugar de permitir que el tipo de cambio nominal se depreciara convenientementepara incentivar la economía real, los gobiernos de América Latina prefirieron agudizar las condi-ciones monetarias con el fin de evitar la depreciación. La política cambiaria se desligó de lasnecesidades de la economía real.

El Cuadro 8 efectúa el cálculo de los coeficientes de correlación entre los movimientos tri-mestrales del tipo de cambio real y dos clases diferentes de flujos: los flujos “reales”, definidoscomo la suma de la cuenta corriente y la inversión extranjera directa (IED) entrante, y los flujos“financieros”, que cubren todos los movimientos de la cuenta de capital excepto la inversión ex-tranjera directa y las variaciones de las reservas.

La correlación entre los flujos financieros y los movimientos del tipo de cambio real es nega-tiva en todos los casos excepto uno (Perú). Esto indica que existe una tendencia general a la apre-ciación del tipo de cambio real en respuesta a las entradas financieras. Por otra parte, la correlaciónentre el tipo de cambio real y los flujos reales es positiva en cinco de los seis casos (Chile es laúnica excepción). Esto quiere decir que el deterioro del saldo de la balanza corriente (y del equi-librio de la inversión extranjera directa) está asociado a una apreciación del tipo de cambio real.

Lo que parecen reflejar estos resultados es una pauta cada vez más común según la cuallos flujos financieros son los que condicionan el tipo de cambio real. Esta pauta es particularmenteclara en el caso de México, donde las entradas financieras cada vez mayores y el deterioro del saldocorriente entre los años 1988 y 1994 coincidieron con una continua apreciación real monetaria.

La flexibilidad del tipo de cambio como seguro social

La aplicación de una política cambiaria durante los años noventa ha contribuido a la existenciade una mayor inseguridad económica en la región de una forma, además, más sutil. Un tipo decambio enfocado hacia la economía real no sólo desempeña una función estabilizadora, sino quetambién funciona a modo de seguro social. Cuando el tipo de cambio refleja la evolución del


saldo corriente, las crisis sectoriales de competitividad se disipan a lo largo y ancho de la econo-mía, mientras que cuando el tipo de cambio es fijo o sensible principalmente a los flujos financie-ros, los sectores afectados tienen que soportar todo el peso de la crisis.

Rigidez del salario nominal y tipos de cambio fijos

Desde nuestra perspectiva, el resultado importante se halla en la acentuación de las implicacionesdistributivas de la crisis de productividad. La rigidez de los salarios combinada con los tipos decambio fijos se traduce no sólo en unos resultados insatisfactorios (reflejados en este caso en elnivel de desempleo), sino también en una mayor dispersión de los resultados distributivos.

Rigidez salarial nominal y tipos de cambio flexibles

Cuando el tipo de cambio no es fijo y puede focalizarse en la balanza comercial, estos efectospueden contrarrestarse mediante una depreciación del tipo de cambio nominal conveniente pararestaurar los costos unitarios laborales de una industria exportadora. La flexibilidad permite re-ducir el salar io de un sector en cuanto al precio de los bienes comercializados y eliminar así eldesempleo.

El Cuadro 9 resume las consecuencias distributivas correspondientes a los tres sectores, encondiciones de crisis tanto positiva como negativa. Obsérvese que, en condiciones de crisis posi-tiva de productividad, el efecto distributivo no depende de que el tipo de cambio sea fijo o tengacomo referencia la balanza comercial. Esto se debe al supuesto (plausible) de que los salarios sonrígidos a la baja pero no al alza.

En consecuencia, con tipos de cambio fijos se obtienen resultados que se alejan de la normasólo cuando uno de los sectores se ve golpeado por una crisis negativa. Cuando eso ocurre, losefectos distributivos se agravan en presencia de tipos fijos a través de los dos canales ya mencio-nados anteriormente: en primer lugar, los ingresos se desploman en el sector perjudicado por eldesempleo; y, en segundo lugar, se produce un fuerte cambio del precio relat ivo a favor del sectorcomerciable y en detrimento del sector no comerciable.

Instituciones con participación

La desaparición del régimen militar y la transición hacia la democracia han sido las evolucionesmás alentadoras que han tenido lugar en América Latina durante las dos últimas décadas.

La evidencia internacional sobre la relación que existe entre el tipo de régimen político y laestabilidad económica se muestra en los Gráficos 4 y 5. Las pautas para medir la inestabilidad sonla desviación estándar de las tasas de crecimiento del PIB real (Gráfico 4) y la tasa media deinflación (Gráfico 5). La forma de medir la participación (parcomp) consiste en un índice extraí-do del conjunto de datos de Polity III de Jaggers y Gurr (1995) y se define como “la medida en laque quienes no pertenecen a la élite tienen posibilidad de acceder a las estructuras institucionalesde expresión política”. Las fórmulas de regresión sobre las que se basan los diagramas de disper-sión contienen los siguientes controles adicionales: renta per cápita, tamaño de la población, ines-


tabilidad de la relación de intercambio y variables ficticias relativas a América Latina, África yAsia Oriental.

La participación política resulta estar muy correlacionada, negativamente, tanto con la ines-tabilidad del PIB como con los niveles de inflación. La participación sirve de ayuda de variasmaneras. En primer lugar, la democracia permite que se produzca una transferencia no traumáticade poder de manos de los políticos fracasados y sus políticas a un nuevo grupo de líderes degobierno. En segundo lugar, la participación hace posible la existencia de mecanismos de consul-ta y negociación. En tercer lugar, los mecanismos de expresión institucionalizados evitan la nece-sidad de disturbios y protestas.

Sin embargo, y a pesar de la t ransición de la región a la democracia, las institucionesparticipativas en América Latina adolecen de varias debilidades importantes, que deben conside-rarse como uno de los elementos agravantes de la inseguridad económica.

Tal y como se comentaba anteriormente, los sindicatos, importante institución de expresióncolectiva, han perdido afiliados en todos los países de los que se dispone de datos, excepto enChile. Los sindicatos son importantes, ya que aportan a sus miembros más sensación de controlde su entorno laboral.

Puede decirse que el viejo estilo de act ividad sindical en América Latina, que consiste enpresionar para conseguir medidas de protección laboral legalmente vinculantes y ventajas sala-riales, ha dejado de adecuarse a los requisitos de las economías con mercados competitivos yunidades de producción más reducidas.

El sistema político de América Latina es más abierto y se enfrenta a lo que Domínguez (1997)denomina una “cr isis de representación”. Los ciudadanos ven a los funcionarios del gobiernocomo personajes corruptos, a los partidos políticos como una colección de bandos diferentes, alos parlamentos como ineficaces y a los presidentes bien como salvadores, bien como granujas alos que hay que procesar. El Coronel Hugo Chávez, un paracaidista venezolano, es la personifica-ción de todas estas tendencias.

Al igual que en muchos otros casos, Chile destaca como excepción a muchas de estas tenden-cias. En 1990, la transición a la democracia de Chile se produjo de la mano del inicio de undiálogo social entre los trabajadores, las empresas y el gobierno, y de una serie de acuerdos tripartitosanuales.

Comentarios finales

En este trabajo he argumentado que la inseguridad económica de América Latina es una cuestiónque presenta múltiples facetas y numerosas fuentes que se alimentan unas de otras. Parte de lainseguridad surge del debilitamiento de la protección del trabajo y de la mayor inestabilidad delos ingresos de los hogares. Otra parte se debe a los flujos de capital erráticos y a la inestabilidadsistémica generada por un alejamiento entre los instrumentos de estabilización y la economíareal. Por último, un componente importante hay que buscarlo en la debilidad de las institucionesde expresión y representación.

Una seria implicación es el hecho de que los programas dirigidos a la protección social en símisma sólo pueden constituir una solución parcial. Pero quizás lo que más necesite América


Latina sea una visión de cómo mantener la cohesión social ante las amplias desigualdades y losrendimientos inestables, dos factores que se están agravando debido a la creciente dependenciade las fuerzas de mercado. En los países industriales avanzados de nuestros días, la ampliación delpapel de los mercados ha ido siempre de la mano de un fortalecimiento de las instituciones deseguro social. Si América Latina quiere abrirse un camino diferente, la región tendrá que desarro-llar una visión alternativa que articule una forma de relajar la tensión entre las fuerzas de merca-do y las ansias de seguridad económica.


Mej

or90

8161

.263

5164

7856

4567

5743

5275

8059

70

Igua

l32

6122

2231

914

2632

2031

3524

1412

1819

Peo

r21

3914

.412

1625

814

2210

1120

216

620

10

No

358

2.4

33

21

51

21

33

52

32

resp

onde

Mej

or68

4346

.143

5658

3652

6134

5130

4848

3746

53

Igua

l30

7120

.722

2012

2125

2221

2323

2026

1922

17

Peo

r32

6122

2013

2138

1111

2917

4121

1326

1919

No

1664

11.2

1611

96

127

168

612

1319

1312

resp

onde

Fuen

te : M

irror

on

the A

mer

icas P

oll (

1999

), W

all S

treet

Jour

nal I

nter

activ

e Edi

tion.

Cuadro

1A

méri

ca L

ati

na (

14 p

aís

es)

: R

esp

uest

as

a u

na e

ncu

est

a s

obre

cam

bio

s pre

vist

os

en l

os

niv

ele

s de v

ida

N%

Arge

ntin

aBo

livia

Bras

ilCo

lom

bia

Cost

a Ri

caCh

ileEc

uado

rGu

atem

ala

Méx

ico

Pana

má

Para

guay

Peru

Urug

uay

Vene

zuel

a14

,839

100

1200

794

1000

1200

1000

1200

1200

1000

1200

1000

600

1045

1200

1200

To

man

do

to

do

en

co

nsi

der

ació

n,

¿d

iría

ust

ed q

ue

sus

pad

res

viví

an m

ejo

r , i

gu

al o

peo

r q

ue

com

o u

sted

viv

e h

oy?

Y r

esp

ecto

a s

us

hijo

s, ¿

cree

ust

ed q

ue

vivi

rán

mej

or ,

igu

al o

peo

r q

ue

com

o u

sted

viv

e h

oy?

Mue

stra

tota

lPa

íses

Anexos


Cuadro 2América Latina (10 países): Indicadores de seguridad en el empleo

Afiliación sindical Densidad sindical Empleo “desprotegido”a

(en miles) (% de la obra no-agrícola) (% de los empleados)

Fuente: OIT (1997, cuadros 1.1 y 1.2); OIT (1999, cuadro 7); Ferreira y Paes de Barros (1999, cuadro 1).a El término empleo “desprotegido” se refiere a la proporción de empleados sin contrato escrito o prestaciones sociales-empleados son del sector privado o tienen empleo urbano. Véase OIT (1999, cuadro 7) para las fuentes originales y mayores detalles.

Argentina 1986 3262 1986 48.7 1990 21.7

1995 3200 1995 25.4 1996 34

Bolivia 1994 276 1994 16.4 1991 28

1997 34.8

Brasil 1991 15205 1991 32.1 1985 63.6

1996 68.5

Chile 1985 361 1985 11.6 1990 17

1993 684 1993 15.9 1996 22.3

Colombia 1985 877 1985 11.2

1995 840 1995 7

El Salvador 1985 79 1985 7.9 1994 59.1

1995 103 1995 7.2 1997 61.3

México 1989 9500 1989 54.1 1990 43.4

1991 7000 1991 31 1997 49.6

Perú 1991 442 1991 7.5 1990 25.5

1996 34.1

Uruguay 1990 222 1990 19.9

1993 151 1993 11.6

Venezuela 1988 1700 1988 25.9

1995 1153 1995 14.9


Cuadro 4América Latina (cuatro países): Descomposición de la volatilidad del salario reala

Fuente: Calculado con datos del Banco Mundial (1999), del FMI (varios años) y del BID ( s/f).a Las varianzas y covarianzas se han multiplicado por 100.

Chile 1981–86 2.13 100 0.77 36 3.13 147 –1.77 –83

1987–92 0.22 100 0.13 60 0.29 131 –0.2 –91

México 1984–89 0.4 100 0.66 165 0.21 54 –0.48 –119

1990–95 0.86 100 0.35 41 0.42 48 0.09 11

Perú 1983–88 3.11 100 1.3 42 1.12 36 0.7 23

1989–94 6.9 100 1.61 23 3.25 47 2.04 30

Venezuela 1983–88 0.36 100 0.34 93 1.16 320 –1.13 –312

1989–94 1.77 100 0.53 30 0.91 51 0.33 19

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo.

Argentina 5.4 7.6 15.3

Bolivia 7.6 6.9 3.6

Brasil 5.6 4.7 5.7

Chile 14.9 7.2 7.6

Colombia 11.6 9.9 10.4

Costa Rica 6.2 4.4 5.4

Ecuador 8.2 8.1 8.8

El Salvador 9.4 8.5 7.2

Guatemala 9.1 4.1 4.0

Honduras 10.3 7.1 5.6

México 4.0 2.9 4.8

Nicaragua 13.0 14.7 16.5

Perú 6.9 8.3 7.8

Paraguay 5.6 5.6 6.0

Uruguay 11.3 8.8 10.8

Venezuela 10.4 8.4 10.5

1981–88 1989–93 1994–98

Cuadro 3Tasa de Desempleo (%)

var(d ln w) var(d ln y) var(d ln w - d ln y) 2xcov (dlny, dlnw-dlny)periodos valor porcentaje valor porcentaje valor porcentaje valor porcentaje


Volatilidad del PNB Volatilidad de la relacion de Volatilidad de flujosintercambio del ingreso de capital privado

Cuadro 5América Latina y el Caribe (26 países): Indicadores de la volatilidada

País 1980s 1990s 1980s 1990s 1980s 1990s

Argentina 0.048 0.050 0.007 0.004 0.032 0.058

Bahamas, The 0.028 0.023

Barbados 0.052 0.030 0.047 0.045

Belize 0.032 0.010 0.031 0.011

Bolivia 0.045 0.031 0.009 0.016 0.025 0.003

Brasil 0.044 0.039 0.008 0.003 0.009 0.040

Chile 0.070 0.027 0.021 0.029 0.049 0.018

Colombia 0.015 0.016 0.019 0.011 0.010 0.012

Costa Rica 0.045 0.024 0.042 0.014 0.068 0.028

República Dominicana 0.047 0.043 0.030 0.035 0.023 0.036

Ecuador 0.044 0.012 0.030 0.027 0.035 0.009

El Salvador 0.027 0.007 0.039 0.022 0.026 0.009

Guatemala 0.049 0.052 0.013 0.013 0.011 0.006

Guyana 0.026 0.024 0.063 0.197 0.058 0.051

Haití 0.017 0.069 0.026 0.016 0.004 0.014

Honduras 0.036 0.024 0.026 0.040 0.010 0.014

Jamaica 0.042 0.038 0.039 0.024

México 0.051 0.023 0.016 0.008 0.029 0.017

Nicaragua 0.069 0.026 0.032 0.060

Panama 0.083 0.053 0.021 0.019

Paraguay 0.035 0.015 0.020 0.011 0.021 0.016

Perú 0.047 0.019 0.014 0.006 0.017 0.032

Suriname 0.060 0.074 0.140 0.034

Trinidad and Tobago 0.043 0.022 0.037 0.032

Uruguay 0.055 0.028 0.026 0.008 0.037 0.033

Venezuela 0.050 0.052 0.060 0.030 0.085 0.104

media 0.045 0.032 0.026 0.028 0.037 0.028

mediana 0.045 0.027 0.023 0.016 0.031 0.024

a La volatilidad se calcula como la desviación estándar de las tasas de crecimiento anual del PNB y la relación de intercambio del ingreso,y la desviación estándar de los flujos brutos de capital privado como proporción del PIB. La información sobre el PNB y la relación de intercambio proviene de la base de datosdel BID, y aquella sobre los flujos de capital privado proviene de Banco Mundial (1999).


En porcentajes1960s 1970s 1980s 1990s

Argentina 7.9 5.4 36.5 3.3

Brasil 2.3 0.2 12.4 14.4

Chile 0.4 25.5 17.5 0.0

Colombia 0.0 0.0 0.5 0.0

México 0.0 0.0 17.1 19.0

Perú 3.5 3.6 36.5 17.8

Uruguay 4.3 0.3 28.7 0.4

Venezuela 5.4 1.5 37.3 9.0

Media 3.0 4.6 23.3 8.0

Mediana 2.9 0.9 23.1 6.1

Cuadro 6América Latina (ocho países):La inseguridad económica en una perspectiva de largo plazo

Fuente: Cálculos del autor, basados en los promedios decenales de las tasas de crecimiento del ingreso per capita y su desviaciónestándar y suponiendo que las tasas de crecimiento se distribuyen en forma idéntica y normal en una década.

constante 0.087* 0.067* 0.044 0.079*

(0.029) (0.019) (0.031) (0.024)

log ingreso per-cápita –0.009** –0.006** –0.003 –0.009**

(0.004) (0.003) (0.005) (0.003)

Volatilidad de la política monetaria 0.011*** 0.010*** 0.012 0.003

(desviación estándar del crecimiento de M1) (0.006) (0.005) (0.007) (0.009)

Volatilidad de la relación –0.049

de intercambio del ingreso (0.112)

Volatilidad de los flujos brutos 0.505* 0.454* 0.419** 0.509*

de capital privado (0.130) (0.099) (0.177) (0.127)

Profundidad financiera (M2/PNB) 0.0000

(0.0003)

Variable dummy –0.010** –0.010**

para los años noventa (0.005) (0.004)

Periodo cubierto 1980s, 1980s, 1980s only 1990s only

1990s 1990s

N 36 44 22 22

R2 ajustado 0.39 0.41 0.16 0.46

Variable dependiente:desviación estándar de las tasas de crecimiento del PNB

(1) (2) (3) (4)

a Las regresiones usan hasta dos observaciones por país, una para los años ochenta y otra para los noventa. Los errores estándarestán entre paréntesis. Los asteriscos indican los niveles de significancia:* 99%; ** 95%; *** 90%. Se excluyen de las muestrasutilizadas en estas regresiones cuatro países pequeños que registran flujos de capital privado muy volátiles: Suriname, Panamá,Bahamas y Nicaragua.

Cuadro 7América Latina y el Caribe: Determinantes de la volatilidaddel producto nacional bruto, años ochenta y noventa


Cuadro 8América Latina (seis países):Correlaciones entre el tipo de cambio real y los flujos de la balanza de pago

Coeficiente de correlación entre el tipo de cambio real y:Cuenta corriente + IED Entradas financieras período

Fuente : Calculado con datos de FMI (varios años).a Los tipos de cambio están definidos en términos de moneda nacional por unidad de moneda extranjera, de modo que un incrementoes una depreciación real. Las entradas financieras corresponden a todos los movimientos de la cuenta de capital distintosde la afluencia de inversión extranjera directa (IED) y variaciones de reser vas, incluidos errores y omisiones. Los períodos se seleccionaronsegún la disponibilidad de datos trimestrales. Los niveles de significancia estadística son los siguientes: *99%; **95%; ***90%.b T= trimestre.

Argentina 0.19 –0.52* 89Q2–98Q4

Brasil 0.40*** –0.23 93Q1–97Q4

Chile –0.24 –0.03 89Q1–98Q4

México 0.68* –0.69* 89Q1–98Q4

Perú 0.40 0.21 94Q1–97Q4

Venezuela 0.24 –0.06 94Q1–98Q4

Cuadro 9Efectos distributivos de las perturbaciones (shocks)de la productividad en diferentes regímenes cambiarios

Perturbación en el sector exportador 1 Perturbación en el sector exportador 2

a El modelo supone que los salarios nominales son rígidos a la baja en los sectores 1 y 2.Véase en el texto la descripción del modelo y el análisis.

1 2 n 1 2 n 1 2 n 1 2 n

+ - + --- ++ -- - + + ++ --- --

+ - + - + - - + + + - -

Positiva negativa positiva negativa(â1 > 0) (â1 < 0) (â2 > 0) (â2 < 0)

implicación implicación implicación implicaciónpara el sector: para el sector: para el sector: para el sector:

Régimen cambiario

Tipo de cambio fijos

Tipos de cambio flexible


Gráfico 1

40

60

80

100

120

140

160

180

200

–3 –2 –1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Año en relación con el comienzo de la crisis (1929 o 1981 = 100)

Argentina Brasil Chile Colombia M xico Per Uruguay Venezuela Estados Unidos

Comparación entre América Latina después de 1981 y los Estados Unidos en la Gran Depresión:disminución de los ingresos reales per cápita

Gráfico 2Relación entre la volatilidad del PNB y la volatilidad de los flujos brutos de capital privado durante los años noventa (considerando el ingreso per cápita y la volatilidad monetaria)

.053075

–.012578

.104241volpcap.002965

ParaguayColombia

GuatemalaBolivia

Ecuador

El SalvadorHonduras

JamaicaCosta Rica

ChileBelize

México

Haití

Trinidad Brasil

UruguayPerú

Dominica Guyana

Barbados

Argentina Venezuela

e (vo

lgnp /

X, vo

lpcap

) + b*

volp

cap


Gráfico 3Funcionamiento del modelo

r = ρfk (k) – τ

r

r*

alto λ r = r*–alto (k0 – k)

alto ρ

bajo ρ

A

k 0

bajo λ r = r*–bajo (k0 – k)

coef = -.00302049, se = .00093256, t = -3.24

e( s

drgd

pch

| X

)

e( parcomp | X )-2.40685 3.69141

-.025365

.030401

Relación transnacional (96 países) entre la volatilidad del PNB y la participación política, 1975–1990

Gráfico 4


coef = –.02464033, se = .01042947, t = –2.36

e( in

f759

0 | X

)

e( parcomp | X )–2.00345 3.62956

–.139981

.394177

Relación transnacional (96 países) entre la inflación y la participación política, 1970–1990

Gráfico 5


Bibliografía

Amadeo, E.J. y Camargo, J.M. 1997. “Brazil: Regulation and Flexibility in the Labor Market”. EnSebastian Edwards y Nora Lustig (eds.). Labor Markets in Latin America. Brookings, Was-hington, DC.

Bordo, Michael D., Claudia Goldin, y Eugene N. White. 1998. (eds.). The Defining Moment: TheGreat Depression and the American Economy in the Twentieth Century. University of ChicagoPress, Chicago.

Cortázar, R. 1997. “Chile: The Evolution and Reform of the Labor Market”. En Sebastian Edwardsy Nora Lustig (eds.). Labor Markets in Latin America. Brookings, Washington, DC.

Domínguez J. 1997. “Latin America’s Crisis of Representation”, Foreign Affairs, enero/febrero: 100–113.

———. 1998. “Free Politics and Free Markets in Latin America”, Journal of Democracy, octubre,9(1): 70–84.

Easterly W., Islam, R. y Stiglitz, J.E. 1999. “Shaken and Stirred: Volatility and MacroeconomicParadigms for Rich and Poor Countries”, Conferencia conmemorativa Michael Bruno, XIICongreso Mundial de la IEA, Buenos Aires, 27 de agosto.

Ferreira, Francisco H.G. y Paes de Barros, R. 1999. “The Slippery Slope: Explaining the Increase inExtreme Poverty in Urban Brazil, 1976–1996”, Banco Mundial e IPEA, Río de Janeiro, abril.

Gavin, M. y Hausmann, R. 1996. “Sources of Macroeconomic Volatility in Developing Economies”,Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.

Gavin, M.. 1999. “Latin American Central Banks: Reticent to React”. En Latin American EconomicPolicies, Office of the Chief Economist, vol. 7.

Glewwe, P. y Hall, G. 1998. “Are Some Groups More Vulnerable to Macroeconomics Shocks ThanOthers? Hypothesis Tests Based on Panel Data from Peru”. Journal of Development Economics ,56: 181–206.

Hausmann, R. y Gavin. M. 1996. “Securing Stability and Growth in a Shock Prone Region: ThePolicy Challenge for Latin America”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.

Jacoby, S.M. 1998. “Risk and the Labor Market: Societal Past as Economic Prologue”, Institute ofIndustrial Relations, UCLA.

Jaggers, K. y Gurr, T.R. 1995. “Tracking Democracy’s Third Wave with Polity III Data”. Journal ofPeace Research, 32: 469–482.

Lustig, Nora (ed.). 1995. Coping with Austerity: Poverty and Inequality in Latin America, Brookings,Washington, DC.

———. 1999. “Crises and the Poor: Socially Responsible Macroeconomics”, Banco Interamerica-no de Desarrollo, septiembre.

Márquez, G. y Pagés, C. 1998. “Ties That Bind: Employment Protection and Labor Market Outcomesin Latin America”, Banco Interamericano de Desarrollo, febrero.

OIT. 1997. Informe sobre el empleo en el mundo 1997–1998. Oficina Internacional del Trabajo,Ginebra, Suiza.

———. 1998. “Studies in the Social Dimensions of Globalization”, Oficina Internacional del Tra-bajo, Ginebra, Suiza.


———. 1999. “Progress Report on the Country Studies on the Social Impact of Globalization,”Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza, 24 de marzo.

Pencavel, J. 1997. “The Legal Framework for Collect ive Bargaining in Developing Economies”. EnSebastian Edwards y Nora Lustig (eds.). Labor Markets in Latin America, Brookings, Was-hington, DC.

Pessino, C. 1997. “Argentina: The Labor Market during the Economic Transition”. En SebastianEdwards y Nora Lustig (eds.). Labor Markets in Latin America, Brookings, Washington, DC.

Rockoff, H. 1998. “By Way of Analogy: The Expansion of the Federal Government in the 1930s”.En Michael D. Bordo et al. (eds.). The Defining Moment: The Great Depression and the AmericanEconomy in the Twentieth Century, University of Chicago Press, Chicago.

Rodrik, D. 1997. Has Globalization Gone Too Far?. Institute for International Economics, Was-hington, DC.

———. 1998. “Where has All the Growth Gone? External Shocks, Social Conflict, and GrowthCollapses”. Harvard University (de próxima aparición en Journal of Economic Growth).

———. 1999. The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work. OverseasDevelopment Council, Washington, DC.

Taylor-Gooby, P. 1989. “The Role of the State”, en R. Jowell et al., British Social Att itudes: SpecialInternational Report , vol. 6, Aldershot, Gower Publishing.

CAPÍTULO 6

La distribución del ingreso enChile 1990–1996:

análisis de los efectos del mercado detrabajo y de las políticas sociales1

David Bravo y Dante Contreras 2

Introducción

Desde 1990, las autoridades gubernamentales han destacado como característica de la nueva es-trategia económica una combinación más armónica entre el crecimiento económico y la equidad(véase por ejemplo, Foxley, 1993), haciendo hincapié en la relación positiva y en ambos sentidosque existe entre estas variables.

En los últimos años, han sido varios los estudios que han intentado caracterizar el com-portamiento de la distribución del ingreso en Chile empleando distintas metodologías y ofre-ciendo conclusiones también diversas respecto a la evolución del bienestar social. Parte delobjetivo de este proyecto es contribuir a describir los elementos básicos de la evolución de ladesigualdad en Chile, destacando aquellos aspectos que son robustos a las distintas metodologíasempleadas.

La investigación consta de tres capítulos. En el primero presentamos un resumen del estadoactual de nuestros conocimientos sobre la distribución del ingreso en Chile, revisando primerolos conceptos básicos y los hechos estilizados para luego adentrarnos en el ámbito de las explica-ciones y las políticas. Una parte importante de los factores que contribuyen a describir el fenóme-no procede de los dos capítulos siguientes de este trabajo.

En el capítulo III estudiamos con detal le, para el periodo 1990–1996, la evolución de distin-tos indicadores sobre la distribución de los ingresos utilizando datos procedentes de la encuestaCASEN para dicho período. Además, se analiza la relación entre la evolución del mercado deltrabajo y la distribución de los ingresos en el periodo de referencia. Para ello examinamos, entre

1Esta es una versión recortada del original preparado para el primer encuentro del Foro de Equidad Social yque puede encontrarse en la página de internet: http:www.iadb.org/sds/doc/bravo-contreras.pdf

2 David Bravo y Dante Contreras son profesores de Ciencias Económicas y Administrativas del Departamentode Economía de la Universidad de Chile.


otros factores, la evolución de los salarios relat ivos y las variaciones de la oferta y la demanda paradistintos grupos demográficos; el efecto de la desocupación; las tasas de participación; lo ocurri-do con los trabajadores por cuenta propia, etc.

Finalmente, el capítulo IV pretende evaluar los efectos de las políticas sociales en educación,salud, vivienda y seguridad social sobre la distribución de los ingresos. Tanto Mideplan comoLarrañaga (1994) han analizado el gasto del sector público en educación y salud, por quintiles deingreso, siguiendo metodologías alternativas cuya característica común es que la imputación delgasto no es individual. En el presente trabajo imputamos a los individuos el gasto social, una tareaque ha exigido identificar, cuantificar y valorar con carácter previo los subsidios estatales recibi-dos por los miembros de cada hogar encuestado tanto en 1990 como en 1996, fecha de realizaciónde las respectivas encuestas CASEN. El trabajo requirió, asimismo, un desar rollo metodológicoprevio para estos efectos que junto con la identificación de los subsidios impuso un algoritmo deimputación de dichos subsidios a los hogares. Con esta finalidad se estableció un contacto directocon las instituciones públicas ejecutoras de los programas para obtener la información más ade-cuada. Esto permitió a continuación obtener mediciones de los ingresos de los hogares corregi-dos por los subsidios y generar indicadores de desigualdad de los ingresos con y sin subsidios,analizando el efecto separado y conjunto de estos últimos. En tercer lugar se llevó a cabo unanálisis para diferenciar el efecto de los cambios en el grado de focalización de las políticas socia-les de su cambio en el nivel.

Distribución del ingreso en Chile: hechos y mitos.

La distribución del ingreso en Chile ha generado un importante debate durante los últimos años.Las reformas económicas llevadas a cabo en nuestro país, el sostenido y significativo crecimientoeconómico y la desigual distribución de los ingresos han hecho de Chile un caso de gran interéstanto desde un punto de vista académico como político.

Las economías del mundo han tendido a considerar el mercado como el mecanismo másadecuado para lograr una mejor asignación de los recursos productivos y un mayor crecimientoeconómico. Sin embargo, también se ha reconocido desde las bases de la teoría económica que elmercado no tiene por qué generar una distribución igualitaria o equitativa. Además, se ha argu-mentado que es posible un crecimiento económico sostenido que genere un mayor nivel de bien-estar para el conjunto de la sociedad sin generar mayores desigualdades en la distribución delingreso.

Esta sección del trabajo ofrece un resumen del estado actual de nuestros conocimientos so-bre la distribución del ingreso en Chile y presenta, además, datos empíricos que invalidan algu-nos de los “mitos” existentes en nuestra “cultura” distributiva. Una parte importante de la evidenciareseñada proviene de los capítulos III y IV de este informe.

Antes de continuar, es necesario hacer una advertencia acerca de las diferencias entre pobre-za y desigualdad. Si consideramos que el bienestar de una sociedad se eleva con el nivel de ingreso(es decir, se reduce cuando lo hace la pobreza) y disminuye cuando la desigualdad de los ingresosaumenta, entonces el concepto de bienestar permite diferenciar claramente los conceptos de po-breza y distribución. Es decir, en el debate sobre la política económica, para disponer de una

LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN CHILE 1990–1996 101

visión completa del bienestar social debemos evitar analizar únicamente la pobreza, ya que eneste caso estaríamos evaluando la situación de sólo una parte de la distribución de los ingresos(los pobres) y olvidándonos del resto de la población.

Los hechos

La evidencia empírica presentada en los capítulos III y IV de este informe nos permite presentarun conjunto de hechos estilizados sobre la distribución del ingreso en Chile.

Hecho 1: Chile es una de las ec onomías c on mayor desigualdad e n el mundo.

La economía chilena ha sido caracterizada en los últimos años como una economía con un rápi-do crecimiento económico y una distribución desigual de los ingresos. En este contexto, variasinvestigaciones muestran que la distribución de los ingresos en Chile es una de las más desigualesen el mundo, pero que dicha desigualdad se ha mantenido relat ivamente estable desde una pers-pectiva a “largo plazo”.

En efecto, en nuestro país, el 20% más rico de la población recibe unos ingresos 17 vecessuperiores a los del 20% más pobre. En contraste, en los Estados Unidos esta misma relación es de8,9 veces, y en Perú y Corea del Sur es de 10,5 y 5,7 veces, respectivamente (PNUD, 1995). Ade-más, Chile, con un ingreso anual del orden de 5.000 dólares por habitante, exhibe uno de losíndices de Gini más altos del mundo, aunque otros países latinoamericanos como Brasil, Colom-bia o Paraguay presentan niveles de desigualdad incluso superiores al de Chile.

Ahora bien, es necesario interpretar con cautela estos antecedentes, La comparación interna-cional en materia de desigualdad presenta limitaciones que cuestionan en parte estos resultados.En efecto, los indicadores de desigualdad se construyen sobre la base de una información que noes homogénea entre países. Este hecho nos obliga a analizar los órdenes de magnitud y a incluiren la agenda de investigación una comparación mucho más fina de los datos de distribución delingreso entre países. A pesar de estas limitaciones, la evidencia sitúa a Chile como una de laseconomías más desiguales del mundo.

Hecho 2: L a desigualdad es inestab le en el tiempo.

El Gráfico 1 muestra el coeficiente de Gini del ingreso per cápita del hogar para el periodo 1957–1996. Si comparamos los años sesenta y los noventa, podemos alcanzar conclusiones similares alas señaladas anteriormente. Sin embargo, el Gráfico 1 también nos permite apreciar la significa-tiva variación experimentada por el indicador de desigualdad durante el periodo examinado.

El índice de Gini correspondiente a la década de los sesenta exhibe, en comparación con losniveles históricos de desigualdad, un nivel medio de desigualdad (entre 0,50 y 0,55). La desigual-dad disminuyó durante el período 70–74 para luego crecer significativamente, alcanzando sumáximo histórico en 1987. A partir de este año, el indicador de desigualdad presenta una tenden-cia decreciente hasta mediados de los noventa, fecha a partir de la cual finaliza dicha tendencia.Por ello, es interesante señalar que un simple análisis de los años extremos oculta el significativodinamismo que caracteriza a la desigualdad de los ingresos.


Esta evidencia muestra que la distribución del ingreso en Chile3 está lejos de ser “estable”desde una perspectiva a largo plazo. Por el contrario, dicha distribución exhibe un elevado dina-mismo, con periodos de cambios significativos en distintas direcciones. Además, la evolución dela desigualdad no parece estar ligada al ciclo económico. En la segunda mitad de la década de losochenta, la economía experimentó un crecimiento sostenido y un aumento simultáneo de la des-igualdad, mientras que la década de los noventa, por el contrario, fue testigo de un proceso simul-táneo de crecimiento y de reducción de la desigualdad respecto de los niveles anteriores.

Hecho 3: Los altos ni veles de desigualdad s e explican por el comportamie nto de la p arte supe-rior de la dist ribución de los ing r esos (el quint il más rico).

Los resultados anteriores cuestionan la supuesta estabilidad de la distribución de los ingresos,pero no los altos niveles de desigualdad. Para entender las causas de la desigualdad es necesarioexaminar la distribución en su conjunto. El Gráfico 2 ha sido elaborado sobre la base de la mismainformación contenida en el Gráfico 1. El primer rasgo interesante es la estabilidad de la “causa”de la desigual distribución de los ingresos. El gráfico muestra una pauta coherente a lo largo de

3 Aun cuando estos datos se refieren al Gran Santiago, las significativas diferencias en los niveles y evoluciónde la desigualdad regional sugieren que no es correcto caracter izar al país en su conjunto como una economíadesigual y estable.

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

0.70

57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95

Gráfico 1Coeficiente de Gini, Gran Santiago

Indice de Gini (57–96)(Ingreso per cápita - por hogares

Indi

ce

Año

Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Ocupación y Desocupación de la Universidad de Chile.


todo el periodo examinado (1957–1996): la desigualdad se explica por el comportamiento delquintil más rico de la población. Dicho de otra forma, la desigualdad no se debe a la existencia dediferencias homogéneas entre quintiles, sino más bien al hecho de que el último quintil (el másrico) percibe unos ingresos significativamente superiores a los del resto de la población, mientrasque las diferencias entre los ingresos de los cuatro primeros quintiles son de menor importancia.

Lo que acabamos de señalar es importante. Un estudio reciente (BID, 1998) señala que sise excluye al último quintil (o decila) de la población, la desigualdad en Chile es similar a laexhibida por otras economías. Esto confirma que la desigualdad se “explica” por el comporta-miento del segmento más rico de la población. La diferencia entre el cuarto y el quinto quintiles significativa.

Hecho 4: Existe una e levada heterogeneidad r egional e n la dist ribución de los ing resos.

Otro aspecto interesante de la distribución del ingreso en Chile es su significativa heterogeneidadregional. Este hecho sugiere que no basta con analizar únicamente el comportamiento de la des-igualdad en el ámbito nacional (la desigualdad promedio), ya que un estudio de este tipo oculta-ría las significativas diferencias existentes entre regiones.

Una de las causas posibles de estas diferencias es el diferente ritmo de crecimiento de lasregiones. Además, éstas concentran sus actividades económicas y productivas en distintos secto-res; esta significativa heterogeneidad productiva incide en los niveles de ingreso y en su variación.Por último, aunque no por ello menos importante, las regiones se encuentran expuestas a dife-rentes fluctuaciones económicas y naturales.

Gráfico 2Participación relativa del salario–hora promedio por quintiles 1958–1996

Fuente : Elaboración propia en base a Encuesta de ocupación y Desocupación de la Universisdad de Chile

58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96

70

60

50

40

30

20

10

0


En estas condiciones, estimar un índice de ámbito nacional equivaldría a estimar un prome-dio de la desigualdad, lo que podría eventualmente ocultar importantes diferencias regionales.

Hecho 5: L os ajustes por economías y e quivalencias de escala afectan al nivel de la desigualdad,pero no a s u v ariación e n el tiempo.

Son muchos los estudios que presentan diferentes niveles de desigualdad, lo que se explica por elhecho de que todos ellos se sirven de un mismo indicador (por ejemplo, Gini) pero empleandistintas definiciones de ingreso, como por ejemplo los ingresos totales del hogar, los ingresos percápita o los ingresos ajustados por equivalencias y economías de escala (EEE).

El Cuadro 1 ilustra las consecuencias de la utilización de distintas definiciones de ingresospara medir la distribución. Como ya avanzamos, la distribución del ingreso total es más igualitaria

que la del ingreso per cápitay que la del ingreso ajusta-do por EEE, lo que se expli-ca porque los hogares demenores ingresos son másnumerosos. Sin embargo, alanalizar los cambios en ladesigualdad no se apreciandiferencias en relación conla medida de ingreso utili-zada. En otras palabras, eluso del ingreso total percápita o del ingreso ajusta-do por EEE sólo altera elvalor (la magnitud) del in-dicador d e desigualda d,pero no necesariamente susvariaciones en el tiempo.

¿Qué explica la desigualdad? ¿Podemos hacer algo para atenuarla?

Otro mito arraigado en la cuestión de la distribución lo constituyen las políticas económicas quenormalmente se consideran como instrumentos para modificar la distribución del ingreso. Ladefensa de este tipo de políticas, sin embargo, suele realizarse sin mayor evidencia acerca de sueficacia, su viabilidad política, sus plazos de ejecución y sus resultados.

Entre los instrumentos de mejora (alteración) de la distribución de los ingresos están laspolíticas educativas, tributarias y de gasto social. Estas políticas, bien por separado o bien deforma conjunta, presentan características tales que, al menos en principio, permitirían mejorar ladistribución de los ingresos. Es el caso de las políticas de inversión en educación orientada a

Cuadro 1:Desigualdad regional, ingreso total, per cápita e ingresoajustado por economías y equivalencias de escala(Coeficiente de Gini)

Fuente: Elaboración propia en base a Encuestas CASEN.

1990 1996Región Total Per cápita EEE Total Per cápita EEE

I 0.53 0.53 0.52 0.48 0.49 0.47

II 0.50 0.52 0.50 0.47 0.48 0.47

III 0.51 0.52 0.51 0.57 0.57 0.57

IV 0.52 0.52 0.51 0.49 0.52 0.50

V 0.51 0.53 0.51 0.46 0.49 0.47

VI 0.49 0.50 0.48 0.49 0.51 0.49

VII 0.57 0.57 0.56 0.50 0.53 0.52

VIII 0.53 0.55 0.53 0.54 0.57 0.54

IX 0.55 0.57 0.55 0.51 0.54 0.52

X 0.53 0.57 0.55 0.50 0.54 0.52

XI 0.47 0.50 0.47 0.46 0.49 0.47

XII 0.48 0.51 0.49 0.46 0.48 0.46

RM 0.53 0.54 0.53 0.54 0.56 0.54

País 0.54 0.55 0.53 0.54 0.56 0.54


sectores de bajos recursos. Sin embargo, este tipo de políticas requiere un período de madura-ción, por lo que sus efectos sobre la distribución del ingreso sólo pueden observarse en el largoplazo.

Por otra parte, entre las políticas a corto plazo, están las políticas tributarias y de gastofocalizado. Las políticas tributarias progresivas tienen por objeto gravar a las personas que ob-tienen ingresos elevados en mayor medida que a los individuos con ingresos bajos. Esto generanuevos recursos públicos y es previsible que el gobierno, a través de sus políticas de gasto social,asigne bienes y servicios a aquellos hogares de la sociedad que disponen de menores ingresos, loque permitiría eliminar situaciones de pobreza y mejorar simultáneamente la distribución delos ingresos.

Aun cuando estos argumentos tienen fundamentación teórica, su aplicación y sus efectosson al menos cuestionables desde el punto de vista empír ico.

Las políticas educativas, ¿cuál es la importancia de la educación en explicar la desigualdad?

La educación explica la generación de los ingresos del trabajo. Por consiguiente, y dado que losingresos del trabajo representan un porcentaje importante de los ingresos totales de los hogares,debería ser posible establecer una relación entre la educación y los ingresos de los hogares. Enparticular, podríamos establecer una relación entre educación y distribución del ingreso.

La teoría económica permite relacionar los ingresos del trabajo con el capital humano de laspersonas. Así, los ingresos laborales se explican a través de variables que miden la productividad,donde ésta aparece asociada a la educación y experiencia laboral del individuo. Esto permitemedir la importancia de la educación y de la experiencia laboral en la determinación de losingresos laborales. Y dado que los ingresos del trabajo representan alrededor del 80% del ingresototal de los hogares, es posible medir los efectos de la educación sobre la distribución de losingresos.

Hecho 6: L os niveles y los camb ios en la desigualdad s e e xplican sig nificat ivamente p or la ed u-cación y s u r etor no.

La evidencia indica que la educación es la variable más importante cuando tratamos de explicarla desigualdad de los ingresos salariales. En efecto, la educación explica alrededor del 35% de ladispersión salarial. Por su par te, la experiencia es la segunda variable más importante para expli-car la desigualdad salarial (5%). En conjunto, el capital humano (educación y experiencia) expli-ca alrededor de 40% de la desigualdad.

Debido a la importancia de la educación en la desigualdad de los ingresos del trabajoes conveniente estudiar con más detalle el papel que desempeñan los rendimientos de la educa-ción en dicha desigualdad. La evidencia muestra la existencia de un patrón común entre lasvariaciones que experimentan los rendimientos de la educación y los cambios en la desigualdadde los salarios. En aquellos periodos en que la desigualdad (la varianza de los salarios) aumentó,se produjeron aumentos significativos en el rendimiento de los años de educación, siendoeste rendimiento el principal componente de la educación en explicar el aumento en la des-igualdad.


La importancia de la educación y su rendimiento para explicar la desigualdad sugiere que elgrado de calificación de la fuerza de trabajo, la demanda y oferta de individuos con distintascalificaciones, son elementos determinantes para explicar el comportamiento de los distintos ren-dimientos. Esta última hipótesis se examina usando la encuesta CASEN (véase capítulo III de esteinforme).

En conclusión, los niveles y cambios en la desigualdad se explican en gran medida por laeducación y su rendimiento. A su vez, dichos cambios han sido provocados por cambios en lademanda de trabajo. En particular, los períodos de aumento de desigualdad coinciden con au-mentos de la demanda de trabajo calificado, lo que eleva su rendimiento.

Esta conclusión es de gran importancia en términos de políticas públicas. La educación de-termina la distribución del ingreso a través de las variaciones de su rendimiento, que a su vez seexplica por cambios en la demanda de trabajo calificado. Esto sugiere que para reducir la des-igualdad es necesario invert ir en educación, lo que aumentaría la oferta de trabajo calificado, y depaso no sólo generaría aumentos de ingresos para los beneficiarios de esta mayor educación, sinoque también reduciría el rendimiento de este grupo y los niveles de desigualdad. Sin embargo,dicho efecto sólo puede ser observado en el largo plazo.

Las políticas tributarias

Las políticas tributarias suelen ser consideradas como un instrumento eficaz para modificar ladistribución de los ingresos. Sin embargo, Engel, Galetovic y Raddatz (1999), usando informaciónprocedente del Servicio de Impuestos Internos del año 1996 y mediante la simulación de diferen-tes escenarios tributarios, concluyen que ni siquiera la introducción de cambios significativos en laestructura tributaria v igente alteraría de un modo significativo la distribución de los ingresos.

Hecho 7: L as polít icas tributar ias no p arecen tene r efectos sobre la dist ribución de l ing reso.

Esta conclusión es de suma importancia en el diseño de políticas. Sin embargo, es importanteseñalar que este resultado no sugiere la eliminación del sistema tributario actual, pues éste generarecursos que sirven para financiar el gasto social, una vía a través de la cual es posible lograrmejoras en la distribución del ingreso.

Las políticas sociales

En términos teóricos, el bienestar de un individuo depende de su nivel de consumo, que a su vezestá determinado por la disponibilidad de recursos. El sector público, a través de su gasto socialen educación, salud, vivienda, etc., entrega subsidios en especie que pasan a formar parte de losingresos disponibles de los individuos quienes, al disponer de éstos, no deben destinar recursos ala adquisición de aquellos servicios. Por tanto, para medir la distribución del ingreso hay queincorporar dichos subsidios como ingresos de las personas. Además, como el sector público orientadichos recursos hacia los hogares de menores ingresos, la valoración de dichos subsidios reducela desigualdad. En otras palabras, medir la distribución del ingreso sin considerar el gasto socialno es correcto, pues sobreestima la desigualdad.


Hecho 8: El g asto social reduce la desigualdad.

El Cuadro 2 muestra que el gasto social redu-ce la desigualdad. En efecto, en 1990 el coefi-ciente de Gini estimado sobre la base de losingresos netos era de 0,56, significativamentesuperior al 0,52 obtenido cuando se tienen encuenta las políticas sociales. Si consideramosel cociente entre los distintos quintiles, obser-vamos que en el ámbito nacional la relaciónentre los ingresos promedios del quintil másrico respecto al más pobre (Q5/Q1) se reducede 18 a 12 veces.

Un análisis estadístico detallado de estoscambios revela que las políticas sociales gene-

ran una reducción significativa en los indicadores de desigualdad. Sin embargo, la falta de signi-ficación estadística de dichos cambios en la distribución de ingresos es sensible a la medida dedesigualdad escogida. El efecto global de las políticas sociales consideradas sobre el coeficiente deGini es significativo en el ámbito nacional, pero no en todas las regiones4 .

Hecho 9: L as polít icas sociales han t enido un e fecto reductor de la desigualdad c reciente.

Otro resultado interesante es el efecto creciente de las políticas sociales. En efecto, mientras quela relación Q5/Q1 que observamos al incorporar las políticas sociales se reduce de 18 a 12 vecesen 1990, dicha relación disminuye de forma más significativa en 1996 (de 19 a 11 veces). Entre lasrazones potenciales que explicarían este incremento del efecto relativo de las políticas sociales enel tiempo, podemos mencionar la mayor asignación de recursos destinados a dichas políticas y lamejor orientación de este tipo de gasto. Sin embargo hay que señalar que, aun cuando el Estadopueda estar siendo más eficaz al asignar el gasto social, estos mejores resultados se explican tam-bién en parte por la conducta de los propios individuos quienes, a medida que disponen de ma-yores ingresos, ejercen la auto-selección al adquirir los servicios de salud, educación y vivienda enel sector privado, y al mismo tiempo, pierden la opción de acceder a ciertos subsidios monetariosdirigidos sólo a los segmentos más pobres de la población.

Conclusiones

De nuestro análisis anterior se derivan al menos cinco importantes conclusiones, no necesaria-mente identificadas por los estudios en el área. En primer lugar, América Latina aparece comouna de las regiones del mundo con mayores índices de desigualdad de los ingresos. En el concier-

4 En 1990, las excepciones las constituyen las regiones I, III y XII (cuando se considera la valoración del seguropúblico de salud); en cambio en 1996 sigue rechazándose la significación de la disminución de la desigualdad enlas regiones II y XII.

Fuente: Cuadro IV.1 y Cuadro IV.3

Cuadro 2El impacto de las políticas socialessobre la distribución de los ingresos

1990 1996Indicador Ingreso Ingreso c/P. Ingreso Ingreso c/P.

Sociales SocialesQ1 3.41 4.67 3.24 5.00

Q2 6.85 7.82 6.73 8.01

Q3 10.94 11.41 10.69 11.55

Q4 18.19 18.05 18.22 18.21

Q5 60.61 58.05 61.12 57.22

Q5/Q1 17.8 12.4 18.9 11.4

Var.Log. 1.00 0.74 1.04 0.68

Gini 0.555 0.518 0.563 0.508


to de países latinoamericanos, Chile se encuentra entre aquellos que exhiben un mayor grado dedesigualdad, sólo superado por Brasil y Paraguay. Esta evidencia sitúa a Chile como una de laseconomías más desiguales del mundo.

En segundo lugar, la distribución del ingreso en Chile está lejos de poder ser caracterizadacomo “estable” desde una perspectiva a largo plazo. Por el contrario, la desigualdad exhibe ungran dinamismo, con períodos de cambios significativos en distintas direcciones.

En tercer lugar, los elevados niveles de desigualdad se explican por el comportamiento de laparte superior de la distribución. Es decir, la desigualdad no es homogénea en los distintos seg-mentos de la distribución del ingreso.

En cuarto lugar, es evidente que existe una importante heterogeneidad regional en la distri-bución del ingreso, de modo que la medición de la distribución en el ámbito nacional o regionalno sólo genera conclusiones distintas respecto a su comportamiento, sino que sugiere distintosdiseños de políticas económicas.

Finalmente, la opción por el ingreso total, el ingreso per cápita o el ingreso ajustado poreconomías y equivalencias de escala, como referencia para medir la desigualdad, influye en lamagnitud de la desigualdad, pero no en sus variaciones a lo largo del tiempo.

Otras conclusiones de este artículo atañen al ámbito de las políticas. Entre éstas, la educaciónaparece como una de las variables de mayor incidencia para explicar la desigualdad y sus cambios.A su vez, dichos cambios han sido provocados por variaciones en la demanda de trabajo. Enparticular, los períodos de aumento de desigualdad coinciden con aumentos en la demanda detrabajo calificado, lo que e leva su rendimiento. Esta conclusión es de gran importancia en térmi-nos de políticas públicas. La educación determina la distribución del ingreso a través del cambioen su rendimiento, que a su vez se explica por cambios en la demanda de trabajo calificado enrelación con el no calificado. Esto sugiere que para reducir la desigualdad habría que invert ir enla educación de los colectivos con menores ingresos, lo que aumentaría la oferta de trabajo cali-ficado, y no sólo generaría aumentos de ingresos para los beneficiarios de esta mayor educación,sino que reduciría el rendimiento de este grupo y los niveles de desigualdad. Sin embargo, esimportante señalar que dicho efecto sólo puede ser observado en el largo plazo. Con todo, laeducación explica alrededor del 40% de la desigualdad de los ingresos del trabajo y cerca del 80%de sus cambios.

Entre las políticas a corto plazo reiteradamente citadas como capaces de modificar la des-igualdad se encuentran las políticas tributarias y las políticas de gasto social. Por lo que se refierea las primeras, la evidencia indica claramente que un cambio significativo en el sistema tributariotendría un efecto menor sobre la distribución. Por su parte, el gasto social juega un papel primor-dial como instrumento a corto plazo para mejorar la distribución del ingreso. Su eficacia depen-de de la cuantía del gasto y de la eficacia de su focalización. En efecto, el índice de Gini basado enlos ingresos netos y correspondiente a 1990 es de un 0,56, y disminuye significativamente hastaun 0,52 cuando tenemos en cuenta las políticas sociales. Si consideramos la relación entre quintilesen 1996, observamos que en el ámbito nacional el cociente entre los ingresos promedios del quintilmás rico respecto al más pobre (Q5/Q1) se reduce de 19 a 11 veces. Estas conclusiones se mantie-nen para distintos indicadores y zonas geográficas. También se observa un efecto creciente delgasto social en la mejora de la distribución del ingreso, que se explicaría por e l incremento de laspartidas asignadas y por la mejor focalización.


Distribución del ingreso en Chile 1990–1996:los efectos del mercado de trabajo.

La evolución de la desigualdad salarial: Chile 1990–1996

Este capítulo utiliza como fuente de información los datos contenidos en la Encuesta de Caracte-rización Socioeconómica Nacional CASEN en sus versiones de 1990, 1992, 1994 y 1996. Estaencuesta constituye un conjunto de datos significativo por ofrecer una muestra de hogares repre-sentativa en el ámbito nacional y regional, a diferencia de las encuestas existentes para el GranSantiago, que carecen prácticamente de información sobre actividades tan relevantes para la eco-nomía chilena como la agricultura, la pesca y la minería5 . En síntesis, se trata de un conjunto dedatos transversales que incluye aproximadamente 130.000 personas por año y proporciona infor-mación sobre las variables ingreso, educación, empleo, salud, etc.

Hechos estilizados

El Cuadro 3 muestra la evolución de la desigualdad salarial, medida a través del índice de Gini,para los ocupados salariales que trabajaron más de 30 horas semanales, donde el salario estáexpresado en pesos por hora.

Se puede observar que, en el ámbito nacional, el coeficiente de Gini disminuye ligeramenteen el año 1996 con respecto a 1990, pasando de 0,47 a 0,46. En el ámbito regional, por otra parte,el indicador exhibe una gran heterogeneidad. Es necesario investigar si la función de distribución

de los salarios es distinta en el tiempo, con el obje-to de determinar si las variaciones en el coeficien-te de Gini son estadísticamente significativas.

Los Gráficos 3 a 6 presentan el contraste de lafracción de masa salarial por percentiles de la dis-tribución del salario por hora entre dos periodosen el tiempo. Cada observación corresponde a laparticipación de la riqueza salarial de un percentildado sobre el total en dos momentos del tiempo.En otras palabras, cada gráfico es un contraste dedos curvas de Lorenz.

Podemos ap reciar que para todos los sub-períodos analizados, la distribución del salariopor hora no ha variado sustancialmente en el tiem-po. Por lo tanto, los cambios en los coeficientesantes estimados no corresponderían a cambios

5 Si bien la población de Santiago representa alrededor de 40% de la población nacional, su importanciaeconómica ha variado notablemente a lo largo del tiempo, especialmente por el paso de una política de industria-lización basada en la sustitución de importaciones a una de apertura comercial y promoción de exportaciones.

Cuadro 3:Coeficiente de Gini: 1990–1996 Región 1990 1992 1994 1996 1a Región 0.47 0.46 0.41 0.43

2a Región 0.45 0.45 0.50 0.43

3a Región 0.48 0.49 0.43 0.45

4a Región 0.39 0.38 0.43 0.43

5a Región 0.45 0.42 0.44 0.44

6a Región 0.43 0.41 0.45 0.41

7a Región 0.39 0.39 0.41 0.44

8a Región 0.43 0.42 0.44 0.47

9a Región 0.45 0.35 0.44 0.45

10a Región 0.42 0.43 0.40 0.43

11a Región 0.42 0.37 0.42 0.43

12a Región 0.46 0.44 0.41 0.40

R. Metrop. 0.48 0.50 0.46 0.49

Total País 0.47 0.48 0.46 0.46

Fuente: Encuesta Casen, elaboración propia


estadísticamente significativos en la distribu-ción. Una forma de contrastar la hipótesis deigualdad entre dos distribuciones es medianteel test de Kolmogorov-Smirnov (Winkler yHays, 1979), que presentamos en el Cuadro 4.

Así pues, la evidencia empírica permitesostener que la función de distribución de los

salarios no varió entre 1990–1996, lo cual no significa que no se haya desplazado. En efecto, elsalario por hora promedio aumentó en términos reales alrededor de un 30%. De modo que po-demos afirmar que el país es menos pobre, aunque la distribución de los salarios sigue siendo lamisma.

En síntesis, se puede afirmar que Chile presenta un alto nivel de desigualdad, estable durantelos 90. Dado que, además, el mercado laboral no estuvo exento de cambios, es necesario investigarqué puede estar sucediendo en este mercado que explique la ausencia de variaciones en la distri-bución de los salarios.

Gráfico 5 Quantil-Quantil

0 .05 .10

.05

.1

.15

0 .05 .10

.05

.1

.15

0 .05 .10

.05

.1

0 .05 .10

.05

.1

Gráfico 3 : 1996–1990 Gráfico 4 : 1994–1990

Gráfico 5 : 1996–1990 Gráfico 6 : 1996–1990

Quantil-Quantil Plotmasa 90

ma

sa 9

6m

asa

96

ma

sa 9

4m

asa

94

masa 92masa 94

masa 90Quantil-Quantil Plot

Quantil-Quantil Plot Quantil-Quantil Plot

Cuadro 4:Test de Kolmogorov-Smirnov Grupo pequeño D valor P Corregido masa90 0.03 0.914

masa96 –0.1 0.368

K-S combinado 0.1 0.699 0.642


Marco conceptual

El mercado laboral está integrado por diversos tipos de mano de obra, que podemos describir através de distintas características como la educación, la experiencia, etc. De hecho, si dichos tiposconstituyeran un único factor laboral, no observaríamos variaciones en los salar ios relat ivos en-tre grupos, independientemente de la clasificación escogida. Katz y Murphy (1992)6 sostienenque los salarios relat ivos de los diferentes grupos demográficos se fijan por la interacción entredemandas de factores derivadas de una función de producción y ofertas relativas de trabajo. Estees un enfoque de equilibrio parcial, ya que los determinantes que desplazan las ofertas y deman-das no se especifican. La estructura básica de este enfoque es la siguiente: cada grupo demográficoes considerado un tipo distinto de factor laboral y se clasifica en función de su capital humano(en este caso, escolaridad y experiencia potencial), además de por género y act ividad económica.

Cómo se explica la evolución de la desigualdad: los resultados

El Cuadro 5 presenta los productos“punto” entre los vectores de cambioen las cantidades y cambio en los pre-cios. Un signo negativo refleja un pre-dominio de la oferta con respecto a lademanda relativa de trabajo, esto es, unacorrelación negativa entre la variaciónen horas trabajadas y la variación ensalarios entre dos años. Por consiguien-te, y de acuerdo con la evidencia pre-sentada anteriormente, el aumento delos salarios reales se debería a una con-tracción de la oferta de trabajo. Lo con-trario sucede si el signo es positivo.Podemos observar que la mayoría delos productos punto entre vectores decambio en los precios y cambio en lascantidades tiene signo positivo.

Los Gráficos 7 y 8 permiten observar la variación en los salarios relativos frente a la variaciónen el número de horas trabajadas (expresadas en logaritmo) para los distintos grupos demográ-ficos entre 1990–1994 y 1990–1996, respectivamente. Las líneas horizontales y verticales corres-ponden a los ejes cartesianos, y dividen el plano en los cuadrantes ordinarios. Por lo tanto, loscuadrantes I y III corresponden a zonas en que la covarianza fue positiva y los cuadrantes II y IVcorresponden a covarianzas negativas. En el Gráfico 7 observamos que al menos 22 de los 36

6 Para más información sobre la construcción de los índices de salarios relativos agregados véase Bravo yContreras (1999) o Katz y Murphy (1992). En este documento sólo analizaremos los resultados de la ecuacióncorrespondiente.

Hombres y Mujeres Año de inicio del periodo Año de término del periodo 1990 1992 1994

1992 0.0066

1994 –0.0021 0.0038

1996 0.0037 0.0071 0.0036

Año de término del periodo 1990 1992 1994

1992 0.0050

1994 –0.0013 0.0032

1996 0.0022 0.0051 0.0041

Año de término del periodo 1990 1992 1994

1992 0.0016

1994 –0.0008 0.0006

1996 0.0015 0.002 –0.0005

Hombres Año de inicio del periodo

Mujeres Año de inicio del periodo

Cuadro 5:Producto punto entre vectores de cambio encantidad y cambio en salarios.


puntos se encuentran en la zona de covarianza negativa, lo cual concuerda con el test de demandaestable (producto punto de vectores), ya que en el agregado el signo de este producto punto esnegativo. Lo contrario sucede con el Gráfico 8, en el cual se observa que 21 puntos se encuentranen la zona de covarianza positiva, lo que se corresponde también con el rechazo de la hipótesis dedemanda estable.

Medidas de cambio en la demanda relativa de trabajo.

Dados los resultados mostrados anteriormente, es evidente que los cambios en la demanda rela-tiva de trabajo son necesarios para entender los cambios observados en la estructura salarial entre1990–1996. Los cambios en la estructura de demanda, el incremento de la competitividad inter-nacional y los cambios tecnológicos no neutrales suelen ser las posibles razones de cambios en lademanda relativa de trabajo.

Conclusiones

La desigualdad salarial en Chile se ha mantenido estable entre 1990–1996. La evidencia indicaque la función de distribución de los salarios no presenta variaciones estadísticamente significa-tivas en el periodo de estudio. Se puede afirmar que se ha producido un desplazamiento de dichafunción, lo que implica una reducción de la pobreza, pero manteniendo la distribución.

Por otra parte, la evolución de los salarios reales para los distintos grupos de la fuerza detrabajo presenta importantes diferencias. Aunque el incremento promedio del salar io real duran-te el periodo investigado fue de 38%, el mayor incremento (53%) se registró en la categoría detrabajadores con educación universitaria completa. Dicha categoría muestra una evolución dis-tinta por género: en el caso de los hombres, el incremento salarial fue de un 51%, mientras que enel de las mujeres fue de un 56%.

Por lo que respecta al mercado laboral chileno, hay que destacar que la demanda relat iva detrabajo no ha estado exenta de variaciones; es más, los cambios observados en la estructura sala-

∆ hrs. v/s ∆ ln(w) 1990–1994

dw90

_94

dh90_94

–.4 –.2 0 .2

–.2

–.1

0

.1

∆ hrs. v/s ∆ ln(w) 1990–1996

dw90

_96

-.2 0 .2 .4

-.2

0

.2

Gráfico 7 Gráfico 8

dh90_96

.4


rial por grupos demográficos obedecen a cambios en la demanda relativa de trabajo. En efecto, sepuede constatar un significativo aumento para el grupo demográfico integrado por los varonescon educación universitaria, tanto intersectorial como intrasectorial, con una fuerte participa-ción del aumento de demanda relativa intrasectorial. Por otra parte, para el grupo de mujeres coneducación universitaria se observa un breve aumento en la demanda relat iva de trabajo, de carác-ter exclusivamente intrasectorial. En general, durante el período 1990–1996 la dirección de loscambios en la demanda relativa de trabajo para todas las categorías se explica básicamente por e lcomponente intrasectorial. En resumen, son las variaciones de la demanda relativa los que expli-can el aumento salarial para el trabajo calificado.

Esta tendencia al incremento de la demanda de trabajo calificado (universitario) entre loshombres se traduce claramente en una tendencia al aumento de la desigualdad salarial en el mercadode trabajo.

Sin embargo, hay otros dos fenómenos identificados que apuntan en la dirección contraria.En primer lugar, como acabamos de ver, entre 1990 y 1996 se reduce la brecha salarial existenteentre hombres y mujeres. Dado que las mujeres perciben, por término medio, salarios menores,esta reducción de la brecha de género tiende a disminuir la desigualdad. Además, durante el pe-ríodo analizado disminuye la prima a la experiencia, o lo que es lo mismo, la tasa de crecimientode los salarios reales de los jóvenes fue mayor a la de los adultos. Una vez más, y dado que lacategoría laboral cuyos salarios crecieron más es una que parte de menores niveles retributivos,este cambio tiende a reducir la desigualdad en los ingresos salariales.

En consecuencia, la estabilidad observada en la distribución de los salarios debe atribuirseno a una estabilidad en todos sus segmentos, sino a una contraposición de tendencias de signoopuesto. Así, por ejemplo, una tendencia ya observada antes de los 90, el incremento de la deman-da de trabajadores universitarios, se compensa por la reducción de la brecha existente entre hom-bres y mujeres y entre trabajadores jóvenes y adultos. Una posible explicación de este últimofenómeno que habría que investigar es el efecto de los aumentos en los salarios institucionales(salario mínimo, salarios en el sector público), como el incremento sostenido experimentado porel salario mínimo en los últimos años, que aumentó en términos reales un 44% entre 1989 y 1996.Este tipo de políticas desplaza la cola inferior de la distribución del ingreso, anulando la pre-dicción de aumento de desigualdad que se derivaría del incremento de la demanda por trabajocalificado.

La evolución de la distribución de los ingresos: Chile, 1990–1996

El análisis realizado hasta ahora se ha ocupado únicamente de la distribución del ingreso salarialdel conjunto de trabajadores asalariados de jornada completa y ocupados, considerados indivi-dualmente. Aunque el ingreso salarial total representa por término medio cerca del 70% del in-greso total de los hogares, es necesario analizar qué ocurre con el 30% restante, ya que la evoluciónde los ingresos familiares depende también de otros factores. En esta sección nos centraremos noen el ingreso individual salarial, sino en el ingreso total del hogar per cápita.

En general, se observa cierta estabilidad en el tiempo, a excepción del coeficiente de variaciónque muestra un aumento importante en 1994 (Cuadro 6). Si se analiza la evolución de los indicadoresentre 1990 y 1996 no se obtienen conclusiones únicas.


El cociente entre el ingreso promedio del quintil 5 y el quintil 1 (Q5/Q1) así como la diferen-cia entre el percentil 90 y el 10 muestran un aumento en la desigualdad entre 1990 y 1996, que sepresenta en el ingreso por cuenta propia (especialmente por un aumento de la desigualdad en la

Coef. Var. 1.78 2.29 1.50 1.86 1.90

Gini 0.55 0.62 0.50 0.59 0.59

Theil 0.62 0.86 0.51 0.74 0.71

Atkinson 0.42 0.52 0.36 0.48 0.51

Q5/Q1 16.54 10.15 19.43 8.42 18.58

P90-P10 2.41 2.86 2.23 2.71 3.77

P90-P50 1.38 1.61 1.26 1.32 1.65

P50-P10 1.03 1.25 0.97 1.39 2.12

Coef. Var. 1.74 2.05 1.47 1.51 1.90

Gini 0.54 0.63 0.50 0.52 0.60

Theil 0.62 0.84 0.51 0.57 0.73

Atkinson 0.41 0.52 0.36 0.49 0.53

Q5/Q1 16.01 10.18 18.34 8.92 16.36

P90-P10 2.33 2.77 2.17 2.54 3.66

P90-P50 1.31 1.57 1.21 1.38 1.76

P50-P10 1.03 1.20 0.97 1.16 1.9

Coef. Var. 3.28 4.31 1.41 1.94 3.76

Gini 0.55 0.67 0.51 0.60 0.60

Theil 0.72 1.19 0.51 0.78 0.81

Atkinson 0.42 0.59 0.36 0.49 0.53

Q5/Q1 16.77 10.39 21.36 8.65 15.37

P90-P10 2.36 2.89 2.30 2.70 3.70

P90-P50 1.31 1.57 1.28 1.44 1.70

P50-P10 1.05 1.32 1.02 1.27 2.01

Coef. Var. 1.65 1.86 1.64 1.96 1.78

Gini 0.55 0.62 0.52 0.61 0.59

Theil 0.61 0.77 0.48 0.77 0.7

Atkinson 0.42 0.53 0.38 0.51 0.51

Q5/Q1 17.21 11.24 21.58 9.96 13.50

P90-P10 2.44 3.08 2.30 2.93 3.55

P90-P50 1.37 1.61 1.28 1.50 1.66

P50-P10 1.07 1.47 1.02 1.43 1.90

Cuadro 6:Indicadores de desigualdad para distintas definiciones de ingreso per cápita

Hogar Cuenta propia Asalariados/ Asalariados/ Otrostiempo completo tiempo parcial

1990

1992

1994

1996


mitad inferior de la distribución) y el ingreso de los asalariados. Nuevamente, los otros ingresosmuestran una disminución en la desigualdad.

Si alguna conclusión podemos extraer de estos resultados es que se ha producido un incre-mento en los índices de desigualdad de los ingresos per cápita del trabajo dependiente por hogar,tanto del trabajo a tiempo completo como del trabajo a tiempo parcial. Este resultado contrastacon lo señalado en el apartado precedente, en que el panorama de la desigualdad salarial dibujadoa través de indicadores similares era de estancamiento o reducción. La razón de esta evolucióndisímil es que la medida de ingreso per cápita del trabajo dependiente por hogar, como se verámás adelante, depende no sólo de la evolución de la desigualdad salarial individual, como ocurríaen los apartados anteriores, sino también de ciertas características de los hogares, como la pro-porción de asalariados, la tasa de desocupación, la tasa de participación y, por último, la compo-sición etárea del hogar. Así pues, la evolución de estos últimos factores puede explicar la disímilevolución mencionada.

Descomposición de los ingresos per cápita de los hogares

Siguiendo a Bourguignon et al. (1998) es posible descomponer los ingresos per cápita de loshogares del siguiente modo:

Ypc YHT N YP L x L E x E P x P N YO Nk k k k

= ( ) = ( ) ( ) ( ) ( )[ ] + ( )

donde :

Ypc: ingreso per cápita (del hogar k)YHT: ingreso total del hogarYP: ingreso total de los miembros trabajadores del hogarYO: otros ingresos del hogarL: número de personas ocupadas en el hogarE: número de personas económicamente act ivas en el hogar (ocupados + desocupados)P: número de personas en edad de trabajar del hogar (>14 años)N: número total de personas en el hogar

La expresión anterior se puede descomponer aún más para diferenciar el empleo asalariado deaquél por cuenta propia en el interior del hogar:

Ypc YHT N W Lw x Lw L L x L L x L E x E P x P N YO Nk k k k

= ( ) = ( ) ( ) + ( ) ( ){ } ( ) ( ) ( )[ ] + ( ) π π π

donde :

W : ingreso salarial totalπ⋅

: ingresos laborales del trabajo cuenta propiaLw : número de personas asalariadas del hogarLπ

⋅: número de personas con trabajo por cuenta propia


Si examinamos la evolución por deciles del coeficiente “Lw/L” (Cuadro 7), esto es, el núme-ro de trabajadores asalariados dividido por el número de ocupados del hogar medio en cadadecila de ingresos, se aprecia una disminución estricta a medida que avanzamos de la 4ª a la 10ªdecila. Por lo tanto, cuanto mayor es el nivel de ingresos del hogar, menor es el porcentaje detrabajadores asalariados con respecto a los trabajadores ocupados del hogar, que oscila desdeun 73% en la cuarta decila a un 51% en la decila más alta de la distribución de los ingresos percápita.

Por otra parte, si desglosamos el trabajo asalariado por tipo de jornada, se puede apreciarque en los hogares con menores ingresos per cápita la proporción de asalariados que trabaja atiempo parcial es mayor. Esta proporción es de un 7% en el caso de la primera decila, alrededordel 4% en las decilas 2 a 4 y en torno al 3% en las restantes.

En el caso del porcentaje de trabajadores por cuenta propia respecto del total de ocupados,observamos la tendencia contraria a la de los asalariados: entre un 18–20% de los ocupados en elprimer quintil corresponde a este tipo de trabajadores, en comparación con el 31% y 37% en lasdecilas superiores de la distribución.

Dentro de los cambios registrados entre 1990 y 1996 destacan los siguientes:

■ un incremento relativo en la proporción de asalariados en las decilas inferiores;■ una disminución de la importancia del trabajo por cuenta propia en el interior de los

hogares en las decilas 1 a 6, en contraposición con un leve aumento en el resto de lasdecilas;

■ un aumento de las tasas de ocupación en las cinco primeras decilas, aumento superior alexhibido por el resto de las decilas;

Todos estos factores debieron presionar para una disminución en la desigualdad de los ing re-sos per cápita en el período analizado. Además, la tasa de participación laboral se mantiene esta-ble en la primera decila y aumenta más que en el resto en las cuatro decilas superiores, lo quetiende a elevar la desigualdad del ingreso per cápita en el período analizado.

Cuadro 7:Promedio 1990–1996Decil Lw30/L Lw29/L L’/L Lres/L L/E E/P P/N Eh/Ph Em/Pm

1 0.68 0.07 0.2 0.05 0.78 0.41 0.59 0.69 0.17

2 0.74 0.05 0.18 0.04 0.89 0.46 0.64 0.74 0.2

3 0.72 0.04 0.2 0.04 0.91 0.48 0.68 0.74 0.24

4 0.73 0.04 0.2 0.04 0.92 0.5 0.73 0.74 0.29

5 0.71 0.04 0.21 0.04 0.94 0.53 0.76 0.74 0.33

6 0.69 0.03 0.24 0.04 0.95 0.54 0.79 0.73 0.36

7 0.68 0.03 0.25 0.04 0.96 0.56 0.8 0.74 0.39

8 0.65 0.03 0.27 0.05 0.97 0.58 0.81 0.73 0.44

9 0.61 0.03 0.31 0.05 0.98 0.59 0.82 0.72 0.47

10 0.51 0.03 0.37 0.09 0.99 0.64 0.83 0.75 0.53

Media 0.67 0.04 0.25 0.05 0.93 0.53 0.73 0.73 0.34


Conclusiones

En resumen, si bien la distribución del ingreso total del hogar per cápita se mantiene básicamenteestable entre 1990 y 1996, la distribución de los ingresos per cápita del trabajo dependiente porhogar tiende a empeorar, contrapesado con una mejora en la desigualdad en la categoría de otrosingresos del hogar.

Dentro de las tendencias a destacar encontramos, en primer lugar, un fuerte aumento en latasa de ocupación entre 1990 y 1996 en las decilas de ingresos más bajos, un factor que contribuyea mejorar la distribución. En la misma línea y dirección que el cambio anterior opera el aumentoen el número de adultos por hogar que, todo lo demás constante, y concentrado en los decilesinferiores, lleva a mejorar la distribución del ingreso. En la otra dirección apunta el aumento enla tasa de participación femenina concentrada en las decilas superiores de ingreso, lo cual empeo-ra la distribución.

Distribución del ingreso en Chile, 1990–1996:los efectos de las políticas sociales

Tal como ya se ha señalado, diversos estudios han examinado la evolución de la distribuciónde ingresos en Chile. Sin embargo, la mayoría de los estudios previos proveen indicadores dedesigualdad basados en mediciones de los ingresos monetarios ¿Se consideran de esta formatodos los ítems de ingresos relevantes de las personas? ¿Se consideran los efectos de la políticasocial?

Dentro de los estudios internacionales que se conocen, con mayor o menor desagregación deprogramas, el enfoque es común a lo anterior en cuanto a asignar por quintiles de ingreso montosde gasto social.

Por consiguiente, las conclusiones de los estudios realizados en el pasado se aplican básica-mente a la distribución de la renta por quintiles, pues: 1) no estiman los efectos de los programassociales en cada hogar, es decir, no imputan a los miembros de cada hogar aquellos beneficios queefectivamente han recibido del Estado, en la forma de subsidios en especie; 2) no llevan a cabomediciones de pobreza y desigualdad que consideren los efectos de dichos subsidios, corrijan poreconomías de escala y/o permitan un análisis regional de la desigualdad.

La presente investigación viene a llenar parte de estas lagunas. Sobre la base de la informa-ción recogida por las encuestas CASEN en noviembre de 1990, 1994 y 1996, hemos procedido aajustar el ingreso de cada hogar, agregando a los ingresos monetarios de cada uno de sus miem-bros los subsidios monetarios y aquellos subsidios de salud, educación y vivienda que declaranhaber recibido del Estado (a estos efectos, introducimos una forma específica de valoración delseguro de salud y de los distintos subsidios de educación y vivienda que los hogares pudierenhaber percibido del Estado). A continuación estimamos distintos indicadores de distribución delingreso, con y sin imputación de los subsidios monetarios, de salud, educación y v ivienda a losmiembros de los hogares. El análisis y comparación estadística de tales indicadores permite deri-var conclusiones más certeras respecto al comportamiento de la desigualdad del ingreso en elámbito nacional y regional.


Los ingresos de los hogares reflejados en estas encuestas son ajustados por la CEPAL, sobre labase de la información de Cuentas Nacionales, para resolver los problemas de sesgo generadospor la infradeclaración o la omisión parcial de los datos de ingresos7 .

El presente estudio desarrolla tales vacíos en tres etapas:

Etapa I: Valoración de los subsidios en educación, salud y vivienda que benefic ian a un grupode hogares chilenos.

Sobre la base de las encuestas CASEN, se aplica el criterio global de valoración de los subsidios deeducación y salud, y se elabora un esquema propio de asignación de precios a programas antes noconsiderados, entre ellos los de la vivienda social. A continuación se imputa el valor definido paracada subsidio como ingreso adicional de aquellos miembros de los hogares que declararon haberlopercibido8 .

Subsidios en educación:

En el área de la educación, las fuentes básicas de subsidios son: el Programa de AlimentaciónEscolar; la educación pre-escolar en establecimientos de JUNJI e INTEGRA; las aportaciones delMINEDUC a corporaciones de administración delegada; el sistema de subvenciones a estableci-mientos municipales y privados subvencionados, de educación básica, media y especial; los re-cursos adicionales a establecimientos dependientes del MINEDUC como son el Estatuto Docente,la Unidad de Mejoramiento Profesional y los Aportes Municipales; algunos programas especialesde útiles escolares (JUNAEB), textos escolares (MINEDUC), salud oral y salud escolar (JUNAEB),y becas.

Subsidios en salud:

Entre los subsidios en salud se han incluido el seguro público de salud, el 2% de cotización adi-cional que reciben ciertos cotizantes de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE) y laslicencias de reposo maternal y por enfermedad grave del hijo menor de un año.

Subsidios en vivienda:

Para valorar los subsidios de vivienda se ha estimado qué proporción del flujo de servicios quereporta la vivienda propia, total o parcialmente pagada, proviene del acceso a un subsidio estatal.Para cada año comprendido en el período 1990–1996 se estimó qué fracción del valor total de lasviviendas incluidas en los dist intos programas del MINVU y del Ministerio del Interior era

7 Para el estudio completo y derivación de la ecuación, véase Bravo y Contreras (1999).8 Para obtener más información sobre el esquema de valoración de los múltiples subsidios en educación,

vivienda y salud considerados ver http:www.iadb.org/sds/doc/bravo-contreras.pdf, donde se detallan, en los AnexosIV.2, IV.3 y IV.4, respectivamente, las distintas modalidades de cada tipo de subsidio y su valor promedio estima-do en cada año de interés.


subsidiada. Luego, de acuerdo con el año en que los individuos declararon haber recibido el cer-tificado de subsidio o la vivienda subsidiada, se identificó el respectivo porcentaje de subsidio y,así, aquella parte del arriendo imputado mensual que habría sido subsidiada. Los programas desubsidio habitacional aquí considerados son: Viviendas Básicas y Progresivas, Programa Especialde Trabajadores, Subsidio Unificado y Subsidio Rural, todos del Ministerio de la Vivienda, y elPrograma de Mejoramiento de Barrios (lotes con servicios) del Ministerio del Interior.

Etapa II: Ajuste del ingreso per cápita de cada hogar, según los subsidios recibidos por susintegrantes.

El ingreso neto de políticas sociales de un hogar, en términos per cápita, es equivalente a su ingre-so total (utilizado típicamente en otros estudios para análisis de pobreza y distribución) menoslos Subsidios Monetarios y en Vivienda que hayan recibido sus miembros.

Una vez obtenido el ingreso neto per cápita de cada hogar, se suma a éste los distintos sub-sidios por separado, con el fin de poder identificar su contribución individual a los cambios en ladesigualdad. A continuación se computa el ingreso disponible per cápita, que incluye todos lossubsidios percibidos por los miembros de cada hogar. Éste es el Ingreso Corregido por PolíticasSociales, basado en la valoración del seguro público de salud (IPSS).

Finalmente, se añade al Ingreso Corregido por Políticas Sociales el crédito fiscal recibido poralgunos miembros de los hogares. De este modo, es posible tener una primera impresión a losefectos de este programa sobre la distribución del ingreso, al computar el Ingreso Corregido porPolíticas sociales, incluido el Crédito Fiscal (ICF). Sin embargo, no profundizamos en el análisisde esta variable, ya que aunque el crédito fiscal es un programa público, no corresponde en sutotalidad a un subsidio estatal.

Etapa III: Medición de la desigualdad de ingresos en Chile y regiones, con y sin corrección porlas políticas sociales.

Entre las mediciones de distribución escogidas destacan el índice de Gini, la varianza del logaritmode los ingresos, los quintiles de ingresos per cápita y el cociente entre ingresos (Q5/Q1), queindica la relación existente entre los ingresos percibidos por el 20% más rico de la población y el20% más pobre. Además de observar cómo varían estos indicadores a medida que incorporamoslos diferentes tipos de subsidios a los ingresos per cápita de los hogares, llevamos a cabo un aná-lisis estadístico del nivel de significación de sus efectos con el fin de determinar la influencia realde las políticas sociales en la desigualdad, tanto en el ámbito nacional como en el regional. Latécnica estadística utilizada es no paramétrica.

Resultados

Efectos en el ámbito nacional

En los Gráficos 9 y 10 observamos que, en 1990 y 1996, la política de subsidios redujo la desigual-dad en todas las regiones del país, tanto si medimos la desigualdad a través del coeficiente de Gini


como a través del cociente de ingresos. Aunque las diferencias en la concentración de la rentaentre las distintas regiones no varían, parece clara la influencia de los subsidios monetarios (envivienda, salud y, especialmente, educación) en la disminución de la desigualdad.

Los resultados obtenidos evidencian la caída de la desigualdad tanto en la Región Metropo-litana como en el resto del país en los tres años analizados. Mientras en 1990 el índice de Gini

0.42

0.44

0.46

0.48

0.50

0.52

0.54

0.56

0.58

0.60

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 No Metrop. PaísRegión

Ing Neto 1990 Ing Pol Soc (Seg) 1990 Ing Neto 1996 Ing Pol Soc (Seg) 1996

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

22.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Gráfico 9El efecto de las políticas sociales en Chile y regiones. Coeficientes de Gini, años 1990 y 1996

Coefi

cient

es d

e Gin

i

Gráfico 10El efecto de las políticas sociales en Chile y regiones. Coeficientes de ingresos, años 1990 y 1996

RegiónNo Metrop. País

Razó

n de

Ingr

esos

per

Cáp

ita (Q

5/Q1

)

Ing Neto 1990 Ing Pol Soc (Seg) 1990 Ing Neto 1996 Ing Pol Soc (Seg) 1996


nacional disminuye de 0,56 a 0,52, en 1996 el mismo indicador cae de 0,56 a 0,51. Análogamente,el cociente de ingresos disminuye en Chile en 1990 de 17,8 veces a 12,4 veces, mientras en 1996 sereduce de 18,9 veces a 11,4 veces. En este sentido podemos deducir que las políticas sociales redu-jeron la desigualdad en cada uno de los años examinados, si bien sus efectos fueron relativamentemayores en 1996 que en 1990, lo que podría explicarse por una mayor asignación de recursos alos programas de subsidios, una mayor eficacia del Estado en la asignación y/o la propia autoselecciónde los beneficiarios de los subsidios estatales.

Indicadores y focalización

En primer lugar, debemos señalar que, aun cuando entre los programas sociales consideradoshaya algunos típicamente universales, como los de salud y educación, éstos conservan tambiénun cierto grado de focalización absoluta (al menos por autoselección) y relativa (dado que, aun-que la cuantía de los subsidios fuera idéntica para individuos de distintos quintiles de ingreso percápita, existiría cierta focalización relativa, puesto que cuanto mayor fuera el ingreso per cápitadel hogar menor sería el peso relat ivo de los subsidios en tales ingresos). Esta focalización abso-luta y relativa explicaría por qué indicadores como la varianza del logaritmo de los ingresos refle-jan mejor los efectos de las políticas sociales sobre la desigualdad, pues las políticas socialescontribuyen más significativamente a la reducción de la desigualdad cuanto mayor es el peso delos subsidios en los ingresos per cápita de los hogares de menores ingresos.

En el período 1990–1996 se produjo en Chile un aumento en la importancia absoluta (valorpromedio per cápita) de los distintos tipos de subsidios considerados, lo que benefició a la pobla-ción de diferentes niveles de ingresos, elevando el valor promedio de los subsidios per cápitarecibidos por personas de todos los quintiles. Sin embargo, cuando analizamos la importanciarelativa de tales subsidios en los ingresos per cápita de los distintos quintiles, observamos que éstaaumentó considerablemente en los quintiles de menores ingresos y se mantuvo prácticamenteinalterada en el segmento más rico de la población.

A modo de ilustración, el valor medio de todos los subsidios incluidos en el análisis fue másdel doble, pasando de $4.483 a $9.945 per cápita (en dólares de noviembre de 1998), lo que im-plica un incremento en su participación en los ingresos per cápita de 5,4% al 8,4% (Cuadro 8).Sin embargo, en un análisis por quintiles se deduce que la importancia relativa de estos subsidioscreció de 49,5% a 75,2% en el primer quintil y sólo de 0,8% a 1,3% en el quinto quintil, reflejandouna mayor focalización relativa de los subsidios y favoreciendo entonces una mayor reducción enla desigualdad a nivel país.

En consecuencia, la contribución final de un programa social cualquiera, en términosde una reducción de la desigualdad de ingresos, no sólo depende de cuán rápidamente disminu-yan los subsidios (su cuantía absoluta) a medida que aumentan los ingresos de sus benefi-ciarios, sino también de cuál sea el peso de tales subsidios en relación con los ingresos de lapoblación.

Una pregunta, sin embargo, subsiste cuando comparamos el año 1990 con el año 1996, ¿Quéparte de la mejora en la distribución que se observa una vez tenidas en cuenta las políticas socialespuede atribuirse al fuerte aumento en el gasto social registrado y cuál a una mayor focalizaciónabsoluta?.


Cuadro 8:Valor promedio de los subsidios per cápita

Fuente: Elaboración Propia, en base a Encuestas CASEN 1990 y 1996.

1990 83.665 708 997 2.459 320 3.775 4.483

Q1 14.141 1.02 2.117 3.545 251 5.914 6.934

Q2 28.854 823 1.604 2.875 310 4.789 5.612

Q3 45.846 662 1.095 2.22 358 3.673 4.335

Q4 76.08 595 526 1.893 350 2.768 3.363

Q5 253.581 438 -366 1.755 329 1.717 2.155

1994 105.212 706 2.073 3.443 393 5.909 6.615

Q1 17.318 1.174 3.395 5.433 294 9.121 10.295

Q2 35.406 902 2.718 4.192 342 7.252 8.154

Q3 56.715 676 2.094 3.378 434 5.907 6.583

Q4 94.489 516 1.373 2.603 464 4.44 4.956

Q5 322.272 261 782 1.603 429 2.815 3.075

1996 117.878 1.066 3.137 5.164 577 8.879 9.945

Q1 19.096 1.661 4.985 7.265 449 12.699 14.36

Q2 39.498 1.43 3.972 6.048 540 10.56 11.99

Q3 63.317 1.137 3.226 5.238 658 9.122 10.26

Q4 107.359 796 2.319 4.514 707 7.54 8.336

Q5 360.282 305 1.179 2.752 532 4.463 4.768

La respuesta es simple. Entre 1990 y 1996, las políticas sociales consideradas en este trabajono mejoraron su focalización absoluta (véase el Cuadro 9). Por ejemplo, mientras que en 1990 un56% de los programas llegaba a los dos quintiles de ingreso inferiores, en 1996 sólo llegó al 53%.Ejercicios de simulación realizados muestran que esta variación no tiene un efecto significativoen la distribución del ingreso, medida ésta a través de cualquiera de los indicadores. Por lo tanto,todo el efecto de la disminución que se aprecia en 1996 respecto de 1990 en el coeficiente de Ginio en el cociente entre quintiles, una vez que se consideran las políticas sociales, debe ser atribuidoexclusivamente al crecimiento del gasto social en dicho período.

Hay que señalar que esto no quiere decir que la focalización no tenga importancia. Simple-mente indica que, aunque la focalización es un factor importante para explicar la reducción de ladesigualdad en cada uno de los años examinados, no ha habido un incremento en ésta en eltiempo que pueda explicar la mejora en la distribución de los ingresos una vez que se valoran laspolíticas sociales. Esta situación ocurre tanto para el conjunto de los programas como separandopor categorías.

Áreas de subsidio

En segundo lugar, cabe considerar que entre todos los programas sociales considerados, los subsi-dios en educación son los que dan el mayor impulso a la reducción en la desigualdad. Esta mayorcontribución de la educación se puede explicar porque en todas las regiones la cuantía promediode los subsidios en educación es superior a la correspondiente a los subsidios en salud y vivienda,e incluso que la de los subsidios monetarios (ver Cuadro 10). Este resultado es robusto a distintos

Año Ingreso Neto Monetarios Salud Educación Vivienda Especies Políticasde Pol. Soc. (Seguro) Sociales


procedimientosde valoración delos subsidios e nsalud (prestacio-nes recibidas ver-sus seguro públicode salud), aunquela elección de unou otro procedi-miento sí afecta alvalor promedio delos mismos.

Políticas sociales y características de los beneficiarios

Tal y como dijimos más arriba, en este estudio se imputa a cada individuo el beneficio percibidoen forma de subsidio, sea éste de educación, salud, vivienda o monetario. Una de las ventajas deimputar los subsidios a los individuos y las familias es que permite examinar cuáles son las carac-terísticas comunes que definen la percepción de un subsidio público.

Cuadro 10:Valor promedio de los subsidios per cápita período 1990–1996

Ingreso Neto 83,665 105,212 117,878

Subsidios Monetarios 708 706 1,066 15.8 10.7 10.7

Sub. Salud (Seguro) 997 2,073 3,137 22.2 31.3 31.5

Sub. Educación 2,459 3,443 5,164 54.8 52 51.9

Sub. Vivienda 320 393 577 7.1 5.9 5.8

Sub. En Especies (Seg.) 3,775 5,909 8,879 84.2 89.3 89.3

Pol. Sociales (Seg.) 4,483 6,615 9,945 100 100 100

Valor Promedio AñoPer Cápita ($ Nov. 98) 1990 1994 1996 1990 1994 1996

Fuente: Elaboración Propia.

Fuente: Elaboración Propia, en base a Encuestas CASEN 1990 y 1996.

Cuadro 9:Importancia relativa de los subsidios promedio per cápita en los ingresosnetos per cápita de los hogares, según quintil de ingreso neto per cápita,total país.(en porcentajes)

1990 0.8 1.2 2.9 0.4 4.5 5.4

Q1 7.2 15.0 25.1 1.8 41.8 49.0

Q2 2.9 5.6 10.0 1.1 16.6 19.4

Q3 1.4 2.4 4.8 0.8 8.0 9.5

Q4 0.8 0.7 2.5 0.5 3.6 4.4

Q5 0.2 –0.1 0.7 0.1 0.7 0.8

1994 0.7 2.0 3.3 0.4 5.6 6.3

Q1 6.8 19.6 31.4 1.7 52.7 59.4

Q2 2.5 7.7 11.8 1.0 20.5 23.0

Q3 1.2 3.7 6.0 0.8 10.4 11.6

Q4 0.5 1.5 2.8 0.5 4.7 5.2

Q5 0.1 0.2 0.5 0.1 0.9 1.0

1996 0.9 2.7 4.4 0.5 7.5 8.4

Q1 8.7 26.1 38.0 2.4 66.5 75.2

Q2 3.6 10.1 15.3 1.4 26.7 30.4

Q3 1.8 5.1 8.3 1.0 14.4 16.2

Q4 0.7 2.2 4.2 0.7 7.0 7.8

Q5 0.1 0.3 0.8 0.1 1.2 1.3

Año Subsidios Subsidios Subsidios Subsidios Subsidios PolíticasMonetarios de Salud de Educación de Vivienda en Especies Sociales


En el estudio se puede observar que el conjunto de los programas sociales (Total PolíticasSociales) tiende a favorecer a los hogares de menores ingresos, a los ubicados en zonas rurales ya aquellos cuyo cabeza de familia es una mujer o un jubilado. Asimismo, se infiere que sólo existeuna pequeña relación lineal entre la edad del cabeza de familia (y su cónyuge) y los subsidios percápita recibidos. La presencia de niños entre 5 y 15 años eleva los subsidios percibidos, mientrasque el número de adultos los reduce.

Por otro lado, cuantas más personas ocupadas hay en el hogar en relación con el total de susmiembros y cuanto mayores son los años de escolarización del cabeza de familia y su cónyuge,menores son los beneficios públicos percibidos por el hogar. Las características de la v iviendareflejan, por su parte, que el mayor número de piezas y el acceso a la electricidad hacen menosprobable que el hogar se beneficie de los distintos programas sociales. Finalmente, otro de losfactores importantes para explicar la recepción de subsidios es la región en que reside el hogar,especialmente si se consideran las regiones I, XI y XII como las más favorecidas y las VI, VII yMetropolitana como las que menores subsidios per cápita reciben.

Por último, conviene destacar algunos resultados relativos a los distintos tipos de subsidios.En el caso de la salud, la existencia de niños menores de 4 años guarda una relación directa conlos subsidios percibidos; parece también existir una mayor focalización en las regiones I, V y IX.En cuanto al sector educación, los subsidios aumentan con la edad del cabeza de familia; por elcontrario, los años de escolaridad de éste o de su cónyuge no tienen prácticamente influenciaalguna, un hecho que refleja el carácter universal de la política educacional chilena. En el áreade la vivienda, los subsidios percibidos son mayores en los hogares urbanos y en los de mayoresingresos (algo que tiene sentido si tenemos en cuenta que, aunque el porcentaje del valor de lavivienda subsidiada es menor en los programas accesibles para hogares de mayores ingresos, elvalor de la vivienda aumenta, encareciendo el alquiler imputado). Llama la atención el hechode que cuanto mayor es el número de niños y adolescentes menores son los subsidios, quizáspor las exigencias de ahorro previo propios de la política habitacional de la última década.Finalmente, los subsidios relacionados con la vivienda parecen principalmente focalizados enla región II.

Conclusiones

Aun cuando se ha caracterizado a Chile como una economía de rápido crecimiento y desigualdistribución del ingreso, esta sección demuestra que la política social constituye una herramientaeficaz para reducir tal desigualdad. Esto es especialmente interesante en un contexto en que lapolítica social es tradicionalmente diseñada con el objetivo de combatir el problema de la pobre-za y no el de la desigualdad.

La metodología propuesta plantea un nuevo escenario para caracterizar la desigualdad enChile. A diferencia de los estudios previos, esta metodología imputa a cada hogar, exclusivamen-te, los subsidios en especie efectivamente percibidos por sus miembros durante cada período deanálisis, basándose en la declaración de los propios beneficiarios. Luego determina si los efectosde tales subsidios sobre la distribución de ingresos son o no significativos.

En efecto, la aplicación de esta metodología deja en evidencia que la política social,implementada a través de subsidios monetarios, en salud, vivienda y, especialmente, en educa-


ción, es clave para mejorar la distribución de ingresos, incluso en un contexto en que sólo se estáconsiderando el efecto instantáneo de este conjunto de subsidios.

La reducción de la desigualdad nacional es robusta a los distintos indicadores escogidos mientrasque, en el caso de las regiones, los efectos de la política social varían de una a otra y su grado designificación es sensible al indicador de distribución escogido. Las disparidades en la desigualdadobservada en diferentes regiones del país se mantienen, probablemente a causa del distinto énfa-sis dado a la política social en cada región. Tanto la focalización absoluta como la focalizaciónrelativa de los programas sociales contribuyen pues a la disminución en la concentración de losingresos, en especial, cuando se analizan regiones de amplia heterogeneidad en los niveles dedesigualdad e ingresos iniciales.

Otro de los resultados de esta investigación es que las políticas sociales redujeron la desigual-dad en uno de los años analizados, pero sus efectos fueron relativamente mayores en 1996 que en1990, lo que se explica fundamentalmente por el aumento del volumen total de recursos asig na-dos. Hemos observado que entre 1990 y 1996 la focalización no mejoró, de modo que no consti-tuye un factor que permita explicar esta tendencia.

Por último, el análisis de sensibilización de los efectos del gasto social permite deducir que lareducción en la desigualdad del ingreso habría sido significativa incluso si la valoración de losindividuos y las ineficiencias en el gasto social hubieran hecho que sólo entre el 20% y 30% delgasto hubiese incrementado las oportunidades de consumo y el bienestar de los hogares. Estaconclusión es especialmente interesante en un contexto en que, tal y como hemos visto, la políticasocial chilena ha sido diseñada para combatir la pobreza y este estudio no considera los conoci-dos efectos a medio y largo plazo de políticas tales como la educación y la nutrición infantil.

Por lo tanto, algunas extensiones naturales de este artículo serían un análisis más profundode la focalización y progresividad de los programas de salud, educación y vivienda aquí consi-derados, la desagregación por área rural-urbana y la consideración de aspectos tales como pre-cios regionales y economías de escala en el interior de los hogares, con sus correspondientesimplicaciones en la medición de la desigualdad y la pobreza en Chile. La metodología desarro-llada ofrece, además, la posibilidad de estudiar el vínculo existente entre las diversas caracterís-ticas de los hogares y los beneficios públicos percibidos, lo que permitiría comprender mejor laeficacia de la política social en la reducción de la pobreza y la desigualdad, ya que esta políticano sólo se dirige a los hogares que disponen de menores ingresos, sino que normalmente tiendea satisfacer necesidades más integrales de los hogares chilenos, en atención a su propia compo-sición y tamaño.

Bibliografía

Alesina, A. y Rodrik, D. 1994. “Distributive Politics and Economic Growth”. Quarterly Journal ofEconomics. Vol. 109.

Atkinson, A. 1970. “On the Measurement of Inequality”. Journal of Economic Theory, 2: 244–263.Atkinson, A. 1987. The Economics of Inequality. Oxford: Oxford University Press.Beyer, H. 1995. “Logros en pobreza ¿Frustración en la igualdad?”. Estudios Públicos, 60 (primave-

ra), Centro de Estudios Públicos. Santiago, Chile.


Beyer, H. 1997. “Distribución del ingreso: antecedentes para la discusión”, Estudios Públicos, 65,Centro de Estudios Públicos, Santiago, Chile.

Banco Interamericano de Desarrollo. 1998. América Latina frente a la desigualdad , Washington,DC, Estados Unidos.

Bitrán, R.; Muñoz, J.; Navarrete, M.; Aguad, P. y Ubilla. 1996. “Equidad en el Financiamiento delSeguro Público de Salud”, Programa de Gestión y Economía de Sistemas de Salud, Escuela deIngeniería Industrial, Universidad de Chile, y Bitrán y Asociados, Santiago, Chile, julio.

Bonifaz, R. y Bravo, D. 1998. “Mercado del Trabajo e Institucionalidad Laboral en Chile durantelos Gobiernos de la Concertación”, en R. Cortázar y J. Vial, Construyendo Opciones. Propues-tas Económicas y Sociales para e l Cambio de Siglo. Dolmen Ediciones.

Bourguignon F., Fournier M. y Gurgand, M. 1998. “Distribution, development and education”.Delta (Unidad de investigación conjunta, ENS-CNRS-EHESS). Borrador preliminar.

Bravo, D. y Marinovic, A. 1997. “Desigualdad salarial en Chile: 40 años de evidencia”. Departa-mento de Economía, Universidad de Chile.

———. 1997b. “La educación en Chile: una mirada desde la economía”. Persona y Sociedad, Vo-lumen XI (2), agosto.

Bravo, D. y Vial, J. 1997. “La fijación del salario mínimo en Chile: elementos para una discusión”.Colección Estudios CIEPLAN, 45, junio.

Contreras, D. 1996. “Pobreza y Desigualdad en Chile: 1987–1992. Discurso, Metodología y Evi-dencia Empírica», Estudios Públicos, 64 (primavera), Centro de Estudios Públicos, Santiago,Chile.

Contreras, D. y Ruiz-Tagle, J. 1997. “Cómo medir la distribución de ingresos en Chile ¿Son distin-tas nuestras regiones? ¿Son distintas nuestras familias?”, Estudios Públicos, 65 (verano), Cen-tro de Estudios Públicos, Santiago, Chile.

Contreras, D. 1999. “Explaining Wage Inequality in Chile. Does Education Really Matter?” Docu-mento de Trabajo 159, Departamento de Economía, Universidad de Chile.

Contreras, D., Bravo, D. y Medrano, P. 1999. “Measurement Error, Unobservables and Skill Bias inestimating the Returns to Schooling”. Departamento de Economía, Universidad de Chile,marzo.

Cowan, K. y De Gregorio, J. 1996. “Distribución y pobreza en Chile: ¿Estamos mal? ¿Ha habidoprogresos ? ¿Hemos retrocedido?”. Estudios Públicos, 64, Centro de Estudios Públicos, Santia-go, Chile.

Deininger, K. y Squire, L. 1996. “A New Data Set Measuring Income Inequality”. World Bank EconomicReview, Vol. 10.

Engel, E., Galetovic, A. y Raddatz, C. 1999. “Taxes and Income Distribution in Chile: SomeUnpleasant Redistributive Arithmetic”, Journal of Development Economics .

Escobar, B. y Meller, P. 1996. “Efecto regional del modelo exportador. Evolución del diferencialsalarial entre regiones y santiago”, en P. Meller (ed.), El modelo exportador chileno: crecimientoy equidad. CIEPLAN.

Fields, G. 1996. “Accounting for Income Inequality and its Change”. Cornell University, primerborrador.

Foxley, A. 1993. Economía política de la transición. Dolmen Ediciones.


Freeman R. 1986. “Demand for Education”. En O. Ashenfelter y R. Layard (eds.). Handbook ofLabor Economics, vol. I: 359–386.

Freeman, R. y Katz, L. 1993. “Rising Inequality: The U.S. vs other Advanced Countries”. En R.Freeman(ed.). Working under Different Rules, Russel Sage Foundation y National Bureau of EconomicResearch, Nueva York.

Freeman, R. y Katz, L. 1995. Differences and Changes in Wage Structure, Chicago: University ofChicago Press.

Gutiérrez, H. 1989. “Metodología para identificar subsidios en el sector salud”, Documento96 Serie Investigación (diciembre), Departamento de Economía, Universidad de Chile,Santiago.

Haindl, E., Budinich, E. e Irarrázaval, I. 1989. “Gasto social efectivo: un instrumento para la supe-ración definitiva de la pobreza”, ODEPLAN / Facultad de Ciencias Económicas y Adminis-trativas de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Infante, R. y Revoredo, C. 1993. “Gasto social y nivel de ingreso de las familias pobres”. En R.Infante (ed.), Deuda Social. Desafío de la Equidad, Prealc-OIT, Chile.

Juhn, C., Murphy, K y Pierce, B. 1993. “Wage Inequality and the Rise in Returns to Skill”. Journalof Political Economy, 101 (3).

Katz, L. y Murphy, K. 1992. “Changes in Relative Wages, 1963–1987: Supply and Demand Factors”.Quaterly Journal of Economics , CVII: 35–78.

Lambert, P. 1993. The Distribution and Redistribution of Income. A Mathemat ical Analysis.Manchester University Press.

Larrañaga, O. 1994. “Gasto social en Chile. Incidencia distributiva e incentivos laborales”. SerieInvestigación, I–76, Programa de Postgrado en Economía, ILADES / Georgetown University,Santiago, Chile, mayo.

Levy, F. y Murnane, R. 1992. “U.S Earnings Level and Earnings Inequality: A Review of RecentTrends and Proposed Explanations”, Journal of Economic Literature, XXX: 1333–1381.

Meller, P. y Tokman, A. 1996. “Apertura comercial y diferencial salarial en Chile”. En P. Meller(ed.), El modelo exportador chileno. Crecimiento y equidad , mayo.

MIDEPLAN. 1993. “Programas Sociales: Su Impacto en los Hogares Chilenos. Encuesta CASEN1990”, Santiago, Chile.

———. 1994. “Integración al desarrollo. Balance de la política social: 1990–1993", Santiago, Chile,Enero.

———. 1996a. “Balance de seis años de las políticas sociales”, agosto.———. 1996b. “Realidad económico-social de los hogares en Chile. Algunos indicadores rele-

vantes. Encuesta CASEN 1992–1994”, 1ª edición, pp. 111–112, Santiago, Chile, Julio.———. 1996c. “Pobreza y distribución del ingreso en Chile, 1996. Resultados de la Encuesta de

Caracterización Socioeconómica Nacional”, Santiago, Chile, julio.———. 1997. “Impacto distributivo del gasto social en Chile: aspectos metodológicos”. Versión

Preliminar presentada en Seminario sobre estadísticas de pobreza, organizado por la CEPALentre e l 7 y 9 de mayo, mimeo.

———. 1998. “Distribución e Impacto Distributivo del Gasto Social en los Hogares 1996”, Docu-mentos Sociales, Departamento de Estudios Sociales, Santiago, Mayo.


Mincer, J. 1996. “Changes in Wage Inequality, 1970–1990”. Working Paper 5823, National Bureauof Economic Research.

Ministerio de Salud. 1988. “Manual del Programa Nacional de Alimentación Complementaria”,Santiago, Chile.

Parra, J. 1996. “Impacto de las transferencias intergubernamentales en la distribución interpersonaldel ingreso en Colombia”. Archivos de Macroeconomía, Documento 43, Unidad de AnálisisMacroeconómico, Departamento Nacional de Planeación, Colombia, marzo.

Persson, T. y Tabellini, G. 1994. “Is Inequality Harmful for Growth? Theory and Evidence”. AmericanEconomic Review, Vol. 84, junio.

PNUD. 1995. Human Development Report 1995. New York: New York University Press.Robbins, D. 1994. “Relative Wage Structure in Chile, 1957–1992: Changes in the Structure of

Demand for Schooling”, Estudios de Economía, Santiago de Chile, noviembre.Ruiz-Tagle, J. 1999. “Chile: 40 años de desigualdad de ingresos”. Tesis para optar al grado de Magister

en Economía. Departamento de Economía, Universidad de Chile.Schkolnilk, M. 1996. “Estudio de incidencia presupuestaria: el caso de Chile”. Serie Regional de

Política Fiscal, 83, CEPAL-PNUD, Santiago, Chile.Sen, A. 1973. On Economic Inequality. Oxford: Clarendon Press.Vélez, C. 1994. “La magnitud del gasto público social en Colombia”, en Coyuntura Social, 11 (no-

viembre), Fedesarrollo, Bogotá, Colombia.———. 1995. Gasto social y desigualdad. Logros y extravíos. Departamento Nacional de Planeación,

República de Colombia.Welch, F. 1979. “Effects of Cohort Size on Earnings : The Baby Boom Babies’ Financial Bust”,

“Journal of Political Economy”, 88: 565–598.Winkler, R. y Hays, L. 1979. Statistics: Probability, Inference and Decision.World Bank. 1997. “Chile. Poverty and Income Distribution in a High-Growth Economy: 1987–

1995”. Informe 16377–CH.Younger, S., Villafuerte, M. y Jara, L. 1997. “Incidencia distributiva del gasto público y funciones

de demanda en el Ecuador: educación, salud y crédito agrícola del BNF”. Borrador, febrero.

PAR TE I I

LA NUEVA ECONOMÍAY LA EQUIDAD DE LOS

MERCADOS LABORALES


CAPÍTULO 7

Políticas laborales y equidad de losmercados de trabajo

Carmen Pagés1

os elevados niveles de desigualdad de América Latina se reflejan no sólo en diferencias deingresos, sino también de oportunidades, activos, r iqueza, e incluso en el acceso a laspensiones, la salud o la protección ejercida por la ley laboral. En ausencia de intervencio-nes o políticas que promocionen la equidad social, los ya elevados niveles de desigualdadde la región seguirán creciendo, y con ella, los problemas que la falta de cohesión y equi-

dad generan en las economías latinoamericanas.Los capítulos incluidos en esta sección discuten la tendencia al aumento de la desigualdad, ya

sea en las causas que la originan (Bresnahan et al) o en sus consecuencias para la construcción deuna democracia y la confianza en las instituciones (Lagos). También se discuten las políticas la-borales como solución y como parte del problema y se pone de manifiesto que intervencionesbien intencionadas pero mal diseñadas pueden llevar a problemas de funcionamiento en el mer-cado de trabajo y generar mayores niveles de desigualdad (Heckman y Pagés). Sin embargo, estono implica que haya que desregular completamente el mercado de trabajo, sino que hay queencontrar nuevas reglas del juego que sean compatibles con e l doble objet ivo de aumentar elbienestar de los trabajadores y mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo. El capítulo deCortázar explora las características que deben cumplir estas nuevas reglas, así como los factoresasociados a la economía política que deben tenerse en cuenta al emprender reformas.

Estudios recientes de las causas de la desigualdad salarial indican que ésta se origina más porlas diferencias en las calificaciones que los individuos traen al mercado de trabajo y los retornosque ésas reciben que por problemas generados en el propio mercado (tales como discriminacióno segmentación laboral).2 Por tanto, el mercado refleja más que crea desigualdad. Este razona-miento implica que cambios en los retornos a distintos niveles de educación no se originan porfallas en el mercado de trabajo sino por presiones de oferta y demanda de trabajo calificado.Mientras que la población con estudios secundarios y universitarios ha crecido, la mayoría deestudios concuerda que, en el último decenio, la demanda por trabajo calificado ha crecido másque la oferta. Las causas de este crecimiento en la demanda de calificaciones han sido muy discu-tidas. Es necesario entenderlas para diseñar buenas políticas de equidad social.

L

1 Economista del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo.2 Aunque esos problemas existen y explican una parte de la desigualdad, la educación y la experiencia explican

una mayor fracción de la desigualdad salarial en los países de América Latina (IPES, 1998–1999).


A menudo, la globalización se destaca como motor de la desigualdad. Las investigaciones,sin embargo, sólo encuentran limitada base en esta afirmación. En Chile, por ejemplo, aún cuandola desigualdad aumentó entre 1973 y 1980, revertió a partir de 1981 a pesar de que la economíasiguió siendo muy abierta. Igualmente, en México la distribución del ingreso empeoró en losprimeros años de la apertura después de 1985, pero empezó a mejorar después de la firma delTLCAN. Otros estudios que engloban a un mayor número de países de la región no encuentranque la apertura esté directamente asociada a aumentos en los diferenciales salariales por gruposde educación (Behrman, Birdsall y Szekely, 2000). En general, aunque la apertura y el aumentode desigualdad ocurrieron de manera simultánea, esta última se dio en mayor medida en secto-res tales como los servicios que no suelen estar influenciados por los patrones de comerciointernacional. La constatación de que el mayor incremento de los diferenciales salariales y de lademanda de trabajo calificado fuera en los servicios también pone en entredicho la popularteoría de que ha sido la automatización la que ha disminuido la demanda de trabajadores pococapacitados. En otras palabras, es difícil explicar la creciente demanda de trabajo calificadoen el sector servicios con automatización, un fenómeno que mayoritariamente ocurre en lamanufactura.

Una mejor explicación proviene de la incorporación de la tecnología de la información (TI).El estudio de Bresnahan y otros (este volumen) propone una explicación muy convincente delproceso por el cual aquellas empresas que invierten en TI registran un aumento de la demanda detrabajo calificado. Según estos autores, este proceso no ocurre, como a menudo se cree, por lasustitución de trabajo poco calificado por computadoras. Tampoco es por el hecho de que lascomputadoras han aumentado la productividad de algunas tareas, reduciendo la demanda delpersonal que realizaba estas labores. El cambio en la demanda se debería a las posibilidades queestas tecnologías abren para producir nuevos productos y mejorar la calidad de los servicios yproductos existentes. La TI produce esencialmente información, pero la información es valiosaen la medida que es analizada y sirve para tomar decisiones. Al abaratarse la producción de infor-mación, aumenta la demanda tanto de trabajadores que son capaces de analizarla y tomar deci-siones relevantes en función de esa información como de aquéllos, en tareas técnicas o gerenciales,cuya tarea es desarrollar nuevas maneras de capitalizar esa información. Ahora bien, es impor-tante tener en cuenta que el estudio de Bresnahan y otros se refiere a los Estados Unidos. Quedapor constatar que la creciente demanda por calificaciones en América Latina se deba también aun mayor uso de TI.

Como se ha mencionado al comienzo de esta introducción, otra dimensión importante de ladesigualdad se da por las diferencias en el acceso a los beneficios sociales. En todos los paísesexisten seguros sociales, tales como programas de pensiones o de seguros de salud, y regulacionesy normas laborales cuyo objetivo es mejorar el bienestar del trabajador. En principio, éstas son deobligado cumplimiento para los trabajadores asalariados. La realidad muestra, sin embargo, quelos niveles de incumplimiento son muy altos. Además en la mayoría de países se observa un pa-trón muy claro: los trabajadores de mayores ingresos o de mayor nivel educativo tienden a estarmejor protegidos por los seguros sociales y las normas laborales, mientras que muchos de lostrabajadores de menores ingresos o menor nivel educativo no lo están. Asimismo, hay importan-tes diferencias en la cobertura por edad, sector o tamaño de la empresas (BID 2004) y la coberturaha tendido a caer en muchos países (por ejemplo, Argentina, Perú, Brasil, Ecuador o Colombia).

POLÍTICAS LABOR ALES Y EQUIDAD 133

Al igual que en el caso de las crecientes brechas salariales, muchos analistas han apuntadohacia la apertura como la explicación de esta caída en los beneficios laborales. Se ha indicado quela globalización incrementa la presión para que las empresas compitan internacionalmente, y queesta presión lleva a un ahorro de costos vía el incumplimiento y la evasión de las leyes laborales.La evidencia empírica encuentra que éste parece ser el caso en países donde las leyes laborales sonmuy estrictas. Por ejemplo, en Ecuador y Colombia, dos países con mercados de trabajo muyregulados, aquellos sectores que más se abrieron a la competencia internacional registraron unmayor aumento en la tasa de informalidad.3 4 De hecho, este fenómeno se limitó en Colombiadespués de las reformas laborales de 1991, las cuales tendieron a reducir la exigencia de la leylaboral. Por el contrario, en Brasil, un país con un mercado de trabajo menos regulado que losanteriores, la apertura no estuvo asociada con cambios significativos en la tasa de formalizaciónpor sectores. Un estudio con un mayor número de países indica que la apertura supuso un au-mento en el porcentaje de trabajadores empleados en empresas de cinco o menos trabajadores(otra medida típica de informalidad) en aquellos países con códigos laborales más restrictivos(BID 2004)

Si bien la apertura y la introducción de la tecnología de la información parecen estar en laraíz de las tendencias hacía la desigualdad, ¿cabe por ello concluir que una política pro-equidadsocial se debe basar en revertir la apertura o en parar el progreso tecnológico? Probablemente no.Ambas políticas conllevarían más igualdad a expensas de frenar el desarrollo económico. El desa-fío consiste en diseñar políticas que permitan avanzar en la senda del desarrollo con equidad. Anuestro juicio, tales políticas deben basarse en una mezcla de dos elementos:

Políticas educativas. El crecimiento en el retorno a la educación constituye un fuerte incentivopara mejorar las calificaciones de los latinoamericanos. Sin embargo, para ello es necesario que seeliminen las barreras de acceso a la educación. Ello implica mejorar la calidad de la educación ylas restricciones de liquidez que impiden a muchas familias mantener a sus miembros en la escue-la. Implica también considerar que en la nueva economía la demanda es por trabajadores flexi-bles, adaptables, creativos, con capacidad de análisis y de decidir de una manera autónoma. Ellorequiere dar mayor importancia en los temarios a las habilidades generales y transferibles detrabajo a trabajo que a habilidades específicas e intransferibles. También implica considerar queuna buena proporción de la fuerza de trabajo no posee estas habilidades, por lo que es importanteinstrumentar políticas de educación de adultos que permitan reparar las carencias educativas ymejorar sus conocimientos de manera compatible con su actividad laboral. En este sentido, esdeseable la implementación de cursos por bloques, módulos o créditos que permitan ir comple-tando niveles de instrucción al ritmo más conveniente para el estudiante adulto, y que haganamplio uso de las tecnologías de educación a distancia. También cabría considerar la posibilidadde establecer incentivos a la inversión permanente en educación, ya sea con estímulos fiscalespara los estudiantes (equiparando el tratamiento fiscal que en muchos países tiene la inversión envivienda) o para los empresarios. El papel del Estado consiste en generar una cultura de inversión

3 Ver Golberg y Pavnik (2003) par a Brasil y Colombia y Martinez y Pagés (2004) para Ecuador.4 Se define informalidad como la tasa de trabajadores que no cotizan a los seguros sociales de salud y pensio-

nes, y que con toda probabilidad no están cubiertos por las leyes laborales.


permanente en educación, así como la provisión directa de escuelas o de subsidios si la instruc-ción se realiza en instituciones privadas. Ahora bien, dado que los recursos fiscales son limitadosy escasos, las políticas educativas plantean una disyuntiva social importante que debe ser resueltade acuerdo a los valores de cada sociedad. Esta disyuntiva surge de la necesidad de decidir si sededican los recursos disponibles a aquellas personas que son más pobres y más desfavorecidas obien, a aquellos que siendo también pobres o desfavorecidos tienen mayor capacidad para apro-vechar los recursos.

Mejores instrumentos de protección social. La caída de las tasas de afiliación a la seguridadsocial y el aumento del número de trabajadores con fórmulas contractuales temporales generauna fuerte sensación de inseguridad. Más del 59% de los encuestados por el Latinobárometro enel año 2000 manifiestan estar preocupados por perder su empleo (Lagos). Por otro lado, los be-neficios que según la ley deben recibir los trabajadores que son involuntariamente despedidosson más elevados que los que obtienen los trabajadores en los países desarrollados (Heckman yPagés). Sin embargo, la ley se cumple poco y el resultado es que muchos trabajadores no recibenningún tipo de protección social ¿Cuál es la solución a este dilema? ¿Aumentar los beneficiostodavía más? ¿Impedir la contratación vía contratos no indefinidos? ¿Mejorar las institucionesque hacen que las leyes se cumplan?.

Resolver estos dilemas no es tarea fácil; sin embargo, tampoco es cierto que la protecciónsocial sea inviable en la nueva economía. La alternativa pasa por adaptar las instituciones labora-les y los instrumentos de protección a las nuevas necesidades y al nuevo entorno económico. Paraello se requiere: (1) revaluar la disponibilidad de los trabajadores para contribuir a los sistemasobligatorios existentes. En la medida que los trabajadores valoren los beneficios que obtienen deestos seguros menos lo que podrían consumir con lo que dedican a contribuciones, las contribu-ciones serán un impuesto al trabajo; (2) evaluar nuevas fórmulas de financiamiento y recolecciónde recursos que no estén asociadas a los salarios; y (3) examinar alternativas a las indemnizacionespor despido como instrumento de protección a los desempleados. Estas alternativas pueden con-sistir en seguros al desempleo, cuentas individuales de ahorro o sistemas mixtos que combinenelementos de ambos como es el caso del nuevo seguro de cesantía en Chile.

Bibliografía

Doms, M. T. Dunne y K. R. Troske 1997. “Workers, Wages and Technology”. Quarterly Journal ofEconomics 112 (1) 253–90.

BID 2004. “Se Buscan Buenos Empleos”. Informe de Progreso Económico y Social. WashingtonDC

———. 1998–99. “Facing up to Inequality”. Informe de Progreso Económico y Social. Washing-ton DC

Goldberg, P y N. Pavcnik 2003. “The Response of the Informal Sector to Trade Liberalization”.National Bureau of Economic Research. WP 9443. Cambridge, MA. Enero

Martinéz, H. y C. Pagés 2004. “Temporary Contracts, Social Security Benefits and Trade: Evidencefrom Ecuador”. Manuscrito inédito, BID. Washington DC.

CAPÍTULO 8

Tecnología de la información,organización del lugar de trabajo y

demanda de trabajadores calificados:evidencia a partir de datos de empresa1

Timothy F. Bresnahan, Erik Brynjolfsson y Lorin M. Hitt2

Introducción

Tecnología, desigualdad salarial y demanda de trabajadores calificados

La desigualdad salarial ha aumentado significativamente en los Estados Unidos durante los dosúltimos decenios. El efecto global ha sido grande, ya que la brecha existente entre el tercer y elprimer cuartil de la distribución ha aumentado aproximadamente 50 puntos porcentuales.3 Ade-más, se trata de un efecto generalizado que ha alterado los salarios relat ivos en la parte superior,intermedia e inferior de la distribución de los ingresos. La causa principal de este aumento de la

1 Esta es una versión recortada y t raducida al español del artículo “Information Technology, WorkplaceOrganization, and the Demand for Skilled Labor: Firm-Level Evidence” publicado en el Quarter ly Journal ofEconomics, Vol.117:1, Febrero 2002. p. 339-376 y que se encuentra en la página de internet: http://mitpress.mit.edu/catalog/item/default.asp?sid=5761C4C4-98E0-436B-82E5-16D4FDBDD6CC&ttype=6&tid=7625 (Ser ie de Do-cumentos de Trabajo del NBER (National Bureau of Economic Research). 1050 Massachussetts Avenue, Cambridge,MA 02138. Documento de trabajo 7136. Mayo de 1999. http://www.nber.org/papers/w7136 ). Se agradece el per-miso del MIT Press para publicar esta versión. (© Timothy F. Bresnahan, Erik Brynjolfsson y Lorin M. Hitt, 1999.Todos los derechos reservados. Pueden citarse sin autorización explícita fragmentos breves, que no excedan dedos párrafos, siempre y cuando se especifique su fuente, incluida la declaración de ©. Clasificación JEL nº L20,J23, O30).

2 Timothy Bresnahan es Profesor de Economía del Graduate School of Business de la Universidad de Stanford.Eric Brynjolfsson es Profesor Schussel de Administración del MIT Sloan School of Management. Lorin M. Hitt esprofesor de The Wharton School de la Universidad de Pennsylvania.

3 Murphy y Welch (1993) muestran los percentiles de la distribución salarial de los trabajadores varones de lacohorte central: el intervalo entre cuartiles ha pasado de aproximadamente 1,75 a 1 a cerca de 2,25 a 1. Lospercentiles más extremos se han desplazado aún más lejos de la mediana, de modo que el conjunto de la distr ibu-ción de salarios se está ampliando con el paso del tiempo.


desigualdad parece hallarse en un desplazamiento en la demanda de los distintos tipos de traba-jadores. La demanda de aquellos trabajadores con un talento, experiencia, autonomía y capacida-des de gestión excepcionales está creciendo con mucha mayor rapidez que la de los trabajadoresque ocupan empleos con niveles de remuneración bajos o medios.

Este desplazamiento de la demanda de trabajadores se explica en parte por ciertas tendenciaseconómicas de más amplio alcance, como la globalización, las variaciones sectoriales en el em-pleo y los cambios en las instituciones del mercado de trabajo. Sin embargo, las citadas fuerzas noparecen ser lo suficientemente importantes para dar cuenta de la amplitud y la profundidad delcambio, y dejan por explicar un importante desplazamiento residual (Krugman y Lawrence, 1993).Los economistas han llegado a la conclusión de que este residuo debe reflejar un “cambio técnicosesgado hacia una mayor calificación” en el modo en que se producen bienes y servicios en laeconomía (Griliches, 1969; Berndt, Morrison y Rosenblum, 1992; Berman, Bound y Griliches,1994). Aunque aún no comprendemos bien la naturaleza de este cambio técnico, su magnitud,intensidad y cronología han llevado a numerosos observadores a relacionarlo con el cambio téc-nico de mayor envergadura y difusión de la era actual: la tecnología de la información (véase, porej., Autor, Katz y Krueger, 1997, y las referencias que allí se citan).

El presente trabajo examina la evidencia existente en el ámbito de la empresa en relación conuna teoría específica sobre cómo podría la tecnología de la información (TI) haber provocado uncambio técnico sesgado hacia una mayor calificación. Nuestra tesis, en particular, es que los efec-tos de la TI sobre la demanda de trabajadores van más allá de la mera automatización y sustitu-ción; en concreto, lo que aquí destacamos es el papel central del cambio organizativo asociado ala TI dentro de un conjunto de innovaciones complementarias que se refuerzan recíprocamentey que modifican de forma sustancial el trabajo.

Los empleadores adoptan procesos de producción basados en la TI con el fin de mejorar lacalidad del servicio o de incrementar la eficiencia y, de este modo, aumentar sus beneficios. Enambos casos, el uso eficaz de la TI exige la introducción de cambios organizativos. El examen dela naturaleza de los cambios organizativos sugiere una teoría sobre por qué el cambio técnicoasociado a la TI está sesgado hacia el trabajo más calificado (Bresnahan, 1997). Primero en lossectores productores de servicios, como el sector financiero, y luego en las áreas de servicios de lossectores productores de bienes, las empresas han encontrado formas de beneficiarse de los nue-vos procesos de producción que hacen un uso intensivo de la TI (Barras ,1990). Han visto queresulta muy difícil aprovechar dicha tecnología continuando con la fabricación de los mismosproductos y limitándose simplemente a sustituir otros factores por los ordenadores y los equiposde telecomunicaciones. El beneficio de los nuevos procesos de producción se materializa a menu-do en nuevos servicios o en una mejora de la calidad de los que ya se prestan. Además, los nuevosprocesos de producción traen consigo cambios de conjunto en la organización4 , cambios que,

4 Entre los primeros en predecir este efecto estuvieron Leavitt y Whisler (1958). En la actualidad hay nume-rosos trabajos que ilustran con distinto grado de detalle el papel desempeñado por el cambio organizativo asocia-do a la TI; de entre ellos podemos destacar Attewell y Rule (1984), Crowston y Malone (1988), Malone, Yates yBenjamin (1987), Milgrom y Roberts (1990), Brynjolfsson, Renshaw y van Alstyne (1997), Bresnahan y Greenstein(1997) y Brynjolfsson y Hitt (1997). Este tema también ha sido importante en la bibliografía de gestión (Davenporty Short (1990) y Hammer (1990)).

TI Y DEMANDA DE TRAB AJAD ORES CALIFICADOS 137

con frecuencia, implican una sustitución de los trabajadores menos calificados (automatización)y la asignación a las personas de una variedad cada vez mayor de funciones relacionadas con elmayor nivel de servicio. Los intentos para lograr una mayor eficiencia en la producción a t ravésde la TI siguen una misma pauta. Los empleadores sólo pueden materializar los beneficios queesperan de la TI introduciendo cambios organizativos, normalmente cambios que suponen unacomplementariedad con el trabajo humano muy calificado y una disposición para la sustitucióndel poco calificado.

Los datos agregados sugieren quetras los desplazamientos de la demanda laboral se halla la TI

Las investigaciones de carácter general sobre el mercado de trabajo respaldan la hipótesis de queel desplazamiento de la demanda de trabajo está relacionado con la adopción de la TI.

Una línea de investigación relevante se centra en la determinación de los salarios en el casode trabajadores o puestos de trabajo individuales. Una amplia gama de estudios (de los queGottschalk, 1997, ofrece un repaso) ha analizado las ecuaciones salariales de trabajadores indi-viduales. Sobre la base de grandes bases de datos, como la Current Population Survey [Encuestade Población Actual], estos estudios predicen el salario a través de variables tanto observables (laeducación y la experiencia) como no observables (el residuo de la ecuación salarial). Se adoptanlas variables observables como indicadores representativos de las calificaciones. La variación enel tiempo de sus coeficientes se interpreta como un cambio en el precio de dichas calificaciones,y la ampliación de la distribución del residuo, como un incremento en el precio de alguna cali-ficación que no puede observarse. Los resultados más relevantes de estos estudios son que lademanda relativa de trabajadores con mayor capacitación (probablemente asociada a sus capa-cidades cognitivas generales) está creciendo, que la demanda relativa de trabajadores con másexperiencia (seguramente, con unos conocimientos o capacidad para la gestión o las relacioneshumanas par ticulares) está creciendo y que la demanda relativa de trabajadores “residuales”muy calificados (con habilidades que no reflejan ni la educación ni la experiencia) también estáaumentando.

Estas líneas de análisis empírico presentan un mismo problema: aunque pueden revelar cuá-les son los efectos de los cambios en la demanda laboral, no analizan la unidad demandante. Secentran únicamente en la unidad demandada (el trabajador o el empleo). Consecuentemente, sucapacidad para analizar hipótesis alternativas sobre la demanda es bastante limitada.

Otro conjunto de investigaciones, al analizar los sectores económicos, se aproxima más a launidad demandante. De ellas emerge también un resultado concluyente: los sectores intensivosen TI han experimentado el desplazamiento de la demanda antes (Wolff, 1996) y con mayorintensidad (Autor, Katz y Krueger, 1997) que el resto de los sectores económicos. Este resultadoparece verificarse independientemente de cómo se mida el grado de penetración de la computa-ción, ya que los resultados que se obtienen son similares si se utiliza el volumen de inversiónrealizado en capital de TI o el porcentaje de trabajadores que utilizan una computadora o termi-nal en un determinado sector.

El empleo de estrategias de TI en los diversos sectores varía de unas empresas a otras.Esta variedad se aprecia asimismo en las estrategias sectoriales de servicios y productos y en sus


formas de organización del t rabajo. Nuestro estudio, centrado en el comportamiento que se ob-serva en el ámbito de la empresa, se orienta específicamente a la unidad de demanda pertinente.

Descripción general del trabajo

En el siguiente apartado recurrimos a la función de producción como marco sencillo para expli-car nuestra visión de cuáles son las complementariedades relevantes. A continuación, en el apar-tado 3, extraemos las implicaciones con respecto a la demanda laboral. En el apartado 4 resumimoslos datos de los que nos servimos para verificar nuestra teoría. El apartado 5 presenta los resulta-dos obtenidos en relación con las correlaciones entre las variables, la productividad de la empresay las opiniones de los directivos sobre los efectos de la TI. En el apartado 6 extraemos algunasimplicaciones y en el 7 resumimos nuestras conclusiones.

¿Qué significa “informatización”?El caso de las burocracias administrativas

La clave de nuestro argumento es que la informatización de una empresa va mucho más allá de lamera instalación de computadoras. Normalmente, el éxito exige también una reestructuraciónde la organización del trabajo en la empresa y de la naturaleza de sus servicios y productos através de multitud de pequeños y grandes cambios. En consecuencia, es muy probable que varíela tipología de los trabajadores y sus capacidades.

En el presente apartado nos centramos en los efectos de la aplicación de sistemas informáticosempresariales sobre la demanda laboral de las burocracias administrativas.5 El análisis se desa-rrolla en dos fases. En primer lugar, resumimos nuestra visión global sobre las complementariedades,centrándonos en la representación contenida en el gráfico 1. A continuación pasamos a analizarlas peculiaridades de la relación existente entre el cambio organizativo asociado a la TI y loscambios en las pautas de la demanda laboral.

Los sistemas informáticos empresariales alteran la naturaleza del trabajo administrativo. Unade las formas en que lo hacen es a través de la organización, automatización y regularización delas funciones que antes se llevaban a cabo (de forma más intuitiva, pero también más desordena-da) mediante personas y procedimientos no informatizados. También modifican el trabajo me-diante la transformación de la naturaleza del producto de la empresa, especialmente en el sectorde los servicios y en las act ividades administrativas del sector productor de bienes. La producciónbasada en el uso de computadoras conlleva un mayor nivel de servicios, e incluso servicios yproductos completamente nuevos. Los efectos sobre la demanda laboral tienen lugar en el ámbitode la empresa, ya que los sistemas informáticos empresariales representan en muchas empresas

5 Muchas de estas implicaciones se observan también en el contexto del trabajo manual (véase, a modo deilustración, el caso de estudio sobre “Macromed”, en Brynjolfsson, Renshaw y van Alstyne, 1997), pero en aras dela brevedad no hacemos hincapié en ello. Una parte sustancial del trabajo que se realiza en las economías moder-nas se lleva a cabo en sectores puramente administrativos, como en el caso del sector servicios, o en las funcionesadministrativas del sector productor de bienes.


de servicios (y en las funciones de servicios de otras industrias) la forma moderna de la produc-ción. A medida que las computadoras se han abaratado y en particular, a medida que han mejo-rado las interconexiones informáticas, la producción informatizada se ha extendido cada vez másen el ámbito del trabajo administrativo.

La TI, las innovaciones organizativas y la mejora en la prestación de serviciosse complementan entre sí

La interpretación que cobra cada vez más fuerza sobre cómo se está aplicando la TI en las empre-sas está representada en la mitad inferior del gráfico 1. Dicho análisis, que goza de considerablesustento en trabajos anteriores,6 hace hincapié en la complementariedad entre tres tipos distintosde cambio técnico. Los tres factores complementarios en cuestión son:

6 Véase, por ejemplo, Applegate, Cash y Mills (1988), Barras (1990), Davenport y Short (1990), Levy y Murnane(1996), Malone y Rockart (1991), Milgrom y Roberts (1990), Orlikowski (1992), Scott Morton (1991), Simon(1973) y Zuboff (1988).

Gráfico 1:Flujos causales en nuestro marco

Factores impulsores de la TICostos decrecientes del capital de TICapacidades crecientes del capital deTI, p. ej. nuevas plataformas en redAplicaciones, datos y sistemasheredados

Organización del lugar de trabajo(OT)

Autoridad y jerarquíaContenido en tareas del trabajooperativoContenido cognitivo del trabajode dirección/ profesional

Objetivos estratégicos de la organizaciónNuevos productos y serviciosNuevos niveles de calidadNuevas capacidadesNuevas eficiencias

E’E’

E

C

Demanda de capital humano (CH)Factor educativoFactor ocupacionalFactor calificaciónFactor capacitaciónReclutamiento y retenciónSalarios ofrecidos


■ Capital de TI más barato y más desarrollado■ Cambio organizativo■ Nuevos productos, servicios o calidad

La teoría que sometemos a verificación es que el grupo de los tres factores complementariosque aparecen en la parte inferior del gráfico 1 representa, en su conjunto, una forma de cambiotécnico sesgado hacia una mayor calificación. La aplicación conjunta de estas tres modalidades decambio técnico se traduce en una t ransformación de las empresas y en cambios sustanciales en lademanda laboral por categoría. No es necesario que supongamos que es únicamente una de lastres la que desencadena las otras, sino simplemente que tienden a variar juntas de forma sistemá-tica. Dado que las tres modalidades implican unos niveles considerables de innovación, lacomplementariedad aparece en el largo plazo. Consideradas conjuntamente, las tres formas decambio técnico conforman el grupo de tecnologías impulsoras de la demanda laboral que estu-diaremos aquí.

El marco de la función de producción

El siguiente paso nos acerca a la especificidad a través de un marco sencillo para los factores y losproductos de los trabajadores administrativos. Mostramos este marco de forma descriptiva en elgráfico 2 y de forma más analítica en el gráfico 3.

Nuestra perspectiva de la función de producción consiste en una presentación detallada delos factores, los procesos y los productos. Los factores son los dist intos tipos de trabajo y capital.Esto nos permite representar nuestro principal factor impulsor en el largo plazo, las reduccionesen el precio de los bienes de capital de TI, así como la variable dependiente fundamental, la de-manda de trabajadores de diferentes niveles de calificación. El proceso de producción detallado ylos productos detallados juegan un papel distinto: nos permiten formular una teoría específicasobre los mecanismos a través de los cuales las variaciones de precios de la TI afectan a la deman-da laboral en el mediano plazo, y además ofrecen otras variables dependientes asociadas a losmecanismos de la teoría.

La generación de productos detallados es aquí de particular importancia, y sirve para ilustrarpor qué optamos por una visión detallada del proceso de producción. El producto de una buro-cracia administrativa no sólo consiste en lo que esta burocracia literalmente hace (los serviciosque presta a los clientes o las transacciones que procesa con clientes o proveedores). Por encimay más allá del simple desempeño de sus funciones, lo que una burocracia produce es el controladministrativo de esas funciones.

Factores detallados Proceso detallado de producción Productosdetallados

Distintos tipos de trabajo Tareas para cada factor Servicios

Distintos tipos de capital de TI Responsabilidades laborales y programas de computadora Transacciones

Distintos tipos de otros bienes de capital Estructura organizativa de los factores, jerarquía, etc. Control⇒ ⇒

Gráfico 2:El marco de la función de producción


En términos más generales, el proceso de producción basado en la TI revela dos aspectosdesde una perspectiva eminentemente operativa. En primer lugar, a medida que la TI se ha aba-ratado y desarrollado, el número y la variedad de procesos administrativos que dicha tecnologíapuede automatizar de este modo ha crecido. Cada vez es mayor el número de interacciones quese realizan en el mundo empresarial con este tipo de apoyo informático. Las computadoras hantenido un éxito particular en el ámbito de las tareas rutinarias, repetitivas, es decir, en aquellasque históricamente no han estado bien remuneradas. En segundo lugar, la informatización de lastareas ha facilitado mucho la acumulación de datos, tanto la llevada a cabo de forma intenciona-da como la que se produce como consecuencia derivada de otras actividades.7 Una empresa pue-de ahora decidir, por ejemplo, mantener un registro sistemático de todas sus interacciones con undeterminado cliente, o de todas las interacciones de un determinado empleado con los clientes.Esta decisión resulta ahora mucho más barata, gracias a que dichas interacciones se realizan através de la TI. A medida que crece el número de interacciones llevadas a cabo de esta forma,puede aumentar la complejidad del mantenimiento y análisis de los datos registrados, abriendoasí nuevas posibilidades de aplicación de la inteligencia humana.

Pasando ahora al gráfico 3, mostramos en él cómo vamos a representar los productos y fac-tores detallados. L y K son vectores de los diferentes tipos de trabajo y capital, respectivamente. Xmide la cantidad de distintos servicios o transacciones y Q representa el nivel de servicios o elgrado de control sobre las transacciones que ofrece la burocracia. T y S catalogan las tecnologíasempleadas en la producción y la estructura organizativa de la producción, respectivamente. Estosúltimos son factores que suelen relegarse a la caja negra.

El vínculo con la demanda de factores se lleva a cabo a través de la función de producción enel corto plazo:

0 = F (L1 . . . . LM , K1 . . . . KM, X; Q, T, S)

Es decir, las necesidades detalladas de trabajo y capital están determinadas por el nivel de produc-ción, las calidades del producto y la estructura tecnológica y organizativa empleadas en la empre-sa. Se trata de una función de producción en el corto plazo porque depende de las variablesorganizativas que la empresa fija en el mediano plazo.

Nuestro análisis se centra en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, Q, T y S son fijos, yexaminamos la relación que existe entre el capital (TI) y los factores laborales de producción. En

7 La introducción de lectores de códigos de barras en los supermercados puede parecer fundamentalmente unaforma de ahorrar el trabajo que realizan los cajeros. No obstante, este beneficio es ampliamente superado por elbeneficio derivado del análisis de datos de los productos escaneados con el fin de mejorar el control de inventarios,la gestión de la cadena de proveedores, los programas de comercialización y promoción y las estrategias de precios.

Gráfico 3:Notación para la función de producción a corto plazo

Factores detallados Proceso de producción detallado Productores detallados

L1…LM

K1 …. KM

Catalogado por T, SX

Q⇒ ⇒


el mediano plazo, la empresa puede mejorar Q, T y S, tal vez por la existencia decomplementariedades asociadas a (C’), (C”), (C) y demás. La relación entre los dos escenariostemporales y el gráfico 1 es la siguiente. En el corto plazo, Q, T y S están fijos, y la demanda laboralsólo puede verse afectada por el flujo de causalidad (E”). En el mediano plazo, la estructuraorganizativa y de servicios es flexible, de modo que también entran en juego los flujos de causalidad(E) y (E’). En nuestra opinión, tanto los flujos causales en el corto plazo como los flujos en elmediano plazo quedan reflejados en nuestros datos; es más dudoso que puedan distinguirse unosde otros.

Vale la pena señalar en este punto que este marco está pensado para analizar a la empresaindividual. Otros cambios organizativos asociados con cambios en las fronteras empresariales noaparecen plenamente reflejados en los datos de empresa, ni los tendremos en cuenta en nuestromarco. Nuestra impresión, pues, es que estamos dejando de lado uno de los flujos de causalidadimportantes entre el cambio organizativo asociado a la TI y la demanda laboral.

Implicaciones de la teoría de la demanda laboral

Sustitución limitada

Los sistemas informáticos empresariales suponen la regularización y automatización de las tareasadministrativas. Las tareas sencillas y repetitivas resultan más fáciles de regularizar y automatizarque las más complejas e idiosincrásicas. La consecuencia ha sido la sustitución sistemática de latoma de decisiones humana por la computación en el trabajo administrativo (y otros similares deíndole burocrática). Las decisiones que en otro tiempo adoptaban las personas en el marco de unsistema basado en la documentación escrita y el trabajo humano se delegan ahora en el software.La informatización ha facilitado las decisiones sencillas, estrechamente relacionadas con las tran-sacciones individuales o con otro tipo de actuaciones operativas. El trabajo de naturaleza máscompleja y que requiere de mayores conocimientos, como el de los directivos y los profesionales,ha resultado ser mucho más difícil de automatizar a través de las computadoras. Del mismo modo,es más difícil informatizar aquellas tareas que exigen valoración y creatividad y que admitenfrecuentes excepciones que las tareas bien definidas y de naturaleza repetitiva. Así pues, el alcancede la automatización informática del trabajo administrativo ha sido limitado, afectando muchomás a la demanda de administrativos y despachadores que a la de directivos y profesionales.

Esta sustitución limitada aparece relacionada con las tres flechas causales (E), (E’), (E”) delgráfico 1. En primer lugar, aunque probablemente se trata de lo menos relevante desde el puntode vista empírico, está el estrecho flujo causal que va sólo desde el uso de capital de TI hasta lasustitución del trabajo de baja calificación cognitiva: el flujo (E”). En el corto plazo y mantenien-do constantes Q y S, a veces es posible sustituir literalmente a las personas por la TI sin que varíenotros aspectos del sistema organizativo. Una centralita informatizada sustituye a un telefonista endiversas funciones, un cajero automático sust ituye a un empleado bancario y a la documentaciónuna vez organizada la TI.

Mucho más importante es la sustitución en el mediano plazo de las decisiones humanas porlas computadoras, con los correspondientes cambios en T, Q y S. Este fenómeno refleja el hecho


de que el diseño del trabajo y la asignación de tareas a los trabajadores combina tareas que em-plean similares conjuntos de información, que es eficaz supervisar juntas, que requieren califica-ciones parecidas o que deberían llevarse a cabo en lugares geográficos cercanos entre sí (Holmstromy Milgrom, 1991; Jensen y Meckling, 1992; Williamson, 1979). Sin embargo, las computadoraspresentan ventajas e inconvenientes que son muy distintos a las que poseen los humanos. Pornorma, la informatización altera significativamente al menos uno, y más a menudo, todos estosfactores que influyen en el diseño del trabajo. En consecuencia, para que la informatización tengaéxito también es necesario un nuevo planteamiento sobre la organización del trabajo y sobre e ltipo de trabajadores necesarios.

Es posible entender esto de un modo más sencillo a través de un ejemplo casero sobre lascuentas por cobrar (CPC). Casi todo el mundo ha oído hablar de cómo las primeras aplicacio-nes carecían del sentido común de un administrativo humano, por ejemplo cuando emitíanfacturas por valor de 0,00 dólares. A una computadora hay que especificarle que no debe emitirfacturas de 0,00 dólares, mientras que podía confiarse en que un administrativo (o la mayoríade ellos) lo haría sin necesidad de ninguna instrucción explícita al respecto. Con el tiempo, elsoftware de la aplicación para gestionar las CPC mejora y el sistema deja de incurrir en este tipode errores absurdos o, alternativamente, la empresa adopta un cambio organizativo consistente,por ejemplo, asignando a un administrativo humano la tarea de anular las órdenes del sistemacuando éste hace algo claramente absurdo. Los avances en T (mejores sistemas de software)hicieron que las computadoras resultaran mejores sustitutivos de los administrativos. Los avan-ces en S (como aprovechar el hecho de que la actuación del personal administrativo quedaahora lo suficientemente bien registrada como para permitir un grado de autonomía, o utilizarla memoria de la computadora para hacer que cualquiera de los diversos administrativos puedatrabajar en forma de equipo con una determinada cuenta) hicieron que la combinación de unadministrativo y un ordenador se tradujera en una mejora del proceso de producción. La mejo-ra de estas reglas aprovecha las muy distintas habilidades que exhibe la TI y los trabajadoreshumanos.

El aumento de la demanda de calificaciones cognitivas

El conjunto de innovaciones asociadas a la TI no es sólo un sust ituto del trabajo de baja califica-ción cognitiva, sino también un complemento del trabajo de alta calificación cognitiva. Estos dosefectos de la informatización se unen para alterar la demanda de trabajadores calificados. En estesubapartado examinamos la más compleja de las relaciones causales entre el conjunto de innova-ciones asociadas a la TI y los trabajadores de alta calificación cognitiva, como los directivos y losprofesionales.

Flujos causales directos

Existe un importante flujo causal directo, del tipo (E”), entre el capital de TI y el empleo detrabajadores de alta calificación técnica. Los propios departamentos informáticos emplean per-sonal muy calificado. Lo mismo sucede en el sector de los servicios informáticos (este sector esuna extensión de los departamentos informáticos de las empresas que ofrece a sus clientes pro-


gramación, asesoría e integración de sistemas a medida). Por último, existe un efecto vinculado ala demanda en los propios sectores fabricantes de hardware, software y redes informáticas. En losEstados Unidos (pero no en tan amplia medida en otros países) constituye una demanda sustan-cial de habilidades cognitivas. La agregación de todos estos flujos no representará, sin embargo,un porcentaje muy elevado del empleo (Bresnahan, 1997). Tendremos que buscar en otra partelas razones de esa complementariedad sustancial entre el conjunto de innovaciones basadas en laTI y la demanda de altas calificaciones cognitivas.

Otro tipo de flujo causal directo, (E”), ha sido objeto de un amplio análisis, si bien su impor-tancia es probablemente limitada. Se trata del uso de las computadoras personales por parte delos trabajadores individuales en las organizaciones. En las computadoras personales, el procesadorde textos es, con diferencia, la aplicación de uso más generalizado.8 Los directivos y profesionalesque transcriben sus propios documentos podrían ser algo más productivos si dispusieran de com-putadora personal, pero esta explicación resulta también poco verosímil para dar cuenta de lasuperioridad de sus salarios relativos. Las utilidades cada vez mayores de las computadoras per-sonales en la organización, que pueden llegar a influir incluso en los salarios de aquellos directi-vos que no usan literalmente computadoras, serán probablemente de especial importancia (véaseun análisis más detallado en Bresnahan, 1997).

Flujos causales a través del cambio organizativo

Son muchas las utilidades efectivas de las computadoras que aprovechan la ventaja comparativaque ofrece la TI para llevar a cabo ciertas tareas sencillas de forma rápida y para almacenar ymemorizar rápidamente un gran volumen de información. En muchas ocasiones, estas caracte-rísticas de las computadoras alcanzan su máxima eficacia cuando se combinan con la inteligenciahumana. Una aplicación “analítica” típica, por ejemplo, consiste casi exclusivamente en el alma-cenamiento y memorización de datos complejos. La computadora puede generar con rapidez unresumen del historial de pagos de un cliente concreto. De ahí que empresas como Capital One(un importante emisor de tarjetas de crédito) estén contratando a un número cada vez mayor detitulados superiores con máster en administración de empresas (MBA) e incluso de doctoresuniversitarios para ayudarles a analizar los datos sobre clientes que la TI les permite ahora reco-pilar con tanta facilidad. Es posible que la valoración humana tenga la última palabra sobre hastaqué punto el valor para la empresa de una cuenta en concreto just ifica una ampliación del créditocomercial en unas circunstancias concretas o sobre en qué medida podría tener éxito un nuevotipo de producto o servicio en un segmento concreto de clientes.

En el gráfico 1, este tipo de demanda creciente de trabajadores altamente calificados aparececomo un flujo (E), es decir, como un flujo que implica cambios tanto en la informatización comoen la organización.

La complementariedad entre las capacidades mecánicas y las humanas genera una ampliagama de estructuras organizativas, de las que merece la pena mencionar aquí algunas. Una de

8 Las afirmaciones sobre la importancia relativa de las distintas aplicaciones de computadora se basan endatos procedentes de Computer Intelligence Infocor p.


ellas es el trabajo descentralizado auxiliado por la información. En el caso más extremo, suponeutilizar un trabajador respaldado por aplicaciones analíticas que le permiten conocer todo lo quenecesita para desempeñar su tarea. El trabajador es, a su vez, supervisado por una aplicaciónanalítica informática que hace posible que sus superiores supervisen su rendimiento de formarápida y eficiente.

Obsérvese que esta tendencia hacia la reorganización basada en la informatización exige untipo de cambio muy distinto en las capacidades de los trabajadores. El primero de ellos es denaturaleza cognitiva. Los trabajadores individuales o los equipos de trabajo que se sirven de apli-caciones analíticas deben ser capaces de interpretar la información que se les presenta. A menudo,esto supone pasar de los datos cuantitativos que ofrecen las computadoras a complejas decisionesen las que entran en juego numerosos factores. En una amplia gama de aplicaciones, lascomputadoras han hecho que la información sea mucho más barata y más abundante. Esto haprovocado un incremento de la demanda de personas que puedan procesar dicha informacióncomo no puede hacerlo una máquina.

Una segunda clase de aptitudes humanas asociadas a este tipo de cambio organizativo estárelacionada no tanto con ninguna habilidad cognitiva concreta como con el grado de autonomía.Las tecnologías de supervisión son, en términos generales, útiles para delegar la responsabilidady la autoridad. En el caso del trabajo basado en computadora, este tipo de tecnología aparecerelacionada de forma sistemática con los incentivos, al menos con los incentivos en el largo plazo,más estrechamente ligados al rendimiento cuantificable. No todos los t rabajadores manifiestan e lmismo grado de aceptación o de capacidad de respuesta ante este tipo de incentivos. La modifi-cación de las formas de supervisión exige otro tipo de talentos.

Un tercer conjunto de aptitudes humanas asociadas a este tipo de cambio organizativo estárelacionado con la habilidad en el trato con los clientes y los proveedores, la capacidad de influirsobre los compañeros de trabajo y los colegas, y la de incentivar y liderar a los subordinados. Entérminos más generales, implica dotar a las personas de habilidades de las que carecen lascomputadoras.

Para mayor complejidad, las empresas más informatizadas suelen emplear las computadoraspara mejorar el servicio al cliente y como base para prestar nuevos servicios y mejorar los yaexistentes. La invención de nuevos productos que este tipo de procesos genera y la faceta humanadel mecanismo de entrega son tareas cognitivas extremadamente difíciles, que precisan de direc-tivos capaces de pensar en formas posibles de aprovechar los nuevos procesos de producción quela informatización ha hecho posibles. Esto eleva la demanda de directivos y profesionales con unalto nivel de calificaciones cognitivas.

A medida que aumenta el número de negocios en los que se hallan presentes las computadoras,crecen las oportunidades que directivos y profesionales tienen de llevar a cabo dos tipos de acti-vidades. La primera de ellas es de índole similar a la investigadora y consiste en combinar lainformación cuantitativa sobre clientes o empleados basada en la TI con un profundo conoci-miento del negocio. La segunda es el diseño de organizaciones, productos y demás, aprovechandolos resultados de las nuevas investigaciones. Esta actividad también combina unas sólidas capaci-dades de análisis cuantitativo con un profundo conocimiento del negocio. Los más serios diseñadoresde sistemas informáticos empresariales reconocen que la sobrecarga de información provoca cuellosde botella: “Desgraciadamente, aunque hemos sido testigos de una gran revolución en el ancho


de banda y la potencia de las computadoras, la capacidad de entrada/salida de los seres humanosno ha variado mucho en el curso de la última década”.9

La influencia neta de la TI y del cambio organizativo asociado a la TI

La posesión de una gran capacidad de procesamiento de información debería estar convirtiéndo-se en un factor cada vez más valioso en los entornos de trabajo computerizados. Este hecho refle-ja, en parte, el potencial que tienen las computadoras actuales para llevar a cabo de un modo máseficaz las tareas más automatizadas de procesamiento de información que las tareas cognitivasmás complejas o menos estructuradas. También refleja una posible complementariedad entrealgunas de las ventajas que presentan las computadoras (almacenamiento, comunicación y ejecu-ción de instrucciones sobre una avalancha de datos) y numerosos tipos de valoraciones y toma dedecisiones humanas. Como señala Simon (1971) “lo que la información consume es algo bastan-te obvio: consume la atención de quien la recibe”. En la era de la información, el recurso escaso esla capacidad humana para procesar esa información.

Una de las implicaciones de esta teoría es que las empresas informatizadas tratarán de res-ponder a la creciente demanda de una fuerza de trabajo con altas habilidades cognitivas a travésde la contratación de trabajadores mejor formados y educados y de una mayor inversión en lacapacitación de los trabajadores ya contratados.

Otra de las implicaciones es que el cuello de botella provocado por la sobrecarga de informa-ción será con toda probabilidad especialmente intenso en los tramos superiores de la jerarquía.Aquí el capital humano debería estar especialmente solicitado. En consecuencia, las empresasinformatizadas deberían hacer un uso más amplio de equipos capaces de autogestionarse y deprocedimientos descentralizados de toma de decisiones. Las implicaciones de nuestra teoría so-bre la demanda laboral pueden resumirse diciendo que la tecnología de la información afecta a laforma óptima de organizar el trabajo y a la demanda de trabajadores calificados, tanto de formadirecta como a través de los cambios que introduce la organización del lugar de trabajo.

Descripción de los datos

Los datos que empleamos para llevar a cabo nuestros análisis proceden de una encuesta transver-sal sobre prácticas organizativas y característ icas de la fuerza de trabajo llevada a cabo en 1995 y1996, complementada con un panel de datos que detalla los niveles y combinaciones de capital deTI durante el período 1987–1994. Para algunos de los análisis emplearemos también datos sobreotros factores y productos, como el capital distinto a la TI, el empleo total, las ventas y el valorañadido. Los datos hacen referencia a aproximadamente cuatrocientas grandes empresas estado-unidenses. Cerca de un 55% de la muestra procede de los sectores manufacturero, minero o de laconstrucción, y el 45% restante de los servicios. El lector puede consultar otros detal les sobre estaencuesta en Brynjolfsson y Hitt (1997) y en Bresnahan, Brynjolfsson y Hitt (1998).

9 Robert Walker, director de sistemas informáticos de Hewlett Packard, citado en Mendelson y Pil lai (1998).


Medidas de las variables clave

En nuestro trabajo empírico hemos usado una versión simplificada y est ilizada del gráfico 1.

El capital humano

El conjunto más rico de indicadores del que disponemos es el que se refiere al recuadro superiordel gráfico 1, a la demanda de capital humano. Hemos medido el capital humano (CH) a travésde varios indicadores directos: la valoración que hacen los directivos de las calificaciones de lafuerza de trabajo, la composición educativa de la fuerza de trabajo empleada en la empresa o elporcentaje de personal profesional, directivo, administrativo, etc. Además, hemos construido unindicador más amplio del trabajo informatizado basado en el porcentaje de directivos, profesio-nales o administrativos sobre el total de los empleados (las definiciones precisas de todas lasvariables construidas están recogidas en el cuadro 1). Nuestra interpretación es que se trata deindicadores alternativos de un mismo concepto genérico (la tendencia de las empresas a emplear,o el intento de hacerlo, a trabajadores más calificados).

Si bien sólo podemos observar estos indicadores de capital humano una sola vez en nuestramuestra transversal, disponemos también de una variable que refleja cuál es la política de la empresaen relación con la inversión en capital humano. La ICH se define como una variable de mediaigual a cero y desviación estándar igual a uno, elaborada a part ir del porcentaje de trabajadoresque recibe capacitación, el grado en que la empresa hace uso del examen previo de los anteceden-tes educativos para contratar a su personal y la utilización de la capacitación recíproca en la empresa.Esta variable es más dinámica: en algunos casos muestra dónde están variando los niveles decapital humano y en otros casos dónde son elevados.

La organización del lugar de trabajo

En la parte izquierda del gráfico 1 aparece el concepto de organización del lugar de trabajo. Laorganización del lugar de trabajo es notablemente difícil de medir, y los cambios en la estructuraorganizativa complementarios del capital de TI pueden serlo especialmente. Uno de los progre-sos que ha hecho posible este estudio, así como las investigaciones anteriores de Brynjolfsson yHitt, ha sido la recopilación de datos nuevos sobre la organización del lugar de trabajo y el hechode asociar estas variables con el capital de TI en el ámbito de la empresa.

En un sentido amplio y general, la complementariedad entre el cambio organizativo y latecnología de la información es un hecho bien reconocido. Sin embargo, nuestra encuesta sólorecoge una parte de los cambios organizativos relevantes, que es la que utilizamos para nuestrotrabajo empírico.10 Nos concentramos en un tipo concreto de cambio organizativo cuya impor-

10 Por ejemplo, no disponemos de información alguna sobre los cambios en la subcontratación externa de laempresa, un factor que posiblemente afecte al t ipo de calificaciones de los empleados que permanecen en ella.Tampoco hemos tratado de catalogar y medir todas las clases de reorganización interna que podrían producirse.Es probable que la omisión de estas otras formas de cambio organizativo nos haga subestimar el papel de losfactores organizativos.


tancia ha sido señalada en el estudio previo de Brynjolfsson y Hitt (1997). Nuestra variable OT sedefine como una variable de media igual a cero y desviación estándar igual a uno que refleja lasdistintas mediciones de la organización del lugar de trabajo (mayor utilización de los equipos detrabajo, mayor grado de delegación de diversas facultades decisorias a los trabajadores de la cade-na de montaje y actividades que fomentan la utilización de equipos, tales como el desarrollo deequipos de trabajo) (Definición, cuadro 1).11 Estas var iables pueden ser fácilmente interpretadascomo indicadores de descentralización. Nuestra definición de la organización del lugar de traba-jo es restringida y específica. Desde el punto de vista de la medición, nuestro indicador de la OT(un determinado nivel al final del período muestral), puede también interpretarse como ∆OT (elnúmero de cambios introducidos en la organización durante el período de muestra).

La tecnología de la información

A la derecha del gráfico 1 aparece el concepto de factores impulsores asociados a la TI. Nuestroindicador de TI es la cantidad de equipos informáticos en el ámbito de la empresa, así como lacantidad de ciertos tipos de equipamiento informático (por ej. computadoras personales).12

Desde el punto de vista empírico, consideramos que representan en gran parte medidas alterna-tivas del mismo concepto. La diferenciación entre distintos tipos de computadoras, aquellas aptaspara la informatización organizativa (supercomputadoras y minicomputadoras) y las emplea-das como computadoras personales, matiza en cierto sentido esta afirmación. Para el períodoque cubren nuestros datos, sin embargo, la variable computadoras personales podría constituirun indicador tanto de la tendencia a usarlas con fines personales como de la informáticaorganizativa de nueva arquitectura. Así pues, la interpretación más matizada resulta ambigua yla mayor parte de la nuestra es una interpretación amplia en que algunas empresas son másintensivas en TI que otras.

Los indicadores que empleamos para la variable TI proceden de la base de datos de insta-lación de Computer Intelligence Infocorp, que desglosa el gasto en equipos informáticos de TI enlas empresas incluidas en el índice Fortune 1000. Esta base de datos detalla la propiedad dediversos componentes de equipo de TI y demás productos relacionados. Los datos en cuestiónincluyen variables que reflejan el capital social total en TI (procesadores centrales, computadoraspersonales y componentes periféricos), así como medidas sobre la capacidad informática de losprocesadores centrales en millones de instrucciones por segundo (MIPS) y el número decomputadoras.

11 Esta selección de medidas refleja el componente pr incipal de un análisis factor ial de respuestas a la encuestasobre prácticas organizativas. Es interesante señalar que Osterman (1994) da cuenta de un conjunto similar deprácticas or ientadas hacia el trabajo en equipo, incorporado al pr imer componente pr incipal, en su encuesta a694 establecimientos.

12 Más difícil resulta observar cómo se distribuye el gasto en TI en la empresa (computadoras personales,pequeños servidores web, etc.). También es más complicado observar las inversiones en software que en hardware,particularmente aquel las aplicaciones informáticas que revelarían la finalidad de los sistemas informáticos em-presariales.


Objetivos estratégicos

La variable más difícil de observar de entre las que integran el grupo de tecnologías impulsoras esel cambio en la calidad de los productos o de los servicios y la invención de nuevos productos yservicios, es decir, el recuadro que aparece en la parte inferior del gráfico 1. El éxito, que aparecerelacionado con una de las posibles interpretaciones de los resultados de nuestra función de pro-ducción, podría ser un indicador observable de dichos cambios. Nuestra interpretación es que lasempresas con elevados niveles de productividad medida han alcanzado uno o más de los subobjetivosseñalados en la par te inferior del gráfico.

Con el fin de calcular la productividad, hemos combinado los datos anteriores con datosprocedentes de Standard and Poors’ Compustat. Hemos elaborado indicadores de la producción,el capital, el trabajo y el valor agregado. Estos indicadores nos permiten estimar una relación enforma de función de producción entre el valor agregado y los distintos tipos de factores produc-tivos, siguiendo el procedimiento empleado por Hall (1990) y Brynjolfsson y Hitt (1997).

Resultados empíricos

Introducción

Nuestra hipótesis de que la TI, el capital humano y la descentralización de la estructura organizativason factores complementarios tiene diversas implicaciones para los datos de empresa, que pue-den someterse a prueba. Lo que hacemos en este trabajo es concentrarnos en las tendencias globalesque reflejan los datos para formular la hipótesis preliminar de que la TI, la OT y el CH “se dantodos a un mismo tiempo”.13

En primer lugar, bajo ciertos supuestos plausibles, nuestra hipótesis es que existe una covarianzaentre los niveles de cada uno de ellos en los datos transversales y longitudinales. 14 Si la TI escomplementaria del CH, para las empresas que por algún motivo tienen niveles de TI más eleva-dos que los de sus competidoras debería, en promedio, ser también más rentable contratar atrabajadores con un mayor nivel de educación y dedicar más recursos a la capacitación de los yacontratados. Del mismo modo, si la TI es complementaria de la OT, las empresas intensivas en TIdeberían ser más propensas a organizar su producción sirviéndose de equipos autogestionados yde la delegación de la toma de decisiones que otras empresas del mismo sector. Asimismo, unnivel elevado de CH o de OT deberían predecir, suponiendo que el resto de las variables se man-tuviera constante, niveles altos de los restantes factores complementarios hipotéticos.

13 En un trabajo relacionado con éste (BBH, 1998), hemos elaborado modelos más estructurados de funcionesempresariales de demanda de TI y de capital humano, y analizado también distintas funciones de producción, loque nos permite llevar a cabo pruebas más formales de la teoría.

14 Holmstrom y Milgrom (1994) presentan una teoría de la complementariedad y una serie de observacionessobre las condiciones en que las covarianzas de diferentes prácticas organizativas y factores de producción repre-sentan indicadores de complementariedad. Athey y Stern (1998) tienen razón al criticar que se interpreten lascovarianzas que se observan en una muestra de empresas de sección cruzada como un indicio de complementariedad,cuando existe la posibilidad de que se hayan omitido factores comunes.


En segundo lugar, la productividad debería ser más elevada en aquellas empresas que ajus-tan con éxito sus inversiones en TI, estructura organizativa y capital humano que en las que nolo hacen. En concreto, la productividad debería ser, por término medio, superior en las empre-sas con niveles tanto de TI como de CH por encima del promedio que en aquellas que se en-cuentran por encima del promedio en una de estas dimensiones y por debajo del promedio enla otra. Otras combinaciones de pares similares deberían también predecir los niveles de pro-ductividad.

En tercer lugar, a la luz de las predicciones sobre la productividad podemos también predecircómo variarán en el tiempo los niveles de TI, OT y CH en las distintas empresas. Para las empre-sas donde los niveles de uno o más de estos tres complementos son altos debería ser rentablerealizar una política de inversión más agresiva en los restantes elementos de este hipotético siste-ma complementario. Así, por ejemplo, para cualquier nivel observado de capital social en TIdeberíamos observar una inversión en TI más rápida en aquellas empresas cuyo nivel de CHfuera superior; del mismo modo, deberíamos observar una mayor inversión en capacitación enaquellas empresas con altos niveles de TI.

Correlaciones entre la TI, el capital humano y la organización del lugar de trabajo

Como hemos visto en el apartado dedicado a los datos, disponemos de numerosos indicadoresdistintos del capital de TI de las empresas, del capital humano de sus empleados y de la organiza-ción global del lugar de trabajo. La primera forma de examinar estos datos consiste simplementeen observar las correlaciones que existen entre estos indicadores. Para empezar examinamos lascorrelaciones ordinales de Spearman entre pares de las variables relevantes, controlando para elsector, el tamaño de la empresa (nivel de empleo) y la composición de los principales trabajado-res productivos en cada una de las empresas. Este último control se refiere en realidad al procesode producción. Hemos decidido incluir estos controles, aun a riesgo de “sobrecontrolar” factoresque podrían ser endógenos a nuestra teoría, con el fin de limitar el papel de la heterogeneidadobservada en la muestra.

Los cuadros 2 a 6 muestran que la correlación que se desprende de nuestros datos entre la TI,el CH y la OT es elevada, independientemente de cómo midamos cada uno de los conceptos. Porlo tanto, conociendo su nivel de intensidad de TI o de capital humano, podríamos hacer predic-ciones, por ejemplo, sobre la organización del trabajo en una empresa cualquiera en relación conla de sus competidores, y viceversa.

La utilización de la TI aparece correlacionada con el capital humano de los empleadosen los datos de empresa

Nuestros resultados indican que, en nuestra muestra de empresas, la mayoría de los indicadoresde TI se hallan significativamente correlacionados con la mayoría de los indicadores sobre elcapital humano de los empleados (cuadro 2). La correlación es mayor cuando los indicadoresde TI y los datos sobre capital humano proceden de la misma encuesta organizativa (tres pri-meras columnas) que cuando utilizamos indicadores de TI derivados de la encuesta distinta deCI, lo que probablemente refleja la mayor equivalencia de la unidad de observación en el pri-


15 En la encuesta sobre prácticas organizativas se pidió explícitamente a los encuestados que respondieran a laspreguntas relativas al CH y a la TI utilizando como referencia un emplazamiento representativo. Los datos pro-cedentes de CI, por el contrario, se referían al conjunto de la empresa.

mer caso.15 La identificación de esta correlación entre la TI y el CH en los datos de empresaamplía los resultados de las investigaciones anteriores, que utilizaban datos más agregados (p.ej.Autor, Katz y Krueger, 1997).

La clasificación del empleo por categorías de puestos de trabajo también está correlacionadacon la TI. Las empresas que emplean a un mayor número de directivos y, especialmente, de pro-fesionales, tienen más probabilidades de tener un alto nivel de TI, en comparación con aquellasempresas competidoras del mismo sector, mientras que aquellas con una mayor proporción detrabajadores manuales tienden a disponer de menos TI, y viceversa (cuadro 3). En nuestro marcoanalítico, las categorías de puestos de trabajo pueden ser interpretadas como indicadores repre-sentativos de las calificaciones de los empleados (tal y como lo hace la literatura previa) o comocaracterísticas de la organización del lugar de trabajo.

La utilización de la TI aparece correlacionada con característ icas específicasde la organización del lugar de trabajo

En el cuadro 4 examinamos las correlaciones entre distintos indicadores de TI y nuestro indica-dor sintét ico de descentralización, OT, y entre aquéllos y los indicadores subyacentes a éste. Cadauno de los componentes de la OT es individualmente correlacionado con los indicadores de TI.No dejan de ser interesantes las fuertes correlaciones existentes en relación con los equiposautogestionados y con los ejercicios de desarrollo de equipos de trabajo, que sugieren que la ca-pacidad “de gentes”, y no sólo la capacidad de tomar decisiones, es un importante factor comple-mentario de la TI.

A partir de estas tablas uno podría concluir que existen relaciones significativas entre la TI yel capital humano y entre la TI y la organización del lugar de trabajo, cualquiera que sea el indica-dor de TI que utilicemos. Hay otros dos puntos que merece la pena destacar. En primer lugar, lascomputadoras personales no presentan una fuerte correlación con la mayor parte de los indicadoresdel capital humano. Por el contrario, la utilización de una computadora central parece ser unavariable predictiva algo mejor, un resultado que es coherente con el importante papel desempeña-do por la informática organizativa y, por inferencia, por los cambios organizativos. En segundolugar, el uso del correo electrónico es un indicador particularmente fuerte de las prácticas deequipo y otras relacionadas, así como de un elevado nivel de capital humano. Esto podría sugerirque es la comunicación, más que la automatización, la que desempeña un importante papel im-pulsor en la elevación de las calificaciones. Como en el caso de las restantes correlaciones, tambiénpodría estar reflejando simplemente cierta heterogeneidad residual no observada de la muestra.

El capital humano está correlacionado con la organización del lugar de trabajo

A su vez, la misma organización descentralizada del lugar de trabajo que aparece correlacionadacon la TI también se halla fuertemente correlacionada con el capital humano de los empleados


(cuadro 5). El resultado que sugiere una correlación entre ciertos sistemas de trabajo y unosniveles superiores de capital humano extiende y amplía uno de los resultados reseñados porOsterman (1994), quien observa que “a medida que crece el nivel de calificaciones requerido porla tecnología que la empresa utiliza, crece también la introducción de distintos tipos de innova-ción en la organización del trabajo”.16

Una parte, aunque no la totalidad, de la correlación que hemos identificado entre la TI y elcapital humano puede ser “explicada” a través de su covarianza común con diferencias en la es-tructura organizativa. Cuando controlamos para la variable organización del lugar de trabajo, lacorrelación entre la TI y muchos indicadores de capital humano disminuye en parte (cuadro 6).Aunque los tres factores varían al mismo tiempo, observamos también una variación indepen-diente y una covarianza sustanciales de los pares, lo que resulta coherente con la tesis de que lostres factores son complementarios entre sí.

Preguntados al respecto, los directivos de nuestra encuesta ofrecieron una explicación mássencilla: la utilización de TI tiende a demandar trabajadores más calificados y procesos de toma dedecisiones más descentralizados. De hecho, tal y como se describe con más detalle en nuestro traba-jo complementario a éste (BBH, 1998), cuanto mayor es la experiencia de una empresa en TI, másprobabilidades tiene de señalar la presencia de estos efectos, y viceversa. Este argumento cobra másfuerza gracias a la observación de que las inversiones coordinadas en CH, OT y TI resultan másproductivas que las inversiones que no se coordinan, tema que a continuación pasamos a tratar.

¿Qué aportan a la producción las distintas combinaciones de TI,capital humano y organización del lugar de trabajo?

Si todos los directivos entendieran plenamente las complementariedades potenciales entre la TI,la organización del lugar de trabajo y el capital humano, si sus decisiones reflejaran siempre lasestrategias para maximizar beneficios de sus empresas y si no existieran retrasos, costos de ajusteo errores en la implementación de estas estrategias, las ecuaciones de demanda de TI y de CHreflejarían plenamente las relaciones óptimas entre estos factores. Retrospectivamente, es obvioque muchas empresas cometen errores significativos en sus inversiones en TI, estrategiasorganizativas y políticas de capital humano.17 Como ocurre con cualquier tecnología importantede ámbito general, los avances tecnológicos en el campo informático deben ir acompañados deun volumen extraordinario de innovaciones organizativas y estratégicas simultáneas, y muchosdirectivos son plenamente conscientes de esta necesidad.

En estas condiciones, las distintas combinaciones de factores productivos implican diferen-cias en la calidad de productos y servicios de nuestra muestra de empresas. Suponiendo que unelevado nivel de calidad se traduzca en unos ingresos superiores (debido a un mayor volumen de

16 Las innovaciones en el lugar de trabajo que Osterman estudia son los equipos de trabajo, la rotación laboral,la Gestión de la Calidad Total (TQM) y los circuitos de calidad. Su indicador de las calificaciones es una variableartificial que expresa si “el proceso de producción exige un elevado nivel de calificación”.

17 Véase, por ejemplo, en Kemerer y Sosa (1991), un catálogo de fracasos estrepitosos en proyectos de TI,algunos de cuales ascienden a decenas de millones de dólares. Muchos de estos fracasos aparecen asociados aerrores de naturaleza organizativa o estratégica.


ventas, al incremento de los precios unitarios, o a ambos factores), la función de producciónpuede ayudar a identificar complementariedades. De hecho, el enfoque de la función de produc-ción será más eficaz en la medida en que no todas las empresas estén empleando una combina-ción correctamente equilibrada de factores. Por lo tanto, este enfoque nos proporciona un valiosoelemento que contrasta con los resultados obtenidos en relación con las correlaciones y con lasecuaciones de demanda, que en uno y otro caso arrojan resultados más fuertes cuando las empre-sas están optimizando con éxito.

La teoría es bastante específica en lo que se refiere a qué deberíamos esperar encontrarnos.Requiere que el aumento de la producción asociado a la inversión en uno de los factores comple-mentarios sea mayor cuando otros factores complementarios están presentes que cuando no loestán. La TI, por ejemplo, puede ser productiva por sí misma, pero nuestra teoría predice que serámás productiva en aquellas empresas que cuentan con un alto nivel de CH, de OT o (especial-mente) de ambos.

Si bien los análisis de productividad dependen de que al menos algunas empresas “se equivo-quen” invirtiendo en uno de los factores complementarios sin hacerlo en los demás, no es nece-sario que presumamos que todas las combinaciones de factores productivos tienen la mismaprobabilidad de ser observadas.

Un modo natural de estudiar este aspecto consiste en estimar una función de producción yestudiar cómo inciden sobre la productividad las distintas combinaciones posibles de caracterís-ticas organizativas. Siguiendo una práctica común, nos centramos en una especificación logarítmico-lineal y en sus variantes. Esta forma funcional consiste en los efectos de interacción entre losdiferentes factores productivos que miden las complementariedades en este marco. En conse-cuencia, hemos formulado un modelo partiendo de una especificación muy sencilla (coherentecon la producción Cobb-Douglas) y añadiendo a la misma diversos grupos de interacciones. Lafunción de producción de partida incluye controles para el sector y el año y dos clases de factoresproductivos: el trabajo y el capital.

Estamos ahora en disposición de analizar las complementariedades que existen entre las dis-tintas combinaciones de factores productivos. Por ejemplo, para estudiar cómo influyen conjun-tamente sobre la producción la TI y e l CH dividimos la muestra en cuatro cuadrantes: 1) TIelevada-CH elevado, 2) TI elevada-CH bajo, 3) TI baja-CH elevado y 4) TI baja-CH bajo, y defi-nir variables artificiales para cada uno de los cuadrantes, D.

A continuación llevamos a cabo una regresión que presenta la siguiente forma:

log( logProducción) = (Trabajo)+ log (Capital)+ D + alta CH altoα β δ

⋅ ⋅ ⋅∗∗hh ti

δ δ δ εhl ti lh ti ll ti∗ ∗ ∗∗ ∗ ∗D + D + D + alta CH bajo baja CH alto baja CH bajo

Los dos primeros términos controlan las respectivas contribuciones de los dos factores deproducción tradicionales, el trabajo y el capital, a la producción, mientras que los siguientes cua-tro términos representan variables art ificiales que dependen de la intensidad de la TI en la empre-sa y de su nivel de capital humano, en relación con los de las empresas competidoras del mismosector. De esta forma podemos estimar los niveles medios de productividad de las empresas encada uno de los cuadrantes y compararlos con el caso base TI baja-CH bajo. Los resultados paraδ⋅ aparecen recogidos en los cuadros 7, 8 y 9.


Como era de esperar, las empresas que combinan altos niveles de TI con altos niveles de CHresultan más productivas que aquellas cuyos niveles son bajos en ambas dimensiones. Y estasdiferencias no son pequeñas: el producto medido de las empresas con elevados niveles de TI ytrabajadores más calificados es más de un 4% superior al de aquellos competidores en el sectorque emplean un volumen similar de trabajo y capital.18

Lo que resulta especialmente sorprendente, sin embargo, es que la combinación baja-altotambién tiende a presentar un resultado relat ivamente elevado en términos de productividad.Normalizamos a cero la categoría omit ida baja-alto, de modo que las estimaciones negativas de

δ⋅hl y

δ⋅lh significan que las empresas situadas en las celdas fuera de la diagonal (baja-alto y alta-

bajo) son menos productivas que las que presentan una TI baja y un CH bajo. Por lo tanto, un altonivel de CH se asocia a una elevada productividad, pero sólo en aquellas empresas que tambiéncuentan con un alto nivel de TI. En las empresas en que el nivel de TI es bajo, el CH no apareceasociado a una elevada productividad. Los efectos beneficiosos sobre la productividad son unaconsecuencia del ajuste de los niveles de TI y CH. Esto sugiere que un nivel elevado de TI resultamás eficaz en presencia de una fuerza de trabajo formada y educada, y a la inversa.

Como hemos señalado más arriba, ésta es exactamente la pauta que predice el concepto decomplementariedad. Hay un grupo perfectamente viable de empresas que funcionan a la viejausanza, con combinaciones bajo-bajo. Su combinación de los tres factores complementarios guardacoherencia interna, lo que Milgrom y Roberts (1990) denominan una “combinación coherente”de prácticas. Aunque ciertas perturbaciones no observadas en el ámbito de la empresa (la másobvia sería un flujo de caja libre) podrían tener efectos positivos simultáneos sobre el capitalhumano, la TI y la productividad, no permitirían explicar por qué las empresas que presentantanto bajos niveles de TI como bajos niveles de CH exhiben una productividad mayor que aque-llas que tienen una de estas dos características pero no la otra.

Los resultados obtenidos son similares cuando la regresión incluye la variable OT y suinteracción con el CH (en el cuadro 8), en lugar de la TI y el CH. Las empresas con mayor númerode característ icas de la nueva organización del trabajo son más productivas si cuentan tambiéncon una fuerza de trabajo altamente calificada. Por el contrario, las empresas que tratan de im-plantar una nueva organización del trabajo sin contar con un mayor número de trabajadorescalificados que las empresas homólogas de su mismo sector o que emplean a trabajadores máscalificados pero no implementan una nueva organización del trabajo resultan ser mucho menosproductivas que las empresas que se han limitado simplemente a adoptar una estrategia de OTbaja-CH bajo. Tal y como ocurría en el caso anterior, esto puede interpretarse fácilmente comouna prueba de la existencia de complementariedades.

Por último, la comparación de las interacciones entre la OT y la TI (en el cuadro 9) arrojaresultados similares. En este caso, las empresas situadas fuera de la diagonal (alta-baja y baja-alta)no son, de hecho, menos productivas que las empresas baja-baja, sino que, por el contrario, lasganancias de productividad derivadas de tener uno de los factores pero no el otro son positivas,

18 El cuadro muestra divisiones de la muest ra sólo para uno de los indicadores de CH, en concreto para SKILL.Obtenemos resultados cualitativamente similares para otros indicadores, como %COLL, y para otras especifica-ciones relacionadas, en que las elasticidades de la producción de las empresas con un nivel alto y con un nivel bajode TI difieren.


pero pequeñas e insignificantes. El desplazamiento de un nivel bajo de TI a un nivel superior deTI aparece asociado a un mayor incremento de la productividad en las empresas con altos nivelesde OT que en aquellas con niveles bajos de OT y, a la inversa, la OT parece ser más productiva enpresencia de niveles altos de TI.

Como hemos indicado más arriba, en cada cuadro la muestra queda dividida por la referen-cia representada por la empresa mediana, de modo que aproximadamente la mitad de las empre-sas queda integrada en el grupo “alto” y la otra mitad en el grupo “bajo”. Sin embargo, es evidenteque las empresas no se hallan uniformemente distribuidas entre los cuatro cuadrantes. Como erade esperar en caso de que nuestra explicación fuera correcta, una mayoría de empresas evita loscuadrantes de baja productividad en favor de los cuadrantes “alta-alta” o “baja-baja”. Así, porejemplo, en el cuadrante “TI alta-CH alto” hay más del doble de empresas que en el cuadrante “TIalta-CH bajo”. Este resultado, por supuesto, es coherente con los análisis de correlación anteriores(apartado 5.2), pero ahora podemos ver que esta pauta también es coherente con la hipótesis deque las empresas eligen sus prácticas en parte al menos, con el fin de aumentar la productividad.

Aunque los cuadros 2x2 ilustran un modo sencillo de ver los niveles de productividad asocia-dos a las distintas combinaciones de TI, CH y OT, los modelos más estructurados, como los queexaminamos en el trabajo que sirve de complemento a éste (BBH, 1998), también ponen demanifiesto básicamente la misma historia. Cuando se incluyen diversos términos de interacciónen una especificación logarítmico-lineal, juntos o por separado, los resultados indican que la TI,el CH y la OT son complementarios. Este resultado se mantiene cuando analizamos otros indicadoresde cada una de las prácticas laborales básicas, cuando disponemos las variables endógenas paracontrolar la endogénesis y, hasta cierto punto, incluso cuando exploramos las interacciones entres sentidos, si bien su carácter colineal limita la validez de estos análisis.

¿Cómo están evolucionando en el tiempo la TI, el CH y la OT?

Es bien sabido que los niveles de inversión, tanto en TI como en CH, están creciendo con eltiempo. Los mayores cambios son los que se han producido en el campo de la TI, en que losespectaculares progresos en la ciencia que le sirve de base y en la ingeniería tecnológica han ori-ginado muy notables mejoras tanto en lo que respecta a capacidades como a costos. Esto ha pro-vocado un crecimiento de la inversión real en TI a tasas de dos dígitos durante varios decenios; losactuales niveles eclipsan incluso los niveles de hace algunos años. Mientras tanto, también hanaumentado los niveles de calificación de la fuerza de trabajo, al menos si tenemos en cuenta datostales como la proporción de licenciados universitarios en la fuerza de trabajo.

Aunque es posible que los niveles tanto de TI como de CH y OT estén aumentando, notienen por qué hacerlo al mismo ritmo en todas las empresas. De hecho, la teoría predice que, enigualdad de condiciones, las empresas que han evolucionado en una de las prácticas tienen másprobabilidades de adoptar las restantes. Los análisis de productividad respaldan empír icamentela idea de que una estrategia semejante resultaría muy beneficiosa.

Podemos contrastar esta implicación de una manera más directa, analizando qué sucede nosólo con los niveles, sino con el volumen de inversión en prácticas laborales. Aunque no dispone-mos de indicadores directos para medir la evolución en el tiempo del CH o de la OT, sí contamoscon indicadores sobre la inversión en capacitación y en políticas de selección de los nuevos em-


pleados sobre la base de sus antecedentes educativos para el final del período muestral. Podemosinterpretar estas medidas como inversión en CH. La TI puede predecir mayores inversiones enCH (ICH) incluso si controlamos para los actuales niveles de capital humano (incluyendo SKILLy EDUC como covariables parciales en las filas inferiores del cuadro).

Los resultados obtenidos por estudios anteriores indicaban que las empresas con altos nive-les de capital humano y organización del trabajo tenían también más probabilidades de contarcon altos niveles de TI. Podemos asimismo analizar una versión dinámica de esta cuestión aña-diendo términos de interacción entre una tendencia temporal y dos indicadores de capital huma-no y estructura organizativa. Como puede observarse en el cuadro 10, para cualquier conjuntodado de precios y condiciones empresariales, las empresas con una estructura de toma de decisio-nes (OT) más descentralizada tienden a invertir más rápidamente en TI que sus competidoras.Sin embargo, no nos es posible concluir que el CH sea una variable predict iva particularmentefuerte de la inversión en TI (variable distinta al nivel de TI), aun cuando los niveles de TI sípuedan servir para predecir la inversión en CH.

Como sucedía con el resto de nuestros resultados, la interpretación más directa apunta hacialas complementariedades. Las interacciones con el tiempo reflejan los cambios que experimentala TI a lo largo del tiempo. La OT está cambiando en muchas de las empresas de nuestra muestray, allí donde lo está haciendo, la TI está creciendo. En una de las posibles explicaciones, la OT esun nuevo tipo de invención organizativa19 (o bien la OT asociada a la TI es un nuevo tipo deinvención organizativa). Según esta interpretación, las empresas que han evolucionado en la di-mensión de la OT también lo han hecho en relación con los demás factores complementarios.20

El CH es más estable, de modo que el nivel de CH al final del período no es una buena variablepredict iva de los cambios en la TI. Esto parece sugerir que la complementariedad entre la TI y elCH se halla más próxima al equilibrio cuando observamos empresas que están invirt iendo deuna forma activa tanto en la OT (en su definición más restringida) como en TI complementaria.

En resumen, vemos que estos resultados dinámicos son coherentes con la tesis de lacomplementariedad. Aunque no todos los factores complementarios están variando al mismoritmo, parece posible realizar algunas predicciones sobre cuáles serán las tasas de inversión de unaempresa en uno de dichos factores observando el nivel alcanzado en ella por el resto.

Relación con las investigaciones precedentes

Las investigaciones previas centradas en el ámbito de la industria han identificado unacomplementariedad entre la TI y el CH (AKK 1997). Lo que estas investigaciones no han hecho,carencia que aquí hemos solventado, es introducirse en el interior de la caja negra de la empresa:en primer lugar, agregando datos sobre la OT y, en segundo lugar, introduciendo el cuestionariopara directivos al que nos hemos referido. Esto permite ilustrar los mecanismos que intervienen

19 Ésta es básicamente la visión de Ichniowski et al. (1996), tal y como aparece recogida en su resumen sobrela literatura acerca de las innovaciones en la organización del lugar de trabajo.

20 En consecuencia, no puede decirse que sea una crítica indicar la existencia de una correlación más débilentre la OT y la TI en la pr imera parte de la muestra (ya que nuestros datos sobre OT sólo son contemporáneosde los datos sobre TI al final del período muestral).


de forma que la explicación de la causalidad tecnológica es más completa y, por lo tanto, másrefutable; y, cuando no resulta refutada, más convincente.

Los resultados de los estudios anteriores basados en el trabajador individual han sido, en elmejor de los casos, ambiguos por lo que se refiere a la existencia de una complementariedad entrela TI y el CH. Disponemos de una considerable evidencia contraria a un argumento alternativode causalidad directa hacia la no productividad en el ámbito de la empresa. El equivalente en elámbito del análisis de empresa sería que las empresas con niveles particularmente elevados de CHadquirieron, por alguna razón no relacionada con las complementariedades de la producción,OT y TI. La analogía con la teoría basada en el trabajador individual es obviamente falsa; la OT ylas supercomputadoras no resultan, por las razones que acabamos de exponer, buenos candida-tos. Por último, al aproximarnos más a la verdadera unidad demandante, el análisis de empresapermite investigar mejor las hipótesis que el análisis centrado en el trabajador o en el ámbitosectorial.

Implicaciones

El resultado que indica la existencia de una estrecha complementariedad entre el capital humano,las nuevas formas de organización del lugar de trabajo y la TI tiene implicaciones importantespara el conjunto de la economía. Los tres factores complementarios juegan distintos papeles.

(TI) El precio real de la TI ha estado disminuyendo con rapidez y seguirá haciéndolo du-rante por lo menos una década más. Esta tendencia incentiva a las empresas a emplearlos tres factores complementarios. Ésta es la vía mediante la cual la TI y los cambios enla organización del lugar de trabajo que aquéllas hacen posible se traducen en uncambio técnico sesgado hacia un mayor nivel de calificación.

(CH) La curva de oferta de trabajadores más calificados está aumentando. El cambio técni-co sesgado hacia un mayor nivel de calificaciones que ha impulsado la TI ha provoca-do cambios en los salarios, horas de trabajo e ingresos relativos.

(OT) Por último, el tercer complemento, la organización del lugar de trabajo, se caracterizapor la presencia de unos muy considerables costos de ajuste, y está incidiendo sobre lacalidad de la producción. Las empresas deben simultáneamente inventar cambiosorganizativos y calidades específicas para los nuevos productos que se adapten a suscircunstancias específicas, un desafío que no es precisamente menor.

Los precios de las computadoras y de otra tecnología de la información han venido disminu-yendo a un ritmo constante, provocando no sólo un crecimiento de la demanda de capital de TI,sino también la invención de nuevas formas organizativas y de nuevos servicios o nuevos nivelesde calidad de los mismos. Sin embargo, debido a los considerables costos de ajuste, la demanda deestos tres factores complementarios no ha sido en modo alguno automática. Las empresas másavanzadas presentarán niveles altos de los tres componentes, mientras que las rezagadas presen-tarán niveles bajos. Algunas empresas habrán evolucionado más en algunas de las dimensionesque en otras por error o debido a factores aleatorios que influyen en su adopción.


Más aún: las complementariedades subyacentes de los sistemas adoptados por las empresasmás avanzadas son sin lugar a dudas más complejas e intrincadas que las que podemos observaren nuestros datos. Brynjolfsson, Renshaw y Van Alstyne (1997), por ejemplo, han investigado latransición de una empresa desde las formas tradicionales de manufactura a las formas modernas,que hacen un uso intensivo de la infor mática, y han identificado no sólo decenas decomplementariedades, sino también diversos errores, reveses e intentos abortados por tratar deaplicar un conjunto incompleto de complementos. Cuando la empresa consiguió finalmente queel nuevo sistema de trabajo funcionara sin problemas, pintaron, literalmente, las ventanas de lafábrica de negro con el fin de impedir que los competidores pudieran imitar rápidamente el éxitoobtenido. Esto parece respaldar la hipótesis de que una de las barreras que impide a los competi-dores imitar rápidamente a los usuarios de computadoras que más éxito han tenido es la sutilezay la complejidad de los cambios organizativos que hay que introducir de forma simultánea parapoder beneficiarse de esta revolución en la potencia de las computadoras.21

Por consiguiente, pensamos que la actual variedad existente entre empresas en lo que serefiere a la adopción de las tres innovaciones asociadas encarna una predicción sobre el futuro.Una predicción fácil es que los precios de la TI seguirán disminuyendo y su rendimiento mejo-rando (principalmente en el ámbito de las redes de datos). Así pues, con el tiempo será mayor elnúmero de empresas que se parecerán a aquellas que han adoptado los tres factores complemen-tarios: utilización intensiva de la TI, reorganización del lugar de trabajo y niveles elevados decapital humano. La consecuencia global es que la reciente tendencia hacia el cambio técnico ses-gado hacia un mayor nivel de calificaciones va a continuar.

Conclusiones

En este trabajo hemos combinado y ampliado dos corrientes de investigación diferentes. Una deellas, desarrollada principalmente por economistas del trabajo, relaciona la TI con la crecientedemanda de trabajadores más calificados. La segunda, desarrollada principalmente por investiga-dores en el campo de sistemas de información, asocia la TI con cambios en la organización y enla calidad del producto. Nuestra hipótesis sobre el incremento de la demanda de trabajadorescalificados tiene que ver con un conjunto concreto de cambios tecnológicos asociados no sólo aun mayor uso de la TI, sino también a la introducción de cambios en el lugar de trabajo y decambios en la calidad de los productos y servicios. Las combinaciones más comunes de cambioorganizativo y estratégico asociados a la TI incrementan la demanda relativa de trabajadores ca-lificados.

Nuestros resultados empíricos son, en términos generales, coherentes con la hipótesis quehemos formulado, así como con los estudios teóricos y empíricos anteriores llevados a cabo enrelación con la TI y la demanda laboral y con la TI y la organización. En particular, nuestroanálisis de datos de empresa sugiere que el empleo de la TI está correlacionado con el aumento de

21 Los elevados productos marginales brutos asociados a la TI que encontramos cuando estimamos funcionesde producción estándar mediante datos de empresa constituyen una prueba indirecta de este hecho (Brynjolfssony Hitt, 1995, 1996, Lichtenberg , 1995).


la demanda de distintos indicadores de capital humano y de calificación de la fuerza de trabajo.El uso de TI aparece también correlacionado con una forma de organización del trabajo caracte-rizada por una toma de decisiones más descentralizada y por un mayor recurso a los equipos detrabajo. El incremento del capital social en TI de las empresas aparece asociado a los mayoresaumentos de producción en aquellas empresas que también cuentan con altos niveles de capitalhumano o con una organización descentralizada del trabajo, o con ambas cosas. No obstante, lasempresas que desarrollan uno solo de estos factores complementarios sin ocuparse de los otrossuelen ser menos productivas que las empresas que no desarrollan ninguno de ellos. Las empresascon elevados niveles de alguno de los factores complementarios tienen más probabilidades deinvertir en otros. Además, en un trabajo complementario de éste (BBH, 1998) hemos mostradocómo estas constataciones empíricas coinciden con la percepción generalizada de los directivosde la muestra que hemos utilizado. Cuando se les preguntó de forma directa, estos directivosseñalaron que la TI t iende a incrementar el nivel de calificación, y que esta tendencia es particu-larmente acusada en las empresas con un elevado nivel de capital humano, intensivas en TI ydescentralizadas.

En las empresas modernas, la combinación de la informatización, la organización del lugarde trabajo y el incremento de la demanda de trabajadores calificados aparece como un grupo decambios, con toda probabilidad porque se trata de factores complementarios. Lo que acabamosde decir tiene dos implicaciones. En primer lugar, muchos de los cambios que se han producidorecientemente en la estructura de la empresa y en la demanda de capital humano tienen unorigen común en el cambio tecnológico, cambio que no presenta señales de decaimiento. Enconsecuencia, los mecanismos concretos del cambio técnico sesgado hacia los trabajadores máscalificados podrán ser mejor entendidos, en el presente y en el futuro, si se presta una mayoratención a la naturaleza del cambio organizativo asociado a la TI que tiene lugar en el seno de lasempresas.


Anexos

Organización del trabajo en equipo Uso de equipos de trabajo autogestionados 1–5 SMTEA 345 2,11 1,13

Uso de grupos participados por los empleados 1–5 QUALC 345 2,85 1,21

Uso de actividades para el desarrollo de equipos de trabajo 1–5 TEAMB 345 2,95 1,17

Promoción del trabajo en equipo 1–5 PROTE 345 3,59 0,95

Amplitud de contenido del trabajo 1–5 BROAD 345 3,25 0,99

Autoridad sobre las decisiones individuales Quién decide los ritmos de trabajo

(3 = los trabajadores) 1–3 PACE 345 1,33 0,37

Quién decide sobre el método de trabajo

(ídem) 1–3 METH 345 1,39 0,38

Capital humano (niveles) Nivel de calificación del trabajo 1–5 SKILL 345 3,60 0,86

Nivel educativo 1–5 EDUC 345 2,48 0,66

Trabajadores con educ. secundaria o menos educ. 0–100% %HSED 263 59,3% 27,8%

Trabajadores con alguna educ. universitaria 0–85% %SCED 263 23,3% 17,5%

Trabajadores con educ. universitaria completa 0–100% %COLL 263 17,4% 21,0%

Inversión en capital humano

Examen previo de antecedentes educativos 1–5 SCNED 345 3,31 0,89

Formación (% de trabajadores afectados) 0–100% TRAIN 345 48,0% 36,1%

Formación recíproca entre trabajadores 1–5 XTRAI 345 3,16 0,98

Composición de la fuer za de trabajo de producción Manuales (proporción de los trabajos enumerados) 0–100% PRBL 345 61,9% 46,2%

Administrativos (proporción de los trabajos enumerados) 0–100% PRCL 345 31,4% 43,4%

Profesionales (proporción de los trabajos enumerados) 0–100% PRPF 345 4,6% 17,5%

Composición de la fuerza de trabajo

Manuales no calificados (%) 0–95% %US 337 18,4% 21,4%

Manuales calificados (%) 0–85% %SK 337 24,7% 21,1%

Administrativos (%) 0–80% %CL 337 19,4% 17,6%

Profesionales (%) 0–90% %PF 337 20,7% 16,8%

Directivos (%) 0–50% %MG 337 16,8% 8,5%

Cuadro 1:Variables encuestadas relacionadas con la práctica organizativa

Intervalo Variable N Media Desv. est.

Fuente: Encuesta realizada por los autores. Los detalles de la encuesta aparecen en Bresnahan, Br ynjolfsson y Hitt (1998).


Cuadro 2:Correlaciones entre la TI y el capital humano

%GP %EMAIL COMP ITCAP MIPS TOTPC

Correlaciones ordinales parciales de Spearman, controlando para el sector (9 variables sectoriales artificiales), el empleo (EMPLOY) y la composición de la fuerza de trabajo deproducción (PRBL, PRCL). El tamaño de la muestra varía debido al porcentaje de preguntas no contestadas. Clave: (+) correlación positiva; (–) correlación negativa; * – p<0,1** –p<0,05 *** –p<0,01; la prueba es contra la hipótesis nula de que la correlación existente es igual a cero.

Nivel de calificación (SKILL) (+) *** (+) *** (+) *** (+) (+) *** (+) **

Educación (EDUC) (+) ** (+) *** (+) *** (+) (+) (+)

Distribución de la educ. N = 237)

Educación secundaria (%HSED) (+) *** (+) *** (+) *** (+) * (+) *** (+) ***

Educación universitaria (%COLL) (+) *** (+) *** (+) *** (+) (+) (+)

Adquisición de calific. (N = 370)

Capacitación (TRAIN) (+) *** (+) ** (+) *** (+) ** (+) *** (+) **

Selección por antecedentes educativos (SCNED) (+) * (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) ***

Adquisición de calific.

(controlando para SKILL y EDUC)

Capacitación (TRAIN) (+) ** (+) * (+) *** (+) *** (+) *** (+) ***

Selección por antecedentes educativos (SCNED) (+) (+) (+) ** (+) *** (+) *** (+) ***

Calificaciones/Educación (N = 371)

Medida(escala entre paréntesis)

Cuadro 3:Correlaciones entre la TI y la composición de la fuerza de trabajo


Composición de la fuerza de trabajo(N=303)


Administrativo (%CL) (–) (+) (–) (–) (–) (–)

Manual no calificado (%US) (–) *** (–) *** (–) *** –0,08 (–) ** (–)

Manual calificado (%SK) (–) (–) (+) (+) (+) (+)

Directivos (%MG) (+) ** (+) ** (+) * (+) ** (+) ** (+)

Profesionales (%PF) (+) ** (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) ***

Correlaciones ordinales parciales de Spearman, controlando para el sector (9 variables sectoriales artificiales), el empleo (EMPLOY) y la composición de la fuerza de trabajo deproducción (PRBL, PRCL). Clave: (+) correlación positiva; (–) correlación negativa; * – p<0,1 ** – p<0,05 *** – p<0,01; la prueba es contra la hipótesis nula de que lacorrelación existente es igual a cero.


Cuadro 4:Correlaciones entre la TI y la organización del lugar de trabajo


Nuestro indicador principal


Descentralización (+) *** (+) *** ( +) *** (+) *** (+) *** (+) ***

Subcomponentes de OT

Equipos autogestionados (SMTEA) (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) ***

Grupos participados por los empleados (+) *** (+) *** (+) (+) (+) (+)

(QUALC)

Desarrollo de equipos de trabajo (TEAMB) (+) *** (+) *** 13 ** (+) *** (+) *** (+) ***

Fomento del trabajo en equipo (PROTE) (+) ** (+) ** (+) ** (+) (+) * (+)

Ritmo de trabajo (PACE) (+) * (+) * (+) ** (+) (+) (+)

Método de trabajo (METH) (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) ***

Otros indicadores de estructura organizativa

Trabajos de contenido amplio (BROAD) (+) *** (+) *** (+) *** (+) (+) ** (+) *

Programación del trabajo (XSCHED) (+) *** (+) *** (+) *** (+) * (+) *** (+) **

Distribución del trabajo entre (+) * (+) *** (+) *** (+) * (+) ** (+) **

los trabajadores (XDIST)

Problemas de producción (XPROB) (-) (+) (+) (+) (+) (+)

Interacción con los clientes (XCUST) (+) ** (+) * (+) (+) (+) (+)

Tratamiento de las quejas (XCOMPL) (+) *** (+) *** (+) ** (+) (+) (+)

Compuesto de 7 medidas (DA7) (+) *** (+) *** (+) *** (+) * (+) ** (+) ***

Control por parte del individuo (ICDA) (+) ** (+) *** (+) *** (+) * (+) ** (+) **

Correlaciones ordinales parciales de Spearman, controlando para el sector (9 variables sectoriales artificiales), el empleo (EMPLOY) y la composición de la fuerza de trabajo deproducción (PRBL, PRCL). N = 240-372 debido al porcentaje de preguntas no contestadas y a que algunos de los indicadores sólo están incluidos en la segunda y tercera rondade la encuesta. Clave: (+) correlación positiva; (–) correlación negativa; * – p<0,1 ** – p<0,05 *** – p<0,01; la prueba es contra la hipótesis nula de que la correlación existentees igual a cero.


Cuadro 6:Correlaciones entre la TI y el capital humano, controlando organización del trabajo


Calificaciones/Educación (parcial WO)

Correlaciones ordinales parciales de Spearman, controlando para el sector (9 variables sectoriales artificiales), el empleo (EMPLOY) y la composición de la fuerza de trabajo deproducción (PRBL, PRCL). Los primeros cuatro renglones incluyen organización del trabajo (WO) como covarianza. Clave: (+) correlación positiva; (–) correlación negativa;* – p<0,1 ** – p<0,05 *** – p<0,01; la prueba es contra la hipótesis nula de que la correlación existente es igual a cero.

Nivel de calificación (SKILL) (+) * (+) *** (+) *** (+) (+) (+)

Educación (EDUC) (+) ** (+) *** (+) *** (–) (+) (–)

Educación secundaria (%HSED) (–) *** (–) *** (–) *** (–) (–) ** (–) **


Mismo análisis SIN controles

Nivel de calificación (SKILL) (+) *** (+) *** (+) *** (+) (+) *** (+) **

Educación (EDUC) (+) ** (+) *** (+) *** (+) (+) (+)

Educación secundaria (%HSED) (–) *** (–) *** (–) *** (–) * (–) *** (–) ***


Cuadro 5:Correlaciones entre capital humano y organización del trabajo

SKILL EDUC %COLL SCNED TRAIN

Nuestro indicador principal


Descentralización (+) *** (+) *** ( +) *** (+) *** (+) ***

Subcomponentes de OT

Equipos autogestionados (SMTEA) (+) *** (+) ** (+) *** (+) *** (+) ***

Grupos participados por los empleados (+) *** (–) (+) (+) (+)***

(QUALC)

Desarrollo de equipos de trabajo (TEAMB) (+) *** (+) (+) ** (+) *** (+) ***

Fomento del trabajo en equipo (PROTE) (+) ** (+) (+) (+) (+)

Ritmo de trabajo (PACE) (+) ** (+) *** (+) *** (+) *** (+)

Método de trabajo (METH) (+) *** (+) *** (+) *** (+) *** (+) *

Otros indicadores de estructura organizativa

Trabajos de contenido amplio (BROAD) (+) *** (+) *** (+) ** (+) *** (+)

Programación del trabajo (XSCHED) (+) *** (+) (+) (+) ** (+) **

Distribución del trabajo entre los trabajadores (XDIST) (+) *** (+) * (+) (+) ** (+) *

Problemas de producción (XPROB) (+) ** (–) (–) (+) (+)

Interacción con los clientes (XCUST) (+) (–) (–) (+) (+) ***

Tratamiento de las quejas (XCOMPL) (+) (+) * (+) (+) (+) ***

Compuesto de 7 medidas (DA7) (+) *** (+) (+) *** (+) ** (+) ***

Control por parte del individuo (ICDA) (+) *** (+) (+) *** (+) *** (+) *

Correlaciones ordinales parciales de Spearman, controlando para el sector (9 variables sectoriales artificiales), el empleo (EMPLOY) y la composición de la fuerza de trabajo deproducción (PRBL, PRCL). N = 240-372 debido al porcentaje de preguntas no contestadas y a que algunos de los indicadores sólo están incluidos en la segunda y tercera rondade la encuesta. Clave: (+) correlación positiva; (–) correlación negativa; * – p<0,1 ** – p<0,05 *** – p<0,01; la prueba es contra la hipótesis nula de que la correlación existentees igual a cero.


TI Bajo Alto

CH

(medido por ITCAP y OT, respectivamente)

Cuadro 9:Productividad: TI x OT

\

Alto

Bajo

TI Bajo Alto

WO

Error estándar entre paréntesis; los estimados son los δmostrados en la ecuación. Prueba de asociación Pearson chi-cuadrada; X2=82.4(p<.001). El número de empresas en cadamitad de la tabla está desbalanceado debido a escalas discretas(SKILL).

0,00356 0,0664

(0,0179) (0,0197)

N=448 N=664

0 0,0153

(N/A) (0.0199)

N=671 N=442

TI Bajo Alto

WO\

Cuadro 8:Productividad: CH x OT(medido por ITCAP y SKILL y OT respectivamente)

Alto

Bajo

0,0481 0,0372

(0,0208) (0,0165)

N=492 N=822

0 0,0522

(N/A) (.0178)

N=627 N=284Error estándar entre paréntesis. Prueba de asociación Pearsonchi-cuadrada; X2=211(p<.001). El número de empresas en cadamitad de la tabla está desbalanceado debido a escalas discretas(SKILL, WO).

Cuadro 7:Productividad: TI x CH(medido por ITCAP y SKILL, respectivamente)

0,0293 0,0422

(0,0221) (0,0199)

N=552 N=762

0 0,0321

(N/A) (0,0174)

N=561 N=358

Alto

Bajo

Error estándar entre paréntesis; los estimados son los δmostrados en la ecuación. Prueba de asociación Pearson chi-cuadrada; X2 = 82.4(p<.001). El número de empresas en cadamitad de la tabla está desbalanceado debido a escalas discretas(SKILL).

\TI Bajo Alto

CH


Variable dependiente Log (ITCAP) Log (ITCAP) Log (ITCAP)

Especificación

Variable

Base+ Base+ Base+Ed.+ OT Education +OT OT sin OTxTiempo

Habilidad del trabajador x tiempo 0,000255 –0,0194 –0,00557

(SKILL x año) (0,00759) (0,0220) (0,0203)

Educación universitaria 0,00656 .0109

(% COLL x año) (0,0210) (0,0207)

OT x tiempo 0,0183*** 0,0358

(WO x año) (0,00766) (0,0219)

Habilidad del trabajador 0,0438*** 0,0560*** 0,0543***

(SKILL) (0,0191) (0,0247) (0,0247)

Educación universitaria 0,0388 0,0392

(% COLL) (0,0276) (0,0277)

Descentralización 0,0668*** 0,0876*** 0,0890***

(WO) (0,0186) (0,0238) (0,0238)

log (valor agregado) 0,647*** 0,600*** 0,599***

log (VA) (0,0186) (0,0219) (0,0219)

Profesionales 0,133*** 0,0967*** 0,0958***

(% PF) (0,0206) (0,0291) (0,0291)

Controles Sector Sector SectorAño Año Año

Composición Composición Composición (PRBL, PRPF (PRBL, PRPF (PRBL, PRPF%MG, %CL, %MG, %CL, %MG, %CL,

%SK) %SK) %SK)%SCED %SCED %SCED

R2 53,7% 51,0% 50,9%

N 1854 1331 1331

Cuadro 10:Cambios en la demanda de TI como función de capital humanoy organización–controlando la composición de la fuerza de trabajo

Clave: * – p<0,1 ** – p<0,05 *** – p<0,01. Todas las variables estandarizadas a media 0, unidad de varianza excepto en lostérminos de interacción que representan la variable estandarizada multiplicada por una medida de media tiempo 0 (unidades enaños).


Bibliografía

Applegate, L., Cash, J. y Mills, D. Q. (1988), “Information Technology and Tomorrow’s Manager”,Harvard Business Review, noviembre-diciembre, pág. 128–136.

Athey, S. y S. Stern, (1998) “An Empirical Framework for Testing Theories about complementaritiesin Organizational Design”. Documento de trabajo de NBER 6600.

Attewell, P. y J. Rule (1984) “Computing and Organizations: What We Know and What We Don’tKnow”. Comunicaciones de ACM 27 (diciembre): 1184–1192.

Autor, David, Lawrence F. Katz y Alan B. Krueger. (1997) Computing Inequality: Have ComputersChanged the Labor Market?, revisado, marzo.

Barras, Richard. (1990) “Interactive Innovation in Financial and Business Services: The Vanguardof the Service Revolution”, política de investigación nº 19.

Bartel, A. y Lichtenberg, (1987) “The Comparative Advantage of Educated Workers in ImplementingNew Technology”, Re view of Economics and Statistics, 64 1–11.

Berman, E. J. Bound y Z. Griliches (1994) “Changes in the Demand for Skil led Labor within U.S.Manufacturing Industries”, Quarterly Journal of Economics, mayo, 109, 367–98.

Berndt, E. R., C. J. Morrison y L. S. Rosenblum (1992). “High-Tech Capital, Economic Perfor-mance and Labor Composition in U.S. Manufacturing Industries: An Exploratory Analysis”.Documento de trabajo de MIT 3414EFA.

Bound, John y Johnson, George. (1992) “Changes in the Structure of Wages in the 1980s An

Evaluation of Alternative Explanations”, American Economic Re view 82,3: 371–392.Bresnahan, T. (1997) “Computerization and Wage Dispersion: An Analytic Reinterpretation”

Documento mimeografiado.Universidad de Stanford.Bresnahan, T. y S. Greenstein (1997) “Technical progress and co-invention in computing and in

the uses of computers”, Brookings Papers on Economic Activity, Micro, pág. 1–83.Bresnahan, T., Brynjolfsson, E. y L. Hitt (1998). “Information Technology, Workplace Organization

and the Demand for Skilled Labor: Firm Level Evidence”. Documento mimeografiado. MIT,Stanford y Wharton.

Brynjolfsson, E. y L. Hitt (1997). “Information Technology and Organizational Design: Evidencefrom Firm-level Data”, Documento de trabajo de MIT Sloan School.

——— (1996). “Paradox Lost? Firm-level Evidence on the Returns to Information SystemsSpending”, Management Science (abril).

——— (1995). “Information Technology as a Factor of Production: The Role of Differences AmongFirms”. Economics of Innovation and New Technology. 3 (4): 183–200.

Brynjolfsson, E., A. Renshaw y M. V. Alstyne. (1997) “The Matrix of Change,” Sloan ManagementReview, invierno.

Crowston, Kevin y Malone, Thomas W. (1988), “Information Technology and Work Organization”,capítulo 49 en: M. Helander, ed., Handbook of Human-Computer Interactions. Elsevier Science,Ámsterdam, pág. 1051–1070.

Davenport, Thomas H., y James E. Short. (1990) “The New Industrial Engineering: InformationTechnology and Business Process Redesign”. Sloan Management Re view 31.4: 11–27.


DiNardo, John y Jörn-Steffen Pischke. (1997) “The Returns to Computer Use Revisited: HavePencils Changed the Wage Structure Too?”, Quarterly Journal of Economics 1 1 2 (febrero). IT,Organization and Labor Demand, página 37

Gottschalk, Peter. (1997) “Inequality, Income Growth, and Mobility: The Basic Facts”, Journal ofEconomic Perspectives 11, 2 (Spring): 21–40.

Griliches, Z. (1969). “Capital-Skill Complementarity”. The Review of Economics and Statistics 51(4):465–468.

Hall, B. H. (1990). The Manufacturing Sector Master File: 1959–1987, Documentación. Docu-mento de trabajo de NBER 3366.

Hamermesh, Daniel S., Labor Demand Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993.Hammer, M. (1990). “Reengineering Work: Don’t Automate, Obliterate”. Harvard Business Review

(julio-agosto): 104–112.Holmstrom, B. y P. Milgrom (1994). “The Firm as an Incentive System”. American Economic Review

84(4, septiembre): 972–991.Howell, C., y E. Wolff, (1991) “Trends in the Growth and Distribution of Skills in the U.S. Workplace”,

Industrial and Labor Relations Review, abril.Ichniowski, C. Thomas A. Kochan, David Levine, Craig Olson y George Strauss, (1996) “What works

at work: Overview and Assessment”, Industrial Relations, Vol. 35, Nº 3 (julio). Pág. 299–333.Ichniowski, C., K. Shaw y G. Prennushi, “The Effects of Human Resource Management Practices

on Productivity”. American Economic Review, junio, 1997.Ito, Harumi, “Essays on Investment Adjustment Costs”, Tesis doctoral, Universidad de Stanford,

septiembre de 1996.Jensen, M. y W. Meckling, (1992) “Knowledge, Control and Organizational Structure”, in Contract

Economics, L. Werin and H. Wijkander, Editores., Basil Blackwell: Cambridge, MA. pág. 251–274.

Katz, Lawrence F. y Kevin M. Murphy. (1992) “Changes in Relative Wages, 1963–1987: Supply andDemand Factors”, Quarterly Journal of Economics 107 (febrero): 35–78.

Kemerer, C. F. y G. L. Sosa, (1991) “Systems Development Risks in Strategic Information Systems”.Information and Software Technology 33(3): 212–223.

Krueger, Alan B. (1993) “How Computers Have Changed the Wage Structure? Evidence fromMicro Data”, Quarterly Journal of Economics (febrero): 33–60.

Krugman, Paul, y Robert Z. Lawrence. (1993) “Trade, Jobs, and Wages”, DT NBER nº 4478, sep-tiembre.

Leavitt, H. J. y T. L. Whisler (1958). “Management in the 1980s”. Harvard Business Review (no-viembre-diciembre).

Levy, Frank y Richard Murnane. (1996) “With What Skills Are Computers a Complement?” AmericanEconomic Review, 86 (mayo): 258–262.

Lichtenberg, F. R. (1995). “The Output Contributions of Computer Equipment and Personal: AFirm-Level Analysis”. Economics of Innovation and New Technology 3: 201–217.

Malone, T. y Rockart, J. (1991), “Computers, Networks and the Corporation”, Scientific American,Vol. 265(3): 128–136.

Malone, T., Yates, J. y Benjamin, R. “Electronic Markets and Electronic Hierarchies”. Comunica-ciones de ACM 30(6): 484–497.


Mendelson, Haim y Ravi Pillai, “Clockspeed and Informational Response: Evidence from theInformation Technology Industry”, manuscrito, 1998.

Milgrom, P. y J. Roberts (1990). “The Economics of Modern Manufacturing: Technology, Strategy,and Organization”. American Economic Review 80(3): 511-528. IT, Organization and LaborDemand, página 38

Murphy, Kevin M. y Welch, Finns. (1993) “Lessons from Epirical Labor Economis: 1972–1992.Inequality and Relative Wages”, American Economic Review, 83, 2.

Orlikowski, W. J. (1992). “Learning from Notes: Organizational I ssues in GroupwareImplementation”. En Conference on Computer Supported Cooperative Work. J. Turner y R.Kraut. Toronto, Association for Computing Machinery: 362–369.

Osterman, P. (1994). “How Common is Workplace Transformation and Who Adopts It?” Indus-trial and Labor Relations Review 47(2): 173–188.

Scott Morton, Michael S. (Ed.) (1991), The Corporation of the 1990s: Information Technology andOrganizational Transformation, Oxford University Press.

Simon, Herbert A., “Applying Information Technology to Organization Design”. PublicAdministration Review, (1973), pág. 268–78.

———. “Designing Organizations for an Information-Rich World,” en Computers, Communications,and the Public Interest, Martin Greenberger, ed. Baltimore: The Johns Hopkins Univ. Press,1971, pág. 40-41.

Wolff, Edward N. (1996) “The Growth of Information Workers in the U.S. Economy, 1950-1990:The Role of Technological Change, Computerization, and Structural Change”, The C.V. StarrCenter for Applied Economics, Universidad de Nueva York.

Williamson, Oliver E. 1979. “Transaction-Cost Economics: The Governance of ContractualRelations”. Journal of Law and Economics 22 (octubre):233-261.

Zuboff, Shoshana (1988) In the Age of the Smart Machine: The Future of Work and Power, NuevaYork: Basic Books.

CAPÍTULO 9

Los costos de la normativa sobreseguridad en el empleo: evidencia de losmercados de trabajo de América Latina1

James Heckman y Carmen Pagés2

Introducción

Las normas laborales se introducen con la finalidad expresa de mejorar el bienestar de los traba-jadores. Los programas de prestaciones obligatorias y seguridad social aumentan la seguridad delos ingresos de los trabajadores en caso de enfermedad, accidente laboral y vejez. El objetivo de lanormativa sobre seguridad en el empleo es reducir las posibilidades de que un trabajador pierdasu empleo y su medio de vida. Sin embargo, como a menudo sucede en la economía, los benefi-cios suelen conllevar un costo: las prestaciones obligatorias pueden reducir el nivel de empleo, ylas normas sobre seguridad en el empleo pueden proteger a ciertos trabajadores a expensas deotros.

El presente trabajo reúne datos procedentes de algunas fuentes de información nuevas yotras ya existentes sobre los costos de las políticas de seguridad en el empleo. Las políticas labo-rales, muy variadas, aplicadas en América Latina constituyen experimentos naturales que permi-ten evaluar las consecuencias de estas políticas. Nuestra evidencia desafía la opinión predominante(véase por ejemplo Abraham y Houseman (1994), Blank y Freeman (1994), Freeman (2000) y lostrabajos citados por éste) de que la normativa laboral no afecta al empleo y comporta unos costosmínimos. Nosotros afirmamos que las políticas en materia de seguridad en el empleo tienenconsiderables efectos sobre el nivel y la distribución del empleo en América Latina. La evidenciasobre sus efectos sobre el desempleo es mucho menor, pero existen sólidas razones teóricas quepermiten explicar por qué.

1 Esta es una versión traducida y editada del artículo “The Cost of Job Security Regulat ion: Evidence fromLatin American Labor Markets” publicado originalmente en la Revista Economía del Journal of Latin America andthe Caribbean Economic Association Vol. 1:1, 2000, y se encuentra en la página de internet: http://www.lacea.org/economia/economia1.htm. Agradecemos al Brookings Institution Press el permiso para publicar esta versión.

2 James Heckman es profesor de economía de la Universidad de Chicago y Premio Nóbel de Economía del año2000. Carmen Pagés es Economista del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo.


El hecho de que nos concentremos en los costos no significa que pensemos que los beneficiosque las políticas laborales tienen para los trabajadores protegidos sean pequeños o irrelevantes.Pero mientras que los beneficios que estas políticas tienen para sus receptores están bien docu-mentados, sus costos son a menudo imprevistos y poco conocidos. Así, aunque la evidencia su-giere que la normativa que fomenta la seguridad en el empleo reduce las tasas de salida del empleode los trabajadores cubiertos, también indica que las curvas de demanda son descendentes, que laregulación reduce el empleo agregado y que los más perjudicados por esta regulación son losjóvenes y los colectivos marginales de la población trabajadora. Los trabajadores internos y los yaasentados se benefician de la regulación, pero los trabajadores externos sufren sus consecuencias.Por consiguiente, la normativa sobre seguridad en el empleo reduce el empleo y fomenta la des-igualdad entre los trabajadores.

La estructura de este trabajo es la siguiente. El apartado 2 describe y cuantifica la normativasobre seguridad en el empleo en América Latina y el Caribe. En el apartado 3 resumimos la evi-dencia existente sobre los efectos de las disposiciones de seguridad en el empleo, el desempleo ylas tasas de rotación en América Latina. El apartado 4 presenta nueva evidencia. En el apartado 5resumimos el trabajo y presentamos nuestras conclusiones.

La normativa sobre seguridad en el empleo en América Latina y el Caribe

En este trabajo entendemos por legislación sobre seguridad en el empleo (SE) todas aquellasdisposiciones que aumentan el costo de despedir a un trabajador. El presente apartado cuantificalos costos asociados al cumplimiento de la legislación en el ámbito salarial con el fin de dar res-puesta a tres preguntas: (1) ¿Cuáles son los costos de la normativa sobre SE en América Latina yel Caribe? (2) ¿Qué países de la región cuentan con una normativa de despido más costosa ycuáles están más desregulados? (3) ¿Qué diferencias existen entre los países de América Latina yel Caribe y los países industrializados en materia de legislación sobre SE?

En los países latinoamericanos, los códigos laborales basados en el derecho civil regulan lostipos, la duración y las condiciones de rescisión de los contratos de trabajo. Por el contrario, lamayor parte de los países caribeños se basa en el derecho consuetudinario, de manera que la ley selimita a hacer cumplir el contrato que las partes hayan acordado en privado. En consecuencia,algunos países no disponen de un cuerpo legal específico para regular las relaciones entre empleadory empleado, mientras que otros regulan algunos aspectos y dejan otros en manos de los tribunales.

En América Latina, los códigos laborales favorecen el empleo indefinido y a tiempo comple-to sobre los contratos temporales, de plazo fijo o a tiempo parcial. Este tipo de contratos no sólose diferencia de los primeros por la distinta duración de la relación laboral, sino también por lascondiciones que rigen el despido. Mientras que los contratos indefinidos prevén indemnizacionesen caso de despido, los contratos temporales pueden rescindirse sin costo alguno una vez venci-dos. En la mayoría de los países caribeños, por el contrario, la ley no regula toda la gama posiblede contratos; son las partes implicadas en la negociación colectiva quienes toman este tipo dedecisiones.

También existen diferencias importantes en las condiciones que rigen la rescisión de loscontratos. En América Latina, la rescisión de un contrato está muy restringida. Así, por ejemplo,

LOS COSTOS DE LA NORMATIVA SOBRE SEGURIDAD EN EL EMPLEO 171

los códigos laborales imponen un plazo mínimo de aviso antes de la rescisión, determinan lascausas de despido que se consideran “justas” o “injustas” y establecen una indemnización paralos trabajadores por cada posible causa de despido. En algunos países, las empresas también hande pedir permiso para despedir a más de un número determinado de trabajadores. Finalmente,algunos países permiten la reincorporación de un trabajador a su puesto si los tribunales decla-ran el despido “improcedente”, aunque esta disposición ha desaparecido en muchos países. Porel contrario, en algunos países caribeños el plazo de aviso y la indemnización por despido senegocian en los convenios colectivos, de modo que no existe una legislación específica que regu-le esta materia.

La legislación (o los convenios colectivos) que regula los despidos obliga a las empresas aincurrir en cuatro tipos de costos, en concepto de aviso, indemnización por despido, prima porantigüedad para los trabajadores despedidos y salarios no percibidos durante cualquier procedi-miento judicial en que el trabajador impugne un despido. El plazo de aviso debería incluirse enel cálculo de los costos puesto que, en general, las distintas legislaciones suelen permitir a lasempresas optar entre dar un aviso o pagar una indemnización equivalente al salario de ese perio-do. Además, puesto que es posible que la productividad se reduzca notablemente tras el aviso, éstadebería considerarse como parte del costo del despido aunque las empresas decidan notificar alos trabajadores con antelación. Los plazos de aviso varían de un país a otro, oscilando entre ceroen Nicaragua, Guatemala, Perú y Uruguay, y tres meses en Bolivia, Haití y Venezuela para lostrabajadores con más de 10 años de antigüedad en una empresa (véase el cuadro 4 del apéndice).

El segundo componente del costo del despido es la indemnización por despido improceden-te. Puesto que en la mayor parte de países de América Latina las dificultades económicas por lasque atraviesa la empresa no reciben la consideración de causa justa de despido, cualquier reduc-ción del nivel de empleo se incluye dentro de esta categoría. La fórmula para calcular esta indem-nización se basa en múltiplos del salario más reciente y en los años de servicio. En el Caribe, porel contrario, los acuerdos sindicales sólo prevén la indemnización por despido del trabajador encaso de que la empresa se vea obligada a reducir el nivel de empleo por falta de trabajo o a causade un cambio tecnológico. En casi todos los casos restantes, la libertad en materia de despidocontinúa siendo la norma, siempre que la empresa avise al trabajador con una antelación razona-ble. Finalmente, en Belice, Bolivia, Chile y Nicaragua, la ley obliga a pagar una indemnización altrabajador en caso de abandono voluntario.3

En algunos países se obliga a los empleadores a efectuar un pago adicional al finalizar larelación laboral e independientemente de la causa o de la parte que inicie el proceso, que seconoce como prima por antigüedad. En Ecuador, Colombia, Panamá, Perú y Venezuela, estaprestación se concede al trabajador en caso de despido improcedente y de abandono voluntario.El trabajador que abandona la empresa cobra esta cantidad, mientras que el trabajador despe-dido cobra esta prima más la indemnización por despido. En Brasil, la prima se abona si eldespido es improcedente, pero no cuando es el trabajador quien ha abandonado voluntaria-mente su empleo. En todos los países mencionados, las empresas depositan una parte determi-

3 En Chile, la indemnización en caso de abandono del trabajador sólo se concede tras siete años de servicio ysi el trabajador decide abrir una cuenta.


nada del salario mensual de los trabajadores en un fondo fiduciario individual para enfrentareste pago.4 En Ecuador, Colombia, Brasil y Perú, el trabajador obtiene acceso al capital más unrendimiento.5 En Panamá y Venezuela, la prima por antigüedad se fija en términos de múltiplosde los salarios mensuales y se paga a través del monto acumulado en el fondo (Panamá) o delfondo más un rendimiento determinado (Venezuela). No obstante, la empresa tiene la obliga-ción de cubrir la diferencia entre la prima por antigüedad obligatoria y la cuantía cumulada enel fondo para el pago de dicha prima.

Finalmente, en algunos países también se exige a las empresas que paguen los salarios nopercibidos por el trabajador en el curso de un proceso legal, en caso de que el trabajador hubierademandado a la empresa. Esta disposición aumenta el costo global del despido incrementando laindemnización total que se ha de pagar y/o reduciendo el incentivo de los trabajadores para pac-tar una solución extrajudicial.6

Durante el decenio de los noventa, siete países (Colombia, Guayana, Guatemala, Nicaragua,Panamá, Perú y Venezuela) reformaron sus códigos laborales para reducir los costos de despido.Sin embargo, no todas las reformas laborales redujeron la SE. En Chile (1991) y en la RepúblicaDominicana (1992), la cuantía que una empresa debe pagar cuando despide a un trabajadoraumentó considerablemente durante los años noventa.

Para tratar de cuantificar todas estas disposiciones, hemos elaborado un indicador de SE queincluye a los países de ALC y a los países industrializados. No es ésta la primera vez que se elaboraun indicador de este tipo. Bertola (1990), Grubbs y Wells (1993) y la OCDE (1993, 1999) hanelaborado indicadores ordinales de SE en los países industrializados, y Márquez (1998) ha hechoalgo similar con una muestra de países industrializados y países de ALC. Lazear (1990) tambiénha estimado los costos de despido como la cuantía (expresada en múltiplos de los salarios men-suales) que correspondería a un trabajador que fuera despedido tras 10 años de servicio. Sinembargo, es probable que estas estimaciones no reflejen con exactitud la magnitud de los costosde despido.

Por un lado, los índices ordinales sólo pueden establecer que un país está más regulado queotro, pero no pueden medir el alcance de la regulación. Por otro lado, la SE tiende a aumentarcon el tiempo de permanencia en un puesto de trabajo, lo que implica que los indicadores quetoman por referencia un determinado período de permanencia en un puesto de trabajo sólomiden un punto determinado del esquema de indemnización/tiempo de permanencia. Parasolventar estos defectos, hemos elaborado un indicador cardinal alternativo de los costos dedespido que sintetiza todo el perfil de la indemnización/tiempo de permanencia en el empleoutilizando un conjunto común de posibilidades de despido en distintos países. Este indicadorcalcula el costo previsto en el momento de contratar a un trabajador de tener que despedirlo en

4 En Brasil, el fondo se denomina FGTS; en Perú, CTS; en Colombia, Fondo de Cesantía; y en Panamá, Fondode Antigüedad.

5 En Brasil, el trabajador sólo puede acceder a este fondo si es despedido.6 Otro componente de los costos de despido que puede resultar bastante importante en algunos países viene

determinado por la normativa específica que regula los despidos colectivos. La mayoría de los países de ALC nodisponen de información sobre esta normativa y, por tanto, no la hemos incluido en nuestro análisis ni en nues-tras mediciones.


el futuro si se producen unas condiciones económicas desfavorables.7 Hemos elaborado el índi-ce de modo que refleje únicamente los costos de despido que afectan a las decisiones de la em-presa en el margen y, por lo tanto, no el costo total de la regulación sobre la demanda de trabajo.El indicador incluye el costo asociado al aviso y a la indemnización por despido legalmenteestablecida en función del posible t iempo de permanencia en el empleo que un trabajador pue-da alcanzar en el futuro.

El índice de SE no incluye la prima por antigüedad como parte del costo porque, en la ma-yoría de los países, las reservas previstas a este fin se depositan regularmente en un fondo. Asípues, puesto que los depósitos no están directamente condicionados al despido, es improbableque influyan en las decisiones sobre despidos; deberían considerarse más bien como otros costoslaborales en que incurre una empresa, pero que no afectan a las decisiones sobre despidos y queno incorporamos a nuestro indicador. Sin embargo, afectan de forma evidente al costo del traba-jo para la empresa. El índice tampoco incluye el costo asociado a los salarios no percibidos duran-te los procedimientos judiciales. Aunque este componente puede representar una parte importantedel costo total de despido, no lo incluimos en nuestro índice porque no disponemos de informa-ción al respecto. Por tanto, no podemos estimar el costo total de la resolución de los costos legalesque surjan de las impugnaciones de despidos ante los tribunales.

Así pues, nuestro índice sobre SE refleja los costos marginales de despedir a trabajadoresindefinidos a tiempo completo. El indicador no contempla, sin embargo, los efectos de las refor-mas recientes que han extendido los contratos temporales y de plazo fi jo en países como Argen-tina y Perú. Los contratos indefinidos y de plazo fijo no son sustitutos perfectos, ya que es posibleque los trabajadores temporales sean menos productivos (véase la evidencia en Aguirragabiria yBorganso, 2000), pero nuestro índice incluye el costo marginal de despedir a un trabajador per-manente. Sin embargo, las empresas podrían estar en el margen de despedir a trabajadores tem-porales y, por tanto, nuestro índice sobreestima el verdadero costo marginal. Esta medición seutilizará en el apartado 3 para cuantificar los efectos de la SE sobre distintos indicadores de em-pleo y de desempleo en una muestra de países de la OCDE y de ALC.

El gráfico 1 recoge los costos asociados al aviso y a la indemnización por despido obligatoriaen América Latina y el Caribe en 1990 y 1999, como se resume en nuestro índice. El gráficomuestra que, aunque son muchos los países que han reducido los costos de despido durante eldecenio de los noventa, el costo medio de despedir a un trabajador sigue siendo superior enAmérica Latina que en nuestra muestra de países industrializados. En comparación, los paísescaribeños presentan unos costos de despido muy inferiores.

Si nos detenemos en los países individuales, puede resultar sorprendente que la SE sea menoren países como Argentina o México que en Chile, un país cuyo mercado laboral ha sido tradicio-nalmente considerado como más flexible. Esta divergencia se produce porque nuestro índice sólomide un componente de las rigideces del mercado laboral. De este modo, aunque Argentina yMéxico dispongan de sindicatos más poderosos que Chile y, por tanto, probablemente tenganuna mayor rigidez salarial, Chile cuenta con más normas relativas a la seguridad en el empleoindividual. Nuestro índice también descuenta las sanciones que pudieran producirse en un futu-

7 Esta medición se basa en el índice desarrollado en Pagés y Montenegro (1999).


ro lejano y, por lo tanto, el hecho de que los códigos laborales en Chile y otros países establecenun umbral superior para los pagos.

El gráfico 1 muestra que cuatro países de América Latina (Nicaragua, Venezuela, Panamá yPerú) han llevado a cabo reformas sustanciales en sus códigos laborales. Nicaragua y Venezuelaredujeron el costo previsto del despido en más de tres salarios mensuales, mientras que Panamá

Cuadro 1:Índice de seguridad en el empleo en América Latina, el Caribe y paísesde la OCDE. Finales del decenio de los noventa País Índice de % Salario anual Clasificación

seguridad en el empleo(salarios mensuales)

Fuente: Cálculos de los autores (véase el apéndice).

Estados Unidos 0,000 0,000 1

Nueva Zelanda 0,221 1,844 2

Australia 0,443 3,696 3

Canadá 0,553 4,610 4

Noruega 0,912 7,599 5

Alemania 1,140 9,498 6

Francia 1,143 9,526 7

Polonia 1,219 10,160 8

Suiza 1,247 10,395 9

Reino Unido 1,457 12,144 10

Bélgica 1,729 14,407 11

Austria 1,784 14,864 12

Brasil 1,785 14,871 13

Grecia 1,804 15,034 14

Guyana 1,890 15,750 15

Jamaica 1,920 16,003 16

Paraguay 2,168 18,068 17

Uruguay 2,232 18,599 18

Trinidad y Tobago 2,548 21,230 19

Nicaragua 2,563 21,358 20

Panamá 2,718 22,652 21

República Dominicana 2,814 23,454 22

Venezuela 2,955 24.,25 23

Argentina 2,977 24,808 24

Costa Rica 3,121 26,005 25

México 3,126 26,050 26

El Salvador 3,134 26,116 27

España 3,156 26,300 28

Chile 3,380 28,164 29

Colombia 3,493 29,108 30

Honduras 3,530 29,418 31

Perú 3,796 31,632 32

Turquía 3,973 33,110 33

Ecuador 4,035 33,621 34

Portugal 4,166 34,720 35

Bolivia 4,756 39,637 36


y Perú lo redujeron entre un salario y un salario y medio mensual. Sin embargo, el cuadro 1 ponetambién de manifiesto que, incluso tras una década de desregulación importante, los países lati-noamericanos siguen ocupando los primeros puestos en la lista de SE, con unos niveles de regu-lación similares a los existentes en el sur de Europa, que cuenta con una gran regulación. Acontinuación pasamos a analizar las estimaciones de los efectos que tiene la normativa sobreseguridad en el empleo.

Los efectos de la normativa sobre seguridad en el empleo

El objetivo de este apartado es cuantificar los e fectos que la normativa sobre seguridad en elempleo tiene sobre el nivel de empleo y sobre las tasas de rotación. La importancia de los costosde despido en América Latina queda clara en el gráfico 1. Así pues, es importante evaluar losefectos (en caso de que los haya) de estas políticas en el mercado laboral.

El debate teórico

El análisis de los efectos de la normativa sobre seguridad en el empleo exige un marco más com-plejo que incorpore las decisiones dinámicas de las empresas. Bertola (1990) ha desarrollado unmodelo dinámico de equilibrio parcial para evaluar cómo influyen los costos de despido en lasdecisiones empresariales sobre despidos y contrataciones. Cuando se produce una crisis, la polí-tica de empleo óptima de una empresa implica una de estas tres posibles respuestas ante unasituación imprevista: (i) despedir trabajadores, (ii) contratar trabajadores y (iii) no hacer nada,en cuyo caso el nivel de empleo en la empresa no varía. ¿En qué medida influyen los costos dedespido en estas decisiones? Ante una perturbación negativa y una reducción del valor marginaldel trabajo, es posible que la empresa quiera despedir a algunos trabajadores, pero ha de pagar uncosto de despido obligatorio. Este costo desincentiva a las empresas a ajustar el nivel de empleo yhace que e l número de despidos sea inferior al que se produciría en ausencia de estos costos. A lainversa, ante una perturbación positiva, la empresa podría querer contratar más trabajadores,pero deberá tener en cuenta que tal vez tenga que incurrir en ciertos costos futuros si la demandadisminuyese y tuviera que despedir a algunos de ellos. Este costo potencial actúa como un costode contratación, reduciendo de forma efectiva la creación de empleo en períodos de bonanza. Elresultado neto es una menor tasa de empleo en épocas de expansión, mayores tasas de empleo enépocas de recesión y menores tasas de rotación, puesto que las empresas contratan y despiden aun menor número de trabajadores que si no exist ieran estos costos.

El modelo de Bertola predice que la presencia de costos de despido reduce la variabilidad delnivel de empleo, aunque sus efectos sobre el nivel promedio de empleo son ambiguos. En parti-cular, el aumento o la disminución de las tasas promedio de empleo como consecuencia de loscostos de despido dependerá de si la reducción en las tasas de contratación excede o no la dismi-nución en el número de despidos. De hecho, las simulaciones contenidas en Bertola (1990) yBentolila y Bertola (1990) sugieren que es probable que al incrementarse los costos de despidoaumente el empleo promedio (en una empresa determinada). No obstante, estos resultados va-rían considerablemente en función de los distintos supuestos sobre la persistencia de las pertur-


baciones, la elasticidad de la demanda de trabajo, la magnitud de la tasa de descuento y la formafuncional de la función de producción. Así, por ejemplo, unas perturbaciones menos duraderasy unas tasas de descuento menores aparecen asociadas a un efecto negativo mayor de la SE sobreel empleo, puesto que ambos factores reducen la contratación frente a los despidos (Bentolila ySaint Paul, 1994). Además, una mayor elasticidad de la demanda de bienes implica un mayorefecto negativo de la seguridad en el empleo sobre las tasas de empleo (Risager y Sorensen, 1997).Si consideramos también las decisiones de inversión, los costos de despido reducen los beneficiosy desincentivan la inversión, aumentando la probabilidad de que estos costos reduzcan la deman-da de trabajo (Bertola, 1991).

Los resultados que acabamos de exponer se refieren a las tasas de empleo en una empresay no al efecto de los costos de despido sobre el margen extensivo, es decir, a cuál es la influenciade estos costos sobre la creación y destrucción de empresas. Hopenhayn y Rogerson (1993) handesarrollado un modelo de equilibrio general basado en la economía estadounidense que ex-plica la entrada y la salida de empresas. Su modelo incorpora el marco de equilibrio parcial deBertola (1990) a un marco de equilibrio general en el que los empleos y las empresas se creany se destruyen en cada periodo como respuesta a perturbaciones específicas de las empresas.En el contexto de su modelo, concluyen que un incremento de los costos de despido en losEstados Unidos elevaría el nivel medio de empleo de las empresas existentes, al reducir el nú-mero de despidos. No obstante, también afirman que una política semejante daría lugar a unamenor creación de empresas y de puestos de trabajo en empresas de creación reciente. Encuanto a los valores de los parámetros que consideran, estos dos últimos efectos compensan elincremento del empleo en empresas ya existentes, lo que conlleva una reducción de la tasaglobal de empleo.

La seguridad en el empleo también puede afectar al empleo a través de sus efectos sobre lossalarios. La literatura sobre los trabajadores internos y externos destaca que la normativa sobreseguridad en el empleo fortalece el poder de los trabajadores permanentes en el mercado laboral.Este efecto se traduce en unos mayores salarios para estos trabajadores y en una menor tasa globalde empleo (Lindbeck y Snower, 1987b). Caballero y Hammour (1997) trabajan con un modelo enel que la normativa sobre seguridad en el empleo aumenta la capacidad de apropiac ión del capitalpor parte de la fuerza de trabajo, al incrementar la especificidad del capital; es decir, una propor-ción mayor del capital invert ido se hace específico y se pierde si se separa de la fuerza laboral.Mientras que en el corto plazo un mayor costo de despido permite a los trabajadores obtenermayores rentas del capital, en el largo plazo las empresas invierten en tecnologías menos intensi-vas en trabajo, reduciendo así la demanda de empleo.

Parte de la literatura reciente también ha destacado los posibles efectos de la normativa sobreseguridad en el empleo en la composición del empleo. Kugler (2000) propone un modelo en elque esta normativa incentiva a las empresas con tasas de rotación elevadas a operar en el sectorinformal, una decisión que implica producir a menor escala y con menor eficiencia para no atraerla atención de las autoridades fiscales y laborales. En este marco, es probable que un elevadogrado de seguridad en el empleo aumente las tasas de informalidad. Pagés y Montenegro (1999)han desarrollado un modelo en el que la SE relacionada con el tiempo de permanencia en unpuesto de trabajo influye en el empleo, en detrimento de los trabajadores jóvenes y en favor de losde mayor edad. Puesto que la indemnización por despido aumenta con el tiempo de permanencia


en el empleo y éste tiende a aumentar con la edad, cuesta más despedir a los trabajadores de másedad que a los más jóvenes. Si los salarios no se ajustan como corresponde, las perturbacionesnegativas provocarán un número de despidos desproporcionado entre los trabajadores jóvenes.Así pues, la seguridad en el empleo basada en el tiempo de permanencia en el empleo conllevamenores tasas de empleo para los jóvenes en relación con los trabajadores de más edad, puestoque reduce la contratación y aumenta los despidos entre los trabajadores jóvenes.

En conclusión, una mayor SE reduce las tasas de rotación e influye en la composición delempleo, en detrimento de los trabajadores jóvenes y del empleo en el sector formal. Sin embargo,las implicaciones para el nivel de empleo promedio de la economía en general no son tan claras,ya que pueden depender de configuraciones específicas de parámetros de la economía. Para com-plicar aún más las cosas, según el teorema de Coase, el impacto de la seguridad en el empleo sepodría “eliminar” completamente con un contrato laboral bien diseñado, siempre que no existanrestricciones sobre las transacciones entre trabajadores y empresas (Lazear, 1990). Así pues, en unmundo sin costos de transacción, los salarios se ajustan para compensar el posible impacto nega-tivo al que acabamos de referirnos. La ambigüedad de los modelos teóricos obliga a esclarecerempíricamente cuál es la magnitud y el sentido de los efectos de la SE sobre el nivel de empleo. Enlos dos siguientes subapartados analizamos la evidencia existente que relaciona la SE con losresultados del mercado laboral y presentamos nuevas pruebas obtenidas por nosotros mismos.

Evidencia empírica sobre América Latina y el Caribe

A pesar de que en la mayor parte de los países de la región existe una estricta normativa sobreseguridad en el empleo, apenas hay investigaciones que hayan evaluado sus efectos. Por fortuna,una serie de recientes estudios empíricos evalúa los efectos de dicha normativa sobre las tasas deempleo y de rotación en América Latina y el Caribe, lo que supone la primera evidencia sistemá-tica de este impacto en el mercado laboral.8 Varios estudios evalúan la influencia de la SE sobrelas tasas de rotación en el mercado laboral. Los cambios en la rotación se miden a través de loscambios en la duración del empleo (tiempo de permanencia en un puesto de trabajo), la dura-ción del desempleo y las tasas de salida del empleo y el desempleo.9 Una mayor tasa de salida delempleo indica un mayor número de despidos (o de abandonos), mientras que una mayor tasa desalida del desempleo y hacia trabajos formales sugiere una mayor creación de puestos de trabajoen el sector formal. Otros estudios examinan los efectos de la seguridad en el empleo en las tasasde empleo. La definición de empleo varía en función de los datos considerados. La mayor parte delas investigaciones suele centrarse en el empleo en grandes empresas, aunque algunas analizantambién indicadores de empleo más agregados. Además, un reducido número de estudios analizaasimismo los efectos de la seguridad en el empleo sobre la composición del empleo (para unresumen de la evidencia empírica sobre ALC, véase el cuadro 2).

8 La mayoría de estos proyectos se desarrollaron bajo el proyecto de la red de investigaciones del BID “LaborMarket Legislation and Employment in Latin America”, coordinado por J. Heckman y C. Pagés.

9 Estos estudios estiman tasas de riesgo. La tasa de riesgo se define como la probabilidad de que un periododeterminado de empleo o desempleo termine en un plazo dado, siempre que haya durado un periodo determina-do (p.ej., un mes, un año).


Las tasas de rotación

La evidencia más sólida está relacionada con los efectos de la SE en la rotación. Tal y como predicela mayoría de los modelos teóricos, la evidencia empír ica confirma que un menor grado de segu-ridad en el empleo está asociado a una mayor rotación en el mercado de trabajo. Kugler (2000) haanalizado los efectos de las reformas laborales de 1990 en Colombia. Afirma que la reducción dela seguridad en el empleo aparece asociada a un descenso en el período medio de permanencia enun puesto y al incremento de las tasas de salida del empleo.10 Este descenso es notablementesuperior en el sector formal cubierto por la normativa que en el sector informal o no cubierto.Además, el aumento es mayor en las grandes empresas y no se ha determinado con precisión enlas más pequeñas. Sus resultados muestran pautas similares dentro de los sectores comercial y nocomercial, lo que representa un claro indicio de que la reducción de la permanencia en el empleono se puede atribuir a reformas comerciales contemporáneas. El uso cada vez mayor de los con-tratos temporales explica sólo en parte el incremento en las tasas de rotación del sector formal,puesto que la estabilidad laboral de los trabajadores con empleos permanentes también ha dismi-nuido.11 Sus resultados sugieren asimismo que el incremento en la rotación es mayor entre lostrabajadores que gozan de mayor seguridad en el empleo, es decir, hombres de mediana edad yedad avanzada empleados en grandes empresas.

Kugler identifica además un descenso en la duración media del desempleo tras las reformas.A esto se añade que las tasas de salida del desempleo aumentan más entre los trabajadores que seincorporan al sector formal que entre los que pasan a desempeñar trabajos informales. Sus resul-tados exhiben pautas muy similares en los distintos sectores y una mayor tasa de salida hacia lasgrandes empresas. Finalmente, sólo dos tercios del incremento en la tasa de entrada hacia el empleopueden atribuirse a una mayor incidencia de los contratos temporales: el resto se explica por elaumento en las tasas de salida hacia trabajos permanentes en el sector formal. Sus resultados condistintos grupos de trabajadores sugieren que los jóvenes y las mujeres se benefician más delincremento en las tasas de salida del desempleo y hacia el sector formal.

Hay que tener en cuenta la magnitud de los efectos estimados. Kugler ha calculado que, trasla reforma, el aumento de la probabilidad de salir del empleo era un 6,4% superior entre lostrabajadores cubiertos que entre los no cubiertos, mientras que las tasas de salida del desempleoy hacia trabajos formales aumentaron un 5,9% en relación con las tasas de salida hacia el sectorinformal.

Saavaedra y Torero (2000) han llevado a cabo un estudio similar, evaluando los efectos de lareforma de 1991 en Perú. Al igual que en Colombia, la reforma peruana de 1991 redujo conside-

10 En este estudio, el tiempo de permanencia en un puesto se mide por la duración de per iodos incompletosde empleo.

11 En su estudio, Kugler realiza dos tipos de análisis. Primero utiliza un estimador de diferencias en las diferen-cias para analizar si los cambios en la duración media del empleo (desempleo) son significativamente diferentesdesde el punto de vista estadístico en los sectores formal e informal. En segundo lugar, estima un modelo deduración exponencial para controlar los cambios en covariantes demog ráficas, reuniendo datos anteriores y pos-teriores a la reforma y utilizando condiciones de interacción para evaluar los efectos diferenciales en los se ctoresformal e informal.


rablemente los costos de despido de los trabajadores. Su análisis muestra un descenso homogé-neo en la permanencia media en el empleo a partir de 1991, lo que sugiere unas tasas de salida delempleo más elevadas. Como en Colombia, el descenso es bastante más pronunciado en el sectorformal que en el informal, pero la magnitud de la caída es mayor en Perú. Finalmente, el perfil dela permanencia en el empleo es bastante similar en los distintos sectores económicos, lo que in-dica que estos hallazgos no se pueden explicar por las importantes reformas comerciales que seprodujeron en el país a principios del decenio de los noventa.

Finalmente, Paes de Barros y Corseuil (2000) aportan más evidencia de Brasil. Su estudioestima los efectos de la reforma constitucional brasileña de 1988 sobre las tasas de salida delempleo. Ese año aumentaron los costos de despido de los trabajadores, por lo que era previsibleuna reducción en las tasas de salida. Sus resultados confirman que las tasas globales de salida delempleo se reducen en el sector formal frente al informal durante los períodos largos de empleo(dos o más años).

La credibilidad de estos estudios depende de la validez del sector informal como grupo decontrol no afectado por las reformas. Kugler (2000) muestra que, aunque es probable que lasestimaciones basadas en las comparaciones entre los sectores formal e informal estén sesgadas,continúan siendo, bajo ciertas condiciones plausibles, válidas, al menos para verificar la hipótesisnula de que la reforma no tenga efecto alguno.12 En conjunto, estas investigaciones muestran deforma coherente que los costos de despido y otros mecanismos de protección del empleo reducenla reinserción de los trabajadores en el mercado laboral. Desgraciadamente, estos estudios norevelan si el aumento en la reinserción de los trabajadores se debe a un mayor número de despi-dos o de abandonos voluntarios, o a una combinación de ambos.

Hopenhayn (2000) aporta más pruebas sobre el vínculo entre la SE y las tasas de rotación detrabajadores en Argentina. En 1991, el gobierno de Argentina desreguló el uso de contratos tem-porales y de plazo fijo de corta duración. En 1995 se admitieron otras formas contractuales, in-cluyendo un periodo de prueba de tres meses. Estos contratos redujeron o eliminaron los costosde finalización de las relaciones laborales. Hopenhayn (2000) sostiene que, después de 1995, lastasas de salida del empleo aumentaron considerablemente entre los empleos de corta duración,aunque se mantuvieron constantes entre los de larga duración. Este incremento de las tasas desalida se explica por el aumento de los abandonos voluntarios y de los despidos, aunque el incre-mento de los despidos es mayor.

En resumen, la evidencia descrita en este apartado sugiere que la normativa sobre SE protegea los trabajadores frente al riesgo de perder su trabajo. Desde este punto de vista, las recientesreformas han reducido la seguridad de los ingresos de los trabajadores antes protegidos. Sin embargo,los datos indican también que una normativa estricta sobre SE reduce las tasas de salida del des-

12 Kugler muestra que una menor indemnización por despido puede inducir a las empresas informales contasas de rotación elevadas a incorporarse al sector formal. Suponiendo que no exista un solapamiento en la dis-tribución de las tasas de rotación entre las empresas cubiertas y no cubiertas y que la entrada al sector formal serealice desde el escalón más alto (o al menos desde un escalón superior al sector formal), este cambio incrementalas tasas de rotación tanto en el sector formal como en el informal. Afortunadamente, una mayor rotación en elsector informal sesga a la baja el estimador de diferencias en las diferencias, de modo que una estimación positivasigue poniendo claramente de manifiesto el incremento de la rotación en el sector formal.


Cuadro 2:Resumen de la evidencia existente sobre los efectos de laseguridad en el empleo (SE) en América Latina

A. Estudios que analizan las tasas de salida desde y hacia el empleo

B. Estudios que analizan el empleo y el desmpleo promedio

Estudio País Datos Resultados

La disminución de la SE reduce la duración del empleo

y del desempleo y aumenta las tasas de riesgo tanto del

empleo como del desempleo. Parte del efecto se debe a

los contratos temporales, pero no todo.

Una menor SE se asocia a un menor período medio

de permanencia en el empleo. Mayor descenso en el

sector formal. Las tasas de salida aumentan justo al

final del periodo de prueba.

Una mayor SE se asocia a una disminución de las tasas

de salida del empleo en el sector formal frente al

informal

La desregulación de los contratos temporales produce

un aumento en las tasas de salida en los períodos

cortos, pero no en los largos.

Saavedra y Torero (2000)

Kugler (2000)

P. de Barros y Corseuil (2000)

Hopenhayn (2000)

Colombia

Perú

Brasil

Argentina

Datos de hogares

Datos de hogares

Encuestas de empleo,

datos administrativos y

encuestas de hogares.

Datos de hogares


Downes et al. (2000)

Mondino y Montoya (2000)

Kugler (2000)

Barbados

Perú

Argentina

Colombia

Empleo agregado. Datos

anuales. Cubre a las grandes

empresas (>10 empleados).

Datos de empresa y sector.

Bimensuales 1986–96.

Trimestrales 1997–98.

Empresas formales con más

de 10 empleados. Panel

equilibrado (no incluye la

creación y destrucción de

empresas).

Saavedra y Torero (2000)

Panel de empresas

manufactureras. No tiene

en cuenta la creación de

empresas.

Datos de hogares sobre

empleo.

Efecto negativo de la SE en la demanda de trabajo (DT).

Coeficiente significativo al 10%.

Efecto negativo de la SE sobre la DT cuando se utilizan

datos de ámbito sectorial para un período completo. Por

subperiodos, la SE tiene un efecto negativo entre 1987 y

1994, y ningún efecto desde entonces.

Efecto negativo de la SE sobre la DT. El coeficiente en

paneles no equilibrados es ligeramente más negativo que

en los equilibrados.

El descenso de la SE en 1990 reduce las tasas de

desempleo. Se basa en el cálculo del efecto neto de los

cambios en las tasas de salida hacia y desde el desempleo

inducidos por la reducción de la SE.

B. Estudios que analizan el empleo y el desmpleo promedio

P. de Barros y Corseuil

(2000)

Brasil Datos mensuales Procedimiento de dos pasos. Primero, buscar parámetros

para la función de demanda de trabajo para cada mes. A

continuación, ver si esos parámetros cambian con las

reformas laborales y otros avances. No hallan ningún

efecto de la SE en los parámetros de la DT.


empleo y hacia trabajos formales, prolongando así la duración del desempleo. Por lo tanto, lasrecientes reformas laborales han aumentado la probabilidad de que un trabajador desempleadoencuentre un empleo en el sector formal.

El nivel de empleo promedio

La evidencia disponible sobre los países de ALC refleja un efecto negativo homogéneo, aunque nosiempre estadísticamente significativo, de la normativa sobre SE en las tasas promedio de empleo.Saavedra y Torero (2000) y Mondino y Montoya (2000) utilizan datos de panel sobre empresaspara estimar los efectos de la seguridad en el empleo sobre el nivel de empleo en Perú y Argentina,respectivamente. Ambos estudios calculan ecuaciones de demanda de trabajo que incorporan ensu lado derecho una variable específica sobre la seguridad en el empleo, y ambos sugieren tam-bién que un mayor grado de seguridad en el empleo está asociado a una tasa de empleo menor.13

En el caso de Perú, Saavedra y Torero afirman que el alcance de los efectos guarda relación con la


B. Estudios que analizan el empleo y el desmpleo promedio (continuación)

Pagés y Montenegro

(2000)

Márquez (1998)

Chile

Varios países

Datos de hogares sobre

empleo. Anuales. 1960–

1998

Datos transversales para países

de América Latina, el Caribe y la

OCDE.

Efecto negativo pero no estadísticamente

significativo de la SE sobre el empleo agregado.

Indicador de rango de la seguridad en el

empleo. La SE no aparece significativamente

asociada a un menor nivel de empleo cuando

se tiene en cuenta el PIB per cápita.


C. Estudios que analizan la composición del empleo

Márquez (1998)

Pagés y Montenegro (2000)

Varios países

Chile

Datos transversales para

países de América Latina, el

Caribe y la OCDE

Las tasas de autoempleo están

positivamente asociadas con la SE,

incluso después de tener en cuenta las

diferencias en el PIB per cápita.

Datos de la Encuesta de

Hogares, 1960–1998.

La SE se asocia a menores tasas de empleo

para los trabajadores jóvenes y mayores

tasas de empleo para los mayores. Ningún

efecto significativo en el D para los

trabajadores jóvenes, de mediana edad o de

edad avanzada.

13 Los datos del estudio peruano incluyen empresas de más de 10 empleados en todos los sectores de la eco-nomía. El estudio argentino sólo incluye empresas manufactureras. Dada la naturaleza de estos estudios, sonmejores variables sustitutivas del empleo formal que del empleo en general. Los datos utilizados en estos dosestudios no contemplan la creación de empleo de nuevas empresas, ya que ambos paneles se basan en un censofijo de empresas.


magnitud de la propia normativa. Así pues, la influencia es muy grande al principio de la muestra(1987–1990), cuando los costos de despido eran muy elevados (véase el cuadro 4). Posteriormen-te, y coincidiendo con una fase de desregulación, el coeficiente disminuye para volver a crecer apartir de 1995, tras un nuevo aumento de los costos de despido. Sus estimaciones sobre las elas-ticidades de la indemnización por despido en el largo plazo son muy elevadas (en valores absolu-tos): entre 1987 y 1990 se estima que un incremento del 10% en los costos de despido, manteniendolos salarios constantes, reduce las tasas de empleo en el largo plazo en un 11%. En periodos pos-teriores, el alcance del efecto disminuye, pero su magnitud continúa siendo bastante importante(entre el 3 y el 6%). En Argentina, la elasticidad estimada en el largo plazo de un aumento del 10%en los costos de despido también se encuentra entre el 3 y el 6%.14

En un tipo de estudio muy distinto, Kugler (2000) calcula los efectos netos de la reformalaboral introducida en Colombia en 1991 sobre las tasas de desempleo. Utilizando las estimacio-nes de las tasas de salida del empleo y el desempleo durante los periodos anterior y posterior a lareforma, afirma que las reformas reducen el desempleo entre 1,3 y 1,7 puntos porcentuales. Asípues, al igual que en Mondino y Montoya (2000) y en Saavedra y Torero (2000), las estimacionesde Kugler indican que los efectos positivos en el margen de la contratación compensan los efectosnegativos en el margen de los despidos, reduciendo así las tasas de desempleo.

Otros estudios han identificado efectos negativos, aunque no significativos desde el punto devista estadístico, de la seguridad en el empleo sobre las tasas promedio de empleo. Pagés yMontenegro (1999) afirman que la SE tiene un efecto negativo pero no estadísticamente signifi-cativo sobre las tasas generales de empleo asalariado en Chile. Del mismo modo, Márquez (1998),

14 Aunque la elasticidad estimada de la seguridad en el empleo en Argentina es muy inferior (en valor absolu-to) a la elasticidad de los salarios mencionada en el cuadro 2, en Perú esta elasticidad es mayor. Esto resulta algosorprendente, puesto que la seguridad en el empleo reduce la creación de empleo y también frena la destrucciónde empleo. Así pues, sería de esperar que la elasticidad de la SL fuera inferior a la elasticidad de los salarios envalor absoluto. Una explicación para la elasticidad aparentemente elevada del estudio peruano es que esta medi-ción está sesgada al alza debido a un problema de simultaneidad en e l índice que mide la seguridad en e l empleo.Los estudios peruano y argentino crean mediciones explícitas de la seguridad en el empleo basadas en:

SEjt= λ j TjtPjt IDjt

donde λj es la tasa de despidos del sector j en el sector t, Tjt es el tiempo medio de permanencia en el empleo enel sector j y en el momento t, Pjt es la proporción de empresas en el sector j y en el momento t afectadas por lanormativa y IDjt es la indemnización por despido obligatoria en el sector j , con un tiempo medio de permanenciaen el empleo de Tjt . Este índice proporciona una variabilidad entre sectores y periodos y, por tanto, permite unaestimación más precisa del impacto de la seguridad en el empleo que los tipos de comparaciones antes-después.No obstante, este índice también puede estar correlacionado con el término de error en una ecuación de demandade trabajo, ya que la estructura de permanencia de una empresa se puede corresponder con su nivel de empleo. Elhecho de que la tasa promedio de despidos varíe de un sector a otro también puede producir una simultaneidadsi los sectores con mayores despidos también muestran menor empleo. Así pues, los per iodos o los sectores conun empleo bajo se pueden asociar a una menor creación de puestos de trabajo, un elevado periodo promedio depermanencia en el empleo y, en consecuencia, un elevado índice de seguridad en el empleo. El estudio argentinomuestra que, si se establece el tiempo de permanencia en el promedio del periodo, se reduce la elasticidad estima-da de la SE. Por tanto, una elasticidad de SE de entre 1/3 y 2/3 de la elasticidad de los salarios parece ser unaestimación más realista de su impacto.


utilizando una muestra transversal de países latinoamericanos de la OCDE, obtiene un coeficien-te negativo, pero no significativo desde el punto de vista estadístico, de la seguridad en el empleosobre las tasas de empleo global. El cuadro 3 resume las distintas estimaciones de seguridad en elempleo sobre el empleo (los resultados de Heckman y Pagés se discuten a continuación).

Así pues, aunque los modelos teóricos muestran cierta ambigüedad en lo que se refiere a lainfluencia de la normativa sobre SE en las tasas de empleo en el largo plazo, la evidencia empíricasobre ALC es homogénea en todos los estudios. Para complementar estos análisis, examinamosotras dos fuentes de evidencia. En primer lugar, analizamos la evidencia existente sobre los efec-tos de la SE en el empleo en los países de la OCDE. En segundo lugar, en el apartado 4 aportamosnueva evidencia combinando mediciones del empleo, el desempleo y la seguridad en el empleode un grupo de países de ALC y de la OCDE.

La evidencia de los países de la OCDE refuerza los resultados obtenidos para ALC. En efecto,a excepción de Anderson (1993), que obtiene una asociación positiva entre los costos de despidoy el empleo en el largo plazo, el resto de los estudios identifica un efecto negativo de la SE sobreel nivel de empleo. Utilizando los datos de grupos de países de la OCDE, Lazear (1990) muestraque unos indicadores más rigurosos sobre seguridad en el empleo se asocian a unas menores tasasde empleo y participación en la fuerza laboral. Grubb y Wells (1993) obtienen una correlaciónnegativa entre la SE y las tasas de empleo asalariado. Addison y Grosso (1996) vuelven a analizarlas estimaciones de Lazear con nuevos indicadores sobre seguridad en el empleo en distintospaíses y hallan los mismos efectos negativos sobre las tasas de empleo. Nickell (1997) obtiene unefecto negativo de las disposiciones de SE sobre las tasas de empleo total y ningún efecto en lastasas de empleo de varones de mediana edad. Finalmente, un estudio reciente de la OCDE (2000)ha hallado un efecto negativo pero no estadísticamente significativo de la SE en las tasas de em-pleo total. Por contraste, la evidencia relativa al efecto de la SE en el desempleo en países de laOCDE es ambigua, pero existen razones conceptuales que lo explican. Mientras que Blanchard(1998), Esping-Andersen (de próxima aparición), Jackman et al (1996) y Nickell (1997), entreotros, no encuentran ningún efecto de la SE en el desempleo, Lazear (1990), Elmeskov et al (depróxima aparición) y Scarpetta (1996) hallan efectos positivos. No obstante, no debería sorpren-dernos que un efecto negativo en el empleo no se refleje necesariamente en un efecto positivo

Saavedra y Torero (2000) –0,406 0,06 Empleo en grandes empresas

Mondino y Montoya (2000)

Estimación alta** –0,684 0,0145 Empleo en grandes empresas

Estimación baja*** –0,305 0,0060 Empleo en grandes empresas

Pagés y Montenegro (1999) –0,1198 0,2440 Empleo asalariado/población

Heckman y Pagés (2000), EF* –0,0516 0,0318 Empleo total/población

Heckman y Pagés (2000), RE* –0,0502 0,0168 Empleo total/población

Heckman y Pagés (2000) MCO* –0,0502 0,0168 Empleo total/población

Cuadro 3:Resumen de las elasticidades de la SE en el largo plazo

Estudio Media E.S. Tasa de empleo

Notas: *Estimaciones solamente para ALC. **Basado en el cuadro 9, Mondino y Montoya (2000)***Basado en el cuadro 10, opción B. Mondino y Montoya (2000)


sobre el desempleo. Si las políticas de SE influyen en las decisiones de participación de los traba-jadores (como muestra Lazear, 1990), una reducción del empleo irá asociada a un descenso en lastasas de participación, especialmente en el caso de los trabajadores menos vinculados a la fuerzalaboral o con menor acceso a las prestaciones del seguro de desempleo.

La composic ión del empleo

Algunas evidencias recientes arrojan nueva luz sobre la posible repercusión de la SE en la compo-sición del empleo en ALC. Márquez (1998) construye un indicador de SE para los países de ALCy de la OCDE y lo utiliza para estimar los efectos de la SE sobre la distribución formal/informaldel empleo. Concluye que una normativa de SE más estricta aparece asociada a un mayor porcen-taje de trabajadores autónomos. En un estudio sobre Chile, Pagés y Montenegro (2000) conclu-yen que una mayor seguridad en el empleo aparece asociada a una disminución sustancial de latasa de empleo asalariado en la población de trabajadores jóvenes y un incremento de dicha tasapara los trabajadores de mayor edad. Sus resultados también indican que este efecto sobre lacomposición se deriva de los altos costos que supone el despido de trabajadores de mayor edad,en comparación con los más jóvenes, producidos por las prestaciones de la seguridad en el em-pleo relacionadas con la permanencia en el empleo.

Nuevas evidencias

En este apartado, explotamos las sustanciales diferencias existentes entre países y series tempora-les en materia de seguridad en el empleo para estimar si los efectos negativos de la SE identifica-dos por algunos estudios centrados en países individuales de ALC pueden generalizarse a unamuestra más amplia de países y reformas.

Los datos

Hemos construido un conjunto de datos que abarca a los países industrializados y a los países deALC. Para ello hemos procedido en dos etapas. En primer lugar, hemos recopilado datos sobre elempleo y el desempleo en los países industrializados a partir de las estadísticas de la OCDE. Ensegundo lugar, hemos utilizado la definición que hace la OCDE de estas variables para elaborarlos mismos indicadores partiendo de las Encuestas de Hogares de América Lat ina. El cuadro 5contiene un resumen estadístico de la muestra general, la muestra de la OCDE (excepto México,que está incluido en la muestra de ALC) y la muestra de ALC. El cuadro 6 describe las encuestasde hogares utilizadas para estimar las variables de ALC. Finalmente, para caracterizar la seguri-dad en el empleo nos hemos servido del indicador de SE descrito en el apartado 2.

El número de países y el número medio de observaciones por país de nuestra muestra oscilaentre 36 y 43 países y entre 1 y 5 observaciones por país, respectivamente. Entre los países repre-sentados, unos 28 pertenecen a la muestra de la OCDE y 15 son de la región de ALC. Por lo querespecta al periodo cubierto por nuestra muestra, en la mayoría de los países de ALC existen unao dos observaciones de los años ochenta y una o dos de los noventa. La muestra de la OCDE sólo


cubre los años noventa. En cuanto a las variables utilizadas en este ejercicio, cabe señalar quetodas las tasas de empleo se miden como un porcentaje de la población en edad de trabajar ytodas las de desempleo como un porcentaje de la población económicamente activa (para la de-finición de las variables utilizadas en este estudio, consúltese el Apéndice).

En el cuadro 5 observamos ciertas diferencias considerables entre las muestras de la OCDEy de ALC. Como se señala en el apartado 2, la seguridad en el empleo es por término medio mayoren América Latina y el Caribe que en los países de la OCDE. En contraste, todas las tasas deempleo (excepto el empleo femenino en la cohorte central de edad) son mayores y todas las tasasde desempleo son menores en la región de ALC que en los países industrializados. Es especial-mente notable la mayor proporción de autoempleo y la proporción mucho menor de empleo alargo plazo (más de seis meses) en ALC. Finalmente, la densidad sindical y la participación feme-nina en el empleo son inferiores en la región de ALC.

Metodología y resultados

La elaboración de nuestro propio conjunto de datos partiendo de encuestas de hogares indivi-duales nos garantiza que todas las variables del mercado laboral sean comparables y fiables. Uninconveniente de nuestros datos es que sólo contamos con unas cuantas observaciones de seriestemporales por país (normalmente dos o tres), y no necesariamente de años consecutivos. Dadala naturaleza de los datos, hemos decidido no promediar las observaciones para un período con-creto (como hacen la mayoría de los estudios de la OCDE sobre seguridad en el empleo) y hemostenido en cuenta en cambio el estado del ciclo empresarial en un año dado mediante el creci-miento del PIB.

Utilizamos un enfoque reducido para investigar si los países y los periodos con normativasde seguridad en el empleo más estrictas están asociados a menores tasas de empleo o mayorestasas de desempleo. De este modo, estimamos un efecto neto promedio de la SE mediante varia-bles intermedias que no incluimos en la regresión. En el presente estudio, no estimamos las fun-ciones, en teoría más apropiadas, de demanda contingente porque carecemos de informaciónsobre los estados de la demanda que enfrentan empresas part iculares. Los costos de la SE gobier-nan el costo marginal del trabajo cuando las empresas están despidiendo a empleados, pero tam-bién afectan a la demanda general de mano de obra mediante su efecto sobre los costos previstos(entre estados). Este último efecto es el que intentamos identificar. Dado que la mayor parte de lavariación es transversal, utilizamos diferentes t ipos de variables para tener en cuenta los factoresespecíficos de cada país que puedan estar correlacionados con la seguridad en el empleo. En pri-mer lugar, utilizamos indicadores demográficos, como la proporción de la población entre 15 y24 años y la tasa de participación femenina. Estas variables responden al hecho de que los paísescon alta seguridad en el empleo del sur de Europa y América Latina tienden a tener una bajaparticipación femenina y una gran proporción de población joven. Dado que ambos factoresafectan a las tasas de empleo generales, no incluirlos en la especificación podría sesgar considera-blemente las estimaciones. Y nos protegemos contra factores comunes no observables específicosde cada país que permanecen constantes en el tiempo y podrían afectar a las variables tanto delado izquierdo como de lado derecho incluyendo efectos fijos específicos de cada país dentro delconjunto de especificaciones de las regresiones que detallamos más adelante. En segundo lugar,


utilizamos el PIB (medido en dólares estadounidenses de 1995) para reflejar las diferencias en elnivel de desarrollo entre los países. También incluimos una variable ficticia para ALC para teneren cuenta las diferencias regionales no recogidas en los niveles de PIB.15

El grueso de la variabilidad de nuestra muestra procede de las diferencias entre países y re-giones, y de cierta varianza en las series temporales dentro de la muestra de ALC. Existe muy pocavariabilidad de las series temporales en la submuestra de la OCDE. Dada esta variación, es proba-ble que las estimaciones de los efectos fijos (EF) sean muy imprecisas, porque sólo utilizan lavariación de las series temporales dentro de la muestra de ALC. En cambio, es probable que lasestimaciones de los efectos aleatorios (EA) o combinadas de mínimos cuadrados ordinarios (MCO),que utilizan tanto la variación transversal como de las series temporales incluidas en la muestra,produzcan est imaciones con menores márgenes de error. Sin embargo, estas últimas estimacio-nes estarían sesgadas si las variables de control se correlacionan con márgenes de error específicosde un país. Para evitar el sesgo que se produce al utilizar un estimador, calculamos nuestra espe-cificación básica mediante una combinación de MCO, EA y EF, comprobando si estas metodologíasdiferentes arrojan similares estimaciones puntuales.

Los resultados, presentados en los cuadros 7 y 9, son sorprendentes. Para empezar, las esti-maciones puntuales del coeficiente de SE en las especificaciones totales sobre empleo son muysimilares en las diferentes metodologías de cálculo. Las tres estimaciones sugieren un amplioefecto negativo de la SE sobre las tasas de empleo. Este efecto es estadísticamente muy significa-tivo en las estimaciones mediante MCO y EA, pero no lo es, a niveles convencionales, en el casode los EF. Una ventaja obvia de utilizar un indicador cardinal de la SE es que podemos cuantificarlos efectos de estas disposiciones sobre el nivel de empleo. La magnitud de las elasticidades de laSE es bastante grande: un aumento equivalente a un mes de salario en los costos de despidoprevistos aparece asociado a una disminución del 1,8% en las tasas de empleo. Dado que enAmérica Latina el costo promedio del despido en 2000 era de 3,04 meses (véase el gráfico 1), lapérdida estimada de empleos—como porcentaje de la población activa total—debido a la nor-mativa sobre SE es de unos 5,5 puntos porcentuales.

Además, las estimaciones de MCO, EF y EA sugieren que la SE no afecta de la misma maneraa las tasas de empleo de todos los trabajadores. Así, mientras que el impacto sobre las tasas deempleo de los hombres pertenecientes a la cohorte central de edad es la mitad de la repercusiónsobre el empleo total, el impacto sobre las tasas de empleo de jóvenes trabajadores es al menosdos veces superior. Las magnitudes son enormes. Las estimaciones de MCO y EA sugieren que laSE reduce casi un 10% las tasas de empleo de jóvenes en ALC. Este efecto es aún mayor en lasestimaciones de los EF. Es más, estas estimaciones son compatibles con las obtenidas por Pagés yMontenegro (1999) en el caso de Chile.

Nuestras estimaciones del efecto de la SE sobre las tasas de empleo femenino, el autoempleoy las tasas de desempleo son menos coherentes. Las estimaciones puntuales de las tasas de empleofemenino pasan de negativas a positivas en función de la metodología, pero las estimaciones noson estadísticamente significativas en ninguno de los casos. Estos resultados sugieren que las mujeres

15 Estas especificaciones deberían contar con una medida de los costos laborales que incluya los salarios yotros costos no salariales. Desgraciadamente, no se dispone de una medida de los costos laborales completa ycomparable entre países y per iodos.


se ven menos perjudicadas por la SE que los hombres pero, como demostraremos, estos resulta-dos no se sostienen entre las submuestras regionales.

Las estimaciones del efecto de la SE sobre el desempleo también cambian de signo en lasestimaciones de MCO, EF y EA. Por lo tanto, aunque las estimaciones combinadas sugieren unaasociación positiva y estadísticamente significativa entre el grado de SE y el autoempleo (comoconcluyó Márquez, 1998), las estimaciones de los EF muestran una relación negativa y tambiénestadísticamente significativa entre ambas variables. Está claro que es necesario un mayor trabajoempírico para alcanzar una conclusión definitiva sobre la relación entre la SE y el autoempleo.

Finalmente, los resultados empíricos sobre el desempleo dependen también considerable-mente de la metodología utilizada para estimar los parámetros. Aunque el MCO y los EA arrojancoeficientes positivos (y con frecuencia estadísticamente significativos) sobre la SE en todas lasespecificaciones del empleo, los EF producen resultados negativos y no significativos desde elpunto de vista estadístico. No hemos hallado una relación significativa entre la proporción detrabajadores desempleados durante más de seis meses y el rigor de la normativa sobre SE. Dadoque no existe una relación a priori entre el desempleo y la carencia de empleo, estos resultados noson sorprendentes, sobre todo si tenemos en cuenta las diferencias en los niveles de protecciónsocial entre regiones.

La divergencia entre los métodos de estimación puede resultar en diferencias regionales en larelación entre la SE y algunas de las variables. Esto es particularmente relevante para nuestroejercicio, ya que las estimaciones de los EF descartan prácticamente toda la información de lospaíses de la OCDE. Investigamos por lo tanto si nuestros resultados están condicionados poralguna de las dos submuestras, estimando diferentes coeficientes para los países de ALC y de laOCDE. Los resultados de este ejercicio aparecen recogidos en el cuadro 7. Aunque este enfoquegenera muestras pequeñas y una menor significancia estadística, los resultados siguen siendobastante notables. En primer lugar, en todas las especificaciones del empleo, a excepción de lastasas de empleo femenino, los coeficientes de seguridad en el empleo son negativos en todas lasregiones y todos los métodos de estimación. Además, la mayoría de los coeficientes son muysignificativos desde el punto de vista estadístico.

En segundo lugar, con una excepción, todos los coeficientes del efecto de la SE en las tasas dedesempleo son positivos tanto en los países de ALC como en los de la OCDE. Sin embargo, elimpacto de las tasas d e desempleo parece mucho mayor en la submuestra de los paísesindustrializados, en particular para las mujeres y los jóvenes. No debería resultar sorprendenteque el efecto de la SE en las tasas de desempleo sea menor en los países en vías de desarrollo. Enausencia de un seguro de desempleo u otros programas de mantenimiento de rentas, los trabaja-dores encuentran rápidamente otro empleo (menos atractivo) o abandonan la fuerza de traba-jo.16 El coeficiente positivo del nivel de PIB registrado en las regresiones del desempleo de loscuadros 7 y 9 confirma este efecto.

En tercer lugar, el rango de efectos entre las tasas de desempleo total y de trabajadores hom-bres y jóvenes se mantiene. Las estimaciones puntuales tienden a ser mayores (en valores absolu-

16 En el caso de Chile, Montenegro y Pagés (1999) concluyeron que los amplios efectos de la SE en las tasas deempleo juvenil se compensan por una gran disminución de la tasas de participación, sin que haya ningún efectoimportante sobre el desempleo.


tos) en la muestra de ALC. Es muy probable que el mayor nivel y variabilidad de la SE en estaregión contribuya a estas estimaciones puntuales superiores (en valores absolutos). Es bastantesorprendente, sin embargo, que las estimaciones de las tasas de empleo (y el desempleo) femeni-no sean tan diferentes entre las regiones. Así, mientras que la SE afecta negativamente a las tasasde desempleo femenino en la submuestra de la OCDE, esta relación es positiva en la muestra deALC. El efecto del trabajador adicional es más evidente en ALC, donde la participación de muje-res adultas en la fuerza laboral aún es modesta. Entender las diferencias de género en el impactode la SE es un asunto importante para nuevas investigaciones.

Finalmente, la evidencia sobre los efectos de la SE en la composición formal/informal delempleo no es concluyente. Una comparación de nuestras estimaciones para ALC con las elastici-dades obtenidas de los estudios de países individuales (véase el cuadro 3) sugiere que la disminu-ción del empleo asociada a la SE es mayor en los sectores con cobertura (formales) —tales comoel sector manufacturero y los sectores con grandes empresas— que en la muestra agregada. 17 Estoimplicaría que un aumento de la SE está asociado a una disminución del empleo formal y unaumento (aunque no suficiente para compensar la caída del empleo formal) del empleo infor-mal. Sin embargo, las estimaciones del autoempleo (habitualmente consideradas como parte delempleo informal) del panel A del cuadro 10, indican un efecto inestable de la SE sobre el autoempleo.Aunque el coeficiente resultante de la estimación de MCO es positivo y significativo, el coeficien-te resultante de la estimación de los efectos fijos es negativo y significativo estadísticamente. Esnecesaria una investigación adicional para entender la relación entre el empleo sin cobertura y laseguridad en el empleo en América Latina.

Conclusiones

En un artículo reciente, Freeman (2000) señala que “la organización institucional del mercadolaboral tiene grandes efectos identificables sobre la distribución, pero efectos modestos difícilesde discernir sobre la eficiencia”. Muchos economistas comparten esta opinión (véase Abraham yHouseman ,1994 y Blank y Freeman, 1994). Sin embargo, los resultados resumidos en este estu-dio indican que la normativa sobre seguridad en el empleo tiene una influencia sustancial sobrelas tasas de empleo y de rotación tanto en América Latina como en los países de la OCDE, yafectan por lo tanto considerablemente a la eficiencia del mercado laboral.

La afirmación de que la seguridad en el empleo no tiene efectos sobre las tasas de empleo sebasa en datos sobre el desempleo, no sobre el empleo. Sin embargo, el empleo y el desempleo noson dos caras de la misma moneda. Además, aunque existen pruebas sustanciales de que los sin-dicatos reducen la iniquidad de los ingresos en los países industrializados, no hay evidencias deque la normativa sobre seguridad en el empleo tenga el mismo efecto. De hecho, dado que laseguridad en el empleo reduce las posibilidades de empleo (y posibles salarios) de los trabajado-

17 Las elasticidades obtenidas por Heckman y Pagés, recogidas en el cuadro 3, proceden de un modelo idénticoal utilizado en el cuadro 7, pero la normativa sobre seguridad en el empleo se incluye conjuntamente en la espe-cificación.


res más jóvenes y con menos experiencia, quienes se llevan la peor parte de la regulación, esprobable que la regulación acentúe la desigualdad de los ingresos entre grupos de edad. Por con-siguiente, no existe relación alguna de intercambio entre empleo e iniquidad asociada a la norma-tiva sobre seguridad en el empleo. Esta normativa empeora ambos aspectos. En este campo quétipo de institución se adopte para el mercado laboral sí que tiene importancia.

¿Qué lecciones sobre política podemos extraer de estos resultados? Nuestra evidencia sugiereque la normativa sobre seguridad en el empleo es un mecanismo sumamente ineficiente paragarantizar los ingresos a los trabajadores, y que incrementa las desigualdades. Es ineficiente por-que reduce la demanda de trabajo; y aumenta la iniquidad porque algunos trabajadores se bene-fician mientras que otros resultan perjudicados. Sus efectos sobre la desigualdad presentan múltiplesaspectos: la seguridad en el empleo aumenta la desigualdad porque reduce las posibilidades deempleo de jóvenes, mujeres y trabajadores no calificados, y también porque segrega el mercadolaboral entre trabajadores con trabajos seguros y trabajadores con muy pocas posibilidades deobtener un empleo. Finalmente, la normativa sobre seguridad en el empleo aumenta la desigual-dad si, como predicen algunos estudios teóricos y la mayor parte de la evidencia empírica dispo-nible, incrementa el tamaño del sector informal.

A la vista de estos datos, parece razonable defender la normativa sobre seguridad en el em-pleo por otros mecanismos que garanticen los ingresos con un menor costo en términos de efi-ciencia y equidad. Sin embargo, en la mayoría de los países no es fácil aplicar una política dereducción de los costos de despido. La persistencia de estas políticas puede explicarse por la de-manda de seguridad en los ingresos de los grupos con poder político (Caballero y Hammour,2000). La demanda de seguridad en el ingreso se produce porque las reducciones de la seguridaden el empleo salen del desempleo y desembocan en el empleo. Aunque la seguridad en el empleodisminuye la probabilidad de salir del mercado laboral, también reduce la probabilidad de en-contrar trabajo si se ha perdido un empleo. Esto produce un sentimiento de inseguridad entre lostrabajadores con cobertura, que ejercen presión para mantener un alto nivel de seguridad en elempleo. Un equilibrio de poder que favorece a los trabajadores del sector formal contribuye amantener la normativa sobre seguridad en el empleo. Así, los trabajadores con más probabilida-des de beneficiarse de esta normativa son también quienes tienen más probabilidades de estarrepresentados en el proceso político. En cambio, los trabajadores sin empleo o del sector informaltienen menos probabilidades de influir en la política. Los políticos orientados a la reforma debenbuscar amplias coaliciones que incluyan a representantes de trabajadores desempleados o fueradel sistema formal (tales como trabajadores jóvenes, mujeres, desempleados y desencantados)para obtener apoyo a las reformas del mercado laboral.


Apéndice

Elaboración del indicador de seguridad en el empleo

El indicador de seguridad en el empleo está elaborado de acuerdo con la siguiente fórmula:

Indicador b aSP a SPjt

i

i

Ti

jt i jt ijc

jt iuc= −( ) + + −( )

=

−+ + +∑β δ δ

1

1 1 1( )

donde j denota el país, δ es la probabilidad de permanecer en el puesto de trabajo, β es el factorde descuento, T es el tiempo máximo de permanencia de un trabajador en una empresa,

b jt i+ esel aviso que correspondería a un trabajador que ha permanecido I años en una empresa, a es laprobabilidad de que las dificultades económicas de la empresa sean consideradas causa justifica-da de despido,

SPjt

jc+1 es la indemnización legalmente prevista en caso de despido para un traba-

jador que ha permanecido i años en la empresa y, por último, SPjt

uc+1 denota el pago que

correspondería a un trabajador cuya permanencia en la empresa fuera igual a i en caso de despidoinjustificado.

El indicador elaborado mide el costo descontado esperado en el momento en que un traba-jador es contratado de despedir a un trabajador en el futuro. El supuesto es que las empresasevalúan estos costos futuros basándose en la legislación laboral vigente en el momento presente.El indicador sólo incluye las disposiciones de naturaleza legal, y por lo tanto no comprende lasdisposiciones negociadas en los procesos de negociación colectiva ni las incluidas en los manua-les de est rategia de las empresas. Además, el indicador no incluye los costos de despido fijados porel juez en el caso de que la empresa sea llevada ante los tribunales. Este supuesto explica por quélos costos de despido en los Estados Unidos son (de acuerdo con nuestro indicador) iguales acero, a pesar de los sustanciales costos potenciales asociados a las acciones legales. Un elevadovalor del indicador viene a reflejar un período o un país con una elevada seguridad en el empleo,mientras que los valores más bajos caracterizan períodos o países en que los costos de despidoson menores. Por construcción, este indicador otorga igual ponderación a los plazos de aviso y ala cuantía de la indemnización, ya que ambos factores se agregan para calcular el costo del despi-do. Sin embargo, el indicador otorga un mayor peso a los costos de despido que pueden produ-cirse poco después de que un trabajador haya sido contratado (ya que el descuento de éstos esmenor en el momento de la contratación) mientras que, por el contrario, descuenta los costos deldespido que pueden producirse en un futuro más lejano.

Al calcular el indicador, hemos supuesto una tasa de descuento común y una tasa de rotacióncomún del 8% y del 12%, respectivamente. La elección de la tasa de descuento se basa en el ren-dimiento medio de una cartera diversificada internacionalmente. Por último, la elección de latasa de rotación se basa en el hecho de que no es posible observar las tasas reales de rotación enaquellos países en que existen disposiciones relat ivas a la seguridad en el empleo, ya que éstasinfluyen en la propia tasa de rotación. Por consiguiente, hemos optado por asignar a todos lospaíses las tasas de rotación observadas en los Estados Unidos, que es el país con el menor gradode seguridad en el empleo de toda la muestra. Suponemos que la permanencia mínima en unaempresa es de un año, y la máxima de veinte años.


El cálculo de SPjt

jc+1 y de

SPjt

uc+1 está basado en dos fuentes diferentes. En el caso de los países

de ALC, hemos utilizado la información legal que aparece resumida en el cuadro 4. Esta informa-ción procede directamente de los Ministerios de Trabajo de la región. En el caso de Colombia,consideramos que la indemnización correspondiente al período anterior a la reforma de 1990 erade un mes y medio por año trabajado, y no de un mes (como establecía la ley) para reflejar elhecho de que, antes de la reforma de 1990, los retiros anticipados del fondo de primas por anti-güedad se realizaban en términos nominales. Las elevadas tasas de inflación implican que estapráctica elevaba sustancialmente los costos globales de despido. Para los países de la OCDE he-mos utilizado la información legal que aparece resumida en OCDE (1999). En todos los países deAmérica Latina, excepción hecha de Argentina y Chile, las circunstancias económicas no consti-tuyen causa justificada de despido. Por consiguiente, hemos asumido que, en estos países, a = 0.Por el contrario, en Argentina y en Chile las circunstancias económicas sí pueden constituir causajustificada de despido y, por lo tanto, a = 1. En el caso de los países de la OCDE hemos empleadola información contenida en el cuadro 2.A.2 OCDE (1999) para asignar parámetros a lasindemnizaciones por despido y a los plazos de aviso. En todos los casos, salvo en España, a = 1. EnEspaña, la indemnización legal por despido improcedente era sustancialmente mayor que la in-demnización correspondiente en caso de que mediara justa causa. Por lo tanto, la mayor parte delos trabajadores despedidos por una causa justa recurrían a los tribunales, y las probabilidades deque el juez declarase improcedente el despido eran altas. Basándonos en Bertola, Boeri y Cazes(2000), suponemos que antes de la reforma de 1997, a = 0,2. Después de 1997, la ambigüedad sereduce y a = 0,5. En el caso de Canadá, hemos utilizado la información correspondiente a lajurisdicción federal (aunque las disposiciones relativas a la seguridad en el empleo pueden variarde un estado a otro). Para finalizar, en algunos países europeos los costos de despido establecidoslegalmente son diferentes para los trabajadores manuales y para los trabajadores no manuales.Con el fin de obtener una única medida por país, hemos elaborado un indicador para los traba-jadores manuales y otro para los trabajadores no manuales y calculado una media simple deambos (para una descripción de los costos de despido en los países de la OCDE y de las divergen-cias de costos entre los trabajadores manuales y los trabajadores no manuales, véase OCDE, 1999).


Definición de las variables utilizadas en el apartado empírico

Empleo total: todos los trabajadores empleados de entre 16 y 65 años de edad que han declaradoestar trabajando en la semana de referencia, medido como porcentaje de la población total deedades comprendidas entre los 16 y los 65. Todas las medidas de empleo agregado incluyen tantoa los trabajadores formales como a los informales, así como a los trabajadores no remunerados.Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestas de hogares de ALC.

Empleo masculino en la cohorte central: porcentaje de hombres de entre 25 y 50 años de edadempleados en la semana de referencia. Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestas de hogares deALC.

Empleo femenino en la cohorte central: porcentaje de mujeres de entre 25 y 50 años de edadempleadas en la semana de referencia. Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestas de hogares deALC.

Empleo juvenil: porcentaje de individuos de entre 16 y 24 años de edad empleados en la semanade referencia. Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestas de hogares de ALC.

Autoempleo: porcentaje de los trabajadores no agrícolas que son trabajadores por cuenta propiao propietarios de empresas. Fuente: Maloney (1999).

Desempleo total: número de individuos de entre los 16 y los 65 años de edad que no trabajaronen la semana de referencia pero que están buscando de forma activa un empleo, como porcentajede la población activa total en dicho grupo de edad. Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestasde hogares de ALC.

Desempleo masculino en la cohorte central: número de hombres de edades de entre los 25 y los50 años de edad que no trabajaron en la semana de referencia pero que están buscando de formaactiva un empleo, como porcentaje de la población activa masculina en dicho grupo de edad.Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestas de hogares de ALC.

Desempleo femenino en la cohorte central: número de mujeres de entre los 25 y los 50 años deedad que no trabajaron en la semana de referencia pero que están buscando de forma activa unempleo, como porcentaje de la población activa femenina en dicho grupo de edad. Fuente: esta-dísticas de la OCDE y Encuestas de hogares de ALC.

Desempleo juvenil: número de individuos de entre los 16 y los 24 años de edad que no trabajaronen la semana de referencia pero que están buscando de forma activa un empleo, como porcentajede la población activa en dicho grupo de edad. Fuente: estadísticas de la OCDE y Encuestas dehogares de ALC.


Desempleo de larga duración: número de individuos de entre los 16 y los 65 años de edad que nohan trabajado y que están buscando de forma activa un empleo desde hace más de seis meses,como porcentaje de la población activa en dicho grupo de edad. Fuente: estadísticas de la OCDEy Encuestas de hogares de ALC.

Participación femenina: porcentaje del total de mujeres trabajadoras de entre los 16 y los 65 añosde edad que se halla bien trabajando o bien buscando de forma activa un trabajo. Fuente: estadís-ticas de la OCDE y Encuestas de hogares de ALC.

PIB: Producto Interior Bruto medido en dólares estadounidenses de 1995. Fuente: BancoMundial.

Población entre 15 y 24: proporción de la población en este grupo de edad. Fuente: estadísticas depoblación de la ONU.


Arg

entin

a

Bah

amas

Bar

bado

s

Bel

ice

Bol

ivia

Bra

sil

Chi

le

Col

ombi

a

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

Cu

ad

ro 4

.L

eg

isla

ció

n r

ela

tiva

a l

as

con

dic

ion

es

de

de

spid

o e

n 1

99

0 y

19

99

Aviso

1990

1

999

Ning

una

Ning

una

Ning

una

Ning

una

Ning

una

1988

1991

1990

Ning

una

Ning

una

Fech

a de

Refo

rma

Prim

a po

r ant

igüe

dad

1990

***

1999

1–2

mes

es

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

19

90

1

999

¿Inde

mniza

ción s

i el

traba

jador

aban

dona

?

0 0 0

Sin

camb

ios

Sin c

ambio

s

0

1/2x

*N(2

)

si N

> =

7

Sin

cam

bios

0

Sin

cam

bios

¿Inde

mniza

ción p

or de

spido

basa

do en

caus

asec

onóm

icas

2/3x

*N, M

ín. 2

mes

es

Nego

ciab

le

0,41

*x*N

si N

≥ 2

1/4

x*N

si N

>5

1x*N

0,4*

FON

DO

1x*N

.(3)

x*4,

0 si

N =

5

x*6,

6 si

N =

10

x*16

,5 s

i N =

15

x21,

5 si

N =

20

X*N

1/4x

*N

más

3*x

si N

< =

3

más

x*N

si N

= 3

–25

más

pen

sión

si N

> =

25

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

x*4,

0 si

N =

5

x*6,

6 si

N =

10

x21,

5 si

N =

15

x*28

,5 s

i N =

20

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

A to

dos

los

trab

ajad

ores

Lím

. máx

.en

x

No

Máx

. x*N

= 3

,75

Máx

. 42

sem

anas

No No

Máx

. x*N

= 5

No

Máx

. x*N

= 8

No

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Máx

. x*N

= 1

1

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

1–2

mes

es

1 /2 –1

mes

Nego

ciab

le.

En la

prác

tica,

1 m

es1 /2

–1 m

es

3 m

eses

1 m

es

1 m

es

45 d

ías

1 m

es

1 m

esFo

ndo

(8%

sal

ario

+ r)

0 0 0 0 0

Fond

o

(8%

sal

ario

+ r)

0

Fond

o

(8%

sal

ario

+ r)

0

Fond

o

(8%

sal

ario

+ r)

A to

dos

los

traba

jado

res

1990

1999

1

990

199

9

¿Lim

ite su

perio

r a la

indem

nizac

iónpo

r des

pido?

¿A qu

ién se

aplic

an la

s refo

rmas

?

X =

sala

rios

men

sual

es, N

= A

ños

de a

ntig

üeda

d

0 0 0

1/6

x*N

si N

>10

1x*N

si N

≥ =

5

0 No

Fond

o.

0

Prim

a po

r

antig

üeda

d

0 0 0 0 0

Fond

o

(8%

sal

ario

+ r)

0 x*N

Dobl

ere

troac

tivid

ad,

por l

a au

senc

ia d

eaj

uste

infla

cion

ario

de lo

s fo

ndos

retir

ados

.

0


El S

alva

dor

Gua

tem

ala

Gua

yana

Hon

dura

s

Jam

aica

Méx

ico

Nic

arag

ua

Pan

amá

Par

agua

y

Cu

ad

ro 4

. (c

ontin

uaci

ón)

Le

gis

laci

ón

re

lati

va a

la

s co

nd

icio

ne

s d

e d

esp

ido

en

19

90

y 1

99

9

Aviso

1990

1

999

1994

Ning

una

1997

Ning

una

Ning

una

Ning

una

1996

1995

Ning

una

Fech

a de

Refo

rma

Prim

a po

r ant

igüe

dad

199

0***

1999

Sin

cam

bios

0

1mes

si N

≥1

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

0

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

1990

199

9

¿Inde

mniza

ción s

i el

traba

jador

aban

dona

?

0 0 0 0 0 0 0

1/4 *

x*N

si N

≥10

0

0 0 0 0 0 0

x*Ns

i

N =

1–3

3x*N

+ 2

/3

x*N

si

N >

31/

4 *x*

N

0

x*N

0 si

ban

carro

ta

2 dí

as-4

mes

e si

banc

arro

ta

x*N

en lo

s de

más

caso

s

Nego

ciab

le. E

n la

prac

tica

21/2 se

man

as

por N

X*N

1/3*

x*N

si x

=2-5

1/2 *

x*N

six>

5

2/3x

*N

(Min

.3*x

)

Nego

ciad

o. E

n la

prác

tica

2x*N

X*N

si N

< =

1 3

*x s

i

N =

2 3

*x =

3/4

*

x*N

si N

> 2

< 1

0

9*x

= 1/

4*

x*N

si N

>–1

0

1/2x

*N

X*N

Cam

bios

en

el

max

. x

Sin

cam

bios

1/4*x

*Nsi

N =

1–5

1/2 *x

*Nsi

N=1

–10

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

X*Ns

i N =

1–3

3x*N

= 2

?3x*

N

si N

> 3

3/4x

*N s

i N <

10

7,5*

x =

1/4*

si

N >

= 10

1/2x

*N

Max

. bas

e

sala

rial =

4

sala

rios

mín

.(4)

No No

Máx

. x*N

= 1

5

No No No No No

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Máx

. x*N

= 1

2

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Máx

. x*N

= 5

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

0–7

mes

es

0

1/2

mes

1día

–2

mes

es

2–12

sem

anas

0–1

mes

1–2

mes

es

1 m

es

1 -2

mes

es

0 0 0 0 0 0 0

1/4 *

x*N

si N

≥10

0

0 0 0 0 0 0 0

1/4 *

x*N

0

1990

1

999

1990

1999

¿Lim

ite su

perio

r a la

indem

nizac

iónpo

r des

pido?

¿A qu

ién se

aplic

an la

s refo

rmas

?

X =

sala

rios

men

sual

es, N

= A

ños

de a

ntig

üeda

d

A to

dos

los

trab

ajad

ores

A to

dos

los

trab

ajad

ores

A to

dos

los

nue

vos

empl

eado

s

¿Inde

mniza

ción p

or de

spido

basa

do en

caus

asec

onóm

icas


Per

ú

Rep

. Dom

in.

Sur

inam

Trin

idad

y T

obag

o

Uru

guay

Ven

ezue

la

Cu

ad

ro 4

. (c

ontin

uaci

ón)

Le

gis

laci

ón

re

lati

va a

la

s co

nd

icio

ne

s d

e d

esp

ido

en

19

90

y 1

99

9

Aviso

1990

1

999

1996

1995

1991

1992

Ning

una

Ning

una

Ning

una

1997

Fech

a de

Refo

rma

Prim

a po

r ant

igüe

dad

1990

**19

99

Sin

cam

bios

0

Sin

cam

bios

1990

1999

¿Inde

mniza

ción s

i el

trab

ajado

r aba

ndon

a?

Fond

o (8

%

sala

rio +

r)

0 0 0 0 x*N

Prim

a po

r

antig

üeda

d

0 0 0 0

2x*N

3*xN

1/2 *

x*N

Nego

ciad

o

1/3*

x*N

si N

=1–

41/

2*x

*N s

i N >

5

x*N

2/3–

2x*N

FOND

O +

1,5*

x*N

67*x

*N s

i

N=1-

4

.74*

x*N

si

N> =

5

Nego

ciad

o

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

x*N

Max

. x*N

= 1

2

No No No

Máx

. x*N

= 6

No

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Sin

cam

bios

Máx

. x*N

= 5

0

1/4 –1

mes

1/4 –6

mes

es

2 m

eses

0

1/4 –

3 m

eses

Dete

rmin

ado

por e

l jue

z en

un

proc

eso

lega

l

0 0 0 x*N

x*N

Fond

o (8

%

sala

rio +

r)

0 0

Sin

cam

bios

2x*N

1990

1

999

1990

1999

¿Lim

ite su

perio

r a la

indem

nizac

iónpo

r des

pido?

¿A qu

ién se

aplic

an la

s refo

rmas

?

X =

sala

rios

men

sual

es, N

= A

ños

de a

ntig

üeda

d

1991

A lo

snu

evos

empl

eado

s

A lo

s nu

evos

empl

eado

s

A to

dos

los

trab

ajad

ores

1995

a to

dos

los t

raba

jador

es

1996

a to

dos

los t

raba

jador

es

¿Inde

mniza

ción p

or de

spido

basa

do en

caus

asec

onóm

icas

F uen

te: M

inis

terio

s d e

Tra

b ajo

de

la re

g ió n

**

E n B

rasi

l la

fech

a d e

refe

ren c

ia e

s 1 9

8 8 (e

n ve

z de

1 99 0

).


Gráfico 1Indicador de seguridad en el empleo (Costo descontado esperado de despedir a un trabajador, en múltiplos de los salarios mensuales)

Promedio de los países de América Latina, 1999

BelizeGuayanaJamaica

BarbadosTrinidad y Tobago

BrasilParaguayUruguay

NicaraguaPanamá

República DominicanaVenezuelaArgentina

Costa RicaMéxico

El SalvadorChile

ColombiaHonduras

PerúEcuador

Belize0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00

Promedio de los países del Caribe, 199919991990

Salarios mensuales

Promedio de los países industrializados, 1999


Empleo total 221 43 5,1 66,09 8,44

Empleo masc. en edades centrales 139 43 3,2 89,19 4,93

Empleo fem. en edades centrales 139 43 3,3 56,88 14,85

Empleo juvenil (15–24 años) 140 43 3,3 53,05 15,47

Autoempleo 84 43 2,1 26,92 11,87

Desempleo total 221 43 5,1 8,01 4,15

Desempleo masc. en edades centrales 221 43 5,1 8,01 4,15

Desempleo fem. En edades centrales 139 43 3,2 4,99 3,09

Desempleo juvenil (15–24 años) 139 43 3,2 6,25 4,39

Desempleados > 6 meses/D. total 140 40 3,5 13,42 7,71

Seguridad en el empleo 205 36 5,7 2,62 1,74

PIB (dólares USA 1995) 212 42 5,0 5.E+11 9.E+11

Crecimiento del PIB 179 41 4,4 2,90 3,30

% de población entre 15 y 24 años 221 43 5,1 0,16 0,03

Participación femenina 221 43 5,1 55,64 13,34

Densidad sindical 47 39 1,2 26,52 17,79

Empleo total 59 15 3,93 71,950 4,222




Autoempleo 59 15 3,93 32,742 8,269

Desempleo total 59 15 3,93 7,404 3,296






PIB (dólares USA 1995) 66 20 5 1,24E+11 1,99E+11




Densidad sindical 21 17 1,23 18 11,37

Cuadro 5.Estadísticas de síntesis

Estadísticas promedio para el conjunto de la muestra

Variable Observaciones Nº de países Nº por país Media Desviación estándar

Estadísticas promedio para América Latina y el Caribe



Empleo total 162 28 5,79 63,96 8,59




Autoempleo 25 28 1,00 13,17 6,47

Desempleo total 162 28 5,79 8,22 4,41






PIB (dólares USA 1995) 146 25 5,84 6,25E+11 1,07E+12




Densidad sindical 26 22 1,18 33,43 19,18

Estadísticas promedio para la muestra de la OCDE (excluyendo a México)


Cuadro 5. (continuación)Estadísticas de síntesis


Cuadro 6.Descripción de las encuestas de hogares

País Año Nombre de la encuesta Tamaño Individuos Fecha de realizaciónde la muestra de la encuesta

Bolivia 96 Encuesta Nacional de Empleo 8,311 35,648 Junio

97 Encuesta Nacional de Empleo 8,461 36,752 Noviembre

Brasil 81 Pesquisa Nacional per Amostra de Domicilios 103,193 481,480 Septiembre

83 Pesquisa Nacional per Amostra de Domicilios 113,599 511,147 Septiembre







Chile 87 Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 22,719 97,044 Diciembre

90 Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 25,793 105,189 Noviembre




Colombia 95 Encuesta Nacional de Hogares – Fuerza de trabajo 18,255 79,012 Septiembre

97 Encuesta Nacional de Hogares – Fuerza de trabajo 32,442 143,398 Septiembre

C. Rica 81 Encuesta Nacional de Hogares – Empleo y Desempleo 6,604 22,170 Julio

83 Encuesta Nacional de Hogares – Empleo y Desempleo 7,132 23,449 Julio

85 Encuesta Nacional de Hogares – Empleo y Desempleo 7,351 23,960 Julio

87 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 7,510 34,591 Julio






Ecuador 95 Encuesta de Condiciones de Vida 5,548 24,041 Febrero

El Salvador 95 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 5,810 26,941 Agosto-Nov.

Honduras 89 Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples 8,482 40,004 1995

92 Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples 8,727 46,672 Septiembre



México 84 Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares 6,493 32,696 Marzo

89 Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares 4,735 23,985 Tercer trimestre




Nicaragua 93 Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida 14,042 64,916 Tercer trimestre

Panamá 79 Encuesta Continua de Hogares – Mano de Obra 4,455 24,542 Febrero-Junio

91 Encuesta Continua de Hogares – Mano de Obra 8,593 24,284

95 Encuesta Continua de Hogares 8,867 38,000 Agosto

97 Encuesta de Hogares 9,875 40,320 Agosto

Paraguay 95 Encuesta de Hogares – Mano de Obra 9,897 39,706 Agosto


Perú 85–6 Encuesta Nac. de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida 4,667 21,910 Agosto-Noviembre

91 Encuesta Nac. de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida 5,108 26,323 Julio 1985–Julio 1986

94 Encuesta Nac. de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida 2,308 11,507 Septiembre-Nov.

96 Encuesta Nac. de Hogares sobre Niveles de Vida y Pobreza 3,623 18,662 Mayo-Agosto

97 Encuesta Nac. de Hogares sobre Niveles de Vida y Pobreza 16,744 88,863

R. Dominic. 96 Encuesta Nac. de Fuerza de Trabajo 3,843 19,575 Septiembre-Nov.

Venezuela 81 Encuesta de Hogares por Muestra 45,421 239,649 Segundo semestre

86 Encuesta de Hogares por Muestra 129,713 682,636 Segundo semestre





Cuadro 6. (continuación)

Descripción de las encuestas de hogaresPaís Año Nombre de la encuesta Tamaño Individuos Fecha de realización

de la muestra de la encuesta


ALC

Segu

ridad

en

el e

mpl

eo

Crec

imie

nto

PIB

Nive

l PIB

Parti

cipa

ción

fem

.

Pobl

ació

n 15

a 2

4

Cons

tant

e

Nº o

bser

vac.

Recu

adra

do

16,0

4***

(1,3

3)

–1,3

7***

(0,3

2)

–0,1

08

(0,1

33)

–3E–

12**

*

(1,2

8e–1

2)

0,39

9***

(0,0

47)

11,5

6

(27,

08)

41,6

3***

(5,2

1)

114

0,73

4,70

***

(0,9

1)

–0,8

1***

(0,2

58)

–0,0

5

(0,1

10)

–1,9

7E–1

2

(1,3

9e–1

2)

— —

89,9

5***

(1,2

1)

77 0,33

–11,

37

(3,2

2)

–1,4

6

(0,9

0)

–0,1

24

(0,3

87)

2,45

E–12

(4,8

6e–1

2)

— —

62,8

1***

(4,2

7)

77 0,29

28,4

7

(3,2

9)

–3,5

4***

(3,9

7)

0,00

8

(0,3

6)

–3,5

E–12

(4,5

8e–1

2)

0,33

4***

(0,1

2)

—

33,1

9***

(8,3

2)

78 0,53

11,6

7***

(3,2

1)

1,37

**

(0,5

8)

0,50

**

(0,2

3)

–3,0

1E–1

2

(3,3

3e–1

2)

0,24

0***

(0,0

84)

115,

26**

(52,

12)

–19,

35

(10,

59)

65 0,57

–2,1

2**

(1,1

5)

0,83

***

(0,2

8)

0,06

(0,1

16)

3,51

E–12

(1,1

1e–1

2)

–0,1

08**

*

(0,0

4)

–34,

49

(23,

53)

17,4

3

(5,0

7)

114

0,23

–2,7

5***

(0,7

0)

0,87

***

(0,1

9)

–0,0

4

(0,0

8)

2,91

E–12

***

(1,0

6e–1

2)

— —

3,24

***

(0,9

3)

77 0,32

–4,2

3***

(1,1

1)

0,83

3***

(0,3

1)

0,10

(0,1

3)

3,6E

–11*

*

(1,6

8e–1

1)

— — 5,09

(1,4

7)

77 0,26

–7,1

6***

(2,5

7)

0,87

*

(0,5

3)

0,08

3

(0,2

1)

2,55

E–12

(2,6

9e–

12)

–0,1

86

(0,0

78)

–69,

89

(48,

85)

36,2

1**

(10,

12)

78 0,30

–44,

14**

*

(3,7

6)

0,86

(0,8

9)

–0,1

6

(0,3

6)

6,71

E–12

(3,8

8e–1

2)

–0,6

5***

(0,1

4)

–96,

57

(17,

28)

104,

7***

(17,

25)

64 0,85

Empl

eo to

tal

(1)

Empl

eo fe

m.

cte.

clal

(3)

Emp.

mas

cct

e.cl

al

(2)

Empl

eoju

veni

l

(4)

Auto

empl

eo

(5)

Des.

Tota

l

(6)

Des.

Juve

nil

(9)

Des.

fem

.ct

e.cl

al

(8)

Des.

mas

c.ct

e.cl

al

(7)

% D

es.>

6m

eses

(10)

Cu

ad

ro 7

.E

stim

aci

ón

po

r m

ínim

os

cua

dra

do

s o

rdin

ari

os.

Mu

est

ra c

om

ple

ta


ALC

Segu

ridad

en

el e

mpl

eo

Crec

imie

nto

PIB

Nive

l PIB

Parti

cipa

ción

fem

.

Pobl

ació

n 15

a 2

4

Cons

tant

e

Nº o

bser

vac.

R cu

adra

do

Test

de

Haus

man

Empl

eo to

tal

(1)

Empl

eo fe

m.

cte.

clal

(3)

Emp.

mas

cct

e.cl

al

(2)

Empl

eoju

veni

l

(4)

Auto

empl

eo

(5)

Des.

Tota

l

(6)

Des.

Juve

nil

(9)

Des.

fem

.ct

e.cl

al

(8)

Des.

mas

c.ct

e.cl

al

(7)

% D

es.>

6m

eses

(10)

Cu

ad

ro 8

.E

stim

aci

ón

de

efe

cto

s a

lea

tori

os

(EA

). M

ue

stra

co

mp

leta

15,2

6***

(2,1

5)

–1,8

4***

(0,5

05)

0,00

1

(0,0

73)

–4,1

E–12

(2,5

1e–1

2)

0,33

***

(0,0

47)

3,16

(26,

84)

47,7

7***

(5,7

4)

114

0,72

5,46

(0,3

6)

4,62

**

(1,8

2)

–1,0

4**

(0,4

8)

0,05

4

(0,0

91)

–2,6

8E–1

2

(2,4

2e–1

2)

— —

90,3

7***

(1,8

9)

77 0,32

3,90

(0,2

7)

–11,

05**

(5,4

7)

0,52

6

(1,3

3)

0,21

8

(0,1

99)

1,31

E–11

(7,0

3e–1

2)

— —

54,0

6***

(5,3

4)

77 0,23

2,17

(0,5

7)

29,9

9***

(5,2

3)

–3,2

8***

(1,3

8)

0,16

4

(0,2

78)

–7,1

8E–1

2

(6,8

7e–1

2)

0,63

***

(0,1

3)

—

16,8

0*

(9,4

3)

78 0,50

9,43

(0,0

5)

14,5

6***

(3,9

0)

0,35

(0,8

7)

0,39

3***

(0,1

66)

–5,3

6E–1

2

(4,3

9e–1

2)

0,36

(0,0

8)

40,2

2

(54,

40)

6,95

(11,

13)

65 0,57

53,5

6

(0,0

0)

–2,2

4

(1,9

3)

0,69

(0,4

5)

–0,0

4

(0,0

6)

4,23

E–11

*

(2,2

4e–1

2)

0,21

(0,0

4)

29,9

8

(25,

22)

0,53

(5,3

8)

114

0,13

9,53

(0,0

8)

–2,3

6*

(1,2

6)

0,77

**

(0,3

4)

0,16

(0,0

7)

3,13

E–12

*

(1,7

1e–1

2)

— —

3,36

**

(1,3

6)

77 0,31

4,87

(0,1

8)

–3,7

9

(1,9

2)

1,06

**

(0,5

15)

0,12

(0,0

9)

4,72

E–12

*

(2,5

7e–1

2)

— —

4,23

**

(2,0

1)

77 0,25

3,75

(0,2

8)

–7,2

9

(3,8

1)

0,99

(0,8

6)

–0,0

84

(0,1

35)

–5,3

6E–1

2

(4,3

9e–1

2)

0,37

(0,0

77)

41,9

8

(46,

25)

4,95

(9,8

1)

78 0,17

8,78

(0,1

1)

–48,

61**

*

(6,3

5)

0,95

(1,4

9)

–0,1

71

(0,2

46)

9,49

E–12

(6,8

0e–1

2)

–0,3

04*

(0,1

61)

115,

79

(115

,28)

50,7

***

(22,

22)

64 0,82

8,06

(0,1

5)


Segu

ridad

en

el e

mpl

eo

Crec

imie

nto

PIB

Nive

l PIB

Parti

cipa

ción

fem

.

Pobl

ació

n 15

a 2

4

Cons

tant

e

Nº o

bser

vac.

Nº p

aíse

s

R cu

adra

do

Empl

eo to

tal

(1)

Empl

eo fe

m.

cte.

clal

(3)

Emp.

mas

cct

e.cl

al

(2)

Empl

eoju

veni

l

(4)

Auto

empl

eo

(5)

Des.

Tota

l

(6)

Des.

Juve

nil

(9)

Des.

fem

.ct

e.cl

al

(8)

Des.

mas

c.ct

e.cl

al

(7)

% D

es.>

6m

eses

(10)

Cu

ad

ro 9

.E

stim

aci

ón

de

efe

cto

s fi

jos

(EF

). M

ue

stra

co

mp

leta

–1,5

5

(1,0

7)

0,04

9

(0,0

78)

–1,9

2E–1

1

(8,8

4e–1

2)

0,34

***

(0,0

5)

–5,9

3

(31,

20)

59,6

7***

(7,2

1)

114

28 0,09

–0,0

13

(1,1

83)

0,14

3

(0,1

01)

–2E–

11**

*

(9,9

7e–1

2)

— —

95,9

4***

(3,3

7)

77 28 0,05

3,27

(2,2

9)

0,14

5

(0,1

9)

5,5E

–11*

*

(1,9

3e–1

1)

— —

27,1

4***

(6,5

4)

77 28 0,05

–6,0

4*

(3,5

5)

0,27

8

(0,3

03)

–6,7

E–11

**

(3,2

5e–1

1)

1,00

***

(0,1

9)

—

42,1

5***

(11,

35)

78 28 0,03

–8,4

3***

(1,7

3)

0,11

1

(0,1

50)

–3,0

1E–1

2

(3,7

4e–1

2)

0,24

0

(0,1

04)

115,

26

(51,

13)

–19,

35

(10,

37)

65 27 0,30

–0,1

87

(0,9

9)

–0,0

9

(0,0

7)

1,6E

–11*

**

(8,1

e–12

)

0,07

(0,0

5)

56,0

3*

(28,

63)

–9,0

5

(6,6

2)

114

28 0,03

–1,0

6

(0,9

6)

–0,0

5

(0,0

8)

2,1E

–11*

**

(8,1

5e–1

2)

— — 3,00

(2,7

6)

77 28 0,03

0,02

1

(1,2

8)

0,02

4

(0,1

1)

2,4E

–11*

*

(1,0

8e–1

1)

— —

–0,0

08

(3,6

6)

77 28 0,08

–1,1

6

(1,6

2)

–0,2

5*

(0,1

3)

–3,9

E–11

***

(1,4

8e–1

2)

0,08

(0,0

9)

60,7

1

(49,

10)

–7,1

2**

(11,

63)

78 28 0,01

1,51

(4,6

4)

–0,1

7

(0,2

8)

3,90

E–11

(4,5

5e–1

1)

–0,0

7

(0,2

3)

529,

05**

(218

,91)

–63,

79**

*

(45,

53)

64 25 0,04


Empleo total

Empleo masc. cohorte central

Empleo fem. cohorte central

Empleo juvenil

Autoempleo

Des. total

Des. masc. cohorte central

Des. fem. cohorte central

Des. juvenil

% Des. larga duración

Cuadro 10.Los efectos de la seguridad en el empleo en las submuestras regionales

Variable dependiente

A. América Latina y el Caribe

53

53

53

53

53

53

53

53

53

30

–1,29***

–1,03***

0,78

–4,21***

1,09*

0,34

0,94***

0,27

0,35

0,13

(0,36)

(0,30)

(1,11)

(0,94)

(0,63)

(0,35)

(0,24)

(0,33)

(0,47)

(0,98)

–1,62***

–1,44**

3,15**

–4,33***

–0,58

0,06

0,91***

0,51

–0,22

–0,11

(0,59)

(0,58)

(1,52)

(1,30)

(0,98)

(0,04)

(0,43)

(0,52)

(1,60)

(1,36)

–1,83

–0,48

3,10

–7,50*

–8,34***

0,13

–0,74

0,06

–0,22

0,42

(1,34)

(1,24)

(2,59)

(3,70)

(1,73)

(1,26)

(1,02)

(1,42)

(1,60)

(5,31)

B. Países de la OCDE 9excluyendo a México)

Variable dependiente

No

obs.E.E.MCO

CoeficienteMCO

CoeficienteEA

E.E.EA

CoeficienteEF

E.E.EF

No

obs.E.E.MCO

CoeficienteMCO

CoeficienteEA

E.E.EA

CoeficienteEF

E.E.EF

Empleo total

Empleo masc. cohorte central

Empleo fem. cohorte central

Empleo juvenil

Autoempleo

Des. total

Des. masc. cohorte central

Des. fem. cohorte central

Des. juvenil

% Des. larga duración

61

24

24

25

61

24

24

25

35

No se dispone del suficiente número de observaciones

–0,82

–0,06

–5,80***

1,32

1,14**

0,50

2,23***

0,586

2,003

(0,57)

(0,66)

(1,69)

(2,81)

(0,56)

(0,49)

(0,85)

(1,98)

(1,85)

–3,30***

–0,07

–6,16***

–4,41

2,27**

0,48

2,04*

4,70*

3,31

(1,16)

(1,13)

(2,38)

(4,58)

(1,10)

(0,77)

(1,19)

(2,93)

(3,62)

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

Nota: errores estándar entre paréntesis. Las especificaciones de las dos submuestras incluyen los mismos regresores que los utilizados para la muestra global.* indica significativo al 10%, ** significativo al 5% y *** significativo al 1%.


Bibliografía

Abraham, K. y Houseman, S. 1994. “Does Employment Protection Inhibit Labor Market Flexibility:Lessons From Germany, France and Belgium”, en Rebecca M. Blank, ed., Protection VersusEconomic Flexibility: Is There A Tradeoff? (Chicago: University of Chicago Press).

Addison, J.T. y Grosso, J.L. 1996. “Job Security Provisions and Employment: Revised Estimates”.Industrial Relations. 35(4).

Aguirregabiria, V. y Alonso-Borrego, C. 1999. “Labor Contracts and Flexibility: Evidence from aLabor Market Reform in Spain”. Manuscrito. Departamento de economía, Universidad deChicago.

Anderson, P.M. 1993. “Linear Adjustment Costs and Seasonal Labor Demand: Evidence fromRetail Trade Firms”. Quarterly Journal of Economics. 108(4): 1015–42.

Bentolila, S. y Saint-Paul, G. 1994. “A Model of Labor Demand with Linear Adjustment Costs”.LabourEconomics. (1): 303–26.

Bentolila S. y Bertola, G. 1990. “Firing Costs and Labour Demand: How Bad is Eurosclerosis?”Review of Economic Studies. 57. 381–402.

Bertola, G. 1990. “Job Security, Employment and Wages”. European Economic Review. 34:851–86.Blanchard, O. 1998. “Thinking about Unemployment”. Manuscrito. Departamento de Economía,

MIT.Blank, R. y Freeman, R. 1994. “Does a Larger Social Safety Net Mean Less Economic Flexibility?”

En: R. Blank y R. Freeman, editores. Working Under Different Rules. New York: Russell Sage.Caballero, R. y Hammour, M. 2000. ”Institutions, Restructuring and Macroeconomic Performance”.

Trabajo preparado para el XII Congreso Mundial de la International Economic Association,25 de agosto de 1999.

———. 1997. “Jobless Growth: Appropriability, Factor Substitution and Unemployment”. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy. 48: 51–94.

Downes, A. et al. 2000. “Labor Market Regulation and Employment in the Caribbean”. ResearchNetwork Working Paper R-388. Washington, D.C., Estados Unidos: Banco Interamericanode Desarrollo.

Elmeskov, J., Martin J.P. y Scarpetta, S. En prensa. “Key Lessons for Labour Market Reforms:Evidence from OECD Countries’ Experience”. Swedish Economic Policy Re view.

Esping-Andersen, G. En prensa. “Who is Harmed by Employment Regulation?” En Esping-Andersen,G. y Regini, M. eds., Why De-Regulate Labour Markets? Oxford University Press, Oxford.

Freeman, R. B. 2000. “Single Peaked vs. Diversified Capitalism: The Relation Between EconomicInstitutions and Outcomes”. Documento de trabajo del NBER 7556. Cambridge, EstadosUnidos: National Bureau of Economic Research.

———. 1994. Working Under Different Rules. NY: Russell Sage Foundation.Grubb, D. y Wells, W. 1993. “Employment Regulation and Patterns of Work in EC Countries”.

OECD Economic Studies nº 21. Invierno.Hopenhayn, H. 2000. “Labor Market Policies and Employment Duration: The Effects of Labor

Market Reform in Argentina”. Research Network Working Paper. Washington, D.C., EstadosUnidos: Banco Interamericano de Desarrollo. En prensa.


Hopenhayn, H. y Rogerson, R. 1993. “Job Turnover and Policy Evaluation: A General EquilibriumAnalysis”. Journal of Political Economy. 101(5).

Jackman, R., Layard R. y Nickell, S. 1996. “Combating Unemployment: Is Flexibility Enough”.Center for Economic Performance Discussion Paper nº 293.

Kugler, A. 2000. “The Incidence of Job Security Regulations on Labor Market Flexibility andCompliance in Colombia: Evidence from the 1990 Reform”. Research Network Working PaperR-393. Washington, D.C., Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo.

Lazear, E. 1990. “Job Security Provisions and Employment”. The Quarterly Journal of Economics.Agosto.

Lindbeck, A. y Snower, D. 1987a. “Union Activity, Unemployment Persistence and Wage-Employment Ratchets”. European Economic Re view, 31, 157–167.

Márquez, G. 1998. “Protección al empleo y funcionamiento del mercado de trabajo: una aproxi-mación comparativa”. Documento mimeografiado. Banco Interamericano de Desarrollo.

Márquez, G. y Pagés, C. 1998. “Ties That Bind: Employment Protection and Labor Market Outcomesin Latin America”. Research Network Working Paper 373. Washington, D.C. Estados Unidos:Banco Interamericano de Desarrollo.

Mondino, G. y Montoya, S. 2000. “Effects of Labor Market Regulations on Employment Decisionsby Firms: Empirical Evidence for Argentina”. Research Network Working Paper R-391. Was-hington, D.C., Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo.

Nickell, S. 1997. “Unemployment and Labor Market Rigidities: Europe versus North America”.Journal of Economic Perspectives. 11(3): 55–74.

OECD 1999. Employment Outlook. Chapter 2. “Employment Protection and Labour Market Per-formance”. París, Francia. Junio.

———. 1993. Employment Outlook. París, Francia.Paes de Barros, R. y Corseuil, C. H. 2000. “The Impact of Regulat ions on Brazilian Labor Market

Performance”. Documento fotocopiado.Pagés, C. y Montenegro. C. 1999. “Job Security and the Age-Composition of Employment: Evidence

from Chile”. Working Paper 398. Washington, D.C., Estados Unidos: Banco Interamericanode Desarrollo.

Risager, O. y Sorensen, J.R.1997. “On the Effects of Firing Costs When Investment Is Endogenous:An Extension of a Model by Bertola”. European Economic Review; 41 (7) pp. 1343–53.

Saavedra, J. y Torero, M. 2000. “Labor Market Reforms and their Impact Over Formal Labor Demandand Job Market Turnover: The Case of Peru”. Research Network Working Paper R-394. Was-hington, D.C., Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo.

Scarpetta, S. 1996 “Assesing the Role of Labour Market Mobility in Europe: An Empirical Analysisusing the EU’s Labour Force Survey”. OECD Economic Studies, nº 26 pág. 43–98.


CAPÍTULO 10

Instituciones ymercados laborales

René Cortázar1

ablar de instituciones del mercado de trabajo es hablar de “reglas del juego” (North, 1990).Estas reglas son las que generan las estructuras de incentivos que, a su vez, determinan lasconductas de los diversos actores, y son claves para explicar el crecimiento y la equidad.Entre las reglas laborales debemos distinguir entre reglas “formales” y reglas “informales”(normas de conducta)2 .

El presente trabajo analiza las orientaciones fundamentales que se hallan en el origen de lasque llamaremos las “viejas” instituciones laborales, es decir, las que predominaron en los paísesde América Latina desde la crisis de los años 30 hasta hace poco. El trabajo propone asimismo quéorientaciones deberían, a nuestro entender, guiar la construcción de las que llamaremos las “nue-vas” instituciones laborales, es decir, aquellas coherentes con la “nueva economía” que, de modogradual pero persistente, se irá construyendo en la región.

¿Cómo surgen las “viejas” instituciones laborales?

Son cinco los factores que influyeron en el nacimiento de las “viejas” instituciones laborales:

En primer lugar, la desconfianza hacia el mercado de trabajo, que motivó los intentos por regularestrictamente las transacciones libres3 . Esta desconfianza se explica tanto por razones de “retor-no” (se consideraba que la ausencia de una regulación est ricta del mercado de trabajo generaríaunos salarios y unas condiciones laborales inadecuados) como de “riesgo” (la regulación resulta-ba indispensable para evitar la excesiva inseguridad en el empleo y en los ingresos). En términosdel Cuadro 1, el objetivo era que las relaciones laborales se ubicaran en el cuadrante II. La hipó-tesis de que los trabajadores disponían de un menor poder de negociación que los empleadores

H

1 René Cortázar es Director Titular de ENTEL, Chile2 Las mismas leyes con distintos sistemas de fiscalización, normas de conducta o modelos subjetivos de los

actores conducen a resultados diferentes.3 En otros tiempos se valoró positivamente la posibilidad de transacciones libres en el mercado laboral (por

ejemplo, durante las luchas por la abolición de la esclavitud).


para definir la relación laboral implicaba que sólo unalimitación de la libertad de acción del empleador po-dría asegurar una mayor “libertad sustantiva” (Sen,1999) para el trabajador.

En segundo lugar, la confianza en el papel del Estadocomo interventor (directo). Las políticas públicas sedesarrollan con instrumentos que inciden directamen-te sobre las remuneraciones y las condiciones de tra-bajo. Por ejemplo, las políticas públicas eran una “causa

inmediata” de la determinación de los salarios, bien a través de la intervención del Estado en lanegociación colectiva (tripartismo), bien por medio de la determinación por ley, en varios de lospaíses de la región, de los ajustes salariales que eran obligatorios para el sector privado que nonegociaba colectivamente. Lo mismo ocurría en el campo de la capacitación, que se impartíadirectamente a través de organismos públicos. Por otra parte, el Estado creaba “seguros sociales”en el campo de las pensiones, accidentes de trabajo y salud.

Los tres últimos factores que explican la existencia de las viejas instituciones laborales vienendados por el contexto de una economía cerrada en el que dominaba la estrategia de desarrollo“hacia adentro”, orientada hacia la sustitución de importaciones, el predominio de una tecnolo-gía fordiana y la existencia de una fuerza de trabajo relativamente homogénea que se concebíacomo conformada principalmente por hombres adultos.

Los profundos cambios económicos y tecnológicos asociados a la “nueva economía”, entrelos que cabe destacar la globalización y la digitalización, han venido ha alterar este marco.

¿Qué orientaciones deberían regir el diseño de las “nuevas”instituciones laborales?

En el diseño de las nuevas instituciones laborales han estado presentes cinco nuevos factores:

En primer lugar, un mayor énfasis en la autonomía de la voluntad, es decir, un papel más relevan-te para el mercado laboral. En el caso de las “viejas” relaciones laborales se trataba que éstas seubicaran en el cuadrante II del Cuadro 1. Pero el tránsito gradual hacia la “nueva economía” y lacreciente heterogeneidad de la fuerza de trabajo han ido desplazando progresivamente dichasrelaciones hacia el cuadrante IV.

Hay dos tipos de razones que explican por qué no se ubicaron en el cuadrante II: a) razonesconstitutivas: un ejemplo lo tenemos en el área de los horarios de trabajo. La fuerza de trabajocrecientemente heterogénea, integrada en una mayor proporción por mujeres y jóvenes, prefierehorarios más flexibles, que la ley prohíbe4 ; b) razones de eficacia: la “nueva economía” requiere,

Cuadro 1.Relaciones Laborales

+ _

I II

III IV

Libertad

del Trabajador

Libertad del empleador

+

_

4 La ley impide que los trabajadores puedan ejercer una “libertad sustantiva” en esta materia.

INSTITUCIONES Y MERCADOS LAB ORALES 211

para su desarrollo eficaz, de mayores espacios de libertad, por las características de los puestos detrabajo, que son menos definidos, y por el mayor protagonismo que han cobrado aspectos comola calidad, la innovación y la creatividad (en comparación con lo que sucedía en la estrategia desustitución de importaciones). La ausencia de estos mayores espacios de libertad dificultó el “re-torno”, y por tanto, el crecimiento económico, y con ello el ejercicio de una mayor libertad sustantivapor parte de los trabajadores. Las tendencias actuales tienden al diseño de instituciones que per-mitan trasladar las relaciones laborales al cuadrante I.

El segundo factor hace referencia al nuevo papel del Estado y, en concreto, al tránsito de la inter-vención directa a la indirecta. Las políticas públicas emplean cada vez en mayor medida instru-mentos que actúan indirectamente, a través del mercado y de la acción de las organizacionessociales; esto explica que las políticas laborales hayan pasado a ser “causas mediatas”, en lugar de“inmediatas”, de las remuneraciones y las condiciones de trabajo.

Así, por ejemplo, el Estado ha reducido su intervención directa en la negociación colectiva.En distintos países puede observarse un tránsito desde el tripartismo a un bipartismo en que lanegociación se produce únicamente entre los empresarios y los trabajadores y el Estado se limitaa fijar las reglas del juego sin intervenir como tercer jugador. Su acción directa se concentra sóloen aquellos sectores que no tienen la capacidad de valerse por sí mismos a través del mercado, ola “autonomía social”. Una ilustración de esta forma de intervención directa que aún subsiste sonlas leyes que fijan los salarios mínimos, la regulación del trabajo infantil o las normas que tratande evitar la discriminación de la mujer. En esta categoría pueden incluirse también los beneficiosen materias de ingresos, pensiones y protección a la salud asignados sobre la base del estado denecesidad del trabajador y su familia, y que resultan de importancia para los sectores más pobresdel sector informal urbano y del ámbito rural. Se produce también, más allá del mantenimientode algunos de los seguros sociales, un desarrollo de los auto-seguros y la auto-protección.

Otros factores que influyen en la conformación del actual mercado de trabajo son:

■ La globalización: el marco de una economía abierta.■ La digitalización: el marco de las tecnologías de la información5 ,6 . En este sentido, es

esencial el papel jugado por el Internet y la aceleración que ha supuesto en el uso de loscomputadores y las telecomunicaciones. Pero, ante todo, lo que se ha producido es uncambio en la fuente de riqueza y el progreso, el fenómeno del tránsito de los átomos a losbits, con importantes consecuencias sobre las formas de organización de las empresas ylas relaciones laborales que se pueden dar en su interior.

5 Podrá haber discusión sobre el impacto de las nuevas tecnologías sobre la productividad total, pero no sobrela necesidad de un funcionamiento diferente de las empresas y el mercado laboral.

6 Las instituciones sirven para reducir la incertidumbre en las interacciones entre personas. Ello depende delas complejidades de los problemas a resolver y de la capacidad de los individuos para resolverlos. Cambios en lasnecesidades de medición o de fiscalización del cumplimiento de los acuerdos, como los que se producen con eltránsito a la “nueva economía”, afectan a dichas complejidades, y por tanto a las instituciones más adecuadas pararegularlas (North, 1990).


■ La existencia de una fuerza de trabajo relat ivamente heterogénea (con la incorporaciónde las mujeres y los jóvenes y el desarrollo del trabajo a “t iempo parcial”).

Los cambios en las reglas del juego formales

Los cinco factores mencionados afectan a las reglas del juego formales, y suponen una adaptaciónde éstas.

¿Una legislación protectora? Cuando se habla de cambios en las reglas del juego formales, esfrecuente que el debate se centre en torno a si éstas deberían o no proteger a los trabajadores.Quienes opinan que sí esgrimen que los trabajadores constituyen, por lo general, la parte másdébil de la relación laboral. Los que se oponen, por el contrario, hacen hincapié en las distorsionesque generan las actuales regulaciones del mercado de trabajo para concluir que sería mejor elimi-nar buena parte de estas normas supuestamente protectoras. Sin embargo, más que debatir sidebiera o no protegerse a los trabajadores, dado que por lo demás existen razones sociales y po-líticas que hacen muy poco probable la desaparición de dicha protección, sería más útil analizar“qué” proteger y “cómo” hacerlo7 .

Contrato Individual. Las “v iejas” instituciones laborales, al responder a la pregunta de “qué”proteger, otorgaron gran importancia a la inmovilidad laboral y fi jaron indemnizaciones eleva-das y un conjunto de restricciones administrativas para reducir los despidos, encareciéndolos lomás posible. Las “nuevas” instituciones laborales, en cambio, reconocen que la “nueva” economíaprecisa de una mayor movilidad laboral. La mayor creación de un cierto tipo de empleos vieneacompañada por una mayor destrucción de otros. Por lo tanto, el trabajador debe aceptar el cam-bio de empleo como un aspecto natural de su vida laboral. Por su parte, el cambio tecnológico(digitalización) y la mayor integración a la economía mundial (globalización) hace que las em-presas deban adaptarse a los cambios más rápidamente que en el pasado. Esta necesidad de mayoradaptabilidad de las empresas y mayor movilidad de los trabajadores debe conducir a una nuevadefinición de la estabilidad en el empleo. En concreto, frente a la pregunta de “qué” proteger, las“nuevas” inst ituciones laborales hacen hincapié en la protección a la movilidad laboral (más queen protección a la inamovilidad) y en la protección del trabajador cesante (más que en encarecerlos costos del despido). Igualmente, las “nuevas“ instituciones laborales aceptan una mayor flexi-bilidad en materia de contratación laboral (otorgando por ejemplo una mayor importancia a loscontratos temporales) y en el ámbito de la jornada de trabajo y su distribución.

Negociación colectiva. En el tránsito hacia la “nueva economía”, y como consecuencia de la ma-yor apertura y globalización, el Estado pierde la posibilidad de facilitar los acuerdos en las nego-

7 Incluso “quién” debe generar dicha mayor protección. En qué medida debe de ser prov ista por el Estado o lasociedad civil. Más allá de esta discusión sobre “protección” nos parece que existe hoy una mayor tolerancia, almenos transitoria, hacia la desigualdad.


ciaciones colectivas a través de compensaciones de t ipo arancelario, para-arancelario o de fija-ción de precios, que antes permitían a las empresas trasladar a precios los mayores costos de losacuerdos salariales. Por otra parte, el mantenimiento del pleno empleo en una economía abiertarequiere que los salarios varíen con la productividad (al menos en el sector de bienes comerciablesinternacionalmente). Esto hace que el proceso de negociación esté cada vez más descentralizado,ya que en una estructura productiva muy heterogénea, como la que existe en buena parte de laregión, la productividad sólo puede ser medida en la empresa. Asimismo, esto reduce la impor-tancia y la conveniencia de la intervención del Estado en la negociación colectiva, lo que ha ve-nido acompañado de un mayor énfasis en la autonomía colectiva, es decir, en el proceso degeneración de normas a través de convenios colectivos. Propugnar un mayor protagonismo de laautonomía colectiva no exime al Estado de su responsabilidad de dictar normas (reglas del jue-go) que aseguren a las partes los instrumentos idóneos y la protección suficiente para ejercerdicha función en un marco equitativo. En el caso de los trabajadores, este marco debe traducirseen unas reglas del juego que garanticen una auténtica libertad sindical (fueros, permisos yfinanciamiento sindical). La tendencia hacia una mayor descentralización en la negociación co-lectiva plantea también la necesidad de crear nuevos instrumentos de protección individual delos trabajadores como, por ejemplo, un seguro de desempleo y el acceso a mecanismos eficacesde capacitación laboral. Es sabido que las estructuras de negociación más descentralizadas tien-den a generar una menor cobertura que las más centralizadas, dejando por tanto a un mayornúmero de trabajadores sin la protección de un convenio colectivo, y plantea pues la necesidadde un mecanismo de protección individual que pueda sustituir al menos parcialmente a aquélla.En este proceso de descentralización es importante reconocer los diversos puntos de partida. Esobvio que los países que parten de una estructura por rama de actividad no van a terminar conla misma estructura de negociación que aquellos que parten de un sistema descentralizado en elámbito de la empresa. Sin embargo, es muy posible que en ambos descubramos esta tendenciahacia una mayor descentralización.

Salarios mínimos. En el debate acerca de si el Estado debiera o no fijar salarios mínimos, suspartidarios sostienen se trata de un instrumento indispensable para legitimar las reglas del juegoen materia laboral y de una “institución social” tan arraigada en la cultura laboral de los países dela región que sería muy costoso ponerla en cuestión. Asimismo, afirman que en los mercadosmonopsónicos no generan desempleo. Quienes se oponen a los salar ios mínimos señalan suspotenciales efectos negativos sobre el empleo, especialmente entre los jóvenes y otros sectores demenor productividad. Es muy posible que la discusión respecto de si se deberían o no fijar sala-rios mínimos en los países de la región no sea demasiado relevante, ya que hay razones de ordenpolítico que hacen muy improbable su eliminación. Podría resultar más útil intentar responder ala pregunta de “cómo” fijar los salarios mínimos para que puedan cosecharse los beneficios socia-les y políticos de su existencia al menor costo posible en términos de empleo. Recordemos queuno de los corolarios más importantes de la globalización es la necesidad de que los salariosevolucionen con la productividad. Esto implica, en particular, que el aumento real de las remune-raciones mínimas debiera estar ligado al crecimiento de la productividad del trabajo. Ahora bien,el debate sobre el ajuste de los salarios mínimos suele implicar dos aspectos: uno acerca de lacuantía del ajuste real que debiera aplicarse y otro sobre la cuantía del ajuste nominal necesario


para mantener el poder adquisitivo perdido a causa de la inflación. En un contexto de fuertedesaceleración inflacionaria como la vivida en la región, la segunda de estas cuestiones ha resul-tado más crucial que la primera. Es esencial persuadir a los actores sociales y políticos de que,para que los salarios conserven su poder adquisitivo, deben evolucionar de acuerdo con la “infla-ción esperada” (la del periodo en que va a regir el nuevo nivel salarial) y no sólo con la “inflaciónpasada” (la experimentada desde el ult imo ajuste).

Capacitación. Aunque la creciente importancia cobrada por la necesidad de proteger la movili-dad laboral ha introducido cambios en la cuestión de “qué” proteger, el cambio más radical afectaa la cuestión sobre “cómo” proteger. En la “vieja” economía, caracterizada por la mayor impor-tancia, en muchos países, del desarrollo “hacia adentro”, así como por un ritmo de cambio tecno-lógico menos acelerado que el actual, las autoridades estatales podían predecir las habilidadesque iba a requerir el mercado laboral y, por tanto, las necesidades de capacitación. Era frecuenteque se proyectara la demanda de trabajo para diversos sectores y tipos de calificaciones, y sobreesa base los órganos de capacitación del Estado desarrollaran sus programas de formación. En losúltimos años, la velocidad del cambio tecnológico (digitalización) y la mayor integración a unaeconomía mundial caracterizada por un alto grado de competencia (globalización) han modifi-cado este panorama. De realizarse los estudios mencionados, una elevada proporción de sus con-clusiones quedarían obsoletas antes de poder ser aplicadas. Comienza, por lo tanto, a ser cuestionadala posibilidad misma de que el gobierno central pueda acceder, a través de los medios convencio-nales, a la información necesaria para desarrollar programas de capacitación. Por otra parte, estamisma velocidad del cambio tecnológico y económico exige que los equipos necesarios para laformación deban ser renovados con más regularidad, lo que resulta muy costoso para los organis-mos de capacitación. En la mayoría de los países de la región se concluye que no es factible, dadoel financiamiento disponible, el renovar los equipos con la velocidad requerida. Se observan trestendencias de cambio. En primer lugar, una tendencia hacia una mayor descentralización de laoferta de capacitación. Para identificar las necesidades de capacitación hay que estar cerca delproceso productivo. Los requerimientos de una gestión eficaz de las empresas de capacitaciónapuntan en el mismo sentido. Esta descentralización de la oferta de capacitación es consistentecon el hecho de que la generación de recursos para este propósito debiera ser una decisión cen-tralizada8 . En segundo lugar, una tendencia a la privatización de la oferta de capacitación, paravincular mejor los contenidos y el proceso de capacitación con el sistema productivo y mejorar lagestión del sistema de capacitación. En tercer lugar, una tendencia a crear nexos más estrechosentre el sistema de capacitación y el sistema productivo. El procedimiento más común han sidolos sistemas de aprendizaje, a veces llamados “duales”, en virtud de los cuales los trabajadoresobtienen su formación técnica en las instituciones de capacitación y su formación práctica en las

8 Las empresas individuales, cuando toman su decisión en forma descentralizada, tienen una tendencia asubinvertir en recursos humanos, porque el trabajador tiene siempre la posibilidad de dejar la empresa queinvirtió en él e incorporarse a otra que le ofrezca un mejor salario, haciendo improductiva, para la empresaoriginal, la inversión que realizó en dicho trabajador. No ocurre lo mismo cuando la decisión respecto de cuántoinvertir está centralizada, por ejemplo, bajo la forma de un subsidio estatal o del esfuerzo de formación de todauna industria.


empresas que los contratan como aprendices9 . Este método permite, a su vez, afrontar mejor losproblemas de renovación de equipos, ya que las empresas deben hacerlo para seguir siendo com-petitivas.

Segur idad Social. Se observa un movimiento desde los seguros sociales, que fueron característi-cos de las “viejas” instituciones laborales, hacia la creación de sistemas de auto-seguro. El casomás notable ha sido el de las pensiones. Por otra parte, son varios los países de la región en que seestá debatiendo la conveniencia de crear sistemas de autoseguro para proteger a los trabajadoresfrente al desempleo a través de la creación de cuentas individuales. Estos sistemas, aunque nopermiten compartir el riesgo entre distintos individuos, proporcionan liquidez (contribuyendoasí a la movilidad laboral), tienen un escaso efecto sobre los costos laborales10, no adolecen del“riesgo moral” característico de los seguros de desempleo tradicionales11 y no requieren unosrecursos públicos cuantiosos12. Pero sin duda el cambio fundamental es el que se ha producido enel sistema de pensiones. En buena parte de la región se han creado sistemas de capitalizaciónadministrados por el sector privado que coexisten en dist into grado con el antiguo sistema dereparto. Este últ imo, una de las piedras angulares de las “viejas” instituciones laborales, ha sidocriticado, desde el punto de vista de la equidad, por la diversidad de reglas que generaba para losdistintos grupos de trabajadores, las elevadas tasas de cotización y su influencia negativa sobre eldéficit fiscal, que perjudicaba a la competitividad de los países, tan necesaria en el mundo globalizadode la “nueva” economía. Se apostó a que el sistema de capitalización contribuiría a la profundizacióndel mercado de capitales y aumento del ahorro.

Las reglas informales del juego

Las instituciones laborales no sólo se expresan en reglas formales (leyes o contratos), sino tam-bién en reglas informales, que son determinantes para el comportamiento del mercado laboral.Dichas reglas informales tienen una serie de efectos:

En primer lugar, generan gradualismo en los cambios: las reglas del juego informales, cos-tumbres, tradiciones, códigos de conducta, otorgan una mayor continuidad histórica a las reglasdel juego que lo que sugieren los posibles cambios en las reglas del juego formales (en particularlas legales). La ley, por ejemplo, puede posibilitar la existencia de organizaciones sindicales y dealguna forma de negociación colectiva, para el sector público. Sin embargo, observamos que en

9 El supuesto básico es que las empresas, en general, no aceptan aprendices en áreas en las que no estándispuestas a contratar en el futuro. De allí que este mecanismo se convierta en una forma práctica para conectarla demanda esperada de mano de obra con el contenido y diseños de los cursos. Las empresas, por otra parte, noquerrán recibir aprendices de inst ituciones de capacitación de baja calidad, con lo cual se genera otro mecanismode autorregulación en los programas de capacitación.

10 Dado que el trabajador valora los recursos que se depositan en su libreta.11 El “riesgo moral” característico de los seguros de desempleo tradicionales induce un aumento en la tasa de

desempleo, así como de un incremento de la economía informal.12 Es posible que surjan también propuestas de auto-seguro para el pago de los subsidios por los días no

trabajados en el caso de algunas enfermedades.


los países en que dichas leyes no existen, los trabajadores del sector público también se organizan,aunque de un modo informal, y crean mecanismos para negociar sus condiciones de trabajo consu empleador (el Estado). Cuando el Estado decide reconocerles esos derechos por ley, normal-mente el cambio es mínimo respecto de las condiciones que ya habían alcanzado en su ausencia.

Las reglas informales se reflejan asimismo en la forma en que el Estado ejerce su funciónfiscalizadora, que es a su vez clave desde el punto de vista de la evolución de las institucioneslaborales. La fiscalización varía por las dificultades para ejercerla respecto de determinados as-pectos de las relaciones laborales, por la función de utilidad de quienes fiscalizan (es decir, porsus intereses) y por los objetivos explícitos e implícitos de las políticas públicas (en algunospaíses de la región es frecuente que, una vez aprobada una ley que el gobierno juzga inconve-niente, simplemente se evite su fiscalización, lo que convierte en gran medida al proceso legis-lativo en ineficaz).

Una de las expresiones más significativas de estas reglas del juego informales se da en el casode la concertación social. Al igual que ocurre en el debate sobre el carácter “protector” de la legis-lación laboral, al hablar de concertación social hay quienes la analizan desde la perspectiva de siésta debiera o no tener lugar. Por una parte, las versiones neoliberales más extremas estiman quelos sindicatos, y en general los gremios, interfieren en el normal ajuste de los mercados, y que sonlos mercados, operando sin interferencias, los que garantizan el bienestar social. De allí que hayaque evitar la concertación, que terminaría por fortalecer y legitimar a los gremios. Por otro lado,la visión corporativista propugna el fortalecimiento de los sindicatos y los gremios en todos losámbitos y defiende, por consiguiente, la implantación de la concertación social en todo momentoy lugar. Como en el caso del debate sobre el carácter protector de la legislación laboral, pensamosque, antes que debatir si debe o no exist ir concertación social (que en todo caso no va a desapa-recer mientras existan actores sociales que se relacionen entre sí, a través de múltiples formas denegociación) resulta más útil hacerse una serie de preguntas: ¿en qué ámbito debería producirsela concertación social? (¿en la empresa? ¿por sectores? ¿a nivel global?); ¿cuál es su finalidad? (¿elcrecimiento de los salarios con la productividad? ¿la redistribución de los ingresos?); ¿cómo de-bería llevarse a cabo? (¿a través de una negociación bipartita o tripart ita?); y ¿en qué casos proce-de y en cuáles no? (hay problemas cuya resolución puede ser más conveniente delegar en lasinstituciones políticas democráticas, en que rige la regla de “un hombre un voto”, que en e l mer-cado, en que dominan los “pesos”, o en la concertación social, en la que cuentan los “recursosorganizat ivos”)13.

La respuesta a estas cuestiones depende, a nuestro juicio, de cuáles sean los temas a concertary el marco económico e institucional vigente. Éstos podrían ser algunos ejemplos: i) Determina-ción de remuneraciones: ¿Para qué? En una economía abierta los salarios deben evolucionar deacuerdo con la productividad14. ¿Dónde? Las grandes diferencias en el nivel y la evolución de laproductividad entre las empresas de un mismo sector de actividad económica aconsejan que la

13 Por ejemplo, los intereses de los sectores más pobres pueden estar mejor representados en el sistema políticoque en las organizaciones sociales.

14 Esto contrasta con las economías cerradas, en las que la política salarial era un mecanismo de regulación dela demanda agregada de tipo keynesiano.


concertación tenga lugar en el ámbito de la empresa15. ¿Cómo? Dado que lo que se negocia guardarelación con la productividad de cada empresa, lo ideal es que sea bipartita16. ii) Políticas labora-les (por ejemplo, políticas de capacitación). ¿Para qué? Para legitimar las nuevas reglas del juegoentre principales actores sociales. ¿Dónde? En el ámbito nacional, dado que se trata de la genera-ción de “bienes públicos”. ¿Cómo? De forma tripartita, dado que es el Estado el encargado deaplicar las nuevas políticas. De estos dos ejemplos concluimos que las respuestas al ¿dónde? (niveldescentralizado o centralizado) y al ¿cómo? (bipartismo o tripartismo) dependen de los temas delos que se trate (¿para qué?) y no de visiones ideológicas que transformen estos temas (centrali-zación versus descentralización, bipartismo versus tripartismo) en cuestiones de principio gene-ral. Por último, esta perspectiva más instrumental sobre la concertación social tiene una segundaconsecuencia: aceptar que no siempre ni respecto a cualquier cuestión resulta conveniente usar elinstrumento de la concertación es reconocer que en determinadas circunstancias conviene acep-tar abiertamente el conflicto como la mejor forma de resolver las diferencias. De ahí que la nues-tra pueda denominarse una propuesta estratégica del “concer-flicto”, lo que exige definir cuálesvan a ser las áreas de conflicto y cuáles las áreas de concertación. La regla debiera ser concertaciónen la medida de lo posible y conflicto en la medida de lo necesario.

Un enfoque de economía política

Los estrechos límites de lo posible hacen evidente la necesidad de un enfoque de economía polí-tica. ¿Cómo llevar a cabo los cambios?

¿Por qué no evolucionan, naturalmente, las instituciones hacia aquellas más eficientes? En laposible evolución de las instituciones laborales actúan dos fuerzas que operan en sentido opues-to: por un lado, la retroalimentación, que apunta hacia una evolución natural hacia institucionesmás eficientes. De acuerdo con esta tendencia, los cambios en la estructura de oportunidadesinducirían cambios en las instituciones. Estas últimas se irían adaptando, más o menos espontá-neamente, a las nuevas realidades a medida que éstas emergiesen. Los países que insisten en man-tener instituciones “inadecuadas” pagarían un precio por ello. La competencia del mercadoterminaría por disciplinarlos17; por otro lado, la inercia, que destaca la relación simbiótica queexistiría entre las instituciones y las organizaciones. Por ejemplo, las reglas del juego centralizadasen materia de negociación salarial para los profesores dieron origen a sindicatos nacionales demaestros. Intentar descentralizar en el ámbito local o el de los establecimientos educativos lanegociación colectiva del profesorado se enfrentaría a los intereses de esas organizaciones nacio-nales, para las cuales un cambio de dicha naturaleza significaría una reducción drástica de su

15 En el caso de una economía cerrada, si se desea usar los salarios como mecanismo de regulación keynesiano,es preferible una negociación más centralizada.

16 En el caso keynesiano, la política salarial debe hacerse compatible con la monetaria y fiscal, lo que sugiereuna negociación tripartita, con participación activa del Estado.

17 Si los mercados políticos y económicos son muy eficientes y no es costoso obtener información y procesarla,o cambiar los modelos subjetivos de los actores, el proceso de “feedback” podría dominar, tanto por la acción delos “empresarios” económicos como políticos.


poder. Habría, por lo tanto, una inercia en las reglas del juego que tendría su origen en la accióndefensiva de las organizaciones que nacieron al amparo de las “viejas” reglas. La interacción entrelas dos fuerzas mencionadas hace que se produzcan trayectorias diferentes, en los distintos países,dependiendo de cuál haya sido su evolución histórica.

Dado que para cambiar las reglas del juego en muchos de los campos mencionados es precisoactuar en contra de las organizaciones nacidas al amparo de las “v iejas” reglas, que en muchoscasos se resistirán a los cambios, será un análisis del tipo costo-beneficio (tanto económico comopolítico) el que llevará a los gobiernos a emprender cambios de esta naturaleza.

Las estrategias de cambio

Hay dos posibles estrategias de cambio, aunque una de ellas es más frecuente que la otra. Laprimera de ellas es la estrategia de “shock”, que normalmente sólo se aplica en situaciones decrisis, ya sean políticas (revoluciones, dictaduras u otras crisis políticas extremas) o económicas(hiperinflaciones o niveles extremos de desempleo).

La segunda, la estrategia “gradualista”, es la más habitual y puede adoptar varias formas. Poruna parte están los intentos de actuar sobre el “margen” del mercado laboral. Es el caso de variospaíses de la Unión Europea, y en nuestra región, el caso de Argentina. Para, por ejemplo, reducirlos costos del despido o de la seguridad social, en lugar de modificar directamente la cuantía delas indemnizaciones y de las cotizaciones provisionales, se crean nuevos contratos que sólo ri-gen para los nuevos trabajadores contratados, a los que se aplican normas especiales en estasmaterias. En un principio afectan directamente sólo a una pequeña minoría de los asalariados,pero con el paso del tiempo éstos pasan a constituir una proporción significativa de los contra-tos de trabajo, creando así las condiciones, desde el punto de vista de la economía política delcambio, para una transformación mayor. Una segunda variante de la estrategia “gradualista” semanifiesta a través de la fiscalización. Las instituciones encargadas de esta tarea empiezan adisminuir el rigor con que hacen cumplir ciertas normas y de ese modo van creando, en lapráctica, un cambio en su aplicación. En tercer lugar, la estrategia gradualista puede adoptar laforma de una sucesión de cambios legales que, como resultado de un proceso acumulativo,terminan por producir un cambio sustantivo. Por último, y como ya señalamos más arriba, lasinstituciones laborales, en general, cambian gradualmente aun cuando los cambios legales pre-tenden lo contrario. Las llamadas “restricciones informales”, costumbres, tradiciones, códigosde conducta, hacen que el cambio ocurra más lentamente que lo que muchas veces el legisladordesearía.

La aplicación exitosa de una estrategia gradualista requiere elegir bien entre las distintasalternativas políticas existentes, en función de los objetivos buscados. Por ejemplo, consideremoslas diferentes políticas para transferir ingresos a los desempleados: indemnizaciones por despido,seguro de desempleo tradicional, cuentas individuales, empleo público y capacitación. Para elegirentre una de estas políticas deben tenerse en cuenta los criterios económicos habituales (cobertu-ra, costo, incentivos). Pero desde una perspectiva de económica política, la elección debe tambiéntener en cuenta otras consideraciones:


i) Distinguir las políticas de ida y vuelta de las que tienden a transitar sólo en una dirección.Algunas políticas tienden a permanecer en el tiempo18. Si para transferir ingresos a losdesempleados se aumentan las indemnizaciones, lo más probable es que cuando el des-empleo disminuya no se pueda volver atrás, aunque no se desee utilizar más dicho ins-trumento. Es más fácil reducir la cuantía destinada a capacitación o los recursos paraobras públicas.

ii) Tener una perspectiva de largo plazo. Este punto está relacionado con el anterior, ya quees fruto de la existencia de fuertes costos asociados a la reversión de determinadas polí-ticas. Debemos preguntarnos cuáles son las instituciones que deseamos tener en el largoplazo, de aquí a diez o veinte años más. En el caso de las políticas mencionadas, es pro-bable que prefiramos las cuentas individuales, por su protección de la movilidad laboral,su escasa influencia sobre los costos laborales y el déficit público y la ausencia de “riesgomoral”; también escogeríamos la capacitación; en tercer lugar, el empleo público. Enúltimo lugar escogeríamos el seguro de desempleo tradicional y las indemnizaciones, delos que probablemente nos serviríamos poco.

iii) Considerar las presiones políticas. Distinguir entre las políticas que tienden a surgir es-pontáneamente de aquellas que hay que crear o estimular. Cuando el desempleo crece laeconomía política de algunas iniciativas les dan un gran impulso. Es, por ejemplo, elcaso del empleo público (todos lo quieren, excepto, por supuesto, el Ministro de Hacien-da) o de la capacitación y los recursos para el seguro de desempleo. Por contraste, lascuentas individuales y las indemnizaciones no reciben dicho impulso. De modo que si sedesea avanzar en las políticas del primer grupo probablemente no se requiera recurrir alacelerador. Lo contrario ocurre con las del segundo grupo.

iv) Examinar la robustez de las políticas frente a una mala gestión de gobierno o una malapolítica. Algunas de políticas son robustas a la falta de sistemas de informaciónadecuados, instituciones públicas ineficientes y aun sistemas de políticos de bajacalidad. Otras se ven muy afectadas por la mala calidad en cualquiera de estos aspec-tos. Las más robustas son, a nuestro entender, las cuentas individuales y lasindemnizaciones; las menos robustas, el empleo público, la capacitación y el seguro dedesempleo tradicional.

v) No olvidar los medios de comunicación. Este es otro aspecto de la economía política. Losgobiernos necesitan mostrar que hacen cosas, especialmente cuando el desempleo au-menta 19. Desde esta perspectiva, la pregunta no es sólo cuán eficaces son las distintaspolíticas, sino qué efectos van a surtir ante los medios de comunicación. Las de mayorimpacto serían probablemente el empleo público, la capacitación y el seguro de desem-pleo, y luego las indemnizaciones y las cuentas individuales.

18 En un esquema del tipo “putty-clay”.19 Aun cuando las políticas puedan llevar un peso muerto o sólo sustituir la creación de empleo que de todos

modos se iba a producir (por ejemplo, parte de la creación de empleo se iba a producir aun cuando no hubierahabido formación).


Conclusiones

Las instituciones desempeñan un papel clave y deben adaptarse a la realidad económica(globalización), tecnológica (digitalización) y social (heterogeneidad) de una época20, así como alnuevo papel del mercado, el Estado y la sociedad civil.

Las nuevas “reglas del juego” hacen hincapié en el “retorno”2 1 (frente a la búsqueda de laseguridad), una mayor “libertad”22 (frente a los derechos irrenunciables)2 3, un mayor énfasis enel autoseguro24 (frente al seguro social), un papel más preponderante de las reglas informales(frente a las reglas formales) y su determinación por la “autonomía social” o “sociedad civil”(frente a la determinación por la ley).

En materia de políticas laborales, esto se traduce en un cambio respecto de “qué” proteger y“cómo” protegerlo; un mayor margen de autonomía de la voluntad de trabajadores y empresa-rios; un cambio de la protección de la inmovilidad a la protección de la movilidad y la búsquedade mayor flexibilidad en los contratos individuales, en particular en lo que respecta a horarios yjornadas; una tendencia hacia la descentralización de la negociación colectiva y la inclusión de la“personalización” de las condiciones laborales para grupos pequeños de trabajadores; la fijaciónde salarios mínimos que evolucionen en estricta relación con la productividad; un esfuerzo decapacitación que sea creciente en términos de sus recursos, los que debieran ser definidos enforma centralizada, pero cuya administración sea muy descentralizada y con fuertes nexos con elsector privado; y un sistema de seguridad social en el que cobran una importancia creciente losauto seguros, frente a los seguros sociales tradicionales.

Para entender y posibilitar los cambios en estas instituciones laborales necesitamos de unenfoque de economía política, que reconozca los estrechos límites de lo posible, que combine el“shock”, que aunque infrecuente tiene a veces su oportunidad, con el “gradualismo”; y que acepteel “concer-flicto” como una estrategia tanto para la concertación social como para el cambio enlas instituciones laborales.

Bibliografía

North, Douglass (1990); Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge:Cambridge University Press.

Sen, Amartya (1999); Development as Freedom; New York: Alfred A. Knopf.

20 Hay que tener una perspectiva a largo plazo, ya que son muy difíciles de modificar en el corto.21 Por las grandes oportunidades que ofrece la “nueva economía” (éste es el aspecto ofensivo), así como las

grandes amenazas para quienes no saben adaptarse al cambio.22 La “personalización” de las relaciones laborales.23 Esto supone que se deben “alinear” los intereses de los trabajadores con los de la empresa. En particular, que

quienes más afecten los resultados se deben beneficiar de éstos. A este respecto son claves los “derechos de propie-dad”, entre otros los de los trabajadores respecto de los frutos de su creat ividad y esfuerzo.

24 Así como la “auto-protección”.

CAPÍTULO 11

Instituciones y desarrollo económico:la experiencia de América Latina

Marta Lagos1

a economía está ampliando su ámbito de análisis a los estudios de las interacciones socia-les, comenzando por la teoría de juegos. El problema fundamental de la economía es queel resultado de las observaciones sociales puede ser generado por un número indetermi-nado de procesos interactivos, por lo que los resultados empíricos pueden tener muy di-versas interpretaciones.

El debate se mueve entre la visión más estrecha de los procesos económicos donde se consi-dera que la economía es el estudio de los mercados en el que individuos anónimos interactúanpor medio de precios, y una visión más amplia donde la economía es vista como la distribuciónde los recursos escasos bajo el supuesto que las personas reaccionan en función de estímulos(Manski, 2001).

Los datos subjetivos sobre preferencias y expectativas forman parte de los elementos quepermiten introducir el análisis de las interacciones sociales en la economía. Este trabajo utiliza losdatos del estudio Latinobarómetro para esos fines. Latinobarómetro es un estudio de opiniónque se realiza en 17 países de la región con muestras representat ivas de alrededor de 1.000 casospor país.2

Así pues, el estudio de los incentivos en la distribución de los recursos se torna en el temacentral de la formación de los mercados. A su vez, los incentivos están conformados por unamultiplicidad de factores difíciles de separar que interactúan entre sí, con múltiples interpreta-ciones. Es en este contexto donde las percepciones de los ciudadanos sobre los fenómenos que losrodean empiezan a tener relevancia en las predicciones de la economía.

Las expectativas económicas, la manera en la que estas expectativas producen fenómenossociales y la forma en la que las personas perciben los acontecimientos económicos en relación asu vida personal constituyen hoy día materia de gran atención. Este trabajo intenta esbozar unaprimera mirada a esta compleja relación utilizando el único estudio de opinión disponible en laregión con datos comparados representat ivos de la población de cada país.

L

1 Marta Lagos es directora de Latinobarómetro.2 El estudio entrevista a un promedio de 1.000 personas por país representando a la población urbana de 17

países de la región, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. En total representa a unos 450millones de habitantes. Latinobarómetro, véase la página web www.latinobarometro.org


El estudio de las variables subjetivas del comportamiento social y político conlleva una com-pleja gama de elementos a considerar: En primer lugar están las variables del comportamientosocial que reflejan los valores subyacentes en una sociedad, como los valores religiosos, moralesy políticos. En segundo lugar están las variables del comportamiento económico que son el refle-jo de los aspectos valóricos, la mentalidad económica, la estructura de autoridad y el tipo deracionalidad. En tercer lugar están las variables de las expectativas de futuro basadas en las per-cepciones subjetivas y relativas del pasado y del presente.

Las variables del comportamiento social constituyen el marco en el cual se crean los incenti-vos que a su vez distribuyen los recursos en la economía. Existen así sociedades en las cualesprima la toma de decisiones basadas mayoritariamente en consideraciones racionales, mientrasque en el otro extremo se sitúan las sociedades en cuyo proceso de toma de decisiones prima latradición, el respeto a la autoridad u otras consideraciones que hacen romper la cadena de laracionalidad. El Estudio Mundial de Valores3 que se ha llevado a cabo desde principios del dece-nio de los ochenta en más de 50 sociedades de los cinco continentes da cuenta de esta estructura.El gráfico adjunto de ese estudio posiciona las sociedades en el espectro de la racionalidad por unlado y de la posesión de bienes materiales por otro. La posesión de bienes materiales distingueentre la supervivencia en un extremo y el bienestar en el otro (Inglehart y Baker, 2000).

En general se observa que existe una fuerte relación entre el tipo de racionalidad y el nivel debienestar de las sociedades, donde a mayores niveles de racionalidad, se encuentran sociedades

3 Estudio Mundial de Valores, ISR, Ann Arbor, Michigan. Dire ctor Ronald Inglehart. Véasewww.wvs.irs.umich.com

Gráfico 1.Cambios de posición de 37 sociedades para las cuales hay serie de tiempo disponible en World Value Survey

–2.2–2.0 2.0–1.5 1.5–1.0 1.0–0.5 0.50

–1.7

–1.2

–0.7

–0.2

0.3

0.8

1.3

1.8

Sobrevivencia vs auto expresión

Auto

ridad

trad

icio

nal v

s. s

ecul

ar-r

acio

nal

INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÓMICO 223

con mayores niveles de bienestar. Es decir, el producto económico de una sociedad aumenta amedida que la lógica societal que la sostiene está más basada en decisiones racionales que enestructuras rígidas de autoridad (véanse en el anexo 1 los gráficos 3 y 4 con niveles económicos de65 sociedades, cruzados con dos dimensiones culturales y confianza interpersonal según tradi-ción cultural y nivel de desarrollo económico).

En efecto, una serie de factores relacionados con los rasgos culturales básicos de una socie-dad influyen significativamente sobre el producto bruto de un país. Uno de estos elementos cen-trales viene dado por el grado de confianza interpersonal que se analiza en este trabajo.

El crecimiento y la confianza

La variable más estudiada en relación con los datos subjet ivos ha sido el crecimiento. Cuanto másmaterialista es una sociedad, mayor crecimiento económico produce esa sociedad, y largos perio-dos de prosperidad conllevan cambios culturales hacia públicos más postmaterialistas que a suvez generan tasas de crecimiento inferiores (Inglehart, 1990).

Las sociedades más prósperas se caracterizan por elevados niveles de satisfacción con su vida,gran confianza interpersonal y altos niveles de apoyo a la democracia. Por el contrario, sociedadesmenos prósperas muestran un menor grado de confianza, elevados niveles de apoyo a cambiosradicales, menor satisfacción y apoyo a la democracia y bajos niveles de discusión política.

Los síndromes de las sociedades menos prósperas en términos valóricos son notablemen-te amplios y coherentes, combinando una cultura política determinada con el desarrollo eco-nómico.

Los datos de Latinobarómetro permiten observar ese fenómeno de la relación entre la cultu-ra política y el desarrollo económico.

En primer lugar cabe comparar los niveles de confianza entre las distintas regiones, donde seobserva que las sociedades difieren considerablemente en sus niveles de confianza interpersonal.

La primera diferenciación se produce en los bajos niveles de confianza que se registran en los17 países de América Latina, resultando ser un tercio respecto de Europa y Estados Unidos.

En segundo lugar cabe observar la relación entre la confianza interpersonal y el crecimientoeconómico. En América Latina, con los bajos niveles de confianza existentes, no hay una relaciónentre la confianza interpersonal y el crecimiento, ya que como demuestra el gráfico 2, hay paísesque tienen bajos niveles de crecimiento y presentan al mismo tiempo los niveles más altos deconfianza en la región, como Uruguay,4 al mismo tiempo que en México, también con elevados

Unión Europea América Latina USA

60% 17% 50%Fuentes: Eurobarómetro, Latinobarómetro y Wall Street Journal para USA

Cuadro 1.Confianza interpersonal

4 Se han considerado los promedios de los niveles de confianza de cada país para el periodo 1996–2000.


niveles de confianza, se registran tasas de crecimiento mucho mayores. Brasil por su parte registrael menor nivel de confianza y el mayor nivel de crecimiento.

Por tanto, en América Latina, la confianza no explica los altos o bajos niveles de crecimiento.Sin embargo, en términos generales es posible decir que si existe una relación entre el nivel delPIB per cápita y la confianza. En la comparación entre las regiones del mundo, las sociedades quetienen mayores niveles de confianza muestran mayores niveles de ingreso per cápita.5

Esta relación entre la confianza, el crecimiento y el ingreso per cápita es una de las interrogantessobre las cuales cabe intentar establecer causalidades. ¿Es la percepción de desigualdad en la dis-tribución del ingreso existente en América Latina la que produce la falta de confianza y ésta a suvez dificulta e l aumento del ingreso per cápita? ¿Por qué el crecimiento no t iene relación con laconfianza? ¿Por qué las tasas de crecimiento son producidas p or marcos estructuralesmacroeconómicos que no tienen relación con el comportamiento económico de la población,sino con condiciones de funcionamiento del sistema?

La confianza en las instituciones

¿Cuál es la relación entre los elementos formales institucionales y el comportamiento económicode la población?

Crecimiento 1960–1990(%)

Con

fianz

a (%

)Gráfico 2.Confianza y crecimiento en América Latina

5 Confianza del Estudio Mundial de Valores por PIB/cápita: r = 0,60 p < 0,000


En el análisis de la estabilidad institucional, la confianza entre los ciudadanos constituye labase sobre la cual se asientan las confianzas del sistema. Como señalaba Durkheim,6 las institu-ciones no pueden ser sino lo que los hombres saben hacer de ellas.

La confianza en las instituciones en América Latina se basa en la confianza interpersonal y secrea a partir de ella. Del mismo modo, en otras regiones del mundo, la confianza comienza endistintos niveles cuya base es la confianza interpersonal. El cuadro comparativo entre Europa delEste y América Latina ilustra esta relación.

El análisis de las regresiones de la confianza en las inst ituciones7 ofrece un interesante resul-tado donde se puede aplicar la teoría de juegos, ya que las personas confían en las instituciones siven que otros también lo hacen. Es decir, la estrategia de comportamiento de cada cual dependede la estrategia de comportamiento del otro, y en América Latina se produce el equilibrio de la noconfianza. Las variables más significativas son el cumplimiento de las leyes y la percepción deprogreso del país.

La exigencia de los derechos y obligaciones no muestra una relación significativa con la con-fianza en las instituciones, indicando cómo subyace la mentalidad de ciudadanos que deseanbeneficios del sistema, sin necesariamente sentir que para ello existen obligaciones.

Realmente es posible encontrar paréntesis de comportamientos que demuestran la existenciade equilibrios positivos en esta teoría de juegos. Los metros (transporte público) nuevos y moder-nos de varias capitales de la región muestran cómo la población se comporta en ellos con uncuidado distinto que aquél que tiene cuando sale de ese recinto. La limpieza inicial, la moderni-dad que transmiten comunica mayoritariamente un comportamiento positivo que es inmediata-mente seguido por la mayoría. Es el equilibrio positivo de la teoría de juegos. La calle, por contraste,comunica un comportamiento negativo donde la misma persona se comporta de un modo dis-tinto, puesto que su comportamiento está fundamentalmente determinado por la mayoría.

Finalmente, en cuanto a su evolución, las instituciones muestran cambios significativos po-sitivos y negativos por país de acuerdo con su desempeño. Así pues, en los períodos de transición,

Cuadro 2.Confianza en las instituciones

Europa del Este Latinobarómetro

Iglesia 41% 78%

Presidente 40% 38%Fuerzas Armadas 44% 35%

Poder Judicial 37% 35%

Congreso 31% 28%

Partidos Políticos 28% 20%Confianza Interpersonal 29% 16%

Fuente: New Democracies Barometer 9 países. Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Polonia, Rumania, Eslovenia,Bielorrusa, Ucrania

6 Durkheim, 1888. “Las instituciones sólo pueden ser el resultado de las acciones de los hombres y, para mirar-las, hay que mirar primero a los hombres”. Clase magistral dictada al inaugurar la cátedra de Sociología en LaSorbona en 1888.

7 Para conocer la confianza en el Poder judicial, véanse los cuadros en el anexo 2.


Fuente: Latinobarómetro

Confianza

Cuadro 3.Confianza en la policía

Argentina Chile Perú Venezuela

instituciones como “Carabineros/Policía” han logrado aumentar su confianza de manera signifi-cativa en Argentina, Chile, Perú y Venezuela.

Por tanto, las instituciones en América Latina son desde este punto de vista subjetivo el resultadode su desempeño y el resultado del desempeño general del país. Si la gente no cumple las leyes, enton-ces no hay confianza en el poder judicial; si no hay progreso, no hay confianza en las instituciones.

Hay que señalar que las instituciones de la democracia no tienen “per se” una adhesión comoel sistema democrático, sino que son por definición el resultado de sus acciones. Esto indica ob-viamente que cabe construir el capital político que sostenga la legitimidad de las institucionesfundamentales del sistema más allá de su desempeño coyuntural, que es el único que las sostienepor el momento.

Esa legitimidad se construye a su vez con los ejemplos de desempeño que demuestren supermanencia más allá de los liderazgos individuales coyunturales. Durkheim sostenía que lasinstituciones se transforman en tales cuando se comprueba su desempeño mediante ejemplos detipos ideales pasados. Ésta es la imagen de los líderes, tipo héroes, que respaldan la formación delas instituciones, y en cuya filosofía se basa la acción.

Las instituciones en América Latina están construyendo su legitimidad a pesar de modelospasados negativos, y a pesar de contar con una base de confianza interpersonal extremadamentedébil. Desde este punto de vista, los niveles de confianza registrados por las distintas institucionesen América Latina, considerando la base tan débil sobre la que se asientan debido a la baja con-fianza interpersonal, son especialmente significativos para el Presidente de la República y las FuerzasArmadas, con la sola excepción de la Iglesia Católica, que logra romper todas las barreras de lasdesconfianzas personales llegando a un 78% de confianza.

La mentalidad económica

A medida que se han ido secularizando las sociedades católicas se ha ido desestigmatizando el roldel lucro y del comercio, llegando incluso a crear las imágenes de los empresarios como héroesculturales, así como lo fueron los líderes de las grandes industrias a finales del siglo XIX.

En el marco de una cultura jerárquica de autoridad, donde la iniciativa personal y la raciona-lidad como base de la toma de decisiones no caracterizan la mentalidad económica, el 68% de lapoblación latinoamericana considera que la “suerte y las conexiones” son más importantes parael éxito que el “esfuerzo personal”. América Latina enfrenta en la actualidad un proceso de moder-nización y apertura económica con una mentalidad económica premoderna donde no existe lapercepción de que el esfuerzo se vea recompensado.

1996 1997 1998 2000 1996 1997 1998 2000 1996 1997 1998 2000 1996 1997 1998 2000

24 18 19 29 48 52 56 58 30 29 25 36 17 27 24 35


En las cohortes más jóvenes de menos de 40 años, el 68% piensa que el éxito en la vidadepende de las conexiones y un 43% (año 2000) piensa que el esfuerzo es garantía para el éxito.El análisis de la evolución de la mentalidad económica, teniendo como ejemplo esta variableentre los años 1996 y 2000, indica un leve aumento en todas las edades y sobre todo entre los quetienen educación superior de quienes no creen que el éxito en la vida depende de las conexiones.Efectivamente, a lo largo del decenio de los noventa, la muestra de los cuatro países del EstudioMundial de Valores corrobora este dato mostrando una evolución lenta pero positiva desde unamentalidad premoderna a una mentalidad moderna respecto de las decisiones económicas. Estosignifica que deberíamos considerar que la velocidad de evolución de la mentalidad económicaviene dada por el aumento de los niveles de educación y el cambio generacional.

Percepción subjetiva del ingreso

La percepción subjet iva del ingreso es una medida que permite considerar la evolución de losingresos independientemente de las monedas. Se trata de los ingresos respecto de las expectativasde cada grupo familiar. Una familia de elevados ingresos puede considerar que le “alcanza justo”porque el estatus que se ha impuesto le supone gastos que su ingreso no le permite. Por otra parte,una familia modesta puede considerar que le “alcanza para ahorrar” porque sus expectativas deconsumo son más modestas que su nivel de ingreso monetario.8 De acuerdo con esta medida, alos latinoamericanos en general les alcanza justo y no les llega para vivir (40% y 35% respectiva-mente en el año 2000). Esta variable no ha sufrido grandes cambios en el tiempo, indicando que

Cuadro 4.El éxito en la vida depende de las conexiones según la edad

1996 1997 1998 2000


< 40 > 40 < 40 > 40 < 40 > 40 < 40 > 40

Sí 71 69 66 66 68 66 68 67

No 22 20 25 25 26 27 27 27

Cuadro 5.El éxito en la vida depende de las conexiones según la educación

1996 1997 1998 2000


Baja Media Alta Baja Media Alta Baja Media Alta Baja Media Alta

Si 69 72 67 66 67 65 65 65 69 67 68 67

No 25 20 20 27 25 23 29 28 23 25 27 30

8 El ingreso subjetivo se construye con una pregunta formulada por Eduardo Hamuy que reza: El salario osueldo que Ud. percibe y el total del ingreso familiar, ¿le permite cubrir satisfactoriamente sus necesidades? ¿Encuál de estas situaciones se encuentra Ud.? Les alcanza bien, pueden ahorrar; Les alcanza justo, sin grandes dificul-tades; No les alcanza, tienen dificultades; No les alcanza, tienen grandes dificultades.


las proporciones de pobreza y riqueza se mantienen a pesar de las crisis económicas sufridas enmitad del periodo en 1998. Sólo un tercio de la población declara que le alcanza para ahorrar y notiene dificultades. Esta medida subjetiva del ingreso supone una dimensión no monetaria de lapobreza que incluye las expectativas y el estatus autoimpuesto, indicando que alrededor de dostercios de la población tienen aspiraciones de mayores niveles de vida y que eso subyace en susdemandas hacia el sistema influyendo en su apreciación sobre las instituciones, en su confianza,en su apoyo a la democracia y en su satisfacción con ella.

No son entonces los niveles de ingreso medidos de forma únicamente monetaria los que hayque observar a la hora de considerar las desigualdades sociales, sino las percepciones de la posi-ción relativa de la propia población. Ya veíamos anteriormente cómo la población no considerabarelevante el crecimiento económico para modificar su comportamiento, sino que más bien mo-difica su comportamiento en la medida en que el crecimiento económico le entrega “bienes” quele permiten mejorar su posición relativa.

Por tanto, la comunicación del crecimiento produce más bien una sensación de exclusión siéste no va acompañado de ciertos “bienes”. El impacto que esto tiene sobre el anuncio de lasreformas es considerable, ya que constituye un primer indicador de que las reformas sin “produc-to” tangible para la población sólo pueden producir escepticismo y frustración, así como desilu-sión con el sistema democrático.

Expectativas económicas

Las expectativas económicas, junto con la mentalidad y los rasgos culturales básicos de la pobla-ción, son las determinantes subjet ivas del comportamiento en el ámbito económico. A continua-ción analizaremos las expectativas presentes, pasadas y futuras a nivel del país y a nivel personal.De la misma manera veremos cuál es el impacto de las expectativas desde una perspectivageneracional: cómo pensaban que estaban los padres en cuanto a riqueza y cómo estarán loshijos. Finalmente, el índice de sentimiento económico nos muestra la tendencia de las expectati-vas a nivel personal y del país.

La expectativa neta se mide con la resta de las expectativas positivas y negativas en cadamomento en el tiempo y en cada nivel, personal o del país. El cuadro muestra una expectativaneta negativa presente de 43 puntos, mientras que la expectativa pasada neta es de 27 puntos, loque implica que e l presente es más negativo que el pasado. Finalmente aparece una leve expecta-tiva futura positiva de 2 puntos. Esto simboliza las expectativas de la población de la región en el

año 2000, un presente extremadamente nega-tivo, donde el pasado y el futuro son mejores.

Esta información se ve corroborada pormúltiples variables del estudio. Resultan espe-cialmente interesantes las que comparan elposicionamiento de riqueza y de pobreza delas generaciones que se presentan a continua-ción. Los padres y los hijos de las actuales ge-neraciones vivas vivían y vivirán mejor de

Cuadro 6.Expectativas netas

Neto Presente Neto* –43

Pasado Neto** –27

Futuro** 2

* Neto se calcula restando las categoría "Muy Buena" “Buena" y "Mala" "Muy Mala"**Neto se calcula restando las categorías "Mejor" y "Peor"Fuente: Latinobarómetro 2000


acuerdo con estos datos. El 58% de los lati-noamericanos considera que sus padres vivíanmejor en la medición del año 2000 y un 52%considera que los hijos vivirán mejor.

La regresión de estos datos indica (véaseel anexo 2) el peso de la memoria histórica enla expectativa futura, donde ésta se torna de-

pendiente de las generaciones. El desarrollo económico, por tanto, resulta ser una variable depen-diente del pasado, donde si los hijos consideran que los padres han vivido mejor, confían menos,apoyan menos a la democracia y están menos satisfechos; por otra parte, si los padres percibenque los hijos estarán me jor que ellos, confían más, apoyan más a la democracia y están más satis-fechos. La expectativa pasada se torna en un componente importante de la confianza, indicandoque ésta guarda una relación estrecha con la experiencia pasada inmediata.

El sentimiento económico

Finalmente, el sentimiento económico proporciona la dimensión global de las expectativas. Elsentimiento económico es un índice que se construye con las expectativas pasadas, presentes yfuturas tanto personales como a nivel del país.

Este dato indica que, más allá de las va-riaciones que se producen por efecto de la cri-sis de 1998, hay una dimensión que no cambia,que es la percepción que tienen los ciudada-nos de América Latina de que su situaciónpersonal es inferior, es menos buena, que lasituación personal del país en el que viven. Alpaís le va mejor que a la gente, algo que guar-da relación con la percepción de la disparidad

en la distribución del ingreso y con la percepción de que la distancia entre los ricos y los pobresse agranda en vez de disminuir. Efectivamente esta percepción de que el país va mejor pero nonecesariamente la gente vive mejor se ve corroborada por otras muchas variables del estudio.

El mercado de trabajo

Es en este contexto que analizamos e l mercado de trabajo y las percepciones en torno a él. Paraello utilizamos dos preguntas, por una parte el miedo a quedar desempleado y por otra parte lapercepción de protección que tienen los trabajadores en cuanto a la legislación laboral.

Cuadro 7.Percepción de la riqueza/pobreza de lageneración pasada y futura9

Generación Pasada 5,76

Generación Actual 4,66

Generación Futura 7,66Fuente: Latinobarómetro 2000

9 Pregunta: Imagine una escala de 10 peldaños, en la que en el “1” se ubican las personas más pobres y en el “10”se ubican las personas con mayor riqueza, ¿dónde se ubicaría Ud.? ¿Y dónde ubicaría a sus padres? ¿Y dónde creeUd. que se encontrarán sus hijos?

Cuadro 8.Indice de sentimiento económico

País Personal Total

1997 95 89 101

1998 92 86 98

2000 96 89 102



Cuadro 10.Preocupación por quedar desempleadosegún la actitud hacia las privatizaciones11

Preocupado No preocupado Total De acuerdo 37 37 35 En desacuerdo 58 58 57

Total 59 23 100

Fuente: Latinobarómetro 2000

El miedo a quedar desempleado es el elemento subjetivo que condiciona los gastos de lasfamilias. Una familia que cree que perderá su ingreso principal dentro de los próximos docemeses se comporta de manera distinta que aquella que no lo cree. Su capacidad de ahorro y deplanificación se ve limitada o cercenada por su expectativa de ingreso futuro incierto. Estos nive-les de percepción de desempleo, que se han denominado en la literatura “índice de reducción depersonal”, indican de alguna manera la estabilidad del mercado laboral en las sociedades, dondeen el caso ideal extremo, el miedo a quedar desempleado es idéntico a las tasas de desempleo. Enla medida en que la tasa de desempleo sea inferior a la percepción de quedar desempleado, elhorizonte económico tiene un grado de inestabilidad estructural.

En general podemos ver que existe una gran correlación entre la percepción de protección dela legislación laboral y el miedo a quedar desempleado, aumentando los niveles de seguridad delempleo a medida que aumentan los niveles de percepción de protección de la legislación laboral.A continuación se presentan algunos datos respecto del mercado laboral que constituyen unaprimera aproximación a las dimensiones de sus interrelaciones. La segunda aproximación se obtiene

por medio de las correlaciones (véase el cua-dro en el anexo 2).

La gran mayoría de los latinoamericanosse sienten desprotegidos p or las leyes desus países (8%) y una importante mayoríaestá preocupada por quedar desempleadaen el futuro cercano (9%). Los datos indicanque los que están más protegidos son másprósperos que aquellos que están menos pro-tegidos.

Del mismo modo observamos la fuerterelación entre quienes se sienten protegidos porla legislación laboral y sus expectativas positi-vas, especialmente en el ámbito de las expecta-tivas personales donde la relación es más fuerte.Es decir, que cuanto mayor es la protección de

Cuadro 9.Preocupación por quedar desempleadosegún la protección laboral10

Preocupado No preocupado Total Protegido 18 23 19 No protegido 80 75 78

Total 59 23 100


10 Las preguntas utilizadas en este cuadro son las siguientes:P. ¿Cuán preocupado diría Ud. que está de quedar sin t rabajo o de estar desempleado durante los próxi-mos doce meses? Muy preocupado, preocupado, poco preocupado, no preocupado. Aquí se sumaron lascategorías “Muy preocupado” con “Preocupado” y “Poco preocupado” con “No preocupado”.P. Cuán protegidos por la legislación laboral cree Ud. que se sienten en (país) los trabajadores? Muyprotegidos, Bastante protegidos, Poco protegidos, Nada protegidos. Aquí se sumaron las categorías “Muyprotegidos” con “Bastante protegidos” y “Poco protegidos” con “Nada protegidos”

11 Las preguntas utilizadas en este cuadro son las siguientes:P. ¿Cuán preocupado diría Ud. que está de quedar sin t rabajo o de estar desempleado durante los próxi-mos doce meses? Muy preocupado, preocupado, poco preocupado, no preocupado. Aquí se sumaron lascategorías “Muy preocupado” con “Preocupado” y “Poco preocupado” con “No preocupado”.P Está Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con cada una de las frasesque le voy a leer : “Las privatizaciones de empresas estatales han sido beneficiosas para el país”.


la legislación laboral que se per-cibe, mayor es la expectativa eco-nómica personal positiva.

Por tanto, el mercado de tra-bajo es una de las variables ex-plicativas de las expectativaseconómicas de la población y sepuede decir también que a tra-vés de ella es una variable expli-cativa de la prosperidad de laspersonas.

Estos datos analizados sonbotones de muestra que indicanalgunas de las dimensio nesprincipales de los elementossubjetivos a considerar y susprincipales interrelaciones en laconformación de los incentivosque contribuyen a la asignaciónde los recursos en una econo-mía. Escapa a la dimensión deeste trabajo el intentar estable-

cer una relación numérica ordenada con prioridades del peso de cada una de las variables. Escompetencia de la teoría económica del desarrollo, que está comenzando a considerar estos

12 Las preguntas utilizadas en este cuadro son las siguientes:P. Cuán protegidos por la legislación laboral cree Ud. que se sienten en (país) los trabajadores? Muyprotegidos, Bastante protegidos, Poco protegidos, Nada protegidos. Aquí se sumaron las categorías “Muyprotegidos” con “Bastante protegidos” y “Poco protegidos” con “Nada protegidos”.P. El salario o sueldo que Ud. percibe y el total del ingreso familiar, ¿le permiten cubrir satisfactoriamentesus necesidades? ¿En cuál de estas situaciones se encuentra Ud.? Les alcanza bien, pueden ahorrar ; Lesalcanza justo, sin grandes dificultades; No les alcanza, tienen dificultades; No les alcanza, tienen grandesdificultades.

13 13 Las preguntas utilizadas en el cuadro son las siguientes:P. ¿Cuán preocupado diría Ud que está de quedar sin trabajo o de estar desempleado durante los próxi-mos doce meses? Muy preocupado, preocupado, poco preocupado, no preocupado. Aquí se sumaron lascategorías “Muy preocupado” con “Preocupado” y “Poco preocupado” con “No preocupado”.P. ¿ Cómo calificaría en general la situación económica actual del país? ¿Diría Ud. que es muy buena,buena, regular, mala, muy mala? ¿Considera Ud. que la situación económica actual del país es mejor,igual o peor que hace doce meses? ¿Y en los próximos doce meses cree Ud. que en general, la situacióneconómica del país se rá mejor, igual o peor que ahora? ¿Cómo calificaría en general, su situación econó-mica actual y la de su familia? ¿Diría Ud. que es muy buena, buena, regular, mala, muy mala? ¿ConsideraUd. que su situación económica y la de su familia es mejor, igual o peor que hace doce meses? ¿Y en lospróximos doce meses cree que su situación económica y la de su familia será mejor, igual o peor que laque t iene hoy?

Cuadro 12.Preocupación por quedar desempleado según lasituación económica anterior, actual,futura/país y personal12

Preocupado No preocupado Total

Situación econ. actual País* 9 12 9 Personal* 21 30 22 Situación econ. anterior País** 14 15 13 Personal** 19 21 19 Situación econ. futura País** 28 31 28 Personal** 37 41 37Total 30 12 100

*Aquí la suma de las alternativas "Muy Buena " y "Buena". ** Aquí la alternativa "Mejor"Fuente: Latinobarómetro 2000

Cuadro 11.Protección de la legislación laboral según lapercepción subjetiva del ingreso12

Protegido No protegido Total

Les alcanza bien, pueden ahorrar 16 9 10 Les alcanza justo, sin grandes dificultades 46 39 40

No les alcanza, tienen dificultades 29 37 35

No les alcanza, tienen grandes dificultades 7 13 12 Total 19 78 100



elementos intangibles, el desarrollar un marco explicativo que permita llegar a conclusionesinequívocas, y ello a pesar de que muy probablemente no será posible extrapolar la precisión dela teoría de precios y su formación a la teoría de los comportamientos sociales que conformanlos incentivos económicos. Esta última muy probablemente se diseñará más bien en el ámbitode los márgenes de error, es decir, rangos de variaciones probables. La causalidad de los com-portamientos sociales es múltiple, por lo que la causalidad de sus resultados también lo es, yquizá sea ésta la conclusión más certera de la inclusión de estas variables de interacción social enel cálculo de los comportamientos económicos. Se acaba su ilusoria perfección. Estos datos pre-tenden precisamente mostrar esa imperfección.

Bibliografía

Durkheim, Emile. 1888. “Cours de science sociale: Lecon d’ouverture”, en Revue internationale del’enseignement , 15; 23/48.

Inglehart, Ronald. 1990. Culture Shift. Princeton: Princeton University Press, l990, pág. 14–64.Inglehart, Ronald y Wayne Baker. “Modernization, Cultural Change and the Persistence of

Traditional Values”, en American Sociological Journal, febrero de 2000Latinobarómetro. Véase la página web www.latinobarometro.orgManski, Charles F. “Economic Analysis of Social Interactions”, en Journal of Economic Perspective,

2001.


Fuente: World Development Report, Banco Mundial, 1997, pág.214–215

–2.2–2.0 2.0–1.5 1.5–1.0 1.0–0.5 0.50

–1.7

–1.2

–0.7

–0.20

0.3

0.8

1.3

1.8

Sobre-vivencia / Auto-expresión

Eje

de a

utor

idad

trad

icio

nal v

s. s

ecul

ar-r

acio

nal

Más de $15,000 de PIB per capital

Menos de $2,000 de PIB per cápita

Entre $2,000 y $5,000 de PIB per cápita

Entre $5,000 y $15,000 de PIB per cápita

Gráfico 3.Niveles económicos de 65 sociedades, cruzados con dos dimensiones culturales.

Anexo 1. Gráficos

Confianza por PIB/cápita:r = 0,60 p < 0,000

Gráfico 4.Confianza interpersonal según la tradición cultural, el nivel de desarrollo económico y la tradición religiosa.

0

40

30

20

10

50

60

70

0 5000 9000 13000 17000 21000 25000

PIB per capital (estimados de paridad del poder de compra. Banco Mundial, 1995. En dólares.

Porc

enta

je d

e co

nfia

nza

inte

rper

sona

l

Sociedades ex-comunistas en itálicas.

Confucionistas

Históricamente Protestantes

Históricamente Católicos

Ortodoxos

Islámicos

Puerto Rico

ColombiaVenezuela

S. AfricaRumania

Czech

Bulgaria

RusiaLatvia

SerbiaUcrania

Moldovia GeorgiaArmenia Belarus

EslovakiaEstonia

PoloniaArgentina

ChileUruguay

MéxicoRep. Dominicana

Croacia HungriaPortugal

India

China

Taiwan

Korea del Sur

España

Nueva Zelanda

Irlanda

Islandia

Australia

SueciaDinamarca

Noruega

HolandaCanada

ConfucionistasJapón

Suiza

Inglaterra

U.S.A.

Finlandia

Irlanda del Norte

AlemaniaOriental

AlemaniaOccidental

Eslovenia

BrasilPerúFilipinas

Turquia

PakistanNigeria

AzerbajanBangladesh


Variables económicas Confianza en Confianza en Apoyo a la Apoyo a la Satisfacción con Protección ley Privatizaciones las FF.AA Poder Judicial Democracia Democracia la Democracia laboral

Constante –0.255 (0.048) 0.427 (0.071) –2.137 (0.200) –.714 (0.163) –.912 (0.067) –1.148 (0.069) –0.65 (0.088)

Sit. Econ.Actual País 0.183 (0.013) 0.064 (0.035) 0.110 (0.029) 0.228 (0.011)

Sit. Ecón. Futura País 0.015 (0.067)Sit. Econ. Futura 0.063 (0.014) 0.024 (0.014)

personal

Imagen Progreso País 0.115 (0.012) 0.127 (0.014) –0.046 (0.042) 0.141 (0.035) 0.172 (0.014) 0.149 (0.014) 0.14 (0.015)Privatizaciones .020 (0.032) 0.069 (0.027) 0.018 (0.010)

Ley laboral 0.187 (0.012) 0.214 (0.040) 0.077 (0.033) 0.212 (0.013) 0.128 (0.013)

Miedo por quedar 0.026 (0.687)desempleado

Ingreso Subjetivo 0.025 (0.010) 0.074 (0.010) 0.208 (0.012) 0.067 (0.012)

Éxito en la vida 0.251 (0.066) 0.159 (0.055) 0.033 (0.021)

Anexo 2.Regresiones


Oportunidades de los padres

Confianza en Apoyo a la Apoyo a la Satisfacción con Protección ley PrivatizacionesPoder Judicial Democracia Democracia la Democracia laboral

Constante 0.427 (0.071) –2.137 (0.200) –.714 (0.163) –.912 (0.067) –1.148 (0.069) –0.65 (0.088)Oport. de los padres –0.021 (0.012) 0.079 (0.037) 0.062 (0.030) –0.042 (0.012) –0.040 (0.012) 0.032 (0.013)

Oport. de los hijos 0.035 (0.013) 0.086 (0.030) 0.045 (0.024) 0.032 (0.010) –0.027 (0.011) 0.124 (0.013)


Cultura Cívica

Confianza en Confianza en Apoyo a la Apoyo a la Satisfacción con Protección ley Privatizacioneslas FF.AA Poder Judicial Democracia Democracia la Democracia laboral

Constante –0.255 (0.048) –0.909 (0.058) –2.137 (0.200) –.714 (0.163) –.912 (0.067) –1.148 (0.069) –0.65 (0.088)

Cumplir con las leyes 0.132 (0.013) 0.166 (0.014) 0.246 (0.015) Exigentes de sus derechos 0.083 (0.010) 0.059 (0.011) 0.079 (0.011)

Obligaciones y deberes 0.052 (0.012) 0.039 (0.013) 0.039 (0.014)

Honradez 0.041 (0.012) 0.052 (0.013) 0.089 (0.013)

Democracia e institucionesApoyo a la Apoyo a la Satisfacción con PrivatizacionesDemocracia Democracia la Democracia

Constante –2.137 (0.200) –.714 (0.163) –.912 (0.067) –0.65 (0.088)

Apoyo a la democracia 0.029 (0.012)

Satisfacción con la democracia 0.022 (0.011) Confianza en FF.AA 0.134 (0.029) –0.058 (0.024) 0.076 (0.977) 0.074 (0.010)

Confianza en Congreso –0.017 (0.941)

Interés en política 0.308 (0.032) 0.367 (0.026) 0.073 (0.010) 0.024 (0.010)

Variables



PARTE I I I

LA ECONOMÍAPOLÍTICA DE LAS

REFORMAS SOCIALES


CAPÍTULO 12

La economía política de las reformas parala promoción de la equidad social

Ernesto S. Castagnino1

n los últimos 15 años, la presencia de programas de reforma ha ido en crecimiento per-manente en las políticas de desarrollo de los países de América Latina. No es difícil, aúnpara el observador casual, percibir que la palabra reforma en la práctica se usa con signi-ficados variables, y correlativamente, que el alcance y las características de diferentes re-formas también varían. Es posible sin embargo, siguiendo una técnica de “hechos estilizados”,

identificar elementos comunes, aspectos diferenciales y especificidades.Las reformas por su propia naturaleza son, o incluyen, importantes ejercicios de definición,

adopción y ejecución de políticas públicas, y las variables políticas juegan un papel crítico en latotalidad del proceso. Trivial como esto puede parecer, requiere analizar aspectos específicos delos complejos procesos que componen dichos ejercicios de política pública.

La parte III del libro, que se introduce con este capítulo, presenta tres artículos bien diferen-ciados. El artículo de Nelson2 analiza la economía política de las reformas sociales, mientras quelos trabajos de Kandir3 y Marfán4 tratan de reformas del campo económico y financiero, talescomo las reformas de los sistemas fiscal, aduanero y bancario. Las privatizaciones de empresaspúblicas y las concesiones de servicios públicos a empresas privadas formarían también parte deese segundo grupo. Los trabajos de Kandir y Marfán se centran en discutir en detalle las tácticaspolíticas y legislativas que se usaron en Brasil y Chile, respectivamente, para lograr la aprobaciónde las reformas.

Las reformas macroeconómicas o estructurales se caracterizan, por una parte, por una grancomplejidad en su diseño, y por la otra, por el hecho de que para ponerlas en vigencia no basta lapromulgación de leyes o decretos o el anuncio público de que entran en vigor determinadasreglas de juego básicas (por ejemplo, la libertad de comprar y vender monedas extranjeras). Por

E

1 Ernesto S. Castagnino es Especialista en Reforma del Estado de la División de Estado, Gobernabilidad ySociedad Civil del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo.

2 Por razones temático-editor iales el artículo de Joan Nelson, “Políticas de las reformas del sector social” apesar de haber sido preparado por el primer encuentro del FES se presentará en la parte III, ya que trata de laeconomía política de las reformas sociales.

3 Antonio Kandir, “Breve informe sobre los procesos políticos y leg islativos destinados a la reforma del sistemafiscal y el mercado de capitales en Brasil”.

4 Manuel Marfán, “La reforma fiscal chilena de 1990: historia de un éxito”.


el contrario, se trata de reformas que requieren un sustento institucional importante, como porejemplo la reorganización de agencias tributarias, o aún la creación de nuevos organismos, comolos que tienen a su cargo las funciones normativas en el caso de privatizaciones y concesiones.

El examen de los aspectos relacionados con la economía política de los procesos de reformaes de singular importancia cuando entre los objet ivos de las reformas se encuentran los de pro-moción de la equidad social, o de reducción de la pobreza. De hecho, los factores institucionalesson repetidamente mencionados por políticos, académicos y responsables de proyectos como losque con más frecuencia afectan (por lo general negativamente) a los programas sociales y enespecial a los de reducción de la pobreza. A su vez, los mecanismos que generalmente se asocianal concepto de “economía política de las reformas” son sin duda parte muy significativa de dichosfactores institucionales; el reciente trabajo de González y Munar (2003) señala que “...la dimen-sión política de las reformas en los sectores sociales, que desempeña un... importante rol parahacer posibles cambios tangibles, sólo ha sido tratada en forma ad hoc”.

La economía política de las reformas sociales: observaciones generales

¿Qué es lo específico de las reformas en los sectores sociales y en qué difieren de otros tipos dereformas? De los diferentes autores que se han aproximado a este tema, entre ellos Nelson, Gonzálezy Munar; Grindle (2000, 2001), y Tommasi5 , extraemos las siguientes caracterizaciones:

■ Naturaleza conceptual: Frente al considerable grado de consenso técnico que existe res-pecto de muchas reformas económicas, generalmente hay múltiples visiones (a vecesmutuamente excluyentes) respecto a la dirección que deberían adoptar las reformas ensectores como educación o salud, lo que en general dificulta la creación de consensos.

■ Especificidad del proceso : Según Nelson, las reformas avanzan atravesando cuatro fases:incorporación a la agenda de las políticas públicas, acuerdo dentro del poder ejecutivo,obtención de aprobación legislativa y aceptación pública, y lanzamiento y continuidadde su implementación. Nelson desarrolla este esquema pensando en los sectores socialesy su reforma; sin embargo, encontramos que su esquema de análisis es de validez másgeneral y puede aplicarse a otros segmentos de las políticas públicas. Ahora bien, en cadauna de las etapas, diferentes países asumirán distintas formas según las característicasdel sistema político, social y económico, y sin posibilidad de recurrir a recetas generales.

■ Horizonte temporal: La mayoría de los programas de reforma en los sectores socialesimplican periodos de implementación largos, que suelen exceder al “horizonte deplaneamiento” de los actores intervinientes, por exceder al periodo de los funcionariosy legisladores electos o por la inestabilidad de la función pública.

■ Desfase temporal entre costos y beneficios: Es frecuente que los costos, especialmentepolíticos, de las reformas sean inmediatos, en tanto que los beneficios sólo se generanlentamente. Por la misma razón, los costos de no reformar no son obvios.

5 Varios trabajos de Mariano Tommasi han tocado este tema.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS PARA LA EQUIDAD SOCIAL 239

■ Requerimientos de capacidad institucional: Es frecuente también que los organismospúblicos que deberían implementar las reformas (por lo general ministerios sectoriales)sean organismos muy débiles. Sin embargo, la implementación de reformas importan-tes requiere una fuerte capacidad institucional.

■ Ganadores y perdedores: Es característ ico de las reformas la existencia de ganadores yperdedores. En particular, es usual que en los sectores sociales las organizaciones gre-miales y sindicales de prestadores participen regularmente en las discusiones sobre po-líticas y asignación de recursos en sus sectores. Cuando se trata de reformas y, comosucede con mucha frecuencia, se consideran perjudicados por ellas, por lo general reac-cionan ejerciendo poderes de bloqueo casi siempre insalvables.

■ Finalmente, “fatiga” de reformas: La falta de éxito, lentitud y/o costos políticos inespe-radamente altos de reformas ya emprendidas parecen actuar a veces como factor disuasivode la discusión y adopción de nuevas iniciativas de reforma.

Tal caracterización hace obvio que la economía política de las reformas en los sectores socia-les encierra grandes desafíos tanto de sustancia como de proceso. Ahora bien, a pesar de lo com-plejo que indudablemente resulta este panorama, las posibilidades de avanzar decididamente enel camino de reducir la pobreza y mejorar la equidad social aumentan en un contexto democrá-tico. En democracia, en efecto, puede esperarse que las políticas públicas respondan mejor y deun modo más eficiente a las necesidades sociales. Los esfuerzos para lograrlo, por lo tanto, debenestar estrechamente vinculados al fortalecimiento de la gobernabilidad y las instituciones demo-cráticas en los países de la región.

Bibliografía

Banco Interamericano de Desarrollo. Estrategia de Desarrollo Social del BID, Documento GN-2241–1.

———. Unidad de Pobreza y Desigualdad. http://www.iadb.org/sds/POV/site_3199_s.htm.González, Alejandra y Wolfgang Munar, “The Political Economy of Social Sector Reforms”, Re-

gión II del BID, Documento RE2-03-009, diciembre de 2003.Grindle, Merilee. “Despite the Odds: The Political Economy of Social Sector Reform in Latin America”,

enero de 2001, J.F. Kennedy School of Government Faculty Research Working Paper Series.———. “Designing Reforms: Problems, Solutions and Politics”, noviembre de 2000.Kandir, Antonio. “A Brief Report on the Political and Legislative Processes Aimed at Tax System

and Capital Market Reforms in Brazil”.Marfán, Manuel. “The Chilean Tax Reform of 1990: A Success Story”.Nelson, Joan. “The Politics of Social Sector Reforms”.Tommasi, Mariano. “Desarrollo Institucional para una Mejor Provisión de Bienes y Servicios

Sociales a los Pobres”. Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional, 2002———. “La Influencia de los Aspectos Institucionales en el Desempeño de las Políticas de protec-

ción Social y Combate a la Pobreza en América Latina y el Caribe”, Red para Reducción dePobreza y la Protección Social, 2002 (con Juan Sanguinetti y Fabián Repetto)


CAPÍTULO 13

Políticas de las reformasdel sector social1

Joan M. Nelson2

as reformas del sector social constituyen uno de los principales elementos de cualquierestrategia de reducción de las profundas desigualdades de América Latina. Las reformassistémicas de los servicios sociales básicos —educación y asistencia médica— conllevanenormes problemas técnicos, financieros, administrativos y políticos. En este trabajo, las“reformas” de los servicios sociales se refieren a las medidas cuyos fines son mejorar su

calidad, eficiencia, eficacia e igualdad.3 El informe se enfoca en las políticas de dichas reformas.Está claro que no existen fórmulas que muestren la mejor manera de gestionar las políticas

de reforma. Los reformadores deben elegir sus estrategias y tácticas políticas de forma que seajusten a las oportunidades y limitaciones de cada situación concreta. Y sin embargo, las políticasde la reforma son tan importantes para el éxito como sus aspectos técnicos, financieros y admi-nistrativos. Es importante aprender de la experiencia, no sólo para describir lo que funcionó encasos concretos, sino también para analizar las circunstancias que hicieron que unas estrategias ytácticas tuvieran éxito en unos casos y fracasaran en otros. Un primer paso esencial hacia eseanálisis es desagregar los vastos conceptos de “reforma” y “proceso de reforma” en fases y dimen-siones más específicas. Este informe sugiere algunas vías para separar los conceptos. Tambiénformula cuestiones genéricas que surgirían con probabilidad en cualquier intento importante dereforma de los servicios sociales.

Las partes I y II de este informe perfilan dos perspectivas de las políticas de la reforma. Laparte I compara esas reformas con las que se llevan a cabo en otros sectores y en la políticamacroeconómica. Explica que las características clave de las reformas de los servicios socialescontrastan con otros tipos de reformas, lo que tiene consecuencias importantes para las políticasdel proceso de reforma. La parte II tiene en cuenta las fases del proceso de reforma y explica para

L

1 Este artículo fue preparado por Joan M. Nelson para el primer encuentro del Foro de de Equidad Social. Sinembargo, por razones técnico-editorales se ha decidido incluirlo en este apartado tercero del libro.

2 Joan M. Nelson actualmente trabaja en el Smithsonian Institution y American University.3 Esta definición simplificada no tiene en cuenta un gran número de problemas conceptuales y prácticos. Por

ejemplo, las medidas pueden no tener los efectos inmediatos que se esperaban o pueden tener “éxito” en cuantoa sus objetivos inmediatos pero fracasar en la mejora de resultados. Las medidas también pueden producir efectoscolaterales no deseados o puede haber una compensación: una puede aumentar el rendimiento a expensas de unareducción de la equidad.


cada fase las diferentes tácticas y desafíos políticos. La parte III examina las políticas de dos deci-siones estratégicas de la reforma: cuán ambicioso ha de ser el plan de reforma y la mejor forma dedirigir los recursos del sector en favor de los pobres.

Políticas especiales de las reformas del sector social

El carácter político de las complejas reformas institucionales.

Las características básicas de las reformas del sector social contrastan con otras muchas catego-rías de reforma, en particular con ciertos tipos de medidas de estabilización macroeconómica.Podríamos imaginar un espectro de reformas, organizadas según diferentes características:

■ hasta qué punto esas medidas se guían por un modelo claro apoyado por un sólidoconsenso técnico;

■ el número y variedad de líderes, organizaciones y grupos que deben cooperar para lo-grar cambios importantes;

■ la cantidad de t iempo que lleva implementar las reformas como resultado de las com-plejidades técnicas y administrativas, incluso cuando no hay complicaciones políticas;

■ la oportunidad de costos (para los perdedores) y beneficios (para los ganadores) (te-niendo en cuenta que algunos grupos ganan y pierden);

■ los costos evidentes de retrasar la acción.

Algunas medidas clave de la gestión macroeconómica, en concreto las que básicamente soncambios en los precios (como la devaluación o el ajuste de los tipos de interés), se encuentran enun extremo del espectro. Cuando existe la amenaza de una grave inflación, se produce un amplioconsenso entre los economistas en cuanto al modelo a seguir, a pesar de mostrar diferencias enciertos puntos concretos. Un pequeño número de funcionarios económicos de alto nivel puedenllevar a cabo las acciones necesarias si cuentan con el apoyo del liderazgo político. Las medidasentran en vigor de forma casi inmediata, y también muchos de los costos; a pesar de ello, y sobretodo cuando se reduce la alta inflación, los beneficios también son bastante rápidos y muy exten-sos. Son evidentes los altos costos de posponer la acción.

Los cambios en el largo plazo generalmente requieren cierto grado de reestructuraciónorganizativa y legal. Este tipo de reformas se encontraría en el centro y el extremo más alejado delespectro. Hacia el centro estarían, por ejemplo, las reformas del sector financiero. Se establecenamplios principios de forma bastante clara, pero hay que diseñar medidas concretas en funciónde las circunstancias de cada país y existirá una gran oposición en su contra. Debe colaborar unbuen número de actores del gobierno y del sector privado y es probable que se tarden meses oaños en que las reformas entren en vigor. Los costos del retraso son menos difíciles de sobrellevarque en el caso de una crisis inflacionaria, aunque siguen siendo importantes.

Las grandes reformas de los sistemas de educación y salud (así como del mercado de trabajoy otras reformas) se encuentran en el extremo más alejado del espectro. Existen varios modelos yno sólo uno o dos paradigmas en competencia, y los expertos se muestran totalmente en des-

POLÍTICAS DE LAS REFORMAS DEL SECTOR SOCIAL 243

acuerdo respecto a los méritos de cada uno. Por e jemplo, la polémica se agudiza al llegar a lasvirtudes y defectos de los sistemas de asistencia médica con un solo proveedor o de los bonosescolares y, sobre todo, al tratar el papel de los sectores público, privado y sin fines de lucro en e lfinanciamiento y la provisión de educación y salud. Para que las reformas tengan éxito hay mu-chos actores que deben colaborar (y no solamente estar de acuerdo con ellas). Su implementaciónpuede llevar años, con las consiguientes oportunidades para la erosión o desviación. Muchas delas pérdidas de los derechos adquiridos se advierten rápidamente, mientras que la mayoría de losbeneficios de la mejora en la calidad y eficiencia aparecen más tarde. Incluso cuando casi todo elmundo está de acuerdo en que el desempeño del sistema no es bueno, hay poco sentido de laurgencia. Sobre todo para los líderes políticos, los costos políticos de la reforma pueden parecermayores que los costos de no actuar.

El gran número de actores, la ausencia de proyectos claros, los largos calendarios, los rápidoscostos y los retrasos en los beneficios y los bajos costos, en apariencia, del retraso cargan el pro-ceso de reforma con muchos “actores con capacidad de veto” y “oportunidades de veto”. Las ba-tallas políticas no se resuelven una vez que las reformas se han aprobado de forma oficial. Enlugar de ello, se retomarán a escala local y nacional, con seguridad en las primeras etapas de laimplementación y con frecuencia también en etapas posteriores.

A menudo, el momento escogido para llevar a cabo las reformas del sector social tambiénafecta a sus políticas. Las reformas de la salud y la educación raramente se abordan en medio deuna crisis financiera o en las primeras etapas de programas de estabilización y ajuste, aunquepueden coincidir con presiones fiscales existentes. Para cuando los problemas del sistema socialcobran relevancia, el contexto político es diferente al que existía en el clima de cr isis inicial. Legis-ladores, grupos de interés y público en general están menos dispuestos a dejar que sean los tecnó-cratas los que vayan a la cabeza, y es más probable que reivindiquen sus derechos y puntos devista. En resumen, las reformas sociales se realizan normalmente en un ambiente de “políticacomo de costumbre” y no en lo que Lezcek Balcerowitz, el artífice de la transformación económi-ca de Polonia, denominó una “ventana de oportunidad”.

Otras características políticas de las reformas de la educación y la salud

Las características de las reformas de los servicios sociales las comparten, en distinto grado, otrasreformas institucionales complejas. Existen unos cuantos desafíos políticos adicionales que sonespecialmente importantes (aunque no exclusivos) para las reformas de la salud y la educación.La mayoría son bien reconocidos y, por tanto, tan sólo los enumeramos:

■ Oposición de los sindicatos y asociaciones de proveedores de servicios. Los maestros y lostrabajadores sanitarios constituyen, a menudo, la mayor categoría de asalariados de unpaís. Con frecuencia, están fuertemente sindicalizados y son muy reticentes a las refor-mas. En algunos países, los líderes sindicales tienen un control considerable sobre lasdecisiones relativas a personal o a los fondos que se recaudan de los aportes para losservicios de salud. Algunos ministerios son cautivos virtuales de los sindicatos de la ense-ñanza o de las asociaciones de médicos. A pesar de esas tendencias, muchos sindicatos ysindicalistas tienen interés en normas e incentivos laborales más efectivos y profesionales.


■ El papel crucial que tienen en la calidad del resultado las motivaciones y capacidades decada proveedor de servicios. Lo que ocurre entre maestro y alumno en el aula o entrepaciente y personal sanitar io en la clínica determina en gran medida la eficacia de laenseñanza o de la salud. Sin embargo, en la mayoría del resto de servicios públicos en losque gran número de trabajadores trata directamente con el público —por ejemplo, co-rreos o aduanas— la interacción con los clientes es mucho más rutinaria, menos intensay menos continua. En parte por esta razón, es particularmente difícil monitorear y me-dir de manera justa el desempeño de los trabajadores sanitarios y de los maestros. Losproblemas de supervisión de la relación principal–agente son importantes. Esto tieneconsecuencias no sólo en el diseño de las reformas, sino también en las políticas delproceso de reforma. Es importante, incluso más que en otros campos, que los proveedo-res de los servicios sociales entiendan y acepten, al menos en parte, los objetivos de lareforma.

■ Competencia entre los estratos medios y los pobres. En América Latina, el deterioro de losservicios públicos ha hecho que un número cada vez mayor de individuos con ingresosmedios confíe, al menos en parte, en escuelas y servicios de salud privados. A pesar de ello,muchas personas con unos ingresos medios siguen considerando a la educación públicacomo la principal vía hacia la movilidad social, y a los hospitales públicos o aquellosligados a un sistema de seguro social financiado con fondos públicos como los principalesproveedores de asistencia médica. Habrá una gran resistencia a las reformas de los servi-cios sociales que conlleven el traslado de recursos de los estratos medios a los más pobres.

El debate que se establece más adelante entre los programas sociales focalizados frente a losprogramas más amplios retoma este punto.

Tendencias en favor de las reformas de los sectores de la educación y la salud

A pesar de los enormes obstáculos, se están produciendo cambios. Una serie de tendencias yfuerzas apoyan las reformas y ofrecen posibilidades a los reformadores:

1. Una de las fuerzas principales es e l aumento de la demanda pública junto al aumento dela organización ciudadana. Cada vez más personas reconocen que los sistemas existentesfuncionan muy mal y aumenta el número de personas que pertenecen a grupos de ciu-dadanos capaces de expresar sus demandas.

2. Los círculos empresariales progresistas, movidos en parte por la presión de la competen-cia en las nuevas economías abiertas, también reconocen cada vez más que son parteinteresada en una mejora de la educación que aumente la calidad de la fuerza laboral enlas décadas futuras. Por razones que no están claras, en gran parte de América Latina elapoyo empresarial a la mejora de la calidad y la eficiencia de los servicios sanitarios espoco evidente.

3. Las demandas públicas y los intereses del sector privado son estimulados e inspiradospor los datos y los análisis de las cuestiones relacionadas con la educación y la salud, y asu vez, estimulan y apoyan la mejora de esos datos y análisis. Gran parte de la informa-


ción nueva proviene de investigadores y de grupos de expertos de universidades. Losexpertos no gubernamentales desempeñan un papel fundamental a la hora de informarsobre y canalizar el descontento público y en el desafío a políticas que llevan vigentesmucho tiempo.

4. La tendencia a la descentralización, impulsada en sí misma por una mezcla de fuerzasdemocráticas, fiscales y de otro tipo, conlleva la reestructuración de los sistemas de edu-cación y asistencia médica. Evaluaciones recientes muestran una escasa conexión siste-mática entre la mejora de los servicios de educación y salud y la descentralización deresponsabilidades y recursos hacia los gobiernos locales. Numerosos funcionarios loca-les no cuentan con una preparación adecuada y se muestran reacios a aceptar esas res-ponsabilidades. Sin embargo, la descentralización permite a los gobiernos progresistas,sean estatales o locales, experimentar y proseguir con el cambio, aunque las reformasestén en un punto muerto a escala nacional. Y el diseño adecuado de la descentraliza-ción de la responsabilidad y la autoridad de las unidades operativas —escuelas, hospita-les y clínicas— mejora con frecuencia el desempeño.4 Por tanto, la gran tendencia haciala descentralización, en marcha en muchos países de América Latina, no apoyaautomáticamente las reformas de los servicios sociales, aunque sí puede crear oportuni-dades para que esas reformas sean efectivas.

5. Las presiones fiscales limitan las reformas porque, incluso aquellas cuyo objet ivo es eluso más eficiente de los recursos, es probable que al comienzo precisen un desembolsode fondos. Pero la presión fiscal también puede ser una fuerza alentadora de la reforma.Tal vez sea irónico, pero es más probable que los principales interesados en el viejo sis-tema consideren la posibilidad de un cambio una vez que hayan aceptado, aunque aregañadientes, que los recursos públicos para salud y educación aumentarán muy pocoo nada. Además, las consideraciones fiscales llevan a los pesos pesados de los gobiernos—los ministros de finanzas y economía— a prestar más atención a los servicios sociales.A medida que los gobiernos reducen sus actividades económicas directas, liberándosede iniciativas económicas y reduciendo los subsidios directos e indirectos, la cuota rela-tiva de los programas del sector social en el total de los presupuestos públicos aumenta.Como resultado, es más probable que las autoridades económicas centrales se preocu-pen más de la eficiencia y eficacia de esos programas. Los mismos funcionarios tambiénpueden compartir la percepción de los hombres de negocios progresistas de que mejoresservicios sociales contribuyen en el largo plazo al éxito de las estrategias de las econo-mías abiertas.

6. Paradójicamente, los mercados privados emergentes de educación y salud también ge-neran cierto grado de presión para que se rediseñen el alcance y el papel de la prestaciónpública de servicios y la regulación gubernamental de los servicios privados. A medidaque las escuelas y los seguros médicos privados llegan a más población (en parte por eldeterioro de los servicios públicos), ya no pueden ser considerados componentes mar-ginales de los dos sectores.

4 Burki, Perry y Dillinger. l999.


7. Por último, las organizaciones internacionales y la experiencia en otros países fomentancada vez más el cambio sistémico de los programas y políticas de educación y salud. Lasideas, el apoyo y a veces la presión provienen de un amplio despliegue de organizacionesinternacionales, asociaciones de profesionales y ONG transnacionales, y de redes infor-males que vinculan a los profesionales locales con sus contrapartidas en otros países. Lasinfluencias no son en ningún modo monolíticas. De hecho, a veces la cacofonía de ideas,consejos y apoyo a distintas iniciativas dificulta más que ayuda a encontrar la direccióna seguir. Sin embargo, en el largo plazo, la llegada de nuevas ideas y opciones a camposque durante mucho tiempo han estado paralizados y anticuados contribuye en granmedida al impulso para el cambio.

Fases de la reforma y políticas de cada fase

El proceso de introducción y consolidación de cambios importantes en los sistemas de educacióno asistencia médica lleva años. Las reformas pasan por cuatro fases: establecimiento de la agenda,alcance de un acuerdo en la rama ejecutiva del gobierno, logro de la aprobación legislativa y laaceptación del público e inicio y mantenimiento de la implementación. Los principales implica-dos y los escenarios de la acción, los principales desafíos políticos y las táct icas relevantes sondiferentes en cada fase. En la práctica, las fases se superponen y el proceso de reforma puederetroceder (por ejemplo, si un nuevo ministro o un nuevo gobierno accede al poder). No obstan-te, una perspectiva general de las fases de la reforma permite reflexionar acerca de los diferentesdesafíos políticos que enfrentan los reformadores y también acerca de algunas tácticas y herra-mientas que pueden ser de utilidad.

Establecimiento de la agenda

Normalmente, cualquier intento de llevar a cabo una reforma importante va precedido por unlargo periodo en el que la preocupación por el mal desempeño del sector crece gradualmente,tanto entre los especialistas como entre el público en general. A menudo ya se han producidootros intentos fallidos de reforma. El paso clave de esta etapa es incluir la reforma en la agenda delgobierno. Aunque el impulso a favor de la reforma provenga en gran parte de los grupos nogubernamentales, y aunque inicialmente los tipos de reforma que se adopten dependan en granmedida de grupos no oficiales para su implementación, prácticamente todas las grandes refor-mas necesitan la iniciativa del gobierno. En casi toda América Latina, las reformas de los sectoresde la salud y la educación están ya incluidas en las agendas de los gobiernos. Aunque saber cómollegaron a ellas las reformas es algo muy interesante, no es necesario para este informe.

Alcance de un acuerdo en el gobierno

Conciliación de diferentes puntos de vista. Por lo general, las grandes reformas necesitan la co-operación de distintos ministerios u organismos del gobierno central. Para poder pasar de re-conocer la necesidad de nuevos programas y políticas a proponer actuaciones es necesario lograr


el acuerdo, o al menos la aceptación, de los principales organismos participantes. Puesto queexisten múltiples modelos y un consenso técnico limitado respecto a las reformas de los secto-res de la educación y la salud, los distintos organismos pueden tener puntos de vista muy dife-rentes respecto a lo que es necesario. Además, cada uno t iene sus propios intereses ypreocupaciones institucionales que se verán afectados por el diseño de las reformas. Por tanto,lograr el grado de acuerdo necesario dentro del gobierno para seguir adelante con una determi-nada propuesta constituye un importante desafío político. El desacuerdo dentro de los gobier-nos produce a menudo que las ideas de reforma se retrasen de manera importante o inclusoque se abandonen.

Logro del apoyo de alto nivel. El grado de apoyo político de alto nivel interactúa con la creación deun consenso dentro del gobierno. Si el Presidente (y a veces otros principales líderes políticos) semuestra muy a favor de las reformas, los ministros y las burocracias ministeriales se ven presio-nados para lograr un acuerdo. Pero la influencia también fluye en la otra dirección: un Presidenteo Ministro de Hacienda inicialmente a favor pueden dejar de lado un asunto con el que su gobier-no esté fuertemente en desacuerdo. Las reformas del sector de la salud pueden ser especialmentevulnerables a este problema porque hay muchos puntos de vista en conflicto respecto a los mo-delos de reforma. Durante el decenio de los noventa, las reformas sanitarias de varios países deAmérica Latina y de otras regiones (Colombia, México, Polonia, Hungría), que contaban con unfuerte apoyo inicial del gobierno, pasaron a un segundo plano por los desacuerdos dentro delpropio gobierno (en Colombia y México, los desacuerdos se superaron más tarde).

Los papeles de los equipos de cambio. En algunos casos, un pequeño grupo de reformadores con lasideas bastante claras respecto a la dirección y el diseño de las reformas establece un “equipo decambio” que juega un papel clave a la hora de lograr un consenso. A veces, este equipo se encuen-tra en el organismo central de planificación o económico, otras veces en el principal ministerioresponsable y ocasionalmente en una unidad especial dependiente de la Presidencia. El equipodesempeña un papel esencial en el diseño de las propuestas y en la coordinación de los debatesentre los organismos. Establece redes informales de funcionarios de la misma opinión y puedetratar de influir en el nombramiento o promoción de quienes les apoyen dentro de esos organis-mos, “colonizando” así al gobierno. Los equipos de cambio también pueden ser importantes enfases posteriores: en la información al público respecto a las opciones de reforma, en el diálogocon los grupos de interés, en la inclusión de las propuestas de reforma en la legislatura, en eldesarrollo de normativas detalladas para la implementación de las nuevas leyes y en su actuaciónde mediadores en las primeras fases de la implementación.5

Los reformadores deben decidir el grado de consulta con los grupos interesados, los legisla-dores e incluso el público (mediante sondeos y a través de los medios de comunicación) duranteel periodo en el que el propio gobierno no haya logrado todavía un consenso. Las consultas ini-ciales corren el riesgo de provocar tantas protestas y presiones de grupos de intereses creados que

5 El papel de los equipos de cambio en las reformas del sector de la salud en Chile, Colombia y México seanaliza en detalle en tres estudios dirigidos por Alejandra Gonzales-Rosetti, bajo los auspicios de la HarvardSchool of Public Health, en su proyecto Date for Decision-Making.


los líderes del gobierno se alejen de reformas serias. Como mínimo, la consulta complica el ya depor sí complejo y delicado proceso de lograr un acuerdo dentro del propio gobierno. Pero esprobable que el diálogo con los interesados y líderes legislativos clave mientras se debaten losaspectos del diseño de la reforma facilite la tarea posterior de lograr el apoyo legislativo y deponer las reformas en marcha. El diseño en sí se puede modificar para reducir la oposición sindebilitar seriamente los objetivos de la reforma. El mismo proceso de consulta puede disminuirlas sospechas de los interesados de que el diseño de medidas se realice a puerta cerrada, vengaimpuesto desde arriba y afecte enormemente a sus intereses. Si el diálogo temprano demuestrauna resistencia menor a la esperada de los grupos interesados, la oposición dentro del propiogobierno puede disminuir. Los reformadores deben sopesar las ventajas e inconvenientes de unaconsulta inicial o posterior con los interesados.

Logro de la aprobación legislativa y la aceptación pública

La tercera fase de la reforma comienza cuando el gobierno ha decidido poner en marcha unconjunto determinado de propuestas de reforma. El objetivo específico de esta fase es lograr elapoyo legislativo para aquellos aspectos de la reforma que precisen leyes nuevas.6 La dificultad deesta tarea depende en parte de las instituciones políticas de cada país y de las circunstancias po-líticas del momento: el número y la disciplina del partido (o coalición) de gobierno en la legisla-tura, si el parlamento es unicameral o bicameral y la influencia que ejercen los comités legislativosantes de que un proyecto de ley llegue al pleno.

Pero los desafíos políticos de esta fase van más allá de la propia legislatura. Hay al menos trestareas que son esenciales: reducir o neutralizar la oposición de grupos de intereses creados; esta-blecer alianzas dentro y fuera del poder legislativo y convencer a la opinión pública. Como ya seha señalado, cada una de estas tareas puede haber comenzado en fases anteriores del proceso dereforma, pero esta fase requiere un gran impulso de las tres.

Reducir o neutralizar la oposic ión de los grupos de intereses creados es la tarea que generalmenteatrae más la atención en el debate de las políticas de la reforma. Existen numerosas tácticas parahacer frente a los grupos de intereses creados: formación y persuasión, compensación, división delas fuerzas de oposición (y aislamiento de los grupos que más se oponen a la reforma), concesióny amenazas de sanción veladas o directas. Los grandes intentos de reforma generalmente empleanestas tácticas combinándolas de distintas maneras.

A menudo, los interesados (proveedores de servicios, clientes, funcionarios estatales o loca-les, proveedores privados, etc.) tienen un miedo exagerado a las reformas, o bien muestran sen-timientos contrapuestos respecto a los distintos aspectos de las propuestas. Su oposición puede

6 No sólo el alcance de la reforma, sino también los poderes constitucionales y tradicionales de la rama ejecu-tiva del gobierno y el Presidente determinan el grado de legislación necesario. En unos cuantos países de AméricaLatina sigue siendo importante el poder presidencial de emitir decretos. Por ejemplo, la reforma de los serviciosde salud de las Obras Sociales, controlados por los sindicatos en Argentina, se autorizó por completo por decreto;los intentos de aprobar la leg islación al respecto fracasaron. Aunque el Ejecutivo disponga de poderes formalespara llevar a cabo ciertas reformas por decreto, el creciente contexto democrático de América Latina cuestiona elacierto político de esas medidas, que privan a las reformas de las ventajas de la legitimidad de procedimiento.


reducirse o incluso eliminarse con información y explicaciones completas. En esta fase, son desuma importancia las reuniones formales e informales con los representantes sindicales, profe-sionales y asociaciones comerciales, gobiernos subnacionales y grupos de usuarios. La persuasiónes la primera línea de acción, hasta el punto de que si falla, los reformadores deberán tener encuenta otras tácticas, como la compensación y la concesión.

La compensación se puede realizar de muchas maneras. La compensación financiera directaes la forma más evidente. Las reformas de los sectores de la educación y la salud van a menudoacompañadas de concesiones salariales o de una reserva para bonificaciones. (Con frecuencia, lamejora de la paga se considera no sólo una manera de reducir la oposición y de asegurar la apro-bación del paquete de reformas, sino también un factor importante de mejora de los incentivospara alcanzar el desempeño deseado). También son comunes las formas de compensación nofinanciera o indirectas. El informe de Pamela Lowden sobre el programa de reformas de las Es-cuelas Integrales en Mérida, Venezuela, a comienzos del decenio de los noventa, señala que losmaestros consideraron la provisión de capacitación y supervisión de apoyo incluida en el progra-ma como “una oportunidad de mejorar más que una carga”.7 La reforma de la salud en Ceara,Brasil, comenzó en 1987 y ofreció una serie de incentivos y compensaciones, no sólo a los agentessobre el terreno recién contratados, sino también a los enfermeros que los supervisaban (quienesadquirieron un gran prestigio y satisfacción profesional) y a los alcaldes, quienes ganaron presti-gio, y tal vez apoyo político, por un programa tan visible y exitoso (a pesar de su pérdida decontrol sobre puestos de trabajo que hasta entonces servían para favores políticos).8

Los grupos que se oponen a las reformas rara vez son monolít icos. A menudo es posibleseparar las ramas moderadas de las ramas duras. En Mérida, por ejemplo, había seis sindicatos demaestros afiliados a distintos partidos políticos. Los reformadores debatieron sus planes en deta-lle con los grupos más moderados. El sindicato que más se oponía (que estaba afiliado al gobier-no y, por tanto, pretendía proteger su control respecto a los nombramientos) se quedó aislado.9

Los reformadores realizaron sondeos entre los maestros respecto a una cuestión, la ampliacióndel horario escolar, y descubrieron un apoyo abrumador que debilitó la oposición de los líderessindicales.10

Otra táctica muy empleada es simplemente posponer (tal vez de manera indefinida) el en-frentamiento con oponentes especialmente poderosos. En muchos países, las reformas de laspensiones no afectan a los militares, la policía, el poder judicial u otros grupos privilegiados ypoderosos (como los trabajadores del petróleo o los maestros en Colombia). La misma pautasuelen seguir los intentos de reforma de los componentes de los sistemas de salud financiados concontribuciones al seguro social. Los intentos de reforma de la educación pueden tratar de evitarel espinoso asunto de las tasas universitarias.

7 Lowden, 1995.8 Tendler y Freedheim, 1994.9 Victor ia Murillo plantea una discusión más amplia acerca de si la estructura de los sindicatos en sectores

concretos y su vinculación a partidos políticos afecta en gran medida a su flexibilidad y a su capacidad de manio-bra. En general, la fuerte competencia entre los sindicatos por captar miembros y la competencia en el seno de lossindicatos por el liderazgo reduce la libertad de movimientos de los líderes. Véase, por ejemplo, Murillo, 1996.

10 Lowden, idem.


Establecer alianzas. Además de enfrentar la oposición de los grupos de intereses creados, losreformadores deben establecer alianzas con los interesados descontentos con el viejo sistema ycon los posibles beneficiarios del cambio. Como ya se señaló anteriormente, varias de las ampliastendencias de las economías y las sociedades en las últimas dos décadas han generado nuevospartidarios de las reformas del sector social: ministros de hacienda y economía interesados enconsolidar los balances fiscales que tanto les costaron lograr y en mejorar la competitividad de laeconomía; empresarios interesados en contar con trabajadores mejor calificados; asociaciones dela sociedad civil que adquirieron poder con la liberación política. Las tácticas de los reformadoresson en este caso evidentes: necesitan informar a los posibles partidarios acerca de las reformas yestimular y canalizar el cabildeo, los testimonios (ante los comités legislativos) y otras formas deapoyo.

El propio diseño de las reformas puede utilizarse para crear nuevos interesados. Las reformasde salud iniciadas en Colombia a finales de 1993 incluyeron disposiciones para extender los pa-quetes básicos de los servicios de salud a los pobres de Colombia. (En ese momento se calculabaque el 20% de la población no tenía acceso a los servicios de salud). Numerosos programas dereforma de la educación y la salud crean consejos de ciudadanos con capacidad para supervisar (ya veces gestionar de forma parcial) ciertos hospitales, clínicas o escue las: la posibilidad de que seles escuche y de que la calidad de los servicios mejore hace que los ciudadanos pasen a ser parteinteresada en los nuevos sistemas. También las opciones de “salida” y la posibilidad de “manifes-tarse” pueden crear nuevos grupos interesados: los bonos escolares son un claro ejemplo. A losproveedores de servicios también se les pueden proporcionar nuevos intereses: al aumentar laautonomía y el control sobre los presupuestos que tienen los directores de escuelas u hospitales,por ejemplo.11

La vinculación a otras cuestiones posibilita el empleo de tácticas adicionales para estableceralianzas. En Colombia, por ejemplo, se vincularon reformas de gran alcance de la salud a lasreformas de las pensiones mediante un solo proyecto de ley. En ese caso, la mayor prioridad delgobierno era la reforma de las pensiones. El desacuerdo en el seno del gobierno respecto a lasreformas de la salud parecía haber acabado con ellas, hasta que unos cuantos miembros clave dellegislativo insistieron en que las medidas de salud debían incluirse en el proyecto de ley de lareforma de las pensiones. Los miembros del gobierno que proponían la reforma de la salud apro-vecharon la ocasión para introducir propuestas bastante radicales. Pero la vinculación tambiénpuede entrañar riesgos. En Argentina, los grupos empresariales e industriales estaban muy inte-resados en las reformas de las relaciones laborales. También estaban a favor de la reforma de losservicios de salud gestionados por los sindicatos y financiados con impuestos sobre nóminas,porque las obras sociales eran a menudo tan ineficaces que algunos empleadores, además de pagarla parte que les correspondía del seguro social de sus trabajadores, contribuían a seguros de saludprivados. La vinculación de las cuestiones de las relaciones laborales y las reformas de salud sellevó a cabo mediante negociaciones tripartitas largas y difíciles. Sin embargo, el resultado netofue que la implementación de las medidas para reformar las obras sociales se diluyó y pospuso

11 Para más información sobre el enfoque de los grupos interesados, véase Graham, 1998.


porque fue el precio a pagar por la aceptación, por parte de los sindicatos, de ciertas reformas delas relaciones laborales.

En algunos casos, para justificar las reformas del sector social, se han empleado las crisisfinancieras como un tipo especial de vínculo, aunque de forma más clara respecto a las pensio-nes que a la educación o la salud. Así pues, el presidente de Brasil, Henrique Cardoso, utilizó lacrisis financiera de 1997–1998, para conseguir el apoyo legislativo y llevar a cabo una reformaparcial de las pensiones que había sido rechazada con anterioridad (y que luego sería anuladapor los tribunales). De forma parecida, el gobierno de Menem utilizó las presiones fiscales de1995 para retirar de la ley de reforma de las pensiones que acababa de ser aprobada elemen-tos que había añadido el poder legislativo pero que el gobierno percibía como indeseables oinviables.

El convencimiento de la opinión pública está relacionado con la oposición de los grupos de intere-ses creados y con el establecimiento de alianzas, pero son tareas bien diferenciadas y separadas.De nuevo hay muchas tácticas disponibles: discursos de los funcionarios de alto nivel, reunionesinformativas con la prensa intensivas y continuas, y conferencias y reuniones públicas en nume-rosos puntos del país.

El convencimiento de la opinión pública, el establecimiento de alianzas y el enfrentamientode los grupos de intereses creados se realiza de forma más o menos simultánea e interactuandounas cosas con otras. Al mismo tiempo, los sindicatos y otros grupos de interés poderosos llevana cabo sus propias campañas par a influir en la opinión pública y crear alianzas. Si se puede dividiro desactivar la oposición de los sindicatos es más fácil convencer al público de los méritos de lareforma propuesta. O bien la influencia puede ir en la otra dirección: una campaña eficaz deopinión pública en favor de la reforma puede dejar a los sindicatos de línea dura aislados encierto modo, lo que tal vez les anime a mostrarse más flexibles.

Mientras tanto, suponiendo que el gobierno haya presentado los proyectos de ley de reformaal poder legislativo, el escenario sigue siendo un campo de batalla. Conseguir que la legislaciónsea aprobada es el objet ivo inmediato de los esfuerzos por desactivar a la oposición, promoveralianzas y convencer a la opinión pública (aunque en el largo plazo también se obtengan benefi-cios evidentes).12 Dentro del legislativo, es probable que se utilice un despliegue adicional detácticas, entre ellas informes y testimonios de expertos ante comisiones especializadas y enfoquesde negociación y creación de vínculos específicos del proceso legislativo (como el “amiguismo” oel intercambio de apoyos a ciertos proyectos de ley con la promesa de que se devolverá el favor).Es probable que, al llegar al legislativo, muchos de los detalles de las medidas de la reforma cam-bien durante el debate y las negociaciones, a menudo de forma tan rápida que quienes tratan dedirigir las reformas no tienen tiempo de resolver las posibles implicaciones operativas de esoscambios. Al final, el programa que se aprueba puede ser bastante diferente a la propuesta originalde los reformadores.

12 En algunos países de Europa del Este, el logro de un acuerdo con los sindicatos constituye de hecho unprerrequisito incluso para presentar proyectos de ley, porque las comisiones tripartitas tienen el derecho legal deaprobar los proyectos propuestos en su área de competencia.


Inicio y mantenimiento de la implementación

La aprobación legislativa señala e l comienzo de la cuarta fase de la reforma, la más larga: suimplementación. (Por supuesto que a veces hay aspectos de un programa de reformas que seinician sin la aprobación legislativa, mediante decretos e jecutivos). Sin embargo, el comienzode la implementación no significa que la política haya terminado. Más bien lo que ocurre es quelas políticas de la reforma se trasladan a otro escenario y participa un grupo de actores algodiferente.

■ Las burocracias administrativas de todos los niveles de gobierno (central, estatal o pro-vincial y municipal o de distrito) pasan a participar de forma intensa.

■ También lo hacen los gerentes de las unidades operativas —directores de escuelas, hos-pitales y clínicas— y su personal.

■ Los políticos estatales y locales pueden haber desempeñado algún papel en fases anterio-res, pero si la reforma conlleva la descentralización de responsabilidades o si los gobier-nos subnacionales ya son responsables de numerosos aspectos de la prestación de serviciosde salud y educación, esos líderes políticos se ven inevitablemente mucho más implica-dos en la fase de implementación.

■ A menudo las comunidades toman parte activa, sobre todo si el diseño de las reformasestablece comités ciudadanos u otros mecanismos comunitarios para fomentar la capa-cidad de respuesta y la rendición de cuentas.

Garantía de un inicio lo más tranquilo posible. Las tareas o desafíos políticos de esta fase tam-bién son diferentes en parte a los de las fases anteriores y tienen mucho más que ver con losdetalles del diseño del cambio institucional y de la gestión de las relaciones con la comunidad.La primera tarea —principalmente técnica y administrativa pero con implicaciones políticasextremadamente importantes— es controlar la introducción de cambios para minimizar laconfusión, la incertidumbre y los retrasos (en las comunicaciones, el flujo de fondos, etc.).Los enemigos de la reforma están preparados para saltar en cuanto surja un problema y de-mostrar así que las reformas son desatinadas e inviables. Los medios de comunicación siempreestán dispuestos a difundir las malas noticias. Buena parte del público y la mayoría de losadministradores y de los trabajadores de la prestación de ser vicios, si no están rotundamenteen contra de las reformas, sí se muestran muy escépticos respecto a ellas. Los comienzos difí-ciles endurecerán la oposición. A la inversa, un inicio relativamente fácil, precedido y acompa-ñado de reuniones informativas con la comunidad y los grupos de interés, puede crear unaatmósfera en la que se acepten algunos de los problemas iniciales por considerarlos pasajerosy en la que la oposición comience a percibir el cambio como inevitable. Por razones tantopolíticas como administrativas, el control de daños (quizás mediante “grupos de ayuda”itinerantes) y las relaciones públicas deben ser asuntos prioritarios en las primeras etapas de laimplementación.

Identificación y respuesta a los problemas que surjan. La segunda tarea política, muy relacionadacon la primera, es realizar disposiciones para identificar y responder rápidamente a problemas


que surjan. Las técnicas y mecanismos para esta tarea incluyen medidas simples como el estable-cimiento de líneas de atención directa en el ministerio central o de mediadores en los niveleslocales. Unas comisiones de asesoramiento que representen a los principales interesados, dentrodel principal ministerio responsable de las reformas, pueden ocuparse de los problemas más com-plejos. Las reuniones periódicas regionales y nacionales pueden animar a los funcionarios localesy estatales a compartir lo aprendido.

Obtenc ión de beneficiados inmediatos.Otra táctica relacionada con la protección de los intentosde reforma nuevos y vulnerables es la creación de beneficiados inmediatos. En Colombia, elgobierno del Presidente César Gaviria empleó una estrategia de “beneficiados inmediatos” paraproteger y consolidar sus reformas de la asistencia médica y las pensiones. La Ley 100 de diciem-bre de l993, que incluía los dos grupos de reformas, se aprobó tan sólo ocho meses antes determinar su mandato. El gobierno esperaba que su sucesor trataría de minar o anular las refor-mas. Había mucha presión de tiempo para desarrollar toda la normativa detallada necesariapara que entrara en vigor la ley en los dos sectores. La normativa de las nuevas pensiones seredactó en tres meses. Las empresas que en virtud de la nueva ley reunían los requisitos paragestionar los fondos de pensiones individuales comenzaron de inmediato una campaña paracaptar miembros. Cuando terminó el mandato de Gaviria había más de medio millón de afilia-dos en el nuevo sistema. En el sector de la salud, el ministerio nacional actuó rápidamente parapromover la afiliación de casi un millón de colombianos de ingresos bajos a las Empresas Soli-darias de Salud (una forma especial de organización de pago para afiliados no contribuyentes)y proporcionarles así acceso a los servicios disponibles dentro del paquete de asistencia técnicasubsidiada. Como ya se ha señalado, las reformas también pueden crear grupos de interesadosy beneficiados inmediatos entre los proveedores de servicios, como los recién elegidos directoresde escuela con poder para desempeñar un papel importante en las reformas de la educaciónprimaria en Minas Gerais, Brasil.

El cuadro 1 proporciona un resumen esquemático de las fases y desafíos de la reforma, y delas tácticas y mecanismos que podrían ser útiles para enfrentar los distintos desafíos. (Ver anexoen página 259).

En resumen: los desafíos políticos van cambiando a medida que la reforma pasa de ser unaidea a una propuesta oficial, a una ley y por último a los verdaderos cambios en las institucionesy en las actuaciones. Se reconoce ampliamente que las consideraciones políticas deben formarparte del diseño de la reforma (y puede ser necesario modificar el diseño inicial par a lograrel consenso dentro del gobierno, la aprobación legislativa y la implementación real). Tan im-portante es planificar cada paso de la campaña política como el diseño técnico de la reforma.Hay disponibles numerosas tácticas. En principio, se puede aprender mucho de la experiencia(tanto del éxito como del fracaso) respecto a las estrategias y técnicas con más posibilidadesde éxito en distintas circunstancias. Pero tan sólo estamos comenzando a reunir estudiosválidos de casos y estudios comparativos que no sólo hablan de reformas concretas, sinoque también analizan los factores y circunstancias que hicieron que el intento tuviera éxito ofracasara.


Asuntos estratégicos seleccionados de las políticas de reforma de laeducación y la asistencia médica

Incluso en los debates iniciales acerca del diseño de la reforma, los reformadores son conscientes, almenos en parte, de los desafíos políticos que deberán enfrentar más adelante en el proceso de reforma.A menudo, incluyen en sus propuestas elementos cuyo fin es abordar problemas políticos previstos.Algunas de las características de l diseño con motivación política son bastante concretas, como porejemplo, dejar fuera del alcance de los cambios propuestos a ciertos sindicatos poderosos cuando esoscambios se realizan sobre programas de asistencia médica financiados por el seguro social. Algunascuestiones políticas del diseño de la reforma son más amplias; afectan a las estrategias más que a lastácticas. A continuación tratamos dos de esas cuestiones estratégicas.

¿Cuán ambiciosas han de ser las reformas?

¿Es más probable que las reformas sean efectivas y sostenibles si son amplias y rápidas o si sedesarrollan de forma más gradual partiendo de componentes parciales? Cada enfoque tiene ven-tajas e inconvenientes de muchos tipos: técnicos, financieros, administrativos y políticos. La elec-ción de los reformadores también se ve limitada por las circunstancias. Sin embargo, casi siemprecuentan con cierto grado de flexibilidad para elegir enfoques y diseños más o menos ambiciosos.

Aunque en teoría los dos enfoques son opuestos, la mayoría de las propuestas de reformareales se encuentran en algún punto intermedio entre los dos extremos. Los planes de reformason diferentes en cuatro dimensiones fundamentales: alcance práctico, profundidad, velocidad yamplitud geográfica.

■ ¿Cuál debería ser el alcance práctico de la reforma? ¿Debería enfocarse en unos cuantosniveles y aspectos seleccionados de un sistema o abarcar la mayoría de los aspectos prin-cipales del sistema como un todo, incluida la organización y la distribución de la auto-ridad y de la responsabilidad, de las finanzas, de la administración y de los incentivos?

■ ¿Cuán profunda o radical debería ser la reforma? El indicador más básico del cambioradical es hasta qué punto es preciso que cambien la actitud y el comportamiento detodos los actores principales del sistema. La introducción de cuotas económicas para losusuarios, por ejemplo, supone un cambio menos profundo o radical que la introduc-ción de programas de seguros de salud pagados por adelantado unidos al principio deque el pago sigue a los usuarios.

■ ¿A qué velocidad deberían introducirse las reformas y cómo de rápido ha de ser el calenda-rio de los pasos sucesivos de la implementación? Hasta cierto punto, el alcance y la profun-didad de la reforma determinan la velocidad a la que puede implementarse. Las reformasque afectan a muchos componentes de un sistema y que precisan un cambio importanteen el comportamiento y las actitudes tardarán inevitablemente más tiempo. Pero losreformadores aún disponen de cierta capacidad de elección respecto a lo apretado o noque vaya a ser el calendario que establezcan. Las decisiones acerca de la velocidad sesuperponen en parte con las decisiones respecto a la amplitud geográfica. Una manerade introducir las reformas de forma gradual es comenzar en unas pocas localidades.


Pero aunque el alcance geográfico sea limitado, los reformadores aún pueden presionarpara que el cambio en esas zonas sea rápido u optar por un enfoque más relajado.

■ ¿Cuál debería ser la amplitud geográfica de la reforma? Algunas reformas necesitan in-trínsecamente realizarse a escala nacional, pero muchas pueden llevarse a cabo en esta-dos o municipios seleccionados (o auto seleccionados). Las reformas también puedeniniciarse en estados o municipios; de hecho, algunas de las reformas más interesantes dela educación y la salud de las últimas dos décadas han sido subnacionales. Algunos tiposde reformas que se iniciaron sólo en áreas seleccionadas tienen como objet ivo extender-se al resto de la nación. Otras pueden ser específicas de estados o ciudades concretosporque son apropiadas para las circunstancias que se dan en ellos pero no necesaria-mente en otros lugares.

Cada una de esas cuatro dimensiones puede variar en cierto modo de manera independiente,lo que permite que haya un amplio abanico de posibilidades. Una reforma puede tener un enfo-que práctico (por ejemplo, mejorar la enseñanza de las ciencias y las matemáticas en la escuelaprimaria) pero ser bastante radical (precisa un gran cambio dentro de las instituciones estableci-das) y, a su vez, esa reforma puede introducirse de forma gradual y sólo en áreas geográficasconcretas. Por otro lado, otra reforma puede introducir medidas concretas menos radicales deforma rápida en todo el país.

Los reformadores deberán sopesar los costos y beneficios de las posibles alternativas en cadauna de las dimensiones. ¿Cuáles son las ventajas e inconvenientes políticos asociados a cadaposibilidad?

Consideraciones políticas: un alcance práctico amplio o limitado. En general, cabría esperar que lasreformas amplias generaran más interés y entusiasmo, que atrajeran a mayor número de partida-rios y que a la vez contaran con mayor número de opositores que las medidas más limitadas.Quizás sea más fácil introducir las reformas limitadas en silencio, casi de forma furtiva. Si llamanla atención, puede resultar más fácil diseñar un compromiso político factible, porque al númerocomparativamente bajo de intereses hostiles le resultará difícil lograr aliados o movilizar a laopinión pública.13 Sin embargo, estas propuestas no resultan evidentes. Algunas reformas limita-das, como las tasas universitarias, atraen mucha oposición. A la inversa, las reformas amplias ycomplejas son a menudo difíciles de entender y es probable que la atención del público se con-centre en unos pocos aspectos concretos y fáciles de captar y no en el plan entero.

Si trasladamos nuestra atención de las políticas de adopción a las políticas de implementación,podemos afirmar que un alcance amplio es difícil desde un punto de vista administrativo y redu-ce el liderazgo y la supervisión. El riesgo de que ocurran errores y malentendidos durante lasprimeras fases de la implementación es alto —y esos errores pueden desacreditar al conjunto delas reformas. Sin embargo, hay que tener en cuenta lo contrario: si las reformas son limitadas, losnuevos incentivos y normas pueden verse aislados y derrotados por la inercia del amplio sistemaen el que están incluidos.

13 Hay un debate interesante de las interacciones entre los afectados directos, o “actores internos”, y los afec-tados de forma más indirecta, o “actores externos”, en Corrales, 1998.


El alcance de un programa de reforma de la educación o la salud también puede tener ciertoefecto en el grado de interés que logra despertar en los organismos de ayuda internacional, y estoa su vez puede influir en las políticas internas de la reforma. En la última década, el Banco Mundialy el BID se han concentrado cada vez más en las reformas sistémicas de la educación y la salud.Estos y otros organismos multilaterales y bilaterales han promovido enfoques sectoriales (Sector-Wide Approaches, SWAP) que animan a los gobiernos a desarrollar diseños y calendarios de acciónde la reforma bastante detallados. La idea del Marco Integral de Desarrollo, introducida de formaexperimental por el Banco Mundial, y los más recientes documentos de estrategia de lucha contrala pobreza, elaborados por el Banco Mundial y el FMI junto a los países más pobres, tambiénpresionan a los gobiernos para que desarrollen objet ivos y planes amplios dentro y entre sectores.Este enfoque conjunto, cuyo fin es promover la coordinación de la ayuda y la propiedad de losproyectos por parte de los países, también demanda planes de reforma bastante amplios comomarco para la asistencia conjunta. Estas tendencias afectan a las políticas implícitas del apoyo in-ternacional y pueden influir en la act itud de distintos actores en la escena doméstica. Por ejemplo,por un lado los ministros de hacienda pueden verse animados a favorecer las reformas amplias ypor otro puede intensificarse la desconfianza de los sindicatos de la enseñanza ante esas reformas.

Consideraciones políticas: unas reformas radicales frente a unas reformas superficiales. Cabe esperarque las reformas que precisan cambios importantes en las act itudes y el comportamiento levan-ten una intensa oposición dentro de las instituciones establecidas. En el lado opuesto, los clientesu otros grupos insatisfechos con el desempeño actual pueden apoyar de manera más entusiastalas reformas radicales que las moderadas.

Consideraciones políticas: unas reformas rápidas frente a unas reformas graduales. En términosgenerales, actuar rápidamente permite a los reformadores aprovechar momentos ventajosos.Además, los debates y discusiones largos permiten que la oposición se organice y busque alianzas;la rapidez puede permitir a los reformadores dejar atrás a sus oponentes. Frente a esas posiblesventajas también hay inconvenientes. Un proceso más lento permite una consulta más concien-zuda, lo que puede hacer que se logren más aliados y que se enfríe la oposición inicial. De formamás sutil: si las reformas se perciben ampliamente como introducidas desde arriba, de maneratecnocrática y en cierto modo prepotente, levantan la oposición no sólo de quienes están en des-acuerdo con lo esencial de las propuestas, sino también de aquellos que critican el procedimientoempleado. Para expresar la misma idea de distinta manera: la legitimidad de procedimiento que sepercibe —es decir, el proceso que vigila tanto el texto de la ley como el espíritu de gobierno demo-crático— puede ser importante para lograr la aceptación de las reformas, especialmente en elperiodo que precede a la aparición de beneficios evidentes.

Los puntos que se acaban de exponer se refieren principalmente a las fases de diseño y adop-ción.14 Durante la fase de implementación, las consideraciones políticas en cuanto a la velocidad

14 En la fase de diseño, las normas constitucionales pueden suponer una gran diferencia. En los países en losque el presidente sólo puede ocupar el cargo durante un mandato, los reformadores pueden mostrarse muy an-siosos por desarrollar una propuesta y presentarla al legislativo antes de que el gobierno deba cesar. Si se permiten


son en cierto modo diferentes. Una implementación apresurada corre el riesgo de ser imperfecta(lo que desacreditaría las reformas), pero un calendario más lento puede perder ímpetu, lo quepermitiría que los diversos agentes y organizaciones que deben cambiar su comportamiento paraque las reformas tengan éxito actúen despacio, busquen excusas y esperen que todo el intento seinvierta o diluya si simplemente esperan un poco más de tiempo. Y de hecho esto puede ocurrirsi los principales defensores de la reforma (tal vez un ministro y su equipo de cambio) dejan elcargo o si todo el gobierno cambia antes de que las reformas hayan alcanzado un punto en el quedar marcha atrás es muy difícil.

Consideraciones políticas: amplitud geográfica. Las decisiones relativas a la amplitud geográficavan más claramente en una dirección que los argumentos mixtos a favor o en contra de un alcan-ce amplio, de la profundidad o de la velocidad. Cuando la naturaleza de la reforma permite unaamplitud inferior a la nacional, introducir las reformas en estados o jurisdicciones locales selec-cionados (o auto seleccionados) tiene ventajas políticas. La mayoría de esas ventajas surgen en lafase de implementación. Por razones prácticas y con la excepción de aquellas reformas que pre-cisan la acción de organismos centrales, la mayor parte de las reformas institucionales se llevan acabo a distinta velocidad en diferentes partes del país, lo que refleja la desigualdad en cuanto a lascapacidades administrativas, a la apertura al cambio y a otros factores. El inicio de las reformas enun número limitado de áreas permite seleccionar las que están mejor preparadas para llevarlas acabo. La selección geográfica también permite a los reformadores centrales concentrar su aten-ción y asistencia iniciales en unas pocas áreas, lo que aumenta las posibilidades de que la transi-ción a las nuevas disposiciones sea tranquila y efectiva y que se reduzca el riesgo de una reacciónpolítica contraria. El éxito de las reformas en ciertos estados o localidades reducirá probablemen-te la oposición y fomentará que otras áreas lo imiten. Sin embargo, frente a esas ventajas hay unriesgo político a tener en cuenta: cuando existen fuertes identidades regionales (y sobre todocuando hay regiones que se sienten desatendidas), una estrategia que permita, e incluso fomente,que algunas regiones o localidades tomen la delantera puede provocar acusaciones de falta deequidad.

El cuadro 2 resume los costos y beneficios de las reformas “ambiciosas” para cada una deestas dimensiones. (Ver anexo en página 260).

¿Bajo qué circunstancias es probable que las reformas ambiciosas tengan éxito?

Los “grandes diseños” para un cambio de gran alcance cuentan con un atractivo inherente paralos reformadores, quienes son plenamente conscientes de las debilidades de los sistemas en mar-cha y están ansiosos por mejorar los. Pero no hay muchos ejemplos de reformas amplias y profun-das de los servicios sociales que hayan sido adoptadas e implementadas con éxito bajo gobiernosdemocráticos de América Latina. (Por supuesto que el número de esas reformas depende de “¿cuántaamplitud?” y “¿cuánta profundidad?”). ¿Qué circunstancias podrían apoyar esos intentos?

dos o más mandatos, esa limitación probablemente desaparecerá y puede tener sentido dar más prioridad a lograrun consenso fuerte dentro del gobierno antes de proceder a la fase siguiente.


Las reformas del sector de la salud de Colombia, aprobadas en virtud de la Ley 100 de finalesde 1993, estarían sin duda en cualquier listado de reformas ambiciosas de estos sectores.15 Suimplementación ha sido lenta, difícil y desigual, y se vio perjudicada al comienzo por un cambiode gobierno y por un ministro que no estaba de acuerdo con los objetivos y el enfoque de lasreformas. Continúan existiendo problemas administrativos y financieros (incluida la amplia eva-sión del impuesto sobre nóminas aumentado de aquellos que pueden pagar). A pesar de ello,muchos observadores estarán de acuerdo en que la reforma estableció una idea y un marco legalpara el cambio radical de las instituciones y los incentivos del sector de la salud, y en que hay unimportante movimiento hacia el nuevo modelo.

Tres conjuntos de circunstancias hicieron que esta reforma inusualmente amplia y radicalfuera políticamente fact ible. (i) Existía un amplio descontento público con el sistema de asisten-cia médica; aproximadamente el 20% de la población no tenía acceso a él. (ii) La prolongada,aguda y creciente crisis de violencia que vivía el país y la menguante gobernabilidad convencieronno sólo al gobierno de Gaviria, sino también a buena parte de la elite, de que se debía prestar másatención a los asuntos sociales. De hecho, la Constitución de 1991 estableció que se dedicara másatención y recursos a los sectores sociales. (iii) A comienzos del decenio de los noventa, el largohistorial de Colombia de gestión económica prudente, la baja deuda externa y los hallazgos re-cientes de petróleo crearon el contexto económico y social que permitió un aumento importantede los recursos que se destinaban al sector de la salud. Los reformadores pudieron hacer hincapiéde un modo prioritario en sus objetivos de lograr una mayor equidad y de forma sólo secundariaen la mejora de la eficiencia y en la reducción del derroche y la corrupción del sistema. En estecontexto, un ministro y un equipo de cambio imaginativos y completamente entregados a suempeño lograron actuar de forma muy efectiva.

Distintas tácticas también contribuyeron a que se aprobara la Ley 100. Se evitó el enfrenta-miento con los sindicatos más poderosos al excluir de las reformas sus disposiciones especiales encuanto a la asistencia médica. Las reformas de la salud también se beneficiaron de ser incluidas enun mismo proyecto de ley con la reforma de las pensiones, mucho más polémica y relevante. Dehecho, dada la división en el seno del gobierno de Gaviria, podrían no haberse producido refor-mas de la salud si ciertos miembros clave del Congreso no hubieran insistido en que se establecie-ra un programa de salud como precio a la consideración de la reforma de las pensiones. A lamayoría de los interesados se les permitió que expresaran su opinión, tanto antes como durantelas sesiones y los debates del Congreso, aunque hubo quejas de que las reformas se impusieron deforma vert ical. Como ya se señaló anteriormente, antes de cesar, el gobierno de Gaviria creó be-neficiados inmediatos al permitir que casi medio millón de colombianos tuviera acceso a losservicios a través de los paquetes de asistencia médica subsidiada.

De todas estas circunstancias y táct icas, las que con mayor dificultad se transfieren a otrospaíses son la atmósfera de crisis general y su efecto en la actitud de las elites y la capacidad detrasladar importantes recursos al sector de la salud. Los gastos del gobierno central en salud au-mentaron anualmente más de un 20% entre 1993 y 1996 y alcanzaron el 2,4% del PIB. A su vez,los recursos transferidos desde el gobierno central a niveles de gobierno inferiores aumentaron

15 El debate sobre las reformas de la salud en Colombia está basado en Nelson, 1998; y en Ramírez y Gonzales-Rosetti, “1999.


del 0,6 al 1,2% del PIB. En numerosos municipios, el gasto en salud aumentó desde aproximada-mente el 10 al 30% del presupuesto.16

¿Qué circunstancias y tácticas similares o diferentes participaron en otros casos de reformas bas-tante ambiciosas de los servicios sociales en América Latina? ¿En qué condiciones tiene sentido dise-ñar y tratar de poner en marcha reformas bastante amplias y radicales, a escala nacional y con uncalendario apretado?

¿Cómo se puede estimular el desarrollo de reformas parciales y progresivas?

A diferencia de las reformas de la salud en Colombia, la mayoría de los intentos de reforma de losservicios sociales que se llevan a cabo en América Latina son modestos y progresivos. Desde elprincipio están diseñados para tener en cuenta poderosas limitaciones políticas, o su alcance, pro-fundidad o velocidad se recortan durante el difícil proceso de lograr el consenso en el seno delgobierno, ser aprobados por el legislat ivo y ser aceptados por los principales grupos con interesescreados y el público. O bien los reformadores pueden optar por enfoques graduales y experimenta-les porque son conscientes de todos los modelos en competencia y de los desacuerdos acerca de lasmedidas que mejor funcionarán en las circunstancias específicas que se dan. Sea cual sea la razónpor la que se adoptan reformas parciales y progresivas, se corre el riesgo de que se debiliten por lainercia del sistema en el que están incluidas. O pueden resultar efect ivas en focos aislados funcionalo geográficamente en los que sí se consiga calidad o eficiencia, pero sin lograr extenderse.

Como los modelos más modestos son más la regla que la excepción, una cuestión clave escómo mantenerlos, integrarlos y hacer que se extiendan en términos funcionales y geográficos.En otras palabras, ¿cómo se pueden utilizar las reformas modestas para obtener grandes refor-mas? Esta cuestión ha sido objeto de un escaso análisis.

Un enfoque más o menos explícito dentro de las presiones que se dan actualmente en la co-munidad de ayuda multilateral para que se realice una planificación global (por ejemplo el enfo-que sectorial, SWAP) podría denominarse “Planificar de manera holística; actuar de maneraprogresiva”. Se anima a los reformadores a desarrollar planes amplios, que abarquen al sector en suconjunto, y a que en ese marco identifiquen las medidas que deben tomarse primero —por suimportancia técnica o administrativa o porque son viables políticamente bajo esas circunstancias.

Las medidas parciales o modestas que forman parte de un plan más amplio en el largo plazotienen mayor probabilidad de mantenerse y de encajar con las que se toman posteriormente quelas medidas que no forman parte de ningún plan. Tener una idea amplia de la dirección y losobjetivos del sector, sin necesidad de detallar medidas o calendarios más allá de los primerospasos, ayuda a establecer cuáles son las cuestiones a analizar y los datos que hay que recopilar parapoder desarrollar otros pasos concretos posteriores. La visión amplia también sirve para estimu-lar el debate público y el apoyo, ya que puede animar a líderes y miembros de los grupos deintereses creados que sean moderados y reflexivos a considerar hasta qué punto y de qué manerase pueden reconciliar sus intereses con la dirección general del cambio. En el mejor de los casos,el debate, el análisis y la experiencia de las reformas parciales darán forma y afirmarán la visióny la transformarán en un marco para la reforma que contará con un consenso importante.

16 Ramírez y Gonzales-Rossetti, idem., pág. 109, 112.


Evidentemente, este enfoque presenta muchas dificultades. El intento de esbozar una visiónamplia puede ser prematuro: los datos y los análisis pueden ser insuficientes, puede existir dema-siado desacuerdo entre los especialistas y la hostilidad de los grupos de intereses creados puedeser demasiado intensa. A menudo, la “visión” es tan imprecisa que proporciona poca guía para laacción. Los intentos por concretar más los conceptos pueden provocar desacuerdos tan intensosque el proceso se estanque. También hay problemas de continuidad: buena parte puede dependerde que los reformadores sigan ocupando puestos importantes en el gobierno o de que si éstecambia, ellos sigan ejerciendo presión desde fuera.

¿Cuáles son algunas de las técnicas para iniciar y mantener un debate público respecto a ladirección del cambio sectorial? ¿El enfoque de la “visión” tiene alternativas o complementos?

Redistribución de los recursos del sector:¿Quitar a los ricos y dárselo a los pobres?

Las reformas sistémicas de la salud y la educación en América Latina tienen muchos objet ivos,entre ellos la mejora de la calidad, la eficiencia, la eficacia y la equidad. Hasta ahora, hemoscentrado el debate en las reformas del sector en general, sin hacer un énfasis especial en las po-líticas de mejora de la equidad. Este punto hace que surjan otras cuestiones relacionadas con laestrategia.

En buena parte de América Latina, la asignación total de los ingresos nacionales a la salud yla educación está en consonancia (la de la salud tal vez es un poco mayor) con los promediosinternacionales.17 Salvo contadas excepciones, durante unos años es improbable que vayan a pro-ducirse grandes aumentos de los presupuestos destinados a servicios sociales, aunque en el largoplazo, el crecimiento económico debería permit ir un aumento de los gastos. Se acepta en general,al menos en los círculos técnicos, que los programas de educación y salud más equitativos requie-ren cambios importantes en la distribución de los presupuestos sectoriales de forma que se favo-rezca a grupos más pobres. Esta conclusión hace que se planteen dos cuestiones políticas difíciles.

■ ¿Cuáles son las mejores técnicas y enfoques para reducir los subsidios directos e indirec-tos y la parte de las inversiones y de los gastos operativos canalizados fundamentalmentehacia quienes se encuentran en una mejor posición económica?

■ Para mejorar los servicios para los pobres, ¿qué tiene más probabilidad de ser política-mente factible y de ser un enfoque más sostenible: las medidas focalizadas específicamenteen los más pobres o los programas más amplios que incluyan tanto a los estratos medioscomo a los pobres?

Alejamiento de los recursos de los privilegiados

Para abordar este desafío existen dos enfoques básicos. La vía política más fácil es poner topes alos aumentos y dejar que la parte de los presupuestos sectoriales que corresponde a los grupos

17 BID, 1996.


más privilegiados se vaya reduciendo de forma gradual a medida que crece el sector. Sin embargo,es una vía demasiado lenta. La alternativa es efectuar verdaderos recortes en el financiamientopúblico como, por ejemplo, imponer o aumentar las tasas a los estudiantes universitarios (a la vezque se pone en marcha un programa razonable de préstamos a estudiantes) o mejorar la capaci-dad de los hospitales públicos para cobrar los reembolsos de los seguros privados o las asociacio-nes privadas de asistencia médica de los pacientes en mejor situación económica (este segundocaso es menos polémico que el primero).

La redistribución directa puede ser en cierto modo más fácil durante las crisis financieras,cuando debe recortarse el financiamiento público de muchos programas. En los últimos años,varios de los grandes préstamos para ajuste estructural que concedió el Banco Mundial en mo-mentos de crisis financiera (por ejemplo a Brasil y Argentina) incluían la exigencia de que se exclu-yeran de los recortes los programas sociales más importantes para los pobres. ¿Produjo esto recortesen otras secciones de los presupuestos para servicios sociales que atendían a grupos más ricos? ¿Enel caso de que así fuera, los recortes se mantuvieron o restablecieron cuando pasó la crisis?

¿Qué lecciones se desprenden de la experiencia en casos concretos en cuanto a las circunstanciasy tácticas que hacen que sean políticamente factibles los cambios presupuestarios mediante reformasdirectas (y no el desgaste)?

Traslado de los recursos a los pobres: ¿Son más efectivos los programas focalizados o losmás amplios?

Tradicionalmente, y sobre todo desde los círculos internacionales que promueven el desarrollo(incluidas tanto las ONG como los donantes oficiales), se han considerado los programas focalizadoscomo el enfoque más eficaz para la mejora de los servicios sociales para los pobres. La razón esprincipalmente fiscal: dado que los recursos son limitados, los fondos deberían dirigirse a dondemás necesarios son y más pueden hacer el bien.

Sin embargo, estos programas focalizados tienen conocidos inconvenientes. Pueden ser ca-ros y difíciles de administrar. Los individuos y comunidades que no son objeto de los beneficiosdel programa tratan de saltarse las normas y a menudo se producen grandes fugas. También sesuele tildar a los programas focalizados de socialmente divisorios.

Además, muchos de los programas focalizados son políticamente débiles. Tienden a que losfondos sean escasos desde el principio y son vulnerables a los recortes en tiempos difíciles. Amenudo, estos programas se crean a iniciativa de un partidario entusiasta que ocupa un puestopolítico clave o a instancias de donantes externos. Si el promotor del programa cambia de respon-sabilidad o pierde su puesto, o si los donantes externos pierden interés, el programa se quedahuérfano y puede ser abandonado. Por supuesto que estas generalizaciones no se cumplen siem-pre. Los programas enfocados en grupos muy atractivos, como por ejemplo los niños desnutridoso enfermos, a menudo se mantienen. Pero en general, los programas focalizados en los pobrescarecen de un apoyo político amplio.

Por el contrario, los programas más amplios que también benefician a los pobres de un modoimportante, como los programas de la seguridad social o de un seguro de salud nacional, son muyresistentes políticamente. Incluso en los países con una gran tradición socialdemócrata ocristianodemócrata que fomentan las políticas en favor de los pobres, el grueso del gasto social se


canaliza hacia programas amplios. Aunque sólo una fracción —a menudo una parte menos quejusta— de esos programas puede alcanzar a los pobres, siempre podrían destinar más recursos alos pobres, como parte de un total mayor, que los programas diseñados exclusivamente para losmás pobres.18 Los programas del seguro social universal que son el centro de los estados benefac-tores de Europa Occidental y la América anglosajona, además de los de Costa Rica y Uruguay, hantenido bastante éxito en la reducción de la pobreza y las desigualdades, aunque su costo ha sidoelevado.

Una razón por la que los programas amplios son políticamente populares es que son máseficaces para enfrentar los riesgos de la movilidad descendente y la vulnerabilidad que los progra-mas focalizados. Las investigaciones recientes sobre la pobreza y la distribución de los ingresossubrayan su calidad dinámica. En un periodo de unos pocos años, una gran proporción de lospobres sale de la pobreza y una gran proporción de los no pobres (sobre todo quienes están justopor encima del umbral de la pobreza) caen en ella. La frontera entre los pobres y quienes no sontan pobres es tremendamente arbitraria y difusa en términos de niveles de vida reales, pero tam-bién es muy permeable. Muchos de los situados justo sobre el umbral de la pobreza se sientenmuy vulnerables frente a la caída en la pobreza.19 Para muchos ciudadanos de los estratos mediosde América Latina, el sentimiento de vulnerabilidad se acentúa por las experiencias de los añosochenta y otras más recientes que han tenido lugar en algunos países.

Todo esto sugiere que la tendencia a una gran focalización ha de volver a evaluarse. Los pro-gramas dirigidos específicamente y reservados a los pobres (mediante la selección o la auto selec-ción) sin duda continuarán siendo el enfoque más eficiente para cierto tipo de problemas. Además,en la mayoría de los países, las restricciones fiscales impiden que se lleven a cabo nuevos progra-mas de gasto amplios. Pero los reformadores pueden elegir entre (i) tomar medidas muy focalizadasespecíficamente para los pobres; (ii) incluir medidas de ayuda a los pobres en programas másamplios ya en marcha, o (iii) canalizar recursos a través de programas amplios, que sirven tantoa los pobres como a los estratos medios, para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios quereciben ambos grupos.

La segunda de esas opciones, la inclusión de medidas de ayuda a los pobres en programasmás amplios, podría consistir en la revisión de la administración de programas amplios ya enmarcha, de forma que se modifiquen los procedimientos que impiden que los pobres se benefi-cien, o también podría consistir en añadir a los programas existentes medidas especiales de am-pliación para proporcionar información y apoyo de manera que los pobres puedan reclamar laparte que en just icia les corresponde. Un ejemplo más ambicioso (y caro) de “beneficios inclui-dos” lo tenemos de nuevo en las reformas de la salud de Colombia, donde la gran ampliación dela cobertura a los pobres iba dentro de un paquete de medidas mucho más amplias de mejora dela eficiencia y la calidad de los servicios de salud.

A simple vista puede parecer que la tercera opción —la creación o promoción de programasamplios dirigidos a los pobres y a los no tan pobres— corre el riesgo de que las “clases medias”,

18 Véase, por ejemplo, Lipton y Ravallion,1995; Gel lbach y Pritchett, 1997.19 El informe reciente de Pr itchett, Suryahadi y Sumarto, 2000, desarrolla una forma de medir el riesgo de que

los hogares no pobres caigan en la pobreza en un per iodo de tres años y concluye que la población vulnerable, taly como el los la definen, casi duplica a la población pobre actual.


que a menudo ocupan el decil o quintil superior del país, se adueñen de ella. Las líneas de pobrezaoficiales son, por supuesto, arbitrarias y varían mucho de un país a otro. Pero aunque la línea depobreza de un país abarque hasta a un tercio de la población, queda una gran categoría no clasi-ficada como “pobre”, pero que cuenta con unos niveles de vida y unas oportunidades muy infe-riores a los de quienes pertenecen a las “clases medias”. Esos “estratos medios” tienen con frecuencianecesidades y problemas similares en parte a los de los pobres. Algunos programas amplios pue-den por tanto servir a ambos grupos y tienen mayor probabilidad de ser sólidos desde un puntode vista político que las medidas con objetivos más concretos.

¿Qué sugiere la experiencia de un país respecto a la sostenibilidad política de programas muyfocalizados en los sectores de la salud y la educación? Allí donde una g ran focalización ha resultadosostenible, ¿qué circunstancias o tácticas contribuyeron a ese resultado? ¿Las medidas en favor de lospobres incluidas en programas más amplios cuentan con un mejor historial político?


Anexos

Cuadro 1:Fases y tácticas de la reforma

Tarea Política

Establecer la agenda

Alcanzar acuerdo con ejecutivo:

a) reconocer puntos de vista;

b) lograr apoyo de altas esferas

Lograr aprobación legislativa:

a) reducir o eliminar oposición

de grupos de intereses creados;

b) establecer alianzas;

c) convencer a opinión pública

Implementación:

a) iniciarla despacio

b) solucionar rápidamente

Educ

ació

n de

l púb

lico,

Cons

ulta

con

inte

resa

dos

Com

pens

ació

n

Divi

dir a

la o

posi

ción

Evita

r enf

rent

amie

nto

Crea

r nue

vas

estra

tegi

as

Vinc

ulac

ión

Bene

ficia

rios

ant

icip

ados

Equi

pos

de c

ambi

o

Equi

pos

de a

yuda

Defe

nsor

del

pue

blo

Cons

ejos

TÁCTICAS MECANISMOS

?

?

?

?

( ?)( ?)


Cuadro 2:Beneficios y costos políticos de las reformas “ambiciosas”

Ventajas Inconvenientes

Amplio * captan más interés, posibilidad de más aliados * movilizan a una amplia oposición

alcance práctico

* menor posibilidad que reformas más reducidas * difíciles de lanzar con sigilo

de ser vencidas por la inercia del sistema

* pueden atraer más apoyo de donantes * difíciles de administrar; gran riesgo de errores

Cambio radical * pueden atraer un fuerte apoyo de quienes * movilizan una oposición intensa

están descontentos con el viejo sistema

* llaman la atención, crean interés

Velocidad * permiten que los reformadores aprovechen * limitan la consulta, reducen la sensación de

el momento oportuno* llegitimidad

* permiten que los reformadores le tomen * corren el riesgo de que haya errores

la delantera a la creciente oposición en la implementación

* ayudan a mantener el impulso

Gran * para algunas reformas puede ser * el liderazgo y la supervisión se reducen

amplitud técnicamente necesaria

geográfica * reducen la posibilidad de que las localidades

progresistas avancen, proporcionan modelos

para los rezagados


Bibliografía

Burki, Shahid Javed, Guillermo E. Perry y William R. Dillinger. l999. Beyond the Center: Decentralizingthe State (Washington, D.C., Banco Mundial, 1999). Capítulos 3 y 4.

Corrales, Javier. 1998. “The Politics of Education Reform Implementation: Bolstering the Supplyand Demand; Overcoming Institutional Blocs”. Manuscrito, Amherst College, Massachusetts;Departamento de Ciencias Políticas, pág. 37–8.

BID, “Economic and Social Progress in Latin America: 1996 Report”. 1996. Washington, D.C.:BID, pág. 246–7.

Gellbach, Jonah B. y Lant H. Pritchett.1997. “More for the Poor is Less for the Poor: The Politicsof Targeting”. Versión actualizada del Documento de trabajo sobre investigación de políticasdel Banco Mundial nº 1523.

Graham, Carol. 1998. Private Markets for Public Goods: Raising the Stakes in Economic Reform(Washington, D.C., Brookings Institution Press, 1998).

Lipton, Michael y Martin Ravallion. 1995. “Poverty and Policy”, capítulo 41 de: J. Behrman y T.N.Srinivasan, eds., Handbook of Development Economics, Vol. III (Elsevier Science B.V), pág.2616.

Lowden, Pamela. 1995. “The Escuelas Integrales Reform Program in Merida, Venezuela and theEmerging National Agenda for Educational Reform”, informe no publicado preparado parael proyecto de la Social Agenda Policy Group del BID “The management of policy innovationand reform in Latin America”, pág. 16.

Murillo, Maria Victoria. 1996. “Latin American Unions and the Reform of Social Service DeliverySystems: Institutional Constraints and Policy Choice”. Washington, D.C., Banco Interameri-cano de Desarrollo, Oficina del Economista Jefe, Serie Documentos de Trabajo: 332.

Nelson, Joan M. 1998. “The Political Economy of Colombia´s Health Reforms of 1993”, borradormanuscrito elaborado para el programa de investigación del BID/IDRC: “Processes of Reformin Education and Health: Design, implementation, and Interest Groups”.

Pritchett, Lant, Asep Suryahadi y Sudarno Sumarto. 2000. “Quantifying Vulnerability to Poverty:A Proposed Measure with Application to Indonesia”, Washington D.C., borrador manuscrito.

Ramírez, Patricia y Alejandra Gonzales-Rosetti. 1999. “Enhancing the Political Sustainability ofHealth Reforms: The Colombia Case”, informe no publicado preparado para el proyecto “Datafor Decision Making” de la Harvard School of Public Health.

Tendler, Judith y Sara Freedheim. 1994. Trust in a Rent—Seeking World: Health and GovernmentTransformed in Northeast Brazil, World Development, Vol. 22, Nº 12, pág. 1775, 1780.

CAPÍTULO 14

Breve informe sobre los procesos políticosy legislativos destinados a la reforma del

sistema fiscal y el mercadode capitales en Brasil

Antonio Kandir 1

rasil dio un importante paso hacia la reforma de su sistema fiscal con la aprobación de laLey Complementaria número 87, también conocida como la “Ley Kandir”, en septiembrede 1996. Esta ley regulaba el ICMS —el impuesto sobre la circulación de mercancías yservicios (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), el mayor en términos derecaudación tributaria del sistema fiscal brasileño. El ICMS es un impuesto estatal al es-

tilo de los impuestos sobre el valor agregado (IVA), aunque de menor alcance.

La ley impulsó, entre otras, las siguientes mejoras:

■ La derogación del gravamen del ICMS sobre las exportaciones de todo tipo de produc-tos, incluidos los productos primarios e intermedios, poniendo de este modo puntofinal a los grandes conflictos políticos que habían dificultado la expansión de las expor-taciones brasileñas durante más de cien años;

■ La posibilidad de deducir plenamente el gravamen del ICMS sobre las compras de bie-nes de capital, dando a este impuesto las características de un verdadero impuesto sobreel consumo, con efectos positivos en el proceso de inversión.

■ La regulación completa del impuesto, eliminando así las incertidumbres legales que di-ficultaban la recaudación fiscal, como por ejemplo, la posibilidad de una sustitucióntributaria.

En marzo de 1995, al comienzo del periodo legislativo en la Cámara de Diputados, e legida enoctubre del año anterior, propuse la formación de un subcomité sobre la reforma fiscal. Mi pro-puesta apoyaba la idea de que el Comité Fiscal y Financiero, del que yo era miembro, no emitieraopinión alguna sobre propuestas concretas en el campo tributario sin que se hubiera fijado antesuna amplia agenda sobre el tema.

B

1 Antonio Kandir es Diputado federal por el partido PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira).


La moción fue aprobada y fui nombrado Presidente del Subcomité Especial para la ReformaFiscal. Tuve la fortuna de que los partidos escogieran para formar parte del grupo, integrado por18 miembros titulares y 18 suplentes, a aquellos de sus miembros más experimentados en el cam-po de la economía.

La clave del éxito de las actividades del comité estuvo en nuestro primer paso. Nuestra prime-ra acción fue definir un patrón común basado en dos iniciat ivas: distribuir un cuestionario entrelos miembros del subcomité y celebrar reuniones técnicas para debatir el sistema fiscal brasileño.

La encuesta mostró la opinión predominante sobre el tema entre los entonces miembros delcomité. Nuestro objetivo era analizar los siguientes puntos: a) las características generales delsistema fiscal del país; b) los principios en los que debería basarse el cambio; c) las mejores alter-nativas a las distintas formas de tributación del modelo brasileño; d) la división definitiva entrelos tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal); y e) el destino que debería darse a lossubsidios e incentivos fiscales vigentes.

La investigación señaló una serie de cuestiones sobre las que las opiniones diferían y/o coin-cidían, y que sirvieron a su vez de guía para los debates técnicos que siguieron. Se celebraron ochoreuniones con los mejores profesionales del país para debatir una amplia gama de cuestionesrelacionadas con los impuestos.

Las reuniones se planificaron muy cuidadosamente. Se invitó a ellas a tres o cuatro especia-listas de cada uno de los temas tratados para que sus discusiones animaran el debate entre loscongresistas. Al mismo tiempo, se tuvieron en cuenta otros detalles importantes: (i) antes de cadareunión se distribuyeron entre los representantes informes técnicos específicamente preparadossobre el tema de debate; (ii) con el fin de evitar las consideraciones de naturaleza política quesuelen dificultar el consenso en las primeras etapas del proceso, los debates iniciales se celebraronde manera académica e informal; (iii) una vez celebradas las reuniones, todos los miembros,hubieran asistido o no a las mismas, recibieron resúmenes objetivos que destacaban las cuestio-nes en las que el acuerdo parecía más cercano.

Las primeras reuniones produjeron varios resultados positivos: a) unificaron el lenguaje entrelos congresistas que participaban en el subcomité; b) fomentaron un espíritu de cooperación; y c)permitieron poco a poco identificar aquellas áreas sobre cuya prioridad existía un claro acuerdo.

Tras esta primera etapa, presentamos una propuesta de Programa de Reforma Fiscal quetenía en cuenta el consenso desarrollado durante los debates técnicos. A continuación, se celebra-ron nuevas reuniones para alcanzar una base común.

Me gustaría señalar de este proceso que, en un momento concreto, todos los miembros delsubcomité estaban totalmente de acuerdo en que la prioridad más apremiante era el debate y laeventual aprobación de una ley complementaria que regulara el ICMS. Es importante añadir queeste impuesto fue creado por la Constitución Federal de 1988. En espera de una legislación defi-nitiva, el gravamen se recaudó durante casi ocho años sobre la base de un acuerdo firmado entrelos estados. Una situación tan inestable produjo disputas legales y, por consiguiente, una pérdidade ingresos tributarios.

Durante esta fase preliminar establecimos prioridades concretas. Seguidamente pusimos enmarcha dos acciones paralelas: dar a conocer de la mejor manera posible la agenda de prioridadesy el principio en que se basaba y, al mismo tiempo, preparar una propuesta que regulara el ICMSapoyada por los más conocidos especialistas en este campo.

REFORMA FISCAL Y DEL MERCADO DE CAP ITALES EN BRASIL 269

Tras preparar un primer borrador preliminar, proseguimos con los debates en el subcomitéhasta que creímos haber logrado una propuesta sólida y, en marzo de 1996, decidimos presentarformalmente un proyecto de ley, con el respaldo político del subcomité, para la Ley Complemen-taria del ICMS (Lei Complementar do ICMS). El asunto tuvo una amplia repercusión y obtuvo elapoyo de una gran parte de la prensa.

A lo largo de todo el proceso descrito, mantuvimos informados a los miembros del ejecutivofederal, no sólo mediante los informes elaborados tras los debates del subcomité, sino también através de conversaciones informales.

En junio de 1996, el presidente Fernando Henrique Cardoso me invitó a ocupar la cartera dePresupuesto y Planeación. En el discurso que presenté el día en que tomé posesión del cargoenumeré lo que entonces denominé “las siete limitaciones al crecimiento”. La lista de desafíosaparecía encabezada por la necesidad de aumentar las exportaciones del país. También resaltéque, en este aspecto, una de nuestras tareas más importantes era la superación de algunos proble-mas básicos del sistema fiscal brasileño. En aquella ocasión, y con el apoyo del presidente Fernan-do Henrique Cardoso, asumí públicamente la responsabilidad de obtener la aprobación del Congresodel proyecto de ley complementaria del ICMS en el menor tiempo posible.

Un mes después convoqué a todos los secretarios de economía de los 26 estados y del DistritoFederal a una reunión en el Ministerio de Planeación para debatir en detalle el proyecto de ley,por entonces ya bien conocido por la opinión pública. De hecho, se celebraron varias reuniones,divididas en dos partes. La parte más fácil consistió en decidir cuáles eran las mejoras que sequería introducir, los conceptos exactos y el enunciado legal concreto. Un segundo paso másdifícil tenía que ver con la creación de una norma que garantizara la seguridad financiera de losestados durante un determinado período de transición.

Las dificultades parecían insalvables. Además de las naturales incertidumbres en el corto plazo,también necesitábamos afrontar los problemas específicos de cada estado en función de sus diferen-tes circunstancias económicas. Además, resultaba muy difícil desde el punto de vista técnico intro-ducir garantías financieras para los estados al mismo tiempo que se modificaban ciertas normas.

Por una par te, se planteaba el problema de la posible pérdida de ingresos tributarios derivadade la desgravación fiscal a la exportación, la deducción plena de los bienes de capital y de losmateriales empleados en la producción. Y por otra parte, había que tener en cuenta el incrementode los ingresos fiscales asociado a una importante mejora cualitativa en la recaudación tributariauna vez que se hubieran superado las incertidumbres legales, especialmente las relat ivas a la sus-titución tributaria.

Fuimos capaces de lograr una solución técnica muy interesante: una fórmula de “garantía deingresos”. Er a técnicamente viable aunque, por las razones que explicaré más adelante, algosofisticada. Después de nuevas negociaciones, alcanzamos un acuerdo sobre los parámetros de lallamada “garantía de ingresos”.

Una vez resueltos los aspectos políticos del acuerdo con los 26 estados y el Distrito Federal,y tomando como base un texto fruto de una actividad parlamentaria extensa y bien planificada,estuvimos finalmente en condiciones de concluir el proceso. El siguiente paso consistió en con-versaciones con todos los dirigentes políticos y con la mayoría de los gobernadores. Por último,trabajamos en estrecha relación con la prensa para que nos ayudara a dar a esta cuestión su ver-dadero sentido de urgencia.


Como consecuencia, se establecieron rápidamente las condiciones para que en agosto, me-nos de dos meses después de asumir mi responsabilidad como ministro, se aprobase el proyectode ley en la Cámara de Diputados con el respaldo de 303 votos. Este número de votos supera en46 el mínimo necesario para las leyes complementarias, y se verificó a pesar de la debilidad de lasestructuras de los partidos y de la base de apoyo del gobierno en el momento en que se aprobó elproyecto de ley.

Inmediatamente después, acordé con los senadores mi asistencia a un comité del Senadopara explicar los detal les del proyecto de ley. En septiembre, tras unas pocas semanas más denegociación, se aprobó el proyecto de ley, lo que supuso el primer paso importante hacia la refor-ma fiscal brasileña.

Una nota final acerca del proceso y la ley del ICMS. A pesar de todas las reuniones y de lasclaras explicaciones que se dieron sobre todos los puntos, no pasó mucho tiempo antes de quedeterminados gobernadores utilizaran la ley para tratar de justificar algunos de sus problemasfinancieros históricos. Esto generó un intenso debate político que concluyó cuatro años más tar-de con el ajuste del procedimiento de indemnización de los estados (la llamada “garantía de in-gresos”). No obstante, la desgravación fiscal a la exportación, que está en la base misma de la ley,no se modificó.

Sin embargo, la lección aprendida es que una fórmula muy sofisticada y técnicamente co-rrecta puede no ser siempre la mejor, a menos que sea fácil de entender. Una regla más sencilla,aunque no fuera perfecta, hubiera evitado las dificultades políticas que surgieron con laimplementación de la ley. En la actualidad la situación es de calma y, lo que es más importante,tenemos un ICMS mejor que, entre otras mejoras, ya no grava las exportaciones.

La nueva ley de sociedades anónimas (Lei das Sociedades Anônimas)

En abril de 2000, el Comité Fiscal y Financiero me pidió que preparara un proyecto de ley quemodificase la Ley de Sociedades Anónimas de 1976. La propuesta partió del Comité Económicoy se basaba en tres proyectos preliminares de ley presentados en la Cámara de Diputados entre1997 y 1999.

Desde el momento en que se me pidió que la preparara, la propuesta se vio envuelta en unagran controversia. A título de ejemplo, podemos señalar que el proyecto de ley recibió 130 en-miendas durante la fase de evaluación inicial en el Comité Fiscal y Financiero. Antes de comentarel proceso de acuerdo que traté de conseguir y e l estado en que hoy se encuentra, me gustaríasituar la cuestión en el contexto de la economía del país y de su mercado de capitales.

Como es sabido, la conciencia sobre la mejora en la calidad de la gestión empresarial es cadavez mayor en todo el mundo, especialmente desde mediados de los años noventa,. En el caso deBrasil, esta controversia no ha jugado un papel importante en los últimos años, principalmentedebido a las bien conocidas dificultades macroeconómicas por las que ha pasado el país hastatiempos recientes.

Afortunadamente, el escenario ha cambiado drást icamente tras el dilatado proceso de ajustespuesto en marcha durante el decenio de los noventa. Las reformas alcanzaron su punto álgido conla introducción de un sistema de cambio flexible en enero de 1999, el sistema de metas inflacionarias


(sistema de metas inflacionárias) introducido durante el segundo semestre del mismo año y la Leyde Responsabilidad Fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal) aprobada en mayo de 2000.

Estos acontecimientos acabaron con el largo proceso de “limpieza” macroeconómica, quefijó la base para el aumento en la competitividad brasileña. Atrás quedaron la inflación crónica,las altísimas tasas de interés, un tipo de cambio insostenible y un historial de gasto público incon-trolado.

Pero a pesar de todos estos avances, las empresas brasileñas siguen sin estar preparadas paraenfrentarse a sus competidores internacionales en unas mínimas condiciones de competitividad.Carecemos de un elemento esencial: formas de financiamiento flexibles y duraderas. Nuestrosemprendedores aún no disponen de un sistema de capital/crédito interno que no les ahogue.

Por consiguiente, todo lo logrado hasta ahora no basta para dotar a nuestra economía delimpulso necesario para iniciar un proceso de crecimiento sostenido en los próximos años. Existeotro factor que empeora la situación: los criterios internacionales de competitividad son cada vezmás estrictos.

En los últimos años, sólo el 10% de la inversión realizada por las sociedades anónimas enBrasil procedía del mercado de capitales. El resto provenía de préstamos o se financiaba a travésde los ingresos corporativos. Esta falta de recursos explica que el país siga valiéndose de unaimportante fuente disponible de financiamiento: el mercado de valores. Esto dificulta nuestrainversión y, lo que es peor, genera más presión sobre el crédito existente, lo que se traduce en tasasde interés más e levadas y en una reducción del crecimiento.

En estas circunstancias, es imprescindible adoptar una serie de medidas que fortalezcan nuestromercado de capitales. Tal vez la medida más importante de todas sea reducir el nivel de incerti-dumbre y desconfianza de las empresas y los inversionistas. Debemos alentar la confianza mutuamediante normas claras que coloquen a las empresas bajo supervisión y control. En otras pala-bras, tenemos urgentemente que mejorar la calidad de la gestión empresarial en el país.

Brasil ya cuenta con una Ley de Sociedades Anónimas (Lei das Soc iedades Anônimas), peroesta ley no satisface las necesidades actuales. La razón es bastante sencilla: la diferencia que existeentre la situación económica de 1976, cuando se aprobó la ley en vigor, y el escenario actual.

Debemos hacer de nuevo hincapié en las diferencias entre el entorno económico de los añossetenta y el actual. Las actividades productivas se dirigían al mercado interno. El estado brasileñotodavía era capaz de acumular grandes deudas y, al mismo tiempo, otorgar créditos subsidiadosa las empresas.

En aquellos tiempos, el objetivo era generar oportunidades en el sector productivo para elempresario brasileño que operaba en un mercado interno protegido. La Ley de Sociedades Anó-nimas (Lei das Sociedades Anônimas) fue uno de los instrumentos utilizados para este propósito.El nivel de competitividad exigido a nuestros productos frente a los de sus competidores extran-jeros era mínimo. En este contexto, las empresas no sólo tenían libertad para fijar unos márgenesde beneficio que garantizaran un fácil autofinanciamiento, sino que además podían confiar en elfinanciamiento público como una alternativa bastante factible.

Es evidente que el escenario ha cambiado. El estado actúa ahora bajo condiciones fiscalesrestringidas. Ya no hay lugar para una política de gasto público irresponsable y el objetivo delequilibrio presupuestario ha definido nuevas prioridades. La empresa privada debe trabajar te-nazmente para mantener un mercado que hasta hace no mucho solía ser cautivo.


Con la apertura del mercado, las empresas brasileñas enfrentan el desafío de la competenciaglobal. En este nuevo entorno económico, y ante el riesgo de perder terreno frente a la competen-cia extranjera, la comunidad empresarial local ha comprendido la necesidad de realizar mayoresinversiones, de ofrecer unos productos y servicios de mayor calidad a menor precio.

El nuevo milenio señala al mercado de capitales como el instrumento para desbloquear elcamino hacia el desarrollo. En un mundo de fronteras abiertas, el inversionista institucional hacrecido en tamaño e importancia. La estabilidad económica también ha convertido el mercado devalores en una alternat iva para los pequeños ahorradores que buscan una nueva fuente de ingre-sos. Tratamos con inversionistas cada vez más selectivos, conscientes de sus derechos y que bus-can un entorno que les ofrezca normas estables con la máxima seguridad.

Hace veinticinco años se hizo necesario abrir nuevos caminos para que los empleadores bra-sileños participaran en la economía. También hoy ha llegado el momento de crear unas condicio-nes más adecuadas para que los inversionistas participen en el financiamiento de la economía delpaís. Éste ha sido nuestro objetivo al art icular el nuevo conjunto de reformas que necesita laeconomía brasileña.

Con este objetivo, durante los meses de abril, mayo y junio negocié un nuevo proyecto corre-gido de la ley de sociedades anónimas (Lei das Sociedades Anônimas) y conseguí que fuera apro-bado por unanimidad en el Comité Fiscal y Financiero. Dicho en pocas palabras, lo que el proyectode ley hace es fijar unas nuevas reglas que hacen más transparente y confiable la información quepresentan las sociedades anónimas. Al mismo tiempo, garantiza el derecho de los accionistastanto minoritarios como mayoritarios a participar en la Junta Directiva y en los Comités de Auditoríade la empresa.

El proyecto de ley corregido crea un mejor procedimiento de resolución de los conflictos quepuedan surgir entre accionistas pero, sobre todo, fomenta la entrada de nuevos agentes en elmercado de capitales. El texto aprobado prevé también una agencia reguladora más fuerte, unanueva Comissão de Valores Mobiliários —CVM— (Comisión del Mercado de Valores). Junto aestos cambios, se han introducido modificaciones en el Código Penal que de hecho disuaden lacomisión de delitos contra el mercado de capitales.

En un principio, el proyecto de ley fue bien recibido, e incluso conseguimos que se aprobarauna petición de consideración de urgencia para que el proyecto se votara a finales de junio ensesión plenaria de la Cámara de Diputados. Sin embargo, esta versión del proyecto de ley enmen-dado que aprobó el Comité Fiscal y Financiero se vio afectada por las acciones emprendidas porvarios grupos de presión, que consideraban que la ley concedía excesivos derechos a los accionis-tas minoritarios.

Estos argumentos muestran de hecho la resistencia de algunos grupos que, en cierto modo,siempre han considerado al Estado como una fuente de fondos directos o indirectos. En su opi-nión, este hecho hace innecesaria la existencia de un mercado eficaz de capitales en Brasil. Eneste sentido, podríamos afirmar que la debilidad del sistema político contribuye a desincentivarla existencia de un mercado de capitales fuerte en nuestro país. ¿Por qué? De una u otra forma,un sistema político débil produce muchas expectativas de acceso privilegiado a diversas formasde financiamiento público en todo el mercado de capitales. Éste es uno de los aspectos funda-mentales de la correlación entre un sistema político menos avanzado y un bajo crecimientoeconómico.


Las acciones emprendidas por estos grupos de presión fueron eficaces y se produjeron en e lmomento oportuno, si consideramos otras cuatro circunstancias condicionantes: a) la naturalezacompleja de la cuestión dificulta su comprensión a la mayoría de los congresistas; b) el entendi-miento parcial por parte de la prensa y una gran parte del público, que tiende a establecer unaconexión simple entre el mercado de capitales y los intereses de un grupo específico de especuladores;c) la coincidencia en el t iempo con las elecciones municipales, que influyeron en las actividadeslegislativas durante el segundo semestre del año pasado; y d) la necesidad de aprobar el Presu-puesto Federal para el siguiente ejercicio antes de que concluyera el año 2000.

A la vista de estos reveses, hemos concentrado nuestro esfuerzo en la opinión pública en unintento por redefinir los términos del debate. Hemos intentado desviar el foco de la excesivaatención dirigida al conflicto entre los accionistas mayoritarios y los minoritarios para centrar-nos en un nuevo enfoque que mejore las posibilidades políticas del proyecto de ley. Nuestro prin-cipal objet ivo es evitar la percepción de que teníamos entre las manos un juego en el que unaparte gana tanto como la otra pierde.

En otras palabras, en la actualidad tratamos de demostrar que el debate sobre la ley de socie-dades anónimas se basa en un falso dilema que ha afectado mucho a la tramitación del proyectode ley. Los objetivos de las distintas versiones de la propuesta se están abandonando en su mayorparte.

Los argumentos presentados por varios de los grupos implicados han tratado de neutralizarlos beneficios que pudieran derivarse del cambio. No obstante, hemos sido capaces de demostrarque el fondo del debate debería ser totalmente distinto. El objetivo de la presente reforma brasi-leña es la introducción de un nuevo paradigma: la dirección de las empresas sobre la base delrespeto al accionista, sea éste mayoritario o minoritario.

En la actualidad estamos tratando de destacar el enfoque que consideramos más exacto: elprincipio que guía la reforma del proyecto de la ley de sociedades anónimas es la idea de que elrespeto genera valor. Cuanto mayor sea el respeto entre los accionistas de una empresa, mayorserá su valor. Así pues, en este juego todos ganan.

Partiendo de este nuevo punto de vista, hemos intensificado nuestros contactos con la pren-sa. Hemos explicado que lo que tenemos ante nosotros no es un conflicto entre accionistas ma-yoritarios y minoritarios, un argumento fácil que ha llevado a que diversos grupos apoyen a unapequeña minoría, deteniendo el proyecto de ley. Estamos haciendo hincapié en que de lo que setrata es, en primer lugar, de si habrá un mayor o menor número de empleos disponibles y, ensegundo lugar, de que la magnitud del crecimiento depende de las modernas técnicas de gestión.

En otras palabras, la verdadera confrontación es la que existe entre las formas de gestión másavanzadas y las menos avanzadas. Las empresas más competitivas suelen ser las más grandes ycomplejas y las que exigen mejores técnicas de gestión. Ésta es la cuestión que aborda la reformade la Ley de Sociedades Anónimas.

Para que ésta y otras propuestas que pudieran encontrar resistencia sigan adelante, es esen-cial plantear un nuevo enfoque y una perspectiva distinta sobre el conflicto. Esta nueva manerade enfrentar el problema nos permitirá crear condiciones más favorables para la aprobación delproyecto de ley en la Cámara de Diputados.


CAPÍTULO 15

La reforma fiscal chilena de 1990:historia de un éxito

Manuel Marfán1

l objetivo de estos párrafos es describir brevemente los objetivos, la economía política y e ldebate legislativo acerca de la reforma fiscal chilena de 1990, de la que únicamente sedescriben sus aspectos técnicos cuando resulta necesario también entender su sentidopolítico.2 La reforma financió el programa social de la administración del Presidente Aylwin(1990–94) y sentó las bases para la estabilidad macroeconómica de la transición de un

régimen autoritario a otro democrático.Desde mediados de los años veinte, el sistema tributario chileno ha funcionado relativamen-

te bien en cada contexto histórico, en comparación con el de otras economías de un nivel dedesarrollo similar. Los contribuyentes, con algunos matices, están bien informados; la evasiónfiscal fuera del sector informal recibe la desaprobación social; la corrupción es poco común; lasinstituciones públicas vinculadas con la valoración y la recaudación tributaria suelen gozar derespeto; y en lo relativo a los impuestos, el principio de legalidad suele ser la norma, más que laexcepción. Sin embargo, al igual que en otros países de características semejantes, el uso y el abusode las lagunas legales es un deporte nacional. Aunque desde el punto de vista de la distorsión delos ingresos tributarios, de la asignación de recursos y de la equidad, la elusión asociada a laplanificación tributaria tiene efectos semejantes a la evasión fiscal, sus consecuencias son distin-tas en lo que se refiere a la ética pública y la fortaleza institucional.

Además, las políticas públicas (especialmente las sociales) financiadas a través de estos im-puestos están legitimadas por la sociedad chilena. El gasto social, que en la actualidad representaaproximadamente dos tercios del gasto total, está relativamente bien dirigido (en comparacióncon otros países con un nivel similar de desarrollo), lo que legitima el debate sobre su financiamientoy sobre las compensaciones que pudieren corresponder a aquellos grupos de población perjudi-cados por normas tributarias concretas. De los distintos componentes del Índice de CompetitividadInternacional elaborado por el Foro Económico Mundial, que sitúa a Chile a la cabeza de lospaíses en desarrollo, el mejor valorado es el relacionado con los asuntos públicos. Obviamente, eldebate interno sobre éstos ha sido más complejo que su valoración externa, especialmente porquedicho debate se centra en visiones enfrentadas sobre aquellas cuestiones aún por resolver en la

E

1 Asesor Económico Regional de la CEPAL y antiguo Ministro de Hacienda de Chile.2 Para más detalles y otras reformas fiscales de los años noventa, véase Marfán, 1998.


agenda del sector público, mientras la valoración externa se basa en una comparación transversalinternacional. El debate más importante en el ámbito nacional tiene que ver con el tamaño globaldel gobierno, con fuertes divisiones entre los partidos de derecha, que defienden un mayorprotagonismo del sector privado mediante unos impuestos más bajos y un menor nivel de gastopúblico (además de las privatizaciones y la desregulación), y los partidos de centro izquierda, queabogan por una estructura pública más sólida que permita llevar a la práctica la agenda de lamodernización y el progreso social.

Es interesante señalar que existe un mayor y más fuerte consenso en torno a la aplicación dela política macroeconómica, por lo que el debate sobre las cuestiones tributarias se ha desarrolla-do en íntima conexión con el financiamiento de los programas del gobierno, especialmente en elámbito social. Ésta es una característica crucial para comprender el desarrollo de la política fiscalchilena. En otros países (desarrollados o no) es frecuente que la clase política se preocupe delequilibrio fiscal, pero no hasta el punto de sacrificar un objetivo superior, como el de reducir eltamaño del sector público para dar un mayor protagonismo al sector privado o compensar me-diante las políticas sociales los fallos del mercado, en función de su posición política. En Chile, sinembargo, la estabilidad, incluida la disciplina fiscal, ocupa un lugar de primer orden entre lasprioridades políticas de casi todos los sectores relevantes.

Chile es un país unitario, por lo que el federalismo fiscal no es un problema. El gobiernocentral es quien recauda y gestiona la mayor parte de los impuestos, y sólo algunos impuestos demenor importancia tienen un destino municipal. En las últimas décadas, la recaudación tributaria(excluyendo los aportes al sistema de pensiones) ha oscilado entre el 19,5% (1980) y el 14,5%(1990) del PIB, representando el IVA casi la mitad de la totalidad de los ingresos. Históricamente,los ingresos tributarios han representado la principal fuente de ingresos del estado, aunque elsector público también obtiene ingresos corrientes de las empresas estatales, especialmente deCODELCO, la principal compañía extractora de cobre, y otras fuentes operativas.

La reforma fiscal de 1990 fue la primera cuestión importante que debatió el nuevo parla-mento y la administración recién elegida en 1990, tras 17 años de régimen autoritario. El mo-mento histórico en que tuvo lugar este debate jugó un papel importante en el éxito político de lareforma. La anterior administración militar había introducido un número importante de inno-vaciones en el sistema fiscal, incluido el IVA, el ajuste completo del sistema fiscal al IPC, un tra-tamiento fiscal generoso para los dividendos de la inversión extranjera directa y una amplia basepara casi todos los impuestos. El sistema fiscal no incorporaba, a excepción de los sectores forestaly automovilístico y algunas pocas excepciones más, ninguna política industrial fiscal explícita.Existe una tasa fija única de IVA para casi todos los bienes y servicios imponibles, como sucedecon el impuesto sobre sociedades y el impuesto sobre las importaciones en relación con sus res-pectivas bases. En 1984 se introdujo una estructura singular para los impuestos que gravan larenta mediante la reducción de la tasa del impuesto sobre sociedades al 10% y la desgravación enel impuesto personal sobre la renta de los dividendos y las retenciones tributarias de los dividen-dos de la inversión extranjera directa. Esta estructura demostró su capacidad para fomentar lareinversión de los beneficios empresariales, lo que ha provocado un notable y continuado incre-mento del ahorro nacional hasta 1985, y además incentivó la planificación tributaria, ya que latasa aplicada sobre los beneficios reinvertidos resultó ser considerablemente inferior al impuestosobre los dividendos. Desde una perspectiva institucional, en 1980 se declararon inconstituciona-

LA REFORMA FISCAL CHILENA DE 1990 277

les tanto los impuestos condicionados a fines específicos como la discriminación fiscal ar bitrar ia.La misma constitución otorgó al Ejecutivo facultades exclusivas en materia de política tributariay gasto público, dejando al Legislativo únicamente la capacidad de aprobar o rechazar las inicia-tivas fiscales del Gobierno. Todas estas características siguen en vigor tras diez años de democra-cia, y centralizan claramente en el Ejecutivo la responsabilidad de la gestión fiscal.

Sin embargo, las cuestiones fiscales fueron un elemento principal del debate antes de la tran-sición política. Aparte del debate de mayor calado sobre el régimen político, existía la sensacióngeneralizada de que la política fiscal (incluida la legislación tributaria) no reflejaba las priorida-des de la amplia mayoría de la población. Un breve relato de los principales acontecimientosrelacionados comenzaría con la grave recesión que golpeó a la economía chilena en 1982–83 conunos efectos sociales devastadores —como ocurrió en la mayor parte de la región latinoamerica-na— tras una fase de expansión alimentada por el endeudamiento externo. La reforma del siste-ma de pensiones en 1980 consumió el superávit fiscal anterior. La recesión trajo consigo un déficitfiscal provocado por un acusado descenso de la recaudación tributaria y el empeoramiento de larelación de intercambio. Además, la bancarrota generalizada del sector financiero interno se agravópor el notable déficit cuasifiscal que generó el Banco Central. Al incremento del desempleo y aldescontento generalizado de la población se vino a sumar un deterioro del gasto social, al tiempoque surgían protestas multitudinarias por todo el país. Además de las exigencias de cambio polí-tico, había un sentimiento cada vez mayor de injusticia social, especialmente en lo que respecta alpapel del estado en la recuperación del equilibrio social.

La recuperación económica comenzó a mediados de los años ochenta, en el contexto de unaestricta política de gasto público, alimentada por la mejora de las condiciones financieras exter-nas y la inversión de la tendencia negativa de la relación de intercambio, factores que provocaronun considerable estancamiento fiscal. Sin embargo, la prioridad no era reconstruir el deterioradopapel social del estado, sino comenzar una vigorosa reducción del tamaño del sector público másallá de la privatización de las empresas públicas. Así, en 1984, una reforma del impuesto sobre larenta tuvo el efecto estimado de reducir los ingresos públicos en dos puntos porcentuales del PIB.En 1988, poco antes de un plebiscito histórico, una reducción de la tasa impositiva del IVA del20% al 16% hizo que los ingresos fiscales disminuyeran en un 1,4% del PIB. En 1989, una nuevareforma redujo el impuesto sobre sociedades en casi otro punto del PIB. También se rebajaronprácticamente todos los demás impuestos, incluidos los aranceles aduaneros, los impuestos sobrelas transacciones financieras, los impuestos especiales y otros. A modo de aproximación al efectofiscal acumulado, los ingresos tributarios pasaron de un 19,5% del PIB en 1980 (que en estecontexto podría considerarse un ejercicio “normal”) a un 14,5% en 1990, aunque esta últimacifra incluye parte de los ingresos extraordinarios que generó la reforma de aquel año. En parti-cular, durante este mismo periodo se redujeron a la mitad (del 5,1% al 2,6% del PIB) los impues-tos sobre la renta. La amplia desaprobación de la exagerada prioridad que reflejaban estos resultadosfiscales tuvo una influencia decisiva en la reforma de 1990.

A pesar de estos acontecimientos, para valorar desde una perspectiva política esta políticafiscal deberíamos valorar también algunas características importantes de su estructura. En pri-mer lugar, la prioridad dada al equilibrio presupuestario reflejaba un consenso más amplio acer-ca de las ventajas de la estabilidad macroeconómica. De hecho, tras dos décadas de conflictopolítico, económico y social, la estabilidad en su sentido más amplio (incluyendo la necesidad de


presupuestos equilibrados) se convirtió en una exigencia importante del nuevo régimen político.Además, el sesgo hacia una economía abierta, reflejado en una estructura de tasas únicas y rela-tivamente bajas sobre las importaciones y en un impuesto sobre los dividendos de la inversiónextranjera directa ajustado al impuesto sobre sociedades estadounidense, fue una buena muestradel acuerdo cada vez mayor sobre los principales problemas económicos.

Un pilar estratégico

El Presidente Aylwin, con el apoyo de una coalición de centro izquierda, llegó al poder en marzode 1990 con un programa que, en el ámbito de la economía, aspiraba a reconciliar los objetivos decrecimiento económico y justicia social. Para alcanzar este objet ivo, se consideró inevitable unaumento de los ingresos públicos. Éste era el principal propósito de la reforma.

Esta valoración era especialmente cierta en el contexto de la transición política que entoncesse iniciaba. Sin negar la importancia de la estabilidad macroeconómica, la elaboración de unapolítica fiscal es mucho más que un simple ejercicio financiero destinado a equilibrar el presu-puesto. El nivel y estructura de los ingresos y gastos públicos reflejan las prioridades de un gobier-no y el entorno en el que actúa. En el contexto de un profundo cambio político, como era el caso,es frecuente que se genere una presión anormal sobre la política fiscal, como ha sucedido en otrospaíses de la región que ya habían iniciado sus transiciones y estaban sufriendo una tensión fiscaly una conmoción macroeconómica insoportables. Las nuevas autoridades valoraron que el éxitoo el fracaso de la transición, cuyos efectos se dejarían sentir en el largo plazo, dependían directa-mente de la viabilidad de una reforma fiscal que aumentara los ingresos tributarios que permitie-ran financiar de forma solvente las necesidades sociales más urgentes.

En circunstancias normales, proponer de forma explícita un incremento impositivo en unacampaña presidencial no resulta políticamente rentable. Pero la necesidad de una transición po-lítica exitosa que evitara un ciclo populista no era una circunstancia normal, especialmente en unpaís con los traumas de las dos décadas anteriores. El hecho de que el programa presidencial deAylwin estableciese un aumento impositivo como primera medida económica dio credibilidad alresto de su programa y capitalizó a los descontentos con la anterior política de menosprecio de lasprioridades sociales. Además, el programa fijaba explícitamente el límite superior del propuestoaumento tributario: el impuesto personal sobre la renta mantendría los ingresos mínimos exen-tos, por lo que no habría nuevos contribuyentes, y la tasa marginal máxima se mantendría en el50% vigente (lo que suponía que el principal cambio consistiría en un estrechamiento de la tarifaimpositiva); el impuesto sobre sociedades aumentaría hasta el 15% o el 20% sobre una baseacumulativa, en función de las circunstancias económicas; y se acabaría con ciertas lagunas lega-les para evitar que la planificación tributaria erosionase los ingresos extraordinarios esperados,especialmente los ocasionados por el cambio de una determinación presunta a una basada en lacontabilidad plena de la renta de los grandes contribuyentes en los sectores agropecuario, mineroy del transporte por carretera. Como veremos después, este último cambio resultó ser el másdifícil de aprobar políticamente.

Ser explícito sobre el cambio máximo propuesto en la imposición sobre la renta facilitó suaceptación por dos razones. En primer lugar, defender un aumento tributario ambiguo represen-


ta una amenaza y una causa de inquietud e incertidumbre para todos los contribuyentes, lo queimplica un costo político para el proponente más allá de la propia propuesta de cambio, mientrasque una actitud explícita sobre la cuantía del aumento minimiza ese costo. En segundo lugar, setransmitió implícitamente el mensaje de que los anteriores recortes fiscales no iban a revert irse osuperarse completamente, evitando así la típica “furia del contribuyente” ante los aumentos tri-butarios.

Antes de que el Presidente ya electo tomase posesión de su cargo, se hizo evidente que estoscambios no bastarían para obtener un incremento adicional del 2% del PIB en la recaudaciónimpositiva que se había planteado como objetivo. La coalición acordó que el núcleo de la refor-ma debía concentrarse en los impuestos directos, pero semejante objetivo recaudatorio habríaexigido prácticamente duplicar los impuestos sobre la renta. Aunque técnicamente posible, sepensó que esta medida sería políticamente inviable y económicamente inconveniente. La alter-nativa más obvia para obtener el resto de los ingresos fiscales necesarios era el IVA. Dos añosantes, este impuesto se había reducido a las tres cuartas partes de su tasa original, a pesar de locual seguía representando la mitad de la recaudación tributaria. La decisión final se tomó con laseguridad de que la combinación de un aumento del IVA y de los programas sociales que podríanfinanciarse era fuertemente progresiva desde un punto de vista distributivo. La red existente deprogramas sociales no se había desmantelado, de modo que era fácil desarrollar los programas,así como una estrategia de comunicación destinada a mostrar que esta combinación de medidasbeneficiaría a la población pobre. Ésta es quizá una de las lecciones más importantes de estareforma. El IVA no necesita incluir compensaciones en forma de excepciones y tratamientosespeciales para evitar sus efectos regresivos. Si la política social está bien dirigida y es fidedigna,las compensaciones pueden y deben introducirse mediante programas de gasto específicos. Laexención del IVA que grava los productos alimentarios siempre será más regresiva que la combi-nación de la recaudación del impuesto y un programa de nutrición gratuita bien diseñado. Lomismo cabe decir de los bienes y servicios de salud, la educación, etc. Las exenciones del IVAestán mal orientadas y erosionan ingresos que podrían emplearse de forma más eficaz en progra-mas sociales bien diseñados. De todos modos, con el aumento del 16% al 18% del IVA (con suscorrespondientes programas sociales), los principales componentes de la reforma fiscal estabanlistos para su debate público.

Desde un punto de vista más técnico, se puso especial cuidado en el diseño de un nuevosistema para los pagos tributarios provisionales mensuales, especialmente para el impuesto sobresociedades. El objetivo era, por una parte, garantizar que los ingresos tributarios derivados delincremento del IVA, el impuesto sobre sociedades y el impuesto sobre las rentas salariales estuvie-ran disponibles inmediatamente tras la aprobación de la reforma. Por otra parte, puesto que elaumento fue proporcionalmente superior en el impuesto sobre sociedades, un sistema bien dise-ñado para los pagos provisionales debería evitar los efectos de conversión que enmarañan la políticatributaria y pueden exacerbar la “furia del contribuyente” en el siguiente período de declaración.

Entre los elementos que no se incluyeron en la reforma cabe destacar que:

■ No se incrementó ningún impuesto que afectara el nivel de apertura a la economía mundial(aranceles a la importación, impuestos sobre la inversión extranjera directa).


■ Se mantuvo la estructura existente de unos impuestos relativamente más altos sobre losdividendos frente a los beneficios reinvertidos.

■ No se incluyó ningún componente de piramidación fiscal o doble tributación nacional,lo que constituye una característ ica básica del sistema tributario chileno.

■ No se consideró ninguna diferenciación fiscal por sectores, especialmente para el IVA,manteniendo por tanto el criterio de una tasa única con una base amplia.

Negociación y aprobación de la reforma

Con estos elementos, el Ministro de Hacienda, Alejandro Foxley, dio dos pasos cruciales para eléxito de la reforma. En primer lugar, y dado que la nueva administración había heredado unaeconomía recalentada, Foxley anunció una severa política combinada de ajuste, y el comienzo delprograma social sólo una vez que la reforma fiscal hubiera empezado a generar los ingresos ex-traordinarios. De esta forma, se impuso al nuevo Congreso la responsabilidad de introducir losprogramas sociales. Además, transmitió (correctamente) la sensación de que las demandas legí-timas de solución de un ingente número de necesidades precisan tiempo y un esfuerzo necesariode establecimiento de prioridades (se ha dicho que había una deuda externa, una deuda internay una deuda social, por lo que casi todo el mundo se veía a sí mismo como acreedor). En segundolugar, invitó a la nueva oposición de derecha a unirse a la iniciativa con un acuerdo sobre loscontenidos de la reforma fiscal y de los consiguientes programas sociales. Este último paso eratanto necesario como conveniente. Fue necesario porque Pinochet había designado a casi unacuarta parte de los senadores, por lo que en la cámara alta la oposición era mayoritaria. Perotambién era conveniente porque, en opinión del Ministro Foxley, eran necesarias la estabilidad yla credibilidad de las reformas más importantes para asegurar un proceso de transición exitoso yestable. La aprobación por una amplia mayoría del Congreso se percibía como un objetivo en símismo y como un sólido indicio de estabilidad tributaria, por lo que existía la voluntad de asumirlos costos de un acuerdo con la oposición.

Renovación Nacional (RN), el principal partido de la oposición en aquel tiempo, aceptó eldesafío de un acuerdo sobre la base de que la victoria electoral de la coalición gobernante otorga-ba validez política a un aumento tributario, y que dicho aumento era una condición necesariapara una transición estable y duradera. Además, la propuesta del gobierno tenía la ventaja de serjusta (aumentaba el gravamen sobre todos los contribuyentes) y los nuevos impuestos propues-tos estaban por debajo de los niveles máximos prevalecientes 10 años atrás. El principal puntodestacado por RN fue que, con el tiempo, el crecimiento económico también generaría ingresospúblicos adicionales. De modo que no tenían claro si el incremento tributario debía ser perma-nente o transitorio, especialmente en el caso del impuesto sobre sociedades. En el fondo se con-sideraba que esta reforma fiscal no debería ser el primero de una serie de futuros aumentostributarios. El acuerdo final contenía la mayor parte del esqueleto de la propuesta gubernamen-tal, pero con el compromiso de no modificar la estructura de los impuestos aumentados duranteun periodo de cuatro años, transcurridos los cuales el impuesto sobre sociedades volvería al nivelanterior del 10%. A continuación, el Congreso decidió que la estructura tributaria completa de-bía debatirse a los cuatro años, así que todos los principales aumentos se aprobaron sólo para


dicho plazo de tiempo. El efecto práctico fue un claro indicio de que el siguiente paso sería unarebaja de impuestos. RN también suscr ibió los programas sociales que se financiarían con lareforma fiscal, y solicitó que el cambio del sistema presunto en los tres sectores citados se perfec-cionara en el Congreso, además de algunos pequeños cambios en los que no nos detendremosaquí. De este modo, el núcleo de la reforma fue el aumento del impuesto sobre sociedades de unatasa del 10% sobre los beneficios repartidos a una del 15% sobre los beneficios acumulados, unacortamiento de los tramos de renta personal (aunque manteniendo los ingresos mínimos exen-tos y la tasa marginal máxima), un aumento de la tasa del IVA del 16% al 18% y la solución deciertas lagunas legales.

El debate legislativo comenzó en abril de 1990, un mes después de la entrada de la nuevaadministración, y en dos meses fue aprobado en las dos cámar as por una amplia mayoría, mien-tras que el programa social comenzó en julio. Se hizo un importante esfuerzo para ofrecer unainformación pública sencilla y fidedigna y por ventilar tanto la discusión legislativa como el de-bate público en los medios de comunicación. Entre otros componentes, se preparó mucho mate-rial para demostrar que la combinación de reforma y programas sociales era progresiva, nodistorsionadora y no contractiva, y que la estructura tributaria propuesta seguía la práctica de lamayoría de los países. La preparación técnica de la enmienda legal, iniciada un año antes, fuerealizada por un grupo muy calificado de los mejores profesores de derecho fiscal de la Universi-dad de Chile, funcionarios de la agencia tributaria y más de 100 profesionales (contables, econo-mistas, ingenieros industriales, etc.). La calidad y reputación del equipo profesional, especialmentelos abogados, fueron extremadamente útiles para evitar un debate espurio que mezclara los as-pectos técnicos y políticos de la reforma. Es interesante señalar que incluso los legisladores que seoponían confiaban en la calificación del equipo profesional y frecuentemente les pedían que re-dactaran en lenguaje técnico sus argumentos.

El debate más candente en el Congreso tuvo que ver con la solución de las lagunas legales, yespecialmente con el cambio del sistema presunto en el impuesto sobre sociedades del sectoragrícola. Una lección importante es que los cambios en los impuestos no discriminatorios conuna amplia base invitan a un debate en el que prevalece el interés nacional, mientras que loscambios que afectan a intereses creados concretos tienen un sello más corporativista, sobre todoporque los grupos de presión rara vez conceden prioridad al interés nacional por encima de suspropias preocupaciones. En este sentido, la opción de concentrar el grueso de la reforma en unospocos impuestos de base amplia en vez de en multitud de pequeños cambios que afecten a distin-tos intereses demostró ser una sabia decisión. No obstante, este resultado dependía estrechamen-te del hecho de que la estructura tributaria heredada se basaba en normas generales con pocasexcepciones. La eliminación de estas excepciones (como en el caso de la agricultura) demostró sermucho más difícil que su introducción. Puesto que la cuestión principal era sustituir la determi-nación presunta por la basada en la contabilidad plena de la renta de los grandes contribuyentes,el debate se centró en el umbral que define al gran contribuyente y las consiguientes medidas paraevitar la simulación. El grupo de presión agrícola argumentó en contra de la naturalezadiscriminatoria de la medida, mientras los proponentes afirmaron que orientar a los contribu-yentes hacia el caso general y fomentar la equidad horizontal no podía etiquetarse de discriminatorio.También se discutió acerca de cuánto aumentarían los ingresos con este cambio, pues el grupo depresión afirmaba que la agricultura no producía tantos beneficios. Los proponentes replicaron


que el sistema presunto implicaba que la tasa real aplicada sobre el beneficio marginal era cero,por lo que había una práctica generalizada de transferencia de precios. Además, si la agriculturano produce tantos beneficios, entonces el sector no podría empeorar aunque se aplicase la conta-bilidad plana para determinar sus ingresos reales. Con todo, el debate más difícil surgió cuandoel grupo de presión presentó casos concretos, en ocasiones muy teóricos, en que la enmiendaexhibía consecuencias injustas. Estos casos son lo que el personal técnico describió como el “efec-to de la anciana viuda”, es decir, casos específicos de injusticia tributaria con los que se pretendíadespertar un sentimiento de compasión social en los medios de comunicación y la opinión públi-ca. El problema era que tras el “efecto de la anciana v iuda” siempre había un g ran número decontribuyentes que de ningún modo generarían esa compasión social y que se beneficiarían delrechazo de la propuesta. En ausencia de programas de gasto para resolver casos concretos, lareacción de los proponentes consistió en introducir los cambios necesarios para evitar los efectosinjustos, incluso a costa de que la norma final resultase menos clara. Finalmente el cambio seaprobó, pero su aplicación se pospuso dos veces. En 1996, su primer año de aplicación, el 28% delos contribuyentes del sector agrícola presentó su declaración a través de una contabilidad plena,lo que representa el 74% de las ventas totales del sector.

Un caso análogo fue el debate para la eliminación del artículo 57 bis de la Ley Tributaria, unsistema que ofrecía enormes incentivos fiscales a la propiedad individual de act ivos, hasta el pun-to de representar una importante fuente de simulación tributaria y convertirse en un fetiche paralos defensores de la equidad horizontal. En este caso, los intereses creados llegaron a ser tan influ-yentes que los ingresos extraordinarios asociados a la eliminación del artículo no compensabanlos costos políticos, al menos en la reforma de 1990 (fueron necesarios diez años de sucesivoscambios menores para eliminar finalmente el artículo 57 bis de la Ley Tributaria).

Finalmente, el Congreso también introdujo incentivos fiscales para las contribuciones a or-ganizaciones sin fines de lucro dedicadas al fomento de las artes y la cultura.

El resultado

La recaudación tributaria aumentó del 14,5% del PIB en 1990 al 18,1% en 1993, mucho más queel objetivo estimado,3 La recaudación extraordinaria se explica por (a) un efecto más eficaz de lasolución de las lagunas legales y la eliminación de las excepciones, (b) un esfuerzo simultáneoiniciado por el Servicio de Impuestos Internos para reducir la evasión y (c) el efecto de una elas-ticidad superior a la unidad de la recaudación tributaria en relación con el crecimiento del PIB.Durante este mismo período, otros ingresos estatales disminuyeron del 6,1% al 5,1%, lo que seexplica principalmente por la caída de los ingresos derivados del cobre, mientras que el gastopúblico total del gobierno central aumentó del 21% al 22% del PIB, lo que se explica casi porcompleto por la mayor participación del gasto social. Finalmente, el superávit fiscal subió del0,8% al 2% del PIB.

3 De hecho, los ingresos por impuestos directos aumentaron del 2,6% del PIB en 1990 al 4,2% en 1993, mien-tras los ingresos por IVA pasaron del 7% al 8,7% del PIB durante el mismo periodo. Debe tenerse en cuenta quelas cifras de 1990 inc luyen algunos de los ingresos adicionales derivados de la reforma.


Es interesante señalar que la reforma no afectó al dinamismo del crecimiento y la inversiónen los años posteriores. Por el contrario, los resultados de la economía chilena en los años noven-ta han sido sobresalientes, y sólo se interrumpieron con la reciente recesión, muy alejada en eltiempo de dicha reforma. Un reciente e interesante estudio econométrico4 muestra que la exten-sión de los derechos políticos es la principal variable que explica por qué los años noventa supe-raron a los ochenta, aunque también jugaron un papel la profundización de las reformasestructurales, la reducción de la inflación y la mejora de la situación externa. En nuestra opinión,el clima democrático y un gobierno transparente dentro de los límites y compromisos de suspolíticas introdujeron una gran dosis de credibilidad y previsibilidad en las reglas del juego, loque animó a los agentes económicos a apostar por el largo plazo. Con respecto a las cuestionestributarias, la forma en que se desarrolló el debate y la aprobación envió señales evidentes de queel siguiente paso consistiría en una reducción de los impuestos.

Vale la pena mencionar otros tres episodios tributarios. En primer lugar, puesto que el nú-cleo de la reforma de 1990 se aprobó para un período de sólo cuatro años, en enero de 1994 hubouna seria amenaza fiscal. Aunque 1993 fue un año de campaña presidencial, el amplio consensosobre la necesidad de una política fiscal fuerte generó un nuevo acuerdo político para la reformatributaria. La Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), la principal asociación em-presarial, se convirtió en un actor importante en esta ocasión cuando dio señales claras a lospartidos de derecha de que, aunque prefería unos impuestos más bajos, otorgaba prioridad a unatrayectoria de equilibrio fiscal e impuestos previsibles. Nuevamente, el RN aceptó el desafío einició un proceso de negociación con el ministro Foxley. El resultado final fue un acuerdo que, enesencia, mantuvo el elevado impuesto sobre sociedades vigente, amplió los tramos del impuestopersonal sobre la renta y redujo la tasa marginal máxima al 45% con un periodo de transición, yuna reducción de 2 puntos en el IVA por los cuatro años siguientes.5 Además, se solventaronciertas pequeñas lagunas legales y se introdujeron cambios importantes en el papel del sectorprivado en la educación pública financiada. Una vez más se llegó a un compromiso de estabilidadtributaria en estas líneas para los siguientes cuatro años (un elemento muy apreciado por la CPC).Este acuerdo, y la rápida aprobación de la nueva reforma, sentaron las bases para una políticafiscal sólida en los años posteriores. Es digno de mención que la percepción que existía sobre laestructura de la imposición sobre la renta había cambiado mucho desde 1990. Mientras que en1990 se entendía que el impuesto sobre sociedades debía ser el primero en beneficiarse de unafutura rebaja, seguido por el IVA y el impuesto personal sobre la renta al final de la lista, en 1993el orden era exactamente el contrario. De hecho, se habían generado síntomas de “furia del con-tribuyente” en el impuesto personal sobre la renta, que se percibía como desajustado en relacióncon otros impuestos nacionales y estándares internacionales.

En segundo lugar, la disminución de dos puntos en la tasa del IVA en enero de 1998 presentóun nuevo desafío fiscal. En aquel tiempo, la administración del Presidente Frei propuso final-mente el mantenimiento de la tasa del IVA en el 18% entonces vigente, a cambio de una profundareforma educativa destinada a aumentar en un 50% el número de horas lectivas en la educaciónprimaria y secundaria.

4 Jadresic y Zahler, 2000.5 Para más detalles, véase Marfán, 1998.


En tercer lugar, en la actualidad se está desarrollando un reciente debate sobre cuestionestributarias. Por una parte, el Presidente Lagos intenta aprobar una ley que reduzca la evasión y laelusión fiscales, principalmente en la imposición sobre la renta, con el objetivo de recaudar 1,5puntos del PIB en ingresos adicionales. Por otra parte, un grupo de senadores intenta alcanzar unacuerdo que modifique la estructura de la imposición sobre la renta con un impuesto personalsobre la renta más bajo y un impuesto sobre sociedades mayor, y cuyo efecto fiscal sea neutro.

Una de las principales conclusiones que emanan del debate nacional de los años noventasobre cuestiones tributarias es que el consenso sobre la necesidad de buscar la estabilidadmacroeconómica y el equilibrio fiscal ha generado un buen marco para el debate de la políticafiscal. Las exigencias planteadas al Estado en el nuevo clima democrático se afrontaron hacerconcesión alguna en materia de disciplina fiscal. Otorgar prioridad a la estabilidad supuso rela-cionar directamente el debate sobre política social con el debate sobre su financiamiento.

Bibliografía

Jadresic, E. y R. Zahler. 2000: “Chile’s rapid growth in the 1990s: Good policies, good luck, orpolitical change?”. Documento de trabajo del FMI WP/00/153, Washington D.C., EE.UU.

Marfán, M. “El financiamiento fiscal de los años noventa”, en Cortázar, R. y J. Vial 1998: Constru-yendo opciones. Propuestas económicas y sociales para el cambio de siglo, CIEPLAN y DolmenEdiciones, Santiago, pág. 545–573.

PAR TE IV

TRANSPARENCIAY RENDICIÓNDE CUENTAS


CAPÍTULO 16

Déficit democrático y ejerciciode la función pública

Edmundo Jarquín1

os conceptos de transparencia y rendición de cuentas tienen un significado amplio, aso-ciado a la existencia de un Estado que responde frente a sus ciudadanos y lo hace concriterios objet ivos y a disposición pública. Este concepto, como señala Rose-Ackerman enun artículo que forma parte de este libro2 , implica no solamente la posibilidad de que losciudadanos ejerciten su poder de votar y elegir en los momentos en que se celebran elec-

ciones, sino también que participen en forma continua en procesos que tienen lugar al interiordel gobierno, especialmente en la formulación y ejecución de políticas públicas.

El logro de mayor transparencia y mejora de los sistemas de rendición de cuentas, por lotanto, se asocia al objet ivo más general de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, eimplica un funcionamiento efectivo de mecanismos de responsabilidad gubernamental. Lo ante-rior se relaciona con dimensiones muy variadas del funcionamiento de las instituciones de go-bierno, entre las cuales sobresalen, por una parte, aquellas dimensiones asociadas al tema de lacorrupción, y por otra, las asociadas a la calidad de las políticas e instituciones públicas para lareducción de la pobreza y la promoción de la equidad social.

La transparencia y rendición de cuentas, siendo uno y otro problema muy diferentes entre sí,tienen raíces en la falta de transparencia en el ejercicio de la función pública, y los autores coin-ciden en que el acceso oportuno del público a información relevante es una de las principalesherramientas para fortalecer la gobernabilidad en la región. Ambos temas se tratan en distintasformas en los tres trabajos de este capítulo.

El problema de la corrupción en nuestra región

En dos de los trabajos presentados en esta sección se abordan temas relacionados con la corrup-ción en países de América Latina y el Caribe y se discuten experiencias y propuestas sobre lamanera de combatirla. La lucha contra la corrupción es, en efecto, un común denominador de las

L

1 Edmundo Jarquín es Jefe de la División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil, en e l Departamento deDesarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo.

2 Susan Rose-Ackerman, “Transparencia, responsabilidad pública y equidad social”.


preocupaciones de la ciudadanía en la mayoría de los países del mundo, incluyendo no pocos delos industrializados.

En América Latina y el Caribe, donde la corrupción no es un fenómeno nuevo pues ha estadoasociado a un crónico “déficit democrático” cuyo correlato ha sido la “captura” de las políticaspúblicas por intereses part iculares, hay ahora, en la medida que se han extendido los regímenesdemocráticos y consolidado la libertad de expresión, mayor conciencia de la profundidad y pre-valencia de la corrupción. Existen comportamientos corruptos de naturaleza diferente, pero deconsecuencias siempre negativas para la sociedad. Así, por ejemplo, la apropiación indebida defondos públicos reduce los recursos con que cuenta el Estado para cumplir su cometido, en tantoque las decisiones discrecionales adoptadas para favorecer a determinados grupos distorsionanlos efectos de las políticas públicas cuyo norte debería ser el logro del interés general.

Dentro de este marco, el trabajo de Rose-Ackerman presenta una v isión general que permiteexaminar los problemas de corrupción en nuestra región en el contexto de la situación mundialen la materia. Analiza asimismo diferentes áreas de política pública, entre las que sobresale unaque ha sido muy vulnerable a la corrupción, precisamente por falta de transparencia en el funcio-namiento de las organizaciones públicas: la de las concesiones y privatizaciones de servicios pú-blicos y empresas del Estado que, en su análisis, se extiende además a los rescates de bancos einstituciones financieras quebrados.

Por su parte, el trabajo de Cárdenas pasa revista a diferentes aspectos de la problemática dela transparencia y la responsabilidad gubernamental en Colombia, haciendo hincapié en los pro-blemas de corrupción. Resulta relevante su discusión de la relación entre narcotráfico y corrup-ción y, asimismo, el análisis de las razones por las cuales e l proceso de descentralización queColombia inició en 1991 habría creado sin embargo mayores oportunidades para la corrupción,especialmente en el nivel local. Es el caso típico de “capturas” que se trasladan del nivel nacionalal nivel local. De especial interés resulta asimismo la información sobre el Programa Presidencialde Lucha contra la Corrupción, por la variada gama de instrumentos anticorrupción que incluye.

Calidad de las políticas e instituciones públicas

Los tres trabajos de esta sección discuten el uso de diferentes instrumentos a los que se puederecurrir para mejorar la calidad de las políticas e instituciones públicas mediante la generaliza-ción de procedimientos más transparentes y el ejercicio más sistemático de la responsabilidad delos funcionarios gubernamentales.

Es de particular importancia en este sentido el análisis de temas relacionados con los presu-puestos públicos. Guerrero Amparán presenta resultados de gran interés provenientes de la inves-tigación sobre el índice de transparencia presupuestaria en Argentina, Brasil, Chile, México yPerú, y discute formas en que la sociedad civil podría contribuir a un proceso presupuestario másabierto y responsable.

Existe consenso entre los tres trabajos en cuanto al rol de la sociedad civil en esta materia, loque requiere disponibilidad de la información relevante, acceso oportuno a la misma por parte delos ciudadanos interesados y mecanismos para que la part icipación social se canalice de maneraefectiva y adecuada. En lo que se refiere al presupuesto, como señala Rose-Ackerman, también es

DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 289

indispensable contar con instituciones de control presupuestario (contralorías) eficientes e inde-pendientes.

En otros campos de las políticas públicas, las modalidades participativas parecen ofrecerbeneficios importantes, en particular para las poblaciones directamente afectadas, lo cual se rela-ciona de manera directa con las políticas para la reducción de la pobreza y la promoción de laequidad social. Al mismo tiempo, la evidencia sugiere prudencia en el uso de este tipo de meca-nismos, ya que los periodos necesarios para el aprendizaje, tanto de los funcionarios públicoscomo los ciudadanos participantes, suelen ser prolongados, y por otro lado los modelos no pare-cen fácilmente transplantables entre países o regiones.

Observaciones finales

Una observación de carácter general es que pareciera haber en los trabajos presentados en estasección del libro una línea interpretativa, que aunque no se explicita, resulta relevante y pertinen-te: además de la corrupción en sentido estricto, y su impacto negativo en cuanto a pobreza ydesigualdad, hay una corrupción por ineficiencia de las políticas públicas en el sector social, conconsecuencias igualmente devastadoras en términos de pobreza y desigualdad. Y como se men-cionó anteriormente, ambas dimensiones están relacionadas y asociadas con un “déficit demo-crático” en virtud del cual se confunden los intereses públicos con los particulares de los gobernantesy funcionarios y, también, a causa del cual las políticas públicas no tienden a responder a interesesgenerales de la sociedad. Es decir, el “déficit democrático” se traduce en una doble ineficiencia enla formulación de las políticas y en el diseño y en la ejecución, que sesga sus resultados en favorde sectores privilegiados.

Por tanto, la consolidación del sistema democrático no solamente tiene que ver con exigen-cias en términos de libertades políticas y respeto a los derechos humanos, entre otras, lo cualsubraya la dimensión de la conveniencia de la democracia, sino también con exigencias en térmi-nos de formulación y ejecución apropiada de las políticas públicas, lo cual subraya la dimensiónde su necesidad.


CAPÍTULO 17

Transparencia, responsabilidad pública yequidad social

Susan Rose-Ackerman1

a transparencia en el gobierno se ha convertido en una frase hecha en el ámbito de lalucha contra la corrupción. Sin embargo, la transparencia posee un significado más am-plio, que supera la mera limitación de la prevaricación y engloba la creación de un Estadosensible a sus ciudadanos. Ello implica un gobierno que no se limite a presentar de vez encuando opciones electorales a los votantes, sino que les permita también supervisar y

participar en los procesos de gobierno que se desarrollan. Esto puede implicar tanto el acceso delas elites organizadas al proceso de toma de decisiones del poder ejecutivo y a los tribunales,como la creación de un espacio de participación ciudadana.

La “transparencia”, entendida como la existencia de una mayor información sobre las actua-ciones y los programas públicos, no posee mucho valor por sí sola. Para forzar a los gobiernos aser más responsables, es preciso combinar esta mayor información con la existencia de foros enlos que poder plantear quejas y expresar opiniones y con un seguimiento efectivo. La equidadsocial no podrá mejorar mucho si sólo se benefician del proceso de apertura pública los gruposya privilegiados. Por lo tanto, la reforma institucional debe enfrentar el problema de ampliar laesfera de quienes participan en decisiones públicas que les afectan.

No es difícil comprender por qué se produce tanta corrupción en los gobiernos que adolecende poca transparencia. La corrupción consiste en el abuso de un cargo público en beneficio pri-vado, y puede proliferar si los funcionarios públicos no están sometidos a un control público. Enalgunos casos, esto se traduce simplemente en que los funcionarios se apropian de patrimoniopúblico. En lo esencial, este tipo de corrupción sugiere incluso la ausencia de un mínimo decontrol presupuestario y, de existir una voluntad política al respecto, debería ser bastante fácil deatajar. Por ejemplo, un ex alcalde de México D.F. ha sido acusado de malversación de hasta 50millones de dólares a través de transferencias de fondos destinados a asesores. Y en Perú, unfuncionario del gobierno de transición ha hecho circular recientemente un documento clasifica-do como “secreto” de la era Fujimori en el que se ordenaba el pago de 15 millones de dólares a un

L

1 Susan Rose-Ackerman es profesora de derecho y ciencia política en la Universidad de Yale y autora de Lacorrupción y los gobiernos: causas consecuencias y reforma, Madrid, Siglo Veintiuno de España Editores, 2001. Estedocumento se basa en partes de este libro, y se ha servido asimismo de visitas realizadas a Lima, Caracas y Ciudadde México en el verano de 2001.


asesor militar con una nota de gastos como única documentación. Cualquier sistema modernode control financiero hubiera evitado estas dos transferencias de no estar sometidas a una just i-ficación más rigurosa y oficial. Estos casos sugieren que una primera línea de defensa consiste enestablecer un sistema transparente que permita un seguimiento de los fondos. Esta solución sen-cilla debería dar sus frutos, siempre que los más altos cargos del gobierno se comprometan con laintegridad fiscal y que los medios de comunicación presionen para obtener información sobrecómo se emplean los fondos públicos. No es necesar io implantar complicadas instituciones debase; un control presupuestario ordinario llevado a cabo por una Contraloría o Tribunal de Cuentasindependiente debería ser suficiente.

No obstante, mi interés va más allá del simple fraude, y engloba aquellos casos más intere-santes y complejos en que una persona u organización soborna a un funcionario público paraobtener un beneficio, o bien recurre a influencias familiares o personales para obtener una ven-taja injusta. El poder discrecional de los funcionarios para distribuir los beneficios o costos públi-cos incentiva la corrupción y las operaciones con información privilegiada. Esos beneficios ycostos pueden proporcionar beneficios directos a los hogares o imponerles costos, o bien puedenimplicar decisiones de alto nivel sobre la asignación de recursos presupuestarios o sobre la distri-bución de los beneficios derivados de privatizaciones, concesiones y contratos.

La corrupción generalizada retarda el crecimiento económico y supone un reparto desigualde los beneficios del desarrollo. Cuando los países en que existe corrupción experimentan uncrecimiento económico, esto significa que la corrupción aún no ha llegado a socavar los cimien-tos económicos. El crecimiento genera beneficios para repartir. Los países muy pobres pueden notener demasiada corrupción por el simple hecho de que no hay nada demasiado valioso quepoder comprar. Las cuestiones empíricas relevantes son la incidencia de la corrupción y sus efec-tos sobre la asignación de recursos económicos y el poder político. Lo más importante no es cuáles la cuantía de los sobornos, sino qué efectos de distorsión tienen sobre la economía. La investi-gación empírica sugiere la existencia de una relación de signo negativo entre crecimiento y altosniveles de corrupción, toda vez que se tomen en consideración otros factores (véanse las fuentescitadas en Rose-Ackerman 1999:1–4). El contenido de los estudios de casos de todo el mundoindica que los pagos ilegales pueden desincent ivar la inversión privada, así como elevarsignificativamente los costos y reducir la calidad de los proyectos de obras públicas. Por lo tanto,necesitamos entender cómo surgen los incentivos a la corrupción e identificar las políticas quepermitan reducir sus costos, en particular para los pobres.

América Latina no constituye un caso especial; los incentivos a la corrupción son aquí simi-lares a los que existen en otros lugares. Aunque los reformadores tienen que adaptarse a la reali-dad latinoamericana, muchas de las políticas a las que me referiré son semejantes a las querecomendaría en otros contextos.

Lo primero que hay que admitir es que la lucha contra la corrupción es sólo una parte de unproblema más amplio de interacción entre la riqueza privada y el poder público. La concentra-ción de la r iqueza privada, que influye sobre decisiones políticas tales como las privatizaciones,los contratos y las concesiones, puede no implicar pagos ilegales, pero sí suponer una distorsiónde los ideales democráticos. En ciertos países latinoamericanos, los efectos del tráfico de drogasvan más allá de los sobornos pagados por los traficantes y plantean el problema general de lainfluencia de los prósperos negocios ilegales sobre el desarrollo de los negocios privados legales.

TR ANSPARENCIA, RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y EQUIDAD SOCIAL 293

Los sobornos de los funcionarios estatales y de los candidatos políticos para la compra devotos constituyen una forma de soborno a la inversa en que los funcionarios pagan para recibirapoyo. El soborno puede consistir desde un pequeño pago realizado por funcionarios de partidopara comprar votos individuales hasta la actuación de un alto funcionario (como en el caso deVladimir Montesinos en Perú, quien grabó en cintas de video los pagos que él mismo hizo apolíticos y medios de comunicación).

La mayoría de las democracias latinoamericanas enfrenta una gran disyuntiva entre desta-par los delitos pasados y mirar hacia adelante. Los nuevos gobiernos de países como México,Perú y Venezuela se encuentran con la difícil cuestión de cuánto tiempo, energía y dinero dedicara sacar a la luz y sancionar los comportamientos lesivos del pasado. Aunque deben evitar la im-presión de que simplemente pretenden saldar cuentas, tienen que cambiar la cultura de la impu-nidad, ya sea desde dentro o desde fuera del gobierno. En esta exposición, me interesa mirarhacia adelante, aunque a veces esto sólo puede lograrse procesando a los anteriores malhechores.Es necesario recurrir a juicios y a comisiones de amnistía/verdad, no como una forma de revan-cha, sino con el fin de comprender los sistemas y mecanismos de corrupción y poder reformar-los. La primera parte de esta exposición compara la corrupción en las democracias latinoamericanasy la de las economías en transición de la Europa Central y del Este, señalando sus semejanzas ysubrayando sus diferencias. El segundo apartado examina una serie de vías para mejorar la trans-parencia y la responsabilidad. Mi interés se centra en la provisión de información y en la part i-cipación pública, en el seguimiento de la contratación, las concesiones y las privatizaciones y enla reforma electoral.

El contexto: la corrupción en América Latina y en Europa del Este

Un modo de comprender la corrupción y la lucha por la transparencia en América Latina consisteen comparar esta región con Europa Central y del Este, otra región que ha experimentado duran-te el último decenio un rápido cambio democrático y una liberalización del mercado. Los paísesdemocráticos de América Latina y de Europa Central guardan grandes semejanzas entre sí. Setrata de países de ingresos medios cuyo nivel relat ivo de corrupción sugiere la presencia de ungrave problema de integridad estatal, si bien no tan grave como para imposibilitar el desarrollo oconvertir sus democracias en una farsa. Todos los países centroeuropeos han experimentado unimportante giro hacia la democracia y el mercado, incluida la privatización de buena parte de sussectores públicos. En América Latina, aunque todos los países disfrutan desde hace tiempo de unactivo sector privado, se ha producido un proceso generalizado de privatización de industrias queantes eran de propiedad estatal, y muchos países se han vuelto más democráticos y han limitadoel papel del Estado.

Las diferencias, no obstante, son llamativas. En ambas regiones, la desigualdad en la distribu-ción de los ingresos ha crecido en muchos países durante el decenio pasado. Pero sus respectivospuntos de partida diferían notablemente, ya que en América Latina se hallaban los países másdesiguales del mundo en los años noventa, y en Europa Central algunos de los más igualitarios.En términos generales, el índice de alfabetismo es mucho mayor en Europa Central que en lamayoría de los países latinoamericanos. Las poblaciones centroeuropeas son bastante homogé-


neas, siendo la minoría romaní (los gitanos) la única significativamente desfavorecida. En Amé-rica Latina hay grandes diferencias en el porcentaje que representan las poblaciones indígena yrural, y estos grupos se encuentran en el tramo inferior de la distribución de los ingresos. Aunquela proporción de empresas públicas en el conjunto de la economía ha descendido en los últimosdecenios, en algunos países siguen existiendo empresas estatales que generan una parte sustancialdel presupuesto público, principalmente a través de la explotación de recursos naturales como elpetróleo y minerales duros. En Europa Central siguen existiendo empresas de titularidad pública,pero no suelen reportar ingresos. Por lo general, los gobiernos latinoamericanos son sistemaspresidencialistas en los que el jefe del ejecutivo es elegido por separado y goza de amplios poderes.Europa Central ha seguido la pauta de Europa del Este en el establecimiento de sistemas parla-mentarios cuyos presidentes poseen escasos poderes independientes.

El gráfico 1 muestra la relación positiva existente en ambas regiones entre niveles altos deintegridad y niveles altos de PIB. La integridad se mide por el Índice Internacional de Transparen-cia, que clasifica a los países en una escala de 0 a 10, siendo este último el grado de menor corrup-ción. Chile presenta un valor atípico, con un nivel de integridad de 7,5 pero un nivel de ingresosque no se corresponde. Este país no parece estar beneficiándose tanto como otros de su reputa-ción de nación con un alto grado de integridad, algo que tal vez se deba al hecho de que la mejoradel nivel de integridad es reciente. Como podemos observar en el gráfico 2, la situación cambia sitenemos en cuenta las tasas de crecimiento a lo largo del decenio de los noventa. La diferenciaentre las dos regiones explica por qué no existe un equivalente latinoamericano de los rigurososajustes que se produjeron en Europa Central y del Este (ECE). En términos generales, los altosniveles de corrupción parecen haber tenido una mayor incidencia sobre el crecimiento en ECE

Gráfico 1. Relación entre la tasa de crecimiento per cápita del PIB de 1998y el grado de transparencia pública

América Latina Europa Central y del Este PIB pc 1998

00 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000

1

2

3

4

5

6

7

8

Indice de TI

de 2001


que en América Latina, donde su incidencia parece ser escasa. Aquí Chile destaca, con una eleva-da tasa de crecimiento económico asociada a su bajo nivel de corrupción. Desde luego, la corre-lación no significa causalidad, pero merece la pena señalar esta asociación. En e l análisis quesigue, resultará útil recordar que los países latinoamericanos y de ECE ocupan una posición in-termedia entre los países del mundo, tanto en términos de corrupción como de resultados econó-micos. A estos países les queda mucho trabajo por hacer, pero no pertenecen a ese segmentoinferior en que la corrupción está extendida hasta tal punto que ni la democracia ni el crecimien-to son posibles. En ambas regiones, los reformadores pueden pasar del simple compromiso conla democracia y el mercado al análisis detallado de propuestas para mejorar el funcionamiento deambas instituciones.

Desde el punto de vista de la equidad social, la principal diferencia interregional radica en ladistribución de la renta. El coeficiente de Gini para la muestra de países incluidos en los gráficos1 y 2 no ofrece prácticamente ninguna superposición entre las regiones. En América Latina oscilaentre 42 (Bolivia) y 60 (Brasil), y en Europa Central y del Este, si se excluye Rusia, de 20 (Eslovaquia)a 33 (Polonia). El coeficiente de Gini en Rusia es de 49, por encima de los 24 de 1988. La desigual-dad ha aumentado en todos los países de ECE tras la caída de los regímenes socialistas pero, salvoen Rusia, el nivel es bajo según los estándares mundiales. La distribución de los ingresos en Amé-rica Latina es una de las más desiguales del mundo. De ahí que en esta región no baste con obser-var la relación macroeconómica existente entre crecimiento económico y bajos niveles decorrupción; si el crecimiento no se acompaña, además, de una mayor igualdad de ingresos, esprobable que persista el descontento entre la población más pobre aun cuando su nivel de bien-estar aumente en términos absolutos. Esta hipótesis sugiere que los reformadores latinoamerica-

Gráfico 2. Relación entre la tasa de crecimiento per cápita del PIB de 1990–98 y el grado de transparencia pública

América Latina Europa Central y del Este

Indice de TI

de 2001

–14 –12 –10 –8 –6 –4Tasa crecimiento PIB PC 1990–98

–2 0 2 4 6 8


nos tienen que integrar a los pobres en los procesos de toma de decisiones públicas y que laspolíticas anticorrupción deberían centrarse en aquellas medidas que reporten beneficios concre-tos a los pobres tanto en las ciudades como en las zonas rurales. Es verdad que en los países deEuropa Central y del Este existen minorías desfavorecidas que sufren las consecuencias de funcio-narios sobornables y que poseen escasos recursos para recabar la ayuda estatal. Sin embargo, esteproblema es más acusado en América Latina, al menos en algunos países. Las estrategias contra lacorrupción que aspiran a mejorar la transparencia pública han de tener en cuenta las grandesdiferencias que existen en cada país en lo que se refiere al nivel de ingresos, educación y sofistica-ción política.

La mejora de la transparencia y la responsabilidad pública

La corrupción de los funcionarios públicos no es una mera cuestión moral que pueda resolversemodificando las act itudes y los valores personales. Desde la perspectiva política, los esfuerzosorientados a modificar las actitudes pueden formar parte de la estrategia, pero no tendrán éxitoa menos que también se produzca un cambio en las instituciones y los incentivos. La corrupciónaparece cuando los funcionarios públicos y los políticos disfrutan de un poder discrecional paraasignar beneficios valiosos o dispensar del pago de costos. Los individuos y empresas particularesque se benefician del pago de sobornos tienen pocos incentivos para sacar a la luz la transaccióncorrupta. Los perjudicados por este tipo de pagos puede que ni siquiera sepan de su existencia oque no actúen por miedo o por falta de medios para expresar sus quejas.

En los párrafos que siguen omitiré muchas reformas estructurales y sectoriales importantespara centrarme en las relacionadas con la transparencia y la responsabilidad pública.2 Estas refor-mas exigen un cambio sustancial en el funcionamiento del Estado, pero su costo presupuestario esinferior al de otro tipo de reformas. Es posible mejorar la legitimidad democrática y limitar lacorrupción incrementando la información que el gobierno proporciona, así como facilitando yhaciendo más eficaces la participación pública y la interposición de quejas. Estas reformas puedenafectar tanto al nivel inferior de prestación de servicios como a la responsabilidad en la elabora-ción de políticas de alto nivel. Los medios de comunicación pueden contribuir a ello aprovechan-do la mayor apertura del gobierno para recabar información, así como dando a conocer los esfuerzospúblicos por participar en la elaboración de políticas y las quejas por t rato injusto. Las decisionespúblicas de alto nivel que afectan a contratos, concesiones y privatizaciones requieren un tratoparticular. Además de controles ex-ante del proceso de asignación de estos beneficios, es posibleque sea necesario establecer un seguimiento ex-post en el que participen los perjudicados por acuer-dos fraudulentos o corruptos. El fraude electoral y la corrupción constituyen un factor especial-mente importante de debilitamiento de la democracia y un motivo de preocupación en aquellospaíses latinoamericanos donde se está implantando una vida política competitiva.

2 Para una discusión más exhaustiva de las reformas basadas en la reformulación de los programas públicos,véase Rose-Ackerman 1999:39–88.


La información sobre las actividades del gobierno

En muchos países latinoamericanos, el gobierno debería tanto ampliar la información que hacepública como apoyar la aprobación de una Ley de Libertad de Información que permita un mejoracceso de los ciudadanos y de la prensa a los documentos (no sólo en el ámbito federal, sinotambién en el estatal y el local). Debería establecerse una presunción de publicidad en lugar deuna presunción de secreto. En algunos países, como Perú y México, estas reformas podrían adop-tar como punto de partida el establecido por las anteriores administraciones al hacer pública ladocumentación presupuestaria y usar Internet para cierto tipo de compras públicas, pero aúnqueda mucho por hacer, en particular en el ámbito de la administración pública de los programasde gasto y de la normativa sobre individuos y empresas.

El problema de la responsabilidad por errores pasados, en particular por la violación de de-rechos humanos, se ha confundido en el debate popular con el de la responsabilidad y la transpa-rencia actuales. Creo que lo mejor es separar ambas cuestiones: sea cual sea la postura de lasnuevas administraciones con respecto a los delitos pasados, este asunto no debería interferir consu aproximación hacia una mayor apertura en el momento presente. Ciertamente esto puederesultar “incómodo” para las actuales administraciones, pero es exactamente lo que cabe esperarsi hay algunos funcionarios corruptos, incompetentes o que no cumplen las normas. Por ejem-plo, el editor de un periódico mexicano informó de que se estaban talando árboles en un terrenopúblico. Intentó descubrir en el ámbito local quién tenía derecho a hacerlo y le dijeron que setrataba de información reservada. Su periódico también puso de manifiesto que algunas pregun-tas sencillas sobre el presupuesto resultaban difíciles de responder, aun cuando el presupuestoestuviera disponible en Internet.3 Su primer ejemplo es un caso evidente en el que la presuncióndebería decantarse en favor de la publicidad para permitir tanto la supervisión ciudadana comola de los medios de comunicación. El segundo ejemplo era algo malicioso, pero podría estar po-niendo de manifiesto problemas más profundos de transparencia presupuestaria a pesar de lasrecientes mejoras.

La nueva administración mexicana ha propuesto una ley de libre acceso cuya aprobación seespera a finales de este año. Parece un avance, pero habrá de acompañarse de una reconsideracióndel tipo de información que se recaba y de las prácticas de publicación del gobierno. Inclusoprescindiendo de un cambio formal de la legislación, los gobiernos pueden organizar sus archi-vos y poner más información en la red en un esfuerzo por mejorar la transparencia.

La participación pública

Más allá de la mera disponibilidad de la información, se plantea el problema de si alguien haráuso de ella. El Estado debería complementar esta provisión de información garantizando la liber-tad de prensa y facilitando la organización y el financiamiento privado de grupos sin fines delucro. Algunos grupos de vigilancia, como Transparencia Internacional, están empezando a

3 “In Mexico, Publisher Finds New Players But Old Secrecy”, New York Times, 11 de junio de 2001.


desempeñar esta función de supervisión en ciertos países latinoamericanos. Estos grupos debe-rían recibir respaldo, sin que ello signifique socavar su independencia.

Sin embargo, el acceso a la información pública de los g rupos organizados y de los medios decomunicación es sólo parte de la solución al problema. En los países que cuentan con una pobla-ción numerosa, dispersa y de bajos ingresos, es necesario algo más que un sistema que facilite elacceso y el seguimiento por parte de las elites. Los estados deben plantearse políticas que incentivenla actividad organizativa en el ámbito local y que pongan a disposición de la gente información yprotección que les permita participar de una forma significativa. En otras palabras, la solución noconsiste en que el Estado renuncie a sus responsabilidades, sino, por el contrario, en encontrar elmodo de emplear su competencia burocrática y ejecutiva para complementar la capacitaciónpolítica del pueblo.

En ocasiones, el problema de la participación pública se halla profundamente arraigado, y laeficacia de dicha participación está limitada por el temor a la intimidación. Este problema, aun-que sea obviamente más difícil de resolver que una política de expedientes públicos más abierta,debe recibir una atención prioritaria. Hace poco, por ejemplo, se planteó en México un caso queafectaba a agricultores de Guerrero, que protestaban por la tala ilegal de árboles tras la que, segúnellos, había pactos corruptos entre los jefes políticos locales y el ejército.4 El consiguiente conflic-to, que condujo a la detención de varios agricultores, desencadenó acusaciones al ejército y lospolíticos locales de estar actuando al margen de la ley. Desgraciadamente, muchas de esas acusa-ciones serán difíciles de probar. En el futuro, las operaciones del gobierno deberán organizarse demanera que la participación pública se produzca antes de que se adjudiquen contratos y conce-siones, y no después. Sin embargo, para que esta medida sea eficaz, los niveles superiores de go-bierno deben impedir que los funcionarios locales actúen con impunidad, para que la gente no sesienta intimidada y tenga miedo. Todas las democracias latinoamericanas deben tener la seguri-dad de que los canales de participación están abiertos a los individuos que pertenecen a las capasinferiores de ingresos y de que el miedo a la intimidación se está combatiendo de una formaabierta y directa. Las tradicionales relaciones de interés entre políticos y elites locales por un lado,y entre políticos y ciudadanos por otro, operan en algunos ámbitos dificultando la participaciónindependiente.

Algunos ejemplos fuera de la región sugieren cómo deberían diseñarse estas políticas, aun-que también ponen de manifiesto las dificultades que enfrentan las reformas que desafían in-tereses arraigados. En Nepal, un experimento en el ámbito de la prestación local de serviciosinvolucró a la gente de la localidad mediante la difusión de información y una estructura deseguimiento viable. El resultado fue un radical incremento de la eficacia en función de loscostos de los programas de ayuda y un notable aumento de la sat isfacción de los clientes. Pordesgracia, el intento por extender este programa a buena parte del país se frustró como conse-cuencia de que los beneficiados por el status quo hicieron valer su poder y v iciaron las reformas(Meagher, Upadhyaya y Wilkinson, 2000). Otro estudio sobre Indonesia documenta cómo lacorrupción y las prácticas deshonestas despilfarran los recursos de los proyectos locales deayuda, y sugiere distintos mecanismos para implicar a los beneficiarios en el seguimiento de los

4 “A Farmer Learns About Mexico’s Lack of the Rule of Law”, New York Times, 27 de octubre de 2000.


programas recurriendo a las instituciones locales existentes, como los grupos musulmanes deoración de la localidad (Woodhouse, 2001). En Uganda, buena parte de la ayuda del gobiernocentral a las escuelas locales fue desviada por funcionarios de nivel medio. La solución consis-tió en informar a las asociaciones locales de padres y profesores de lo que cabía esperar, demodo que pudieran desempeñar una función de seguimiento (Reinikka y Svensson, 2001).Esto fue posible porque la herencia legada por unos gobiernos ugandeses muy débiles ysobornables había generado un modelo de autoayuda parental al que se pudo recurrir en estecontexto.

En América Latina se han llevado a cabo numerosos intentos tanto de involucrar a la pobla-ción rural en el diseño y seguimiento de programas de desarrollo agrícola como de elevar laparticipación de los habitantes de las ciudades en la toma de decisiones pública. Los programasde desarrollo rural se diseñaron para mejorar la adecuación de los programas a las necesidades delos agricultores y para incrementar la asunción de responsabilidad por parte de sus beneficiarios(Das Gupta, Grandvoinnet, Romani, 2000; Parker, 1995). En los proyectos urbanos, de los que elmás famoso es el de Porto Alegre, en Brasil, el objetivo político explícito era incrementar la par-ticipación democrática frente a las estructuras clientelares existentes (Abers, 1998; de Sousa San-tos, 1998). En uno y otro contexto, los proyectos que tuvieron éxito proporcionaron a los ciudadanosuna mejor información acerca de lo que podía esperarse del gobierno y desarrollaron la capaci-dad de mantener bajo control a los funcionarios públicos. La corrupción y las prácticas deshones-tas disminuyeron.

Las investigaciones que han analizado los resultados de los programas participativos sugie-ren que éstos exigen un prolongado compromiso de los gobiernos establecidos, además de ayudatécnica y organizativa. La gente que no está acostumbrada a ostentar poder político necesita tiempopara aprender a ejercerlo de forma responsable. Los estudios sobre la experiencia de Porto Alegrerealizados por observadores favorables ponen de manifiesto los altibajos de un programa queotorgó a las zonas rurales considerables facultades para establecer prioridades de gasto en el marcodel conjunto de un presupuesto municipal. El programa es obra del ejecutivo municipal, quetodavía debe seguir trabajando con el consejo ciudadano legalmente constituido (Camera dosVereadores) para lograr la aprobación del presupuesto. Así pues, el caso de Porto Alegre planteacomplejas cuestiones acerca del papel de los órganos parlamentarios formalmente elegidos frentea las iniciativas democráticas, de naturaleza informal, respaldadas por el poder ejecutivo. La con-troversia es consustancial a los procesos de participación ciudadana, en especial cuando pasan dela construcción de carreteras y alcantarillas a servicios más intangibles, como la cultura y losproyectos que afectan al conjunto de la ciudad.

No obstante, la rica gama de experiencias de ámbito tanto rural como urbano llama a la veza la esperanza y a la modestia. Sugiere los factores que hay que tener en cuenta, pero difícilmen-te puede producir los “planes de actuación” o “mejores prácticas” preferidos por las organiza-ciones internacionales de crédito. Estos ejemplos sugieren que para que una asociación productivaentre los responsables de una reforma pública y las personas de bajos ingresos tenga éxito debenconcurrir ciertos factores. Aunque las experiencias exitosas se han revelado difícilmentetrasladables a otros lugares, sí pueden enseñarnos algo sobre cómo facilitar la participaciónciudadana. Un estudio de 1998 da cuenta de que más de ochenta ciudades brasileñas han co-menzado a adoptar alguna forma de presupuestación participativa (de Sousa Santos, 1998), lo


que sugiere que podríamos analizar estos esfuerzos para saber cuáles han funcionado bien ycuáles han fracasado. Tal y como concluyen los estudios de carácter más general sobre devolu-ción, un mayor control local no se traduce necesariamente en un aumento de la transparenciay la responsabilidad (Das Gupta, Grandvoinnet y Romani, 2000). En el escenario más pesimista,este tipo de políticas contribuyen únicamente a reforzar el poder de los patronos locales y de losintereses ya consolidados. El interés de los casos que hemos destacado más arriba estriba en quefueron explícitamente diseñados para resolver este problema y que, en ocasiones, han cosecha-do un éxito considerable.

Contratos, concesiones y privatizaciones

En los últimos años, han salido a la luz en América Latina ciertos escándalos y prácticas dudosasrelacionados con las privatizaciones, la contratación estatal, las concesiones públicas y elreflotamiento de empresas en quiebra, como los bancos. Deberíamos analizar por separado sihubo o no corrupción y si el actual régimen tiene o no la obligación de pagar por los errorescometidos por los gobiernos que le precedieron. Esta última cuestión ocupa en México un lugarcentral en el debate parlamentario sobre el reflotamiento de los bancos. Aunque simpatizo con laexigencia de que las pérdidas de los bancos no deberían trasladarse a los contribuyentes ordina-rios, quiero dejar de lado esta cuestión y centrarme en la de si la sociedad y el Estado puedenaprender de los errores pasados con vistas a diseñar las privatizaciones y asignar contratos yconcesiones.

La ausencia de procesos y criterios de decisión transparentes puede abrir la puerta tanto alfavoritismo como a la corrupción abierta y, en ocasiones, a ambos. Algunos de los procesos deprivatización pasados llevados a cabo en América Latina recayeron sobre personas y familias bienrelacionadas. A veces el gobierno cerraba el acuerdo de un modo que resultaba muy favorablepara el inversionista privado y costoso para la sociedad (Manzetti, 1999). Aunque es posible quela peor parte de estos abusos sea materia pasada, la historia reciente sugiere la necesidad de for-mular políticas estatales claras contra este tipo de acuerdos “privilegiados” y de que los medios decomunicación estén atentos para sacarlos a la luz. También pueden adjudicarse contratos a granescala a personas influyentes. Por mencionar un solo ejemplo, entre 1987 y 1994 se construyeronen México 43 autopistas privadas y 9 puentes de peaje con un costo de $12.000 millones. Enagosto de 1997, el gobierno concedió fondos de rescate por valor de $7.500 millones (5 de ellos abancos mayoritariamente mexicanos y 2,5 al Estado) y renacionalizó 23 autopistas y 2 puentes.Los comentaristas del momento sostuvieron que en algunos casos las crisis financieras se debíana estupidez (las carreteras eran demasiado extensas y los peajes demasiado altos) y en otros acorrupción, o a ambas cosas. Las empresas privadas perdieron $3.250 millones, pero fueron par-cialmente compensadas por las tasas impuestas para la construcción de las carreteras.5 La opera-ción de rescate tuvo como desafortunada consecuencia enviar la señal de que el gobierno acudiríaen rescate de los perdedores, con independencia de que fueran o no corruptos. En la medida en

5 “Mexico’s Pr ivately Run Highways Prove a Costly Failure”, New York Times, 23 de agosto de 1997.


que los contratistas que pujaron en los acuerdos originales previeron que contarían con dichoapoyo, no sólo no resultaron ser estúpidos, sino listos.

La utilización del Estado como garante de acuerdos corruptos o desacertados deja sin funda-mento los argumentos que defienden la prioridad de intervención del sector privado. Una alter-nativa es que los estados faculten a las personas o grupos que resulten perjudicados por operacionescon información privilegiada no transparentes para que puedan tratar de obtener una compen-sación, como ocurrió, por ejemplo, en el caso de una mina, fundición y refinería de cobre en elnorte de México. En 1974, el gobierno expropió la t ierra de un ejido para un proyecto coparticipadopor los sectores público y privado. El proyecto fracasó en el decenio de los ochenta y se privatizóen 1988 en favor del inversionista privado, quien adquirió también en 1990 otra mina de propie-dad pública. En una iniciativa poco frecuente, el ejido emprendió en 1991, guiado por un hacen-dado, una batalla legal por daños y perjuicios. La ley exige, al parecer, el pago de unos cánones alos afectados por una expropiación, y la Corte Suprema, representada por un tribunal de Sonora,anuló el decreto de expropiación. El gobierno expropió el terreno por segunda vez, acción que fuede nuevo anulada por la Corte, que ordenó que se devolviera el terreno que había dejado depertenecer al gobierno. Sobre la base de esta decisión, el ejido negoció los daños.6 Me gustaríasaber cuál fue el resultado final. Por lo visto, la explotación cuprífera sigue funcionando, ya queasí consta en posteriores artículos aparecidos en revistas de la industria minera.7 Pero, ¿recibie-ron realmente alguna compensación los propietarios originales? ¿Abrió este caso una tendenciaentre los colectivos afectados por apropiaciones ilegales para lograr una compensación o se tratade un caso excepcional, liderado por un individuo particularmente batal lador? ¿Significa estecaso que los tribunales mexicanos se están haciendo más independientes del resto del gobierno yde los poderosos intereses privados, o es simplemente una anomalía? En los países donde el poderjudicial es independiente, honesto y competente, este tipo de juicios puede constituir una vía parahacer que los gobiernos asuman su responsabilidad, y los reformadores podrían plantearseeste tipo de objet ivos. Pero en América Latina este objetivo resulta menos plausible, porque lostribunales no constituyen un contrapeso respetable para el resto del gobierno. La reforma delpoder judicial debería ser prioritaria en muchos países, pero si las actuales circunstancias políti-cas no permiten llevarla a cabo, deberían buscarse conductos alternativos para canalizar las que-jas públicas.

El objetivo no consiste sólo en otorgar poderes a los pobres y los desfavorecidos. En ocasio-nes, la gente común puede soportar costos evidentes, como en el mencionado ejemplo del ejido.Sin embargo, en muchos otros casos, aunque una parte desproporcionada de los costos recaigasobre los ciudadanos, es posible que éstos no tengan ni siquiera conocimiento del problema, ymucho menos que dispongan de los recursos y las capacidades necesarios para oponer estas ac-tuaciones. En estos casos es especialmente importante la labor de los organismos de control deelite, como Transparencia Internacional y otros grupos semejantes; sin embargo, sólo podránllevarla a cabo si tienen un acceso regular a la información y si existe un foro para plantear lasquejas y lograr que se tramiten.

6 “Dispossesed Farmers Take Shine off Mexican Copper Recovery”, Financial Times, 23 de abril de 1998.7 Véase, por ejemplo, “A Revolution in Copper Recovery”, Mining Magazine, mayo de 2000.


La reforma electoral

Parece que la integridad de los procesos electorales está mejorando en muchos países latinoame-ricanos. En algunos de ellos existen comisiones electorales con una sólida reputación de integri-dad en la supervisión de la celebración de elecciones tanto en el ámbito estatal como en el federal.Éste es el caso de países como México, Perú y Costa Rica. Este éxito es esperanzador y puede servirde modelo para otro tipo de reformas reguladoras que tratan de establecer organismos indepen-dientes. Si un organismo independiente tiene éxito, es posible que otro dedicado a velar por laresponsabilidad y la integridad públicas también lo tenga. En países con escasa tradición de órga-nos reguladores independientes y apolíticos, la experiencia de las comisiones electorales puedeservir de modelo.

Evitar el fraude el día de las elecciones es sólo parte de la tarea de las comisiones electoralesque, además de supervisar la celebración de las elecciones, juegan también un papel decisivo paragarantizar la integridad del sistema de financiamiento de la campaña y controlar los conflictos deintereses. La búsqueda legítima de fondos y votos puede traspasar fácilmente la línea y devenircorrupta si proliferan acuerdos de contrapartida. Por lo tanto, las comisiones electorales naciona-les deben tener como mínimo capacidad para recabar información sobre las fuentes definanciamiento de los candidatos. No obstante, en ausencia de normas claras para resolver losconflictos de intereses, los políticos pueden repartir los beneficios de las leyes que ellos mismosaprueban sin ni siquiera violar las normas. De ahí que no baste con la mera creación de unacomisión. Muchos países latinoamericanos tienen que reconsiderar las débiles restricciones a losconflictos de intereses que se aplican a políticos y altos cargos. Además, estos países deberíanrevisar sus sistemas de financiamiento de las campañas, incluida la normativa sobre revelación delas fuentes de financiamiento. Tanto los titulares de los gobiernos como sus opositores políticostienen que estar dispuestos a cooperar en las tareas de recopilación de información vinculadas aconflictos de intereses y al financiamiento de las campañas. Como en el caso de la proposición deleyes de libertad de información, gobiernos y legisladores pueden mostrar su buena fe revelandoesta información de forma voluntaria.

En Estados Unidos, los candidatos deben enfrentar en cada proceso electoral la complejanormativa del país, y la legislación de los Estados Unidos no es un modelo recomendable ni en loque se refiere a la supervisión electoral ni en lo que respecta a la restricción del papel del dineroen la política. Ciertamente, tanto en los Estados Unidos como, probablemente, en buena parte deAmérica Latina, es necesario clarificar las normas tanto para hacer posible la obtención legal defondos como para evitar que los políticos sean demasiado dependientes de partidarios adinera-dos. Una normativa demasiado restrict iva no hará sino fomentar las donaciones ilícitas por partede los financiadores. Una solución es aumentar el financiamiento público y limitar a la vez lascontribuciones privadas. En los Estados Unidos, el financiamiento público es muy escaso, y en lospaíses latinoamericanos, que poseen una menor capacidad fiscal, no es fácil incrementar el actualnivel de ayudas. En América Latina, sin embargo, el número cada vez mayor de campañas electo-rales que entran en la era moderna de los medios electrónicos y una elevada participación forza-rán a los gobiernos a enfrentar directamente este problema. Será necesario considerar la aprobaciónde normas más rigurosas sobre los conflictos de intereses y el financiamiento público de las cam-pañas electorales.


Conclusiones

La corrupción nunca podrá erradicarse totalmente. En condiciones realistas, reducir la corrup-ción a cero resulta sencillamente demasiado caro. Es más, una estrategia encaminada únicamentea prevenir la corrupción puede afectar negativamente a las libertades individuales y los derechoshumanos. Este tipo de estrategia puede dar lugar a un gobierno rígido y poco sensible. De ahí queel objet ivo no sea tanto lograr una rectitud total como mejorar sustancialmente la honestidad y,por lo tanto, la eficiencia, justicia y legitimidad política de los gobiernos.

Por lo general, la corrupción está asociada a funcionarios públicos indignos de confianza ydeshonestos. Su causa subyacente es la búsqueda por ambas partes de la transacción de un bene-ficio económico privado. Supone traicionar la confianza pública. La corrupción puede controlar-se reduciendo los beneficios y elevando los costos de transacciones corruptas concretas. Tambiénpuede controlarse indirectamente imponiendo límites al poder político y modificando las actitu-des públicas respecto al ejercicio de ese poder. Estas notas se han centrado en estas estrategias, queimplican dar a las personas y los grupos una vía para canalizar sus quejas sobre la mala prestaciónde servicios públicos y ser compensados por la misma. Y lo que es más importante, persigueninvolucrar directamente a los ciudadanos en la toma de decisiones sobre qué debería hacer e lgobierno. Para cooperar con dichas actuaciones, el gobierno suministra información y ayudatécnica, los medios de comunicación y el público expresan las quejas, y las organizaciones priva-das y los individuos presionan en favor de la responsabilidad pública.

El objetivo es aumentar la apertura del gobierno, haciendo que éste sea más vulnerable aldescontento popular. Por esta razón, muchos regímenes, incluso aquellos nominalmente demo-cráticos, pueden contemplar con recelo estas políticas. Éstas son, sin embargo, un freno crucialpara la corrupción y para otras formas de prácticas deshonestas que pueden surgir cuando losfuncionarios están al margen de la supervisión popular. Una vía para lograr un Estado másfiable consiste en crear instituciones cuyos funcionarios puedan ser objeto de investigacionescriminales por prevaricación. Las exigencias organizadas de responsabilidad por parte de ciu-dadanos escépticos a la vez que bien informados alentarán la fiabilidad de dicho Estado. Conindependencia de que se apliquen otras políticas, sostengo que las democracias latinoamerica-nas pueden avanzar en su lucha contra la corrupción y las prácticas deshonestas concentrandosus esfuerzos en el desarrollo de vías mejores y más efectivas de participación y responsabilidadpúblicas. Esto no sólo significa un mejor acceso para las elites, sino más concretamente, medi-das más eficaces para que todos los ciudadanos tengan voz y para controlar el comportamientode los funcionarios públicos sin miedo a las represalias. El objetivo no es sólo lograr un gobier-no más honesto, sino además un gobierno cuyas políticas sean más sensibles a las demandaspúblicas.

Bibliografía

Abers, Rebecca, “From Clientelism to Cooperation: Local Government, Part icipatory Policy, andCivic Organizing in Porto Alegre, Brazil”, Politics and Society 26, pág. 511–537 (1998).


Das Gupta, Monica, Helene Grandvoinnet y Mattia Romani, “State-Community Synergies inDevelopment: Laying the Basis for Collective Action”, Borrador del Banco Mundial, Was-hington D.C., 2000.

De Sousa Santos, Boaventura, “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Re DistributiveDemocracy”, Politics and Society 26, pág. 461–510 (1998)

Manzetti, Luigi, Privatization South American Style, Oxford: Oxford University Press, 1999.Meagher, Patrick, Kumar Upadhyaya y Betty Wilkinson, “Combating Rural Public Works

Corruption: Food-for-Work Programs in Nepal”, Documento de trabajo n° 239 del IRIS Center,Universidad de Maryland, College Park MD, febrero de 2000. Disponible en http://www.iris.umd.edu/publications.asp.

Parker, Andrew N., “Decentralization: The Way Forward for Rural Development?”, Trabajo deInvestigación de Políticas n° 1475, Banco Mundial, Departamento de Agricultura y RecursosNaturales, Washington D.C., junio de 1995.

Reinikka, Ritva y Jakob Svensson, “Explaining Leakage of Public Funds”, documento presentadoen el tal ler de trabajo sobre “Corrupt Exchanges: Empirical Themes in the Politics and PoliticalEconomy of Corruption”, Zentrum fuer interdisziplinure Forschung, Universidad de Bielefeld,18–19 de mayo de 2001.

Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, CambridgeUK: Cambridge University Press, 1999.

Woodhouse, Andrea, Fighting Corruption in Community Development: Indonesia’s KecamatanDevelopment Program, documento elaborado para el Banco Mundial, Washington D.C., juliode 2001.

CAPÍTULO 18

Estado actual de la transparencia y laresponsabilidad gubernamental

en ColombiaMauricio Cárdenas1

“Tal vez estemos pervertidos por un sistema que nos incita a vivir como ricosmientras el cuarenta por ciento de la población malvive en la miseria, y nosha fomentado una noción instantánea y resbaladiza de la felicidad: quere-mos siempre un poco más de lo que ya tenemos, más y más de lo que parecíaimposible, mucho más de lo que cabe dentro de la ley, y lo conseguimos comosea: aun contra la ley. Conscientes de que ningún gobierno será capaz decomplacer esta ansiedad, hemos terminado por ser incrédulos, abstencionistase ingobernables, y de un individualismo solitario por el que cada uno denosotros piensa que sólo depende de sí mismo”.

Gabriel García Márquez, 1995

Introducción y diagnóstico

Este documento analiza la situación actual de la transparencia y la responsabilidad gubernamen-tal en Colombia. En particular, discute la eficacia de los mecanismos existentes, tanto al interiorde la esfera gubernamental como por parte de la sociedad civil, para mejorar la calidad de laspolíticas públicas y su impacto sobre la equidad social.

La situación colombiana en materia de control de la corrupción y calidad de la actividadgubernamental, en sus órdenes nacional y territorial, no es alentadora. De hecho, el índice deeficiencia burocrática construido por Mauro (1995) para 68 países, cuya escala es de 1 a 10 (10 esla mayor eficiencia posible) le asigna a Colombia un valor de 5,43, frente a un promedio interna-cional de 6,63. En total existen 49 países (de los 68 con información) que tienen un mejor desem-peño en este frente. De otra parte, el indicador que mide la ausencia de corrupción, que utiliza la

1 Titularizadora Colombiana, Fedesarrollo y Universidad de los Andes. Agradezco la colaboración de EleonoraLozano en la preparación de este documento.


misma escala, le asigna a Colombia un valor de 4,59, frente a un promedio internacional de 6,79.Es decir, en esta materia, Colombia se encuentra entre el quintil de peor calidad.

Algo similar ocurre con los indicadores recopilados por Kaufmann et al. (1999), según loscuales Colombia se encuentra por debajo de la mediana internacional en variables tales como elcontrol de la corrupción, el imperio de la ley, así como la falta de violencia (gráfico 1). Sin embar-go, el régimen normativo está en el 50% de mayor calidad en la comparaciones internacionales.La eficacia del gobierno, según esta fuente, es similar a la mediana internacional.

Según Transparencia Internacional, Colombia ocupó en 1997 el tercer lugar entre los paísesmás corruptos del mundo, sólo superado por Nigeria y Bolivia. Aunque las mediciones del “gra-do” de corrupción son altamente subjetivas, basadas en opiniones y no en hechos, es indiscutibleque Colombia adolece de un severo problema en esta materia. Más aún, independientemente desi existen o no condiciones objetivas para considerar a Colombia como uno de los países máscorruptos, la “percepción”’ por parte de inversionistas extranjeros es ya de por sí un limitante alcrecimiento económico. Para atenuar esa estigmatización es necesario adoptar estrategiasanticorrupción de gran visibilidad e impacto.

Existen pocos estudios cuantitativos sobre esta materia para el caso colombiano. En uno deellos, Badel (1998) estima los costos anuales de la corrupción en el 0,9% del PIB. Aunque el ejer-cicio empírico adolece de serias limitaciones, proporciona un orden de magnitud sobre la grave-dad del problema.

Clasificación por percentiles

0

20

40

60

80

100

Participación y rendición de cuentas

Estabilidad políticaAusencia de violencia

Eficacia gubernamental

Régimen normativo

Estado de derecho

Control de la corrupción

Colombia

Fuente: Kaufmann, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobaton (1999)

Nota: La linea de trazo grueso conecta lasestimaciones de la clasificación por percentiles de cada uno de los indicadores.El área sombreada representa los erroresestandar de estas estimaciones.

Indicadores agregados de gobernabilidad Gráfico 1

TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL EN COLOMBIA 307

Por último, la corrupción es además una preocupación altamente prioritaria en la opiniónpública colombiana. En efecto, las encuestas equiparan la importancia de la corrupción en laproblemática nacional con fenómenos tales como la afectación del orden público, derivada delconflicto armado y de la presencia del narcotráfico. Además, cada día hay mayor conciencia delimpacto de la corrupción sobre la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas, el aumen-to de la concentración del ingreso y la falta de eficacia de las políticas de reducción de la pobreza.Por ello, es indispensable revisar las estrategias que se han adoptado hasta el presente y evaluarsus resultados.

Este trabajo parte de la premisa según la cual el nivel de corrupción depende positivamentedel nivel de monopolio en la decisión pública y del grado de discrecionalidad del funcionariopúblico, y negativamente de la necesidad de rendir cuentas sobre su gestión. Por ello, se revisanlos mecanismos internos de control del área ejecutiva, con especial atención al papel desempeña-do por la Dirección de Evaluación y Gestión del Departamento Nacional de Planeación (DNP),así como el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción.

Adicionalmente, el documento atribuye especial importancia al problema de gobernabilidadasociado a las costumbres e instituciones políticas existentes en el país. Por su parte, se aborda larelación entre descentralización y corrupción, con la intención de evaluar el impacto que la trans-ferencia de recursos y responsabilidades, así como la elección popular de alcaldes y gobernadores,ha tenido sobre la transparencia y la responsabilidad gubernamental. También se analiza la rela-ción entre narcotráfico y corrupción, muy relevante en el caso colombiano.

El documento se aparta de la tesis de Van Rijckeghem y Weder (1998), según la cual, el au-mento en el salario relat ivo de los empleados públicos tiende a disminuir la corrupción. De he-cho, en Colombia, el aumento de la corrupción ha coincidido con un incremento de los salariosrelativos de los trabajadores estatales. De acuerdo con Panizza (2001), los países latinoamericanosse han caracterizado por incentivos altos en el sector público (más altos para las mujeres que paralos hombres y mayores para los trabajadores con menor educación) sin que exista una correla-ción significativa entre la calidad de la burocracia y el diferencial promedio entre los salariospúblicos y privados. Por el contrario, la correlación entre la calidad de la burocracia y el grado dela “meritocracia” del sector público es significativa.

Estructura institucional

Además de los órganos que integran las tres ramas del poder público, el Ministerio Público y laContraloría General de la República son órganos de control, autónomos e independientes, quevigilan el cumplimiento de las funciones del Estado. El Congreso de la República tiene la facultadde ejercer el control político de las actividades confiadas a las entidades de la rama ejecutiva delgobierno a través de la regulación jurídica y por medio de las citaciones a los representanteslegales de las mismas.

El Ministerio Público es el organismo de control encargado de velar por la aplicación de laley y por los intereses generales de la sociedad, entre los cuales se incluyen la guarda y promo-ción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta dequienes desempeñan funciones públicas. El Ministerio Público es ejercido por el Procurador


General de la Nación (en los órdenes nacional, regional, departamental, distrital, metropolita-no y provincial), por los personeros municipales (orden municipal) y por la Defensoría delPueblo.

Por su parte, el control fiscal lo ejerce la Contraloría General de la República y las contraloríasdepartamentales, distritales y municipales. El control es posterior y select ivo; en algunos casosespeciales, la vigilancia pue de realizarse por empresas privadas colombianas escogidas por con-curso público de méritos. Constitucionalmente, la vigilancia de la gestión fiscal del Estado inclu-ye en ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, laeconomía y la equidad.

La Constitución Política de 1991 ordenó la organización de un sistema de evaluación degestión y resultados, tanto de las políticas como de los proyectos de inversión en el sector público,en cabeza del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Para cumplir este mandato, la leyordena “a todos los organismos de la administración pública nacional elaborar con base en loslineamientos del plan nacional de desarrollo y de las funciones que le señale la ley, un plan indi-cativo cuatrienal con planes de acción anuales que se constituirá en la base para la posteriorevaluación de resultados”. SINERGIA es e l sistema de evaluación por medio del cual el DNP havenido evaluando los resultados de la gestión del sector público colombiano.

Por último, el gobierno del Presidente Andrés Pastrana creó e l Programa Presidencial deLucha contra la Corrupción, debido a la necesidad de otorgar una mayor eficacia a la aplicaciónde las normas mejorando la coordinación entre las instituciones responsables de investigar ysancionar actividades corruptas. Este programa ha abordado otros aspectos como la debilidad delos valores éticos de ciertos funcionarios públicos y la precariedad de la participación ciudadanaen el control social.

El problema de la gobernabilidad

La ausencia de un verdadero sistema de partidos ha tenido en Colombia, al igual que en otrospaíses latinoamericanos, graves consecuencias sobre la gobernabilidad del Estado. Los politólogoshan identificado dos razones prioritarias que explican tanto la ausencia de partidos fuertes comoel predominio de los intereses individuales en el ejercicio de la política. De una parte, la prolon-gación por 16 años (1958–1974) del sistema de poder compartido, denominado Frente Nacional,acostumbró a la clase política a contar permanentemente con cuotas personales de poder, inde-pendientemente de la filiación partidista. Con ello, la lucha de ideas pasó a un segundo plano. Deotra parte, el sistema electoral, basado en cocientes y residuos, condujo a una excesiva fragmen-tación de los grupos políticos. De hecho, en las últimas elecciones parlamentarias, realizadas enmarzo de 1998, solamente 3 senadores (de 100) y 3 representantes (de 161) obtuvieron su curulpor el cociente electoral. Es decir, la inmensa mayoría de los parlamentarios fueron electos conbaja votación y, por lo tanto, con baja representatividad.

En un ambiente en el que un partido inscribe múltiples listas en una misma circunscripciónelectoral no es sorprendente que el debate ideológico se deje de lado y que el clientelismo sea el ejearticulador de la política. En muchos casos las “clientelas” son los mismos empleados públicos,cuya relación con los parlamentarios es de mutua dependencia debido al apoyo que se dan recí-


procamente. Obviamente, para poder desempeñar ese papel, los empleados públicos deben favo-recer y privilegiar los intereses de ciertos sectores, lo cual necesariamente conduce a la falta detransparencia y responsabilidad gubernamental.

En estas condiciones, la discusión ideológica o técnica sobre la bondad de los proyectos legis-lativos pasa a un segundo plano. El apoyo a las iniciativas del Ejecutivo depende de las “cuotas” enla administración o de los “cupos” en el presupuesto. En uno u otro caso, el fin último es satisfacerlas promesas de carácter “clientelista” o asegurar el financiamiento de las campañas electorales.2

Por ello, los partidos políticos no tienen capacidad de imponer una mínima coherencia ideológi-ca ni lealtad alguna a los principios doctrinarios. Con contadas excepciones, en la práctica, elsistema está conformado por microempresas electorales que agencian intereses personales con elfin último de preservarse en el poder.3

Este diagnóstico no es novedoso. De t iempo atrás se habla en Colombia de la necesidad deintroducir una reforma política de gran alcance con el propósito de hacer de los partidos el eje dela democracia y de convertir al Congreso en una entidad más transparente que le permita recu-perar la gobernabilidad al país. De hecho, en una encuesta realizada entre expertos por Wills(2001), considera que la reforma política es la prioritaria frente a 10 posibles rutas para enfrentarla corrupción (véase el gráfico 2)

Dada la incapacidad del sistema para auto-reformarse, la posibilidad de convocar una asam-blea constituyente está a la orden del día en el debate político.4 Los candidatos a la Presidencia dela República para las próximas elecciones (2002) han hecho propuestas en esta dirección. Algosimilar ha ocurrido en el transcurso de las negociaciones de paz con el principal movimientoinsurgente (FARC).

A la falta de representatividad política debe sumarse la ineficiencia en la organización de laadministración pública, caracterizada por un bajo nivel de compromiso, baja calidad en la pres-tación de servicios y, como vimos, altos índices de corrupción. Todo ello ha redundado en unacrisis de credibilidad en lo “público”.

Pese a la fuerte oposición por parte del Congreso y de los sindicatos estatales, la Administra-ción Pastrana puso en marcha un programa de modernización y reestructuración del Estado, pormedio del cual se suprimieron 16.372 cargos y se congelaron otros 8.954. Además, se liquidaronvarias entidades del gobierno central, incluyendo la Caja de Crédito Agrario con 7.772 emplea-dos, cuyas funciones no eran indispensables o podían ser asumidas por otras dependencias.

Sin embargo, la ley de carrera administrativa ha sido uno de los mayores obstáculos a laracionalización de las plantillas de personal de las entidades públicas. Por ello, es imperativo

2 Según Caciagli (1996), el clientelismo se basa en el intercambio de favores entre dos personas o grupos, enposición desigual cada uno de ellos, con interés de constituirse como aliados. Uno de ellos debe conseguir bieneso favores a partir de la apropiación del aparato estatal, mientras que el otro mantiene la fidelidad y sostén políticomediante el voto. De acuerdo con las encuestas, el clientelismo se ve como parte del fenómeno de la corrupción,independientemente de que no esté proscrito en los códigos y leyes.

3 Puesto en términos más crudos, regularmente los candidatos electos pretenden recuperar el dinero emplea-do en la costosa actividad política y electoral. Hoy en día es común reconocer el valor económico que t iene serelegido como alcalde, edil, concejal, diputado, representante a la cámara y senador.

4 La Administración Pastrana presentó un proyecto de reforma política que no fue aprobado por el Senado.Posteriormente se presentó un proyecto de referendo que el mismo Congreso rechazó.


dotar al gobierno de una mayor flexibilidad con respecto a las políticas de empleo y salarios, asícomo la implantación de verdaderos sistemas de evaluación que permitan la permanencia en elservicio de quienes lo merecen. Bajo el argumento de la estabilidad laboral de los funcionarios sepremia la mediocridad y falta de compromiso.

Una de las principales causas de la corrupción en Colombia es el gran número de trámitesque se generan a partir de la gestión pública y que justifican la existencia de cargos “innecesarios”dentro del Estado. Además, cuantos más trámites existen, mayores son los costos de transacciónque se generan para la actividad económica privada, mayores demoras para obtener resultados y,por ende, se aumentan las posibilidades de soborno a los funcionarios públicos en búsqueda deagilidad en los trámites.

Participación de la sociedad civil

El Estado puede delegar su función de control en la ciudadanía, quien bajo un adecuado sistemade estándares e indicadores puede acopiar información y vigilar la conducta de los agentes públi-cos. La Constitución de 1991 contiene amplias garantías para la participación ciudadana en elcontrol de los recursos públicos, dentro de los cuales se encuentran las veedurías ciudadanas, queapenas empiezan a tener eco en la v igilancia de la gestión pública.

La veeduría ciudadana busca fortalecer la vigencia de los principios constitucionales de de-mocracia, transparencia, moralidad, equidad, eficiencia y eficacia en la adopción e implementaciónde políticas públicas, en el desempeño de responsabilidades de los servidores públicos y en lagestión pública en general. Sin desconocer que cada ciudadano y ciudadana mantiene individual-

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Prioridad de reformas de areas para mejorar la lucha contra la corrupciónGráfico 2

Prioridad, 1 mayor – 8

Tota

les

Areas

Refo

rma

Cons

tituc

iona

l

Refo

rmas

Le

gales

Refo

rma a

Or

gani

smos

de C

ontro

l

Redu

cció

n de

la Im

puni

dad

Desa

rrollo

Insti

tucio

nal

Mun

icipa

l

Forta

lecim

iento

y M

oder

niza

ción

de la

Adm

inist

ració

n Pú

blica

Mec

anism

o de

selec

ción

y Pro

moc

ión

de p

erso

nal

Forta

lecer

cont

rol s

ocial

Carre

ra ad

min

istra

tiva

Med

ios d

e Co

mun

icació

n


mente un derecho a ser fiscal del Estado, la veeduría ciudadana se ejerce colectivamente. Permitea la ciudadanía vigilar, conocer, monitorear, opinar, presentar observaciones y pedir rendición decuentas a los servidores públicos.5

Los veedores tienen el derecho y deber de presentar sus observaciones con fines de correc-ción y denuncia, cuando haya lugar, ante los organismos competentes, y gozan de garantías yderechos constitucionales, como el derecho de petición, la acción de tutela, las acciones de cum-plimiento y las acciones populares, entre otros, y de otros mecanismos de participación ciudada-na, como la audiencia pública.

La figura de la veeduría ciudadana se ha desarrollado con múlt iples y diversas formas deexpresión. Las veedurías se clasifican de acuerdo al origen (institucionales vs. autónomas), latemporalidad (permanentes vs. coyunturales) y el objeto propuesto (gestión pública, procesospolíticos, desempeño de responsabilidades públicas).

En general, lo que caracteriza a las veedurías, y las diferencia de otros mecanismos de vigilan-cia y control social, es el propósito de corregir asuntos públicos estatales y su composición oconformación, en la medida que es una figura propia de la ciudadanía y, por consiguiente, recha-za la participación de los servidores públicos en calidad de tales.

Por su parte, Transparencia por Colombia es quizás la principal ONG dedicada exclusiva-mente a la lucha contra la corrupción en la gestión de “lo público”. Su misión es liderar, desde lasociedad civil, esfuerzos sistemáticos de lucha contra la corrupción centrados en transformar lasinstituciones públicas y privadas para que en Colombia se pueda contar con organizaciones efi-caces y confiables, con funcionarios que antepongan el interés colectivo y rindan cuentas de susactos y con ciudadanos y empresas íntegras, conscientes de su responsabilidad social.

Sus objet ivos estratégicos incluyen la unión y movilización de actores sociales contra la co-rrupción, la construcción de infraestructura ética del sector público, el desarrollo de ética corpo-rativa y responsabilidad social por par te del sector privado, así como la organización yempoderamiento ciudadano.

Los denominados pactos de integridad son una de las principales herramientas utilizadaspara que los proponentes de una determinada licitación internacional se comprometan, median-te contrato, entre ellos y con el respectivo gobierno, a no ofrecer ni pagar sobornos y a acatardeterminadas multas en caso de faltar a su compromiso, con el fin de fortalecer la transparencia,

5 Las veedurías públicas fueron reglamentadas en la ley 563 de 2 de febrero del año 2000, donde se definencomo el mecanismo democrático de representación que permite a los ciudadanos o a las diferentes organizacio-nes comunitarias ejercer vigilancia sobre el proceso de gestión pública frente a las autoridades administrativas,políticas, judiciales, electorales y legislativas, así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas encar-gadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público en los ámbitosnacional, departamental y municipal. Las veedurías deben realizar recomendaciones escritas y oportunas ante lasentidades ejecutoras y ante los organismos de control del Estado. También existen los Consejos Ciudadanos parafacilitar el ejercicio de la participación ciudadana como instancias responsables de promover el control efectivode la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir ycontrolar los delitos contra la administración pública. Las solicitudes de estos Consejos tendrán el carácter dederecho de petición, por lo que todo funcionario público que no atienda las solicitudes incurre en causal de malaconducta. Su objeto es establecer por consenso las reglas del juego que rigen la gestión de los programas y proyec-tos de inversión.


la equidad y la probidad de la modalidad contractual escogida. El Plan Nacional de Desarrolloincluye una directriz a toda la administración pública para utilizar este tipo de pactos. Además esnecesario resaltar que tanto los funcionarios como los proponentes adquieren la obligación dedenunciar el incumplimiento del pacto.

La experiencia acumulada por parte de esta ONG señala la pertinencia de mantener el caráctervoluntario de los pactos de integridad, al tiempo que se limita la intervención a los aspectos rela-cionados con la transparencia, evitando la co-administración. Éste es un punto muy importante,ya que normalmente se busca el “acompañamiento” de Transparencia por Colombia involucrándoloen áreas, como la evaluación de propuestas, en las que no tiene competencia ni capacidad.

Narcotráfico y corrupción

El fenómeno de la corrupción en Colombia se encuentra indisolublemente asociado al narcotráfico,cuya acelerada expansión comenzó alrededor de 1980. Existe una amplia literatura que relaciona—para el caso colombiano— los incrementos en criminalidad (que incluyen los delitos contra elpatrimonio público), la debilidad del aparato judicial y la entrada en escena del narcotráfico agran escala. De acuerdo con la información contenida en el gráfico 3, se puede apreciar cómo latasa de homicidios, el área con cultivos de coca y las act ividades de los movimientos insurgenteshan tenido un comportamiento paralelo, caracterizado por estabilidad hasta 1980 y un fuertecrecimiento a partir de ese momento.

Un gran número de indicadores de criminalidad registra un incremento exponencial a par-tir de 1980. Éste no es sólo el caso de la tasa de homicidios; algo similar ocurre en los delitos

Gráfico 3Drogas ilegales, criminalidad y conflicto

120

10

0

80

60

40

20

0

800

700

600

500

400

300

200

0

Producción de cocaína

Tasa de homicidios

Frentes de la guerrilla

1958 1964 1970

Núm

ero

de fr

ente

s in

surg

ente

s Ta

sa d

e ho

mic

idio

s (p

or 1

00,0

00 h

abita

ntes

)

1976 1982 1988 1994 2000


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Evolución histórica de los delitos contra la administración pública 1960–1997Gráfico 4.

Fuente: Policía Nacional

contra la administración pública. De hecho, el gráfico 4 muestra cómo se pasó de un promediode 200 delitos anuales durante el decenio de los setenta, a más de 800 durante 1981 y 1982.Aunque se observa una tendencia decreciente a partir de ese momento, es claro que el nivel estodavía muy superior al del pasado. El gráfico 5 muestra el número de quejas y sanciones porfaltas a la administración pública, proveniente de la Procuraduría General de la Nación. En estecaso también se produce un fuerte incremento a comienzos del decenio de los ochenta. El grá-fico 6 hace lo propio con los fallos de responsabilidad fiscal de la Contraloría General de laRepública, en tanto que el gráfico 7 muestra las resoluciones de acusación por delitos contra laadministración pública.

Las estadísticas indican que, al tiempo que se desar rolló el narcotráfico, la just icia sufrió unproceso de debilitamiento agudo. Uno de los indicadores más reveladores de este fenómeno es e líndice de aprehendidos que se ha mantenido prácticamente constante. Todo esto implica unadisminución en la probabilidad de condena, lo cual por supuesto estimula las prácticas delictivaso ilegales.

Gaviria (2000) argumenta que el narcotráfico no sólo es por naturaleza violento, sino queademás contribuye indirectamente a incrementar la criminalidad g lobal por medio de la conges-tión del sistema penal, la difusión de técnicas criminales y la transformación de valores moralesque conducen a la aceptación social del delito.


0

50

100

150

200

250

300

350

83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 94 96 97

Fallos de responsabilidad fiscal Gráfico 6

1983–1997

Fuente: Contraloría Genaral de la Reública

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Número de quejas y sanciones por faltas a la administración públicaGráfico 5

1980–1997

Que

jas

San

cion

es

Quejas

Sanciones

Fuente: Procuraduría General de la Nación


Descentralización y transparencia

El mayor acercamiento entre el gobierno y el ciudadano, principio básico de la descentralización,debe redundar —en teoría— en una mayor eficiencia en el gasto público. En Colombia, la des-centralización buscó un mayor grado de apertura política por medio del desarrollo y laprofundización de mecanismos de la democracia participativa, la modernización del aparato y lagestión estatal a nivel territorial, así como el desarrollo y profundización de sistemas de controly sanción social con respecto a los delitos contra la administración pública.6

Sin embargo, para muchos, la descentralización en la práctica ha aumentado las posibilida-des de desviación de recursos públicos. Es un hecho que existe una “curva de aprendizaje”, dondeen los primeros años avanza más rápidamente la transferencia de recursos que el fortalecimientode las entidades receptoras, encargadas de ejecutarlos. De hecho, la capacidad tanto de los funcio-

6 Hay buenas razones para pensar que la corrupción prospera en organizaciones que favorecen la centraliza-ción en el proceso de toma de decisiones, donde las estructuras rígidas, jerárquicas y muy verticales reducen lainteracción entre diferentes miembros de la organización. Estos pr incipios pueden aplicarse al Estado como untodo.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

80 81 82 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

1980– 1997

Resoluciones de acusación por delitos contra la administración de justiciaGráfico 7

Fuente: Dane-Fiscalía


narios responsables de la administración de los recursos a nivel local como de las entidades en-cargadas de realizar la vigilancia de los mismos es todavía muy limitada. Por ello, por lo menos ensus primeras etapas, la descentralización no ha reportado los beneficios esperados. Muy por elcontrario, la tendencia reciente refleja un cierto escepticismo frente a las bondades de la descen-tralización, ya que además de los problemas de corrupción y falta de transparencia, la descentra-lización en la práctica se ha convertido en una verdadera restricción para el logro de la estabilidadfiscal y macroeconómica.

Para evaluar el impacto de la descentralización sobre la transparencia es indispensable ana-lizar el avance logrado en materia de: (i) ampliación de los mecanismos de la democraciaparticipativa, (ii) eliminación de los monopolios estatales y privados en la prestación de serviciosy funciones públicas, (iii) disminución de la discrecionalidad de los funcionarios en la toma dedecisiones, (iv) introducción de acciones judiciales eficaces y mecanismos idóneos de sanción ycontrol social y (v) desarrollo de mecanismos eficaces de rendición de cuentas. El logro de losobjetivos de la descentralización ha variado enormemente entre municipios y departamentos, demanera que no es posible ofrecer una respuesta simple y generalizada.

En un trabajo reciente, Wills (2001) sostiene que el proceso de descentralización puede en-tenderse como la respuesta del poder central a las exigencias de las elites políticas regionales ylocales para transferir recursos sin adelantar de manera simultánea las reformas políticas quebuscan una mayor democratización. Bajo esta visión, el proceso de descentralización fortalece alas elites políticas regionales, al tiempo que “descentraliza” prácticas como el clientelismo y lacorrupción. Este diagnóstico es aún más preocupante si se tiene en cuenta que la función decontrol no se ha descentralizado con igual claridad. De hecho, no se han definido los criterios desubsidiariedad, que permitan establecer cuándo interviene la Contraloría General de la Nación ycuándo las municipales y departamentales7.

No obstante, esta visión pesimista de la descentralización no puede generalizarse. Es igual-mente cierto que la descentralización ha fortalecido los movimientos políticos independientes yha incrementado la participación electoral. Por ello, no puede afirmarse categóricamente que ladescentralización ha acentuado la falta de transparencia.

De hecho, la ciudadanía puede evaluar mediante encuestas realizadas por el Fondo para laParticipación Ciudadana en coordinación con la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Co-rrupción, las funciones que desempeñan y los servicios que prestan las entidades del Estado. Lasalcaldías, así como las oficinas de compras de las gobernaciones y demás dependencias estatales,están obligadas a publicar una relación singularizada de los bienes adquiridos y servicios contra-tados, el objeto y el valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, así como laslicitaciones declaradas desiertas.

Wills (2001) encuestó a 80 funcionarios del nivel central y algunos expertos en el tema conel propósito de lograr un mejor entendimiento de la relación entre descentralización y corrup-ción. De acuerdo con los resultados, que se aprecian en el cuadro 1, la descentralización ha

7 La falta de claridad de competencias entre la Contraloría Nacional y las Contralorías municipales es parti-cularmente grave en el caso de las transferencias nacionales ejecutadas por las administraciones municipales.Además, las estadísticas de las contralorías municipales son prácticamente desconocidas a nivel nacional.


agudizado prácticamente todos los factores causantes de la corrupción (con excepción delnarcotráfico, la regulación y la impunidad —que dependen de instancias nacionales—). Entreotros, el clientelismo, la poca capacidad de control político, la escasa participación política, elaumento de los monopolios, la presencia de grupos armados, son aspectos que —en opinión delos encuestados— han empeorado con el proceso de descentralización.

Más allá de las encuestas, es difícil cuantificar el impacto de la descentralización sobre lacorrupción. Sin embargo, la información disponible de la Procuraduría General permite afir-mar que entre 1981 y 1990 (periodo pre-descentralización) se registraron 1.929 sanciones, entanto que entre 1991 y 2000 (periodo post-descentralización) esta cifra se elevó a 3.729. Pesea que los alcaldes representan el grueso de las sanciones en ambos periodos, es interesante queel mayor crecimiento se registre en las sanciones a concejales y tesoreros municipales. Esto escongruente con la percepción de los expertos, según la cual, la corrupción ha aumentado másen el nivel municipal, en comparación con el departamental y el nacional. El gráfico 8 muestralas razones por la cuales los expertos consideran que la descentralización ha fomentado lacorrupción.

De hecho, la falta de claridad en la definición de competencias entre las diferentes instanciasde gobierno ha conducido a la duplicidad de gasto en sectores como la educación y la salud. Estono sólo genera un incremento del gasto público, sino que impide la definición de responsabilida-des derivadas de la gestión pública.

Por todo lo anterior, es de vital importancia consolidar mecanismos de seguimiento y eva-luación del proceso de descentralización concertados entre los diferentes niveles de gobierno, demanera que se conviertan en reglas del juego aceptadas por los responsables de la gestión pública.En ese propósito es indispensable que se vincule a la sociedad civil en la evaluación de la gestiónlocal. Sin embargo, contrario a lo esperado, la brecha entre la sociedad civil y la administración esaún mayor a nivel local. De hecho, la profundización de la descentralización debe ir acompañadade un mayor compromiso por parte de los mandatarios locales, quienes hasta la fecha no han

Cuadro 1.Factores determinantes de la corrupciónCriterio macro vector Intensidad inicial Ampliación a partir Puntaje

1–5 de la descentralización

1. Falla en sistema político. Clientelismo 5 1 6

2. Insuficiente separación de poderes públicos 4 0 4

3. Falla en capacidad de fiscalización política 4 2 2

4. Sistema democrático participativo incipiente 4 2 2

5. Impunidad 5 0 5

6. Monopolios en la prestación de servicios 2 1 1

7. Excesiva regulación y tramitología 2 0 2

8. Falla en modernización organizacional de la administración pública 3 1 2

9. Insuficiente desarrollo de valores éticos. Falla en ciudadanía 3 1 2

10. Narcotráfico 2 0 2

11. Presencia de grupos armados 1 2 3

12. Insuficiente control social 3 1 2

13. Falla en sistema de control 3 1 2

(1–5)


mostrado voluntad política para divulgar información a la sociedad civil y promover los meca-nismos de participación ciudadana.

Evaluación de la gestión y resultados8

En cumplimiento de las responsabilidades en torno al Plan Nacional de Desarrollo, así como conel mandato de la Constitución, el Departamento Nacional de Planeación ha puesto en marcha elSistema Nacional de Evaluación —SINERGIA— basado en el principio de la gestión pública orien-tada a resultados. Para ello, el DNP se esfuerza por articular los procesos de planeación, ejecuciónde políticas y evaluación mediante la coordinación entre los instrumentos de política y los obje-tivos. El DNP debe definir los objetivos y metas de las diferentes entidades del sector central, paralo cual requiere de mecanismos adecuados de rendición de cuentas.

Existe en la actualidad un conjunto de indicadores para evaluar los resultados y el impactode la gestión de las políticas públicas, a partir de los cuales se realizó la evaluación del gobiernocentral de las vigencias 1999 y 2000. El Consejo Nacional de Política Económica y Social define,mediante documento público, las metas y compromisos de cada sector. La existencia de metascuantificables permite a los administradores públicos realizar un seguimiento real sobre lautilización de los limitados recursos de que disponen para la materialización de resultados.

8 Agradezco a Sonia Arciniegas el suministro de información para esta sección.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

El cl

ientel

ismo

Inca

pacid

ad

insti

tucio

nal

Inex

isten

cia d

e m

ecan

ismos

de

cont

rol

Inex

isten

cia d

e in

form

ació

n

Baja

parti

cipac

ión

de

la ciu

dada

nía

Exce

siva t

ram

itolo

gía

Desc

onoc

imien

to d

e n

orm

as

Viol

encia

pol

ítica

Porc

entaj

es

Gráfico 8Razones por las cuales la descentralización ha fomentado la corrupción

Incide considerablemente Incide Mucho Incide Poco No incide No sabe, no conoce


A la fecha existe un plan indicativo como instrumento de planeación y evaluación de la ges-tión en los 16 ministerios sectoriales y en 173 entidades del sector central. Se han sucrito tresAcuerdos de Eficiencia, que establecen compromisos cuantificables entre las instancias encarga-das del financiamiento y la programación del gasto (Ministerio de Hacienda), la planeación y laevaluación de la gestión (DNP) y el diseño y la ejecución de las políticas sectoriales (Transporte,Minas y Energía e Impuestos y Aduanas). Adicionalmente, se realizó una evaluación estratégicadel sistema nacional penitenciario, una de las áreas más cuestionadas dentro de la administraciónpública.

Sin embargo, las limitaciones en materia presupuestal impidieron una evaluación en los tér-minos pactados originalmente. Por ello, fue necesario reformar la estrategia mediante el diseñode un conjunto de indicadores más gruesos que pueden ajustarse en función de los cambios en lasasignaciones presupuestales. Se han publicado los compromisos y los resultados obtenidos porcada sector en cumplimiento del Plan de Gobierno, en el marco de los principios de la transpa-rencia y de la rendición de cuentas a la ciudadanía.

Una de las mayores restricciones de este programa es la actitud de ciertos funcionarios queven en la evaluación un mecanismo de censura frente a las instancias superiores dentro de laadministración. Falta mucho para que los funcionarios responsables de las diferentes entidades,normalmente en la mira de los organismos de control y de la opinión pública, acepten un meca-nismo interno de evaluación de la gestión pública. Por supuesto, en una fase más adelantada, laevaluación debería alimentar el proceso presupuestal, algo que aún no ocurre.

Programa presidencial de lucha contra la corrupción9

La premisa fundamental de este programa es que en Colombia la normatividad existente es sufi-ciente pero ineficaz. Pese a que los organismos responsables de la v igilancia y control sobre laadministración pública en lo fiscal, en lo disciplinario y en lo penal han avanzado significativamente,es aún notoria la ausencia de una política gubernamental, tendiente a articular los esfuerzos delos organismos responsables de investigar y sancionar la corrupción administrativa. Por ello, lamisión del programa es coordinar la implantación de las políticas gubernamentales orientadas adisminuir la corrupción en la Administración Pública.

El Programa tiene dos ejes de acción principales: 1) promover la prevención, y 2) fortalecerlas acciones de control y sanción. En el primer caso se trabaja en dos estrategias: el fortalecimien-to de los valores éticos en el servidor público y la implementación de mecanismos de eficiencia ytransparencia. En el segundo, se han formulado estrategias para desarrollar la participación ciu-dadana en el control del Estado, promover la cooperación interinstitucional de las entidades delgobierno con los organismos de investigación y sanción, aplicar acciones especiales sobre respon-sabilidad de los funcionarios públicos y estimular la transparencia en la contratación pública.Para cada una de estas estrategias se han diseñado una serie de proyectos y herramientas, talescomo:

9 Agradezco a Ana María Rivera el suministro de información para esta sección.


■ Guía para el fortalecimiento de los valores éticos.■ Centro virtual de consulta ética.■ Plan nacional de formación y capacitación del servicio público.■ Herramientas para la transformación de la administración pública.■ Mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas de la gestión pública.■ Supresión y simplificación de trámites.■ Estándares sobre la calidad, oportunidad y pert inencia de la información pública.■ Implementación del Plan Nacional de Veedores Ciudadanos.■ Fortalecimiento de los sistemas de quejas y reclamos.■ Introducción de la Acción de Repetición y el llamamiento en Garantía.■ Veeduría en la contratación.■ Promoción de los pactos de integridad.

El programa ha permitido la adopción de 40 decálogos de conducta ética en las entidades delnivel central y 28 pactos por la transparencia firmados por los alcaldes y gobernadores con suciudadanía. Se han capacitado 1.500 funcionarios en metodologías de mejoramiento continuo. El100% de las entidades del nivel central cuentan con un sitio de Internet al aire. Se han incrementadoen un 40% de las denuncias a partir del lanzamiento de la campaña “los bienes públicos sonsagrados y nos pertenecen a todos”.

Conclusiones

El análisis de la transparencia y la responsabilidad gubernamental en Colombia es de enormerelevancia por varias razones. En primer lugar, Colombia —con razón o sin ella— es percibidopor los observadores extranjeros como un país de elevados niveles de corrupción en el contextointernacional. En segundo lugar, los estudios realizados indican que los recursos públicosque se desvían hacia propósitos diferentes a los del interés general son del orden del 1% delPIB. En tercer lugar, la corrupción —como causa de los males que afectan la sociedad colom-biana— ocupa un lugar protagónico en el debate político nacional. Por ello, es importanteevaluar su verdadera magnitud y analizar la eficacia de las políticas adoptadas para enfrentareste problema.

Existe un cierto consenso alrededor de la idea según la cual tanto la institucionalidad comola normatividad existente son suficientes. Se trata más bien de un problema relacionado con lascolisiones de competencias entre entidades y falta de articulación entre sus funciones, part icular-mente centrado en la falta de claridad en la relación entre el gobierno nacional y los gobiernosterritoriales.

Además, persiste aún un grave problema de impunidad a pesar de que las sanciones discipli-narias, fiscales y penales relacionadas con la corrupción han tendido a aumentar en la últimadécada si se comparan con la década anterior Más aún, cuando hay sanciones, éstas llegan tarde,lo que limita el carácter disuasivo de la aplicación de la ley.

Pese a esto, es paradójico pero cierto que la existencia de un gran número de organismoscontroladores y vigilantes de la act ividad estatal genera por parte de los funcionarios públicos un


alto temor a ejecutar recursos públicos y a tomar decisiones por el cuestionamiento posterior delcual pueden ser objeto. Además, genera un temor entre los sectores profesionales calificados aparticipar en lo público, lo cual dificulta la productividad y eficiencia de la gestión.

Frente a esta realidad, diversos sectores de la sociedad colombiana han coincidido en señalarque la reforma política es una prioridad absoluta. El clientelismo, la falta de representatividad delos miembros del legislativo, la ausencia de un verdadero control político, son los factores estruc-turales que propician la corrupción administrativa. Por ello es indispensable una reforma políticapor medio de la cual se logre una verdadera separación de poderes, al tiempo que se cohesionany fortalecen los partidos políticos.

La reforma política debe otorgar mayor capacidad al Ejecutivo (en todos sus órdenes) paramodernizar el Estado colombiano, profesionalizando y racionalizando el número de entidades ysus correspondientes plantillas de personal. Además, es indispensable suprimir trámites innece-sarios. El actual gobierno ha expedido en dos ocasiones normas en esa dirección, pero desafortu-nadamente la Corte Constitucional las ha declarado inconstitucionales por vicios de forma.Actualmente se tramita en el Congreso un proyecto de ley impostergable en esta dirección.

Paralelamente, es necesario trabajar en dos frentes adicionales. En primer lugar, es necesarioque una entidad gubernamental coordine todas las acciones orientadas a combatir la corrupción.En línea con los planteamientos del actual Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción—que parte de un diagnóstico global— dicha responsabilidad debe estar a cargo del Vicepresi-dente de la República. La gran debilidad de iniciativas como ésta es que privilegian la coordina-ción de políticas y el liderazgo que se puede ejercer desde el ejecutivo, más que al fortalecimientoinstitucional. Por ello, es necesario institucionalizar este tipo de programas.

Un programa de lucha contra la corrupción exitoso debe apoyarse en un sistema confiable eindependiente de evaluación de gestión y resultados. Pese a los grandes avances y el reconoci-miento a nivel internacional de SINERGIA como parte de las funciones del DNP, es necesarioampliar la cobertura del sistema a las entidades descentralizadas del gobierno nacional y a losentes territoriales. Además, hay mucho por hacer en materia de definición de indicadores quepuedan proporcionar una información oportuna y objetiva. Además, se debe articular la evalua-ción de resultados con el proceso de elaboración del presupuesto de la Nación, algo que todavíano ocurre.

Por su parte, los mecanismos de control ciudadano son aún incipientes y se encuentran enproceso de desarrollo. Falta un verdadero entendimiento por parte de la comunidad y de lasautoridades sobre el papel que pueden despeñar las veedurías ciudadanas. Por parte de los fun-cionarios no existe aún una verdadera voluntad de promoción de estas entidades y de suministrode información. Por parte de los grupos que han organizado iniciativas, es frecuente su utiliza-ción como vehículos para procurar una co-administración del sector público, en beneficio deciertos sectores cuya representatividad democrática no es clara. Las veedurías ciudadanas debenservir como mecanismos de control en la gestión, pero no como organizaciones políticas quesuplantan a los representantes elegidos democráticamente.

Por último, no sobra reiterar que el conflicto armado interno que afecta el país implica confrecuencia una interferencia directa de los actores armados en los procesos de inversión públicay, por lo tanto, el desvío de recursos hacia actividades abiertamente ilegales que no consultan elinterés general.


Bibliografía

Badel, M., (1999), “Costos de la corrupción en Colombia”, Archivos de Macroeconomía, DNP,mayo 1999.

Caciagli, M., (1996) Clientelismo, Corrupción y Criminalidad Organizada. Centro de EstudiosConstitucionales. Madrid

García Márquez, G, (1995), “Por un país al alcance de los niños”, Misión Ciencia, Educación yDesarrollo, Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional-Colciencias, Bogotá.

Gaviria, A. (2000), “Increasing Returns and the Evolution of Violent Crime: The case of Colom-bia”, Journal of Development Economics, Vol. 61.

Kaufmann et al. (1999), Governance Matters, mayo de 1999.Mauro, P. (1995), “Corruption and Growth”, Quarterly Journal of Economics, 681–712.Panizza, U. (2001) “Public Sector Wages and Bureaucratic Quality Evidence from Latin America”,

documento mimeografiado.Wills (2001), “Descentralización y Corrupción Informe Final”, Proyecto de Profundización de la

Descentralización en Colombia, Col/99/022/DNP/ PNUD.Van Rijckeghem, C y B. Weder (1998) “Corrupción burocrática ¿Qué papel juegan los salarios del

sector público?” En M. Cárdenas y R. Steiner (editores) Corrupción, Crimen y Justicia. Unaperspectiva Económica. TM Editores, Fedesarrollo, LACEA, Conciencias. Bogotá, Colombia.

CAPÍTULO 19

Transparencia, responsabilidad públicay equidad social: resumen de la

presentación para elIV Foro de Equidad Social1

Juan Pablo Guerrero Amparán2

a sociedad civil y los parlamentos desempeñan un papel cada vez más relevante en laelaboración del presupuesto en diversos países en vías de desarrollo y economías en pro-ceso de transición. Esta situación es un reflejo de los diversos cambios que se están pro-duciendo en el ámbito internacional. Entre estos cambios podemos destacar, en primerlugar, los procesos de democratización, que con frecuencia t raen consigo un aumento de

la transparencia y participación. Estos procesos, a su vez, se acompañan frecuentemente de unproceso complementario de descentralización que acerca más la labor presupuestaria a las comu-nidades. Una tercera transformación es la que se ha operado en materia de gestión del gastopúblico, part icularmente a través del desarrollo de las instituciones presupuestarias indepen-dientes, que en cierta medida van incorporando cambios revolucionarios en las prácticas inter-nacionales de las finanzas públicas. Por último, en el ámbito de las instituciones financierasinternacionales (IFI) y de la reducción de la pobreza, el trabajo de presupuestación aplicado eindependiente también está recibiendo un apoyo cada vez mayor gracias al incipiente consensonacional sobre el papel complementario del Estado y los agentes privados en el desarrollo.

Sin embargo, en la mayor parte de los países en desarrollo persisten una serie de mitos nega-tivos muy arraigados que siguen dificultando la labor presupuestaria independiente de la socie-dad civil, los parlamentos y los medios de comunicación. Entre ellos figuran el convencimientode que los presupuestos deben elaborarse en secreto para no alterar los mercados financieros, deque la intervención de agentes privados pueden acabar con la integridad de la dotación presu-puestaria, de que los legisladores y la sociedad civil están más interesados en defender sus propiosintereses que los del conjunto del país y de que es misión del gobierno preparar internamente el

L

1 Este es un resumen de la ponencia presentada al Foro de Equidad Social en colaboración con Warren Krafchikdel International Budget Project (Proyecto Internacional de Presupuesto) del Center on Budget and Policy Pr iorities,CBPP.

2 Juan Pablo Guerrero Amparán es Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública enMéxico.


presupuesto a través de un proceso cerrado y su prerrogativa la aprobación oficial del documentopresupuestario por el parlamento.

Un análisis más detenido sugiere que muchas de estas ideas son más bien mitos. Unos presu-puestos claros y accesibles facilitan la precisión en la planificación del sector privado, mientrasque el secretismo puede fomentar la especulación en los mercados en lugar del ajuste gradual a lasopciones de política hechas públicas. De hecho, existen varios argumentos de peso a favor de laintervención de la sociedad civil y las asambleas legislativas en el presupuesto. El trabajo realizadopor los grupos presupuestarios, bien directa o indirectamente a través de las actividades que sedetallan a continuación, puede, a la larga, llegar a mejorar el proceso de toma de decisiones enmateria presupuestaria.

1. Simplificar el presupuesto e intensificar el debate: la mayoría de los grupos comienzan ose establecen como núcleo central del trabajo que realizan para que los ciudadanos, gru-pos de interés y legisladores se familiaricen la materia presupuestaria.

2. Cotejar, sintet izar y difundir información relat iva al presupuesto: estas actividades favo-recen las aportaciones por parte de la sociedad civil y del parlamento al proceso presu-puestario.

3. Análisis críticos independientes: el análisis del presupuesto por parte de la sociedad civilpuede aumentar la capacidad investigadora de las asambleas legislativas y de los mediosy, en ocasiones, del Ejecutivo.

4. Incorporación de nueva información al proceso de toma de decisiones presupuestarias:los grupos presupuestarios de la sociedad civil tienen con frecuencia la posibilidad demantener contacto directo y regular con los ciudadanos y los grupos de interés.

5. Formación: muchas organizaciones civiles desarrollan una excelente experiencia formativaen materia presupuestaria, dirigida a incrementar la capacidad analítica y defensora deotras organizaciones de la sociedad civil, de los parlamentos y de los medios de comuni-cación que se traduce en unas intervenciones y una labor supervisora más sólidas.

6. Generar responsabilidad: a través de sus actividades de análisis y difusión, las organiza-ciones civiles pueden dotar a los ciudadanos y al parlamento de capacidad para reforzarlos canales de responsabilidad.

Breve estudio de caso

Un ejemplo de participación en el presupuesto por parte de una institución académica es el Pro-grama de Presupuesto y Gasto Público del Centro Investigación y Docencia Económicas (CIDE).El CIDE es una pequeña universidad pública ubicada en la ciudad de México. En la actualidad,cuenta con seis divisiones académicas con más de sesenta profesores con dedicación completa,tres programas de Licenciatura y tres de Maestría. Su financiación procede del gobierno federalmexicano, aunque también recibe fondos del exterior destinados a una serie de proyectos deinvestigación.

Aprovechando el marco en que se emplaza la universidad y los numerosos proyectos deinvestigación realizados por sus divisiones académicas, en 1998 se pone en marcha el Progra-


ma de Presupuesto y Gasto Público del CIDE con el fin de realizar actividades y desarrollarherramientas para el análisis y difusión del presupuesto del gobierno y ejercer una labor formativaen ese campo. El objetivo último del programa es acercar el trabajo académico del CIDE a laciudadanía en general. Desde sus comienzos, el programa recibe financiación de la FundaciónFord.

Logros del programa

En sus tres años de actividad, se han implicado en el programa más de 15 profesores de carrerapertenecientes a varias divisiones del CIDE y al menos cinco investigadores visitantes. El progra-ma ha abordado la cuestión del gasto y rentas públicas bajo tres perspectivas diferentes: la inves-tigación, la difusión y la formación.

Entre sus resultados podemos destacar cinco manuales, ocho folletos informativos, seis cur-sos sobre el presupuesto federal (dirigidos a legisladores y periodistas), una monografía sobre elproceso presupuestario en México, un sitio web en Internet sobre la transparencia presupuesta-ria, catorce proyectos de investigación ya finalizados y cinco en curso de realización, y la elabora-ción de un indicador de transparencia presupuestaria para cinco países de América Latina.

Por otra parte, los investigadores del programa se han convertido en comentaristas de losmedios cada vez más populares de cuestiones económicas y relativas al gasto público en México.

Desafíos

Los desafíos que se plantean para la consolidación del programa son de carácter externo e inter-no. Los externos se refieren a cómo superar los típicos impedimentos a la participación no gu-bernamental en el proceso presupuestario del gobierno, e incluyen: el monopolio sobre lainformación presupuestaria que detenta en México el poder ejecutivo, la falta de desglose y deperiodicidad de dicha información y los cambios constantes en el formato en que se presenta, laausencia de vinculación entre la información presupuestaria y los objet ivos políticos y el limita-do interés que t ienen en el presupuesto federal aquellos a quienes están dirigidas las actividadesde formación.

Los desafíos internos se refieren a la naturaleza del CIDE como institución regida y evaluadaen función de criterios académicos: el establecimiento de un equipo que trabaje de forma cons-tante en el tema, la coordinación de un grupo de más de 15 investigadores y la elaboración demanuales en un lenguaje comprensible y no exclusivamente académico.

Para abordar los desafíos externos arriba descritos (información incompleta no desglosada,elaborada y “controlada” por el gobierno federal), el CIDE, en colaboración con dos organizacio-nes civiles de México (FUNDAR y Equidad de Género) y otras ONG de los países implicados3 ,

3 IBASE en Brasil, Lincoln University College/Poder Ciudadano en Argentina, el Centro de Investigación de laUniversidad del Pacífico en Perú, y el Departamento de Economía de la Universidad de Chile. Pearson’s de Méxicotambién contribuyó con asistencia técnica para la encuesta.


llevó a cabo un estudio diagnóstico y una encuesta sobre cómo perciben los ciudadanos de cincopaíses latinoamericanos la transparencia presupuestaria. La iniciativa se puso en marcha bajo elProyecto Internacional de Presupuesto, que promueve el ejercicio de presupuestos más transpa-rentes en los países en desarrollo, tomando como ejemplo la experiencia de los países africanos.

El índice de transparencia presupuestaria consta de dos componentes: un análisis de las nor-mas y reglamentos que rigen la transparencia presupuestaria (preparado por un equipo de exper-tos) y una encuesta sobre cómo se percibe la transparencia presupuestaria, realizada entre unapoblación de especialistas que utilizan información sobre los presupuestos estatales (en cincopaíses con muestras comparables).

Cada componente se dividía en varias fases del proceso presupuestario e incluía un apartadoindependiente dedicado íntegramente a la información pública presupuestaria. Tanto el conteni-do del análisis como el de la encuesta hacía hincapié en tres factores clave en la transparenciapresupuestaria: la c laridad de los papeles desempeñados en el proceso presupuestario, la accesi-bilidad de la información relativa al gasto y los ingresos públicos y la participación de las partesinteresadas a lo largo de todo el proceso. Debe señalarse sus características metodológicas hacenposible aplicar el estudio en tiempo y lugar para medir cualquier variación del estado de la trans-parencia presupuestaria en una serie de países.

El análisis formal de las condiciones de transparencia presupuestaria se estructuró de la si-guiente manera:

Apartados del guión sujetos Número de preguntas Puntuación máximaa análisis formal de transparencia por sección

Formulación 25 2.500

Discusión—Aprobación 24 2.400

Ejecución 24 2.400

Vigilancia-Supervisión 36 3.600

Información y valor social de la información 27 2.700

Total 136 13.600

Con vistas a sistematizar los datos, las respuestas consistían en tres opciones medidas enescala ordinal.

Sí, existe legislación o marco legal para el punto al quese refiere la pregunta.

No, no existe legislación ni marco legal para el punto alque se refiere la pregunta.

No hay marco legal, pero se puede observar o se estácumpliendo el propósito institucional del punto al que serefiere la pregunta (gracias, por ejemplo, a otros tipos deincentivos o costumbres)

Puntos Respuestas

100

0

50

La población encuestada para el estudio de las percepciones estaba compuesta por usuariosactivos de la información presupuestaria pero con una perspectiva no gubernamental. En otras


palabras, se seleccionó a usuarios profesionales de la información presupuestaria elaborada porel gobierno, pero se excluyó a los funcionarios públicos. Así pues, se seleccionó a los siguientesgrupos de usuarios:

■ Parlamentarios: miembros de las comisiones presupuestarias del congreso y de otroscomités encargados de la asignación de las partidas más grandes del presupuesto (comi-tés de presupuesto, defensa, educación y salud).

■ Periodistas (prensa diaria y semanal): reporteros de las secciones de economía o finan-zas de la prensa escrita más relevante.

■ Académicos/investigadores; profesores de universidades o centros de investigación quehan publicado artículos sobre temas relativos al presupuesto y al gasto público en losúltimos cinco años.

■ Organizaciones no gubernamentales: miembros de ONG que han publicado artículossobre el tema, han hecho declaraciones a la prensa nacional o están inscritos como in-vestigadores en materia presupuestaria en el directorio de una ONG nacional.

Las conclusiones del estudio sobre transparencia presupuestaria se harán públicas simultá-neamente en los cinco países en el futuro. Asimismo, se difundirán las conclusiones en todo elmundo y podrán ser reproducidas en el plazo de un año en los cinco países y en otros estados dela región.

Legisladores 178 167 69 115 52 581

Académicos 23 23 10 29 23 108

Periodistas 5 11 12 22 18 68

ONG 19 12 13 23 8 75

TOTAL 225 213 104 189 101 832

Población Argentina Brasil Chile México Perú Total


Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible Unidad de Pobreza y Desigualdad

1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

EE. UU.

Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional

Gobierno de Noruega

Documents

REFORMAS Y EQUIDAD SOCIAL EN AMÉRICA … · Entre los temas de la primera fase, se encuentran tópicos fundamentales para asegurar un patrón más equitativo de crecimiento y desarrollo