Reg.: A y S t 222 p 413-447.En la ciudad de Santa Fe, a los treinta y un días del mes de octubre del año dos mil

siete, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del titular, doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados “TRANSPORTE NUEVE DE JULIO SOCIEDAD ANÓNIMA contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN” (Expte. C.S.J. nro. 530, año 1990), de conformidad con el acuerdo celebrado el día veinticuatro del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?- el señor Ministro doctor Spuler dijo:

I.1. La empresa “Transportes Nueve de Julio Sociedad Anónima” deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Rosario a los fines de que se anulen los decretos 501/90 y 599/90 del Departamento Ejecutivo, como así también la resolución 396/90, acto por el cual el Intendente rechazó las revocatorias deducidas contra dichos decretos.

También pretende “el cumplimiento del contrato”, para lo cual solicita que se ordene a la demandada “a lo que corresponda conforme a los términos del mismo”; y que se condene al pago de la suma de australes 2.233.169.378,49 “retenidos por la demandada a partir del mes de enero de 1990 y hasta el mes de julio de 1990, con más las actualizaciones monetarias e intereses hasta el momento del efectivo pago” y al resarcimiento del daño moral y lesión a su trayectoria y prestigio comercial.

Indica que, mediante decreto 1552, del 22.10.1976, la Municipalidad dispuso adjudicarle la explotación y construcción de la parte restante de la planta industrializadora de residuos domiciliarios “Alcalde Mayor Tomás Martínez”, con la prestación de los servicios de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles y recolección de basura proveniente del mismo, correspondiente a todo el ámbito de la ciudad. El 16.12.1976 suscribió el correspondiente contrato.

Efectúa una reseña de algunas normas del pliego de bases y condiciones de la licitación. Así, por ejemplo, dice que la Municipalidad puede disminuir el servicio hasta en un 15%, pero que ello sólo puede estar fundado en la reducción del área geográfica adonde debe prestarse el mismo; y que se establece que el servicio puede ser prestado de dos formas distintas: por medio de equipos de tracción a sangre (carros) o por medio de vehículos (equipos mecanizados). Indica que el precio de prestación de los servicios es notoriamente inferior en el primero de esos casos. Agrega que si durante la ejecución una calle de tierra era pavimentada la adjudicataria quedaba obligada a prestar servicios de barrido y recolección por camiones en lugar de carro a partir de la fecha de habilitación del pavimento, debiendo la Municipalidad reconocer la diferencia en forma proporcional.

Afirma que comenzó a prestar los servicios de conformidad a las órdenes municipales y con sujeción estricta a lo que refiere a calles de tierra y de pavimento; y que toda vez que la Municipalidad consideraba que debía incorporarse una cuadra de pavimento, que antes era de tierra, libraba en primer lugar la orden de modificar la forma de prestación, esto es, sustituir los carros por vehículos mecanizados, por medio de notas libradas por la Dirección General de Limpieza. Luego el Departamento Municipal dictaba los decretos correspondientes a través de los cuales se reconocían las diferencias proporcionales en los precios de los servicios. Destaca que dicho procedimiento se llevaba a cabo cualquiera sea el tratamiento que se le hacía a las calles de tierra: pavimento simple, compuestos, tratamiento doble, simple o triple, asfáltico, de hormigón articulado, mejorado o estabilizado.

Señala que la Municipalidad siempre procedió a la “recepción definitiva” de los trabajos comprendidos en el contrato, sin efectuar aclaración alguna, lo que implicaba la conformidad de su parte. En particular, destaca que desde la iniciación del contrato se venía trabajando con carros y con vehículos, conforme a la tipificación de las cuadras realizada por la demandada, como “de tierra” y “pavimentadas”; y que la interpretación respecto de dicha calificación, como de la forma de pago respectiva, fue constante.

Expone que durante la gestión del intendente Natale se suscitó una controversia sobre la forma en que debían computarse las calles servidas, lo que dio lugar a la promoción de una demanda judicial. En dicha causa -prosigue- se arribó a transacción que, a su vez, generó una renegociación del contrato que se plasmó en un convenio suscripto el 15.7.1985 -posteriormente aprobado por decretos 6309/85 (del 2.7.1985) y 6311/85 (del 11.7.1985)-.

En el mismo se establecieron diversas condiciones. Entre las principales, menciona que existió conformidad respecto del estudio y conteo de cuadras y superficie afectados al servicio efectuado por la Municipalidad. Dice que, en términos generales, dicho convenio implicó que el modo en que se venía interpretando la ejecución del contrato era el correcto.

Expone que el 21.3.1990 el Intendente dictó el decreto 501/90, en el que considera que el criterio consistente en computar a las calles mejoradas como pavimentadas resultaba violatorio de las disposiciones del pliego de bases y condiciones. Sobre dicha base, dispuso que para la liquidación del servicio, a partir del 1.1.1990, se consideraban 6.801 cuadras pavimentadas y

6.085 cuadras de tierra y mejorado; ordenó modificar, cualquiera sea el estado, los certificados que se encontraran en trámite; se descontaría la diferencia existente entre la certificación histórica y la nueva liquidación, conforme a la nueva clasificación; y ordenó que la Dirección General de Asuntos Jurídicos dictamine el procedimiento a seguir con relación a los certificados anteriores al 1.1.1990.

Dedujo reconsideración contra dicho decreto, tachándolo de ilegítimo con base en diversos fundamentos.

Así, sostiene que el Intendente no era competente para dictar una medida con dicho contenido, por cuanto ello implica derogar normas de mayor jerarquía, como son los decretos del Concejo municipal que aprobaron el convenio de 1985; que el criterio de considerar que las cuadras estabilizadas y mejoradas no pueden ser consideradas como pavimentadas constituye una irrazonable alteración de la pacífica, inveterada y continua interpretación de la ejecución del contrato, incorporada a éste; y que se configura una alteración al contenido del convenio transaccional de julio de 1985, en el que se arribó a un acuerdo respecto de la superficie servida, con las especificaciones correspondientes, cuadra por cuadra -“es decir, si eran de tierra o de pavimento, y por lo tanto, si debían ser servidas por carros o equipos mecanizados, con la correspondiente diferencia en la certificación de uno u otro modo de prestar el servicio”-.

También alega que dicho acto contiene una modificación contractual inaceptable desde la normativa de los pliegos. Destaca en este sentido que en base a ello es que fue tomando personal más calificado, adquirió vehículos y equipos y amplió sus instalaciones para atender a los nuevos vehículos; que resulta ilegítimo por el hecho de ordenar que en esas cuadras “discutidas” deba seguir prestando servicio mecanizado, pero abonándoselo como si fuera prestado por carros; y que resulta inconstitucional en razón de pretender ser retroactivo y lesionar derecho adquiridos en un contrato con efectos cumplidos.

En otro orden, argumenta que lo dispuesto mediante este acto se contrapone con la interpretación que han efectuado las mismas autoridades administrativas que lo dictaron, quienes meses más tarde volvieron a emitir órdenes que suponían considerar que las calles de tierra eran servidas por carro; que ciertas cuadras pasaban a ser pavimentadas cuando recibían estabilizado o mejorado; y que en virtud de dichas obras, esas calles pasaban a ser servidas por medios mecánicos, en vez de serlo mediante carros, como lo era anteriormente.

Dice que en el mismo recurso también solicitó la suspensión de la aplicación de la medida; intimó al pago de todo lo adeudado; y dejó expresado que los pagos que hiciera en adelante la Municipalidad se imputarían a intereses y actualización monetaria y, si hubiere saldo, al capital adeudado.

En otro orden, relata que la Municipalidad dictó el decreto 599/90, por el cual estableció, para la liquidación del servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles, a partir del 1.1.1990, “determinadas cantidades, conforme a considerar calles de tierra y mejorado y calles de pavimento y barrido diario y día por medio”.

Afirma que también en este caso interpuso recurso administrativo de reconsideración, considerando al acto impugnado como nulo por violar los términos del contrato.

Asevera que efectuó una presentación ante el Concejo municipal, en la que exponía los vicios que, en su opinión, presentaba el decreto 501/90; y que, desde dicho órgano, se expidió el presidente de la Comisión de Servicios Públicos, señalando que cuando se reunieran diversos elementos que se habían solicitado se adoptaría una solución.

Expone que el 22.8.1990, el Intendente dictó la resolución 396/90, por la cual rechazó los recursos administrativos deducidos contra los decretos 501 y 599. Los fundamentos de dicha medida refieren a que no se ha producido ninguna modificación del pliego de bases y condiciones generales, sino que se lo ha interpretado en forma correcta detallando claramente y por separado los rubros “calles pavimentadas” por un lado y “calles de tierra y mejorado” por otro, tal cual lo establece el mencionado pliego; a que “los hechos de la Administración, aun cuando fueran reiterados no pueden alterar el reglamento que rigió la licitación y que es ley entre las partes”; y a que “hubo violación real del contrato, por lo tanto, las certificaciones deberán efectuarse conforme los decretos en cuestión”.

En este sentido, señala que es claro que, según los pliegos, existe una diferente forma de prestar el servicio, según las calles sean de tierra y mejoradas o de pavimento; que las primeras deben prestarse con carros, y las segundas con camiones y equipos mecanizados; que existe un diferente precio entre los servicios prestados mediante uno y otro sistema -lo que surge de los términos de su oferta-.

Apunta que en julio de 1990 suscribió con la Administración un convenio de adeduación de los términos contractuales a la situación de emergencia por entonces vigente; pero que dicha conducta de ningún modo implica la renuncia a las pretensiones que había articulado con anterioridad, materia de la presente litis.

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso interpuesto; con costas.A fojas 65/66 formula ampliación de demanda.En esa oportunidad sostiene que la Dirección de Limpieza le ha venido ordenando

sucesivamente la prestación de nuevos servicios, ante lo cual le solicitó aclaración sobre qué

servicios debían prestarse en cada caso. Agrega que en respuesta a dicha nota, afirma que la Administración expresó que no era necesaria ninguna aclaración respecto del modo en que se deben prestar, añadiendo que los precios por cuadra eran los originalmente ofrecidos para la prestación en “calles de pavimento” y “calles de tierra y mejorados”, independientemente del modo en que se ejecuten. A ello agrega que la Municipalidad no especificó en ninguna oportunidad cuáles eran concretamente las calles que debían ser consideradas “de tierra o mejoradas” y cuáles “pavimentadas”.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (foja 78), se emplaza a la demandada a que comparezca a estar a derecho. Comparecida ésta (foja 86), se le corre traslado de la demanda, la que es contestada a fojas 90/92.

Niega, ante todo, que hubiera incurrido en violación o incimplimiento del contrato que la vinculaba con la actora; y que hubiera actuado con abuso de sus potestades o en forma ilegítima.

También niega que el pliego de bases y condiciones hubiera establecido dos mecanismos o procedimientos diversos para la prestación de los servicios -uno por carros y otro por equipos mecanizados-; y dice que es falso que el precio pagado hubiera sido inferior o superior según el mismo se prestara de uno u otro modo. A ello agrega que los términos del convenio del 15.7.1985 no implicaron convalidar la postura interpretativa de la actora.

Insiste con que ninguna relación tiene la forma de prestación del servicio con que se empleen carros o automotores, ni que ello tuviera incidencia en el precio pagado como contraprestación a la adjudicataria, “sino que las diferencias de precios obedecen a que se traten de cuadras pavimentadas o de tierra o mejorado, como expresamente lo establece el pliego de bases y condiciones y así fue entendido por la recurrente en oportunidad de realizar su oferta en el procedimiento licitatorio”.

Dice que, de conformidad al artículo 7 del pliego de la licitación, el único factor que debía tener en cuenta el oferente para la cotización del precio era el número de cuadras pavimentadas, por un lado, y, por otro, el número de cuadras de tierra y mejorado; y que las cuadras de pavimento siempre estuvieron expresa y claramente diferenciadas en cuanto a la cotización de las de tierra y mejorado, razón por la cual no se advierte por qué la accionante pretende ahora sostener que las cuadras que no son pavimentadas, sino sólo mejoradas, deben ser abonadas según un precio distinto al cotizado. De ello extrae que el precio que corresponde cobrar por las cuadras de mejorado es el mismo que por las de tierra, y no corresponde según el pliego, ni el convenio del año 1985, que nada modificó en este aspecto, que se certifique por las cuadras mejoradas el mismo precio que por las pavimentadas.

Expone que esta interpretación es la que se extrae del texto del artículo 16, inciso “f”, del pliego, cuando alude a la “pavimentación de calles actualmente de tierra”, y que, si como lo pretende la accionante, las cuadras mejoradas se equiparan con las pavimentadas, el citado inciso hablaría de “pavimentación o mejorado” en vez de referirse solamente a “pavimentación”. Agrega que en este caso sería contradictorio con lo dispuesto en el artículo 7, con su tajante distinción entre cuadras pavimentadas y cuadras de tierra y mejorado; y que si el inciso “f” del art. 16 dispone el reconocimiento de la diferencia del precio que corresponde abonar por una cuadra que antes era de tierra y luego pasa a ser pavimentada, es porque precisamente cambió la tipología establecida en el pliego, de modo que debe adaptarse con la forma en que se cotizó el servicio por la adjudicataria al realizar su oferta.

Reitera que la contraprestación que debe abonar está determinada por la condición de la cuadra: un precio para las pavimentadas y otro distinto para las de tierra y mejorado.

Indica que lo acordado en el convenio del 15.7.1985 no implica un reconocimiento del Municipio de la argumentación expuesta en la demanda, sino que solamente se definió la tipología de las cuadras, sin afectar el servicio, el que continuaba rigiéndose por el pliego de bases y condiciones; y que este conteo no implica por sí impedir la sucesiva modificación de la tipología de las cuadras servidas, a medida que variara sus características según los trabajos que se realizaran.

Finalmente, sostiene que es falso que no hubiera dado respuesta al requerimiento de la actora de información respecto de las cuadras pavimentadas y de tierra y mejorado que debían servirse, y que ello surge de las actuaciones administrativas que fueron adjuntadas a la causa.

Solicita, en suma, el rechazo del recurso; con costas.3. Abierta la causa a prueba (foja 93), se produce la que consta en autos. A fojas

346/396 y 425/436 las partes informan sobre el mérito de la causqa. A foja 437 se llaman autos para resolver.

Consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.II. Corresponde analizar la admisibilidad del recurso, tarea que no resulta impedida por

el acogimiento que la Presidencia del Cuerpo efectúa en la oportunidad establecida por el artículo 25 de la ley 4106, ya que -como lo ha dicho reiteradamente este Tribunal- dicho juicio reviste carácter parcial y provisorio (A. y S. T. 42, pág. 228; T. 67, pág. 81; T. 105, pág. 125; T. 108, pág. 466; T. 123, pág. 1; T. 153, pág. 32; T. 177, pág. 465; T. 183, pág. 107; entre muchos otros).

Como surge del relato que antecede, la pretensión principal deducida en estos autos consiste en la anulación de los decretos nro. 501/90 y 5999/90, confirmados por la resolución nro.

396/90. Cabe liminarmente aclarar que dichos actos fueron dictados en el ámbito del contrato

celebrado el 16.12.1976 y finalizado el 15.1.1993 -tal como lo indica la perito contadora a foja 183- entre la empresa actora y la Municipalidad demandada, para -en cuanto ahora es de interés- la prestación de los servicios de recolección de residuos domiciliarios y barrido y limpieza de calles de la ciudad de Rosario.

Y bien: mediante el decreto nro. 501/90 el Departamento Ejecutivo estableció que para la liquidación del servicio de recolección de residuos domiciliarios, a partir del 1.1.1990, se computarían 6.801 cuadras pavimentadas y 6.085 cuadras de tierra y mejorado (artículo 1); que la Dirección General de Precios y Costos debía proceder a modificar en cualquier estado del trámite en que se encontrasen los certificados emitidos no cancelados de acuerdo a las cantidades indicadas en el artículo 1 (artículo 2); que la Dirección General de Limpieza debía descontar del próximo certificado a emitir, a valor actualizado, la diferencia entre las cantidades erróneamente certificadas desde el 1.1.1990 en certificados cancelados y las que estrictamente corresponden a de acuerdo a lo establecido en el artículo 1 (artículo 3); y ordenó dar intervención a la Dirección General de Asuntos Jurídicos “para que dictamine sobre el procedimiento a seguir con relación a los certificados anteriores al 1.1.1990, emitidos y cobrados por la empresa prestataria” (artículo 4).

Así lo dispuso por considerar que, a los efectos de la liquidación del servicio, se venían computando las cuadras “mejoradas” como “pavimentadas”, lo que resultaba violatorio de las disposiciones del pliego de bases y condiciones que había regido la licitación, que establecía la diferenciación entre “zona de pavimento” y “zona de tierra y mejorado”. Añadió que esta última clasificación había sido la seguida por la empresa prestataria en oportunidad de presentar la cotización del servicio, concluyendo en la necesidad de ajustar la liquidación de los servicios al pliego.

Por su parte, mediante el decreto 599/90, el Intendente -en cuanto ahora es de interés- reiteró las cantidades y tipos de cuadras mencionadas en el decreto 501 para el servicio de recolección de residuos domiciliarios.

Sentado ello, obsta a la admisibilidad del presente recurso en cuanto refiere al lapso anterior al 1.1.1990 el carácter no definitivo de los actos administrativos impugnados en relación a dicho período (artículo 10, inciso “a”, ley 4106 -aplicable en el caso-), ya que, como se dijo, el artículo 4 del decreto 501/90 disponer meramente un “pase” a la Dirección General de Asuntos Jurídicos “para que dictamine sobre el procedimiento a seguir en relación a los certificados anteriores” a dicha fecha.

Por otro lado, se observa que la pretensión de indemnización por daño moral y “lesión a (la) trayectoria y prestigio comercial” propuesta en la demanda no fue articulada por la recurrente en sede administrativa.

Y, como es sabido, la naturaleza revisora de esta jurisdicción contencioso administrativa impone la regla de que no se puede demandar judicialmente lo que no ha sido peticionado en sede administrativa (A. y S. T. 54, pág. 268; T. 72, pág. 398; T. 97, pág. 49; T. 100, pág. 191; T. 107, pág. 404; T. 125, pág. 123; T. 126, pág. 165; T. 139, págs. 341; T. 149, pág. 316; A. y S. T. 184, pág. 9; entre otros).

Ello conduce, también en este aspecto, a la inadmisibilidad del recurso interpuesto, el que resulta admisible en lo demás.

Así voto. A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo: III. 1. A fs. 11/41 la empresa "Transportes Nueve de Julio Sociedad Anónima"

promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Rosario al efecto de que se anulen los decretos n° 0501/90 y 0599/90 dictados por el Departamento Ejecutivo por ser nulos de nulidad absoluta e inconstitucionales, como así también la resolución 396/90 por la cual se rechazaron las revocatorias deducidas contra dichos decretos. Asimismo solicita el cumplimiento del contrato firmado por ambas partes en fecha 16 de diciembre de 1976. Peticiona también que se condene a la accionada al pago de la suma de australes dos mil doscientos treinta y tres millones ciento sesenta y nueve mil trescientos setenta y ocho con cuarenta y nueve centavos (A 2.233.169.378,49) retenidos a partir del mes de enero de 1990, y hasta el mes de julio de 1990, con más la actualización monetaria e intereses hasta el momento del efectivo pago. Pretende por último un resarcimiento por daño moral y por lesión a su prestigio comercial, antecedentes y trayectoria.

En sustento de sus pretensiones, comienza señalando que mediante decreto n° 1552 de fecha 22 de octubre de 1976, previa licitación pública, la demandada dispuso adjudicarle la "Explotación y construcción de la parte restante de la planta industrializadora de residuos domiciliarios Alcalde Mayor Tomas Martínez, con la prestación de los servicios de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles y recolección de basura provenientes del mismo, correspondiente a todo el ámbito de la ciudad", suscribiéndose el pertinente contrato, como se lo ha señalado, el 16 de diciembre de 1976.

En un análisis del "marco convencional", con relación a la forma en la cual debían prestarse los servicios, afirma que el pliego estipuló dos mecanismos o procedimientos diversos:

por medio de equipos de tracción a sangre (carros), o por medio de vehículos (equipos mecanizados), observando que el precio a pagar a la concesionaria era diferente si el servicio se llevaba a cabo de una u otra forma.

Sostiene que desde el inicio del contrato se establecieron cuáles eran las cuadras que debían contar con alguno de los dos sistemas, y así se determinó que calles debían ser servidas con carros y cuáles por medio de equipos mecanizados.

Puntualiza que en virtud del artículo A-16-f de las bases y especificaciones técnicas la demandada se reservó la opción de modificar la forma de prestación de los servicios.

Expresa que conforme a tal disposición contractual, a medida que se fue ejecutando el contrato, la Municipalidad, por medio de notas expedidas por la Dirección General de Limpieza, libraba órdenes por las que obligaba a sustituir la utilización de carros por vehículos mecanizados. Dichas órdenes eran ratificadas luego por el Departamento Ejecutivo Municipal mediante los correspondientes decretos, a través de los cuales se reconocían las diferencias proporcionales en el precio de los servicios.

Afirma que extendidas dichas órdenes, debían acatarse en forma inmediata, caso contrario se hubiese incurrido en incumplimiento, haciéndose pasible de las sanciones respectivas y aún de la eventual rescisión contractual.

Menciona que durante la gestión del ex-intendente Alberto Natale se dictó un decreto por el cual se controvertía cuáles eran las cuadras servidas por la actora y la superficie que las mismas comprendían, efectúandose una interpretación distinta al modo en que se venía ejecutando el contrato.

Señala que dicho acto administrativo dio lugar a la iniciación de dos juicios, que concluyeron en un convenio transaccional suscripto en fecha 15 de julio de 1985, y aprobado por los decretos del Honorable Consejo Deliberante Municipal n° 6309/85 y 6311/85, conviniéndose una serie de medidas, compromisos y condiciones.

En lo que aquí es de interés, indica que en dicho convenio se ratificó la vigencia del contrato originario hasta su extinción por cumplimiento del plazo, comprometiéndose la actora a substituir la mayor parte de los camiones abiertos que se estaban utilizando en la prestación del servicio por unidades compactadoras.

Puntualiza que la Municipalidad procedió además a la recepción definitiva de los trabajos comprendidos en el contrato hasta esa fecha. Observa que de tal modo la demandada ratificó la utilización de carros y vehículos en distintos lugares de Rosario conforme a la tipificación por ella realizada. Asimismo, entiende que dicha recepción demuestra que existió una interpretación permanente y sucesiva de la Municipalidad respecto a la forma de pago, la que variaba conforme los servicios eran prestados por carros o por vehículos.

Destaca que conforme a un conteo de cuadras y superficies afectadas al servicio, el ente territorial especificó en cada caso qué calles eran de tierra (servidas por carros), y qué calles eran pavimentadas (servidas por vehículos mecanizados), dejándose expresado que según ese estudio se efectuaría la certificación, esto es, se establecería el precio mensual que la demandada debía pagar a la actora.

Observa que en dicho conteo existió una directa causalidad entre la prestación del servicio y el precio del mismo. Asimismo señala su importancia por cuanto implica que la Municipalidad convalidó todo lo actuado desde el inicio del contrato y continuó ejecutándolo del mismo modo. Asevera que incluso durante el inicio de la gestión del Dr. Cavallero se continuó interpretando el contrato conforme se lo venía haciendo desde un principio.

Sostiene que los decretos 0501/90 y 0599/90 constituyeron una violación del contrato no sólo por considerar como calles no pavimentadas a las estabilizadas y mejoradas en que se sustituyó la utilización de carros por vehículos mecanizados, sino además por pretender que aunque las calles referidas no sean consideradas como pavimentadas, el servicio debía prestarse igualmente con camiones pero pagándose como si se utilizaran carros.

Destaca que no existe en el pliego indicación alguna que determine cuáles debían ser las características del pavimento para que una calle sea considerada como "pavimentada", y que por ende, correspondía a la municipalidad determinar cuando lo era. Afirma que las modificaciones a la tipificación de cuadras efectuada por la Municipalidad fueron incorporándose al contrato, y por ello la demandada no puede a su exclusivo arbitrio alterar el contrato, disminuyendo la prestación de servicios.

Observa que las modificaciones ordenadas implicaron que la actora efectúe previsiones para mantener el servicio en forma correcta, señalando, entre otras previsiones que menciona, que tomó personal de características diversas, adquirió vehículos y equipos, amplió instalaciones para atender dichos vehículos y se comprometió con terceros respecto a insumos para mantener el servicio.

Por otra parte, resalta que el convenio transaccional de 1985 fue aprobado por el Honorable Consejo Deliberante de la ciudad de Rosario, y en consecuencia afirma que el decreto 509/90 no sólo es ilegítimo por constituir una clara violación del contrato y del referido convenio sino que también es inconstitucional en razón de que se pretendió modificar un acto emanado del Cuerpo Deliberante mediante un acto administrativo posterior del Departamento Ejecutivo.

Afirma que el 27 de marzo de 1990 interpuso recurso administrativo contra el decreto 501/90 solicitando a) la suspensión de su aplicación, tanto respecto a la forma de prestación de servicios como respecto a la certificación; b) la intimación al pago de todo lo adeudado; c) que en el plazo de 48 horas la Municipalidad señale la forma de prestar los servicios en aquellas cuadras que consideradas antes como pavimentadas, luego del decreto han pasado a ser consideradas como de tierra, reservándose el derecho de modificar los servicios prestados.

Asimismo señala que en fecha 3 de mayo de 1990 interpuso recurso administrativo contra el decreto 599/90, expresando también que adolecía de ilegalidad manifiesta en cuanto implicaba una violación de las prescripciones del contrato.

Sostiene que tanto el decreto 501/90 como el 599/90, solamente computaron el número de calles y cuadras de cada tipo, pero sin decir específicamente cuáles se consideraban de un tipo y cuáles de otro, como sí se había hecho en el conteo incorporado al convenio del 15 de julio de 1985.

Recuerda que la Dirección de Limpieza, cuando por nota de fecha 27 de marzo de 1990 se le requirió informara qué cuadras debían ser consideradas de tierra y cuáles de pavimento, a efectos de prestar los diversos servicios conforme a la tipología de los mismos (pavimento o de tierra y consecuentemente servicios con equipos mecanizados o carros), contestó con una nota ininteligible, sin determinación alguna, refiriéndose elípticamente a diagramas de recorrido diurno y nocturno, en los que aparecen mezclados servicios de calles de tierra y de pavimento, como si el pliego de bases y condiciones estableciera el pago conforme a dichos diagramas de recorrido, en vez de considerar la forma de prestación del servicio conforme a la tipicidad efectuada.

Destaca la falta de buena fe contractual por parte de la demandada. En ese orden de ideas afirma que ante la ausencia de definición municipal respecto a la individualización de cuadras de tierra y pavimento, se vio obligada a continuar la prestación de los servicios del modo en que se venía realizando.

Señala que en fecha 26 de marzo de 1990 se dirigió al Honorable Consejo Deliberante denunciando la violación contractual en que había incurrido el decreto nro. 501/90.

Menciona que en fecha 22 de agosto de 1990, la Municipalidad dictó la resolución 396/90 por la cual se decidió "rechazar los recursos administrativos presentados por la Empresa "Transporte Nueve de Julio" S.A., contra los decretos nros. 501/90 y 599/90 mediante expediente 6416-T-90 y agregados".

Por último, aclara que la suma reclamada en concepto de montos retenidos por la municipalidad comprende las diferencias correspondientes a los meses de enero, febrero, marzo, abril, "abril (reajuste de mano de obra)", mayo, junio, "junio aguinaldo" y julio de 1990, y que solicita que la condena tenga en cuenta las sumas que se vayan agregando a medida que transcurran los meses y la demandada vaya certificando de menos.

A fs. 65/66 formula ampliación de la demanda, sosteniendo que la Dirección de Limpieza le ha venido ordenando sucesivamente la prestación de nuevos servicios, sin hacer referencia a la forma en que éstos han de ser prestados.

Señala que solicitó aclaración sobre qué servicios debían prestarse en cada caso, ante lo cual la Administración expresó que no era necesaria ninguna aclaración, agregando que los precios por cuadra eran los originalmente ofrecidos para la prestación en calles de pavimento y calles de tierra y mejorado, independientemente del modo en que se ejecuten.

Afirma que de tal modo la Municipalidad ha modificado arbitrariamente el contrato, y por ello manifiesta que quiere dejar sentada la situación en que se la colocó en virtud del incumplimiento contractual referido.

Por último, insiste en que la Municipalidad no especificó en ninguna oportunidad cuáles eran concretamente las calles que debían ser consideradas "de tierra o mejoradas" y cuales "pavimentadas".

2. Declarada por presidencia la admisibilidad del recurso (fs. 78), se emplaza a la demandada a estar a derecho. Comparecida ésta (fs. 86), se le corre traslado de la demanda, la que es contestada a fs. 90/92.

La Municipalidad niega que hubiera incurrido en violación o incumplimiento del contrato que la vinculaba con la actora, y que hubiera actuado con abuso de sus potestades, en forma ilegítima, con incompetencia en el ejercicio de sus funciones o con mala fe.

También niega que el pliego de bases y condiciones hubiera establecido dos mecanismos o procedimientos diversos para la prestación de los servicios, pagándose un precio diferente según que el mismo se prestara con carros o con automotores.

Sostiene que es falso que mediante el convenio de 1985 el Municipio haya consentido que la forma de trabajo de la actora fuera la correcta, reiterando que ninguna incidencia tiene la forma de prestación del servicio en el precio pagado como contraprestación a la adjudicataria, sino que las diferencias de precios obedecen a que se trate de cuadras pavimentadas o de tierra o mejorado, como expresamente lo establece el pliego de bases y condiciones. Niega que se hayan abonado a la actora sumas inferiores a las que corresponden según el pliego respectivo.

Señala además que es falso que el Municipio se haya negado a comunicarle a la actora cuales eran las calles que consideraba como pavimentadas y cuales de tierra y mejorado.

Afirma que según el artículo 7 del pliego de bases y condiciones el único factor que debía tener en cuenta el oferente para la cotización del precio era el número de cuadras pavimentadas por un lado, y el número de cuadras de tierra y mejorado, por el otro.

Asevera que las cuadras de pavimento siempre estuvieron diferenciadas en cuanto a la cotización de las de tierra y mejorado, razón por la cual no advierte porqué la accionante pretende ahora sostener que las cuadras que no son pavimentadas, sino que sólo son mejoradas, deben ser abonadas según un precio distinto al cotizado.

Entiende que tal interpretación es ratificada por el artículo A-16-f de las bases y especificaciones técnicas por cuanto si las cuadras mejoradas se equipararían con las pavimentadas, el citado inciso hubiera hablado de "pavimentación o mejorado" en vez de referirse solamente a "pavimentación".

Señala que si el inciso referido dispone el reconocimiento de la diferencia de precio que corresponde abonar por una cuadra que antes era de tierra y luego pasa a ser pavimentada, es porque precisamente cambió la tipología establecida en el pliego, de modo que debe adaptarse a la forma en que se cotizó el servicio por la adjudicataria al realizar su oferta.

Reitera que ninguna relación tiene el precio a abonar con el uso de camiones o carros sino que la contraprestación de la concesionaria está determinada por la condición de la cuadra: un precio es para las pavimentadas y otro distinto para las de tierra y mejorado.

Sostiene que el conteo de cuadras realizado en el convenio de 1985 de ningún modo implica un reconocimiento de la argumentación expuesta en la demanda sino que solamente por esta cláusula se definió la tipología de cuadras sin afectar el servicio, el que continuaba rigiéndose por el pliego de bases y condiciones.

Indica que dicho conteo no implica por sí impedir la sucesiva modificación de la tipología de las cuadras servidas, a medida que variara sus características según los trabajos que el Municipio realizara.

Por todo ello insiste en que de ninguna manera puede sostenerse que los decretos impugnados hayan implicado una violación de la relación contractual original sino que, por el contrario, configuran una interpretación del pliego de bases y condiciones en su real significado y extensión, frente a la tergiversación de sus términos por la actora.

3. Abierta la causa a prueba (fs. 93), se produce la que consta en autos. A fs. 346/396 y 425/436 las partes informan sobre el mérito de la causa. A fs. 437 se llaman autos para resolver.

Consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.IV. Corresponde analizar la admisibilidad del recurso, tarea que no resulta impedida por

el acogimiento que la Presidencia del Cuerpo efectúa en la oportunidad establecida en el artículo 25 de la ley 4106, ya que -como lo ha dicho reiteradamente este Tribunal- dicho juicio reviste carácter parcial y provisorio (A. y S. t. 42 pág. 228; t. 67 pág. 81; t. 105 pág. 125 t. 108 pág. 466; t.123 pág. 1; t. 153 pág. 32; t. 177 pág. 465; t. 183 pág. 107; entre muchos otros).

En este sentido, se observa que la pretensión de reconocimiento y pago de daño moral y "lesión a la trayectoria y prestigio comercial" propuesta en la demanda no fue articulada por la recurrente en sede administrativa.

Y, como es sabido, la naturaleza revisora de esta jurisdicción contencioso administrativa impone la regla de que no se puede demandar judicialmente lo que no ha sido peticionado en sede administrativa (A. y S. t. 54 pág. 268; t. 72 pág. 398; t. 97 pág. 49; t. 100 pág. 191; t. 107 pág 404; t. 125 pág. 123; t. 126 pág. 164; t. 139 págs. 341; t. 149 pág 316; t. 185 pág. 9; entre otros).

Ello conduce a la inadmisibilidad del recurso en ese aspecto, resultando admisible en lo demás.

Así voto.A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri y el señor

Presidente doctor Falistocco expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por el señor Ministro doctor Spuler, y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en su caso, ¿es procedente?- el señor Ministro doctor Spuler dijo:

V. Como ya se ha dicho, se cuestiona en autos la legitimidad del decreto nro. 501/90, por el cual - en cuanto ahora es de interérs- se establece un total de 6.801 cuadras pavimentadas y 6.085 de tierra y mejorado, como base para la liquidación del servicio a partir del 1 de enero de 1990 (artículo 1).

Tal determinación habría implicado -se aclara liminarmente- que las cuadras mejoradas, en que según la empresa la recolección de residuos se venía efectuando mediante camiones, volvieran a asimilarse a las de tierra a los fines de la remuneración del concesionario, y no a las de pavimento, como habría sucedido en diversos momentos durante la ejecución del contrato.

La recurrente sustenta su planteo, básicamente, en la postulación de que el régimen contractual se hallaba estructurado sobre la base de una triple relación: tipo de camino (pavimento, por un lado, tierra por otro), tipo de servicio (mecanizado o por camiones, y tracción a sangre o carros respectivamente) y remuneración del concesionario (mayor valor o menor valor, también respectivamente). Y que las cuadras mejoradas debían ser remuneradas como las pavimentadas, porque en ellas el servicio se prestaba en forma mecanizada.

a. En primer término, sostiene que aquella relación surge de las propias normas que rigen el vínculo entre las partes, ensayando una argumentación que parte de la interpretación de diversas cláusulas, especialmente los artículos 7 del pliego de bases y condiciones y A-16-f del pliego de bases y especificaciones técnicas o “Disposiciones para la prestación del servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles y recolección de la basura proveniente del mismo”.

En cuanto al artículo 7 del pliego, referente a las “condiciones de la oferta”, no menciona en verdad ninguna “forma de prestar el servicio”; tan sólo establece, en cuanto ahora es de interés, que “se deberán cotizar por separado y por mes el costo del servicio de recolección de residuos domiciliarios tanto en la zona de pavimento como en la de tierra y mejorado y el correspondiente al barrido y limpieza de las calles de pavimento exclusivamente...” “de acuerdo al siguiente detalle: a) Total de cuadras pavimentadas: 6.090; b) Total de cuadras de tierra y mejorado: 5.908".

Como se observa, la norma traza una diferencia en cuanto a la cotización que debe presentar el oferente, según las cuadras sean de pavimento, por un lado, o de tierra y mejorado, por otro; pero surge claro que nada dice acerca del modo concreto en que debe prestarse el servicio de recolección de residuos en uno y en otro caso.

No obstante, dos conclusiones pueden extraerse de la cláusula.Una, que a los fines de la cotización las cuadras con mejorado se asimilan

expresamente a las de tierra; en efecto, no podría asignarse otro alcance a la estructura gramatical “tanto en la zona de pavimento como en la de tierra y mejorado”.

Otra, que ambas especies (se reitera, pavimento por un lado, y tierra y mejorado por el otro) corresponden a dos distintos valores de cotización, de lo que cabe inferir que será más alto el primero, y que ello tendría, a su vez, correlato en una diferente forma de prestar el servicio, más cara en términos de costos.

Por su parte, el artículo A-16-f de las “Disposiciones para la prestación del servicio de recolección de residuos domiciliarios...” sí alude expresamente a la cuestión de los diversos modos de prestación del servicio, aunque -adelanto- no con el alcance y extensión asignados por la recurrente en la demanda.

La norma, que refiere a la “ampliación del servicio”, contempla dos supuestos.El primero de ellos: “de procederse a la pavimentación de calles actualmente de tierra el

adjudicatario queda obligado a prestar servicios de barrido y recolección por camiones en lugar de carro a partir de la fecha de habilitación del pavimento, debiendo la Comuna reconocer la diferencia en forma proporcional”.

Lminarmente, se destaca que el texto no menciona expresamente el mejorado; mas no cabe sino concluir que este último debe seguir el régimen de los caminos de tierra, por aplicación de la clasificación que estructura la contratación, contemplada, como se dijo, en el artículo 7 del pliego de bases y condiciones.

En efecto, si éste establece una distinción en cuanto a las cotizaciones a presentar por los oferentes -y, en consecuencia, en cuanto a la futura remuneración del contratista-, según si los caminos son de pavimento, por un lado, o de tierra o mejorado, por el otro, no puede sino entenderse que cuando el artículo 16 inciso “f” contempla la ”pavimentación” de calles actualmente de “tierra”, y la consiguiente diferencia en la certificación, cabe aplicar idéntica solución para el caso de que se “pavimente” una cuadra “mejorada”.

Ahora bien: de la disposición transcripta surge, por un lado, el deber que tiene la contratista de mecanizar el servicio de recolección en la cuadra que siendo de tierra o mejorada pasa a ser pavimentada, y su correlativo derecho a percibir una “diferencia en forma proporcional”, en razón de la mutación del carácter de la cuadra, que, como queda dicho, es el criterio diferenciador adoptado por el pliego.

Y vinculado con esto, cabe señalar que la expresión “debiendo la Comuna reconocer la diferencia en forma proporcional”, también está refiriendo al hecho de que la cuadra que se pavimentaba no solamente pasaba a servirse en forma mecanizada, sino, además, comenzaba a recibir el servicio de barrido (“el adjudicatario queda obligado a prestar servicios de barrido y recolección...”), el cual no se prestaba en calles de tierra (artículo 7 del pliego de bases y condiciones).

Sin embargo, la conclusión que la actora pretende extraer de la disposición bajo análisis, consistente en que las calles de tierra “debían” servirse únicamente con carros, no puede, en verdad, sostenerse.

En efecto: respecto de las calles de tierra -y mejorado-, la norma no establece deber alguno, sino -más bien- una facultad -la de prestar el servicio con carros-, que de ningún modo excluía su correlativa, de hacerlo por otros medios -incluso mecanizados-.

Vale decir: si bien resulta válida la afirmación de que en las calles pavimentadas el servicio debía ser prestado por camiones (artículo A-16-f del pliego), no lo es la postulación de que las cuadras de tierra -o mejorado- debían ser inexorablemente atendidas por carros.

Ello pudo haber obedecido, en todo caso, a la estructura operativa del servicio elaborada por la recurrente en su oferta -a la que más adelante se aludirá-, en base a su política

de costos; mas no el criterio adoptado expresamente por el pliego para fijar la remuneración del concesionario.

Por otra parte, se destaca que, en la hipótesis en estudio, a la fecha de habilitación del pavimento de una cuadra antes de tierra o mejorada, nacía automáticamente la obligación del contratista de prestar el servicio de recolección de residuos con camiones, de efectuar el barrido, y la correlativa del municipio de reconocer la diferencia de remuneración.

En segundo lugar el artículo bajo análisis establece que “en los casos de habilitarse nuevas arterias la Municipalidad reconocerá los nuevos servicios si éstos fueran autorizados abonándose por los mismos la proporción correspondiente”.

En este segundo supuesto, referido a la apertura de nuevos caminos, la prestación del servicio por parte de la empresa estaba sujeta a autorización previa del Municipio, naciendo además a partir de entonces el derecho de la contratista de percibir la respectiva contraprestación de acuerdo con el tipo de camino de que se tratase -pavimento o tierra y mejorado-.

De lo expuesto hasta aquí se concluye que no puede compartirse la postulación de la actora consistente en que el pliego establece un precio diferente según el modo en que se preste el servicio; ya se ha visto que la diferencia en el precio tiene que ver, según el pliego, con la naturaleza de la cuadra donde se prestaba el servicio.

La relación entre tipo de cuadra y previo del servicio, por un lado, y modalidad de la prestación por el otro, surgiría, en todo caso, de la oferta presentada por la contratista -y a la postre aceptada por la Administración- conforme su propia política de costos, y a sabiendas de que la remuneración iba a depender no de la forma de prestación del servicio comprometida, sino del tipo de cuadra a servir, con el límite impuesto por el deber de prestar el servicio con camiones en los caminos pavimentados.

Como se observa, esta tesitura no soslaya el hecho de que entre uno y otro modo de prestación del servicio podrían existir diferencias de costo; mas, se destaca, tales diferencias debieron ser evaluadas por la empresa a la hora de presentar su oferta en el marco del pliego, conforme al cual, se reitera, la remuneración iba a depender exclusivamente del tipo de camino a servir.

En tal sentido, resulta aplicable el criterio del Alto Tribunal nacional según el cual “al formular su propuesta, la concesionaria debió obrar con pleno conocimiento de las cosas (arg. art. 902, Código Civil), pues la magnitud de los intereses en juego le imponía actuar de modo de prever cualquier eventualidad que pudiese incidir negativamente en el resultado económico del contrato, adoptando a ese efecto las diligencias apropiadas que exigían las circunstancias de persona, tiempo y lugar (art. 512, Código Civil) (doctrina de Fallos 300:273) y si la oferente incurrió en error en la interpretación de las cláusulas contractuales, éste provendría de una negligencia culpable que impide su invocación (art. art. 929, Código Civil; Fallos 303:323, consid. 10)” (30.3.1993, “Robles S.A., Vicente c. Estado Nacional -Servicio Nacional de Parques Nacionales”,Fallos 316:382).

Ingresando al análisis de la oferta, en el punto “17.2" de la demanda se afirma que de ella surge el “diferente precio entre los servicios prestados por carros o por camiones” (v. f. 26 vto.).

Mas tampoco logra la actora demostrar este aserto.En efecto: al ofrecer prueba, incluye, como punto 3 de la pericial contable (v. foja 100),

el siguiente: “conforme a la propuesta de la actora en la licitación y el contrato, cuáles fueron los distintos servicios cotizados y el precio de cada uno de ellos...”.

Tal requerimiento fue respondido por la experta a foja 176 en los siguientes términos: “los servicios cotizados tal cual surgen del contrato originario, fueron la ‘explotación y construcción de la parte restante de la planta industrializadora de residuos domiciliarios Alcalde Tomás Martínez, con la prestación del serivico de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles y rrecolección de la basura proveniente del mismo, correspondiente a todo el ámbito de la ciudad”. Los costos originales del contrato tal cual surgen de la planilla demostrativa del presupuesto mensual de gastos, ascendía a un total del presupuesto mensual de $a 3.908,84. El costo unitario era el siguiente se componía de la siguiente manera (sic): ... costo unitario por cuadra de recolección en pavimento: $a 0,010431; costo unitario por cuadra de recolección en tierra: $a 0,003560".

Como se observa, no logra la actora, con la prueba propuesta, demostrar que su oferta se haya estructurado sobre la variable “tipo de servicio”; antes bien, surge una vez más como criterio diferenciador de los costos propuestos el tipo de camino servido.

Por otra parte, la recurrente no alcanza a rebatir la afirmación contenida en el considerando tercero del decreto 501, referida a que “esta clasificación -‘zona de pavimento’ y ‘zona de tierra y mejorado’- fue la seguida por la empresa prestataria en oportunidad de presentar la cotización del servicio”, lo que remite al informe de la Dirección General de Limpieza de fecha 16 de marzo de 1990 (v. fojas 97/100 del antexo de prueba documental), según el cual, en cuanto ahora es de interés, la cotización presentada por la empresa se estructuraba como sigue (v. punto 2 del informe):

“Rosario, 8/10/76.

“Total mensual recolección en pavimento: $ 16.517.336; Total mensual recolección en tierra y mejorado: $ 5.468.445; Total mensual barrido y limpieza en pavimento a realizar día por medio: $ 17.102.639; Costo por cuadra de barrido día por medio: $ 216,02; Costo por cuadra de recolección en pavimento: $ 104,31; Costo por cuadra de recolección en tierra: $35,60".

Vale decir, no consta que la empresa haya presentado su oferta en base a un servicio prestado “por carros” y a otro prestado “por medios mecanizados” -como insistentemente plantea en la demanda-, sino, antes bien, sobre la variable tipo de cuadra.

Recapitulando, entonces, ni los términos de los pliegos, ni los de la oferta, autorizan a concluir que se encuentre configurada la denominada variable “tipo de cuadra / tipo de prestación / tipo de servicio”, propuesta por la actora -también- al informar sobre el mérito de la causa.

Nuevamente aquí puede verificarse que esta postulación se funda en premisas incorrectas, tal como se señaló respecto de la argumentación desarrollada en la demanda.

Por ejemplo, la expuesta en el punto “III.2" del alegato, según la cual “el pliego de bases y condiciones (p.b.c.) de esa licitación estipulaba que la empresa debía prestar los servicios a través de dos modalidades bien diferenciadas: a) para ‘calles de tierra’, con ‘equipos de tracción a sangre’ (‘carros’); y b) para las ‘calles pavimentadas’ por medio de ‘vehículos’ (‘equipos mecanizados’)...” (f. 347).

Ya se ha explicado que el pliego que rige la contratación no ha consagrado los deberes que indica la actora, la cual, por lo demás, siquiera incluye en esta exposición a la categoría “cuadra mejorada”. A lo que cabe ahora agregar que toda esta argumentación -la expuesta en el punto “III.2" del alegato- carece de toda mención a artículo alguno del pliego o del contrato.

En el punto III.5 del alegato (v. f. 349 vto.), por su parte, al sostener que la relación entre “tipo de cuadra / tipo de prestación / tipo de servicio” se encuentra probada

en autos, menciona -además de otros elementos ya analizados en los párrafos que anteceden- la “planilla tipo” incorporada al pliego e identificada con el nro. 6 (“Planilla Demostrativa del Presupuesto Mensual de Gastos y Utilidades”), obrante a foja 35 del anexo de prueba documental.

Mas de dicha constancia no cabe, tampoco, extraer la conclusión que pretende la empresa, por cuanto la mencionada planilla incluye, a los fines de arribar al “Costo unitario del servicio”, en forma desagregada, los rubros “unidad automotriz” (comprensivo de los renglones “camión compactador”, “tractor y chatón”, “camión abierto” y “máquina barredora”) y “unidad tracción a sangre” (comprensivo de “carro” y “carreta”), mas sin establecer la relación que postula la actora con los rubros “costo por cuadra de recolección en pavimento” y “costo por cuadra de recolección en tierra” (cf. foja 35 del anexo de prueba documental).

No surge, tampoco, de las constancias de la causa que tales aspectos hayan sido, en su momento, materia de consulta a la Administración, siendo que dicha posibilidad se encuentra expresamente habilitada por el pliego (cf. artículo 16).

En tales condiciones, la postura de la contratista en este punto equivale poco menos que a modificar el pliego de bases y condiciones en función de lo que pudo haber constituido la estructura de sus costos.

b. Tampoco surge la relación postulada por la actora (entre el tipo de cuadra, el tipo de servicio y el precio) del convenio transaccional suscripto el 15.6.1985.

Este instrumento -calificado como “contrato complementario del suscripto entre las partes en fecha 16 de diciembre de 1976"-, tal como surge de la cláusula segunda, se celebró con el objeto de poner fin a dos juicios que se encontraban en trámite por ante esta Corte.

Mediante uno de ellos la empresa impugnaba el decreto nro. 606/82, por el cual “se restringió el reconocimiento del número de cuadras en las cuales prestaba servicio la contratista, disminuyendo el reconocido hasta el momento de su dictado, pretendiéndose el reconocimiento del mayor número de cuadras y superficie servidas por la contratista como consecuencia de la sucesiva incorporación de cuadras al servicio”; vale decir, el litigio refería a los alcances de la prestación del servicio objeto del contrato, sin que surja de estas expresiones conflicto en cuanto a la remuneración del mismo.

El otro, por su parte, refería a un reclamo de mayores costos financieros, y al pago de intereses moratorios, problemática ajena a la discutida en estos autos.

Además, en el convenio bajo análisis la Municipalidad hizo uso de la opción para prorrogar el contrato por cinco años -esto es, hasta el 16.12.1991-, prevista por el artículo 4 del contrato.

Pues bien: en la cláusula 4ta. del convenio se expresa que “la contratista presta conformidad al estudio y conteo de cuadras y superficie afectado al servicio, efectuado por la Municipalidad, el que forma parte del presente como anexo II, por lo cual la certificación se ajustará al mismo a partir del 1 de mayo de 1985" (el subrayado me pertenece).

Puede extraerse de las constancias de la causa que tal conteo surgió de un estudio realizado por la Comisión de Trabajo creada por decreto nro. 1275/83, aprobado por decretos del Concejo municipal nro. 6309 del 2.7.1985, 6311 del 11.7.1985, y 1213 del 15.7.1985.

En este último decreto se señala que “del análisis pormenorizado de los casos de cuadras pendientes de resolución incluidas en el mencionado anexo II y en base a una evaluación

realista de la composición física del Municipio, surge el temperamento de su reconocimiento”, determinándose en el artículo 1 que “a partir del 1 de mayo de 1985 la composición mensual del servicio de recolección y barrido, a los efectos de la emisión de los certificados correspondientes, es el siguiente: Recolección en pavimento: 7.767 cuadras; recolección en tierra: 4.912 cuadras...” (el subrayado me pertenece).

Ello corrobora que, también a partir del 1 de mayo de 1985, la certificación dependía de la calidad del camino servido, y no del tipo de servicio prestado; no se comparte, pues, que, como lo postula la actora a foja 351, “del acuerdo transaccional y sus antecedentes surja clara la variable tipo de cuadra / tipo de servicio / remuneración” (v. f. 351).

c. Ahora bien: en los considerandos del decreto 501/90 -aquí impugnado- se señala, con invocación del informe emitido por la Dirección General de Limpieza en fecha 16 de marzo de 1990 (v. fojas 97/100 del anexo de prueba documental), que “se ha computado a los efectos de la liquidación del servicio ‘calles mejoradas’ como ‘calles pavimentadas’”.

Ello resultaría concordante con lo que surge de una simple confrontación entre el conteo al que refiere el acuerdo transaccional de 1985 -que incluye como “recolección en pavimento: 7.767 cuadras”- y el contenido del referido informe de la Dirección General de Limpieza, en el que se establece que “el servicio ... se ejecutó según el siguiente detalle: a partir del 1.5.1985: Recolección: cuadras pavimentadas: 6.578; cuadras mejoradas y estabilizadas: 1.189 y cuadras de tierra 4.912" (v. f. 98 del anexo de prueba documental).

Por su parte, la empresa actora invoca, en sustento de su posición, una “interpretación” de los términos del contrato habida durante la ejecución del mismo, según la cual el servicio se habría certificado -y pagado- según la modalidad de la prestación -carros o camiones-. Así, habla de “un desconocimiento de lo actuado por distintas administraciones municipales”, ya que “en cada oportunidad en que se mejoraron calles de tierra la Municipalidad exigió de la actora sustituir los carros por vehículos mecanizados”, disponiendo la liquidación de la diferencia de precio.

Indudablemente, tal postura no podría sustentarse en el decreto nro. 9364/78 (v. f. 241). Dicho acto -consentido por la empresa-, que refiere a 49 cuadras de tierra afirmada con recolección de residuos por camión, aplica -como surge de un simple cálculo matemático- el precio del servicio prestado en tierra. En efecto, en el artículo 2 del decreto mencionado se reconoce a favor de la empresa la cantidad de $ 45.354 mensuales, cantidad que dividida sucesivamente por la cantidad de cuadras (49) y por la cantidad de días mensuales de prestación del servicio (26) arroja un resultado de $ 35,59, siendo el “costo por cuadra de recolección en tierra” ofertado por la empresa $ 35,60 (cf. f. 97 del anexo de prueba documental).

Tampoco, en el nro. 6278/78 (f. 234), en el que, habiéndose detectado un error en el conteo de cuadras, y ante la solicitud de la empresa de que “se le reconozca el servicio de recolección ... que realiza sobre calles pavimentadas y de tierra y mejorado” (el subrayado me pertenece), se incluye un determinado número de cuadras, sólo aludiendo al tipo de calle.

Por último, tampoco permitirían sostener la tesitura adoptada en este punto por la empresa los decretos nro. 4755/77 (v. f. 233 del anexo de prueba documental), 6568/78 (f. 235), 7966/78 (f. 236), 8382/78 (f. 237),8459/78 (f. 238), 8460/78 (239), 8462/78 (f. 240), 9085/78 (f. 242), 9813/78 (f. 243), 9814/78 (f. 244), 9815/78 (f. 245), 43/79 (f. 246), 275/79 (f. 247), 820/79 (f. 248), 2169/79 (f. 249), 2290/79 (f. 250), 2986/79 (f. 251), 1134/80 (f. 252), 168/81 (f. 255) y 1501/81 (f. 256/257) -todos, a su vez, dejados sin efecto por el artículo 2 del decreto nro. 1213/85-.

Dichos actos, al margen de no ratificar ni adoptar orden alguna, en general autorizaban a la empresa a brindar el servicio en cuadras que se agregaban al contenido original del contrato. Constituirían, por lo tanto, aplicación del segundo de los supuestos previstos en el artículo A-16-f del pliego de bases y especificaciones técnicas -conforme se analizó en el apartado III.a del presente voto-, y remitirían en definitiva, más allá de las concretas menciones que contuviesen, a los fines de establecer la remuneración del contratista -que según la norma debía liquidarse “a la proporción correspondiente”-, a la distinción según el tipo de cuadra.

Ahora bien: distinto es el caso de los decretos nro. 1137/80 (f. 254) y 1648/81 (f. 258) -también dejados sin efecto por el decreto nro. 1213/85-, en cuyos “vistos” se alude a que la Dirección de Limpieza “sugiere se mecanice el servicio de recolección de residuos” en seiscientas setenta y tres y ciento catorce cuadras con mejorado asfáltico sin cordón respectivamente, “reemplazando en consecuencia al prestado por carros a tracción a sangre”, y se menciona expresamente la diferencia de precio por “recolección con camiones en calles que actualmente se realiza con carro”. En consecuencia, en ambos se “autoriza” a la empresa a prestar en forma mecanizada el servicio en cuadras de mejorado asfáltico, disponiendo la liquidación y pago del costo adicional mensual.

En estos actos, pues, se verifica la relación tantas veces señalada por la empresa, entre precio del servicio y tipo de prestación -mecanizada-, recayendo sobre cuadras de “mejorado asfáltico”.

Lo propio sucede con el decreto nro. 1674, del 16.9.1985 (v. f. 265 del anexo de prueba documental), por el cual, con invocación del artículo 3 del convenio, se “autoriza” a la empresa a “realizar en forma mecanizada el servicio de recolección de residuos en novecientos doce (912)

cuadras con estabilizado”, reconociéndose en el artículo 2 una diferencia de precio.Una disgresión: no podría soslayarse que el artículo 3 del convenio transaccional -en

cuanto aquí es de interés- tiene un alcance mucho más acotado que el que parece indicar esa cláusula, a saber: “la contratista se compromete a suplantar la mayor parte de los camiones abiertos utilizados a la fecha en la prestación de los servicios en las calles pavimentadas, con mejorado y/o estabilizado, por camiones compactadores cuyas características serán como mínimo similaes, a las de las unidades actualmente utilizadas por la contratista. La flota de camiones se compondrá en ochenta por ciento (80%) de unidades compactadores y en un veinte por ciento (20%) de unidades abiertas”. Como se observa, refiere únicamente a la sustitución de los camiones que se venían utilizando en caminos pavimentados, con mejorado y/o estabilizado, mas no imponía de por sí la mecanización de los servicios, como parece extraerse del decreto 1674/85.

Volviendo al tema en análisis, se dictaron también otros decretos en los que directamente se “reconoce” a favor de la empresa los “servicios por modificación de rubro”, estableciendo como criterio para así resolver el de “recolección mecanizada”, mencionándose “pavimento, estabilizado, mejorado”, disponiendo una correlativa disminución de los servicios “de recolección con carros (tierra)” (v. decreto nro. 366/87, f. 266, 2185/87, f. 267, 1334/88, f. 268, 1923/88, f. 269, 352/89, f. 270, 1622/89, f. 271).

Mas, a la luz de lo anteriormente expresado, no cabe sino compartir los considerandos del decreto nro. 501/90, según los cuales el criterio adoptado por tales actos es violatorio de las disposiciones del pliego de bases y condiciones, de los términos de la oferta presentada por la empresa y, en definitiva, del contrato que regía la relación, que, como antes se explicó, hacían depender la remuneración del contratista del tipo de cuadra servida, imponiendo el deber de prestar el servicio en forma mecanizada en los caminos pavimentados, y sólo la facultad de hacerlo con carros en las calles de tierra y mejorado.

No obsta para así concluir el hecho -insistentemente destacado por la empresa actora- de que el conteo incluido en el convenio transaccional de 1985 haya sido aprobado -en definitiva- con la concurrencia de la voluntad del órgano Concejo Municipal, por cuanto, desde luego, su intervención no basta para tornar legítima una estipulación que en definitiva tendría como efecto vulnerar el precio pactado en la contratación pública, que, de acuerdo a lo sostenido por este Tribunal a lo largo de diversas integraciones, es en principio inmodificable (v., por todos, “Busaniche”, A. y S. T. 127, págs. 254/291; “Mundo Construcciones”, T. 182, pág. 423/451, con cita de C.S.J.N., ‘Dulcamara. S.A. c. E.N.Tel.’, Fallos 313:376, “Pizarro Aráoz”, Fallos 303:323, “Tecnobra S.A. c. Comisión Nacional de Energía Atómica”, Fallos 316:729, “Calderas Salcor Caren S.A. c. Comisión Nacional de energía Atómica y otra”, Fallos 319:2037) . También señaló este Cuerpo la necesidad de preservar las bases de los procedimientos de selección por licitación pública, la igualdad y la efectiva competencia de los concurrentes, citando al Alto Tribunal nacional in re "Dulcamara" (cf. “Construcciones Industriales y Civiles”, A. y S. T. 190, pág 197).

Asimismo, tal como sostiene la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación "...la ley de la licitación o ley del contrato, está constituida por el pliego donde se especifican el objeto de la contratación y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario, con las notas de aclaración o reserva que en el caso correspondan o resulten aceptadas por las partes al perfeccionar el contrato respectivo..." (cfr. Fallos 308:618; 311:2831 R. 82. XXII. "Radeljak, Juan Carlos c. Administración General de Puertos s/ordinario" del 29/12/88; 314:491; 317:1340; 323:1146, entre otros).

Ello no importa otra cosa que "...la aplicación del principio de la legalidad administrativa derivación de los postulados del Estado de Derecho que importa la vinculación y sujeción de la Administración Pública al bloque de la legalidad, que se integra no sólo con las normas de rango jerárquico superior a partir de la Constitución, artículo 31 y reglamentos que emite, sino también con los actos unilaterales y bilaterales que ceñidos a las normas mencionadas, dicta o asume" (C.S.J.N. C. 401. XXIV. "Credimax S.A.C.I.F.I.A. c. Ferrocarriles Argentinos s/nulidad de resolución", fallo del 20 de octubre de 1994; Fallos 317:1340 del voto en disidencia del Ministro López).

Por otra parte, no puede soslayarse que el principio de la buena fe, contenido en el primer párrafo del artículo 1198 del Código Civil, alcanza también a los contratos celebrados con la Administración (v. Fallos 312:1725, Considerando 10).

Aún más, "...dicha regla tiene singular importancia en los contratos administrativos, en los que se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación, entre los que se encuentra la licitación pública, que se caracteriza como aquél mediante el cual el ente público invita a los interesados para que, de acuerdo con las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas entre las que se seleccionará la más conveniente. La Ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de las contrataciones y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario..." (Fallos 308:618; 310:2278; 316:382; 324:4199, entre muchos).

Desde otra óptica, también el respeto al principio de igualdad de tratamiento de los oferentes, fundamental en materia de contratos administrativos, impone la solución que se

propone. Tal principio, vinculante para la juridicidad del obrar administrativo debido no solamente

en la instancia de selección del cocontratante particular, sino que con la misma intensidad en la fase posterior de ejecución del contrato (cf. Superior Tribunal de Córdoba, Sala Contenciosoadministrativa, 14.10.2005, “Aguas Cordobesas S.A. c. Provincia de Córdoba”), también otorga fundamento al rechazo de la pretensión aquí intentada, pues lo contrario importaría convalidar un cambio en el sistema de remuneración del contratista que los demás oferentes no han podido considerar al momento de formular sus ofertas.

No podría, tampoco, tener andamiento la tesis de la actora a la luz de la denominada “teoría de los actos propios”.

Este Tribunal tiene resuelto que entre los requisitos exigibles para la aplicación de la teoría, en el ámbito del derecho público provincial, doctrina y jurisprudencia mencionan: 1) existencia de una conducta previa y una pretensión posterior emanadas de la misma persona, producidas frente a la misma contraparte y dentro del marco de la misma relación jurídica; 2) que la conducta previa sea válida y revista sentido unívoco; 3) que tal conducta y tal pretensión contradictorias sean incompatible entre sí; 4) que no haya una norma que autorice la contradicción (cf. “Sentra y Sitra S.A.C.F.I.C. c. Municipalidad de Villa Constitución”, 28.12.1994).

Y bien: como se observa, la “teoría de los actos propios” se asienta en principio en la hipótesis de que el acto productor de efectos resulte legítimo. Y es esa legitimidad -precisamente- lo que la Administración ha cuestionado en su propia esfera en el caso de autos.

Por su parte, este Tribunal ha, también, aludido a la diferencia que cabe reconocer en el funcionamiento de dicha teoría cuando se postula contra la Administración Pública (v. “Mayo Transformadores S.R.L. c. Provincia de Santa Fe”, 3.11.2004). En ese sentido se ha pronunciado también la jurisprudencia de otros tribunales, al señalar “la regla ‘venire contra factum proprium nulli conceditur’ no juega igual respecto de la conducta del Estado que del comportamiento de particulares” (Cám. Nac. Ap. Contenciosoadministrativo Federal, sala III, “Gidekel de Garbar, Chaja y otros c. Banco Central”, 13.3.1990).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho, por su parte, que “si contra la administración no rige la prohibición de alegar la propia torpeza, ya que salvo disposición en contrario debe revocar o demandar la anulación de sus actos viciados, menos aun cabe impedirle que, al advertir las graves deficiencias de su obrar en algunos casos, las corrija razonablemente” (“Exolgan S.A. c. Administración General de Puertos”, Fallos 326:1851).

d. Acusa además la empresa incompetencia y retroactividad en los actos impugnados. Tales planteos, en cuanto resultan analizables dado el alcance con el que resultó

admisible el presente recurso, deben rechazarse. En cuanto al primero, porque los actos impugnados resultan ejercicio de típicas y

elementales potestades propias del Departamento Ejecutivo, referidas al control de la ejecución de los contratos administrativos (cf. artículo 41, inciso 17, ley 2756).

Y respecto del agravio vinculado con la retroactividad de los decretos impugnados, el mismo tampoco se advierte configurado.

Para así concluir, es menester tener en cuenta liminarmente que, conforme surge de lo considerado al tratar la primera cuestión, el lapso anterior al 1.1.1990 quedó fuera de la presente litis.

Y en lo que corresponde al período posterior a esa fecha, no se advierte retroactividad alguna, ya que las modificaciones ordenadas en los certificados emitidos o a emitir no son sino consecuencia directa e inmediata del restablecimiento de pautas de certificación acordes con las bases de la contratación -esto es, con los legítimos términos del pliego y del contrato-, dispuesto por los decretos impugnados, y que este Tribunal en el punto V.c consideró legítimo.

A la cuestión propuesta, voto, pues, por la negativa. A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo: V. Como surge del relato efectuado al tratar la cuestión precedente, la pretensión

principal de la actora consiste en la anulación de los decretos 501/90 y 599/90, confirmados por la resolución 396/90. Consecuentemente solicita la obtención del pago de las sumas retenidas por la demandada en el marco del contrato celebrado por las partes el 16.12.1976 y finalizado el 15.1.1993 (cfr. pericia contable a fs. 183 y alegato actora a fs. 394), con más actualizaciones e intereses.

Mediante el decreto 501/90 el Departamento Ejecutivo Municipal estableció que para la liquidación del servicio de recolección de residuos domiciliarios, a partir del 1.1.1990, se computarían 6.801 cuadras pavimentadas y 6.085 cuadras de tierra y mejorado (artículo 1); que la Dirección General de Precios y Costos debía proceder a modificar en cualquier estado del trámite en que se encontrasen los certificados emitidos no cancelados de acuerdo a las cantidades indicadas en el artículo 1(artículo 2); que la Dirección General de Limpieza debía descontar en el próximo certificado a emitir, a valor actualizado, la diferencia entre las cantidades erróneamente certificadas desde el 1.1.1990 en certificados cancelados y las que estrictamente corresponden de acuerdo a lo establecido en el artículo 1 (artículo 3); y ordenó dar intervención a la Dirección General de Asuntos Jurídicos "para que dictamine sobre el procedimiento a seguir con relación a

los certificados anteriores al 1.1.1990, emitidos y cobrados por la empresa prestataria" (artículo 4). Para así disponer, consideró que, a los efectos de la liquidación del servicio, se venían

computando las cuadras "mejoradas" como "pavimentadas", lo que resultaba violatorio de las disposiciones del pliego de bases y condiciones que había regido la licitación, que establecía la diferenciación entre "zona de pavimento" y "zona de tierra y mejorado". Añadió que esta última clasificación había sido la seguida por la empresa prestataria en oportunidad de presentar la cotización del servicio, concluyendo en la necesidad de ajustar la liquidación de los servicios al pliego.

Por su parte, mediante el decreto 599/90, el Intendente -en cuanto ahora es de interés- reiteró las cantidades y tipos de cuadras mencionadas en el decreto 501 para el servicio de recolección de residuos domiciliarios.

Corresponde destacar que la actora cuestiona la legitimidad del decreto 599/90 sólo en la medida en que refieren al servicio de recolección de residuos, quedando fuera de la litis los tramos de ese acto que refieren al servicio de barrido y limpieza de calles, como así también a la cuestión de la compensación por prohibición de uso de incineradores y el adicional por limpieza y mantenimiento de zanjas (incisos e y d del artículo 1 y artículos 2 y 3 de dicho acto), puntos respecto de los cuales la recurrente no ha planteado agravio alguno en concreto.

VII. Que tal como ha sido planteado el debate, la solución a adoptar respecto de la legitimidad de los decretos impugnados depende del sentido y alcance que se asigne al contrato de concesión de servicio público celebrado entre "Transporte Nueve de Julio" S.A. y la Municipalidad de Rosario en 1976. Al decir de Danz, estamos en presencia de un caso en que "interpretado el negocio jurídico, interpretado el contrato, queda resuelto el litigio" (Danz, E. "La interpretación de los negocios jurídicos", 3ª ed., Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1955, pág. 1)

En particular, es preciso determinar el criterio en función del cual variaba la remuneración de la concesionaria. Mientras que para la contratista variaba en función del servicio prestado, para la Municipalidad lo hacía en función del tipo de camino. Así, respecto de las calles mejoradas en que el servicio era prestado por medio de camiones, la actora sostiene que debía abonarse el mayor precio previsto, y la demandada entiende que debía pagarse el monto menor.

Me apresuro a adelantar que le asiste razón a la actora, en tanto desde una interpretación totalizadora y teleológica del contrato, reforzada por la actuación posterior de las partes, no cabe sino concluir que la remuneración de la concesionaria variaba en función del servicio prestado, pagándose un mayor valor en los casos en que correspondía utilizar camiones.

VIII. 1. A los efectos de fundar la conclusión precedente, conviene comenzar analizando el "bloque de legalidad" constituido -en lo esencial- por el pliego de condiciones generales (fs. 10 bis/22 del anexo de prueba documental), las bases y especificaciones técnicas (o "Disposiciones para la prestación del servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles y recolección de la basura proveniente del mismo", fs.23/31 del anexo de prueba documental), las planillas anexas al pliego (fs. 32/35), los decretos de adjudicación de la licitación (fs. 4/6 del anexo de prueba documental), y el contrato celebrado el 17.12.1976 (fs. 9/13 del anexo de prueba documental), a todo lo cual debe agregarse especialmente el convenio transaccional del 15 de julio de 1985 (fs. 50/54; 178/182 del anexo documental).

Es que, tal como lo sostiene la Corte Suprema de Justicia de la Nación, "el contrato administrativo constituye una ley para las partes" (312:84, voto de Fayt en 313:376), y "la ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de la contratación y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario" (Fallos 308:618, 316:382, A. y S. t. 113 p. 288), a lo que deben agregarse otros documentos relevantes complementarios del contrato, tales como "las notas de aclaración o reserva aceptadas por las partes al perfeccionarse el acuerdo"(Fallos 311:2831, 314:491, A. y S. t. 113 p. 309).

En ese orden de ideas, corresponde recordar que la interpretación del contrato administrativo debe realizarse a través de un análisis armónico del conjunto de sus normas y cláusulas(A. y S. t. 182 p. 423), intentando alcanzar una visión totalizadora(cfr. Vigo, R."Interpretación jurídica", Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1999, pág 154; vide también Fallos 262:302), y evitando escindir el contenido del acuerdo en párrafos o cláusulas aisladas, con olvido del contrato general en que fueron suscriptas (Fallos 305:179 311:971, 321:3163, A. y S. t. 153 p. 263). La Corte Nacional claramente ha dicho que corresponde propiciar que la interpretación de una concesión deba "obtenerse haciendo concurrir a la solución todas las cláusulas que se encuentran vinculadas entre sí y salvando en lo posible las deficiencias de expresión siempre frecuentes en actos de esta naturaleza" (Fallos 149:218). Se trata de la sexta regla de interpretación de Pothier, quien señaló que "se debe interpretar una cláusula por otras cláusulas contenidas en el acto, ya precedan o sigan a dicha cláusula" (Pothier, R. J. "Tratado de las obligaciones", Ed. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1961, p. 62), que más allá de que sólo esté reflejada en el artículo 218 inciso 2° de nuestro Código de Comercio, constituye una regla que excede los límites del derecho privado.

VIII. 2. En la especie, es necesario comenzar transcribiendo el artículo 7 del Pliego de Bases y Condiciones Generales, el cual sostiene que "se deberá cotizar por separado y por mes el

costo del servicio de recolección de residuos domiciliarios tanto en la zona de pavimento como en la de tierra y mejorado y el correspondiente al barrido y limpieza de las calles de pavimento exclusivamente y la oferta que se realiza por la explotación de la Planta de Residuos, de acuerdo al siguiente detalle: a) Total de cuadras pavimentadas: 6.090; b) Total de cuadras de tierra y mejorado: 5.908"(fs. 14).

Como se observa, dicho artículo señaló un precio para "calles pavimentadas" y otro para "calles de tierra y mejorado". Ahora bien, del conjunto de las cláusulas del contrato surge que dicha distinción fue realizada a los efectos de dividir las calles de la ciudad de Rosario en dos grandes grupos, diferenciándolos según el servicio a prestar en cada una de ellas. Es decir, se estableció la necesidad de cotizar un precio para cada uno de los dos grupos de calles en que el servicio era prestado de modo diferente.

Tal interpretación se ve abonada principalmente por lo establecido en los artículos 19 del Pliego de Bases y Condiciones Generales (fs. 18), A-16-e y A-16-f de las bases y especificaciones técnicas (fs. 30/31), y por la Planilla n° 6 que acompaña al Pliego ("Demostrativa del presupuesto mensual de gastos y utilidades" a fs. 34/35).

Así, el artículo A-16-f de las bases técnicas titulado "Ampliación del servicio", establece que "de procederse a la pavimentación de calles actualmente de tierra el adjudicatario queda obligado a prestar servicios de barrido y recolección por camiones en lugar de carro a partir de la fecha de habilitación del pavimento, debiendo la comuna reconocer la diferencia en forma proporcional"(fs. 30/31).

Por su parte, el artículo 19 del pliego establece que "la municipalidad considerará toda otra forma de realizar los servicios licitados, siempre que lo estime conveniente a los intereses de la población" (fs. 18 anexo documental).En el mismo sentido, el artículo A-16-e de las bases técnicas, titulado "utilización de los camiones", dispone que "cuando la Municipalidad lo considere necesario el concesionario estará obligado a recoger los residuos en los lugares dentro de su zona, que le indique la Oficina de Fiscalización".

Por último, la Planilla N° 6, destinada a determinar el "costo unitario del servicio", desagrega los rubros "unidad automotriz" (comprensivo de "camión compactador", "tractor y chatón", "camión abierto", "máquina barredora") y "unidad tracción a sangre" (comprensivo de "carro" y "carreta"), para luego distinguir entre "Costo por cuadra de recolección en pavimento" y "Costo por cuadra de recolección en tierra".

Entonces, del artículo A-16-f y de la Planilla n° 6 surge de forma indubitable que el precio estaba relacionado con el tipo de servicio, en tanto se cobraba más cuando se utilizaban camiones. Dicho artículo establece que cuando se pavimenta una calle de tierra hay que prestar el servicio por camiones en lugar de carros y pagar la diferencia. A su vez, la Planilla 6 distingue entre las unidades utilizadas a los efectos de determinar el costo unitario del servicio. Por ende, es evidente que la distinción entre un grupo y otro de calles estaba relacionada con la obligación de utilizar el servicio con camiones, y no con la condición específica del camino.

Asimismo, conjugando los cánones señalados con el 19 y el A-16-e, es claro que si bien la Municipalidad estableció inicialmente un conteo y agrupamiento de las calles, estaba facultada para ir obligando a la concesionaria a utilizar camiones, pagando la diferencia de precio correspondiente. De ese modo se intentó atender mejor a la dinámica del servicio a prestar, permitiendo que la Municipalidad vaya ordenando la utilización de camiones cuando se pavimenten las calles, como también cuando se realice algún tipo de mejorado, pagando siempre la diferencia correspondiente.

Así se permite que la administración pueda ir ordenando las modificaciones en la prestación del servicio necesarias para atender al interés público, de modo de no tornarlo inactual, inoperante o contraproducente para la satisfacción de ese interés (cfr. Berçaitz, Miguel Ángel, "Teoría General de los Contratos Administrativos", 2° ed., Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1980, p. 347). Esa facultad de la Municipalidad debe comprenderse en el marco de las limitaciones y regulaciones que la Administración establece en el modo de desarrollo del servicio a los efectos de atender al interés público. Es que, como lo ha señalado Alessi, "la actividad del concesionario en orden al ejercicio del servicio objeto de la concesión está sometido a un intenso control por parte del concedente".(cfr. Alessi, Renato, "Instituciones de Derecho Administrativo", Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, T. I, p. 175, vide también, p. 170-171).

Cabe concluir entonces que, según los términos del contrato analizados, correspondía prestar el servicio mediante unidades mecanizadas tanto cuando las calles se encontraban incluidas en el conteo inicial como cuando la Municipalidad obligaba a la contratista a utilizar camiones, debiéndose pagar, en ambos casos, el precio mayor. Así, en los casos en que existía la obligación de utilizar camiones se pagaba el mayor valor, y cuando era posible prestar el servicio a través de unidades de tracción a sangre se abonaba el menor valor.

Por lo demás, también es necesario señalar que el contrato se desentendió de realizar una distinción clara entre calles "pavimentadas", "mejoradas" y "de tierra". Es que si bien el artículo 7 menciona dicha clasificación, el artículo A-16-f y la Planilla 6 sólo distinguen entre cuadras pavimentadas y de tierra, omitiendo toda referencia a las mejoradas. Entonces, tratándose de una clasificación que puede dar lugar a dudas en cuanto a la inclusión de la calle en

una u otra categoría (vide., por ejemplo, las distinciones realizadas por el perito ingeniero a fs. 244/247), era de esperar que se especifiquen más claramente los mecanismos para determinar cuando una calle era ubicada en una y otra categoría si se quería hacer variar el precio en función de tal criterio. En tanto ello no ocurrió, se impone pensar que la clasificación de las calles según su condición no constituyó un elemento central para la determinación del precio a pagar por el servicio de recolección de residuos.

VIII. 3. En el análisis del bloque de legalidad mencionado, es necesario destacar especialmente el convenio transaccional suscripto el 15.07.1985 (fs. 50/54; 178/182 del anexo documental), aprobado por decretos del Consejo Municipal n°6309 del 2.7.1985 (fs. 336/337) y 6311 del 11.7.1985 (fs. 338/339). Es que dicho acuerdo ha sido calificado por las propias partes como "complementario" del contrato suscripto en fecha 16 de diciembre de 1976 (encabezado del contrato a fs. 50 y 178), carácter que ha sido ratificado por el artículo 4 del decreto 6309/85 en donde se establece que el acuerdo ha quedado "incorporado como documento contractual"(fs. 336 del cuerpo principal). En tales condiciones, tal como se lo ha señalado, el convenio transaccional vino a conformar la ley del contrato junto con el pliego originario, con la trascendencia que esta calificación impone a las partes.

En lo que interesa, el inciso 3° de la cláusula tercera del referido convenio señala que "la contratista se compromete a suplantar la mayor parte de los camiones abiertos utilizados a la fecha en la prestación de los servicios en calles pavimentadas, con mejorado y/o estabilizado, por camiones compactadores ..."(fs.51 vto. y 179 vto.).

A su vez, en el inciso 16° de la misma cláusula "la Municipalidad recepciona en forma definitiva los trabajos comprendidos en el contrato, dando cumplimiento a todas las obligaciones de la contratista en ese aspecto ..."(fs. 52 vto y 180 vto).

Asimismo, en la cláusula cuarta se expresa que "la contratista presta conformidad al estudio y conteo de cuadras y superficie afectado al servicio, efectuado por la Municipalidad, el que forma parte del presente como anexo II, por lo cual la certificación se ajustará al mismo a partir del 1° de mayo de 1985. Ello en un todo de conformidad al trabajo de Auditoría y Estudios realizados por el Ing. Raúl Daniel Álvarez, Cont. Pedro Romano y Cont. Oscar José Pecoraro, Directores de Topografía, Auditoría y Reforma Administrativa y General de Contralor Administrativo, respectivamente"(fs. 53 y 181).

Por último, en lo que aquí es de interés, la cláusula octava establece que "el presente acuerdo ha sido aprobado por el Honorable Concejo Municipal por decretos nros. 6309/85 y 6311/85 de fecha 2/7/85 y 11/7/85 respectivamente, los que promulgados pasan a formar parte del presente".

Seguidamente, el decreto 1213 del 15.7.1985 (fs. 231/232 y 359/360) completó el referido conteo de cuadras estableciendo en su artículo 1° que "a partir del 1° de mayo de 1985 la composición mensual del servicio de recolección y barrido a los efectos de la emisión de los certificados correspondientes es el siguiente: recolección en pavimento 7767 cuadras, recolección en tierra 4912 cuadras, barrido 7306 cuadras, que incluyen con barrido diario 3882 cuadras" (fs. 359 vto).

Entonces, es claro que el convenio transaccional firmado en 1985 y sus decretos aprobatorios y complementarios ratifican la interpretación propiciada del contrato originario puesto que no sólo se desentendió de la clasificación de las calles según su condición, sino que evidentemente el criterio para dividir en dos grandes grupos a las calles de la ciudad de Rosario consistió en el tipo de servicio prestado, pagándose un precio mayor en los casos en que correspondía utilizar unidades mecanizadas.

La conclusión precedente se ve reforzada por la recepción definitiva realizada por la Municipalidad, por cuanto configura una atestación acerca del estado de los trabajos realizados(cfr. A. y S. t. t.84 p. 452, t. 194 p. 257, t. 197 p. 356 donde esta Corte analizó la figura en relación a los contratos de obras públicas) e implica el ejercicio de un control de legalidad y de oportunidad por parte de la Administración, comprendiendo el concepto de legalidad al análisis del cumplimiento de las cláusulas del acto de concesión, y el de oportunidad a la valoración de la solución de cuestiones meramente técnicas (Alessi, Renato op. cit. p. 175-176). Se advierte así cómo la interpretación del contrato que surge de los términos del pliego se consolidó con la recepción de los trabajos prestados por la concesionaria, en tanto implica la conformidad con la forma y el precio de la prestación.

Por último debe destacarse que el Consejo Deliberante prestó conformidad al convenio mediante los decretos nros. 6309/85 y 6311/85 de fecha 2/7/85 y 11/7/85, posteriormente promulgados por el Departamento Ejecutivo. Es que si bien es cierto que no cabe hablar de incompetencia del Intendente al dictar los decretos impugnados de 1990 por cuanto según la Ley Orgánica de Municipalidades el Departamento Ejecutivo Municipal, como órgano responsable de la administración del municipio, es el órgano facultado para celebrar contratos, limitándose la competencia del Consejo Deliberante a la iniciativa en la materia (cfr. "Consejo de Ingenieros" A. y S. t. 107 p. 61 y "Sycic" t.186 p. 405), y toda vez que la intervención del Consejo en el convenio de 1985 constituye una autolimitación del Departamento Ejecutivo insuficiente por sí para alterar las competencias establecidas por ley ("Sycic" t.186 p. 405), no puede soslayarse que "el Consejo

cuenta con importantes atribuciones para ejercer el control de la gestión administrativa, disponiendo de los resortes necesarios para que ello se efectivice" ("Consejo de Ingenieros" A. y S. t. 107 p. 61) . Por ende, la participación del Consejo Deliberante en la aprobación del convenio, en tanto interpretó concordantemente el contrato originario en ejercicio de las facultades de control que le asisten como órgano que nuclea a los miembros elegidos por la ciudadanía (cfr. "Consejo de Ingenieros" A. y S. t. 107 p. 61), refuerza la conclusión propiciada.

IX. Asimismo, no puede soslayarse que la interpretación del contrato administrativo debe realizarse en función de su objeto (Fallos 312:696, 315:158, 317:80) y atendiendo a su finalidad (Fallos 303:928, 319:2433), teniendo en cuenta que mediante el objeto o contenido del acto se expresa lo que desea obtenerse de éste, y, en cambio, la finalidad expresa porqué se desea obtener ese determinado objeto (Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo", T. III-A p. 327-328 y T. II p. 343-344, 2° ed. actualizada, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1978). Como lo ha sostenido la Corte Nacional, "la interpretación a realizar debe avenirse con el fin perseguido al celebrarse el acuerdo" (Fallos 305:1011). En el mismo sentido, Vigo ha señalado que "el intérprete, al fijar las relaciones jurídicas emergentes de lo concertado, debe procurar que no se frustre aquel logro que los contratantes intentaron conseguir a través del contrato" (Vigo, ob. cit p. 159).

En la especie, el objeto del contrato -en lo que interesa- consiste en la prestación del servicio de recolección de residuos domiciliarios (cfr. artículo 1 del Pliego de Bases y Condiciones Generales a fs. 10 bis; y artículo 1 del contrato del 17.12.1976 a fs. 9).

En consecuencia, su finalidad se traduce en el interés público de obtener una correcta prestación de dicho servicio a los efectos de atender a las necesidades e intereses de la población. El artículo 19 del Pliego expresamente señala la importancia de la finalidad del contrato, al establecer que considerará otras formas de realizar los servicios siempre que lo estime conveniente a "los intereses de la población" (fs. 18 anexo documental). Asimismo, en los considerandos del decreto municipal n°2121 del 26.11.1976 se sostiene que es preciso "arbitrar sin dilación los medios conducentes a mantener la prestación del servicio de la recolección de residuos y limpieza de las arterias de la ciudad, que en su defecto incidirían en la salud de la población cuyo resguardo hace a la esencia de la administración comunal" (fs. 5 anexo documental).

Entonces, analizando los términos del contrato a la luz de su objeto y finalidad, también debe concluirse que el precio variaba en función del servicio prestado, según que correspondía o no la utilización de unidades mecanizadas.

La interpretación propugnada es más razonable que entender que el precio variaba sólo en función del tipo de calle. Es que si bien el tipo de calle podría explicar la diferencia de precio en el servicio de barrido -en tanto nunca será lo mismo limpiar una calle de tierra o una pavimentada-, en el caso del servicio de recolección de residuos, la condición del camino no logra explicar las razones de la variación del precio, sin acudir a las diferencias existentes en el modo de prestación del servicio, a sus mayores o menores costos.

Así, toda vez que el precio variaba en función del servicio prestado y en tanto la Municipalidad estaba habilitada para ir ordenando la utilización de unidades mecanizadas en distintas calles de la ciudad, se armonizan el interés de la administración en modernizar la modalidad de prestación del servicio con el del contratista de percibir una remuneración razonable por su actividad.

En relación al interés de modernizar la prestación del servicio, ha sostenido Jéze que "sería absurdo que la Administración continuase haciendo funcionar durante años un servicio público inútil o mantuviese una organización que se ha vuelto inadecuada, o recibiese prestaciones que se han vuelto inútiles para el servicio público. Se produciría una pérdida económica injustificable, un estancamiento intolerable de los servicios públicos, un despilfarro de los dineros públicos" (Jéze, Gastón, "Principios Generales del Derecho Administrativo", trad. de Julio N. San Millán Almagro, Bs. As., 1950, Depalma, Tomo IV, pág. 233; citado por esta Corte en "Fibraca Constructora S.C.A", A. y S. t. 160 p. 32).

X. 1. Por otra parte, la conducta posterior de los contratantes también abona la interpretación realizada. Al respecto, ha dicho la Corte Nacional que la actitud observada por las partes con posterioridad a la vigencia del contrato es un elemento valioso para interpretar el alcance de las cláusulas contractuales, aplicando tal criterio incluso en el ámbito del derecho administrativo (Fallos 128:153, 263:510, 300:273, 326:2625). Así también este Cuerpo ha señalado que la conducta de los contratantes es "una de las principales y más seguras pautas de interpretación de lo que han entendido que implicaba la relación jurídica entablada" (cfr. A. y S. t. 186 p. 405).

Esta regla interpretativa encuentra fundamento en el conocido principio por el cual todos los contratos -inclusive los administrativos- deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que verosímilmente las partes entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y previsión (Fallos 185:502, 298:265, 305:1011, 311:971, voto de Fayt en 313:376, 315:158, 316:212, 316:382, A. y S. t. 113 p. 288, t. 127 p. 254, t. 192 p. 228). Por ser ello así, es dable exigir a las partes un comportamiento coherente ajeno a los cambios de conducta

perjudiciales, desestimando toda actuación que implique un obrar incompatible con la confianza que -merced a sus actos anteriores- se ha suscitado en el otro contratante (Fallos 311:971, voto de Fayt en 313:376).

Se advierte así que existe una estrecha relación con la doctrina de los actos propios, que puede sintetizarse, según la clásica formulación de Ennecerus, diciendo que "a nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando esta conducta, interpretada objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe" (cfr. Mairal, Héctor A., "La doctrina de los actos propios y la Administración Pública", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1988, p. 4); doctrina que según lo ha señalado este cuerpo en reiteradas ocasiones, no sólo es aplicable al derecho privado sino que alcanza a todas las disciplinas jurídicas (A. y S. t. 77, p. 1, t. 145 p. 335).

X. 2. A la luz de tales criterios, del análisis de las constancias de autos surge que existieron una serie de actos administrativos dictados durante la ejecución del contrato que refuerzan la conclusión de que la remuneración de la contratista variaba en función del servicio prestado. Estamos hablando de los decretos que iba dictando el Departamento Ejecutivo Municipal, que ratificaban las órdenes expedidas por la Dirección de Limpieza, y que estaban dirigidos a reconocer las modificaciones en la prestación de los servicios por la concesionaria.

En este punto no se puede dejar de señalar que todo contratista, en tanto se trata de un colaborador del Estado en la prestación de un servicio público, debe cumplir con las órdenes que le imparta la Administración Pública -quien no se desliga ni desvincula del servicio- relativas al modo en que ejecutará las prestaciones que el contrato le impone (cfr.: Berçaitz, Miguel Ángel, op. cit. p. 366-367); deber que consiste en una derivación del estado de subordinación jurídica del contratante, nacido de la circunstancia de que el contrato administrativo afecta la satisfacción de una necesidad general (Berçaitz, Miguel Ángel. op. cit. p. 497 y sgtes., citado por esta Corte en A. y S. t. 80 p. 400).

Para su mejor consideración, los actos a analizar pueden ordenarse según que sean anteriores o posteriores al convenio de 1985, por cuanto el decreto 1213/85 en su artículo 2° dejó sin efecto todos los decretos previos que reconocieron variaciones de servicios, en tanto quedaron incluidos en el conteo realizado en dicha norma.

Entonces, se advierte que en el grupo de decretos anteriores, pese a algunas vacilaciones e imprecisiones, existió claramente una línea de ejecución del contrato que, aplicando correctamente los términos del bloque de legalidad inicial, hicieron variar el precio a pagar a la empresa concesionaria en función del servicio prestado.

Así, pueden mencionarse los decretos 7966/78 (fs. 236 del anexo documental), 9814/78 (fs. 244), 820/79 (fs. 248), 8459/78 (fs. 238), 9085/78 (fs. 242) por los cuales se autorizó a la empresa a brindar los servicios en nuevas cuadras que la Administración habilitaba y que se agregaban a la prestación concesionada, pagando el precio en función del tipo de servicio prestado, y sin siquiera aludir al tipo de camino.

A su vez, los decretos 8462/78 (fs. 240), 8382/78 (fs. 237), 9813/78 (fs. 243) también autorizaron la prestación de nuevos servicios, determinando el precio según correspondiera la utilización de unidades mecanizadas o de tracción a sangre, más allá de que se haya mencionado el tipo de calle.

En particular es interesante destacar los decretos 1137/80 (fs. 254) y 1648/81 (fs. 258), en cuyos "vistos" se alude a que la Dirección de Limpieza "sugiere se mecanice el servicio de recolección de residuos" en seiscientas sesenta y tres y ciento catorce cuadras con mejorado asfáltico sin cordón respectivamente, "reemplazando en consecuencia al prestado por carros a tracción a sangre" y se menciona expresamente la diferencia de precio por "recolección con camiones en calles que actualmente se realiza con carro".

Por su parte, los decretos 4755/77 (fs. 233), 6568/78 (fs. 235), 6278/78 (fs. 234), 2169/79 (fs. 249), 1501/81 (fs. 256), aunque sólo hacen referencia al tipo de calle, de ningún modo pueden alterar la interpretación propiciada ya que no sólo constituyen unos pocos actos aislados en la ejecución posterior del contrato sino que la omisión de mencionar el tipo de servicio prestado no puede ser entendida como que altera los términos originales del contrato ya analizados. Así, ante tales órdenes de la Municipalidad, la concesionaria no tenía otra opción que continuar ejecutando el contrato del modo en que venía haciéndolo regularmente, haciendo diferir la modalidad de prestación del servicio según el precio pagado.

En ese mismo orden de ideas, tampoco los decretos 8460/78 (fs. 239) y 9364/78 (fs. 241) logran desvirtuar la interpretación propiciada. Mientras en el primero se reconoció el mayor precio pactado para un servicio prestado por carros -y sin indicar el tipo de calle-, en el segundo decreto se pagó el precio menor por un servicio prestado con camiones en calles de "tierra afirmadas", reconociendo expresamente que se trataba de una "prueba piloto". Ahora bien, tal como se lo señaló en el párrafo anterior, la imprecisión de dichas órdenes no altera los términos del contrato, no constituyendo más que una ejecución que no se condice con la interpretación correcta del contrato según surge de sus propios términos.

Cabe aclarar que los decretos 9815/78 (fs. 245), 43/79 (fs. 246), 275/79 (fs. 247),

2290/79 (fs. 250), 2986/79 (fs. 251), 1134/80 (fs. 252), 1136/80 (fs. 253), 168/81 (fs. 255) -también mencionados por el decreto 1213/85- no resultan de interés para resolver la cuestión planteada en autos en tanto se refieren al servicio de barrido y limpieza y no al de recolección de residuos.

Por último, del análisis del grupo de actos posteriores a la celebración del convenio de 1985 surge que se continuó ejecutando el contrato -ya sin ningún tipo de fisuras- según la interpretación propiciada.

En ese sentido, cabe destacar el decreto 1674/85 (fs. 265) por el cual, con invocación del artículo 3 del convenio de 1985, se autoriza a la empresa a "realizar en forma mecanizada el servicio de recolección de residuos en novecientos doce (912) cuadras con estabilizado", reconociéndose la diferencia de precio.

Con posterioridad se dictaron los decretos 366/87 (fs. 266), 2185/87 (fs. 267), 1334/88 (fs. 268), 1923/88 (fs. 269), 352/89 (fs. 270) y 1622/89 (fs. 271) por los cuales se reconoció la diferencia de precio a favor de la empresa en virtud de la "modificación de rubro" de los servicios prestados, en tanto se pasó de "recolección con carros (tierra)" a "recolección mecanizada".

Así, se ve claramente como la certificación del servicio dependía del tipo de servicio prestado, y no de la calidad de la calle, surgiendo ello no sólo del pliego de condiciones, el contrato, el convenio complementario firmado en 1985 y demás documentos anexos –que como ya se señalara constituyeron la "ley del contrato"- sino también de los actos de ejecución posteriores.

XI. Fijado de tal modo el sentido y alcance del contrato, corresponde entonces concluir que los decretos impugnados son ilegítimos en tanto, so pretexto de interpretar correctamente el acuerdo, configuraron una violación de la "ley del contrato" por parte de la Municipalidad.

En efecto, tal como se ha relacionado, mediante los decretos 501/90 y 599/90 el Ejecutivo Municipal sostuvo que según los términos del pliego de bases y condiciones el precio a pagar a la concesionaria dependía exclusivamente del tipo de calle donde se prestaba el servicio. Por ello, agrupó las calles de la ciudad en función de su condición (pavimentadas por un lado; tierra y mejorado por otro) y ordenó pagar la remuneración sin distinguir la modalidad de prestación del servicio. Ahora bien, la Municipalidad incurrió en incumplimiento contractual al pretender que el servicio se continúe prestando según se lo venía haciendo, cumpliéndose con los diagramas establecidos, y utilizando unidades mecanizadas o de tracción a sangre en función de las órdenes impartidas durante la ejecución del contrato, más allá del precio que se pague.

El intercambio de notas posterior al dictado de los decretos impugnados es sumamente relevante a los efectos de demostrar las consecuencias de tales decretos. Así se constata que por nota de fecha 26 de marzo de 1990 la concesionaria solicitó a la Dirección General de Limpieza que aclare que calles eran ubicadas en cada grupo a los efectos de acomodar la prestación del servicio al precio pagado (fs. 103/104 anexo documental). Ante ello, el 29 de marzo de 1990 la Administración le contestó que los recorridos del servicio "fueron propuestos y acordados oportunamente siendo independientes de la tipificación ya que responden a una racionalización en el aprovechamiento de los equipos disponibles y no a la tipificación de las calles" agregando luego que "la tipificación responde a las características en el artículo 7 del Pliego de Bases y Condiciones y sólo hace a los efectos de certificación y pago, no a la modalidad en la prestación del servicio" (fs. 107/108 del anexo documental). Luego, ante nuevos reclamos de aclaración por parte de la concesionaria, por nota de 7 de septiembre de 1990, el Director General de Limpieza comunicó que "los servicios ordenados deberán comenzar a la brevedad no siendo necesaria ninguna aclaración referente al modo en que se deben prestar" agregando que "esta cuestión ya fue definida y notificada oportunamente" y que "se reitera que los servicios deben prestarse del mejor modo en cuanto a su cumplimiento y que los precios por cuadra son los originalmente ofrecidos para la prestación en calles de pavimento y calles de tierra y mejorado, independientemente del modo en que se ejecuten"(fs. 49 cuerpo principal).

En consecuencia, los decretos impugnados constituyen un claro incumplimiento del contrato por cuanto la Municipalidad pretende pagar la remuneración de la concesionaria estrictamente en función del tipo de calle, sin tener en cuenta de ningún modo la forma de prestación del servicio, y por ende, sin permitir que ésta se acomode a lo pactado en el pliego. Así, el Intendente ordena pagar el precio menor por el servicio prestado en calles mejoradas, aunque en esas últimas se esté obligado a utilizar camiones.

De tal modo se está violando el derecho de la concesionaria de percibir la contraprestación por sus servicios según la forma pactada, soslayando el principio de intangibilidad del precio, esencial en todo contrato administrativo, a punto tal que constituye un límite a la potestad de la Administración de introducir modificaciones en los términos de un contrato ya celebrado (cfr. A. y S. t. 127 p. 254, t. 182 p. 423, Fallos 303:323, 316:729, 319:2037, entre otros; vide también Escola, "Tratado de los contratos administrativos", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1977, T. I, p.445-446, Berçaitz, op. cit. p. 401-403 y 437-438).

XII. En consecuencia, sentada la ilegitimidad de los decretos impugnados, corresponde determinar el monto adeudado por la Municipalidad en concepto de diferencias de precios a pagar para ajustarlos a lo estipulado en el contrato.

Para establecer dicho monto se requiere compulsar los distintos certificados que se

fueron abonando por parte de la Municipalidad con las constancias respecto a los servicios efectivamente prestados. Toda vez que dicha operación es de suma complejidad y requiere de conocimientos especializados, aparece como relevante la prueba pericial contable obrante a fs. 176/231, más aún por el hecho de que no existen otros elementos probatorios que la desvirtúen ni se observan razones que desmerezcan sus conclusiones (CSJN, Fallos, 321:2118 y más recientemente, 14/11/2006, "ATE c/Provincia de Santa Fe", A.30.XXIII), debiendo destacarse especialmente que el dictamen no ha sido impugnado por la demandada (Fallos 293:213, 318:2600, voto del Dr. Petracchi en 321:3147).

El actor solicitó que el experto contable se expida sobre treinta y cinco puntos de pericia (fs. 99vto/103 vto), de los cuales sólo son de interés para determinar las diferencias de precio los que se transcriben a continuación:

"2) Exprese que importes debió haber certificado la demandada en virtud de los servicios prestados por la actora desde el 1° de enero de 1990 hasta el momento de la pericia conforme a: a) precios contractuales respecto a las diferentes formas de prestación de servicio; b) efectiva prestación de los servicios. Este análisis deberá ser efectuado mes por mes"(fs. 100)

"26) Informe teniendo en cuenta las respuestas a las preguntas anteriores y especialmente la respuesta a la pregunta 2), cuales fueron las certificaciones que efectuó la demandada y la diferencia en menos certificada, la que deberá ser determinada mes por mes y con fecha de vencimiento en el plazo de pago"(fs. 103)

"27) Teniendo en cuenta las respuestas a las preguntas 2 y 26 deberá indicar las sumas mensuales y suma global a la fecha de la pericia a que debería ser condenada la demandada en el caso de prosperar la demanda, suma ésta que se facturó de menos, teniendo en cuenta la vigencia del decreto 501/90"(fs. 103)

"30) Sobre la suma indicada en el punto 27 y la del punto 29, deberá practicar actualización monetaria e intereses hasta el 31 de marzo de 1991, y de allí en mas, aplicar las tasas del Banco Central, conforme lo dispone la ley n°23.928 de Convertibilidad del Austral hasta la fecha de la pericia"(fs. 103)

Al dictaminar sobre los puntos referidos, la perito contadora, luego de analizar la evolución de la cantidad de cuadras por servicios según los distintos decretos aplicados (fs. 181/182), determinó las diferencias pendientes calculándolas a precios originales.

Para el período de febrero de 1990 hasta agosto de 1990 inclusive y de mayo de 1991 a diciembre de 1992 inclusive sostuvo que debieron certificarse y abonarse la suma de $a 7.177,51 y con la aplicación de los decretos 501/90 y 599/90 se certificaron y cobraron la suma de $a 6.382,77, por lo que la diferencia mensual resultante es de $a 794,74, señalando expresamente que "esa diferencia se constata en cada certificado" (fs. 183).

En lo que respecta a enero de 1993, por cuanto sólo se prestó el servicio por 17 días, señaló que la diferencia era de $a 435,83 (fs. 189).

Para el período de septiembre de 1990 hasta abril de 1990, en virtud del convenio celebrado el 17/7/1990 por el que la Municipalidad procedió a una reducción del 20% de los certificados, sostuvo que debieron certificarse y abonarse la suma de $a 5.563,39 y con la aplicación de los decretos 501/90 y 599/90 se certificaron y cobraron la suma de $a 5.011,30, con lo cual la diferencia mensual resultante asciende a la suma de $a 642,09 (fs. 186).

Calculadas de tal modo las diferencias a pagar según los precios originales del contrato, a fs. 187/189 la perito las actualiza a la fecha en que debieron ser pagadas, obteniendo un monto total por capital de dos millones setecientos noventa y ocho mil uno con veinte centavos ($2.798.001,20).

Por lo tanto, a los efectos de calcular la suma a pagar por la demandada, el monto de las diferencias debidas mes por mes determinado por la perito a fs. 187/189 deberá actualizarse en legal forma hasta el 31.3.1991 y se le adicionará un interés del 6% anual. Desde el 1.4.1991 hasta la fecha de pago deberá computarse la tasa pasiva promedio mencionada en el artículo 10 del decreto nacional 941/91. Los intereses se calcularán a partir de "los quince días del vencimiento del mes en que se prestaron los servicios", conforme al inciso 13 de la cláusula tercera del convenio del 15.07.1985 (fs. 52vto. y 180 vto).

Las costas deberán imponerse a la demandada. Voto por la afirmativa. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri y el señor

Presidente doctor Falistocco expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por el señor Ministro doctor Spuler, y así votaron.

A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?- el señor Ministro doctor Spuler dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Así voto. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Gastaldi y Netri y el

señor Presidente doctor Falistocco dijeron que la resolución que debía adoptarse era la propuesta por el señor Ministro doctor Spuler y votaron en igual sentido.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por

ante mí, doy fe.Fdo.: FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIÉRREZ-NETRI-SPULER- Fernández Riestra

(Secretaria)