El rgimen laboral especial de la Contratacin Administrativa de ServiciosDeja una respuestaEl pasado 28 de junio de 2008 el Gobierno del Per promulg el Decreto Legislativo N 1057, norma que cre el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios RECAS, modalidad laboral especial del Estado que desde su concepcin ha formulado nfasis en su diferencia con los regmenes laborales pertenecientes a la carrera administrativa y a la actividad privada.No obstante, esta norma desde antes de su concepcin ya contaba con diversos detractores que no vean con buenos ojos que la misma podra servir para subsanar los problemas suscitados al interior del Estado a causa de la mala utilizacin de las contrataciones por servicios no personales y la manera tan generalizada en que las diversas entidades pblicas haban llevado a la desnaturalizacin dicha modalidad de contratacin civil.No es secreto que al ao 2008 muchas (o casi todas) de las entidades de la Administracin Pblica contaban entre su fuerza laboral con personas que si bien se encontraban desarrollando labores de naturaleza permanente, contaban con un presupuesto asignado, mantenan relacin de subordinacin con las entidades y prestaban un servicio personal percibiendo una retribucin a cambio, eran mal llamados locadores o servicios no personales, invocando para tal efecto como base jurdica -disociada de la realidad- al Cdigo Civil.Como sabemos, dichas personas no contaban con los derechos laborales ms bsicos como el acceso a la seguridad social, vacaciones, gratificaciones, sistema previsional, licencias y permisos, jornada laboral, entre otros.En tal sentido, tenemos que a junio del 2008 exista un panorama sombro en las relaciones laborales del Estado generado por el uso indebido y generalizado de una modalidad de contratacin civil que encubra relaciones laborales claramente definidas; por ello, como respuesta a esta distorsin es que apareci el RECAS como un instrumento de mejora progresiva de las condiciones laborales de dichas personas y en general, de los mecanismos de contratacin de personal en la Administracin Pblica.Desde un punto de vista objetivo debemos reconocer que el RECAS ha permitido el acceso de estos trabajadores a los derechos laborales fundamentales, sin embargo, no puede dejarse de mencionar que ello no signific el reconocimiento y tratamiento laboral de este rgimen desde el principio, sino, que se produjo a consecuencia de un necesario pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) a travs de su sentencia N 002-2010-AI, del 31 de agosto de 2010, que significara un hito en la historia del tratamiento de esta modalidad laboral[1].A su promulgacin, el CAS era definido como una modalidad especial propia del derecho administrativo y privativa del Estado que comprenda nicamente a favor del contratado:a)Un mximo de 48 horas de prestacin de servicios a la semana,b)Descanso de 24 horas por semana,c)Descanso de 15 das calendario por ao cumplido,d)Afiliacin al rgimen contributivo administrado por ESSALUD y,e)Acceso al sistema previsional. Conceptos que si bien reflejan un somero tratamiento laboral, se esforzaban en precisar que no se trataba de un contrato laboral ni mucho menos representaba una relacin laboral.Como hemos mencionado, la STC N 002-2010-AI permiti que se reconociera la naturaleza laboral del contrato administrativo de servicios y como tal, se incorporara en su legislacin los derechos y beneficios que a sta corresponden, empero, al habrsele otorgado la categora de rgimen especial no se le ha dotado del ntegro de los derechos laborales que gozan los trabajadores de la carrera administrativa o de la actividad privada, lo cual tambin resulta discutible por crear una categora de especial a pesar de que realizan las mismas funciones que aquellos de los dems regmenes laborales que encontramos en la Administracin Pblica.En base a la interpretacin constitucional que realiz el TC sobre el Decreto Legislativo N 1057, el Ejecutivo emiti el Decreto Supremo N 065-2011-PCM, publicado el da 27 de julio de 2011, norma que modific diversos artculos del Reglamento, incorporando el reconocimiento expreso de la naturaleza laboral del CAS y con ello la correspondiente enumeracin de beneficios laborales que se sumaban a los tmidamente sealados a travs de la norma original.Por ejemplo, entre los beneficios reconocidos a partir de la declaracin de la relacin laboral se encuentran:1. Percibir mensualmente no menos de una remuneracin mnima legal2. Una jornada laboral no mayor de 8 horas diarias o 48 semanales3. Descanso semanal obligatorio de 24 horas consecutivas como mnimo4. Un tiempo de refrigerio a no ser considerado como parte de la jornada de trabajo5. Aguinaldo por fiestas patrias y navidad (conforme a lo establecido en las leyes anuales de presupuesto)6. Vacaciones remuneradas de 30 das naturales7. Licencias con goce de remuneraciones al igual que los dems regmenes laborales8. Gozar de los derechos de la Ley N 29783 Ley de seguridad y salud en el trabajo9. A la libertad sindical, conforme al Decreto Supremo N 010-2003-TR10. Afiliacin a un rgimen previsional11. Afiliacin al rgimen contributivo de Essalud12. Derecho a recibir un Certificado de Trabajo al trmino del contratoQueda claro que con este esfuerzo se ha logrado brindar un tratamiento ms justo y equitativo para los trabajadores pertenecientes al RECAS y a pesar de que an subsisten ciertas diferencias con respecto a los dems regmenes laborales, como por ejemplo el derecho a percibir una compensacin por tiempo de servicios[2], ya el reconocimiento de este grupo de beneficios significa un gran avance a favor de los trabajadores.Una caracterstica que subsiste desde la concepcin original del RECAS y de la cual no comprendemos su persistencia es la categora tributaria asignada a la contraprestacin percibida. De acuerdo con el artculo 12 del Decreto Legislativo N 1057, incorporado por la Ley N 29849, para efectos del impuesto a la renta estas remuneraciones son calificadas como renta de cuarta categora, sin embargo, debe tenerse presente que el artculo 22 del Texto nico Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado por Decreto Supremo N 179-2004-EF, establece que las rentas de cuarta categora son aquellas percibidascomo consecuencia deltrabajo independiente.Dicha calificacin se entendera de haberse mantenido el primer escenario del RECAS en el cual se consideraba al rgimen como una contratacin administrativa y no como una de naturaleza laboral, pero luego de haberse efectuado el reconocimiento de la existencia de la relacin laboral, carece de sustento que se haya mantenido el criterio de considerarlas como renta de cuarta categora cuando lo que corresponde es la calificacin como renta de quinta categora que es aquella percibida como producto del trabajo en relacin de dependencia, como es el caso del RECAS.De ah que subsiste la incoherente obligacin de los trabajadores CAS de emitir recibos por honorarios profesionales mensualmente como si se tratara de un servicio independiente prestado a una entidad pblica, situacin que debi haber sido superada luego del sinceramiento legislativo realizado con la Ley N 29849[3]y el Decreto Supremo N 065-2011-PCM pero que el legislador prefiri mantener.Con relacin a los mecanismos de extincin del CAS, tenemos que el panorama tambin ha variado luego de su concepcin original, pero consideramos que en este caso la modificatoria no ha sido en pro de los derechos laborables sino por el contrario, se ha brindado hasta cierto punto un mecanismo ms sencillo de terminacin de relacin laboral favoreciendo al empleador en detrimento del trabajador, de lo cual hablaremos ms adelante.A consecuencia de las modificatorias realizadas por la Ley N 29849 se incorpor el artculo 10 al Decreto Legislativo N 1057 referido a las causales de extincin del contrato[4], los que quedaron configurados de la siguiente manera:1. Fallecimiento2. Extincin de la entidad contratante3. Renuncia4. Mutuo disenso5. Invalidez absoluta permanente o sobreviniente6. Resolucin arbitraria o injustificada7. Inhabilitacin administrativa, judicial o poltica por ms de tres meses8. Vencimiento del plazo contractualMencionamos lneas arriba que desde su concepcin inicial el RECAS ha tenido diversas modificaciones, muchas de las cuales han representado ventajas considerables a favor de los trabajadores, sin embargo, existe un aspecto cuyo cambio no ha sido en base a criterios del derecho laboral sino por el contrario, ha favorecido netamente al empleador y le ha proporcionado cada vez mecanismos ms sencillos para la terminacin unilateral de la relacin laboral.En un inicio, el incisof)del artculo 13 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1057 estableca que la terminacin unilateral del contrato slo poda ser invocada por el empleador cuando se sustente en el incumplimiento injustificado del contratado de las obligaciones derivadas del contrato o en la deficiencia en el cumplimiento de las tareas encomendadas y, a fin de ejercer este supuesto, la entidad deba imputar dicho incumplimiento al contratado concedindole un plazo para que ste exprese lo que considere pertinente, tras lo cual la resolucin del contrato involucraba una comunicacin debidamente motivada de la entidad, formulada en base a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No obstante, a raz de la incorporacin en el propio Decreto Legislativo N 1057 de las causales de extincin del contrato, se aprecia que ha existido una derogacin tcita del inciso f) del artculo 13 del Reglamento[5], por cuanto como se han mencionado- el incorporado artculo 10 del Decreto Legislativo no contiene el supuesto deDecisin unilateral del contratado, siendo el supuesto que ms se asemeja a l el referido aResolucin arbitraria o injustificada.La diferencia entre estos dos supuestos recae en el procedimiento para su aplicacin y las consecuencias que la misma origina. En el primer caso Decisin unilateral del contratado- hemos visto que se requera que la entidad impute al contratado dicho incumplimiento y le conceda un plazo para que formule sus descargos, luego la entidad tena que formular una decisin motivada y en caso de se produzca una desvinculacin unilateral sin incumplimiento (lo que constituye una resolucin arbitraria o injustificada), se pagara una indemnizacin equivalente a las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un mximo de dos meses. En el segundo caso Resolucin arbitraria o injustificada-la Ley N 29849 ha permitido que la entidad decida sin expresin de causa alguna la terminacin de la relacin laboral y como mayor consecuencia de dicha accin slo tendra que pagar como indemnizacin las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un mximo de 3 meses, diferencia sustancial que en nuestra consideracin representa una circunstancia injusta e ilegal que vulnera los principios fundamentales del derecho laboral y no guarda correlato con los importantes cambios surgidos a favor del trabajador en dicho rgimen.En conclusin, a nuestro entender el RECAS ha significado una mejora sustancial en el tratamiento por parte del Estado de los trabajadores contratados para la realizacin de labores temporales, empero, si bien se ha logrado avanzar en el reconocimiento y otorgamiento de derechos y beneficios laborales, an subsisten criterios arbitrarios que colocan a esta modalidad en una posicin de desventaja con relacin a los dems regmenes laborales utilizados en la Administracin Pblica, situacin que esperamos se llegue a corregir progresivamente con la eliminacin del RECAS y la implementacin paulatina del nuevo rgimen del servicio civil.[1] No obstante, el TC no ha emitido siempre pronunciamientos favorables al reconocimiento de derechos laborales en el RECAS, un ejemplo de ello es la STC 03818-2009-PA/TC, sentencia duramente criticada por la doctrina por cuanto con ella se determin que aquellas personas que hayan prestado servicios al Estado bajo la modalidad de Servicios No Personales (SNP) sin importar el periodo de dicho vnculo y luego pasaron a la modalidad CAS, no tienen derecho a demandar su reincorporacin si son despedidos de manera arbitraria por su empleador. Con ello, se rechaza el estudio de la desnaturalizacin de la relacin civil que mantuvo el contratado con el Estado bajo la modalidad de locacin y se da prevalencia a la ltima relacin laboral del rgimen CAS, sin importar que, por ejemplo, una persona haya mantenido 7 o ms aos consecutivos como SNP sin percibir ningn tipo de derecho o beneficio laboral- y luego de 3 meses de contrato CAS como en el caso resuelto por el TC- el empleador decida cortar la relacin sin ningn tipo de consecuencia o pago indemnizatorio.En tal sentido, dicho criterio asumido por el TC ha representado un rechazo a la aplicacin de los derechos laborales generados por aquellos miles de trabajadores que mantuvieron contratos SNP desnaturalizados por el Estado, y por ende una herramienta legal slo muy beneficiosa para el Estado a fin que de trmino unilateralmente a dichas relaciones desnaturalizadas sin mayor responsabilidad que implique en el mejor de los casos- el pago de una nfima indemnizacin de 3 remuneraciones. Sin embargo, este criterio no ha sido asumido por los diversos rganos jurisdiccionales del Poder Judicial, incluyendo a las Salas Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica.[2]Sin embargo, creemos que la naturaleza caracterstica temporal de este rgimen especial podra justificar hasta cierta medida- dicha diferencia.[3]Ley que establece la eliminacin progresiva del Rgimen Especial del Decreto Legislativo N 1057 y otorga Derechos Laborales.[4]Supuestos que consideramos debieron estar comprendido desde un inicio en la norma de creacin del RECAS y no slo en su Reglamento.[5]A tal efecto, debe tenerse presente el criterio de derogacin tcita establecido en el Artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil producida cuanto la nueva norma regula ntegramente la materia de la norma anterior, con el aadido de que en el presente caso se trata de una norma principal (Decreto Legislativo N 1057) que modifica los criterios que se encontraban establecidos en su norma accesoria (Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N 075-2008-PCM).