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Regulación y Competencia: Indicadores para América del Norte
Octubre, 2010
Conclusiones principales
• En México, un fuerte impedimento a la competencia deriva de
los marcos regulatorios que determinan las reglas de los
distintos sectores.
• Tratar de resolver la falta de competencia vía intervención de
COFECO es sólo la mitad del problema.
• Para mejorar la competencia en los sectores analizados se
requiere de una política de Estado pro competencia.
Día de hoy
1. Método de análisis
2. Principales resultados e implicaciones de política por
sector
3. Impacto de herramientas de intervención de COFECO
4. ¿Quién es el responsable?
5. Próximos pasos
Método de análisis
1. Sectores evaluados
Azúcar (0.45%)2
Telefonía móvil (8.3%)3
Transporte de carga
Gasolina (8.3%)
Electricidad (5.7%)
Impacto bolsillo consumidores1
• Leche (3.5%)
• Pollo y huevo (2.9%)
• Carnes (1.4%)
• Medicamentos (1.1%)
Formadores de precio “aguas-abajo”
• Cemento
• Acero
• Forraje
Pronunciamientos COFECO
• Televisión por cable (PCTV)
• Tortillas y productos de maíz
• Farmacéuticas
1 ENIGH, 2008 2 Alimentos con alto contenido de azúcar (5.41%) 3 Incluye todo tipo de telefonía e Internet
Método de análisis
2. Naturaleza de la métrica:
• Aprovechando métrica OCDE / por país
Product market regulation
State control
(0.33)
Public ownership
(0.50)
Involvement in busines operations
(0.50)
Barriers to entrepeneurship
(0.33)
Regulatory and administrative
opacity
(0.33)
Administrative burdens on start-
ups
(0.33)
Barriers to competition
(0.33)
Barriers to trade and investment
(0.33)
Explicit barriers to trade and
investment
(0.50)
Other barriers
(0.50)
Método de análisis
2. Naturaleza de la métrica
Privilegia la evaluación de cuatro atributos por sector
Método de análisis
3. Proceso de análisis
• Cuestionario
Revisión literatura
Entrevista expertos
Síntesis regulaciones clave
Evaluación marcos regulatorios
Interpretación / Recomendaciones
• Cualitativo
• Cuantitativo
Entrevista con
especialistas por
sector en México,
EUA y Canadá
• Pérez Motta
• De la Calle
• Zabludovsky
• Levy
+
Expertos
sectoriales
• Public sector
restraints
• Product Market
Regulation
• OCDE /COFECO
Ejemplo cuestionario
Participación de mercado
100% Entre 0% y 100% 0%
0 60 120
Telefonía Móvil: Intervención del Estado (1/4)
Elegibles para utilizar fondo
universal
No Si
No Obligatorio Sólo operador
dominante
Obligatoriedad aportación
fondo universal
Menos restrictivo Más restrictivo
= 120 x 1/3
= (1/4) x [(120x1/3) + (0x1/3) + (60x1/3)] Impacto s/ calificación total
= 0 x 1/3
= 60 x 1/3
0 120
0 60 120
Resultados
Azúcar
Telefonía Móvil
Autotransporte de carga
Gasolinas
Electricidad
68 69 79
43 77 44
46 85 87
39 84 90
18 71 58
México E.U. Canadá Calificación general en el sector (escala 0-100)
Nota: Comparación horizontal: un sector, diferentes países
Pilar 1: Participación del Estado -------------------------------------------------- Participación de mercado Control de precios insumo
Control de precios azúcar Reglamentación territorial
Pagos directos productores /procesadores Cuotas a la exportación
Pilar 2: Restricción a la participación privada -------------------------------- Limitación al total de cañeros Limitación al total de ingenios
Restricción a la integración vertical
Pilar 3: Restricción a la participación extranjera ---------------------------- Limitación a la inversión extranjera Esquema arancelario
Sistema de cuotas predefinidas Países con trato preferencial
Programas favorecedores a la importación
Restricción importación productos con azúcares
Pilar 4: Estructura de mercado ----------------------------------------------------- Participación del ingenio dominante CR2
Importación azúcar/consumo de azúcar
19 17 21
17 25 25
15 15 21
13 13 17
68 69 79
* Calificación máxima sector = 100; calificación máxima pilar = 25
Resultado Azúcar
Implicaciones más relevantes de la regulación para México
• Complicada relación sector primario y secundario, más no explica
• Mercado EUA verticalmente integrado, precios altos
• Canadá: 2 refinerías al 50/50 + antidumping EE.UU y UE
• Frontera cerrada artificialmente infla precios
• Public sector restraints acuerdos legales y estables
Del año 2000 a la fecha, precio interno al
menos 150% por arriba del internacional.
Azúcar 68 69 79
Calificación país
Recomendaciones de política pública
• Balance azucarero
• Cupos ex ante a la importación
Azúcar Calificación país
68 69 79
Pilar 1: Participación del Estado ---------------------------------------------------- Participación de mercado Control de tarifas
Requisitos de cobertura Aportación a fondo universal
Acceso a fondo universal
Pilar 2: Restricción a la participación privada -------------------------------- Restricción # de competidores Proceso de renovación del uso del espectro
Restricciones al uso del espectro Intercambio de espectro entre operadores
Autoridad responsable de asignación Límites a la acumulación de espectro
Regulación asimétrica Portabilidad numérica
Pilar 3: Restricción a la participación extranjera ---------------------------- Regulación restrictiva
Pilar 4: Estructura de mercado ------------------------------------------------------ Ingresos empresa dominante (%) Suscriptores empresa dominante (%)
Concentración del mercado: HHI Participación empresas no dominantes
Espectro asignado a móviles
8 20 13
25
8
3
* Calificación máxima sector = 100; calificación máxima pilar = 25
Resultado Telefonía Móvil 43 77 44
24
13
20
21
0
10
Evolución de las Tarifas en México
• Los precios en telefonía móvil han disminuido en los últimos 8 años (OCDE, COFECO).
• Según UIT para el periodo 2008-2009 México está entre los países que bajaron
dramáticamente los precios de la telefonía celular, 52% menos respecto al año anterior.
2004 2008
MEX 312.27 231.77
EEUU 152.46 279.52
CAN 167.54 195.68
OCDE 163.55
2004 2008
MEX 1,408.58 741.58
EEUU 530.51 635.85
CAN 644.28 563.2
OCDE 489.14
Canasta de intensidad baja de uso
Canasta de intensidad alta de uso
Aunque los precios han bajado
los precios siguen
comparativamente altos con la
OCDE, Canadá y Estados
Unidos
Telefonía Móvil Calificación país
43 77 44
Implicaciones más relevantes de la regulación para México
Tarifas bajan y mercado sigue siendo altamente concentrado.
¿Por qué?
• HHI: 5,530 (2008) / una empresa con el 72.3% del mercado
• Diferencial entre tarifa on net y precio de interconexión
¿Por qué persiste esta concentración?
a) No aplicación regulación asimétrica (litigiosidad sector)
b) Lentitud / doble ventanilla en asignación espectro
MEDIDA reciente = spectrum caps
… aunque de largo plazo implicaría 8 – 10 operadores para satisfacer demanda
Calificación país
43 77 44
Telefonía Móvil
Recomendaciones de política pública
Calificación país
Pudiera ser que el mercado mexicano NO necesite muchos más competidores, sino una
mayor dinámica de competencia entre los que ya están.
1. Definición consensada y comprometida de política de espectro:
Asignación, retiro, intercambio, “nuevos entrantes”, interconexión, cobertura, bloques
2. Compartición de infraestructura: poner a disposición de “nuevos entrantes” TODOS
los techos de los edificios del gobierno
Ejemplo: Telcel y edificios Telmex, Televisa utilizando infraestructura Nextel
¿Le hubiera interesado a los grandes operadores internacionales? Vale la pena
explorarlo…
43 77 44
Telefonía Móvil
Pilar 1: Participación del Estado ------------------------------------------------------ Participación de mercado Control de tarifas en ruta doméstica
Control por distancia o regiones Percepción de influencia de agremiados
Pilar 2: Restricción participación privada en transporte nacional -------- Restricciones a la entrada Control por solvencia financiera
Limitación a la inversión extranjera Control del equipo de rodamiento
Regulación diferenciada por giro
Pilar 3: Restricción participación privada en transporte transfronterizo Restricciones a la entrada Limitación a la inversión extranjera
Requerimientos especiales a operadores extranjeros
Pilar 4: Estructura de mercado --------------------------------------------------------- Relación entre privado y público
Estructura de la mezcla de modos de transporte terrestre
* Calificación máxima sector = 100; calificación máxima pilar = 25
Resultado Transporte de Carga 46 85 87
19 25 25
10 23 20
17 13 17
0 25 25
Implicaciones más relevantes de la regulación para México
Sector de naturaleza dual OK, diversidad de necesidades y servicios
Problema cuando:
a) Sector hombre – camión opera sin estándares mínimos de seguridad
b) Ambiente de limitada competencia en distancias intermedias y largas
Regulación mexicana favorece la problemática:
a) No aplican políticas para limitar hombre-camión descapitalizado
→ No solvencia financiera + Laxitud en la revisión de normas seguridad
→ 90% empresas del sector
(b) No aplican políticas para fomentar competencia en tramos intermedio y largos
→ No IED + No transporte transfronterizo
→ 1% empresas del sector
Transporte de Carga 46 85 87
Calificación país
Recomendaciones de política pública
Transporte
transfronterizo
+
Carga “accidental”
+
Reposición de carga
En tres troncales carreteros:
• 85% comercio internacional
• 70% comercio intra-país
Calificación país Transporte de Carga 46 85 87
Pilar 1: Participación del Estado --------------------------------------------------- Participación de mercado Control de tarifas en estaciones de servicio
Control de tarifas al mayoreo Restricciones territoriales
Pilar 2: Restricción a la participación privada --------------------------------- En número de estaciones de servicio Venta de artículos complementarios
En canales de venta refinerías Regulaciones a la integración vertical
Pilar 3: Restricción a la participación extranjera ----------------------------- Inversión en estaciones de servicio Importación de gasolina
Pilar 4: Estructura de mercado ------------------------------------------------------ Participación grupo más grande CR4
Existencia de refinerías integradas
* Calificación máxima sector = 100; calificación máxima pilar = 30
Resultado Gasolina 39 84 90
16 19 19
7 19 25
19 25 25
0 25 25
17 21 21
Implicaciones más relevantes de la regulación para México
Pero….
• ¿Qué quiere el Estado: ¿competencia (volatilidad) o estabilidad/predictibilidad en precios?
• ¿Quién paga los márgenes fijos del dueño de la estación de servicio?
• ¿Quién paga el IEPS? (que más bien es un impuesto buffer)
Gasolina Calificación país
39 84 90
La política ha prevalecido tanto tiempo que el consumidor cree que corresponde al
gobierno asegurarle gasolina a precios “bajos” y estables en el tiempo.
Para abrir el mercado a la competencia se necesitan varias políticas simultáneas:
• Para qué no se disparen los precios:
a) Timing
b) Estaciones de servicio operadas por PEMEX ($$$)
• Para que todos tengan acceso a los mismos insumos:
(a) Abrir la posibilidad de la importación a terceros
(b) Regular sobre el uso de los ductos
• Para que hay servicio en zonas alejadas y/o de baja densidad vehicular
Opción (a) : Asegurar margen mínimo
Opción (b) : Precios diferenciados
Opción (c) : Subsidio directo focalizado
Gasolina Calificación país
39 84 90
Pilar 1: Participación del Estado -------------------------------------------------- Participación como vendedor Control de tarifas de venta
Participación como comprador Control de tarifas de compra
Pilar 2: Restricción a la participación privada -------------------------------- Restricciones en generación Restricciones en comercialización
Poder de elección de proveedores Uso de redes de transmisión
Disponibilidad inmediata de redes
Pilar 3: Restricción a la participación extranjera ---------------------------- Limitaciones a la inversión Limitaciones a la importación
Limitaciones a la venta
Pilar 4: Estructura de mercado Estructura de funcionamiento
* Calificación máxima sector = 100; calificación máxima pilar = 33.3
Resultado Electricidad 21 85 70
0 20 10
8 32 20
13 33 40
Implicaciones más relevantes de la regulación para México
1. NO hay consenso sobre mejor estructural industrial
2. De cualquier forma abogamos por abrir el sector , ¿por qué?
PIE: 23% del sistema instalado, 30% de la energía que consumimos
Es más barata producirla
Sociedades de auto-abasto: representa el 15% del consumo industrial
(a) Ahorros vis- a –vis tarifas CFE de entre 5 y 20%
(b) No es opción para la mayoría → Altos costos de transacción
(a) Costo porteo
(b) Entradas y salidas sociedad
(c) Compromiso “largo plazo”
Calificación país Electricidad 21 85 70
Recomendaciones de política
First – best:
Art. 27, párrafo 6: "Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la
prestación del servicio público”
a) Enmienda Constitucional → exclusivamente
b) Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica Capítulo I (Arts.1-6) →
• ampliar qué no se considera servicio público
• Reglamento que permite y regula la importación, exportación y venta de
energía eléctrica, por parte del "suministrador”, "el suministrador" es CFE1
Second– best:
Superar barreras
a) Costo y acceso a porteo→ postage stamp
b) Fomentar economías a escala
1 Propuesta de De la Calle, Madrazo, Mancera
Electricidad 21 85 70
Calificación país
Sector Política Responsable
Azúcar Cupos ex ante a la importación Ejecutivo Federal (SE)
Móvil
Política integral de espectro
Compartición de infraestructura
LFT, Reglamentos interconexión,
Cofetel, Cofeco
Ejecutivo Federal (SCT)
Carga
Moderada: Transporte fronterizo + carga
“accidental” + reposición
Liberal: Ley de Inversión Extranjera (cabotaje)
Ejecutivo Federal (SCT)
Congreso
¿Quién es el responsable?
¿Quién es el responsable?
Sector Política Responsable
Gasolina
Timming
Importación de gasolina
Estaciones de servicio propias
Precio en puerta de refinería - IEPS
Subsidios en zonas alejadas del país
Congreso:
Ley reglamentaria del artículo 27
constitucional
Miscelánea fiscal
Electricidad
(a) Second best : Sociedades de auto-abasto
al menudeo + postage stamp
(b) First best: Acotar definición servicio público
federal ó quitar “exclusividad de la nación”
Ejecutivo Federal (CFE) + CRE
Congreso Federal (Ley del
Servicio Público de Energía
Eléctrica ó 27 Constitucional)
Impacto de herramientas de intervención de COFECO
En los sectores aquí analizados el impacto potencial de COFECO es limitado. Se requiere
que el Estado revise y modifique regulaciones que frenan la dinámica de competencia.
Herramientas COFECO: Autorizar, impedir o condicionar concentraciones; emitir opinión favorable en
concesiones, derechos u otros bienes propiedad del Estado; sancionar prácticas monopólicas tanto
absolutas como relativas; promover la aplicación de criterios homogéneos de competencia económica.
Azúcar
Telefonía Móvil
Autotransporte de carga
Gasolinas
Electricidad
Próximos pasos
Otros productos:
Alimentos de alto impacto al bolsillo del consumidor (carne, huevo,
pollo, leche)
Industrias de redes (aerolíneas, ferrocarriles, gas licuado, banda
ancha fija)
Formadores de precios aguas abajo (cemento, forraje)
Incorporar al Indicador otros países latinoamericanos
