Rendición de cuentas ytransparencia en agua

y saneamiento comopolítica de Estado

Mónica Olvera Molina • Oxfam MéxicoNathalie Seguin Tovar • Freshwater Action Network Mexico

Maylí Sepúlveda Toledo • ControlaTuGobierno

Marco estratégico de laRed ATL para el fortalecimiento

social e institucionalMayo 2019

Oxfam México es una asociación civil parte de un mo-vimiento global que trabaja en 94 países para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la des-igualdad.

Juntxs protegemos y reconstruimos vidas cuando su-cede un desastre, combatimos la discriminación y la violencia contra las mujeres, defendemos los dere-chos de las personas y comunidades indígenas y lu-chamos para garantizar el acceso equitativo a los bie-nes comunes naturales.

En el marco del proyecto Promoviendo el Acceso Equi-tativo al Agua en México contribuimos a contrarrestar las estructuras injustas de poder que impiden que el agua sea un bien común y un derecho realizable para todas las personas.

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Para la elaboración de este documento ControlaTuGo-bierno y Freshwater Action Network Mexico contaron con el apoyo de:

Diseño: Gabriela Sánchez, Communicare

Corrección de estilo: María del Mar Gámiz Vidiella

Créditos de fotos: Pág.13 José Ramón Cagigas/Shutter Stock; pág.19 ControlaTuGobierno AC; pág.27 Oxfam México; pág.35 Huang Jenhung/ShutterStock.

Este documento se encuentra bajo una licencia de Creative Commons 4.0 Internacional.

ControlaTuGobierno, A. C. es una organización civil que ofrece capacitación, asesoría y acompañamiento a organizaciones ciudadanas e instituciones públi-cas interesadas en mejorar las políticas y programas gubernamentales. Fomenta la participación de las organizaciones ciudadanas en la toma de decisiones relacionadas con asuntos públicos mediante el acceso a la información y la auditoría social de las acciones gubernamentales.

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Fundada en 2005, Freshwater Action Network Mexi-co (FANMex) forma parte de una red global que im-plementa e influye en prácticas y políticas del agua y saneamiento tanto a nivel global como regional (Afri-ca, Asía y Latinoamérica) y nacional. FANMex realiza su incidencia desde lo local a lo global, construyendo sus mensajes a partir de las experiencias de los miem-bros de la red, los cuales trabajan directamente con comunidades en el país. Juntxs promovemos en los debates nacionales, la implementación del acceso al agua, al saneamiento e higiene, así como una gestión sostenible, transparente y equitativa del agua con un amplio enfoque en la participación, la equidad y la in-clusión. Fortalecemos las capacidades de la sociedad civil en diversas temáticas relevantes como sostenibi-lidad hídrica, derechos dumanos al agua y al sanea-miento, Agenda 2030, adaptación al cambio climático entre otros. De esta forma pueden participar de ma-nera informada en las discusiones, tomas de decisión y rendición de cuentas en marcos legales, políticas y programas para contribuir a la construcción de la sos-tenibilidad, transparencia y justicia del agua.

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MIEMBROS FUNDADORES DE LA RED ATL

Índice

Presentación 4

Introducción 6

Fundamentos de la Red ATL 18El agua y el saneamiento: claves para reducir las desigualdades sociales 8

Acceso a la información, transparencia y libre participación: cruciales 10 para la rendición de cuentas y para reducir brechas en el acceso al agua y al saneamiento

Agua, saneamiento e higiene: diagnóstico, 17 pendientes y dispersión

Diagnóstico de la problemática en torno al agua en nuestro país 17

Pendientes del Estado mexicano en el cumplimiento 21 de los acuerdos internacionales

Dispersión en las leyes y en las políticas públicas nacionales 25

Hacia una política de Estado que reduzca 31 la brecha de desigualdad y atienda los conflictos en materia de agua

Glosario 36

Fuentes 40

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P r e s e n t a c i ó nLa Red ATL se constituye como resultado de las actividades desarrolladas durante los dos últimos años por ControlaTuGobierno A.C., Freshwater Action Network Mexico y Oxfam México A.C. para identificar rutas de acción efectivas entre sociedad y gobierno, que garan-ticen los derechos al agua, al saneamiento y a la higiene en el México del siglo XXI.

Partimos de que el agua es ante todo un bien común y que podemos reducir las brechas de desigualdad social al garantizar su accesibilidad. Para ello es importante hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública, la transparencia y la libre participación en la toma de decisiones sobre su uso, manejo y preservación, los cuales son aspectos indispen-sables de una política de Estado en materia hídrica.

La rectoría del Estado y la rendición de cuentas son dos premisas básicas para reducir las desigualdades, hacer prevalecer el interés público sobre el privado y cambiar radicalmente la administración del presupuesto, de tal modo que se priorice el uso de los recursos pú-blicos en acciones y obras destinadas a la realización de todos los estándares del derecho

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humano al agua1 y al saneamiento2 así como para asegurar el agua a ecosistemas hídricos prioritarios que garanticen las fuentes y calidad del agua para consumo humano y la sobe-ranía alimentaria, por encima de cualquier otro uso.

En síntesis, el objetivo de la Red ATL es reducir la brecha de desigualdad social a través del acceso a la información, la transparencia, la rendición de cuentas y la libre participación en el manejo del agua. Para lograrlo, la Red ATL dará seguimiento puntual a las acciones del nuevo gobierno en relación a los avances de los derechos al agua y al saneamiento con perspectiva de género e interculturalidad, considerando que a) los derechos humanos es-tán interrelacionados y son interdependientes e indivisibles;3 b) el Gobierno Mexicano está comprometido con el desarrollo sostenible y un medio ambiente sano a través de varios acuerdos y tratados internacionales, así como por medio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversas leyes nacionales; c) la Agenda 2030 representa un marco operativo vislumbrado en la Ley de Planeación4 que puede contribuir al disfrute de los derechos humanos5; y d) el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible ne-cesita ir acompañado de procesos de planificación, monitoreo y rendición de cuentas, bajo una óptica de intersectorialidad6 y de interinstitucionalidad que permita lograr un ejercicio presupuestario eficiente con una visión transexenal.

La Red ATL convoca a que los actores que compartan su objetivo se sumen a la estrategia descrita en el presente documento cuyo propósito es activar la reflexión, discusión y or-ganización en torno a los temas que aquí se exponen para elaborar estrategias de acción conjuntas hacia la reducción de brechas sociales y un manejo más transparente, sostenible y equitativo del agua en nuestro país.

1 Según la observación núm. 15 de la Red Internacional para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Red-DESC), es la disponibilidad de agua suficiente, saludable, aceptable, físicamente accesible y asequible para su uso personal y doméstico. Disponible en: https://www.escr-net.org/es/recursos/observacion-general-no-15-derecho-al-agua-articulos-11-y-12-del-pac-to-internacional [Consulta: 1 de mayo 2019]. Y según el Artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm [Consulta: 1 de mayo 2019]2 Derecho a un sistema sanitario que recolecte, transporte y trate las aguas residuales o los bio-residuos de forma salubre, higiénica, segura, social y culturalmente aceptable y que proporcione intimidad y garantice la dignidad, de acuerdo con la “Resolución 70/169” de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 17 de diciembre de 2015. Disponible en: ht-tps://undocs.org/pdf?symbol=es/A/RES/70/169 [Consulta: 2 de mayo de 2019] 3 Albuquerque, Catarina de, Manual práctico para la realización de los derechos humanos al agua y al saneamiento de la relatora especial de la ONU Catarina de Albuquerque. Lisboa, UN-HABITAT, 2014. Disponible en: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Water/Handbook/Book1_intro_sp.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]4 Quinto Transitorio de la reforma de 2017 a la Ley de Planeación. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59_160218.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]5 Informe: “Derechos humanos y ODS. Alcanzando sinergias”, elaborado por la Misión Permanente de Dinamarca ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra y la Misión Permanente de Chile ante la Oficina de las Naciones Unidas en Gi-nebra y grupo principal sobre derechos humanos. [s.e.] 2017. Disponible en: https://www.universal-rights.org/wp-content/uploads/2017/12/ODS-DDHH_SP.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]6 World Health Organization, Who Water, Sanitation and Hygiene, Strategy 2018-2025. Ginebra, World Health Organization, 2018. Disponible en: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/274273/WHO-CED-PHE-WSH-18.03-eng.pdf?ua=1 [Consulta: 1 de mayo 2019]

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Introducción

El actual modelo de gestión del agua y su acaparamiento ha profundizado la des-igualdad, como lo revelan decenas de conflictos en el país. En la mayoría de estos casos encontramos que los actores con poder económico y político imponen sus intereses a grupos reiteradamente vulnerados, como las mujeres, poblaciones ur-banas y rurales de bajos ingresos, comunidades y pueblos indígenas, sin que haya

una respuesta clara de defensa y protección por parte de las instituciones del Estado. Por el contrario, la prevalencia y escalamiento de los conflictos por los derechos al agua y al territorio muestran que hasta hoy se ha carecido de voluntad política y de una estrategia gubernamental definida para resolverlos.

El fracaso del modelo de gestión que se ha implementado hasta la fecha y la captura políti-ca7 de las instituciones que intervienen en la gestión de los recursos hídricos de la Naciónse reflejan en el incumplimiento de los derechos al agua, al saneamiento e higiene. La mayoría de las aguas superficiales de todas las regiones hidrológico administrativas en que se en-cuentra dividido el país presentan algún grado de contaminación; se carece de medición e información científica y confiable sobre la dinámica, la calidad, la disponibilidad y los volúme-nes que se extraen de las aguas del subsuelo; las instituciones gubernamentales encargadas de hacer efectivos los derechos al agua y al saneamiento no cumplen a cabalidad con sus obligaciones de transparencia y no rinden cuentas. Todos estos problemas muestran sólo una parte de la mala gestión de este bien común.

El derecho ciudadano de acceder a información de calidad, el cumplimiento de las obliga-ciones de transparencia que establecen las leyes para las instituciones gubernamentales8, y la rendición de cuentas sobre la toma de decisiones en materia de agua y saneamiento, son herramientas indispensables para erradicar la captura política, reducir la corrupción, combatir la impunidad y disminuir la brecha de desigualdad que genera la falta de acceso y contaminación de las fuentes de agua.

7 Oxfam International, “La captura del Estado y el aumento de la desigualdad en Latinoamérica y el Caribe”. Disponible en: https://www.oxfam.org/es/que-es-la-captura-del-estado-y-que-tiene-que-ver-con-el-aumento-de-la-desigualdad-en-ameri-ca-latina-caribe [7 de mayo 2019]8 Así como todo ente público que utilice recursos públicos o realice actos de autoridad, como las empresas.

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A fin de contribuir a los propósitos señalados en las líneas previas, las organizaciones que fundamos la Red ATL elaboramos el presente documento para reunir y sistematizar los principales retos en los que debemos trabajar los distintos actores interesados en hacer efectivos los derechos al agua y al saneamiento, como una política de Estado de modo que se cumpla con las obligaciones de transparencia y se rinda cuentas a las mexicanas y mexi-canos. Así, en el primer apartado se describe de qué manera el ejercicio de ambos derechos es un factor que incrementa o mitiga las brechas de desigualdad, para lo cual destacamos cómo el incumplimiento de las obligaciones del Estado para hacer efectivos ambos dere-chos afectan principalmente a los grupos históricamente marginados.

En el segundo apartado se presentan los compromisos internacionales que el Estado Mexi-cano aún no ha cumplido en materia de agua y saneamiento, y las recomendaciones que al no ser atendidas afectan el ejercicio de otros derechos, como la educación, la salud, la igualdad de oportunidades y la no discriminación por razones de género, pertenencia ét-nica o discapacidad, entre otros. En ese mismo apartado se presenta un breve panorama de las distintas instituciones y leyes que están involucradas en la gestión del agua y el sa-neamiento, lo que se refleja en una planeación poco eficiente y en la duplicidad u omisión de esfuerzos por parte de las autoridades de los tres órdenes de gobierno. Una idea que subyace en este capítulo es que ni la CONAGUA ni la Ley de Aguas Nacionales actualmente vigente pueden por sí solas sustituir a una política de Estado.

En el tercer y último apartado se presentan las prioridades que como Red ATL proponemos impulsar de manera coordinada con el esfuerzo de la más amplia variedad de actores ins-titucionales, sociales, políticos y de la iniciativa privada. Los miembros fundadores estamos convencidos que estas propuestas iniciales se irán enriqueciendo con las aportaciones que hagan los nuevos integrantes de la Red ATL, quienes serán la fuerza que logre restituir a este país la riqueza hídrica que por naturaleza le corresponde.

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El agua y el saneamiento: claves para reducir las desigualdades sociales

El acceso al agua para beber así como dispo-ner de un lugar seguro para defecar repre-sentan dos de los derechos fundamentales que el Estado debe promover, respetar y ga-rantizar a todos sus ciudadanos. En primera instancia porque se trata de dos funciones esenciales e ineludibles que permiten pre-servar la vida y la dignidad. Ambos derechos resultan clave para asegurar otros niveles de bienestar básicos que reducirán las des-igualdades sociales.

Al garantizar el acceso al agua salubre tanto para beber como cocinar y lavarse se dismi-

9 Secretaría de Salud, Informe sobre la salud de los mexicanos 2015. Diagnóstico general de la salud poblacional. Subsecreta-ría de integración y Desarrollo del Sector Salud, Dirección General de Evaluación del Desempeño, México, Secretaría de Salud, 2015, p. 80. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/64176/INFORME_LA_SALUD_DE_LOS_MEXICA-NOS_2015_S.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]

nuyen las enfermedades gastrointestinales, ya que la diarrea como consecuencia de in-gerir agua contaminada es una de las princi-pales causas de mortalidad infantil en niñas y niños de entre 0 y 14 años,9 como lo publi-có en 2015 el diagnóstico general sobre la salud de los mexicanos. En este mismo in-forme se asevera que brindar acceso a agua adecuada para consumo humano es una medida altamente costo-efectiva que influ-ye de manera positiva para disminuir el ries-go de morir en la infancia temprana, pues no contar con agua potable ni un sistema de drenaje dentro de las viviendas se considera un factor de riesgo para la salud. Asegurar la recolección, el transporte y el tratamiento, disposición o reúso de forma adecuada de las aguas residuales (o bio-residuos) permi-te eliminar los riesgos de contaminación de otras fuentes de agua, las infecciones por

Fundamentos de la Red ATL

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contacto con aguas contaminadas y amino-ra las enfermedades originadas por un en-torno insalubre.

Además, la carencia de agua de calidad, sa-neamiento e higiene puede afectar la nutri-ción principalmente de niños y niñas por lo menos por tres vías directas: enfermedades diarreicas, infecciones intestinales por pa-rásitos y enteropatía (pérdida de proteínas) ambiental.10 Así lo muestra un estudio de la Organización Mundial de la Salud, que seña-la que 50% de los casos de desnutrición es-tán relacionados con mala calidad de agua, saneamiento e higiene.11

En los adultos estas mismas razones impac-tan la capacidad laboral, pues perjudican directamente el bienestar económico fa-miliar; particularmente en las poblaciones más desfavorecidas, que difícilmente tienen acceso a centros de salud. Por otro lado la falta de acceso a agua, saneamiento e hi-giene tiene consecuencias directas sobre mujeres y niñas: para las primeras porque, al ser las responsables de proveer el agua para su familia, dedican varias horas de su día para ello y pierden la posibilidad de ocu-par ese tiempo en alguna oferta laboral o de estudio, y a las niñas porque pueden llegar a abandonar la escuela cuando les llega el

10 World Health Organization, UNICEF y USAID, Improving Nutrition Outcomes with Better Water, Sanitation and Hygiene: Prac-tical Solutions for Policies and Programmes. Ginebra, World Health Organization, 2015. Disponible en: https://www.who.int/water_sanitation_health/publications/washandnutrition-5-key-facts.pdf?ua=1 [Consulta: 1 de mayo 2019]11 Prüss-Üstün, Annette, Robert Bos, Fiona Gore y Jamie Bartram, Safer Water, Better Health: Costs, Benefits and Sustainability of Interventions to Protect and Promote Health. Ginebra, World Health Organization, 2008. Disponible en: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/43840/9789241596435_eng.pdf?sequence=1 [Consulta: 1 de mayo 2019]12 Cfr. Gráficas de mortalidad en menores de cinco años, tomadas de INEGI/SS Estadísticas vitales. Defunciones generales 2002, 2005 y 2013. CONAPO Proyecciones de población 1990-2030 en Secretaría de Salud, Informe sobre la salud de los mexicanos 2015. Diagnóstico general de la salud poblacional. Subsecretaria de integración y Desarrollo del sector Salud Dirección General de Evaluación del Desempeño, p. 85. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/64176/INFOR-ME_LA_SALUD_DE_LOS_MEXICANOS_2015_S.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]13 Naciones Unidas, Sustainable Development Goal 6. Synthesis Report 2018 on Water and Sanitation. Executive Summary. [s.l.], United Nations, 2018. Disponible en: https://files.globalwaters.org/water-links-files/UN-Water_SDG6_Synthesis_Re-port_2018_Executive_Summary_ENG.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]

periodo dado que no tienen baños en sus escuelas en condiciones adecuadas que les permitan atender su higiene menstrual.

Además, sabemos que la pobreza guarda una estrecha relación con las enfermedades y la mortalidad por mala calidad de agua. Las comunidades de mayor rezago social, que sufren la falta de acceso al agua, sa-neamiento e higiene, son las que tienen el número más alto de defunciones por desnu-trición en menores de 5 años según el censo del Instituto Nacional de Estadística y Geo-grafía (INEGI) y el Consejo Nacional de Po-blación (CONAPO).12

De acuerdo con el reporte de 2018 de UN-Water sobre el ODS6, las estimaciones indican que por cada dólar invertido en ser-vicios de agua, saneamiento e higiene se ob-tiene un rendimiento de 5 dólares,13 si se tie-nen en cuenta todos los beneficios sociales y económicos mencionados previamente.

Invertir en alcanzar el acceso al agua, sanea-miento e higiene es primordial para reducir la mortalidad, mejorar la salud, la nutrición, la situación de las mujeres y niñas así como las oportunidades laborales y educativas, tanto para mejorar el bienestar social como la productividad económica. Esto a su vez

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permitiría lograr varios de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS o SDG, por sus siglas en inglés) dadas las sinergias existen-tes e interdependencias entre los objetivos mismos. Es decir, alcanzar las metas del ODS6 sería un trampolín para alcanzar las de otros ODS. Por ejemplo, acceder al agua, saneamiento e higiene (metas del ODS 6.1 y 6.2) en hogares, escuelas, centros de salud y lugares de trabajo (complementándolo con tratamiento de aguas (6.3) como una forma de reducir los riesgos de las enferme-dades transmisibles por el agua (3.1-3.3, 3.9) y la malnutrición (2.2)), redunda en el apoyo a la educación (4.1-4.5) y a la fuerza laboral productiva (8.5, 8.8), aborda los problemas que genera la pobreza (1.1, 1.2, 1.4), la in-equidad de género (5.1, 5.2, 5.4, 5.5) y otras desigualdades (10.1-10.3).

14 López Ayllón, Sergio, El acceso a la información como un derecho fundamental: la reforma al Artículo 6º de la Constitución Mexica-na, México, INAI, 2015 (Cuadernos de Transparencia No. 17); Levy Mustry, Irene, El Ejercicio de la Función Pública: una perspectiva desde las nuevas tecnologías, la transparencia y los derechos humanos, México, INAI, 2017 (Cuadernos de Transparencia No. 25). La colección Cuadernos de Transparencia se puede consultar en: http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/Publicaciones.aspx15 La definición de sujetos obligados se establece en el Artículo 23º de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informa-ción Pública de la siguiente manera: “Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su información y proteger los datos personales que obren en su poder: cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Le-gislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal”. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/257848/LEY_GRAL_TRANSP_Y_ACCESO_A_LA_INF_P_BLICA.pdf [Consulta: 1 de mayo de 2019]16 Artículo 1º, tercer párrafo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Acceso a la información, transparencia y libre participación: cruciales para la rendición de cuentas y para reducir brechas en el acceso al agua y al saneamiento

En México, poder acceder a la información pública gubernamental es un derecho hu-mano reconocido en el Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este derecho ha sido definido por distintos autores14 como la prerrogati-va de la ciudadanía de investigar y obtener la información que genera, administra o está en poder de los sujetos obligados15 (todas las instituciones gubernamentales y cualquier otra instancia que reciba recursos públicos o realice actos de autoridad). Por tratarse de un derecho humano, el acceso a la informa-ción implica que el Estado está obligado a promover, respetar, proteger y garantizar este derecho, de conformidad con los prin-cipios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.16

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Una de las condiciones para ejercer el de-recho de acceso a la información es que las instituciones documenten todos los ac-tos que deriven de sus facultades, compe-tencias o funciones, como lo establece la Constitución Política17 y la Ley General de Transparencia.18 Tales documentos deben organizarse en archivos y ponerse a dis-posición del público para su consulta.19 En consecuencia, tanto la CONAGUA como el resto de las instituciones que intervienen en la gestión del agua y el saneamiento (Salud, Energía, Medio ambiente, Educación, entre otras) tienen que garantizar el derecho de acceso a la información y deben cumplir con las obligaciones comunes, tal como se esta-blece en el artículo 6º de la Constitución y en el artículo 70 de la Ley General de Transpa-rencia y Acceso a la Información.

Sin embargo, como bien ha señalado Jona-than Fox,20 la transparencia no significa úni-camente hacer público un conjunto de in-formación aparentemente obligatoria, lo que en realidad sería una transparencia opaca. La transparencia clara implica la divulgación de información “confiable y accesible so-bre el desempeño institucional, precisando las responsabilidades de sus funcionarios, particularmente en lo relativo a la toma de decisiones, así como el destino real de sus recursos”.21

17 Artículo 6º, apartado A, fracción I, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.18 Artículos 18º y 19º, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.19 Artículo 129º, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.20 Fox, Jonathan, “Transparencia y rendición de cuentas”, en John M. Ackerman (Coord.), Más allá del acceso a la información: Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho. México, Siglo xxi-Instituto de Investigaciones Jurídicas (unam)-Cámara de Diputados-Universidad de Guadalajara (ceta)-Centro Internacional de Estudios sobre la Transparencia y el Acceso a la Información, 2008, pp. 174-198. 21 Ibidem, p. 192.22 Lineamientos técnicos generales para la publicación, homologación y estandarización de la información de las obliga-ciones establecidas en el título quinto y en la fracción IV del Artículo 31º de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que deben difundir los sujetos obligados en los portales de Internet y en la Plataforma Nacional de Transparencia.

En ese sentido, la transparencia implica que la generación, publicación y entrega de la in-formación debe ser de calidad, esto es, que cumpla con los atributos que señalan los “Lineamientos”22 del Artículo 31º de la Ley General de Transparencia, a saber: la infor-mación debe ser veraz, confiable, oportuna, congruente, integral, actualizada, accesi-ble, comprensible y verificable. Asimismo, la generación y publicación de información por parte de las instituciones públicas debe considerar las demandas de información de la sociedad, mejorar los accesos a trámites y servicios, con el fin de optimizar la toma de decisiones de la ciudadanía.

En otras palabras, la Comisión Nacional del Agua y todas las instituciones que in-tervienen en la protección y realización de los derechos al agua y al saneamiento es-tán obligadas a: 1) cumplir con las leyes de transparencia; 2) establecer los mecanismos internos responsables de transparentar la información, de acuerdo con sus funciones y facultades, en materia de agua y sanea-miento, así como sancionar incumplimien-tos; 3) asignar personal capacitado para que haga pública la información que marca la ley y responda a las solicitudes de información; y 4) asignar presupuesto para hacer efecti-vo el acceso a la información en materia de agua y saneamiento, esto es, producir datos

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y hacerlos públicos en formatos claros y re-utilizables.

¿Pero qué datos son los que deben hacer públicos la CONAGUA y las instituciones que intervienen en el manejo del agua y el sanea-miento? Hasta ahora, los sistemas de infor-mación que estas instituciones han puesto a disposición del público presentan gran can-tidad de datos sin explicar cómo se obtuvie-ron y, en el mejor de los casos, agrupados de un modo que dificulta su uso a la ciudadanía para la toma de decisiones en la vida cotidia-na. Ejemplo de ello es el Sistema Nacional de Información del Agua23 y el Sistema de Información Geográfica de Acuíferos y Cuen-cas,24 ambos a cargo de la CONAGUA. Varios expertos25 han señalado que los datos que publica esta institución se generaron a partir de una perspectiva científica obsoleta y no reflejan la realidad sobre la disponibilidad, la calidad y el uso de los recursos hídricos su-perficiales, y menos aún los subterráneos: “Es urgente recabar los datos geológicos, de suelo, de hidro-geoquímica, de isotopía del agua, de dependencia hídrica de los ecosis-temas, de localización, perforación y ope-ración de pozos de extracción de agua. A la par, es necesario plantear un esfuerzo nacio-nal para analizar los datos existentes desde un entendimiento regional del agua”.26

23 Disponible en: http://sina.conagua.gob.mx/sina/ [Consulta: 1 de mayo 2019]24 Disponible en: https://sigagis.conagua.gob.mx/gas1/index.html [Consulta: 1 de mayo 2019]25 Cubas, Francisco, Manuel Llano y Lorenzo J. de Rosenzweig, “El misterio del agua subterránea en México”, México, [s.e.], 2017. Disponible en: https://agua.org.mx/wp-content/uploads/2017/08/El-misterio-del-agua-subterranea-en-Mexico.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]26 Ibidem, p. 7. 27 INEGI, “Información sobre precipitación pluvial por entidad federativa, superficie nacional de depósitos de agua por tipo, agua almacenada en presas por región y distrito de riego”. 2015. Disponible en: http://www.beta.inegi.org.mx/temas/agua/default.html#Informacion_general [Consulta: 7 de mayo 2019]28 Mendoza-Cano, Oliver, Ramón Alberto Sánchez-Piña, Julián Barrón-Quintana, Herguin Benjamin Cuevas-Arellano, Pilar Escalante-Minakata y Ramón Solano-Barajas, “Riesgos potenciales de salud por consumo de agua con arsénico en Colima, México”, Salud Pública de México, v. 59, n. 1, ene-feb, 2017, pp. 34-40. Disponible en: http://saludpublica.mx/index.php/spm/article/view/8413/10991 [Consulta: 1 de mayo 2019]29 COFEPRIS, “Calidad del agua de uso y consumo humano”, 2018. Disponible en: https://datos.gob.mx/busca/dataset/ca-

De manera similar, la información que pu-blica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía27 sobre las tomas de agua, las descargas de aguas residuales y otros datos agregados, tiene por lo menos cuatro años de antigüedad, por lo que difícilmente pue-de ser útil para que la población tome deci-siones en sus actividades cotidianas.

Por lo que corresponde al sector salud, no hemos encontrado un sistema de consul-ta de información que la relacione con el agua y el saneamiento, aunque el Instituto Nacional de Salud Pública tiene disponible en su portal un conjunto de estudios espe-cializados que muestran el impacto en la salud que pueden ocasionar los contami-nantes en el agua; por ejemplo, el riesgo que enfrentan los habitantes de Colima por beber agua de pozos contaminados con arsénico.28 Y, aunque la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanita-rios (COFEPRIS) —institución responsable de coordinar a las entidades federativas en cuanto a la realización de acciones para ga-rantizar la calidad del agua, lo cual conside-ra fortalecer la coordinación de las Geren-cias Estatales de la CONAGUA y capacitar al personal sanitario— hizo pública una base de datos29 sobre calidad del agua para uso y consumo humano, sólo puede consultarse

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si se conoce el formato en el que se presen-tan los datos. Esto significa que la informa-ción no es accesible para una ciudadanía no escolarizada, lo que constituye un acto de discriminación y contraviene los principios legalmente establecidos a este respecto.

Es urgente que las instituciones que inter-vienen en la gestión del agua y el sanea-miento respeten el derecho a saber de las personas que utilizan agua de pozo, así como el derecho a ser informadas sobre la calidad y componentes químicos (y tóxicos) del agua que se provee a través de la red de agua potable o agua por pipas guber-namentales. El derecho a acceder a esta información de manera veraz, confiable, oportuna, congruente, integral, actualiza-da, comprensible y verificable, es un desa-fío insoslayable del Estado mexicano, que debe ser atendido por las instituciones con la mayor premura. La negligencia de esta obligación ha contribuido a que México llegue a ser el mayor consumidor de agua embotellada, lo cual incrementa la brecha de desigualdad social por el alto gasto pro-porcional que representa para los grupos de mayor rezago económico.

Como se ha señalado en los párrafos previos, la información que producen la CONAGUA y el resto de las instituciones que intervienen en la gestión del agua y el saneamiento, no es suficiente para diseñar e implementar políticas públicas que contribuyan a una

lidad-del-agua-de-uso-y-consumo-humano [Consulta: 1 de mayo 2019]30 Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGS-NA.pdf [Consulta: 3 de mayo 2019]), Ley General de Transparencia y Acceso a la Información (Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/257848/LEY_GRAL_TRANSP_Y_ACCESO_A_LA_INF_P_BLICA.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]), Ley General de Responsabilidades Administrativas (Disponible en: https://declaranet.gob.mx/docs/LGRA.pdf [Con-sulta: 1 de mayo 2019]), Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH_301215.pdf [Consulta: 3 de mayo 2019]), Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRCF.pdf [Consulta: 3 de mayo 2019]). 31 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH_301215.pdf [Consulta: 3 de mayo 2019]

planeación integral sostenible y equitativa de este bien común, ni para erradicar las desigualdades y atender a la población en condición de vulnerabilidad. Con estas omi-siones se está violando la Constitución y di-versas leyes que establecen las prioridades para el uso del presupuesto, la gestión por resultados, el combate a la corrupción y la rendición de cuentas gubernamental.30 Por ejemplo, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria31 se estable-ce claramente que uno de los criterios que debe observar la administración de los re-cursos federales es la equidad de género; sin embargo, ni la CONAGUA ni el resto de las instituciones que intervienen en la ges-tión del agua y el saneamiento producen información desagregada que les permita definir prioridades en el ejercicio de sus pre-supuestos bajo consideraciones de género. En palabras del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo:

Una información contextualizada y rela-cionada a las experiencias, problemas y prioridades diferentes de las mujeres y los hombres es esencial para una transver-salización eficaz del enfoque de género. Las estadísticas deben ser rutinariamente desagregadas según las experiencias de las mujeres y los hombres, y el análisis de género debe formar parte del análi-sis situacional. Esto ayudará a identificar las desigualdades ahí donde existan y a

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sustentar la necesidad de desarrollar polí-ticas que aborden dichas desigualdades. 32

Con la finalidad de garantizar la equidad y la igualdad de oportunidades entre muje-res y hombres, el Estado tiene la obligación de desagregar la información por género y otros componentes, para la identificación de grupos vulnerables y marginados, y que éstos a) sean atendidos de manera priorita-ria en todos los órdenes de gobierno y por todas las dependencias de la administración pública; y b) puedan participar de manera libre e informada en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas públicas rela-cionadas con el agua y el saneamiento.

Las organizaciones fundadoras de la Red ATL hemos constatado la falta de genera-ción y actualización de información necesa-ria y la opacidad para estos ámbitos en el sector hídrico.33 Con ese fundamento pode-mos afirmar que sin acceso a la información, sin transparencia y sin rendición de cuentas es imposible garantizar el derecho humano al agua y al saneamiento para todos y todas. Estos tres factores, aunados a la participa-ción libre e informada de la ciudadanía, son indispensables para contrarrestar la captu-ra política de las instituciones responsables del agua y el saneamiento, y para generar

32 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Guía de recursos. Transversalización del enfoque de género en la gestión del agua, [s.l.] 2006, p. 38. Disponible en: https://www.undp.org/content/dam/undp/library/Environment%20and%20Energy/Water%20and%20Ocean%20Governance/IWRMGenderResourceGuide-Spanish-200610.pdf [Consulta: 2 de abril 2019]33 Zamudio Santos, Verhonica, La Comisión Nacional del Agua en los informes de la Auditoría Superior de la Federación. 16 años de revisiones. México, ControlaTuGobierno, 2018. (Cuaderno de trabajo No. 6). Disponible en: https://controlatugobierno.com/wp-content/uploads/2018/11/Cuaderno-de-Trabajo-6-La-CONAGUA-en-los-informes-de-la-ASF-2000-2016.pdf [Consul-ta: 1 de mayo 2019]34 Artículo 7º, fracción III, Ley General de Responsabilidades Administrativas. Disponible en: https://declaranet.gob.mx/docs/LGRA.pdf [Consulta: 1 de mayo de 2019]35 Comisión de Vigilancia de la Auditoria Superior de la Federación. Unidad de Evaluación y Control, Conclusiones y recomen-daciones para la Auditoría Superior de la Federación, México, [s.e.], 2017. Disponible en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/335356/1196429/file/Documento%20de%20Conclusiones%20y%20Recomendaciones.%20FSCP%202016.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]

confianza entre ciudadanía y gobierno. La rendición de cuentas es la contraparte de la confianza en la medida en que obliga a las instituciones y a los servidores públi-cos a respetar la normatividad y a usar con eficiencia los recursos públicos, haciendo prevalecer el “interés superior de las nece-sidades colectivas por encima de intereses particulares, personales o ajenos al interés general y bienestar de la población”.34

En México las instancias encargadas de las tareas de vigilancia y control de la ges-tión pública son la Auditoría Superior de la Federación (ASF), por parte del Poder Legis-lativo, y la Secretaría de la Función Pública, por parte del Poder Ejecutivo. Las deficien-cias en la gestión del agua y el saneamiento han sido ampliamente documentadas por la ASF, quien ha señalado que los descuidos de la CONAGUA representan un riesgo para la población actual y las futuras generacio-nes.35

Respecto a la participación libre e informa-da, es relevante considerar los compromisos internacionales del Gobierno mexicano. En 2016 la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superio-res (OLACEFS) emitió la “Declaración de Pun-ta Cana”, en la que reconoció la importancia

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de que los ciudadanos de manera directa o a través de sus organizaciones “se vinculen efectivamente al mejoramiento de la gestión pública y de la calidad de la gestión institu-cional”.36 Asimismo, en esa Declaración, los organismos afiliados a OLACEFS acordaron promover la participación real y efectiva de la ciudadanía en el seguimiento y fiscaliza-ción de los ODS bajo una serie de principios entre los que destacan los siguientes:

• Participación ciudadana activa y con-fianza mutua: para promover políticas de relacionamiento y acuerdos colabo-rativos en la fiscalización de los ODS.

• Progresividad, apertura y cercanía: debe existir un proceso gradual de promoción de la participación ciuda-dana, que deberá acompañarse del desarrollo de una cultura institucional que incorpore procesos participativos, así como la comunicación sencilla y di-recta con la ciudadanía.

• Concurrencia y coordinación: propiciar la convergencia de las distintas instan-cias de control y auditoría con las pro-puestas de participación ciudadana que se desarrollen.

36 OLACEFS, “Declaración de Punta Cana. Sobre la promoción de la participación ciudadana en el seguimiento y la fiscaliza-ción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible – Agenda 2030”, octubre de 2016, p. 2. Disponible en: https://docs.google.com/viewerng/viewer?url=http://www.olacefs.com/wp-content/uploads/2016/12/Declaracion-de-Punta-Cana-OLACEFSRD.pdf&hl=es [Consulta: 1 de mayo 2019]37 Auditoría Superior de la Federación, Objetivos de Desarrollo Sostenible. Fiscalización de la Agenda 2030. Elementos para una planeación de mediano plazo, México, Auditoría Superior de la Federación, 2017, p. 47. Disponible en: http://www.asf.gob.mx/uploads/56_Informes_especiales_de_auditoria/Diagnostico_sobre_la_Opacidad_en_el_Gasto_Federalizado_version_final.pdf [Consulta: 2 mayo de 2019]

Atendiendo a este acuerdo regional, en Mé-xico la Auditoría Superior de la Federación (ASF) publicó en 2017 el documento titulado Objetivos de Desarrollo Sostenible. Fiscaliza-ción de la Agenda 2030. Elementos para una planeación de mediano plazo en el que se muestran los resultados del procedimiento de fiscalización a políticas clave de los Ob-jetivos de Desarrollo Sustentable (ODS). Las conclusiones del estudio mostraron, entre otros hallazgos, que no se alinearon los ob-jetivos de la política pública con los objeti-vos, metas e indicadores de los ODS. Tampo-co hubo coordinación interinstitucional para cumplir con la Agenda 2030 ni se acreditó un seguimiento formal gubernamental a los ODS, por lo que tampoco se dispuso de mecanismos de control ni de un programa de trabajo que asegurara su cumplimien-to.37 Estos resultados muestran que el Es-tado mexicano tiene un largo camino por recorrer en el avance de los ODS y un reto aun mayor en la incorporación de la parti-cipación ciudadana en el diseño, ejecución, control y fiscalización de la gestión pública.

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Diagnóstico de la problemática en torno al agua en nuestro país

En México existen 9.9 millones de personas que no tienen acceso al agua en sus vivien-das;38 pero si se toman en cuenta las tres va-riables contempladas para el indicador 6.1 del ODS6 que señalan que el agua debe estar libre de contaminantes, debe ser accesible en las instalaciones y debe estar disponible cuando sea necesaria, se estima que sólo un poco más del 40%39 de la población cuenta realmente con acceso a agua potable. Es de-

38 CONAGUA, Estadísticas del Agua en México, México, SEMARNAT, 2018, pp. 101-124. Disponible en: http://sina.conagua.gob.mx/publicaciones/EAM_2018.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]39 Gobierno de la República, Informe nacional voluntario para el foro político de alto nivel sobre desarrollo sostenible: bases y fundamentos en México para una visión del desarrollo sostenible a largo plazo. Avance en el cumplimiento de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, México, Gobierno de la República, 2018, p. 48. Disponible en: https://www.coparmex.org.mx/downloads/ENVIOS/InfNalVol.pdf [Consulta: 3 de abril 2018]40 Instituto Mexicano para el Desarrollo Comunitario, A.C. (IMDEC), Los 50 mayores acaparadores del agua en Jalisco, México, 2019. Disponible en: http://www.imdec.net/docs/2019/territorio/50mayorescaparadoresAguaJaliscoPresentacion.pdf [Con-sulta: 3 de abril 2018]

cir, alrededor de 70 millones de personas no tienen agua de manera suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico como lo solicita desde 2012 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A lo anterior debe sumarse la denuncia social que exhibe el acaparamiento del agua por parte de actores económicos poderosos, ta-les como mineras, cerveceras, constructoras, embotelladoras, inmobiliarias y automotrices que también disminuyen la disponibilidad y la calidad aceptable del agua.40 De la misma manera, el gasto millonario de recursos pú-blicos en costosa, inadecuada, sobredimen-sionada y en varias ocasiones inoperante

Agua, saneamiento e higiene: diagnóstico, pendientes

y dispersión

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infraestructura hidráulica no resuelve el pro-blema de falta de acceso a los servicios bá-sicos de la población, sino que responde a los intereses económicos de los poderosos. Todos éstos son elementos que profundizan la desigualdad y revelan que en la captura de la gestión del agua el poder económico está por encima del interés público.

La captura del sector hídrico es un fenóme-no que nos remite al ejercicio de influencia abusiva sobre el ciclo de políticas públicas y los organismos del Estado con efectos po-tenciales en la desigualdad y en la demo-cracia,41 puesto que la ciudadanía percibe como ajeno el actuar de las instituciones y pone en duda la legitimidad del sistema democrático. Esta falta de legitimidad en el sistema, aunado a la percepción de que el sector hídrico está capturado por quienes detentan el poder económico y político, fue-ron temas recurrentes que surgieron en va-rios de los ejercicios y análisis realizados en-tre las organizaciones que fundamos la Red ATL, como el Foro Agenda y Desafíos de la Gestión del Agua en México, organizado por Oxfam y convocado por 16 organizaciones y redes activas en el ámbito del agua en México en octubre 2018, en el que participa-ron alrededor de 90 organizaciones prove-nientes de más de 15 entidades federativas y de sectores distintos, incluyendo comuni-dades, academia y sociedad civil organizada. Se denunció también de manera reiterada

41 Véase: Cortés Saenz, Hernán y Déborah Itríago, El fenómeno de la captura: desenmascarando el poder. Guía de análisis de la captura de políticas públicas y su efecto sobre la desigualdad. [s.l.], 2018. Disponible en: https://www.oxfamintermon.org/sites/default/files/documentos/files/OXFAM_Intermon_Metodolog%C3%ADa_captura_2018.pdf [Consulta: 20 de noviembre 2018]42 Espinoza, Jacobo y Maylí Sepúlveda, Las plantas de tratamiento de aguas residuales del Estado de México en los Informes de la Auditoría Superior de la Federación 2012-2013. Pasos previos a un ejercicio de contraloría social. [s.e.], 2015. (Cuaderno de tra-bajo No. 3). Disponible en: https://controlatugobierno.com/wp-content/uploads/2018/07/Cuaderno-de-trabajo-3-CTG.pdf [2 de mayo de 2019] y ControlaTuGobierno, Numeralia. Hallazgos en cifras. Auditoría social al programa de tratamiento de aguas residuales. [s.e.], 2018. Disponible en: https://controlatugobierno.com/wp-content/uploads/2018/10/Hallazgos-en-cifras.-Nu-meralia-PTAR-VF-02-10-18.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

que el derecho de acceso a la información es vulnerado en virtud de que los archivos, registros y documentos son de difícil acceso, por lo que en muchas ocasiones las perso-nas no tienen información actualizada sobre proyectos que les afectan directamente o bien está restringida.

Además, se detectó que los datos proporcio-nados por las instituciones gubernamenta-les no son confiables y congruentes al con-trastarlos empíricamente; por ejemplo, el número de plantas de tratamiento que se considera funcional, reportado en informes oficiales, frente a las que realmente funcio-nan en las localidades.42 En esa misma línea, se denunció en este Foro y en muchos otros espacios que no hay información adecua-da ni actualizada en materia de calidad del agua en acuíferos y cuencas, la metodología específica con la que se determina la dispo-nibilidad de agua en las diferentes regiones o con la que se genera la información en ge-neral es obsoleta. Baste decir que por lo re-gular carece de análisis a profundidad pues no se estudia de manera integral, lo cual re-percute en el diseño de programas, proyec-tos y políticas públicas que no se ajustan a las necesidades de la población y favorecen el despojo y la acumulación del agua por sectores económicos poderosos.

Esta situación se agrava cuando no se trans-parenta la información que generan las empresas en su calidad de concesionarias

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o ejecutoras de obra pública, como se es-tablece en el Artículo 6º constitucional, que alude a cualquier individuo o entidad que reciba o ejerza presupuesto público, o reali-ce actos de autoridad.

Transparentar y contrastar la información sobre los acuerdos que las empresas rea-lizan con el gobierno, las acciones que lle-van a cabo y los alcances de sus negocios son elemento básicos para erradicar el conflicto de interés que, con la corrupción, la impunidad y la captura política, desvía la toma de decisiones en favor de intere-ses privados. Por ello es sin duda uno de los hechos que alimenta la desigualdad social en lugar de proteger los bienes co-munes. Identificar y erradicar los conflictos de interés en agua y saneamiento implica asegurar que la toma de decisiones de los servidores públicos esté fundamentada en información adecuada y actualizada; legíti-mamente orientada al bien común y el uso eficiente de los recursos públicos; y que haya sido tomada bajo principios de equi-dad e imparcialidad. Por otro lado, fueron constantes los señalamientos tanto en el Foro como en los análisis realizados por FANMEX, OXFAM y ControlaTuGobierno sobre la opacidad con la que ha operado CONAGUA, específicamente en el ejercicio de los recursos públicos; en el modelo de concesiones, no sólo por la titularidad, sino también por su volumen, duración y costo. Las dependencias no cumplen con la obli-gación que tienen de facilitar la solicitud de información, lo cual repercute en la posibi-lidad de alcanzar una participación efectiva en la toma de decisiones. Esta carencia en materia de transparencia alcanza todos los niveles de gobierno e incluso se intensifica en el plano municipal.

Otra problemática recurrente es que no se identifican de manera clara las competen-cias de las dependencias y servidores pú-blicos, lo que dificulta que se pueda exigir rendición de cuentas y en su caso, fincar responsabilidades. Además de que en zonas con conflictos activos se ha detectado que esta estrategia se implementa como un me-canismo de desgaste para los movimientos sociales. La rendición de cuentas es una de-manda constante de los diversos sectores, pues se observa que además de las seve-ras deficiencias del sector hídrico, no hay a quien responsabilizar por ellas.

Por otro lado, al menos al día de hoy, la po-lítica hídrica del país bajo la responsabilidad de CONAGUA no respeta los dos ejes que señala la planeación democrática prevista por nuestra Constitución: la participación de todos los grupos sociales y la inclusión de la perspectiva de género. El fortalecimiento de las capacidades institucionales es clave y comienza por el reconocimiento de que hasta hoy el diseño de la política hídrica es débil en tanto que la información que gene-ra, hasta el momento impide la intersecto-rialidad, la transversalización de género y la realización del derecho humano al agua y al saneamiento, así como la de otros derechos interdependientes. Institucionalmente se debe impulsar la participación informada de la ciudadanía en el diseño, la ejecución y la fiscalización de la política hídrica y el buen uso de los recursos públicos, para ello es fundamental contar con información ade-cuada, actualizada y relevante, así como con mecanismos de transparencia y rendición de cuentas eficaces.

La opacidad en el sector hídrico, la falta de transparencia y rendición de cuentas han indudablemente exacerbado los conflictos

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que se cuentan por decenas en el país, cuyas principales causas son la injusta repartición del agua, las afectaciones socio-ambienta-les (como la contaminación química de las aguas superficiales y subterráneas) y la in-fraestructura hidráulica que regularmente excluye e incluso desplaza43 a personas en condiciones de desigualdad, particularmen-te a poblaciones indígenas. La principal con-secuencia de estos hechos es la violación constante y sistemática de los derechos de las personas, que en ocasiones alcanza la violación más grave de todas: el asesinato de los defensores. Al no disponer de infor-mación y al estar frente a un gobierno que a través de sus instituciones no cumple con sus obligaciones de garantizar, proteger, realizar y hacer cumplir los derechos huma-nos, los movimientos de defensa del agua y el territorio se radicalizan y la inestabilidad social escala.

Lo que agrava la situación en el manejo de conflictos es que los mecanismos formales de participación ciudadana, que también es-tán dispersos en la Ley,44 resultan insuficien-tes para atender las inconformidades socia-les. En agua y saneamiento la perspectiva de cuencas que estructura la participación de los usuarios en la toma de decisiones es

43 Pérez Macías, Luis, Sol Pérez Jiménez y José Omar Peral Garibay, Vidas Borradas. La invisibilización de las víctimas del despla-zamiento por presas en México 2006-2016, México, HIC-AL - Oxfam México - MAPDER, 2018. Disponible en: https://hic-al.org/wp-content/uploads/2018/12/Vidas-borradas-digital.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]44 Así lo señaló la Auditoría Superior de la Federación en su Informe General Ejecutivo de la Cuenta Pública 2016: “La parti-cipación social para la vigilancia y seguimiento de la gestión de los fondos y programas, es una premisa fundamental para mejorar la eficiencia y transparencia en el ejercicio de los recursos; asimismo, coadyuva al fortalecimiento de la confianza social en las instituciones. Dicho proceso participativo se desarrolla en el contexto de un marco jurídico desarticulado, sin la existencia de una estrategia única que oriente las acciones y esfuerzos en la materia”. México, [s.e.], 2018, p. 95. 45 Rodríguez Herrera, Brenda, Rebeca Salazar Ramírez y Mariana González Moyo, 1er Encuentro de Organismo Auxiliares de Cuenca. Buenas prácticas, limitaciones, aprendizajes y perspectivas. 5 y 6 de septiembre, 2017, México, [s.e.], 2018. Disponible en: https://controlatugobierno.com/wp-content/uploads/2018/07/Relatoria_2018.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]46 Disponible en: https://www.un.org/es/universal-declaration-human-rights/ [Consulta: 2 de mayo 2019]47 Ver nota 1. 48 Artículo 24º 2. “c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable

objeto de captura por parte de los grandes usuarios privados del agua y los grupos de poder político, lo que limita la capacidad de los organismos de cuenca y sus órganos auxiliares.45

Pendientes del Estado mexicano en el cumplimiento de los acuerdos internacionales

Si bien el fundamento jurídico de los dere-chos al agua y al saneamiento se remonta a la Declaración Universal de Derechos Hu-manos46 de 1948, el derecho al agua quedó plasmado explícitamente por primera vez en la observación número 15 del Pacto In-ternacional de Derechos Económicos, Socia-les y Culturales (PIDESC).47 Posteriormente se fue fortaleciendo en las convenciones de distintos grupos que sufren marginación como en la Convención sobre los Derechos del Niño,48 la Convención sobre la Elimina-ción de todas las Formas de Discriminación

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contra la Mujer 49 y la Convención Interna-cional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.50 A pesar de ello, el Esta-do mexicano sigue sin ratificar el Protocolo facultativo del PIDESC e incumple los acuer-dos internacionales sobre el derecho huma-no al agua y al saneamiento al no haberlos reglamentado aún ni haber establecido las bases, apoyos y modalidades para la parti-cipación de la ciudadanía para lograr la rea-lización de estos derechos en los distintos órdenes de gobierno.

Cabe recalcar que en materia de Derechos Humanos los acuerdos internacionales son vinculantes,51 lo que significa que están re-conocidos como tales en la Constitución, por lo que el Estado mexicano debe garan-tizar su protección y ejercicio, interpretar

salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente” y “e) Asegurar que todos los secto-res de la sociedad, y en particular los padres y los niños, conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las medidas de prevención de accidentes, tengan acceso a la educación pertinente y reciban apoyo en la aplicación de esos conocimientos”. Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/crc.aspx [Consulta: 2 de mayo 2019]49 Artículo 14º 2. h) “Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones”. Disponible en: http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_download/100039.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]50 Artículo 28º 2. “a) Asegurar el acceso en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad a servicios de agua potable y su acceso a servicios, dispositivos y asistencia de otra índole adecuados a precios asequibles para atender las necesidades relacionadas con su discapacidad”. Disponible en: https://www.un.org/esa/socdev/enable/documents/tcccon-vs.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]51 La reforma al Artículo 1º constitucional establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la Constitución establece. Las normas se interpretarán bajo el principio pro persona y “Todas las autoridades, en el ámbito de sus compe-tencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley”. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm [Consulta: 2 de mayo 2019]52 Medellín Urquiaga, Ximena, Principio pro persona, México, CDHDF-SC- JN-Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2013. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/coordinacion/archivos_Principio%20pro%20persona.pdf [Consulta: 7 de mayo 2019]53 La “Resolución 70/169” de la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2015, dice: “en virtud del derecho humano al saneamiento, toda persona, sin discriminación, tiene derecho al acceso, desde el punto de vista físico y econó-mico, en todas las esferas de la vida, a un saneamiento que sea salubre, higiénico, seguro, social y culturalmente aceptable y que proporcione intimidad y garantice la dignidad”. Disponible en: https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/RES/70/169 [Con-sulta: 2 de mayo de 2019]54 Ibidem, Artículo 5º: Exhorta a los Estados a que “a) garanticen la realización progresiva de los derechos humanos al agua potable y el saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria eliminando al mismo tiempo las desigualda-

las normas bajo el principio pro persona,52 y prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establezca la ley. Si bien el sa-neamiento no quedó definido con la misma claridad que el derecho al agua en nuestra Carta Magna, el principio pro persona es un hecho jurídico que debe ser promovido, res-petado, protegido y garantizado por el Esta-do mexicano.

Incluso para evitar las malas interpretacio-nes por parte de los gobiernos y dada la cri-sis de saneamiento que se vive en el mundo, en 2015 se reconoció el derecho humano al saneamiento53 como un derecho per se (Re-solución 70/169). Lo interesante es que en esta resolución54 se exhortó a los Estados a eliminar, todas las desigualdades de acceso

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a los derechos al agua y al saneamiento, par-ticularmente mediante el desarrollo de ac-ciones para hacer efectivos estos derechos entre quienes pertenecen a grupos vulne-rables o han sido marginados por motivos de raza, género, edad, discapacidad, origen étnico, cultura, religión, origen nacional o so-cial o por cualquier otro motivo. En esta re-solución se subrayó el impacto positivo o ne-gativo que el acceso a los derechos al agua y al saneamiento puede tener en las muje-res y niñas, y se invitó a que en el diseño y ejecución de las políticas y programas gu-bernamentales que se desarrollen en estas materias “se adopte un enfoque basado en el género en relación con los programas de abastecimiento de agua y saneamiento”.55

Como muestra de la dilación del Estado mexicano en la realización de los derechos al agua y al saneamiento, baste recordar lo señalado por Leo Heller, Relator Especial de Naciones Unidas para estos derechos, quien en el informe publicado al término de su visita en mayo 2017,56 así como en el infor-me completo con sus recomendaciones57 al Estado mexicano presentado ante la Comi-sión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra, en septiembre del 2017, estableció que hace falta:

• Cumplir los compromisos jurídicos, normativos y programáticos y ampliar y mejorar el suministro de agua y sa-

des de acceso, en particular para quienes pertenecen a grupos vulnerables y marginados, por motivos de raza, género, edad, discapacidad, origen étnico, cultura, religión y origen nacional o social o por cualquier otro motivo, con miras a elimi-nar progresivamente las desigualdades basadas en factores como la disparidad entre las zonas rurales y urbanas, la residen-cia en barrios marginales, el nivel de ingresos y otros factores pertinentes”.55 Ibidem, Artículo 5º, fracción e. 56 Heller, Leo, Declaración de final de misión del Relator Especial sobre los derechos humanos al agua y al saneamiento, Méxi-co, 2017. Disponible en: http://www.fanmexico.net/sites/freshwateraction.net/files/20170512_REagua_InformePreliminar_MX.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]57 Heller, Leo, Informe del Relator Especial sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento acerca de su misión a México, México, 2017, Disponible en: http://www.hchr.org.mx/images/doc_pub/G1722952.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

neamiento a las regiones o comuni-dades con servicios deficientes o sin ellos.

• Asegurar el acceso universal al agua y al saneamiento para las poblaciones marginadas que viven en las circuns-tancias más vulnerables, incluidos los pueblos indígenas, las poblaciones ru-rales, las personas sin hogar y los re-sidentes de zonas urbanas periféricas con servicios deficientes.

• Actualizar con urgencia las normas de calidad del agua potable, siguiendo las guías y recomendaciones de la Organi-zación Mundial de la Salud y vigilar su cumplimiento para la protección de la salud.

• Asegurar que los tres órdenes de go-bierno apoyen y financien a los siste-mas de agua y saneamiento gestio-nados por las comunidades a fin de lograr su ampliación y su buen funcio-namiento.

• Asegurar la igualdad de acceso de las mujeres y las niñas al agua y al sanea-miento, para incrementar sus posibili-dades de acceder al trabajo y a la edu-cación.

• Mejorar el acceso al agua, al sanea-miento y la higiene en todas las insta-

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laciones educativas dando prioridad a los estados y comunidades que pre-senten los niveles más elevados de pobreza y marginación; y velar por que la legislación incluya la obligación legal de suministrar agua y sanea-miento a las escuelas, instituciones de salud, prisiones y otras instituciones públicas.

• Asegurar a los pueblos indígenas acce-sibilidad, asequibilidad y aceptabilidad del agua y el saneamiento, adaptando los servicios a sus tradiciones cultura-les, creencias y sistemas tradicionales de gestión de la tierra y el agua de la comunidad.

En relación al sector privado existen los Prin-cipios rectores sobre las empresas y los dere-chos humanos: puesta en práctica del Marco de las Naciones Unidas para “proteger, respetar, y remediar.58 Pero el Estado mexicano tam-poco ha promovido la aplicación de dichos principios como se puede leer en el Informe del Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacio-nales y otras empresas acerca de su misión a México realizada en agosto/septiembre de 2016.59

El Estado mexicano tampoco ha ratificado el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informa-ción, la Participación Pública y el Acceso a la

58 Naciones Unidas, “A/HRC/17/31”, en Principios rectores sobre las empresas y los derechos humanos. Puesta en práctica del marca de las Naciones Unidas para “proteger, respetar y remediar”, Nueva York-Ginebra, Naciones Unidas, 2011. Disponible en: http://www.hchr.org.mx/images/doc_pub/GuidingPrinciplesBusinessHR_SP.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]59 Naciones Unidas, “A/HRC/35/32/Add.2”, en Informe del Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las em-presas transnacionales y otras empresas acerca de su misión a México, 2017. Disponible en: http://www.hchr.org.mx/images/doc_pub/G1710193.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]60 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Partici-pación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, Santiago, Naciones Unidas, 2018. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]61 Ibidem, p. 5.62 Informe: “Derechos humanos y ODS. Alcanzando sinergias”, elaborado por la Misión Permanente de Dinamarca ante la Ofici-

Justicia en Asuntos Ambientales en América La-tina y el Caribe,60 adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018. En él se afirma que el objetivo del tratado es: “luchar contra la desigualdad y la discriminación y garanti-zar los derechos de todas las personas a un medio ambiente sano y al desarrollo soste-nible, dedicando especial atención a las per-sonas y grupos en situación de vulnerabili-dad y colocando la igualdad en el centro del desarrollo sostenible”.61

Por último, México adoptó en 2015 la Agen-da 2030 de desarrollo sostenible, la cual cuenta con 17 objetivos de desarrollo sos-tenibles (ODS) que ponen particular én-fasis en “no dejar a nadie atrás”; es decir, priorizar a las comunidades que han sido más rezagadas en el mundo al día de hoy. Cabe recalcar que se estima que más del 90% de las metas de los ODS están incluidas en los tratados de derechos humanos. Por lo tanto, si no se avanza en la implementa-ción de los tratados mencionados, los obje-tivos de los ODS no podrán cumplirse. Debi-do a que la relación entre ODS y Derechos Humanos “funciona en ambas direcciones”, no se trata simplemente de cómo la promo-ción y protección de los derechos humanos contribuyen a la realización de los ODS, sino también de cómo el avance hacia el logro de los ODS puede contribuir al disfrute de los derechos humanos.62 En ese sentido la

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Agenda 2030 puede verse como un plan operativo para la realización de todos los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo, así como los derechos económi-cos, sociales y culturales.

Sin embargo, a casi cuatro años de su adop-ción, México aún no ha iniciado la imple-mentación de dichos objetivos, sino sólo in-cipientemente los procesos de planificación, monitoreo y rendición de cuentas que se re-quieren para el cumplimiento de la Agenda 2030. La falta de mecanismos de rendición de cuentas sobre el ODS6 se confirma en el Informe sobre dichos mecanismos en 26 paí-ses realizado en 2017. FANMEX ha analizado el caso para México e identificó que para lograr el ODS6 el gobierno mexicano nece-sita: crear y reforzar mecanismos incluyen-tes de participación; mejorar la credibilidad institucional; mejorar, verificar y actualizar la calidad y el alcance de los datos relativos a agua y saneamiento; contar con datos de las comunidades vulnerables; incremen-tar la apropiación de la agenda (mediante la difusión de su contenido, particularmente el significado e implicaciones a nivel local del ODS6); crear algún mecanismo de regulación y fiscalización independiente de CONAGUA; e incrementar la voluntad política por parte de las instancias responsables en elaborar una estrategia nacional de la Agenda 2030 de manera realmente incluyente y participa-tiva que permita su implementación a nivel municipal.63

na de las Naciones Unidas en Ginebra y la Misión Permanente de Chile ante la Oficina de las Naciones Unidas en Gine-bra y grupo principal sobre derechos humanos. [s.e.] 2017. Disponible en: https://www.universal-rights.org/wp-content/uploads/2017/12/ODS-DDHH_SP.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]63 Van de Lande, Laura y Catarina Fonseca, Global Review of National Accountability Mechanism for SDG6. Londres, End Water Poverty, 2018. Disponible en: https://endwaterpoverty.org/sites/default/files/2018-07/Global%20Review%20of%20Natio-nal%20Accountability%20%28Full%20Report%29.pdf [Consulta: 7 de mayo 2019]

Dispersión en las leyes y políticas públicas nacionales

El agua es muchas cosas: un recurso natu-ral, un bien común, un bien de la nación, un derecho humano, un asunto de seguridad nacional e incluso un bien económico. Por ello, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene disposiciones relativas al agua dispersas en varios artícu-los: en el Artículo 2º reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades in-dígenas al uso preferente de los recursos naturales, y establece que las propuestas y recomendaciones que estos grupos hagan deben incorporarse al Plan Nacional de De-sarrollo y a la planeación estatal y munici-pal. El Artículo 4º regula en parte el derecho humano al agua y al saneamiento, recono-ciendo que “toda persona tiene el derecho al acceso, la disposición y el saneamiento del agua para consumo personal y domésti-co, en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible”. El Artículo 27º establece que las aguas son propiedad de la Nación y que su uso y explotación sustentable debe hacerse mediante concesiones que haga el Poder Ejecutivo a partir de leyes específicas. En el Artículo 115º se delega a los municipios los servicios de agua potable, drenaje, alcan-tarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales.

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Existen además diversas leyes, como la Ley de Aguas Nacionales,64 la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Am-biente65 y la Ley General de Cambio Climá-tico,66 por mencionar algunas, que estable-cen obligaciones para los tres órdenes de gobierno. Éstas y otras leyes, reglamentos y normas oficiales difícilmente se articulan entre sí. Al mismo tiempo que, establecen mandatos para una variedad de institucio-nes que parecen ignorarse mutuamente, lo que en conjunto podría contribuir al actual estado de contaminación, sobreexplotación y acaparamiento por ciertos y poderosos usuarios de este bien público. La prueba más clara de la falta de voluntad política y deficiencia que prevalece en la legislación hídrica es que desde 2013 el Poder Legisla-tivo ha incumplido con el mandato de emitir una Ley General de Aguas.

A pesar del incumplimiento legislativo, el derecho de las personas a acceder al agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y ase-quible, está regulado indirectamente y de manera fragmentaria en varias leyes que relacionan el agua con otros derechos hu-manos. Por ejemplo, la Ley General de Sa-lud prohíbe suprimir los servicios de agua potable, y establece que las autoridades sa-nitarias, educativas y laborales están obliga-

64 Ver nota 19 de este documento. 65 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf [Consulta: 3 de mayo de 2019]66 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCC_130718.pdf [Consulta: 3 de mayo de 2019]67 Artículo 119º fracción II y Artículo 457º, Ley General de Salud. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142_241218.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]68 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/13_250618.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]69 Dice el Artículo 168º: “Los programas para la tecnificación del riego que realicen los diferentes órdenes de gobierno darán atención prioritaria a las regiones en las que se registre sobreexplotación de los recursos hidráulicos, subterráneos o degra-dación de la calidad de las aguas”. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/235_120419.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]70 Ley de Energía Geotérmica. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LEG_110814.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

das a desarrollar acciones que garanticen el acceso a agua y a servicios sanitarios. Es en la Ley General de Salud y no en la de edu-cación donde se señala que las autoridades sanitarias deben establecer normas oficia-les relacionadas con el agua que garanticen la salud del educando y de la comunidad es-colar. Así mismo, la Secretaría de Salud es la autoridad responsable de emitir normas ofi-ciales que regulen el tratamiento del agua para uso y consumo humano, y establecer criterios que regulen la descarga, tratamien-to y uso de las aguas residuales. Además, es la encargada de vigilar y certificar la calidad del agua para consumo humano y sancionar a quienes contaminen el agua y pongan con ello en riesgo la salud de las personas.67

Desde la perspectiva del derecho al trabajo y el derecho a la alimentación tenemos que la Ley Agraria68 regula las aguas de uso eji-dal, en tanto que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable contiene señalamientos especí-ficos para incrementar la productividad y la seguridad alimentaria del país, enfatizando que será la sustentabilidad el criterio rector de las actividades productivas.69

También encontramos leyes que regulan el agua como insumo para la producción de bienes económicos, por ejemplo la Ley de Energía Geotérmica,70 que norma las aguas

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que se encuentran a más de 80°C y que no son aptas para consumo humano. Este tipo de agua se explota a través de concesiones que otorga la Secretaría de Energía por un periodo de 30 años, lapso que resulta par-ticularmente importante considerando que la información relativa a la etapa de explora-ción de los terrenos con potencial geotérmi-co tiene el carácter de reservada durante la vigencia de la concesión. Esto significa que se retiene mucha información estratégica sobre la disponibilidad, el uso y las posibles afectaciones a las aguas subterráneas que puedan ocasionar las actividades de explo-

71 Ley de Transición Energética. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LTE.pdf [Consulta: 2 de mayo de 2019]72 Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPDB.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]73 Ley Minera. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151_110814.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

ración y explotación de este tipo de agua. En el mismo grupo de normas están la Ley de Transición Energética,71 la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos72 y la Ley Minera,73 que contienen disposiciones relati-vas al uso de las aguas como insumo para la producción de bienes, y normas relativas a las descargas de contaminantes en cuerpos de agua u otras áreas naturales.

Las políticas públicas en agua y saneamien-to son un reflejo de la fragmentación institu-cional y normativa. Tomemos como ejemplo la planeación: por mandato constitucional

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la planeación debe ser democrática, esto significa que el Estado está obligado a crear los mecanismos necesarios para recoger las aspiraciones y las demandas de la sociedad e incorporarlas al Plan Nacional de Desarro-llo, al Programa Nacional Hídrico, así como a los 13 Programas Regionales Hídricos y a los 32 Programas Hídricos estatales. Esto además de la facultad que otorga la Ley de Aguas Nacionales a los organismos auxi-liares para elaborar programas de gestión por cuenca74 y por subcuenca75 que tampo-co se relacionan entre sí, aunque confluyan en una misma región. Lo dicho hasta aquí es sólo una muestra de la complejidad nor-mativa que implica el agua en nuestro país, independientemente de que se le conciba como derecho, como bien público o como insumo para la industria. A ello se suma un entramado institucional que en el mejor de los casos deviene en la creación de comités interinstitucionales, pero que por lo general se traduce en una auténtica maraña de en-tidades de los tres órdenes de gobierno que toman decisiones parciales y desvinculadas. En este escenario, la Comisión Nacional del

74 Gestión de cuenca. Disponible en: http://comisiondelacuenca.org/gestion-de-cuenca/ [Consulta: 2 de mayo 2019]75 Comisión de Cuenca de los ríos Amecameca y La compañía, Plan hídrico de las subcuencas de Amecameca, La compañía y Tláhuac-Xico, México, Comisión de Cuenca Ríos Amecameca y La compañía y Universidad Autónoma Metropolitana, 2011. Disponible en: http://comisiondelacuenca.org/cuenca/wp-content/uploads/2016/02/PlanHidricoSubcuencasAmecameca-CompaniaTlahuac-1.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]76 Artículo 3º, fracción XII, Ley de Aguas Nacionales. Debe considerarse, además, que la CONAGUA tiene a su cargo “la rea-lización de estudios sobre la disponibilidad y calidad del recurso hídrico; expide títulos de concesión o asignación de aguas nacionales para la extracción, explotación, uso o aprovechamiento de materiales pétreos; verifica el cumplimiento de las disposiciones establecidas en los títulos de concesión o asignación; recauda el pago de los derechos del agua y lleva un control sistematizado mediante el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA)”. Ver Comisión de Vigilancia de la Auditoria Superior de la Federación. Unidad de Evaluación y Control, op. cit., p. 195. Disponible en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/335356/1196429/file/Documento%20de%20Conclusiones%20y%20Recomendaciones.%20FSCP%202016.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]77 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153_ 120419.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]78 Ibidem, Artículo 17º: “Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables”.

Agua (CONAGUA) suele ser la institución a la que se atribuyen todos los agravios contra el derecho al agua, el derecho al saneamien-to y otros derechos asociados, sin conside-rar que requiere de las facultades legales y orgánicas indispensables para conducir una política de Estado en materia hídrica. De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales la CONAGUA es un “órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, con funcio-nes de derecho público en materia de ges-tión de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión, para la consecución de su objeto, la realización de sus funciones y la emisión de los actos de autoridad que a esta Ley corres-ponde tanto a ésta como a los órganos de autoridad a que la misma se refiere”.76

De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,77 los órga-nos desconcentrados, como la CONAGUA, están jerárquicamente subordinados a la Secretaría de Estado que corresponda,78 y sus facultades se limitan a las que específica-

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mente les sean asignadas. Esto significa que, aunque la titularidad de la CONAGUA sea de-signada directamente por la Presidencia de la República, es una instancia subordinada a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y su toma de decisio-nes está estrictamente limitada a lo que la Ley de Aguas Nacionales defina. En conse-cuencia, la CONAGUA no goza de facultades para influir en lo que otras Secretarías de Es-tado puedan determinar dentro del marco de las facultades que las leyes les atribuyan en materia de agua y saneamiento.

Esta limitación de la CONAGUA muestra por qué hasta la fecha no se haya cumplido con el mandato constitucional de emitir una Ley General de Agua, puesto que dificulta la coor-dinación interinstitucional y la capacidad de toma de decisiones de la principal instancia responsable de hacer efectivos los derechos al agua y al saneamiento enMéxico.

Al respecto es importante mencionar que desde 2011 la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) reco-mendó que la instancia responsable del agua debe tener la mayor jerarquía posi-ble para poder tomar decisiones que im-pliquen otros órdenes de gobierno y otras instituciones de alto nivel dentro del Esta-do. Esto sí se cumple en México, ya que la CONAGUA tendría el equivalente jerárquico de un Viceministerio; sin embargo, la reco-mendación de la CEPAL incluye la facultad

79 He aquí la cita completa: “El ente rector debe tener la mayor jerarquía posible —por lo menos, equivalente a viceministe-rio— dentro de la estructura estatal, pues será éste quien deberá entenderse y negociar con otros ministerios, gobiernos locales e importantes empresas y adoptar decisiones estratégicas y presupuestarias que marcarán el desarrollo del sector. Aún cuando el ente rector sólo responda a la máxima autoridad nacional (Presidente o Primer Ministro), debe considerar dentro de sus obligaciones rendir cuentas públicas detalladas sobre sus metas y logros, como también debe existir la posi-bilidad de que los ciudadanos puedan observar dicha cuenta y que la autoridad responda razonadamente”. Hantke-Domas, Michaael y Andrei Jouravlev, Lineamientos de política pública para el sector de agua potable y saneamiento, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2011, p. 22. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/3863/S2011000_es.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

de “entenderse y negociar con otros minis-terios, gobiernos locales e importantes em-presas y adoptar decisiones estratégicas y presupuestarias que marcarán el desarrollo del sector,”79 que en el caso de la CONAGUA se encuentra seriamente limitado, por lo menos tal como lo dispone la ley actual-mente vigente.

La carencia de una Ley General que esta-blezca líneas de mando claras y orientadas hacia la realización de los derechos al agua y al saneamiento, y que a su vez articule a las instituciones de los tres órdenes de gobier-no en torno a estos derechos, se refleja tam-bién en la abundancia de planes, la cual no es congruente con los criterios establecidos en la Ley de Planeación para la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan Nacional y los programas de desarrollo que de él se deriven. No existen los arreglos institucionales o no se respetan las instan-cias previstas para una activa y eficaz partici-pación de los ciudadanos en la formulación, monitoreo y evaluación del Programa Na-cional Hídrico y los programas que de éste deriven.

Es importante destacar que uno de los pila-res para combatir la desigualdad en nuestro país se encuentra en la Ley de Planeación: una disposición que obliga al Ejecutivo Fe-deral a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a establecer procedimien- tos de participación y consulta dirigidas al

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desarrollo equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible del país, con pers-pectiva de interculturalidad y de género. Podemos decir que actualmente en México ninguna de estas características del desarro-llo nacional se cumple, y que como resulta-do ni la CONAGUA ni las otras dependencias de los tres órdenes de gobierno desarrollan políticas y programas que incluyan la pers-pectiva de género e interculturalidad en sus respectivos tramos de responsabilidad, por lo menos en lo que respecta al agua y al sa-neamiento.

Para cerrar este apartado cabe mencionar que un análisis detallado de las leyes que contienen disposiciones relativas al agua, saneamiento e higiene seguramente mos-trará80 que además de la dispersión, éstas pueden llegar a ser contradictorias, tan-to por la manera en que definen el agua (bien económico, derecho humano, asunto de seguridad nacional, etc.), el saneamien-to y la higiene, como por la naturaleza y alcances de ciertos mandatos. Por ejem-plo, mientras la Ley de Aguas Nacionales contiene diversos artículos que obligan a hacer pública información clave sobre una variedad de aspectos fundamentales, in-cluidas las concesiones o calidad del agua, hay otras leyes que establecen reservas a

80 Esta investigación ya se encuentra en curso por parte de las tres organizaciones integrantes de la Red ATL.81 Artículo 6º, Ley Minera. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151_110814.pdf [Consulta: 1 de mayo 2019]82 Gutiérrez Espeleta, Ana Lucía, y Flavio Mora Moraga, “El grito de los bienes comunes: ¿qué son? Y ¿qué nos aportan?”, Revista de Ciencias Sociales, 2011., p. 135. Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=15323166009 [Consulta: 2 de mayo 2019]

ese tipo de información como se ha señalado en párrafos previos. O cuando por un lado tenemos un orden de prelación en la Ley de Aguas Naciones (LAN) que otorga prioridad al agua para uso doméstico, pero la Ley Minera prioriza, por considerarse de utilidad pública, el uso del agua para la minería.81

En ese sentido, es necesario que la Ley Ge-neral de Aguas Nacionales que debe pro-mulgar urgentemente el Poder Legislativo establezca las bases de una política de Es-tado armonizando las leyes y establecien-do tramos de responsabilidad articulados y transparentes entre las instituciones, a fin de asegurar que se cumpla la prioridad del agua para el uso doméstico, se promueva un manejo integral, sostenible y equitativo del agua, y se rinda cuentas sobre el agua, el saneamiento y la higiene. En esta política de Estado debe prevalecer el concepto del agua y saneamiento como derechos huma-nos y el principio de su cuidado, junto con sus ecosistemas asociados y formas partici-pativas de gobernanza (ODS6), como parte de los bienes comunes; esto implica “resta-blecer un mayor control democrático, em-poderar a las comunidades en el cuidado, acceso equitativo, sostenibilidad y distribu-ción de los mismos frente a la propiedad privada”.82

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Es común afirmar que la fortaleza de la de-mocracia depende en buena medida de la confianza en las instituciones83 y de la cer-tidumbre que pueda tener la población so-bre el desempeño de quienes trabajan en el servicio público. Sin embargo, la captura política en la toma de decisiones y gestión del agua, el acaparamiento del agua suma-do a la falta de generación y actualización de datos, la opacidad y dificultad en acceder a la información existente, así como la fal-ta de rendición de cuentas son actualmen-te los principales responsables del fracaso del modelo de gestión implementado en los últimos 30 años. Este fracaso tiene como consecuencia la ausencia de un enfoque de sustentabilidad y equidad en el acceso al

83 José Woldenberg sostiene que los nutrientes fundamentales de la desconfianza de los mexicanos en las instituciones son: a) la violación extendida a los derechos humanos y b) la corrupción engarzada con la impunidad. Ver: Woldenberg, José. Por una cultura de la transparencia en México. México, INAI, 2016, p. 17.84 “La auténtica rendición de cuentas es algo más que la transparencia: es una tarea obligada y permanente, con actores claramente identificados que llevan a cabo la vigilancia, el control y la sanción sobre los contenidos sustantivos del ejercicio gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y democrático explícito y abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada servidor público debe cumplir”. López Ayllón, Sergio y Mauricio Merino, “La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos” en La estructura de la rendición de cuentas en México, México, UNAM-CIDE, 2010, p. 9. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2800/4.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

agua y al saneamiento, que es, por un lado, la principal fuente de conflicto en torno al agua y al territorio; pero, por otro, la razón de que se haya minado la confianza en las instituciones y en las capacidades de los ser-vidores públicos.

Para que la captura en la gestión del agua se suscite, se requiere de la opacidad y en general de una carencia de rendición de cuentas84 del sistema político, en el que ocu-rren las negociaciones entre las élites y los funcionarios públicos. López Ayllón y Meri-no han explicado que “la condición de princi-pio para diseñar una política de rendición de cuentas es que haya información, cuentas y responsables inequívocos del ejercicio de la

Hacia una política de Estado que reduzca la brecha

de desigualdad y atienda los conflictos en materia de agua

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autoridad pública, sin excepciones”.85 Nada de esto ocurre en México, como lo ha dicho el propio Relator Especial de la Organiza-ción de las Naciones Unidas, Leo Heller.86 Y a resultados semejantes apuntan los infor-mes de la Auditoría Superior de la Federa-ción que durante 16 años de revisiones ha reiterado que la Comisión Nacional del Agua ha incumplido con los mandatos legales de generar y hacer pública información sobre agua y saneamiento, como se demostró en la investigación publicada por ControlaTu-Gobierno en 2018.87

La opacidad, el incumplimiento con los man-datos legales relativos a la transparencia y la nula rendición de cuentas generan corrup-ción “a través de distintos esquemas crimi-nales, por ejemplo, a) al adoptar decisiones gubernamentales de manera irregular, tales como contratos u obras públicas, nombra-mientos o ascensos, leyes o exoneraciones tributarias, que afectan los principios de igualdad, transparencia, debido proceso e imparcialidad; b) al valorar los contratos u obras públicas de manera desviada, que favorecen el interés privado por sobre el público y afectan los recursos con que cuen-ta el Estado; c) al requerir los funcionarios públicos prebendas indebidas a cambio de servicios públicos”.88 Así lo describió la Comi-

85 Ibidem, p. 20. 86 Ver pp. 22-23 de este documento y nota 57. 87 Zamudio Santos, Verhonica, op. cit.88 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), “Resolución 1/18. Corrupción y derechos humanos”. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-18-es.pdf. [s.e.], 2018. [Consulta: 2 de mayo 2019]89 Santiago Corcuera ha explicado que “las políticas públicas en derechos humanos, para ser de Estado, habrán de trascen-der los periodos sexenales y sus consecuentes cambios de gobierno y de proyectos. Esta trascendencia implica garantizar la vigencia y protección de los derechos humanos con medidas legislativas y ejecutivas por parte de los gobiernos, más allá de los periodos de gobierno, de las diversas ideologías imperantes o de los cambiantes signos partidarios”, en Corcuera Ca-bezut, Santiago “Conferencia magistral. Contexto histórico y evolución del enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas” en Hacia una política de Estado con enfoque de derechos humanos y género, Encuentro Internacional sobre políticas públicas, derechos humanos y género. Ciudad de México, 14 y 15 de julio de 2009, México, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009, pp. 29-30. Disponible en: https://piensadh.cdhdf.org.mx/images/publicaciones/memorias/2009_En-cuentro_internacional.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

sión Interamericana de Derechos Humanos en la Resolución 1/18, en la que señala que los principales afectados son los grupos his-tóricamente discriminados como las muje-res, los pueblos indígenas, las personas con discapacidad y adultas mayores, la infancia y las juventudes.

La Red ATL invita a todos los actores que participan en el sector hídrico a contribuir al establecimiento de un modelo democráti-co, sostenible y equitativo en esta materia, a través de una política de Estado89 que trans-cienda los gobiernos sexenales. Esta política requiere que los tres Poderes muestren vo-luntad y un entendimiento de los múltiples beneficios sociales que ésta puede tener para las actuales y futuras generaciones, y debe partir de los siguientes principios y ac-ciones.

Principios:

• El agua es un bien común.

• El agua y el saneamiento son derechos humanos que deben ser garantizados por el Estado.

• El acceso a agua, saneamiento e higie-ne está estrechamente ligado al acce-so a la salud, a una alimentación sana,

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a un ambiente sano, a la educación, al fomento de mejores oportunidades para las mujeres y muchos otros as-pectos de bienestar básicos que dismi-nuirían las desigualdades existentes.

• Los recursos públicos deben usarse para cerrar las brechas de desigualdad y no incrementarlas, como pasa co-múnmente.

• Esta política de Estado deberá estar elaborada bajo un enfoque de dere-chos humanos, género y multicultura-lidad, de manera que facilite el diseño de acciones públicas y haga más efi-ciente el uso de los recursos públicos con base en un análisis interseccio-nal.90

Acciones:

• La construcción de una política de Es-tado en agua y saneamiento requiere de la promulgación urgente de una nueva Ley General de Aguas con enfo-que de derechos humanos por parte del Poder Legislativo, y la correspon-diente armonización legislativa que asegure la coordinación interinstitu-cional, y la participación libre e infor-mada de la ciudadanía.

• Es de la más alta prioridad que la CONAGUA y el resto de las institucio-nes que intervienen en la gestión del agua y el saneamiento cumplan con las leyes que ya existen, como la Ley General de Transparencia. En particu-lar, es indispensable que la CONAGUA

90 Derechos de las mujeres y cambio económico, “Interseccionalidad: una herramienta para la justicia de género y la justicia económica”, 2004. Association for Women´s Rights in Development, 9. Disponible en: http://www.inmujeres.gub.uy/innova-portal/file/21639/1/2_awid_interseccionalidad.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]91 Artículo 70º, fracciones XXVII y XXVIII, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

cumpla con el mandato legal de pu-blicar bajo criterios de calidad toda la información relativa a “concesio-nes, contratos, convenios permisos, licencias o autorizaciones otorgados”. Esta disposición incluye el nombre y/o razón social de los titulares de estas concesiones, “vigencia, tipo, términos, condiciones, monto y modificaciones, así como si el procedimiento involucra el aprovechamiento de bienes, servi-cios y/o recursos públicos”, así como la explicación clara de para qué se otorga la concesión.91

• Es indispensable y urgente que la CONAGUA y el resto de las institucio-nes que intervienen en la gestión del agua y el saneamiento, generen la in-formación desagregada que permita diseñar e implementar una política hí-drica con perspectiva de género, mul-ticulturalidad, y otras interseccionali-dades. Sólo de esta manera se podrá cumplir con el mandato legal de priori-zar la atención de los grupos vulnera-bles y marginados, y con los compro-misos adquiridos mediante acuerdos y tratados internacionales.

Con el fin de generar los conocimientos y habilidades en la sociedad para que pue-da participar de manera libre e informa-da en la construcción de esta política de Estado, la Red ATL impulsará acciones de articulación, reflexión, capacitación, difu-sión y acompañamiento entre diversos ac-tores sociales, institucionales y políticos.

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La meta a corto plazo es contribuir a la con-solidación de una masa crítica que inter-cambie saberes y fortalezca las capacida-des entre la academia, el sector privado, las organizaciones de sociedad civil, y las au-toridades locales y nacionales, quienes en conjunto son los que podrán impulsar esta nueva política de Estado.

Por ejemplo, se requiere fortalecer las capa-cidades de todos los actores mencionados de las siguientes materias:

• Obligaciones, responsabilidades y de-rechos, medición y auditoría social en materia de acceso a información, transparencia, rendición de cuentas y participación.

• Elaboración de políticas y programas con enfoque de derechos humanos, género y multiculturalidad, y su moni-toreo.

• Comprensión de los flujos del ciclo completo del agua tanto en la atmós-fera, como en la superficie y el subsue-lo para realizar una planeación integral y sostenible.

• Valorar las sinergias entre los derechos humanos, los acuerdos internaciona-les y la Agenda 2030 en la elaboración de programas, ya que el agua, sanea-miento e higiene son la base para la salud, la nutrición, la equidad y la pro-ductividad laboral.

En conclusión, para disminuir las desigualda-des existentes en nuestro país, transformar los graves conflictos que existen en México y construir un modelo de gestión verdade-ramente sostenible y equitativo de nuestras aguas, se requiere de una política de Estado con enfoque de derechos humanos, que ar-monice las leyes, articule las instituciones y la sociedad civil (sector privado y academia incluidos), abra cauces formales y reales a la participación ciudadana, genere informa-ción relevante y actualizada, transparente su gestión y rinda cuentas sobre la toma de decisiones y sus programas, combata la co-rrupción, la impunidad y el conflicto de in-terés, y regule y fiscalice verdaderamente a la iniciativa privada para que prevalezca el interés de la Nación por encima de cualquier otro.

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Acceso a información. Es el derecho que tiene toda persona a conocer la manera en la que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan. Incluye el derecho a solicitar in-formación en poder del Estado —o cualquier otro ente público que reciba recursos fiscales o realice actos de autoridad— y la obligación de las instituciones públicas de proporcionar-la. La información que se proporcione debe estar contenida en documentos y apegarse a los criterios de calidad establecidos en la Constitución y las leyes correspondientes; es decir, debe ser veraz, confiable, oportuna, congruente, integral, actualizada, accesible, compren-sible y verificable.

Captura política. Con este término referimos la influencia abusiva por parte de las élites en favor de sus intereses y en detrimento del interés general de la sociedad sobre las polí-ticas públicas y los organismos del Estado con efectos concretos en la desigualdad y en la democracia.

Conflicto de interés. Es la posible afectación del desempeño imparcial y objetivo de las funciones de los servidores públicos en razón de intereses personales, familiares o de ne-gocios.92

Corrupción. “Es el abuso de un poder acordado o encomendado para beneficio privado”.93

Derecho al agua. Es el derecho de toda persona a disponer de agua suficiente, saludable, aceptable, físicamente accesible y asequible para su uso personal y doméstico. Se debe garantizar agua suficiente para que se cubran las necesidades más básicas y surjan pocas preocupaciones en materia de salud. El agua necesaria, tanto para el uso personal como doméstico, debe ser saludable; es decir, libre de microorganismos, sustancias químicas y peligros radiológicos que constituyan una amenaza para la salud humana. El agua ha de

92 Artículo 3º, fracción VI, Ley General de Responsabilidades Administrativas.93 Cfr. Hossain, Naomi, Celestine Nyamu Musembi, y Jessica Hughes, Corruption, accountability and gender: Understanding the connections, Nueva York, United Nations Development Fund for Women, 2010, p. 3. Disponible en: https://www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/womens-empowerment/corruption-accountability-and-gender-un-derstanding-the-connection/Corruption-accountability-and-gender.pdf [Consulta: 7 de mayo 2019] y Peñailillo, Miguel, Programas Anti-Corrupción en América Latina y el Caribe. Estudio sobre tendencias anticorrupción y proyectos del PNUD. Pana-má, Centro Regional para América Latina y el Caribe, Panamá, 2012. Disponible en: https://www.researchgate.net/publi-cation/216370449_Programas_anticorrupcion_en_America_Latina_y_el_Caribe_Estudio_sobre_tendencias_anticorrupcion_y_programas_del_PNUD [Consulta: 7de mayo 2019]

Glosario

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presentar un color, olor y sabor aceptables para ambos usos, personal y doméstico. Todas las instalaciones y servicios de agua deben ser culturalmente apropiados y sensibles al gé-nero, al ciclo de la vida y a las exigencias de privacidad. Todo el mundo tiene derecho al agua y saneamiento accesibles físicamente dentro o situados en la inmediata cercanía del hogar, de las instituciones académicas, en el lugar de trabajo o las instituciones de salud. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sugiere que el coste del agua no debería superar el 3% de los ingresos del hogar.94

Derecho al saneamiento. Implica que toda persona, sin discriminación, tiene derecho al acceso, desde el punto de vista físico y económico, en todas las esferas de la vida, a un sis-tema de saneamiento que sea salubre, higiénico, seguro, social y culturalmente aceptable y que proporcione intimidad y garantice la dignidad.

Higiene. La higiene, en relación al agua y al saneamiento, consiste en los comportamientos que pueden mejorar la limpieza y llevar a una buena salud, como lavarse las manos con frecuencia, lavarse la cara y bañarse con agua y jabón.

Higiene menstrual. Está vinculada con tener acceso al agua, sanitarios y productos de hi-giene femenina que permitan absorber o colectar la sangre. Es vital para la salud, el bienes-tar, la dignidad, el empoderamiento, la movilidad y la productividad de las mujeres, jóvenes o adultas. Una mala práctica de higiene menstrual puede causar enfermedades y propiciar ausentismo e incluso abandono escolar.

Intersectorialidad. “El concepto de intersectorialidad se define como la ‘intervención coor-dinada de instituciones representativas de más de un sector social, en acciones destinadas, total o parcialmente, a tratar los problemas vinculados con la salud, el bienestar y la calidad de vida’ (FLACSO, 2015)”. “La coordinación intersectorial se expresa en acciones dirigidas al involucramiento paulatino de diferentes actores en el proceso de toma de decisiones, apuntando a la solución efectiva de problemas, para lo cual es necesario generar espacios adecuados para compartir liderazgos, recursos, líneas estratégicas, oportunidades y reali-zar una planificación conjunta (Ministerio de Salud Chile, 2014)”.95

Interseccionalidad. El análisis interseccional permite hacer visible la convergencia de distin-tos tipos de discriminación e identificar dónde se cruzan o superponen. Este término “ayuda a entender y a establecer el impacto de dicha convergencia en situaciones de oportunidades y acceso a derechos, y a ver cómo las políticas, los programas, los servicios y las leyes que inciden sobre un aspecto de nuestras vidas están inexorablemente vinculadas a los demás”96.

94 Naciones Unidas, 2014. “Decenio Internacional para la Acción ‘El agua fuente de vida’ 2005-2015”. Disponible en: https://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/human_right_to_water.shtml [Consulta: 7 de mayo 2019]95 Pan American Health Organization, “Documento conceptual: Intersectorialidad. Concurso de experiencias significativas de promoción de la salud en la región de las Américas”, 2017. Disponible en: https://www.paho.org/hq/dmdocuments/2017/promocion-salud-intersectorialidad-concurso-2017.pdf [Consulta: 7 de mayo 2019]96 Derechos de las mujeres y cambio económico, “Interseccionalidad: una herramienta para la justicia de género y la justicia económica”, 2004. Association for Women´s Rights in Development, 9. Disponible en: http://www.inmujeres.gub.uy/innova-portal/file/21639/1/2_awid_interseccionalidad.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

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Participación. Es la intervención de los ciudadanos en los asuntos de interés colectivo, particularmente en la elaboración de políticas públicas y en la toma de decisiones respecto al manejo de recursos, programas y actividades que impactan en el desarrollo de la comu-nidad.

Participación social es un legítimo derecho de los ciudadanos y no una concesión de las instituciones. “Es un legítimo derecho de los ciudadanos y no una concesión de las institu-ciones. Es “una forma nueva de concebir la política misma, como el eje de una práctica de la política que permite a los ciudadanos intervenir en los asuntos de interés colectivo a través de la creación de espacios públicos donde no sólo se debaten sino que se deciden y vigilan las políticas y acciones de los diferentes niveles de gobierno. Esta vertiente de la participa-ción resume numerosos experimentos sociales en varias partes del mundo y se inspira en desarrollos recientes de la teoría democrática, ante todo las teorías de la sociedad civil, del espacio público, la democracia deliberativa y la propia democracia participativa”.97

Política pública: “Iniciativa que surge y se despliega desde las instituciones del Estado, bajo la forma de programas, proyectos, acciones. Para materializarse las políticas públicas exigen no sólo contar con recursos para hacerse efectivas; exigen el consentimiento de la población. Una política pública diseñada a espaldas de la ciudadanía corre el riesgo de no ser efectiva lo que puede implicar una ineficacia en la asignación de los recursos”.98

Rendición de cuentas. Mecanismo por el cual las y los servidores públicos dan a conocer las decisiones que tomaron y los resultados que obtuvieron. Se compone de tres elementos: información, justificación y sanción. Es decir, implica la obligación de explicar y fundamen-tar las decisiones tomadas. Incluye la posibilidad real de sancionar a los funcionarios públi-cos si no respetan la ley o incumplen sus obligaciones. Los daños ocasionados por acciones u omisiones deben, por lo tanto, ser resarcidos, compensados o remediados, sin lo cual falla la rendición de cuentas.99

Sistema sanitario. Debe estar completo, ser digno y salubre, e implica desde la taza re-colectora, el traslado y el tratamiento hasta la disposición final o reúso del agua residual o bioresiduos.

Transversalización de la perspectiva de género. “Transversalizar la perspectiva de género es el proceso de valorar las implicaciones que tiene para los hombres y para las mujeres cualquier acción que se planifique, ya se trate de legislación, políticas o programas, en todas las áreas y en todos los niveles. Es una estrategia para conseguir que las preocupaciones

97 Olvera, Alberto. “Notas sobre la Participación Ciudadana desde la óptica de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Proyec-to Desarrollo de Agendas Ciudadanas 2006”. México, INCIDE SOCIAL, 2007, p. 2. Disponible en: https://controlatugobierno.com/archivos/bibliografia/olvera1.pdf [Consulta: 7 de mayo 2019]98 Castillo Díaz, Adolfo y Hugo Villavicencio Manzor, Manual Control Ciudadano de Recursos de Inversión Municipal, Santiago de Chile, Ediciones El Tercer Actor, 2010. Disponible en: https://iniciativatpa.files.wordpress.com/2010/06/libertades-ciudada-nas.pdf [Consulta: 7 de mayo 2019]99 López Ayllón, Sergio et al., op. cit., passim.

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y experiencias de las mujeres, al igual que las de los hombres, sean parte integrante en la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse de ellos igualmente y no se perpetúe la desigualdad. El objetivo final de la integración es conseguir la igualdad de los géneros”.100

Transparencia. “Es una garantía normativa e institucional no jurisdiccional para hacer efec-tivo el derecho de acceso a la información pública. En tanto la transparencia es una garan-tía, no un derecho sustantivo, hace las veces de una herramienta o instrumento legal para alcanzar los propósitos que justifican la existencia del derecho de acceso a la información pública”.101 Refiriéndose al carácter instrumental de la transparencia, Mauricio Merino res-ponde a la pregunta, ¿para qué sirve la transparencia?: “Sirve como un instrumento y como un incentivo para impedir que algunos particulares se adueñen de los espacios públicos. Nos sirve para recordarles que sus funciones solamente se justifican en la medida en que se corresponden con el interés público, se atengan a las reglas del juego públicamente fijadas y rindan cuentas de las decisiones que toman a nombre de todos”.102

100 Organización Internacional del Trabajo, “Definición de la transversalización de la perspectiva de género”. Disponible en: http://www.ilo.org/public/spanish/bureau/gender/newsite2002/about/defin.htm [Consulta: 7 de mayo 2019]101 Villanueva, Ernesto, “Aproximaciones conceptuales a la idea de transparencia”, en Mauricio Merino (Coord.) Transpa-rencia: libros, autores e ideas, México, INAI, [2005], p. 64. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/li-bros/5/2303/10.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]102 Merino, Mauricio, “Introducción”, en Mauricio Merino (Coord.) Transparencia: libros, autores e ideas, México, INAI, [2005], p. 18. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2303/4.pdf [Consulta: 2 de mayo 2019]

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