Descentralizacin, si o no?

TRABAJO FINALPolitica de seguridad, Maestria en politicas PBLICAS, utdt Anlisis de la nueva Polica Local en la Provincia de Buenos Aires Exposicin del caso de San IsidroAbella, ManuelRomano Boscarino, Ma. Jos

junio de 2015

INTRODUCCIN

La primera definicin de la palabra reforma que puede encontrarse en la Real Academia Espaola, es: Volver a formar, rehacer. En Argentina, trasladar este concepto al mbito del sistema de seguridad, ms especficamente del sistema policial, pareciera implicar la construccin de nuevas instituciones policiales a partir de la reestructuracin de viejas policas. Esto es perfectamente aplicable, al mbito que nos concierne en esta investigacin, el de la Provincia de Buenos Aires. En la que se han producido desde el ao 1997, cambios reiterados en la estructura organizativa de la polica bonaerense. El punto es que, en los ltimos tiempos, pareciera haberse abusado del concepto de reforma policial para hacer referencia a procesos o intervenciones que en realidad, no parecen constituir una reestructuracin verdadera. Marcelo Sain[footnoteRef:1], en relacin a este punto, menciona en un estudio realizado sobre nuestro pas, la existencia de una visin incrementalista que se relaciona con la asociacin del concepto de reforma al aumento de recursos humanos, operacionales y de infraestructura de la institucin tal cual est, sin cambios en la labor especfica de la poltica y en la organizacin. Tambin explica, que la ampliacin de las bases organizacionales de las policas actuales a la vez que se reproducen sus prcticas, no implica una reforma real. Y que tampoco lo es, la conformacin de un dispositivo de control policial, ni los cambios en el sistema educativo policial, ni la declaracin poltica y la formulacin de planes de intervencin sobre la Polica. [1: Sain, Marcelo Fabin, Dilemas polticos del gobierno federal frente a la reforma policial en Argentina, Revista Derecho Penal y Criminologa, Ao II, N1, Febrero de 2012.]

Una reforma policial implica un proceso mucho ms complejo de reorganizacin doctrinaria, orgnica y funcional que se construye sobre la base de cambios institucionales, que, segn plantea, incluyen cinco dimensiones fundamentales: 1) Las funciones de la institucin policial y del trabajo policial, 2) la organizacin policial, 3) la profesin policial, 4) la educacin policial, 5) el control policial.En este sentido, nos proponemos realizar un anlisis de la actual polica bonaerense a la luz de la ltima modificacin impulsada por el actual Gobernador Daniel Scioli, que se ha proclamado como reformadora bajo el marco de emergencia que el mismo impuls para dar respuesta a una situacin de creciente inseguridad. Se trata de la incorporacin de una nueva Polica Local.Procederemos as, a exponer los lineamientos decretados, en comparacin con el modelo que se pretenda replicar, el de policas comunitarias para luego ejemplificar con el caso del Municipio de San Isidro, cmo esto est siendo llevado a la prctica. Para la realizacin de este trabajo, se ha realizado un estudio de la normativa vigente en la materia, sus antecedentes y a la realizacin de entrevistas y/o consultas a distintos actores relevantes, entre ellos a Martin Verrier, consultor y coordinador del equipo tcnico de seguridad de Francisco De Narvez; a Federico Suer, Subsecretario de Prevencin Ciudadana de San Isidro, al concejal Andrs Roln, presidente de la Comisin de Interpretacin y Reglamento del Concejo Deliberante de San Isidro y del bloque Accin Vecinal San Isidro es Distinto que responde al oficialismo de turno, a fuentes de la Polica Bonaerense que han participado de la experiencia; entre otros.

Lejos de realizar una evaluacin crtica completa, impensada por el corto perodo de aplicacin de estos cambios en el sistema policial de la provincia que se encuentran en su etapa inicial, se pretende dar cuenta del significado de la poltica de seguridad elegida, realizando un aporte para la discusin en la bsqueda de una solucin efectiva en el plano poltico, al abordaje del problema de la inseguridad en tan vasto y heterogneo territorio.

I) Evolucin del sistema y configuracin actual

Desde la reforma policial emprendida en el ao 1997, la estructura organizativa de la Polica de la Provincia de Buenos Aires ha cambiado en reiteradas oportunidades. Como denominador comn de casi todas las gestiones, puede encontrarse una tendencia hacia una mayor descentralizacin ya que con el correr de los aos, la estructura policial se fue acercando hacia las instancias locales.Este proceso, ms especficamente, se inici con los cambios impulsados por el Ministro Len Arslanin, sobre la base construida por el anterior Ministro Luis Lugones, que abordaron diversos aspectos como el gobierno y control de las policas y la introduccin de instancias de participacin comunitaria[footnoteRef:2] dado que se consideraba a la descentralizacin como una estrategia de administracin para mejorar el servicio policial y combatir la corrupcin de la fuerza a travs de un mayor control de la comunidad. [2: Arslanian, 2004; Kessler, 2009; Sain, 2004]

Pueden mencionarse entre las medidas principales, la sancin en 1998 de la Ley 12.154[footnoteRef:3] de Seguridad Pblica y la Ley 12.155[footnoteRef:4] de Organizacin de las Policas de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, resulta destacable la creacin de las Policas Departamentales. Se trataba de 18 unidades, cuya jurisdiccin se corresponda con la de los Departamentos Judiciales, separndose la funcin de prevencin de la de investigacin, ambas concentradas hasta ese entonces en las comisaras. Junto con ella, adems, se creaban los Foros de Seguridad Vecinales y Municipales con el objeto de garantizar la participacin comunitaria en la seguridad pblica. [3: Vase en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12154.html ] [4: Vase en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12155.html ]

Si bien la llegada de un nuevo gobierno implic un proceso de contra reforma, a partir del 2004 se retom el curso y se impulsaron diversas leyes, entre las cuales cobra particular relevancia la Ley 13.210[footnoteRef:5] que cre las bases jurdicas de organizacin de las Policas Comunales de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, dirigidas a los municipios con menos de 70 mil habitantes, que finalmente fue derogada por la Ley 13.482[footnoteRef:6] de Unificacin de las Normas de Organizacin de las Policas de la Provincia de Buenos Aires, para sentarse all la regulacin del rgimen de las Policas de Seguridad Comunal. [5: Vase en: http://www.apropoba.com.ar/datos/legislacion_archivos/legislacion/ley13210.htm ] [6: Vase en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-13482.html ]

La principal novedad de estas ltimas consisti en que, por primera vez, se generaba una relacin formal entre la Polica y el Intendente y dotaba a este ltimo de autoridad funcional. Se estableca una importante presencia del poder municipal en las decisiones, as como la posibilidad de elegir al Jefe de Polica a partir del voto, en elecciones independientes a las municipales[footnoteRef:7]. Por otro lado, se determinaba que las actuales dependencias policiales y comisaras existentes en el mbito de cada municipio serian asiento de la dotacin de cada Polica Comunal de Seguridad[footnoteRef:8]. [7: Ley 13.482, Artculo N71] [8: Ley 13.482, Artculo N61]

Finalmente, en el ao 2014 se realiza otra nueva incorporacin al Sistema Policial, en manos del Gobernador de la Provincia quien, por Decreto, da lugar a la creacin de las Unidades de Polica de Prevencin Local a partir de la Resolucin N 835[footnoteRef:9], dictada por el Ministro de Seguridad para aquellos municipios con ms de 70 mil habitantes, con el objetivo de fortalecer la prevencin del delito a escala municipal y a potenciar la descentralizacin operativa de la polica. [9: Vase en: http://es.slideshare.net/fabiandbrest/decreto-provincial-de-creacin-de-la-polica-municipal ]

Es as como el resultado de la historia de cambios organizativos en torno al sistema policial bonaerense, ha dado lugar hoy a un conjunto de normas, subsistemas y fuerzas que conviven como parte de un enorme entramado (ver anexo I), cuya fragmentacin plantea importantes desafos de coordinacin, organizacin y planificacin que hasta el momento al menos, parecieran estar lejos de abordarse.

II) La nueva polica emergente: ni comunitaria, ni municipal, LOCAL

El advenimiento de cambios en materia de seguridad en los ltimos aos, se circunscribe en un contexto de creciente inseguridad y sensacin de inseguridad en la Argentina, pero especialmente en la provincia de Buenos Aires[footnoteRef:10], que terminaron por dar lugar al llamado de Emergencia en Seguridad Pblica[footnoteRef:11] dictada por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires en abril de 2014, mediante el dictado del Decreto 220/14[footnoteRef:12]. Medida que permita, entre otras cosas, convocar al personal de distintas fuerzas que ya se encontraba retirado a prestar servicios, destinar ms recursos a las fuerzas de seguridad y a los fiscales y brindar un marco de actuacin ms gil para la toma decisiones administrativas. [10: La falta de datos ciertos publicados por el Ministerio de Seguridad provincial desde 2009, obliga a revisar fuentes particulares como por ejemplo el ndice de victimizacin elaborado por el Laboratorio de Investigaciones sobre Crimen, Instituciones y Polticas (LICIP) de la Universidad Torcuato Ditella, informes emanados de la Corte Suprema de Justicia en relacin a homicidios, encuestas de consultoras privadas, etc.] [11: Por el plazo de 12 meses, el cual venci en abril de este ao, y no ha sido renovado al da de la fecha.] [12: Vase en: http://www.gob.gba.gov.ar/portal/subsecretarias/coordinaciongubernametal/descargas/DECRETO%20EMERGENCIA.pdf ]

Es as como, se traslad a la agenda pblica en el ao 2014, la discusin sobre la creacin de una fuerza de seguridad de carcter local que dependiera del Intendente, siendo en mayor o menor medida una herramienta eficaz para combatir la problemtica vigente. Desde entonces, nuevamente se lleva a la arena poltica la discusin sobre el rol de la polica de la provincia de Buenos Aires y la conveniencia o no de su descentralizacin. Todos los bloques legislativos en el Congreso Provincial trasladaron a la mesa sus respectivos proyectos pero el trmite legislativo no logr acuerdo resultando en un debate trunco ante el cual intervino el Ejecutivo para su resolucin. Acontece de all en ms, el proceso de creacin de las llamadas Unidades de Polica de Prevencin Local con el Decreto 373/14[footnoteRef:13] firmado por el Gobernador Daniel Scioli por medio del cual se instrua al Ministro de Seguridad de entonces, Alejandro Granados, a crear laSuperintendencia de Seguridad Local,en ejercicio de la Ley 13.482[footnoteRef:14] (Ley deUnificacinde las Normas deOrganizacinde lasPolicasdelaProvincia de Buenos Aires). Y, es ste ltimo quien dicta la Resolucin 835/14, el 2 de julio de 2014 efectivizando lo dispuesto en el Proyecto de que haba sido enviado a la Legislatura el 24 de febrero de 2014 por el Ejecutivo. [13: Vase en http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/14-373.html ] [14: Vase en http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-13482.html ]

Contenido de la iniciativa legislativa

A continuacin, en funcin a lo establecido por la norma, se pretende describir y analizar su contenido, considerando sus puntos ms relevantes:

mbito de aplicacinSe establece como necesario para la actuacin de la Polica Local en un determinado municipio, que su Intendente manifieste su adhesin a travs de la firma de un Convenio Especfico de Conformacin y Cooperacin[footnoteRef:15] que adems, deber ser ratificado por Ordenanza Municipal. Asimismo, se dispone que la Polica local se limitar a aquellas entidades de ms de setenta mil habitantes, aunque se admiten excepciones. [15: Resolucin 835, Artculo N3.]

Misiones, funciones y competencias La Polica Local emerge vinculada a tareas de prevencin del delito y contravenciones. Esa es su misin, y segn la norma, las nuevas unidades debieran actuar en calidad de polica de proximidad, coordinando su labor con los municipios y dems unidades policiales[footnoteRef:16]. [16: Resolucin 835, Artculo N7.]

Especficamente, el artculo 8 de la Resolucin N 835[footnoteRef:17] determina que tendrn a su cargo la realizacin de actividades de observacin, patrullaje y vigilancia, en las zonas delimitadas por el sistema de seguridad establecido a nivel provincial; efectuarn la prevencin primaria, con conocimiento cabal del sector barrial sobre el cual trabaja; implementarn mecanismos de disuasin frente a actitudes y hechos delictivos o contravencionales; harn cesar la comisin de delitos y contravenciones e impedirn sus consecuencias; intervendrn en los conflictos relacionados con la violencia de gnero; impedirn que los hechos delictivos o contravencionales, tentados o cometidos, produzcan consecuencias delictivas ulteriores; establecern una relacin estrecha con la comunidad en la labor preventiva; colaborarn con las tareas de anlisis preventivo, en base a mapas delictivos que se debern confeccionar y mantener actualizados; coordinarn el esfuerzo policial con el resto de los agentes que intervienen en la comunidad y finalmente prestarn auxilio u orientacin, en la medida de lo necesario, a todo vecino que as lo requiera. [17: Resolucin 835, Artculo N8. ]

Actores involucrados (Ver anexo II) La Superintendencia de Seguridad Local ser la encargada de coordinar las Unidades de Polica de Prevencin Local en funcin al programa diseado e implementado en cada municipio, configurndose como un mando general de carcter operativo[footnoteRef:18]. La misma se crea en el mbito de la Subsecretaria de Planificacin del Ministerio de Seguridad.[footnoteRef:19] [18: Resolucin 835, Artculo N5. ] [19: Resolucin 835, Artculo N2. ]

El Jefe de la Polica Local ser designado por el Ministerio de Seguridad con acuerdo del Intendente del Municipio y ser el responsable de la ejecucin e implementacin del Programa Operativo de Seguridad[footnoteRef:20]. [20: Resolucin 835, Artculo N7. ]

Un Coordinador Operativo designado por el Ministerio de Seguridad, propuesto por el Intendente, realizar un seguimiento del Programa llevado adelante y enfocando la supervisin a los recursos asignados al mismo[footnoteRef:21]. [21: Resolucin 835, Artculo N20. ]

El Intendente que decida suscribir, ser responsable de elaborar un Programa Operativo de Seguridad donde debern constar las polticas preventivas y acciones estratgicas propuestas[footnoteRef:22]. Adems, en cuanto a la formacin y capacitacin profesional podr desarrollar gestiones de difusin y reclutamiento de postulantes pero conforme a estndares generales, emitidos por la subsecretaria de planificacin[footnoteRef:23]. Y, en trminos generales, deber contribuir al funcionamiento de la polica local[footnoteRef:24]. [22: Resolucin 835, Artculo N6, Inciso b. ] [23: Resolucin 835, Artculo N11, Inciso b. ] [24: Resolucin 835, Artculo N6, Inciso c. ]

Una Mesa de Coordinacin Operativa Local correspondiente a cada municipio, que ser integrada por el Intendente, el Coordinador Local y el Jefe de la Polica[footnoteRef:25]. Se trata del rgano mximo de la Polica Local, donde se analizarn y disearn los aspectos relativos a las estrategias de prevencin y la coordinacin con otras unidades de la Polica Provincial. [25: Resolucin 835, Artculo N17. ]

FinanciacinLas unidades de polica creadas sern ntegramente financiadas por el presupuesto de la Provincia de Buenos Aires[footnoteRef:26] pero, los municipios podrn realizar aportes para apoyar no slo con recursos financieros sino operativos.[footnoteRef:27] [26: Resolucin 835, Artculo N1. ] [27: Resolucin 835, Artculo N23. ]

Consideraciones al proyecto en curso

Sobre la Descentralizacin Como se ha dejado en evidencia, la Polica de la Provincia de Buenos Aires, ha venido mutando con el tiempo. En la actualidad, puede decirse que se ha logrado cierto margen de descentralizacin, en relacin a lo que sola existir, pero que an con las nuevas Unidades de Polica de Prevencin Local embanderadas en dicho principio, los municipios an no encuentran una autonoma y una capacidad de gestin total.En primer lugar, debe tenerse presente que la propia Constitucin Provincial reserva para el ejecutivo provincial el ejercicio del poder de polica[footnoteRef:28] aunque se deja margen para que la Legislatura deslinde en los departamentos municipales tanto atribuciones como responsabilidades para atender intereses y servicios locales[footnoteRef:29]. Aunque en realidad, la autonoma de los municipios ya se encuentra consagrada como principio en la Constitucin Nacional en su artculo 123[footnoteRef:30]. Estamos ante un conflicto. [28: Constitucin de la Provincia de Buenos Aires (1994), Articulo N144. Vase en: http://www.gob.gba.gov.ar/dijl/constitucion.php ] [29: Constitucin de la Provincia de Buenos Aires (1994), Articulo N191. Vase en: http://www.gob.gba.gov.ar/dijl/constitucion.php ] [30: Vase en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm ]

En segundo lugar, segn explica Martin Verrier[footnoteRef:31], a pesar de todo, muchos municipios, en un intento de sus gobernantes por evitar el costo poltico de no combatir la inseguridad, impulsaron desde mediados de la dcada del 90, cuerpos de vigilancia locales para la prevencin delictiva. [31: Verrier, M., Policas Municipales, Revista Tctica Argentina, N47, pp 5-10, Mayo 2014]

Luego, con la llegada de la Ley 13.210 se incorpora a los Intendentes al Sistema Provincial de Seguridad, de manera formal, aunque sin facultarlos a crear sus propias policas. Aun as, los municipios adquieren plena autonoma en determinadas reas para la prevencin delictiva como la prevencin situacional (mantenimiento y diseo del espacio pblico, monitoreo) y la prevencin social y de esta forma, muchos han llevado adelante distintos esquemas de patrullaje propios.Por su parte, con la nueva Polica Local, la descentralizacin ha continuado sin una definicin cabal, pues, como se expuso al desarrollar los puntos de la normativa, los tendran a su cargo slo el aspecto operativo, mientras que la fuerza pertenecera orgnicamente a la Polica de Buenos Aires y por ende al Ministerio de Seguridad. Sin embargo, en la norma se contempla la posibilidad de que se disponga legislativamente la competencia municipal en materia de seguridad, para la que se asegura, podrn suscribirse los convenios respectivos que permitan llevar adelante la transferencia de los recursos afectados a las Unidades de Polica Local a los Municipios[footnoteRef:32]. Entonces, quizs podra entenderse que la provincia se encontrara en una instancia intermedia de conformacin de una futura fuerza policial realmente descentralizada y municipal. [32: Resolucin 835, Artculo N25. ]

Sobre la reformaLa nueva fuerza policial ha sido proclamada por quienes la impulsaron, como un intento de modernizacin siguiendo modelos llamados de Polica Comunitaria o de Proximidad. Incluso, esto queda plasmado en la propia norma, cuando se define la misin de los nuevos cuerpos policiales. Sin embargo, planteados dichos objetivos, para que estos puedan ser llevados verdaderamente a la prctica, no alcanza con la descentralizacin. Es necesario que sta sea enmarcada como parte de una estrategia integral de reforma. En este sentido, es menester tener presente qu es lo que implica un modelo general de policiamiento orientado a la comunidad.

Polica ComunitariaLa promocin de policas de orientacin comunitaria y de polica de proximidad representa una de las corrientes que mayor influencia ha ejercido sobre las policas de toda nuestra regin latinoamericana. Se trata de una estrategia de actuacin policial que se crea con el objetivo de responder a los abusos de poder, la falta de efectividad y la desconfianza de los vecinos hacia la Polica[footnoteRef:33]. [33: San, M, Poltica, Polica y Delito: La red bonaerense, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2004.]

Constituye un cambio de paradigma que implica una filosofa diferente de trabajo integral policial, personalizado y descentralizado que lleva a los ciudadanos a sentirse empoderados para trabajar proactivamente junto al cuerpo policial para la resolucin de los problemas de inseguridad vinculados al crimen, sensacin o miedo al delito, desorden, calidad de vida, etc. No es un plan aislado sino una transformacin profunda en las instituciones de seguridad.La implementacin de esta modalidad de seguridad policial requiere apertura institucional, contemplando adecuaciones tanto en las dimensiones polticas, institucionales como organizativas, implica dejar de enfocarse solo en la disuasin de los delitos para sumarse al paradigma de cambio coherente con objetivos de cohesin social y calidad de vida de los ciudadanos. Adems, demanda la redefinicin e integracin de principios, valores y normas sobre el rol vinculado a la defensa de los derechos humanos, la ley, el orden y la seguridad, as como a la vocacin de servicio, a la promocin de la cohesin social, la cultura de la legalidad y la cultura de paz, requiere del desarrollo de una poltica contundente de coordinacin -intrainstitucional y con otras instituciones de seguridad y policiales - que permitan la creacin de espacios de anlisis estratgicos para reformular los problemas comunitarios e implica generar un sistema de informacin pero tambin de indicadores de desempeo y efectividad policial[footnoteRef:34]. [34: USAID, Polica Comunitaria. Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin, Mxico, 2013]

En resumen, el modelo basado en acciones de Polica Comunitaria requiere reformas no slo legales, sino sociales, polticas e institucionales que permitan el desarrollo de actividades de proximidad y donde exista un cambio profundo en la cultura policial; es decir, requiere cambios en la forma de concebir las funciones de la polica, as como cambios institucionales y organizativos (ver anexo III).Teniendo en cuenta lo mencionado, podemos realizar un modesto anlisis para intentar dilucidar si las nuevas Policas Locales cumplen al menos el criterio general de un modelo de Polica Comunitaria. En funcin a lo planteado en la normativa, en primer lugar, se las define como policas de proximidad, al declarar su misin. Adems, se determina que su territorio de accin es el municipio, lo cual se corresponde con la idea de un rea geogrfica acotada, descentralizada. A su vez, en la norma se declara el Principio de Inmutabilidad de Destino [footnoteRef:35] que tiene como fin garantizar que los policas que sean formadas dentro de la estructura de la Polica Local, presenten servicios indefectiblemente dentro del municipio, salvo expresa autorizacin del Intendente[footnoteRef:36], requerimientos que dan cuenta del nfasis posicionado en la necesidad de cercana[footnoteRef:37]. [35: Resolucin 835, Artculo N15. ] [36: Este es un punto fundamental y ataca una cuestin que muchos municipios han sufrido que tiene que ver con el traslado y movimiento de efectivos de una jurisdiccin a otra. Al descentralizar la decisin de donde estarn destinados los efectivos en el municipio, se les da a estos una poderosa herramienta para garantizar que los efectivos formados en el municipio de verdad contribuirn a garantizar la seguridad de su municipio, lo que incentivar a los Intendentes a trabajar seriamente en la cuestin del reclutamiento.] [37: Resolucin 835, Artculo N16. ]

No obstante, es importante observar que entre los requisitos de ingreso establecidos no se hace referencia a la formacin profesional previa en otras fuerzas de seguridad, lo que llama la atencin si se piensa en que es necesaria la conformacin de un nuevo ser policial lejos de confundirse con lo que fuera la polica bonaerense. En relacin a sta, cabe destacar que se mantiene difusa la relacin entre las competencias y responsabilidades que ataen a la Polica Local y a la Polica Provincial, y la convivencia entre las mismas. Por otro lado, se supone la formacin policial de manera descentralizada[footnoteRef:38] y la resolucin prev la creacin de un Instituto de Formacin y Capacitacin de las Unidades de Policas de Prevencin Locales[footnoteRef:39], en el mbito del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, no se regulan los contenidos bsicos ni se establecen los lineamientos de una capacitacin que, como se mencion, es un elemento crucial en la instancia de formacin de un organismo nuevo sobre la base de una filosofa comunitaria. [38: Resolucin 835, Artculo N10. ] [39: Resolucin 835, Artculo N14.]

Tambin debe resaltarse como completamente contrario a la esencia de lo que se pregona, que la normativa prev un curso de formacin con una duracin de doce meses que podra reducirse a seis bajo circunstancias especiales- incluyendo un perodo de prctica profesional. Podra pensarse que bajo la condicin de excepcin, la capacitacin se torna en un tiempo bastante limitado para la formacin que se requiere a la hora de llevar a la calle personal profesional capaz de enfrentar la infinidad de cuestiones anteriormente enumeradas. De hecho, podra ser contraproducente.Otra cuestin relacionada con la formacin y la carrera policial es la de los escalafones, que pareciera no haberse previsto en la normativa, dado lo cual se aplicara el mismo escalafn que rige para la Polica Provincial[footnoteRef:40]. Lo mismo ocurre, respecto a los ascensos y promociones. [40: En base a entrevista realizada a Federico Suer, Subsecretario de Prevencin Ciudadana de San Isidro.]

Adicionalmente, en cuanto al modo de abordar la prevencin no pareciera contemplarse el diseo de estrategias de participacin que efectivamente busquen involucrar de manera activa a la poblacin. Se apunta a la conformacin de un vnculo ms estrecho entre vecinos y polica, pero no se convoca a que la ciudadana se involucre en el diseo y desarrollo de las iniciativas preventivas ni en el control de la gestin.Por ltimo, la normativa no contempla la creacin de organismos de control de las Unidades de Policas Locales. Esto conlleva dos aspectos relevantes. Por un lado, se arrastra el nuevo esquema de la polica local al sistema de control existente para la polica de la provincia, con todo lo que ello implica y por otro, se da lugar a una fuerte contradiccin ya que la nueva polica que acta y se organiza, en mayor o menor medida, localmente, termina por ser controlada de manera remota y centralizada. Es as como sencillamente se inserta la nueva fuerza dentro de una estructura administrativa de vigilancia a nivel provincial, compartindose las mismas problemticas que el sistema de Auditora de Asuntos Internos, que tiene que ver bsicamente con que quin controla est bajo la rbita del Ministerio de Seguridad.

En resumen, si bien como se ha manifestado desde un inicio, es evidente que se trata de una instancia inicial de implementacin del proyecto de Policas Locales, pareciera quedar en evidencia la existencia de mltiples vacos e inconsistencias en torno a ese cambio integral que cabe cuando se hace referencia al modelo de policas comunitarias que en teora se ha mencionado como ejemplo a seguir.

III) El Caso de San Isidro

En el marco de la iniciativa llevada adelante por el Gobernador Daniel Scioli, en el Municipio de San Isidro fueron presentados dos proyectos en el Concejo Deliberante Local. Por un lado, el Bloque del Frente para la Victoria, con el expediente N 254-HCD-2014[footnoteRef:41] que tena como objeto suscribir el Convenio de adhesin especfico de cooperacin creado por la Resolucin 835. Simultneamente, fue girado desde la Direccin General de Despacho y Legislacin del Departamento Ejecutivo Municipal bajo el nmero 10994-D-2014[footnoteRef:42] por el Intendente Municipal. Este expediente, fue incorporado a la sesin ordinaria del 20 de agosto de 2014 segn consta en las correspondientes versiones taquigrficas[footnoteRef:43]. En esa misma sesin fue solicitado el tratamiento sobre tablas del mismo y finalmente el Honorable Concejo Deliberante de San Isidro termina autorizando ese mismo da, al Departamento Ejecutivo a suscribir el convenio de adhesin con la provincia de Buenos Aires para la instrumentacin de la Polica Local en San Isidro. [41: Vase en: http://www.convocacion.org.ar/HCD/Proyectos/254-HCD-2014.pdf] [42: Vase en: http://sanisidro.gob.ar/media/2014/08/Bolet%C3%ADn-Extra-N%C2%BA-852-Regimen-de-Policia-de-Prevenci%C3%B3n-Local-Convenio-de-Adhesi%C3%B3n-con-el-Ministerio-de-Seguridad-de-la-Provincia-de-Buenos-Aires.pdf ] [43: Vase en: http://hcd.sanisidro.gob.ar/body/uploads/2014/12/12-REunion-10-Sesion-Ordinaria-20-08-14.pdf ]

De este modo, San Isidro se converta en uno de los primeros municipios en adherir al Convenio de Policas Locales.

Estado de Situacin

A modo de ejemplificar cmo se est desarrollando en la prctica la implementacin del nuevo proyecto de seguridad local a la fecha, a continuacin se desarrollan algunos puntos clave. Especficamente, vale destacar que hace pocos das egres la primera camada de aspirantes de la nueva fuerza policial y dada la celeridad con la que ha procedido, an existen varias cuestiones que no han quedado esclarecidas respecto de cmo deberan desarrollarse, incluso para sus mismos protagonistas.

FinanciamientoSegn el artculo 1 de la Resolucin 835 dictada por el Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, el equipamiento, la conformacin y la financiacin de las Unidades de Polica Local sern brindados por la provincia de Buenos Aires[footnoteRef:44]. [44: Resolucin 835, op. cit.]

En este punto surge una problemtica vinculada con que, al no estar previsto en el Presupuesto 2014 de la Provincia, la creacin de esta fuerza, no haba partida presupuestaria asignada. En el caso de San Isidro, el municipio teniendo en cuenta la gravedad y urgencia de la materia decidi hacerse cargo de todos estos gastos durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014. De esta forma, se buscaba poder empezar cuanto antes con la capacitacin y formacin para lograr tener los nuevos efectivos operativos lo ms pronto posible. Para eso se destin, segn la Rendicin de Cuentas 2014, presentada oportunamente por el Municipio de San Isidro, la suma de $930.288[footnoteRef:45], esto comprende, entre otras cosas, el pago de becas a cada uno de los aspirantes de alrededor de $3.300 mensuales. Adems contempla, la puesta en funcionamiento y pago a los profesores del Instituto de Formacin y Docencia de Seguridad Urbana que fuera creado en julio de 2014 mediante el Decreto 1942/2014[footnoteRef:46]. Tambin incluye la estructura administrativa que es aportada de manera ntegra por el municipio y lo relativo a alimentacin y transporte de los aspirantes durante todo el perodo de la cursada. [45: Vase en: https://sites.google.com/a/convocacion.org.ar/presupuesto-201/ ] [46: Vase en: http://sanisidro.gob.ar/media/2014/07/Bolet%C3%ADn-Extra-N%C2%BA-841-CREASE-Instituto-de-Formaci%C3%B3n-y-Docencia-de-Seguridad-Urbana-de-San-Isidro.pdf]

En cuanto al equipamiento segn manifest el Subsecretario Suer en la entrevista mantenida el da 3 de junio de 2015, el equipamiento que utilizar esta fuerza, tanto armamento, como sistemas de comunicaciones es el mismo que utiliza la Polica de la Provincia de Buenos Aires. Al menos por ahora, no est previsto equipar las policas de Prevencin Local de una manera distinta que al resto de la fuerza bonaerense. Este equipamiento se conforma de: pistola Bersa Thunder, cartuchera, sistema de comunicaciones por frecuencia policial UHF y VHF, borcegues y uniforme. En el nico tem en el que si encontramos algunas diferencias con la polica provincial es justamente en el uniforme que portan los agentes. En el caso de la fuerza local es indumentaria con fuertes vivos celestes, boina y la leyenda y logo de la Polica Local en varios lugares bien visibles. Esta cuestin que en principio podra parecer accesoria, no es para nada un tema menor ya que el aspecto y la presencia que tengan los efectivos en la calle influirn directamente en la imagen que la sociedad se genere sobre esta nueva fuerza de seguridad. Este planteo se torna vital a la hora de pensar que es una nueva fuerza que aparece en los territorios provinciales y que aspira a ser, segn se desprende del proyecto en discusin, una polica de cercana o proximidad. Por ltimo, respecto de los vehculos, la provincia ha asignado diez Toyota Etios 0 km, equipado con radios, blindados y con ABL (sistema de rastreo satelital) que conformarn la flota operativa de la fuerza. Por el momento no est previsto sumar otro tipo de vehculos, ni motocicletas ni bicicletas.A partir de enero de 2015, la provincia comenz a hacerse cargo de los gastos correspondientes a sueldos y becas de profesores y aspirantes, gastos de equipamiento, y logstica. Sin perjuicio de esto, segn ha sostenido el Subsecretario Suer, el municipio est permanentemente prestando colaboracin de manera informal o extraoficial cuando es necesario.

En definitiva, se observa que tras un comienzo un poco precipitado por la urgencia presente en el tema, la provincia efectivamente est cumpliendo con la Resolucin 835 y cumplimentando sus obligaciones legales y presupuestarias. Por otro lado, en cunto al equipamiento, llama la atencin la ausencia de material especializado y diferente del resto de las policas de la provincia, toda vez que es vox populi, y as surge de la normativa sancionada que estamos ante una fuerza que aspira a tener caractersticas de una polica de proximidad y orientada a problemas.

Dependencia operativa y jurdicaMs all de la formalizacin llevada a cabo por parte de la Resolucin 835, a nivel municipal ya se encontraba funcionando una instancia similar a la ahora establecida en trminos de descentralizacin. Exista una suerte de mesa informal donde se reunan los jefes distritales con el Subsecretario de Prevencin Ciudadana y el responsable de Cuidado Comunitario. Por su parte, la nueva Mesa Local conformada por el Intendente, el Coordinador Local y el Jefe de la Polica, no ha comenzado a funcionar como tal an. En este punto se encuentra el municipio a pesar de que han pasado once meses del dictado de la Resolucin 835 y, ms an, todava no ha sido designado un Jefe de la Polica Local.Es importante resaltar que la situacin de San Isidro en este aspecto es particular, porque se han venido desplegando desde hace ya varios aos una serie de acciones que contribuyen a combatir la inseguridad en el partido. En esa lgica se inscribe, desde apoyo material y presupuestario a comisaras y mviles policiales, hasta la instalacin de cmaras de vigilancia y la creacin de un programa de patrullaje complementario llamado Cuidado Comunitario que funciona desde 1999. En lo que respecta a la articulacin interinstitucional entonces, est resolucin viene a formalizar un estadio que ya exista y funcionaba en mayor o menor medida desde haca aos. En sntesis, la instancia de articulacin local no se encuentra plenamente vigente y funcionando, sino que sigue la lnea temporal de una articulacin extra-institucional con las dificultades y los riesgos que eso implica. Y, as, la dbil instancia de participacin local en el engorroso proceso de toma de decisiones no se encuentra plenamente operativa en el caso del municipio de San Isidro.

CapacitacinLa cuestin de la capacitacin y formacin de estas nuevas unidades de polica, es quizs la que ms claramente ha sido descentralizada en los municipios. Especialmente en el caso de San Isidro, se ha tomado parte en el tema y se ha actuado con rapidez y determinacin. En primer lugar, con la creacin del Instituto de Formacin y Docencia en Seguridad Urbana mediante el decreto 1942/2014, en julio de ese ao. Es decir apenas unos das despus de que se dictara la Resolucin 835 que creaba las Unidades de Prevencin de Policial Local y que en su artculo 10 delegaba la formacin de las nuevas fuerzas en los municipios. Es posible observar entonces una accin enrgica y expedita del municipio para coordinar las acciones con la provincia con el fin de ejecutar esta resolucin en el plazo ms corto posible. En el mismo acto administrativo se nombraba al Sr. Alejandro Pucheta como Coordinador Docente del Instituto y se sentaban las bases para una futura Academia Policial Municipal.En funcin a la excepcin dispuesta por la Resolucin 835 en cuanto a la formacin de los aspirantes a policas locales, en San Isidro el curso de capacitacin cont con una duracin de seis meses, desarrollndose de forma intensiva la totalidad de la carga horaria prevista, 1190 horas reloj. La cursada fue de lunes a viernes de 8 a 16 hs. y los sbados de 9 a 14 hs. Por su parte, respecto al programa impartido, fue el mismo que afrontan todos los aspirantes que entran en cualquier escuela de polica de la provincia. Debido a lo exiguo de los plazos, hubo que trabajar a contrarreloj para iniciar el proceso de formacin en el mes de octubre de 2014. Esto comprendi la habilitacin de un lugar fsico, primero en el aula magna del Hospital Central y luego en un predio sobre la Av. Roln 1954 y la designacin de profesores en base a las materias establecidas en los planes de estudios (Ver anexo IV).

ConvocatoriaRespecto de la conformacin y convocatoria de aspirantes, ha sido llevada adelante una campaa por parte del municipio en medios de comunicacin locales y entre las organizaciones sociales, realizando un anuncio abierto a la comunidad y tambin a travs de su comunicacin institucional. En la misma lnea la provincia de Buenos Aires ha conducido una campaa de difusin a escala provincial con cartelera en la va pblica y en medios de comunicacin en general. Los requisitos establecidos para la postulacin implicaban: tener entre 18 y 35 aos, estudios secundarios completos, aprobar una serie de exmenes fsicos y psicolgicos y vivir en el mbito de la zona norte.Para el primer curso se logr reunir alrededor de 100 inscriptos que iniciaron el proceso de capacitacin en el mes de octubre 2014. Un mes ms tarde se sum una segunda camada de alrededor de 40 aspirantes, que deberan graduarse durante el mes de junio del corriente ao.Respecto a la primera tanda de inscriptos, sta tuvo que atravesar un examen psicolgico y rendir cada una de las materias previstas en el curso. Importante es mencionar que si bien el cupo de aspirantes que la provincia autorizaba para el municipio era de 338, los apuntados fueron menos de la mitad y los que efectivamente finalizaron el cursado gradundose fueron solamente 98. Esto podra atribuirse al poco tiempo de anticipacin con el que se realiz la campaa de difusin.

Control y auditoraDado que no se contempla en la normativa la existencia de un rgano especfico de control y auditoria, ya sea externa o interna, queda en evidencia que no se prev la creacin de un sistema distinto al que existe actualmente en la Polica de la Provincia de Buenos Aires. Este se conforma de Auditora General de Asuntos Internos que depende de la Unidad Ministro. De esta forma, nos encontramos con un control que no ha sido para nada descentralizado y que sigue dependiendo de la Auditora Sumarial N3 que abarca alrededor de 30 municipios de la zona norte de la Provincia de Buenos Aires.Esta cuestin de la absoluta falta de descentralizacin respecto del control de la moderna fuerza de seguridad ha sido puesta de manifiesto en la entrevista con el concejal Roln quin manifest la dificultad de tener que recurrir a un gobierno provincial para el caso de que sea necesario iniciar, por ejemplo, un sumario administrativo respecto de algn efectivo.

Funciones y RolesRespecto de la funcin de estas Policas Locales, es poco lo que puede exponerse dados los escasos das en servicio a la fecha (el lanzamiento de las Policas Locales en San Isidro fue el da 11 de mayo de 2015[footnoteRef:47]). Es decir, en menos de dos meses de ejercicio de los efectivos en la calle no puede realizarse una evaluacin certera de cul es su comportamiento. [47: Vase en: http://sanisidro.gob.ar/egreso-la-primera-camada-de-la-policia-local-provincial/#.VX9fo_l_Oko ]

Sin embargo, la sensacin existente en la comunidad, ms a all de la letra de la normativa, es de confusin respecto a cul ser la funcin real operativa de esta fuerza y a su mbito de actuacin. Ms an si se tiene en cuenta la falta de un mando operativo a nivel local que efectivamente este desempendose. Tal y como se plante anteriormente, la Mesa de Prevencin Local no se encuentra activa, y por lo menos durante estos meses la fuerza se encuentra acfala.Por su parte, segn informan desde el municipio, hasta el momento los flamantes efectivos se encuentran acompaando al personal del Programa Cuidado Comunitario en sus patrullajes de rutina como parte del proceso de aprendizaje. Dicho programa, se compone de un empleado municipal que conduce y un polica contratado por el municipio que efecta horas POLAR al que se suma ahora un efectivo de la Polica Local. Segn Suer[footnoteRef:48], este esquema es provisorio para que los nuevos policas puedan acostumbrarse y conozcan el movimiento policial. [48: En base a entrevista realizada a Federico Suer, Subsecretario de Prevencin Ciudadana de San Isidro.]

CONCLUSIN

A lo largo de este trabajo se ha intentado realizar un anlisis, una primera aproximacin, en torno a la ltima modificacin llevada adelante en el Sistema de Polica de la Provincia de Buenos Aires, a travs de la creacin de las Unidades de Polica de Prevencin Local.Luego de un breve repaso de la historia reciente en torno a las reformas que fueron realizndose en manos de diferentes gobiernos, finalmente se ha procedido a exponer y profundizar las principales caractersticas expuestas en la normativa que consagra la incorporacin de la nueva fuerza de seguridad en los municipios, realizando especial nfasis en la cuestin de la descentralizacin y la reforma, para finalizar ejemplificando como ha sido llevado a la prctica este ltimo cambio en el Municipio de San Isidro.

En as como en base a un anlisis terico y conforme a la evidencia, es posible concluir que el ltimo paso llevado adelante por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires en materia de seguridad, lejos est de consagrarse como una reforma integral, en s misma, tal y como lo requieren aquellos modelos de Polica Comunitaria que supuestamente pretenden imitarse. Ms bien podra afirmarse que se trata de un primer paso en torno a lograr mayor descentralizacin en favor de los municipios, aunque hasta el momento, con la normativa vigente, esto no ha quedado totalmente explcito.El caso de San Isidro, ha permitido ilustrar, la complejidad que define la puesta en marcha de esta nueva iniciativa, dejando entrever innumerables falencias y carencias que incluso ponen en tela de juicio la verdadera conviccin por generar aquellos resultados de proximidad, profesionalizacin, prevencin y en definitiva disminucin del problema de la inseguridad en el territorio bonaerense.

Sin conviccin ni propuestas para la reorganizacin doctrinaria, orgnica y funcional que plantee un cambio institucional profundo del sistema de la polica en la provincia, pareciera ser inevitable caer nuevamente en fracasados proyectos que en definitiva no hacen ms que acompaar los ciclos poltico-electorales.

ANEXO

I) Organigrama Sistema Policial de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires

II) Interaccin entre actores involucrados en el nuevo sistema de Polica Local

Fuente: Elaboracin propia en base a Resolucin 835/14

III) Insercin del modelo de Polica Comunitaria en un marco de reforma policial

Fuente: USAID, Polica Comunitaria. Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin, Mxico, 2013

IV) Asignaturas impartidas en el primer curso de capacitacin de las policas locales en el Municipio de San IsidroFuente: Elaboracin propia en base a Subsecretaria de Operacin Ciudadana de la Municipalidad de San Isidro

BIBLIOGRAFA

Apuntes de clases, Poltica de Seguridad, Maestra en Polticas Pblicas, Universidad Torcuato Ditella, 2015. Dammert, L. Participacin comunitaria en la prevencin del delito en Amrica Latina. De qu participacin hablamos?, Santiago de Chile: Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo, 2001. Fernndez, M. M., Polica, Profesin y Organizacin: hacia un modelo integral de la Polica en Espaa, Reis, N 59, Barcelona, 1992. Frhling, H., Polica comunitaria y reforma policial en Amrica Latina cul es el impacto? Santiago de Chile: Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile, 2003. Kessler, G. Introduccin. Seguridad y Ciudadana, en Seguridad y Ciudadana: nuevos paradigmas, reforma policial y polticas innovadoras. Comp. Gabriel Kessler. Buenos Aires, 2009. Oyhandy A., De la Reforma Policial a la Declaracin de Emergencia: cambios y continuidades en las polticas de seguridad en la provincia de Buenos Aires, Cuestiones de Sociologa, N 10, 2014. Runza, R., La nueva Polica Municipal de la Provincia de Buenos Aires. Otra confirmacin del unitarismo imperfecto del Estado bonaerense y de la cultura feudal de su elite poltica, Instituto de Estudios Estratgicos de Buenos Aires, 2014. Sain, M., Dilemas polticos del gobierno federal frente a la reforma policial en Argentina, Revista Derecho Penal y Criminologa, Ao II, N1, Febrero de 2012. San, M., Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Buenos Aires, FCE, 2002. San, M., Poltica, Polica y Delito: La red bonaerense. Buenos Aires: Capital Intelectual, 2004. Tudela Poblete, P.: Paradigmas policiales orientados a la comunidad en Amrica Latina: entre realismo mgico y gestin de conocimiento, pp.11-33. Revista Estudios Policiales No 3, noviembre de 2008. USAID, Polica Comunitaria. Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin, Mxico, 2013. Verrier, M., Policas Municipales, Revista Tctica Argentina, N47, pp 5-10, Mayo 2014.

Documentos Oficiales Constitucin de la Provincia de Buenos Aires (1994) Constitucin de la Nacin Argentina (1994) Decreto N 220/14. Emergencia en Material de Seguridad Pblica. Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 4 de abril de 2014. Decreto N 373. Creacin de la Superintendencia de Seguridad Local. Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 30 de junio de 2014. Expediente N 254-HCD-2014, Convenio de Adhesin, Municipio de San Isidro, julio 2014. Expediente 10994-D-2014, Convenio de Adhesin, Municipio de San Isidro, agosto 2014. Ley N 12.154. Ley provincial de Seguridad Pblica. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 15 de julio de 1998. Ley N 12.155. Ley de Organizacin de las Policas de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, Julio 1998 (Derogada por la Ley N 13.482). Ley N 13.210. Creacin Policas Comunales de Seguridad. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 22 de junio de 2004 (Derogada por la Ley N 13.482). Ley N 13.482. Ley de Unificacin de las normas de Organizacin de las Policas de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 28 de junio de 2006. Proyecto de Ley: Creacin de Policas Locales. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires La Plata, Febrero 2014. Resolucin N 1546. Polica comunal y patrulla rural. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 15 de octubre de 2004. Resolucin N 835. Unidades de Polica de Prevencin Local. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 2 de julio de 2014.

MAESTRA EN POLTICAS PBLICAS

Pgina 20 de 23

INDICE

INTRODUCCIN1I) Evolucin del sistema y configuracin actual2II) La nueva polica emergente: ni comunitaria, ni municipal, LOCAL4Contenido de la iniciativa legislativa5mbito de aplicacin5Misiones, funciones y competencias5Actores involucrados5Financiacin6Consideraciones al proyecto en curso7Sobre la Descentralizacin7Sobre la reforma8III) El Caso de San Isidro11Estado de Situacin11Financiamiento12Dependencia operativa y jurdica13Capacitacin14Convocatoria14Control y auditora15Funciones y Roles15CONCLUSIN17ANEXO18I) Organigrama Sistema Policial de la Provincia de Buenos Aires18II) Interaccin entre actores involucrados en el nuevo sistema de Polica Local18III) Insercin del modelo de Polica Comunitaria en un marco de reforma policial19IV) Asignaturas impartidas en el primer curso de capacitacin de las policas locales en el Municipio de San Isidro19BIBLIOGRAFA20