REPORTE CONCESIONES MINERAS.pdf

CONCESIONESMINERAS

EN EL PERÚAnálisis y Propuestas de Política

Setiembre de 2014

GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

Molvina Zeballos

Presidencia del Directorio

Eduardo Ballón y Epifanio Baca

Coordinación Ejecutiva

Concesiones minerasen el PerúAnálisis y propuestas de Política

Lima, Setiembre de 2014.

Este informe es una publicación delGrupo Propuesta Ciudadana.

Elaboración de contenidos:Epifanio Baca y Gustavo Ávila.

Elaboración de Mapas:Silvia Passuni.

Diseño y diagramación:Renzo Espinel y Luis de la Lama.

Los contenidos de esta publicación pueden serreproducidos en su totalidad o parte, citandola fuente.

Hecho el depósito legal en la BibliotecaNacional del Perú N° 2014-17146

Calle León de la Fuente 110, Lima 17613 8313 / 613 8314 Fax: 613 [email protected]

Impreso en Lettera Gráfica S.A.C.Jr. Emilio Althaus N° 460 - 478 LinceTeléfono: 471-0700Fax: 471-6164

Índice

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................... .......... 5

1. CONTEXTO ECONÓMICO - POLÍTICO .................................................................................................. 7

1.1 Contexto y dinámica de las inversiones en el Perú ............................................................... 13

1.2 Perfil de la industria minera en el Perú .................................................................................. 15

2. SITUACIÓN DE LAS CONCESIONES MINERAS A NIVEL NACIONAL Y REGIONAL ............................. 18

2.1 Avance de las concesiones mineras a nivel nacional ............................................................ 18

2.2 Evolución de las concesiones mineras en el territorio .......................................................... 22

2.2.1 Las concesiones mineras según macroregiones ......................................................... 23

2.2.2 Concesiones mineras según regiones ......................................................................... 27

3. ANÁLISIS DE LA EXPANSIÓN DE LAS CONCESIONES MINERAS ........................................................ 41

3.1 Distribución de las concesiones según tipos de titulares ...................................................... 41

3.2 Concesiones mineras según tipo de uso ................................................................................ 43

3.3 Estado de situación de las concesiones mineras ................................................................... 43

3.4 Clasificación de los titulares mineros según categoría .......................................................... 45

3.5 Unidades mineras según tipo de actividad por región .......................................................... 47

4. EFECTOS E IMPACTOS DEL CRECIMIENTO ACELERADO DE LAS CONCESIONES ............................... 48

4.1 Presencia de concesiones mineras en áreas de protección .................................................. 48

4.2 Concesiones mineras en zonas de frontera ........................................................................... 52

4.3 Expansión de la minería aluvial en Madre de Dios y Cusco ................................................... 53

4.4 Territorios de futura expansión minera .................................................................................. 54

4.5 Conflictos sociales relacionados con la expansión de concesiones mineras ....................... 57

5. ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES MINERAS ........ 59

5.1 Marco General ............................................................................................................... ........... 59

5.1.1 Concesión Minera ......................................................................................................... 61

5.1.2 Procedimiento para la obtención de una concesión minera ..................................... 62

5.1.3 Restricciones al otorgamiento de concesiones mineras ........................................... 65

5.1.4 Supuestos de pérdida de la concesión ....................................................................... 68

5.2 Títulos habilitantes adicionales a la concesión para el desarrollo de actividades mineras 69

5.2.1 Terreno superficial ....................................................................................................... 69

5.2.2 Certificación ambiental ................................................................................................ 74

5.2.3 Participación ciudadana ............................................................................................... 75

5.2.4 Restos arqueológicos ................................................................................................... 81

5.2.5 Pequeña minería y minería artesanal ......................................................................... 82

6. PRINCIPALES CRÍTICAS AL SISTEMA DE CONCESIONES MINERAS ................................................... 84

7. ANÁLISIS DE LOS CAMBIOS AL ACTUAL SISTEMA DE CONCESIONES .............................................. 87

8. PROPUESTAS DE POLÍTICA SOBRE CONCESIONES MINERAS ........................................................... 90

8.1 Modernización del sistema de concesiones mineras ............................................................. 90

8.2 Fortalecimiento de las capacidades de supervisión y fiscalización descentralizadade las concesiones ............................................................................................................. ........ 91

8.3 Promoción de la máxima transparencia sobre la entrega y gestión de las concesiones ......... 91

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Concesiones mineras en el Perú. Análisis y Propuestas de Política.

Introducción

El Grupo Propuesta Ciudadana, en el marco de sus actividades de seguimiento a las industrias extractivas,realiza monitoreo al sistema de concesiones mineras del Estado, gestiona un sistema de acceso a lainformación «on line» sobre concesiones mineras y de hidrocarburos en el Peru y realiza acciones dedifusión de dicha información entre autoridades locales y líderes de las comunidades campesinas y nati-vas que son los principales afectados con el crecimiento acelerado y desordenado de las concesiones.

Nuestro objetivo es contribuir a la gobernanza de los recursos naturales mediante la democratización dela información sobre las concesiones mineras en el Perú. Buscamos que los líderes de las comunidadescampesinas y nativas, los líderes sociales y las autoridades locales, estén debidamente informados para elejercicio de sus derechos en defensa de su territorio y de ese modo incrementar su protagonismo en lasdecisiones sobre el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables.

El presente Reporte Nacional se alimenta de algunos estudios previos realizados en nuestra institución. Elaño 2013 elaboramos un estudio rápido de «Análisis del sistema de concesiones mineras en el Perú:evaluación y propuestas» que examina el sistema y sus fallas y alcanza propuestas de cambio para eldebate público. Luego, con el apoyo de Pan para el Mundo realizamos un estudio sobre el «Marco norma-tivo minero en el Perú» el cual fue parte de un proyecto mayor orientado a conocer las políticas y lainstitucionalidad del sector minero en América Latina. Finalmente, en el marco de una colaboración conla Red Muqui elaboramos el informe «Formulación de propuestas de política y reformas normativas parael otorgamiento de concesiones mineras en el Perú».

Entre los principales resultados que trae el Reporte podemos mencionar: a) que el diseño actual del siste-ma de concesiones mineras concebido a inicios de los años 90 con la finalidad de facilitar la entrega dederechos mineros ya no es sostenible y requiere cambios urgentes, b) el crecimiento acelerado y desorde-nado de concesiones mineras en el territorio genera conflictividad por la superposición de derechos y laexcesiva presión sobre ciertos territorios, facilita la minería informal, c) sólo el 6% de la superficie conce-sionada registra algún tipo de actividad minera mientras que en el restante 94% no hay ningún tipo deactividad, lo que implica la existencia de un alto componente especulativo en el manejo de las concesio-nes, d) los mecanismos de transparencia y acceso a la información sobre concesiones existentes no fun-cionan para hacer llegar la información a los principales afectados que son las comunidades campesinas ynativas.

Las fuentes de información utilizadas para la elaboración del Reporte han sido principalmente tres. Enprimer lugar, la base de datos sobre concesiones mineras que publica el Instituto Geológico Minero yMetalúrgico (INGEMET) de los años 2012, 2013 y del primer semestre de 2014; las bases de datos sobreÁreas Naturales Protegidas del SERNANP, y de las comunidades nativas y campesinas del Ministerio deAgricultura; en tercer lugar, hemos realizado entrevistas a funcionarios públicos vinculados al sistema enLima y regiones, especialistas y representantes de ONG vinculados al tema. Asimismo, el conversatorio


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que organizamos con representantes de las empresas mineras, de INGEMET, Defensoría del Pueblo y deorganizaciones de la sociedad civil, aportó comentarios y observaciones valiosos para la versión final deldocumento.

El estudio está organizado en ocho capítulos. En el primero se presenta el contexto económico y políticoen el cual se dio el crecimiento de las inversiones mineras en el país en los últimos diez años; el segundodescribe la evolución de las concesiones mineras a nivel nacional, luego la dinámica de las mismas en lasmacro-regiones del norte, centro y sur del país evidenciando que la presión sobre el territorio es diferen-ciada. El tercer capítulo analiza de las concesiones según su composición, los tipos de titulares que lasposeen y la situación de las mismas. Los efectos e impactos provocados por el rápido crecimiento de lasconcesiones mineras son abordados en el cuarto capítulo. En el quinto capítulo presentamos una revisióndetallada del marco normativo que guía la entrega de concesiones minera, para luego en el sexto capítuloresumir las principales críticas al sistema de concesiones mineras. Finalmente, se presentan las propues-tas de política pública para mejorar y modernizar el sistema de concesiones.

La publicación de este documento ha sido posible gracias al auspicio de Natural Resource GovernanceInstitut (NGRI) y de Pan para el Mundo.

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El sostenido incremento de la demanda mundial debienes primarios, a raíz del acelerado crecimientoeconómico de las economías asiáticas en los últi-mos diez años, ha empujado a un auge de los pre-cios internaciones de los mismos, en especial de losmetales y del petróleo. En particular, la demandamundial de metales e hidrocarburos, se ha incre-mentado debido a la extraordinaria expansión eco-nómica de China desde la década de 1990, la cualse ha visto reforzada a partir de 2000, por los pro-cesos de crecimiento de la India y otras economíasemergentes.

Así, la demanda de hierro, cobre y aluminio, entreotros minerales de exportación, está asociada alcrecimiento de los sectores de la construcción, lainfraestructura y la manufactura (que requierenacero, conductores eléctricos, metales industria-les, entre otros); estos sectores presentaron unarápida expansión en el marco del proceso de ace-leración del desarrollo económico que han expe-rimentado las grandes economías asiáticas. La ra-pidez del crecimiento económico de estas econo-mías también ha contribuido a impulsar la deman-da mundial de petróleo crudo y otros bienes pri-marios1.

Se estima que las economías de Asia, en especialChina, continuarán con sus tasas de crecimiento,

1.CONTEXTOECONÓMICO – POLÍTICO

aunque más moderadas que durante los años pre-vios. El gigante asiático experimentará tasas de cre-cimiento más moderadas y otros países, como laIndia e Indonesia, mantendrán o aumentarán suactual ritmo de expansión2. Dada la inercia de losprocesos de desarrollo económico en curso en Asiay otras regiones emergentes, cabe esperar que con-tinúe el impulso de la demanda mundial de bienesprimarios y, por tanto, se prolongue el actual ciclofavorable de los precios internacionales de los me-tales, el petróleo y otras exportaciones primariasde la región a mediano plazo.

El hecho de que el precio de los metales, y tambiéndel crudo, se haya mantenido en niveles histórica-mente altos o haya mostrado una rápida recupera-ción tras su corrección a la baja durante la crisis delas hipotecas de alto riesgo de 2008 y 2009 y la cri-sis de la deuda europea de 2011, demuestra la per-sistencia del actual auge de los precios. En térmi-nos reales, el nivel de precio de los metales en elperíodo 2009-2013 continúa siendo altamente fa-vorable en comparación con el precio medio de losúltimos 25 años3. Estimaciones, tanto del BancoMundial como del Fondo Monetario Internacional,dan cuenta de que los precios "mantendrían" nive-les aun altos en comparación a los promedios deaños anteriores para los próximos diez años. Ob-servando el gráfico 1, elaborado sobre la base de

1 Véase Pactos para la Igualdad. CEPAL 2013. En: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/52307/2014-SES35_Pactos_para_la_igualdad.pdf

2 Véanse las proyecciones económicas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Según el Marco Macroeconó-mico Multianual 2014 – 2016, creceré entre 2014 – 2016 a una tasa promedio anual del 8%, cuando en el periodo 2000 –2011 creció a una tasa promedio anual de 10.2%.

3 Véase Pactos para la Igualdad. CEPAL 2013. En: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/52307/2014-SES35_Pactos_para_la_igualdad.pdf


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las estimaciones mencionadas, encontramos que enel caso del cobre y del oro, los precios se manten-drán por encima de los promedios de los últimosaños. En el caso de la plata y el zinc, los precios se-guirán también por una senda similar, aunque concaídas algo más pronunciadas.

En el contexto descrito, la región – América Latina yel Caribe– incrementó su producción, lo que se re-fleja en su participación en la producción mundial.Así, según datos de CEPAL, trece países de AméricaLatina ocupan una posición dentro de los 15 mayo-res productores del mundo. Chile se convirtió a par-tir de 1982 en el mayor productor mundial de co-bre, dejando en segundo lugar a los Estados Uni-dos, que por décadas había sido el primer produc-tor. Hasta 2006, Brasil fue el mayor productor dehierro y continúa estando entre los tres producto-

GRÁFICO 1PRECIOS DE LOS PRINCIPALES MINERALES PROMEDIO ANUAL Y PROYECCIONES, 1990 – 2025

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) / Banco Mundial / Fondo Monetario InternacionalElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

res principales, después de China y Australia. El Perúse ubica entre los primeros productores mundialesde plata, cobre, oro y plomo. Bolivia es el cuartoproductor de estaño de mina y el sexto productorde plata, y ocupa posiciones importantes en la pro-ducción de otros minerales. Por su parte, Colombiaes el séptimo productor de níquel refinado, y Méxi-co es el primer productor de plata y el quinto demolibdeno y de plomo de mina.

Entre 1990 y 2012, América Latina y el Caribe du-plicó su participación en la producción mundial deoro (del 10.3% al 21.4%), molibdeno de mina (del15,8% al 31,8%) y cobre de mina (del 24,9% al45,4%), y elevó, en menor proporción, la de cobrerefinado (del 15,7% al 23.5%). La producción de laregión es tan importante a escala mundial que,cuando hay expectativas de suspensiones tempo-

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rales de operaciones o cuando realmente sucedealgún problema interno en alguna gran empresaminera latinoamericana (huelgas, accidentes o te-

rremotos, por ejemplo), la cotización de los mine-rales se ve afectada en las principales bolsas de losmercados internacionales4.

CUADRO 1AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PARTICIPACIÓN DE LA PRODUCCIÓN MINERA EN EL TOTAL MUNDIAL

1990-2012

Fuente: Cuadro tomado de la publicación Recursos Naturales en UNASUR (2013)

MineralEn porcentajes del total mundial

1990 1995 2000 2005 2010 2012

Cobre de mina 25% 32% 43% 47% 45% 44%

Cobre refinado 16% 23% 25% 24% 22% 20%

Oro 10% 13% 14% 18% 19% 21%

Plata 34% 38% 39% 42% 49% 49%

Estaño de mina 28% 28% 26% 21% 20% 20%

Estaño refinado 23% 16% 15% 18% 17% 14%

Hierro 23% 25% 26% 26% 23% n.d.

Molibdeno de mina 16% 18% 35% 37% 32% 24%

Plomo de mina 13% 16% 15% 15% 15% 11%

Plomo refinado 8% 8% 8% 7% 7% 4%

Zinc de mina 17% 21% 19% 21% 22% 20%

Zinc refinado 8% 9% 7% 8% 7% 8%

4 Recursos naturales en UNASUR. Situación y tendencias para una agenda de desarrollo regional. CEPAL / UNASUR. Mayo 2013.

GRÁFICO 2PRODUCCIÓN DE METALES SELECCIONADOS EN 2010: LAS ACCIONES DE LOS CINCO PRINCIPALES PAÍSES

PRODUCTORES (%)


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5 http://gestion.pe/mercados/forexperu-oro-y-plata-se-han-vuelto-instrumentos-muy-especulativos-2068354

Como mencionamos, este incremento en la produc-ción tiene su correlato en la demanda que provie-ne en buena cuenta de China, tal como podemoscontemplar en el gráfico 3. Allí podemos observar

GRÁFICO 3EL CONSUMO DE METALES SELECCIONADOS EN 2010: LAS ACCIONES DE LOS CINCO PRINCIPALES PAÍSES

CONSUMIDORES (%)

Fuente: Tomados del documento "Fragmentation or Cooperation in Global Resource Governance?". Disponible en: http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2013_RP01_hlp_mdn.pdf

LA OFERTA Y DEMANDA DEL ORO: UN MERCADO CON COMPONENTE ESPECULATIVO

"Es muy complicado analizar perspectivas de metales como oro y plata. Son instrumentos que sehan vuelto muy especulativos, ya no sólo se usan para la industria y manufactura"5.

El enunciado anterior describe en lo que se ha convertido el mercado del oro, antes principalmenteorientado a la industria de manufactura de joyas. El incremento del precio, asociado hasta hacealgunos años a la dinámica de oferta y demanda, ha incluido también el componente especulativo,toda vez que el continuo incremento del precio generó expectativas de ganancia en un contexto deincertidumbre y posterior crisis financiera internacional. El cuadro que presentamos a continuaciónnos muestra como la demanda de oro, como dijimos, mayoritariamente proveniente de la industriajoyera a inicios del 2000, luego de doce años disminuye, orientándose una parte en buena cuentahacia la demanda de inversionistas, los cuales buscaban un activo refugio ante la crisis. La caída másfuerte se produjo entre los años 2008 – 2009, años de la crisis financiera, cuando la demanda dedicho metal para la joyería cae a cerca de la mitad. La demanda del sector inversionistas y bancoscentrales, a inicios de la década pasada representaba el 4% del total y en el 2008 superó el 30%,resaltando años como 2011 y 2012, cuando llegó hasta cerca del 50% de la demanda total.

que la demanda de dicho país supera largamente lade los siguientes países, especialmente en zinc, es-taño y acero (ver gráficos 2 y 3).

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En ese contexto, América Latina es la región quemás inversiones en exploración minera ha venidorecibiendo en los últimos años. Entre 2003 y 2012,esta se multiplicó casi por diez: pasó de 566 millo-nes de dólares a 5,160 millones de dólaresanuales.A inicios de la década de 1990, el gasto enexploración minera de países como Australia, Ca-nadá y los Estados Unidos se trasladó hacia Amé-rica Latina. Esto, debido al incremento de los cos-tos de esta actividad en dichas economías desa-rrolladas entre cuyas causas están el agotamiento

Previo al 2008, la demanda promedio era de 3,600 toneladas de oro anuales. Después del 2008, elpromedio alcanzó las 4,100 toneladas. Esto se explica, en parte, por la demanda de los bancoscentrales, que cuentan con importantes reservas de oro, intentando mantener equilibrado el mer-cado de divisas.

Esta nueva dinámica en el mercado del oro está influenciando el precio internacional del metalprecioso, lo que tendrá, como veremos más adelante, un claro efecto en la dinámica de la explora-ción minera.

Demanda mundial de oroToneladas por año

Fuente: www.gold.org

2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

3,205 2,718 2,298 2,417 2,193 1,759 2,017 1,975 1,998 2,361

283 282 308 311 293 246 326 320 285 279

99 90 93 96 91 74 91 89 92 93

59 62 61 58 56 53 49 43 39 36

166 394 419 434 858 703 1,314 1,704 1,637 901

- 208 260 253 321 617 368 457 544 409

3,812 3,754 3,439 3,569 3,812 3,452 4,164 4,587 4,595 4,080

Oro utilizado en joyería

Oro utilizado enelectrónica

Oro para otros usosindustriales

Oro utilizado pordentistas

InversionistasIndividuales

Fondos de Inversión /Banco Centrales

Total demanda

de las reservas de algunas zonas mineras, la can-celación de incentivos fiscales y el aumento de lasexigencias ambientales. Estos factores, sumados alos procesos de liberalización, desencadenaron unvertiginoso crecimiento de los presupuestos paraexploración en América Latina, convirtiéndose asíen el principal destino de las inversiones para ex-ploración minera mundial durante dos décadas.Específicamente, estas inversiones se han dirigidoal Perú, México, Brasil, Chile y, en menor medida,Argentina6 (ver gráfico 4).

6 Recursos naturales en UNASUR. Situación y tendencias para una agenda de desarrollo regional. CEPAL / UNASUR. Mayo2013.


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Es importante destacar que desde inicios de la dé-cada de 1990 América Latina se distinguió por im-plementar reformas de política y regulatorias orien-tadas a atraer la inversión privada extranjera. Estasreformas se caracterizaron por ofrecer incentivostributarios y marcos legales favorables que en algu-nos casos incluyeron la firma de contratos de esta-bilidad tributaria por varios años.

Como resultado de estas medidas los países han ob-tenido importantes flujos de inversión para activi-

dades extractivas y, por consiguiente, una crecienterenta que proviene de la explotación de recursos na-turales. Para tener una idea de la importancia deestos ingresos, los comparamos con el total de losingresos de cada país. De este modo, encontramosque para Bolivia y Venezuela los ingresos provenien-tes de la actividad extractiva están por encima del35% de los ingresos fiscales totales, mientras quepara Colombia y Perú este porcentaje se ubica en15% en promedio. Ver cuadro 2.

GRÁFICO 4DISTRIBUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNDIALES DE EXPLORACIÓN MINERA 2003, 2009 Y 2012

(EN PORCENTAJES DEL TOTAL Y EN MILLONES DE DÓLARES)

Fuente: Worldwide Exploration Trends 2010 y 2013 / CEPALElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

Fuente: Organismos nacionales

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Argentina 8% 8% 7% 12% 11% 11%

Bolivia 31% 34% 38% 35% 35% 38%

Brasil 4% 4% 4% 3% 4% 4%

Colombia 11% 13% 16% 11% 14% 18%

Ecuador 28% 43% 32% 38% 48% 42%

Perú 20% 16% 10% 14% 18% 15%

Venezuela 51% 50% 35% 41% 42% 42%

CUADRO 2INGRESOS FISCALES POR LA PRODUCCIÓN DE MINERALES E HIDROCARBUROS COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS

TOTALES SIN CONTRIBUCIONES SOCIALES

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En síntesis, el incremento de la demanda mundialpor recursos mineros e hidrocarburíferos, especial-mente desde China, ha impulsado sus precios. Eneste contexto favorable, la región se ha convertidoen un receptor importante de inversión en dichossectores y por consiguiente en abastecedora de di-cha demanda. Los arreglos institucionales para larecepción, en buena parte, están orientados a ob-tener la mayor renta posible7.

1.1 CONTEXTO Y DINÁMICA DE LASINVERSIONES EN EL PERÚ

Como hemos visto, la región es importante recep-tora de inversión minera, situación que la ha lleva-do a convertirse en importante productora y, conlos precios de los minerales y el petrolero rozandocotizaciones históricas, le ha permitido capturar unaimportante renta. (Ver gráficos 4 y 5). El Perú no hasido ajeno a este proceso económico, pues no solomodificó su marco legal a fin de facilitar la llegadade inversión al sector minero e hidrocarburífero,sino que además configuró una serie beneficios tri-butarios que permitieron un flujo permanente deinversión hacia el sector.

Un primer punto a considerar es que según la Cons-titución Política del Perú la propiedad de los recur-sos natrales es de la Nación y en su artículo 66 se-ñala: "Los recursos naturales, renovables y no reno-vables, son patrimonio de la Nación. El Estado essoberano en su aprovechamiento. Por ley orgánicase fijan las condiciones de su utilización y de su otor-gamiento a particulares. La concesión otorga a sutitular un derecho real, sujeto a dicha norma legal".Este artículo constitucional, así como el Art. 67 queseñala que el Estado promueve el uso sosteniblede sus recursos naturales, son desarrollados en laLey Orgánica Para el Aprovechamiento Sostenible

de los Recursos Naturales. En ella, si bien se reco-noce que la propiedad de los recursos naturales esde la nación, se señala que los productos obtenidosde ellos son propiedad de quien pueda explotarlos.Expresamente señala "Los recursos naturales man-tenidos en su fuente, sean éstos renovables o norenovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutosy productos de los recursos naturales, obtenidos enla forma establecida en la presente Ley, son del do-minio de los titulares de los derechos concedidossobre ellos."8

A partir de dicho artículo de la constitución, desdela década de los noventa, el Estado peruano impul-só una legislación promotora de la inversión en elsector minero. Así, con la nueva legislación desapa-rece la predominancia de la actividad minera esta-tal sobre la privada y, a la vez, se reduce la interven-ción y el control estatal sobre dicha actividad. Estoes importante en la medida que permite a la activi-dad privada "reproducirse" y "dispersarse" a lo lar-go del territorio nacional.

Este nuevo marco busca atraer la inversión en mi-nería e hidrocarburos en general, otorgándole unrégimen especial de incentivos que comprendía,entre otros, convenios de estabilidad jurídica y tri-butaria, y con beneficios como la reinversión deutilidades, la doble y acelerada depreciación de ac-tivos, la propiedad del recurso (en el caso del pe-tróleo), la no obligación de vender el petróleo a laempresa estatal, entre varios otros. Algunos de es-tos incentivos fueron suprimidos en Setiembre del2000, debido a su elevado costo fiscal y, también,porque la situación del país ya no era la misma quea inicios de 1990. ¿Lograron estos incentivos atraerinversiones? Según el Boletín Estadístico del Minis-terio de Energía y Minas, en los últimos diez años lainversión en el sector minero se ha multiplicado por30 veces y, al 2014, las inversiones programadas

7 En Colombia por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 menciona que "Más allá de que el sector esté generan-do la mitad de las exportaciones y dos terceras partes de la inversión extranjera directa, su mayor contribución en materiade desarrollo es la generación de recursos para inversión social y productiva". Por su parte Bolivia, realizo diversos arreglosen el marco legal (con referéndum de por medio) e institucionales, a fin de capturar la mayor renta de los hidrocarburos.

8 Art. 4. De La Ley 26821.


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para los próximos 5 años bordean los US$ 60,000millones9. Por lo tanto, el nuevo marco sí ha logra-do atraer un flujo creciente de inversiones al sectorminero.

Cuestiones legales y tributarias para el sectorminero

En 1991 se promulgó la Ley de Promoción de Inver-siones en el sector minero, Decreto Legislativo 708,que modifica en parte la Ley General de Minería de1981 (Decreto Legislativo 109). Posteriormente, en1992, se promulgó el Texto Único Ordenado (TUO)de la Ley General de Minería (Decreto Supremo 014-92 del Ministerio de Energía y Minas), que consoli-da las normas contenidas en las dos leyes antesmencionadas.

En términos generales, con esta legislación desapa-rece – como mencionamos - la predominancia dela actividad minera estatal sobre la privada y, a lavez, se reduce la intervención y el control estatal.

Asimismo, se declaró de interés nacional la promo-ción de inversiones en el sector minero, para lo cualse establecieron una serie de incentivos a los inver-sionistas en el sector. Entre ellos tenemos:

• Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa;

• La tributación grava únicamente la renta que dis-tribuyen los titulares de la actividad minera;

• El Estado reconoce la deducción de tributos queinciden en la producción;

• Las inversiones en infraestructura de servicio pú-blico aprobadas por la autoridad, son deduciblesde la renta neta;

• Devolución anticipada del Impuesto al ValorAgregado del 19%10.

• Se establece un régimen de depreciación acele-rada de cinco (5) años.

GRÁFICO 5INVERSIONES TOTALES EN MINERÍA

US$ MILLONES

Fuente: Boletín Estadístico de Minería 2013 - MINEM

9 Marco Macroeconómico Multianual 2014 – 2016.

10 Obras viales, puertos, aeropuertos, salud, vivienda, telecomunicaciones, entre otras debiendo ser aprobadas por el organis-mo competente.

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• El arrastre de pérdidas se arrastra de 4 a 8 añospara proyectos con plazos de inversiones supe-riores a los 4 años.

El instrumento que garantiza el cumplimiento de losincentivos enumerados es el contrato de estabili-dad tributaria lo que, en su conjunto, busca otor-garle competitividad internacional a la actividadminera. Para ello, se dispuso que la tributación gra-ve únicamente la renta que distribuyan los titularesde la actividad minera.

En el Perú, la tasa del impuesto a la renta es del30% sobre la renta neta ó de 0,5% sobre el valor delos activos netos, el que resulte mayor. El TUO esta-blece que el impuesto a la renta sólo deja de gravara la renta no distribuida cuando ésta es invertidaen proyectos que permiten ampliar la producciónde la unidad minera en no menos de 10% ó quehagan posible la explotación de nuevos yacimien-tos. Este beneficio no se aplica para proyectos deinversión que demanden una inversión superior al80% de la renta neta generada en el año.

Ante mayores expectativas de ganancias, es de es-perarse que las inversiones mineras aumenten; y lasconcesiones son la primera fase que debe pasar todointento de exploración. Una concesión puede o noderivar, de manera inmediata o luego de un deter-minado plazo, en exploración y posteriormente in-versión para su explotación. La inversión en explo-ración minera es una inversión de riesgo. Solicitar ymantener una concesión puede entonces justificar-se ya sea porque se quiere proceder a la explora-ción en un plazo corto, o porque se piensa que pue-de mantenerse como un activo que se rentabilizará

en el mediano plazo. En ese sentido, la demandapor concesiones tiene también un componente es-peculativo.

El costo de obtener y mantener una concesión mi-nera en el Perú es relativamente bajo (3 dólares porhectárea por año para la mediana y gran minería y1 dólar para la pequeña minería, no necesitándosemuchas veces más de 100 hectáreas). Así, por ejem-plo, Mina Justa, proyecto de Minsur, tiene una ex-tensión de 32,890 hectáreas11, y una inversión esti-mada de US$ 744 millones12. De entrar en produc-ción, y con una rentabilidad del 20% sobre la inver-sión, el monto de mantener la concesión (casi mildólares al año) resultaría ínfimo.

1.2 PERFIL DE LA INDUSTRIA MINERAEN EL PERÚ13

La minería, y también los hidrocarburos, como todaactividad económica, funcionan bajo una lógica es-tablecida. El recurso geológico, por naturaleza, seencuentra acumulado en distintos territorios y re-quieren ser "ubicados" allí mismo. Así, el trabajo deexploración (que incluye cateo y prospección) es laprimera etapa de la actividad minera, la misma quetiene por objetivo ubicar los recursos minerales "insitu". Este trabajo es realizado por una serie deempresas especializadas en exploración minera, alas cuales se les conoce como empresas minerasJunior (EMJ).

Dada la importancia de la exploración minera y elalto riesgo económico que representa, las EMJ sehan posicionado en este rubro y se han convertido

11 http://www.rpp.com.pe/2012-04-23-minsur-adquiere-proyecto-mina-justa-en-ica-por-us$505-millones-noticia_474760.html

12 http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/INVERSION/2014/cepm0514.pdf

13 Parte de esta sección es elaborada sobre la base de la información obtenida del Reporte de Análisis Económico SectorialMinería Año 2 – Nº 3 – Diciembre 2013. OSINERGMIN.

EMPRESA MINERA JUNIOR

Empresa minera en etapa de exploración o en etapa de producción con reservas probadas y proba-bles que proporcionen al proyecto una vida útil menor a tres años.


16

LA MINERÍA JUNIOR, UN SEGMENTO A EXPLORAR

Las empresas mineras junior no cuentan con mucho capital. Son empresas formadas por empren-dedores (financistas y mineros) que buscan obtener ganancias a medida que avanzan con los pro-yectos en los que participan. Estas compañías listan sus acciones en las bolsas con segmentos decapital de riesgo (Toronto es el más importante del mundo, Lima es la única bolsa en América Latinaque cuenta con este segmento) y buscan vender acciones en los mercados primarios a inversionis-tas amantes del riesgo. A través de estas operaciones, las empresas obtienen capital que les permi-te avanzar con sus proyectos y, a cambio, los inversionistas obtienen acciones. Con este capital lasempresas buscan invertir eficientemente, satisfacer las demandas del mercado y lograr que hayamayor demanda por sus acciones, mientras que los inversionistas esperan pacientemente que elmanagement cumpla con sus promesas y cree valor para sus accionistas. Es así como ambas partestienen por objetivo que el precio de la acción de la empresa suba de manera sostenida.

Alberto Arispe. SEMANAeconómica.com. 6 septiembre 2011.http://semanaeconomica.com/viva-la-bolsa/2011/09/06/la-mineria-junior-un-segmento-a-explorar/

14 http://www.conflictosmineros.net/contenidos/19-peru/3901-3901

en las principales proveedoras de proyectos mine-ros; siendo contratadas por las compañías minerasde mayor envergadura (gran minería) para llevar acabo tal actividad. Su ventaja es la alta especializa-ción de su capital humano y su planilla reducida.

Las EMJ enfrentan diferentes tipos de riesgos. El pri-mero es de carácter económico, que hace referen-cia a la incertidumbre sobre el retorno de sus inver-siones debido a los cambios en la situación econó-mica del sector en el que operan (precios y costos).El segundo es de carácter natural, considerando queexiste la probabilidad de que el proyecto no lleguea ser desarrollado debido a las condiciones natura-les del yacimiento. El tercero es de carácter ecoló-gico y reúne los diversos efectos de la actividad mi-nera en los animales, las plantas y el medioambien-te. Finalmente, el riesgo social hace referencia a lageneración de conflictos sociales cuando una com-pañía minera ingresa al territorio de una comuni-dad para explotar un yacimiento.

Estas características dificultan o impiden que lasmineras junior obtengan recursos del sistema finan-ciero y más bien las lleva a "levantar" recursos enlas bolsas de valores, dado que los inversionistas que

allí acuden están dispuestos a aceptar mayor ries-go a cambio de mayores ganancias.

El objetivo de las EMJ es, en buena cuenta, buscardesarrollar un proyecto, es decir poner en valor losrecursos mineros. En la medida que van desarro-llando los proyectos, y van adquiriendo mayor va-lor, son vendidas a empresas de mayor envergadu-ra y especialización, conocidas usualmente comoempresa minera major.

Las empresas mineras major, también podrían rea-lizar actividades de exploración, sin embargo, ya seapor sus accionistas o por razones de seguridad, soncada vez más reacias a explorar en países riesgo-sos, y prefieren recurrir a las junior.

Un ejemplo de relación entre mineras junior y majorpuede verse en el caso del Proyecto Toromocho. Di-cho proyecto fue adquirido el año 2004 por PeruCopper, en el marco de un proceso de licitación lide-rado por Proinversion en el que aquella se hizo delproyecto pagando dos millones de dólares14. Solo tresaños después, en el 2007, y luego de haber realizadoactividades de exploración orientadas a darle valoral proyecto, Perú Copper vendió Toromocho a la em-

17


15 http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=1&idTitular=162&idMenu=sub150&idCateg=162

16 Presentación de Oscar Pezo, Director, VP Corporate Development, en el marco del PERUMIN 31 Convención Minera, llevadaa cabo en septiembre 2013.

17 http://www.ingemmet.gob.pe/form/plantilla01.aspx?opcion=393

CUANDO PASE EL TEMBLOR

Durante la etapa del boom, las grandes empresas mineras consiguieron una posición de caja excep-cional y, una vez llegada la crisis financiera del 2008, estas aprovecharon la oportunidad para com-prar proyectos. Sin embargo, el escenario cambio, los costos subieron y los precios bajaron, y losinversionistas salieron de dicho sector y migraron a otros.

El principal motor para que vengan más compañías junior es que cambie el sentimiento general delos inversionistas.

Tomado de: Revista Poder. Enero 2014. Pag. 58

presa de origen chino CHINALCO (Aluminium Corpo-ration of China), en US$ 800 millones.

Es importante considerar el rol que juega el merca-do bursátil como fuente de financiamiento para eldesarrollo de la industria minera. Para tal fin, la Bolsade Valores de Lima implementó, desde el 2003, elSegmento de Capital de Riesgo, un mecanismo es-pecializado para brindar a las empresas mineras ju-nior la oportunidad de obtener financiamiento parasus actividades de exploración y desarrollo a travésdel mercado de capitales peruano.

El directorio minero del MINEM15 no nos permiteobtener información sobre las mineras junior omajor, toda vez que las agrupa en: empresa del Ré-gimen General (que considera medianas y grandesmineras), Pequeño Productor Minero (PPM) o comoProductor Minero Artesanal (PMA).

Sin embargo, información proveniente de la Bolsa deValores de Lima, y que es presentada por el Institutode Ingenieros de Minas del Perú16, da cuenta de ladinámica de estas empresas en el mercado bursátil.

• Existen más de 100 mineras junior listadas enToronto, Inglaterra o Australia, con proyectos enPerú.

• 17 mineras juniors tienen listado dual en la BVL yen una plaza o mercado bursátil de fuera del Perú.

• Tres mineras junior pasaron a la pizarra principalal llevar su proyecto a producción, es decir, selanzaron a desarrollar el proyecto.

Podemos decir que la dinámica de las empresasmineras junior, y por ende la dinámica minera enexploración y la perspectiva en el otorgamiento delas concesiones, viene marcada por "la percepcióndel riesgo" que existe en el mercado, así como porel incremento o reducción del precio de los mine-rales.

Finalmente, para tener una idea de cómo este au-mento en la percepción del riesgo impacta en la di-námica de las concesiones, sería necesario obser-var los datos de INGEMMET con respecto a las áreasde libre denunciabilidad (aquellas áreas que que-daron libres por el no pago por el derecho a tener-las)17. Allí, a noviembre de 2011 estas áreas suma-ron 176 áreas, 1,500 a noviembre 2012 y 3,700 anoviembre 2013. Si bien la data del INGEMMET nomenciona ni explica las causas por las que estasáreas quedaron libres, es probable que hayan sidoabandonadas porque no representan una opción lla-mativa de inversión.


18

2.SITUACIÓN DE LASCONCESIONES MINERASA NIVEL NACIONAL YREGIONAL

La evolución de las concesiones mineras refleja, enbuena medida, las expectativas de los inversionis-tas (grandes, medianos y pequeños) respecto a lasoportunidades de negocio que presenta el sectorminero, que arrojó rentabilidades muy altas entre2005 y 2011. En el capítulo anterior vimos queAmérica Latina se convirtió en una región recepto-ra de importantes inversiones en exploración mi-nera siendo el Perú uno de los principales destinosde estos flujos de inversión.

La promulgación del Decreto Legislativo 708 (Leyde Promoción de Inversiones en el sector minero,1991), fue otro factor clave para el crecimiento delas concesiones mineras en la medida que –modifi-cando la Ley General de Minería de 1981– se orien-ta a liberalizar el sector minero, para lo cual derogala gran mayoría de normas que daban atribucionesy derechos al Estado para actuar como agente eco-nómico en el sector18.

Así, establece que el cateo y prospección es libreen todo el territorio nacional y que la comercializa-ción de sustancias minerales es libre, interna y ex-ternamente y para su ejercicio no se requiere el otor-gamiento de una concesión19. Estamos entoncesante un escenario en el que el Estado deja el cami-no libre para que los agentes económicos expan-

dan la búsqueda de recursos mineros por todo elpaís.

En las siguientes páginas presentaremos informa-ción sobre la evolución de las concesiones minerasa nivel nacional y sus características, para luegomostrar su distribución en el territorio y los proble-mas que genera.

2.1 AVANCE DE LAS CONCESIONES MINERAS ANIVEL NACIONAL

Los gráficos 6 y 7 muestran la evolución de la entre-ga de concesiones en el período 1991-2013 consi-derando el número de concesiones y la superficieconcesionada. La primera constatación es que lasconcesiones entregadas crecen moderadamente enlos años 90 pero estas un salto a partir de 2002 enadelante, con dos puntos de inflexión: en 2009 y en2013. Ambos puntos están asociados a la caída deprecios de los minerales en el mercado internacio-nal por la crisis financiera, en el primer caso, y porla desaceleración de la economía china y la rece-sión europea, en el segundo.

El número de concesiones entregadas pasa enton-ces de un período de bajo crecimiento en los años

18 La Regulación del Sector Minero en el Perú: Reflexiones y Propuestas desde una Visión Administrativista. Entrevista a RamónHuapaya Tapia. En: http://blog.pucp.edu.pe/item/23839/la-regulacion-del-sector-minero-en-el-peru-reflexiones-y-propuestas-desde-una-vision-administrativista

19 Párrafo final del art. 20 del DL

19


90 –con un promedio por debajo de las 500 conce-siones por año– hacia otro en el que las concesio-nes pasan de 792 el 2002 a 6,511 el 2011. La super-ficie concesionada comparte el mismo perfil de evo-lución; siendo el año 2010 el de mayor superficieentregada con 3.63 millones de hectáreas luego dehaber bajado a 1.4 millones de hectáreas en 2009producto de la crisis financiera de 2008.

Es claro que la demanda de concesiones minerasestá muy vinculada a la evolución de los preciosinternacionales de los minerales. La crisis financie-ra internacional del 2008 impactó negativamenteen los precios y, por consiguiente, en las expecta-tivas de los inversionistas mineros, lo que se refle-jó en la disminución de la demanda de concesio-nes. Así, el número de concesiones entregadas cae

GRÁFICO 7SUPERFICIE CON CONCESIONES MINERAS VIGENTES POR A O DE SOLICITUD

(EN MILLONES DE HECTÁREAS)

Fuente: INGEMMET

GRÁFICO 6NÚMERO CONCESIONES MINERAS VIGENTES POR A O DE SOLICITUD

Fuente: INGEMMET


20

desde cerca de 5,000 en el 2008 a poco más de3,000 en el 2009. Sin embargo, la rápida recupera-ción de los precios de los minerales, en especialdel oro, el cobre y la plata, se traduce, inmediata-mente, en un incremento del número de conce-siones mineras entregadas, tal como se aprecia enlos gráficos citados y en el gráfico 8.

La disminución de la demanda de concesiones mi-neras observada a partir de 2011 se explica, en bue-na medida, por la alta volatilidad e incertidumbreen el mercado de los minerales y la disminución delos precios producto, ambos, de la desaceleracióndel crecimiento económico chino y la lenta recupe-ración de las economías de Europa y de EstadosUnidos. Es probable que la conflictividad social entorno a la actividad minera también influya en lademanda de las concesiones pero, con los datos dis-ponibles, es difícil ponerlo en evidencia.

En términos agregados, a mayo de 2014, existe untotal 25.9 millones de hectáreas concesionadas aso-ciadas a las 59,926 concesiones registradas a nivel

nacional en el país, tal como se aprecia en el gráfico9. Entre 1992 y 2014 el número de concesiones semultiplicó por 8, mientras que la superficie (en hec-táreas) entregada lo hizo por 11 veces.

Con respecto al indicador que mide el avance de lasconcesiones mineras en el territorio nacional, losdatos muestran una presión creciente sobre el te-rritorio en los últimos diez años. Es decir, a mayo de2014 las concesiones mineras ocupan el 20% delterritorio nacional mientras que en 2002 dicho por-centaje era de sólo el 6%. Ver gráfico 10.

Según estadísticas del Ministerio de Energía y Mi-nas a diciembre de 2013 se desarrollan activida-des de producción minera sólo en 1.15 millonesde hectáreas, lo que representa el 0.9% del terri-torio nacional. Las actividades de exploración serealizan en 418,234 hectáreas, equivalentes al0.33% de la superficie del país. Sumando ambosconceptos, tenemos que sólo el 1.23% del territo-rio nacional estarían siendo ocupados por activi-dades mineras. Ver cuadro 4.

GRÁFICO 8ÍNDICE DE PRECIOS (A O BASE = 1998)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú

21


GRÁFICO 9EVOLUCIÓN DE LAS CONCESIONES MINERAS,

EN NÚMERO Y SUPERFICIE1991 - 2014

Fuente: INGEMMET

GRÁFICO 10PERÚ: ÁREA OCUPADA POR CONCESIONES MINERAS

EN PORCENTAJE (%)

Fuente: INGEMMET


22

2.2 EVOLUCIÓN DE LAS CONCESIONESMINERAS EN EL TERRITORIO

Moquegua, Apurímac y La Libertad y Ancash sonlas regiones con mayor proporción de su territorioocupado con derechos mineros, con porcentajesque van desde 70% hasta 59%, tal como se ve en elgráfico 11. En seis regiones, el área con concesio-nes mineras representan más del 50% de su territo-rio. En cambio, cuando se toma el indicador de lasuperficie concesionada, a mayo 2014, las regionescon mayor superficie concesionada son Arequipa(3.07 millones de ha.), Puno (2.54 millones) y Ancash(2.11 millones), tal como se muestra en el gráfico 12.

Por otro lado, las regiones con muy poca presenciade concesiones mineras en su territorio son Loreto,Ucayali, Tumbes, San Martín y Amazonas ubicadasla mayoría en la Amazonía. Sin embargo, la caracte-rística de la minería principalmente aluvial (e infor-mal) que se practica en estos territorios genera se-veros impactos en los ecosistemas frágiles y de granbiodiversidad. El ejemplo más ilustrativo de ello esMadre de Dios que tiene concesionado para mine-ría sólo el 8.3% de su territorio (700 mil hectáreas),pero en donde la minería informal e ilegal está pro-duciendo una enorme devastación de los bosquesy contaminando de los ríos además de otros impac-tos sociales graves.

Fuente: MEM; elaboración: propia.

Territorio del Perú 128.00 128.00 128.00

Territorio en Producción 1.05 0.82% 448 1.14 0.89% 537 1.15 0.90% 575

Territorio en Exploración 0.35 0.28% 410 0.38 0.30% 378 0.42 0.33% 464

Territorio Concesionado 24.57 19.19% 22.66 17.71% 25.86 20.20%

CUADRO 3IMPORTANCIA DE LOS DERECHOS MINEROS

EN MILLONES DE HECTÁREAS

2011 2012 2013

Ha % Unid. Ha % Unid. Ha % Unid.

GRÁFICO 11PORCENTAJE DEL TERRITORIO OCUPADO POR CONCESIONES MINERAS POR DEPARTAMENTO

Fuente INGEMMET, Mayo 2014. Elaboración propia

23


2.2.1 Las concesiones mineras segúnmacroregiones

Para comprender mejor la dinámica de las con-cesiones mineras en el territorio nacional presen-tamos la información según tres grandes macroregiones: norte, centro y sur. Así, encontramos

que de las 59,926 concesiones mineras vigentes,el 42.9% de las mismas se ubican en la macrore-gión Sur, el 39.2% en la del centro, y el restante17.1% en las del norte20. Si se toma la superficieconcesionada, el porcentaje de la macro regiónsur aumenta a 50%, tal como se muestra en elcuadro 4.

GRÁFICO 12SUPERFICIE CONCESIONADA PARA MINERÍA POR DEPARTAMENTO.

En millones de hectáreas

Fuente INGEMMET, Mayo 2014. Elaboración propia

1/ No se consideran las 526 concesiones mineras registradas en el mar.Fuente: INGEMMET

Centro 23,476 39% 7,983,549 31%

Norte 10,223 17% 4,910,705 19%

Sur 25,701 44% 12,962,152 50%

Total 59,400 100% 25,856,406 100%

CUADRO 4CONCESIONES MINERAS SEGÚN MACROREGIONES, A MAYO 2014.

% Hectáreas %Número

1/

20 La agrupación utilizada es la siguiente: SUR (Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno, Tac-na); CENTRO (Ancash, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, Lima, Pasco, Ucayali) y Norte (Amazonas, Cajamarca, La Libertad,Lambayeque, Loreto, Piura, San Martin, Tumbes)


24

Por otra parte, respecto al indicador que mide lapresión sobre el territorio, tenemos que esta esmayor en el sur con el 33.1% del territorio conce-sionado para minería, le sigue el centro con el24.7%, y el 8.6% de la región norte (ver gráfico12). Cabe precisar que en las regiones norte y cen-tro se ubican las regiones Loreto y Ucayali, queson las más grandes del Perú y que tienen unabajo porcentaje de concesiones mineras pero, sise incluye las concesiones de hidrocarburos, la si-tuación cambia.

Respecto a la dinámica de las concesiones en lasmacroregiones tenemos que en el sur el crecimien-to ha sido más pronunciado, tal como se observaen el gráfico 14. Si bien la evolución de las conce-siones tiene un perfil similar al descrito para todoel territorio nacional, en el sur la similitud es ma-yor. En esta macroregión el crecimiento del áreaconcesionada llegó a su punto máximo el 2010 con2.7 millones de hectáreas, mientras que en la ma-croregión centro la cúspide del crecimiento de es-tas áreas se produce entre los años 2011 y 2012

con 1 millón de hectáreas. En el sur, la disminuciónen la demanda de concesiones se inicia el 2011mientras que en las regiones norte y centro la caídaes a partir del 2012. Al primer semestre de 2014 lasuperficie concesionada en el sur fue de 641 milhectáreas, en el centro de 434 mil y en el norte de175 mil.

Los datos sugieren que la demanda de concesionesmineras en el sur del país tiende a ser mayor. Ac-tualmente hay importantes proyectos cupríferos(Las Bambas, Toquepala, la ampliación de CerroVerde, Antapaccay, Constancia, Tía Maria, entreotros) que convertirán a esta parte del país en lamás importante productora de minerales, lo quegenera más expectativa por nuevos proyectos. Enel centro se inicia el desarrollo del proyecto Toro-mocho que marcará una tendencia al alza en la pro-ducción minera polimetálica. La pregunta clave essi el comportamiento de los precios internaciona-les de los minerales de los próximos años permiti-rán sostener y consolidar las inversiones minerasproyectadas.

GRÁFICO 13ÁREA OCUPADA POR CONCESIONES MINERAS POR MACROREGIONES

EN PORCENTAJE (%)

Fuente: INGEMMET

25


GRÁFICO 14

Fuente: INGEMMET; Elaboración propia


26

En los años 2012 y 2013 el número de concesio-nes mineras se incrementó con mayor velocidaden la macroregión centro, en especial en los de-partamentos de Lima y Ancash. En dichas regio-nes se concentra más de la mitad de las concesio-nes entregadas entre 2000 y 2014. Como puedeobservarse en el gráfico 15, hasta el año 2011 la

mayor cantidad de concesiones mineras se otorga-ron en el sur, sin embargo desde el 2012 en adelan-te parece haberse producido un cambio de tenden-cia. Este es un dato que llama la atención dado queen dichas regiones se ubica la mayoría de conflictossociales según el último reporte de la Defensoríadel Pueblo.

GRÁFICO 15NUMERO CONCESIONES MINERAS POR A O DE SOLICITUD SEGÚN MACROREGIONES

Fuente: INGEMMET

27


2.2.2 Concesiones mineras según regiones

Para este acápite nos hemos enfocado en las regionesde Ancash, Arequipa, Apurímac, Cajamarca, Cusco, LaLibertad, Lambayeque, Moquegua, Piura y Tacna, quecorresponden al ámbito de acción de las institucionessocias del Grupo Propuesta Ciudadana. En líneas gene-rales, observamos que desde el año 2000 a la fechaexiste un incremento de concesiones mineras en estosterritorios –lo cual sugiere una tendencia– aunque cadaregión presenta un comportamiento diferenciado.

a. ANCASH

Ancash es una de las regiones con mayor presión deconcesiones mineras sobre su territorio, las cuales

muestran una tendencia creciente en los últi-mos diez años. En efecto, el 58% de su territo-rio está comprometido con concesiones mine-ras (2.11 millones de hectáreas), de las cualesel 75% se encuentra titulado, el 21.7% en trá-mite y 3.1% está extinto por diversas causales(Ver mapa).

Al interior de la región resaltan las provinciasde Pallasca, Corongo y Aija, que presentan unaocupación de más del 90% de sus respectivosterritorios por concesiones mineras. Por otrolado, la provincia de Asunción es la que me-nos concesiones mineras tiene, solo el 13.8%de su territorio ha sido concesionado. Ver cua-dro 6.

ANCASH: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


28

b. APURÍMAC

La región Apurímac es la segunda con mayor porcen-taje de su territorio concedido a proyectos mineros:68%. El -75.3% de las 1.42 millones de hectáreas querepresentan ese 68%, se encuentran tituladas, alre-dedor del 20% está en trámite y el 5.2% extintas bajodiversas causales.

Con excepción de la provincia de Chinchero, todaslas provincias de Apurímac presentan altas tasas deterritorio concesionado para la minería; las provin-

cias de Cotabambas y Aymaraes tienen más del 80%de su territorio concedido y las demás con porcenta-jes superiores al 50%. Ver mapa y cuadros 7 y 8.

Siendo un territorio con alto potencial minero (cobrey hierro), las concesiones mineras han crecido marca-damente durante los años de precios internacionalesaltos, y ha mostrado cierto estancamiento en los últi-mos años. El primer megaproyecto ubicado en estaregión es Las Bambas, que está ubicado entre las pro-vincias de Cotabambas y Grau, aunque existen variosotros proyectos grandes en etapa de exploración.

Fuente INGEMMET, Marzo 2014.

Extintas 64,666 3.1Tituladas 1,589,894 75.2En trámite 459,883 21.7Total 2,114,442 100

CUADRO 5. ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN ANCASH

Estado de la concesiónCCMM

Hectáreas% del territorio

con concesiones mineras

Fuente INGEMMET, Marzo 2014

Pallasca 191,263 92.47Corongo 93,349 91.69Aija 63,885 91.51Yungay 99,331 72.78Ocros 139,129 72.20Huaylas 151,347 66.15Huari 178,748 64.00Bolognesi 195,947 62.43Huaraz 154,449 61.67Siguas 83,518 57.32Huarmey 218,884 55.79Antonio Raimondi 30,932 55.06Santa 190,350 47.81Casma 107,572 47.30Recuay 108,578 46.79Carhuaz 34,803 42.58Carlos Fermín Fitzcarral 18,896 30.06Mariscal Luzuriaga 21,618 29.4Pomabamba 24,592 26.6Asunción 7,251 13.8

CUADRO 6. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN ANCASH

ProvinciaCCMM



29


APURÍMAC: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


Extintas 74,250 5.24

Tituladas 1,065,623 75.27

En trámite 275,860 19.49

Total general 1,415,733 100

CUADRO 7. ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN APURÍMAC





Cotabambas 232,126 88.43

Aymaraes 335,194 81.18

Antabamba 233,857 72.56

Grau 152,918 71.75

Andahuay 244,685 60.6

Abancay 196,661 56.85

Chinchero 20,294 13.46

CUADRO 8. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN APURÍMAC

ProvinciaCCMM




30

c. AREQUIPA

La región Arequipa tiene la mayor superficie conce-sionada para minería con 3.07 millones de hectá-reas, que representan el 48.5% de su territorio. Másdel 80% de estas concesiones se encuentran titula-das, 13.6% están en trámite y el 5.58% extintas.

Aunque parezca imposible, la provincia que regis-tra el mayor porcentaje de su territorio concesio-nado es Condesuyos con más del 100% y mante-

niendo zonas libres de derechos mineros. Esta apa-rente paradoja se produce porque en esta provin-cia existe un importante número de superposiciónde derechos mineros debido principalmente a laexistencia de concesiones mineras antiguas: haceuna década el desarrollo del catastro minero erainsuficiente e inexacto, generando una serie deproblemas, entre ellos la mencionada superposi-ción. Ver cuadro 10. En cinco de las ocho provin-cias, las concesiones mineras ocupan mas del 50%de sus territorios.

AREQUIPA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


Extintas 171,636 5.58

Tituladas 2,484,751 80.84

En trámite 417,377 13.58

Total 3,073,763 100.00

CUADRO 9ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN AREQUIPA




31


d. CAJAMARCA

Cuando se habla de minería en el Perú, la región deCajamarca tiene gran importancia, aunque esta sedeba más al impacto socioambiental de las operacio-nes mineras existentes antes que a la extensión delos derechos mineros en el territorio. La región tiene1.3 millones de hectáreas concesionadas a la activi-dad minera, que representan el 40.5% del territorioregional. El 85% de estas concesiones se encuentrantitulados, el 10% en trámite y el 4% son extintos.

Sin bien la presión sobre el territorio está por de-bajo del 50%, hay un grupo de provincias que tie-nen un alto porcentaje de su territorio concesio-nado. San Pablo y Hualgayoc registran más del 90%de su territorio con concesiones mineras, Cajamar-ca, Santa Cruz y Contumazá muestran porcenta-jes superiores al 60%. En general, el sur de la re-gión sufre una alta presión de las concesionesmineras. Ver mapa y cuadro 12.


Condesuyos 398,826 103.68

Islay 330,939 67.58

Caravelí 865,829 66.56

Caylloma 441,961 64.51

Castilla 397,769 57.42

Arequipa 405,460 42.12

Camaná 158,853 39.68

La Unión 74,125 5.26

CUADRO 10CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN AREQUIPA

ProvinciaCCMM





Tituladas 1,158,672 85.77

En trámite 137,449 10.17

Total general 1,350,937 100

CUADRO 11ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN CAJAMARCA





32

CAJAMARCA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

33



San Pablo 66,517 99.68

Hualgayoc 74,186 94.26

Cajamarca 196,861 66.05

Santa Cruz 90,812 65.38

Contumaza 124,962 60.11

San Ignacio 68,473 50.48

Cajabamba 80,351 44.92

San Miguel 208,932 42.38

Celendín 112,565 42.31

Chota 113,373 30.05

Cutervo 74,285 24.41

San Marcos 53,311 20.95

Jaén 86,308 17.06

CUADRO 12CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN CAJAMARCA

ProvinciaCCMM



e. LA LIBERTAD

La importancia de la actividad minera en la regiónLa Libertad se remonta a la década de 1970. Desde2000 se observó un incremento importante de de-rechos mineros en dicho territorio, tendencia quese ha venido desacelerando en los últimos años.

La superficie de concesiones mineras es de 1.55millones de hectáreas, que representan el 46.5% del

territorio regional. El 76% de las concesiones sontituladas, mientras que el 18% se encuentra en trá-mite y el alrededor del 5% están extintas.

Las provincias con mayor concentración de conce-siones son Sánchez Carrión (99%) Gran Chimú (87%)y Santiago de Chuco (87%), ubicadas, todas ellas,en la sierra del departamento, tal y como se obser-va en el cuadro 14. En cambio, en las provincias dela costa la presencia de concesiones es menor.



Tituladas 1,188,285 76.28

En trámite 292,049 18.75

Total 1,557,892 100

CUADRO 13ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN LA LIBERTAD





34

LA LIBERTAD: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


Sánchez Carrión 249,384 99.74

Gran Chimu 113,201 87.61

Santiago de Chuco 232,791 86.98

Pataz 316,286 79.06

Otuzco 161,247 77.32

Trujillo 110,778 62.15

Julcán 55,859 50.28

Virú 129,861 40.64

Bolivar 65,627 37.82

Ascope 84,696 31.97

Chepén 19,729 17.15

Pacasmayo 18,436 16.52

CUADRO 14CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN LA LIBERTAD

ProvinciaCCMM



35


f. CUSCO

En la región Cusco la superficie con concesionesmineras es de 1.66 millones de hectáreas, de lascuales el 68% están tituladas, mientras que el 27%se encuentra en trámite. Este total de concesionesabarca el 23% de la superficie regional, lo que laconvierte en una de las regiones con el menor por-centaje de su territorio concesionado. La entrega

de concesiones muestra una tendencia creciente enlos últimos 10 años.

Cuando se toman los datos a nivel provincial hay tresprovincias con alta presión de concesiones en su te-rritorio, estas son Chumbivilcas, Paruro y Quispican-chi, que tienen más del 50% de su territorio conce-sionado. Ver cuadro 16. Llama la atención la grancantidad de petitorios registrados en la provincia de

CUSCO: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


36

Quispicanchi que, según la base de datos del INGE-MMET, fueron solicitados a partir del año 2006, peroen especial a partir del año 2011 y que estos últimosfueron solicitados principalmente por personas na-turales. Este fenómeno merece especial atención por-que el crecimiento de los derechos mineros está aso-ciado al avance de la minería informal desde Madrede Dios, de lo cual es necesario alertar a las autori-dades regionales y nacionales.

En esta región se halla la provincia de La Conven-ción (donde se ubica el proyecto Camisea) que tie-ne un bajo porcentaje de su territorio con conce-siones mineras. Sin embargo, en la parte amazóni-ca de este territorio se ubican varios lotes de explo-ración/explotación de hidrocarburos con extensio-nes muy grandes.

g. MOQUEGUA

Moquegua es una región pequeña pero con unaimportante actividad minera. La superficie ocupa-da por concesiones es de 1.11 millones de hectá-reas, lo que representa el 70% de su territorio y laconvierte en la región con la mayor parte de suterritorio concesionado. Del total de concesionesmineras registradas, el 87% se encuentran titula-das, un 11% en trámite y solo el 1% se encuentranextintas.

La provincia más concesionada es Ilo, con más del83% de su superficie, mientras que las provinciasde Mariscal Nieto y General Sanchez Cerro presen-tan una ocupación de alrededor de 69% y 68% res-pectivamente. Ver cuadro 18.


Chumbivilcas 397,675 74.31

Paruro 109,487 55.57

Quispicanchi 407,291 55.26

Espinar 239,020 45.51

Anta 68,460 35.19

Calca 86,413 24.44

Canas 48,745 23.36

Cusco 11,504 21.69

Acomayo 19,800 21.26

Canchis 65,232 16.46

Paucartambo 81,654 14.06

Urubamba 10,844 7.50

La Convención 113,588 3.56

CUADRO 16. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN CUSCO

ProvinciaCCMM





Tituladas 1,133,595 68.3

En trámite 450,256 27.13

Total 1,659,714 100

CUADRO 15. ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN CUSCO




37


MOQUEGUA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


Extintas 21,173 1.9

Tituladas 968,683 87

En trámite 123,566 11.1

Total 1,113,421 100

CUADRO 17ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN MOQUEGUA





38

h. PIURA

Luego de un período de crecimiento de las conce-siones mineras en la región Piura –que empezó enla década de 1990–, estas están experimentandoun cambio de tendencia desde 2008 a la fecha liga-da a una menor demanda.

Piura tiene el 30.5% de superficie en concesionesmineras, lo que equivale a 1.09 millones de hectá-

reas. De ellas, el 81% son concesiones tituladas, 15%están en trámite y un 3.7% extintas.

Los derechos mineros se extienden principalmentesobre las provincias de Sechura (65.5%) y Ayabaca(43.8%). En cambio, en provincias como Morropóny Talara se registran bajas tasas de ocupación terri-torial.


Ilo 113,521 83.12

Mariscal Nieto 606,245 69.77

General Sanchez Cerro 393,655 68.42

CUADRO 18CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN MOQUEGUA

ProvinciaCCMM



PIURA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

39




Tituladas 891,050 81.28

En trámite 164,699 15.02

Total 1,096,283 100

CUADRO 19ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN PIURA




i. TACNA

La entrega de derechos mineros ha presentado uncomportamiento muy variable en la región Tacna.El área concesionada es de 872,799 hectáreas, querepresentan el 54.3% de su territorio.

Tacna tiene el porcentaje más bajo de concesionestituladas, alrededor del 58% con un importante nú-


Sechura 425,379 65.55

Ayabaca 229,499 43.87

Paita 58,034 33.91

Piura 187,828 30.16

Huancabamba 68,512 15.96

Sullana 73,141 13.74

Talara 24,292 8.23

Morropón 29,598 7.70

CUADRO 20CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN PIURA

ProvinciaCCMM



mero de nuevos petitorios que representan el 25%de los derechos mineros regionales totales. JorgeBasadre es la provincia con mayor porcentaje deocupación de su territorio; en cambio, la provinciade Tacna tiene la mayor extensión concesionada conderechos mineros.


40


Extintas 141,635 16.23

Tituladas 506,219 58.00

En trámite 224,945 25.77

Total 872,800 100

CUADRO 21ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN TACNA




TACNA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS


Jorge Basadre 201,163 73.56

Candarave 162,734 70.24

Tarata 162,823 58.67

Tacna 346,080 41.93

CUADRO 22ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIÓN TACNA

ProvinciaCCMM



41


3. ANÁLISIS DE LA EXPANSIÓN DELAS CONCESIONES MINERAS

3.1 DISTRIBUCIÓN DE LAS CONCESIONESSEGÚN TIPOS DE TITULARES

¿Quiénes son, actualmente, los principales titula-res de las concesiones mineras? El grupo de titula-res de las concesiones mineras está constituido porgrandes, medianas y pequeñas empresas y tambiénpor personas naturales. Pero ¿cuál de estos grupostiene la mayor cantidad de concesiones? ¿Cómo sedistribuyen las concesiones según el tipo de titula-res que las poseen?

Sin considerar las 526 concesiones mineras registra-das en el mar peruano, las 59,400 concesiones vi-gentes están distribuidas entre 16,164 titulares. Pararesponder las interrogantes planteadas más arribaorganizamos la información tanto del número deconcesiones como de la superficie concesionada se-gún seis tipos de titulares21 tal como se muestra enel gráfico 13. Los principales resultados son:

• Los 9,529 titulares mineros que tienen sólo unaconcesión constituyen el 59% de todos los titu-lares y poseen un total de 3.03 millones de hec-táreas equivalentes al 12% de la superficie con-cesionada en todo el país.

• Hay 73 titulares que tienen más de 100 conce-siones, representan el 0.4% del total de titularesy poseen 10.2 millones de hectáreas, equivalen-tes al 39.5% de la superficie total concesionada.

• Hay un total de 6,145 titulares de concesionesque tienen entre 2 y 10 concesiones que repre-sentan el 38% del total. En conjunto tienen 6.81millones de hectáreas que equivalen al 26% delárea concesionada.

• Los 417 titulares que tienen entre 11 y 100 con-cesiones representan el 2.5% del total de titula-res y poseen 5.78 millones de hectáreas queequivalen al 22.3% del total.

• Agrupando a los 490 titulares que tienen entre11 y más de 200 concesiones, tendríamos queel 61.6% de la superficie concesionada está enmanos del 3% de los titulares mineros constitui-dos por grandes y medianas empresas. En el otroextremo, los 13,725 titulares mineros que tie-nen entre 1 y 4 concesiones representan el 85%del total y poseen sólo el 28% de la superficietotal concesionada.

Esta información es muy importante para identifi-car los problemas asociados al crecimiento acele-rado de las concesiones mineras, tales como el al-quiler de concesiones para la minería informal –quese practica a lo largo y ancho del territorio nacio-nal–, el incumplimiento de la producción mínima,los movimientos especulativos, el uso de testafe-rros, entre otros. ¿Cuáles son los titulares minerosque incurren o están vinculados a los problemas se-ñalados? Si el Estado puede identificar a los titula-res que ceden sus concesiones para la minería in-formal, ¿por qué no se controla esta práctica?

Que el 59% de los titulares cuenten con una solaconcesión minera, y que estén dispersos por todoel país, puede representar una dificultad para la ta-rea de supervisión del Estado.

¿Cuáles son los titulares que tienen mayor super-ficie concesionada? En base a la información de IN-GEMMET hemos elaborado el cuadro 24, en el queidentificamos a 22 titulares constituidos por empre-

21 El primer tipo son los titulares que tienen una sola concesión minera y en el otro extremo los titulares (se supone empresasgrandes) que poseen más de 200 concesiones.


42

sas mineras cuyas concesiones ocupan el 25% de lasuperficie total concesionada en el país. En la rela-ción que se muestra en el cuadro destaca BHP Bi-llinton Worl Exploration, empresa que cuenta con1,522 concesiones mineras asentadas en 1.27 mi-llones de hectáreas, de las cuales el 85% de se ubi-ca en Puno (797 mil hectáreas) y Tacna (118 mil hec-táreas). La minera BHP Billiton se enfoca en proyec-tos iniciales o ‘greenfield’, es decir, desde "cero"22.

En segundo lugar, está la Compañía de Minas Bue-naventura con 1,039 concesiones asentadas en 621mil hectáreas (lo que equivale a casi tres veces el

área de la provincia de Lima), ubicadas principal-mente en Arequipa (167 mil) y Huancavelica (145mil). La empresa, peruana, también se caracterizapor haber descubierto, detectado y desarrollado suspropios proyectos, destacando entre ellos algunosde los nuevos como Tambomayo (Arequipa) y Chu-capaca (Moquegua) y Trapiche (Apurímac)23.

Estas dos empresas concentran el 7.3% de la super-ficie total concesionada.

También destacan las empresas Golden Ideal, June-field Mining y Super Strong, de capitales chinos24,

22 http://proactivo.com.pe/bhp-billiton-impulsara-exploracion-minera-en-el-peru/

23 http://elcomercio.pe/economia/negocios/estos-son-futuros-proyectos-que-emprendera-buenaventura-noticia-1756516

24 http://gestion.pe/empresas/china-golden-ideal-mayor-numero-petitorios-mineros-2085256

GRÁFICO 16

Fuente: INGEMMET; Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.

43


cuyas solicitudes para adjudicarse concesiones mi-neras han crecido en los últimos años, especialmen-te desde el 2009. Estas empresas tienen, a la fecha,889 concesiones y ocupan una extensión de 655 milhectáreas, ubicadas principalmente en Arequipa,Moquegua y Ayacucho.

Otra empresa que destaca por su crecimiento enel primer trimestre de 2014 es Fresnillo Peru SAC,filial de la mexicana Fresnillo, que registró la ma-yor cantidad de petitorios mineros otorgados, con315 solicitudes, distribuidas en las regiones Aya-cucho (94 concesiones) y Apurímac (51).

En suma, las 22 empresas listadas en el cuadro 23tienen en un total de 6.4 millones de hectáreas

concesionadas, lo que representa el 25% del to-tal.

3.2 CONCESIONES MINERAS SEGÚN TIPO DE USO

En el capítulo anterior señalamos el crecimientoacelerado de las concesiones mineras, particular-mente en la sierra del país. ¿Qué porcentaje de losmillones de hectáreas tomadas en concesión vie-nen siendo utilizadas? Según los datos disponibles,sólo en el 6.07% de los derechos mineros otorgadosse realizan actividades de explotación y explora-ción minera, lo que significa que en el restante 94%de ellos no se registra ningún tipo de actividad (vercuadro 24). Entonces, si la tasa de actividad en las

Fuente: INGEMMET; Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.

Titulares de concesiones Sur Centro Norte Total

BHP Billiton World Exploration Inc. Sucursal del Perú 1,082,791 177,879 6,402 1,267,073

Compañía de Minas Buenaventura 363,342 228,573 27,064 618,979

Golden Ideal Gold Mining 391,996 50,130 8,990 451,115

Minera Barrick Misquichilca 140,234 148,322 71,391 359,947

Compañía Minera Ares 328,732 10,895 8,734 348,361

Fresnillo Perú 186,660 96,818 56,747 340,225

Vale Exploration Perú 71,997 51,988 200,543 324,528

Compañía Minera Milpo 101,959 134,664 44,613 281,236

Cementos Pacasmayo 8,219 254,978 263,197

Newmont Peru 66,057 125,920 32,923 224,900

Teck Peru 175,007 29,500 204,507

Votorantim Metais - Cajamarquilla 19,779 95,857 79,935 195,571

Minera Yanacocha 191,521 191,521

Southern Peru Copper Corporation, Sucursal del Perú 166,507 14,303 2,203 183,014

MINSUR 144,721 27,235 2,408 174,364

Anglo American Peru 142,185 22,414 100 164,699

Compañía minera Miski Mayo 900 161,901 162,801

Minera Gold Fields Peru 159,962 159,962

Compañía de Exploraciones Orión 139,049 11,800 925 151,775

Global Gold 140,550 500 141,050

Peruvian Latin Resources 115,846 21,586 137,433

Compañía Minera Vichaycocha 1,968 134,306 136,275

Sub total 3,940,242 1,369,323 1,172,964 6,482,533

Otros (16,146 titulares) 8,926,315 6,590,711 3,730,652 19,247,674

Total 12,866,557 7,960,034 4,903,616 25,730,207

CUADRO 23PRINCIPALES TITULARES DE CONCESIONES MINERAS POR MACRO REGIÓN (EN HECTÁREAS)


44

concesiones mineras tituladas es tan baja, ¿por quéla demanda es tan alta y por qué sigue en aumento?¿Por qué la gran parte de las concesiones se man-tienen sin ningún tipo de actividad? ¿Existirá algúnánimo de especulación que lleve a las empresas ypersonas naturales a solicitar y adquirir derechosmineros para posteriormente traspasarlos generan-do una utilidad producto del alza de los precios in-ternacionales de los minerales y la consecuentemejora en la demanda de estos activos?

Estas estadísticas no incluyen estimados del de-sarrollo de actividades informales porque no sedispone de cifras exactas del impacto de la mine-ría ilegal. Sin embargo, algunos especialistas se-ñalan que "la minería ilegal en el Perú mueve másde 2,900 millones de dólares al año, convirtiéndo-se en una actividad criminal que genera mayoresganancias que el narcotráfico."25

Al respecto, la información cualitativa de campoda cuenta de que el crecimiento acelerado de lasconcesiones ha permitido el surgimiento de titu-lares mineros dedicados a la especulación, es de-cir, personas que solicitan la concesión con la fi-nalidad de negociar el derecho. Al respecto unfuncionario de INGEMET señala que «el sistemade concesiones es bueno, pero muchos se apro-vechan de ello. Hay gente que denuncia y poneconcesiones para especular y aprovecharse de losmineros honestos. También hay aquellos que seaprovechan de los informales cobrándoles cuposy regalías. Muchas personas tienen concesionesen provincias y están en Lima tranquilamente sen-tadas y esperando que los ilegales les paguen susregalías»26

Siendo las concesiones mineras un activo que sepuede vender, alquilar o hipotecar, no debería lla-mar la atención que en coyunturas de altos pre-cios se generen incentivos para la especulación.Al respecto un funcionario señala «Muchas per-

sonas que solicitan las concesiones solo firman laprimera solicitud y después quienes vienen a se-guir todos los trámites son otras personas que tie-nen un poder y son los verdaderos dueños. Ellosson los que se dedican al negocio minero y recu-rren a familiares, conocidos, para conseguir lasconcesiones…»

Lo anterior sugiere que en el mercado de las con-cesiones actúan los llamados testaferros, así lo re-conoce otro entrevistado cuando señala que «eltestaferraje es algo normal en las peticiones. Porejemplo, un titular minero que dejo caducar su de-recho minero está impedido de presentar pedidospor dos años, entonces lo que hace es recurrir atestaferros para adquirir otra vez su concesión. Tam-bién hay familias enteras involucradas en trámitesque trabajan con ingenieros y abogados dedicadosal negocio».

3.3 ESTADO DE SITUACIÓN DE LASCONCESIONES MINERAS

Según INGEMMET, las concesiones mineras seclasifican en tres tipos según su estado de situa-ción: concesiones tituladas, en trámite y extin-tas. Del total de derechos mineros existentes enel catastro nacional, el 76.24% de ellos se encuen-tran titulados, lo que equivale a una superficietotal de 19.71 millones de hectáreas. Otro 16.86%de los derechos mineros se encontraban en trá-mite y el restante 6.9% de derechos mineros es-tán extintos. Las causales de extinción27 son múl-tiples, sin embargo, dentro del grupo de conce-siones mineras extintas predominan aquellasque pueden publicarse como de libre denuncia-bilidad. Esto significa que sus petitorios han sidodeclarados extintos por causales administrativasy no por su inadmisibilidad y, por lo tanto, pue-den ser regularizados y posteriormente ser re ti-tulados.

25 http://www.rpp.com.pe/2013-12-11-mineria- i legal-mueve-mas-de-us$-2-900-mi l lones-al-ano-en-peru-noticia_654242.html

26 Vilca, Paulo (2014); «Análisis cualitativo de las concesiones mineras y su impacto territorial en el Perú».Informe de investigación para Grupo Propuesta Ciudadana.

27 Cancelación: Al haber sido formulado superpuesto totalmente sobre otro derecho minero o área restringida a laactividad minera. Abandono: Por incumplir obligaciones o plazos establecidos en las normas del procedimientominero. Caducidad: Por no cumplir con el pago oportuno del derecho de vigencia o penalidad por dos (02) añosconsecutivo. Mayor detalle en capítulo 5, acápite 5.1.4

45


Fuente INGEMMET, Marzo 2014. Elaboración: propia

Concesiones Extintas 1,783,898 6.9

D.M. Cautelar Poder Judicial 173,865 0.7

D.M. Extinguidas a publicar de Libre Disponibilidad 1,168,233 4.5

D.M. Extinguidas no Peticionables 35,765 0.1

D.M. Extinguidas a publicar de Libre Disponibilidad Redenunciable 406,034 1.6

Concesiones Tituladas 19,713,410 76.2

Acumulación D.M. Titulada 645,622 2.5

Autorización de Beneficio. 35 -

Cantera D.S. 037-96-EM 15,322 0.1

D.M. Titulado D.L. 109 1,278,684 5.0

D.M. Titulado D.L. 708 17,705,541 68.5

Depósito de Relaves 951 -

Planta de Beneficio 67,255 0.3

Concesiones en trámite 4,359,099 16.9

D.M. en Trámite D.L. 109 3,168 0.0

D.M. en Trámite D.L. 708 4,355,931 16.9

Total 25,856,406 100.0

CUADRO 25ESTADO ACTUAL DE LAS CONCESIONES MINERAS

Estado de las concesiones mineras Extensión en hectáreas %

3.4 CLASIFICACIÓN DE LOS TITULARESMINEROS SEGÚN CATEGORÍA

A nivel nacional, la actividad minera se estratificaen cuatro categorías: i) Gran Minería, ii) Mediana

Minería, iii) Pequeña Minería y iv) Minería Artesa-nal. Se conoce como "régimen general" a las acti-vidades desarrolladas en los estratos de Gran yMediana Minería.

Fuente: MEM; elaboración: propia.

575 Explotación 1,151,395 4.45%

464 Exploración 418,235 1.62%

254 Cateo y Prospección 101,435 0.39%

86 Construcción 61,858 0.24%

13 Cierre Post - Cierre (Definitivo) 7,775 0.03%

1 Cierre Final 5,194 0.02%

21 Beneficio 4,767 0.02%

Total 1,750,659

CUADRO 24ACTIVIDAD MINERA EN EL TERRITORIO NACIONAL.

Unidades MinerasÁrea % respecto al

(En hectáreas) territorio concesionadoUnidades


46

El Ministerio de Energía y Minas (MEM) actualizaperiódicamente el directorio minero nacional, enel que categoriza y clasifica el estrato al que per-tenecen los distintos titulares mineros que po-seen o se encuentran tramitando derechos mine-ros. En la clasificación nacional destacan tres tiposde regímenes: régimen general (RG), pequeñoproductor minero (PPM) y productor minero arte-sanal (PMA).

Son considerados pequeños productores mine-ros los que posean hasta 2,000 hectáreas (entrepetitorios y concesiones mineras), y además po-sean una capacidad instalada de producción y/obeneficio en:

• Minería metálica: no mayor a 350 toneladasmétricas por día.

• Minería no metálica: no mayor a 1,200 tonela-das métricas por día.

• Yacimientos metálicos tipo placer (yacimientosformados por la concentración de minerales enla arena de ríos, torrentes o playas): no mayor a3,000 metros cúbicos por día.

Son productores mineros artesanales los que reali-cen sus actividades con métodos manuales y/o equi-pos básicos y posean hasta 1,000 hectáreas de de-rechos mineros titulados o en trámite en el país.También se les considera así a las personas que ha-yan suscrito acuerdos o contratos con los titularesmineros y además posean una capacidad instaladade producción y/o beneficio en:

• Minería metálica: no mayor a 25 toneladas mé-tricas por día.

• Minería no metálica: no mayor a 100 toneladasmétricas por día.

• Yacimientos metálicos tipo placer: no mayor a200 metros cúbicos por día.

El Ministerio de Energía y Minas viene realizandoesfuerzos para la identificación y clasificación de lostitulares mineros en sus distintos estratos. Esta in-formación es presentada de manera periódica a tra-vés de los directorios mineros que actualiza el pro-pio ministerio.

De acuerdo al MEM, en 2012 el 22.75% del total detitulares mineros pertenecían al régimen de peque-ño productor minero; sin embargo, hasta abril 2014,las cifras oficiales muestran que los pequeños mi-neros sólo representaban el 0.36% del total. Encuanto al régimen general este representaba el 57%del total de titulares mineros para el año 2012 peropara el 2014 este porcentaje aumentó a 97% (vercuadro 26). ¿Cómo se puede explicar una variacióntan grande en los datos?

Por un lado, se sabe que estas estadísticas se obtie-nen principalmente del Reporte de Estadística Mine-ra (ESTAMIN), datos que son presentados vía electró-nica a modo de declaración jurada por parte de lostitulares mineros y pueden albergar márgenes ele-vados de error pues no existe constatación por par-te del ente técnico sobre la veracidad de la infor-mación.

Por otro lado, desde el 2012 el Estado peruano vieneimplementando medidas para la formalización delos mineros informales y el combate a la minería ile-gal. Es probable que como parte de este proceso sehaya realizado la reclasificación de los titulares mi-

Fuente: Ministerio de Energía y Minas 25-10-2012 y 29-04-2014

PMA 2,331 19.99 40 0.36

PPM 2,653 22.75 228 2.06

Reg. General 6,679 57.27 11,094 97.64

Total 11,663 100 11,362 100

CUADRO 26NÚMERO DE TITULARES DE LA ACTIVIDAD MINERA POR ESTRATOS, 2012 Y 2014

Estratos Titulares 2012 % Titulares 2014 %

47


neros, que significó el paso de pequeños producto-res mineros al régimen general. Esto, debido a quese ha identificado que los métodos que usan (ma-quinaria y tecnología) y la cantidad de material quemovilizaban los pequeños mineros no correspondíaa la mencionada categoría sino a una superior.

3.5 UNIDADES MINERAS SEGÚN TIPO DEACTIVIDAD POR REGIÓN

Para 2011 el MEM registraba un total de 931 unida-des mineras a nivel nacional en actividad (cons-

trucción, exploración y explotación). Las regionesde Junín, Lima, Arequipa, Ancash y Cajamarca sonlas que tienen el mayor número de unidades mi-neras en exploración y explotación tal como semuestra en el cuadro 28. Por su parte, el Cuscoaparece con el mayor número de unidades en lafase de construcción, seguido por Tacna.

De este balance nacional –que data de fines dediciembre 2011– se deduce que se encuentran enconstrucción 31 unidades mineras, otras 468 en fasede explotación y, finalmente, 432 unidades estánrealizando labores de exploración.

CUADRO 27UNIDADES MINERAS EN ACTIVIDAD A NIVEL NACIONAL

Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Diciembre 2011. Elaboración: propia

Amazonas 6 5,699 6 5,699

Ancash 2 4,008 49 32,356 35 44,292 86 80,656

Apurimac 16 28,151 16 28,151

Arequipa 45 22,610 48 169,280 93 191,889

Ayacucho 1 6,100 25 14,504 8 14,316 34 34,920

Cajamarca 2 7,388 35 34,584 27 53,645 64 95,618

Callao 3 416 3 416

Cusco 13 7,945 16 24,990 3 10,900 32 43,835

Huancavelica 1 100 10 8,404 11 31,464 22 39,968

Huánuco 6 6,227 6 12,640 12 18,867

Ica 1 3,969 11 4,630 24 84,129 36 92,728

Junín 2 1,833 57 48,052 72 76,705 131 126,591

La Libertad 2 332 46 28,672 31 99,684 79 128,687

Lambayeque 1 21,459 1 21,459

Lima 1 100 54 32,438 46 117,987 101 150,525

Madre de Dios 77 19,685 77 19,685

Moquegua 10 10,500 11 90,559 21 101,059

Pasco 17 10,862 15 46,248 32 57,110

Piura 6 77,981 6 77,981

Puno 26 30,687 15 58,859 41 89,545

San Martín 1 100 2 200 11 13,300 14 13,600

Tacna 5 5,060 1 300 18 20,188 24 25,548

Total 31 36,935 432 343,866 468 1,063,737 931 1,444,537

RegionConstrucción

Und. Lla

Exploración

Und. Ha

Explotación

Und. HA

Total

Unidades Ha


48

El crecimiento acelerado de las concesiones mine-ras en los últimos diez años ha generado, directa eindirectamente, efectos e impactos entre los quepodemos señalar la sobre-posición de derechos, lapresión sobre el territorio de las comunidades queconfiguran situaciones de conflictividad, el creci-miento de la minería informal que contamina elmedioambiente, las concesiones en zonas de fron-tera, la invasión de Áreas Naturales Protegidas y lasprovincias con alto porcentaje de sus territoriosconcesionados que cuestionan los planes de desa-rrollo.

La información del INGEMMET y de SERNANP per-mite identificar las áreas con superposición de de-rechos. Así, existe superposición de concesiones conáreas de protección en un total de 1.1 millones dehectáreas a nivel nacional, las cuales se ubican prin-cipalmente en Arequipa (27%), Lima (10%), Madrede Dios (7%) y San Martin (7%), tal como se mues-tra en el cuadro 29.

¿Qué significado tiene para las comunidades y po-blaciones de las provincias y distritos de la sierra elhecho de que el 80% –o más– del territorio en elque viven hayan sido concesionados para la activi-dad minera? ¿Pueden las autoridades locales y lapoblación local planificar su desarrollo sobre la basede las actividades económicas no mineras que ellosconsideran prioritarios? Ambas son interrogantesque se plantean actualmente en muchos lugares.Aun cuando sabemos que sólo una pequeña partede las concesiones otorgadas terminarán plasma-

4.EFECTOS E IMPACTOS DELCRECIMIENTO ACELERADODE LAS CONCESIONES

das en proyectos económicamente viables, el otor-gamiento de concesiones sin la información suficien-te ni consulta a la población –y, peor aún, cuandolas concesiones abarcan gran parte del territorio–esta situación introduce un factor de incertidum-bre que altera la vida de la población generandotemor y desconfianza28 que después se conviertenen conflictos.

En este escenario, el crecimiento de las concesio-nes se ha convertido en un factor generador de con-flictividad social por el temor y la desconfianza, fun-dados o supuestos, que produce principalmente enlas comunidades campesinas y localidades de la sie-rra la percepción de que serán despojadas (a travésde la venta forzada de sus tierras) de los medios devida (agua, tierras) que sustentan sus sistemas deproducción agropecuarios, en favor de la actividadminera. Por ello, es necesario revisar el sistema deotorgamiento de concesiones para introducir cam-bios acordes con la idea de buscar una nueva mine-ría, más ordenada y planificada, respetando los de-rechos de las poblaciones.

4.1 PRESENCIA DE CONCESIONES MINERAS ENÁREAS DE PROTECCIÓN

Alrededor del 16.9% del territorio nacional se en-cuentra protegido por algún tipo de modalidad alinterior del Sistema Nacional de Áreas NaturalesProtegidas (ANP) por el Estado (SINAMPE), así comopor las áreas de conservación privada (ACP) y áreas

28 SER (2013); "Los límites de la expansión minera en el Perú", pg. 45-48.

49


de conservación regional (ACR). Según estimacio-nes realizadas por el Servicio Nacional de Áreas Pro-tegidas (SERNANP), actualmente existen 77 ANPs,que representan el 88% de la superficie total de lasáreas protegidas. Por otro lado, las áreas de con-servación regional representa el 10.8% y las Áreasde conservación privada apenas el 1.17%.

De acuerdo con nuestra legislación, en las ANP deuso indirecto las concesiones para explotación derecursos naturales están prohibidos, mientras queen las ANP de uso directo las concesiones se permi-ten siempre que la actividad a realizarse sea com-patible con los objetivos del área y contando con laopinión previa favorable del Servicio Nacional deÁreas Naturales Protegidas (SERNANP). Sin embar-go, la norma establece que las ANP deben contarcon un Plan Director que garantice una gestión ade-cuada del área y de no ser así el INGEMMET puedeotorgar concesiones mineras en el área. Este riesgo

está latente porque de las 97 ANP sólo 37 conta-ban con planes maestros aprobados29

¿Cuál es el nivel de superposición de áreas de pro-tección, en sus distintas modalidades, con las con-cesiones mineras? Las cifras del cuadro 29 mues-tran que las áreas de conservación privada tienenel mayor porcentaje de sobre-posición (20%), se-guido de las ANP (10.1%) y las áreas de conserva-ción regional (2.3%). En términos absolutos, son lasANP las que tienen una mayor superficie superpues-ta con concesiones mineras, ascendentes a 991 milhectáreas que representan el 90% del total.

Las regiones con mayor superficie de concesionesmineras superpuestas con áreas de protección, prin-cipalmente ANP, son Arequipa, Lima, San Martín,Apurímac e Ica.

A modo de ilustración presentamos la situacióndel Parque Nacional de Huascarán.

29 Este tema es desarrollado con mayor amplitud en el capítulo 5.

Nota: (*) % de la superficie de ANP sobre el territorio nacionalFuente: SERNAMP 2014

Áreas Naturales Protegidas (77) 19,521 88.1

Áreas de Conservación Regional (15) 2,406 10.9

Áreas de Conservación Privada (70) 259 1.17

Total 22,161 100

% Respecto de la superficie del Perú (*) 16.93%

CUADRO 28ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS RESPECTO A LA SUPERFICIE NACIONAL

Areas Naturales Protegidas Miles de ha. %

El Parque Nacional Huascarán

El parque se encuentra localizado en la región An-cash, entre las provincias de Huaylas, Yungay, Car-huaz, Recuay, Bolognesi, Huari, Asunción, MariscalLuzuriaga y Pomabamba y comprende una exten-sión de alrededor 340 mil hectáreas. El Parque Na-cional Huascarán fue creado en 1975 y es de espe-cial importancia a nivel nacional porque protege unagran diversidad biológica, paisajística y cultural.En 1977 fue reconocido como Reserva Biósfera de

la Humanidad y posteriormente fue incluido en lalista de Patrimonio Natural de la Humanidad. Sinembargo, a pesar de su reconocimiento e impor-tancia, su conservación no se encuentra del todoasegurada por la presión que ejercen las activida-des extractivas al interior y exterior del área deprotección.

Se han identificado 91 derechos mineros existen-tes al interior del Parque; algunos de estos, algu-


50

Fuente: Análisis SIG para el estudio (INGEMMET, SERNAP, etc)

Mar 28 4,605 4,633

Amazonas 2,870 23,801 26,671

Ancash 6,887 42,599 49,486

Apurímac 66,172 66,172

Arequipa 13,881 283,603 297,484

Ayacucho 158 32,478 32,636

Cajamarca 3,923 34,140 38,063

Callao 173 - 173

Cusco 5,895 1,985 44,788 52,669

Huánuco 3,912 34,987 38,899

Ica 55,968 55,968

Junín 3,224 37,810 41,035

Lambayeque 9,532 927 213 10,672

Lima 6,934 91 100,234 107,260

Loreto 8,259 8,259

Madre de Dios 9 72,092 72,100

Moquegua 9,068 9,068

Pasco 22,615 22,615

Piura 3,786 5,143 8,929

Puno 0 36,223 36,223

San Martín 9 212 76,288 76,509

Tacna 46,395 - 46,395

Tumbes 123 236 359

Ucayali 400 400

Total 53,977 56,980 991,721 1,102,679

% Respecto a su categoría 20.8% 2.4% 10.2% -

CUADRO 29SUPERFICIE DE LAS ÁREAS DE CONSERVACIÓN CON SOBRE-POSICIÓN DE CONCESIONES MINERAS (EN HECTÁREAS)

AmbitosACPHa

ACRHa

ANP´sHa Total

nos tan antiguos que datan del año 1885 y de laprimera mitad del siglo XX. Llama la atención lacantidad de derechos mineros que han sido otor-gados (titulados) o tan sólo admitidos al interiordel Parque después de su creación. Un total de 31derechos mineros que fueron solicitados y titula-dos en fechas posteriores a la creación del Parquese mantienen a la fecha; algunos de estos petito-rios son de carácter reciente, 17 de ellos datan delos últimos cuatro años, lo cual motiva dudas res-pecto a los filtros que utiliza el INGEMMET para la

entrega de derechos, pues estos no deberían nisiquiera ser admitidos como petitorio en esta área.

En el gráfico adjunto se observa un gran númerode derechos mineros localizados sobre la zona deamortiguamiento del Parque Nacional. Si bien noexisten restricciones para el otorgamiento de de-rechos mineros al interior de las zonas de amorti-guamiento, la sola posibilidad de que se produz-can impactos ambientales producto de la activi-dad minera es causa de preocupación.

51


PRESIÓN DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS ALREDEDOR DEL PARQUE NACIONAL HUASCARÁN - ANCASH


52

4.2 CONCESIONES MINERAS EN ZONAS DEFRONTERA

Frontera Norte Perú – Ecuador

La Constitución Política del Perú contemplaalgunas restricciones para que los extranjerosadquieran derechos mineros en un rango de 50km de la frontera internacional del país. Sinembargo, desde 2005 se observa una importantepresión sobre la frontera norte, específicamenteen las regiones Piura, Cajamarca y Amazonas, encada una de ellas con distintas características. Enla región Piura, las concesiones mineras van másallá del cinturón fronterizo especialmente en laprovincia de Ayabaca, donde se registra unaocupación intensiva de minería artesanal e inclusoilegal. En la provincia de Huancabamba seencuentra otro importante grupo, destacando lasconcesiones del proyecto minero Río Blanco.

La titularidad de los derechos mineros en zona defrontera es principalmente ejercida por personasnaturales, como Carlos Eduardo Ballón Barraza,Enrique Edmundo Sanchez Mac Clinton, CarlosFelipe Alva Soto, Jorge Arturo Bedoya Torrico,quienes poseen un importante número de derechosen las provincias de Condorcanqui y Bagua. Encuanto a las empresas tenemos a Compañía MineraAfrodita (Condorcanqui), Minera NDR Perú SAC(Condorcanqui), Compañía Minera Mayaría(Huancabamba y Ayabaca), Minera Ate (Ayabaca) yNewmont Perú (Ayabaca). Estos derechos fueronentregados para la realización de minería metálica.

Es importante señalar que en esta porción delterritorio peruano existen dos áreas de protección.Por un lado, en la provincia de San IgnacioCajamarca, se encuentra el Santuario NacionalTabaconas Namballe, creado en 1988, en cuyas

PRESIÓN DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN EL CINTURON FRONTERIZO PERÚ - ECUADOR

53


inmediaciones se ubican 17 derechos minerospropiedad de la empresa Minera Las Palmeras,que datan del año 1997. Dos de estos derechosse traslapan en parte del núcleo de protección,siendo estos de fecha de otorgamiento másreciente (2001). Por otro lado, hacia el Norte, seencuentra el Parque Nacional Ichigkat Muja(Cordillera del Cóndor), su área inicialcontemplaba una extensión de 153 mil hectáreasque fueron recortadas a 88.477 hectáreas, casi lamitad. Es posible que dicho recorte se debiera ala fuerte presión de intereses extractivos. Vermapa adjunto.

4.3 EXPANSIÓN DE LA MINERÍA ALUVIAL ENMADRE DE DIOS Y CUSCO

La actividad minera aluvial en las regiones Cusco yMadre de Dios se ha expandido y ahora se ubicaentre las provincias de Quispicanchis en la primeray en Tambopata y Manu, en el caso de la segunda.

En Madre de Dios esta actividad se realiza desdemuchos años entre las zonas de Huepetuhe–Caychive y la llanura amazónica. En la zona deHuepetuhe las cuencas afectadas son las de losríos Caychive y Huepetuhe mientras que en la zonade la llanura amazónica las afectadas son lascuencas de los ríos Madre de Dios, Puquirí,Colorado, Inambari y Malinowski.

La amenaza es que el otorgamiento de derechosmineros se extiende hacia la zona de amortigua-miento y el núcleo de áreas protegidas. Tal es elcaso de la Zona de Amortiguamiento de la ReservaNacional del Tambopata–Río Malinowski. En estesector existen alrededor de 200 derechos mineros(64 de ellos se encuentran titulados), los másantiguos datan de inicios de la década de 1980 perola mayoría se han venido solicitando desde el año2001.

Aún más severa es la situación que enfrenta la Zonade Amortiguamiento de la Reserva Comunal

Amarakaerí, en donde se ubican alrededor de 300derechos mineros, 60% o más de los cuales seencuentran titulados.

Como hemos señalado, el otorgamiento deconcesiones mineras en estos territorios sóloprocede con la opinión técnica favorable del INRENA(ahora SERNANP).

En opinión del Ministerio de Energía y Minas, lasolicitud de opinión técnica al SERNANP hacontribuido a la generación de informalidad: "Estoha originado el incremento del número de minerosinformales en la zona de amortiguamiento y el quelos comuneros nativos aprovechen esta situaciónpara aducir derechos de posesión obligando a estosinformales al pago de regalías para permitirlestrabajar en la zona de amortiguamiento. Esto hagenerado enfrentamientos y represalias por partede los comuneros nativos cuando los mineros no seavienen a sus condiciones"30.

En dicha zona también se encuentra el Lote N°76para la exploración de hidrocarburos de la CompañíaHunt Oil Exploration, que posee más de 1 millón dehectáreas que abarcan la Reserva Comunal deAmarakaerí y su zona de amortiguamiento, partede la zona de amortiguamiento de la ReservaNacional del Tambopata, pare de la zona deamortiguamiento del Parque Nacional del Manu yuna gran extensión de concesiones mineras de laregión. Actualmente, las comunidades nativasvienen reclamando por el otorgamiento de dicholote pues no se realizó ningún tipo de consulta.

En 2006, Hunt Oil suscribió un Contrato de Licen-cia para la exploración y explotación de Hidrocar-buros en el Lote 76 con Perupetro S.A. Dicho con-trato establece una licencia de 30 años para la ex-plotación de petróleo y de 40 años para la explo-tación de gas. Se sabe que el lote 76 tendría gran-des reservas gasíferas, que incluso podrían supe-rar las identificadas en Camisea. La explotaciónde este lote, prevista para finales del 2014, podríasignificar grandes cambios para las comunidadesnativas y para toda la región Madre de Dios.

30 http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/INFORMES/informe_madre_dios.pdf


54

4.4 TERRITORIOS DE FUTURA EXPANSIÓNMINERA

Avance de la minería aluvial en la Provincia deCondorcanqui – Amazonas

El área señalada se encuentra entre las provinciasde Bagua, Condorcanqui y Datem del Marañón. Eneste espacio se ha identificado aproximadamente171 concesiones mineras que comprenden un áreade 77,735 hectáreas. Sólo 4 de estos derechos co-rresponden a minería no metálica y son propiedadde Cementos Pacasmayo, el resto son para mine-ría metálica.

A diferencia de los derechos mineros existentes enzona de frontera, en estos espacios predominan losderechos mineros de personas jurídicas. Entre losprincipales titulares de derechos está la CompañíaMinera Mayu Kuri S.A.C, la Compañía MineraTuanamillo, CP Gold Perú S.A.C, Sezar RusiaInvestment y SRML Santiago Dos, entre otros. Losprimeros derechos mineros en la zona datan del año1987, sin embargo, la mayoría de ellos comenzaron aotorgarse a partir del año 2004 en adelante.

La preocupación por el avance minero en esta zonaobedece a las características de su localización,pues estos derechos se encuentran sobre parte deltrayecto de los ríos Alto y Bajo Marañón, donde po-dría desarrollarse minería aluvial. Este tipo de mi-nería es una de las más contaminantes porque sue-le estar asociada a una actividad ilegal y a un tipode explotación altamente destructiva pues se em-plean dragas de succión para la extracción de aguay minerales y mercurio para la recuperación del oro.

Otro aspecto importante es la presencia de otrotipo de usos territoriales que podrían entrar enconflicto con esta forma de minería. En la mismazona se encuentra localizados el Lote 116 de laempresa de hidrocarburos Pacific Stratus Energy,el cual, además de superponerse a los derechosmineros existentes, lo hace también con la Reser-va Comunal Tuntanai, cuya existencia data del año2007. También se superpone a la zona reservadade Santiago de Comaina, constituida el año 1999.

Además, en las inmediaciones de la zona existen12 comunidades nativas del grupo Aguarunas, fa-milia lingüística de los Jíbaros.

PRESIÓN DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN MADRE DE DIOS - CUSCO

55


Concesiones mineras en Bagua, Utcubamba,Jaén y San Ignacio.

En el siguiente mapa se observa parte del territoriode las provincias de Bagua y Utcubamba en la regiónde Amazonas y de San Ignacio y Jaén en Cajamarca.En todos ellos hay una presencia creciente deconcesiones mineras distribuidas a lo largo delcauce de los ríos para realizar minería aluvial deoro. Hemos identificado un total de 120 derechosmineros superpuestos con lotes de exploración dehidrocarburos. Los titulares mineros que destacanpor contar con un mayor número de derechos son:Minera Anaconda del Perú, Sezar Rusia Investmenty la minera Votorantim Metais – Cajamarquilla.

En el mapa también observamos el Lote N° 145,propiedad de la empresa Andean Exploration Perú.Este fue adquirido muy recientemente, en julio de2013, gracias a que la empresa Olympic Perú le ce-dió en posición contractual la exploración de eseterritorio.

Además de los mencionados, hemos constatadoque el otorgamiento de derechos mineros ha ve-

NUEVAS ZONAS DE MINERIA ALUVIAL AMAZONAS - SAN MARTIN

nido presionando el área de amortiguamiento delSantuario Nacional Cordillera de Colán. Esta zonaha sido reconocida por ser un espacio prioritariopara la conservación de la naturaleza por su altacapacidad generadora y reguladora del ciclo delagua de los bosques de neblina.

Otro aspecto problemático es la superposición deestas concesiones sobre los territorios de sieteComunidades Campesinas y Nativas localizadas enla misma zona: La Yunga, Santa Rosa, Sapotal, SanJosé de Chirinos y San Antonio de Huarangos, lacomunidad de San Pedro de Perico y la Comuni-dad Amazónica La Peca.

La escasa o nula información de la que disponenestas poblaciones sobre estos derechos mineroses solo uno de los problemas por enfrentar. Si bieninstituciones como INGEMMET y PERÚPETRO tie-nen una política de libre acceso a la información,esta no es ni accesible ni comprensible para laspoblaciones que viven en zonas aisladas y hablanlenguas nativas, por lo que en estos casos las ins-tituciones mencionadas deberían ocuparse enhacerle llegar esta información.


56

PRESION DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN CAJAMARCA - AMAZONAS

57


4.5 CONFLICTOS SOCIALES RELACIONADOS CONLA EXPANSIÓN DE CONCESIONES MINERAS

Según el Reporte de Conflictos Sociales que publicala Defensoría del Pueblo31, buena parte de ellos es-tán relacionados con la ocupación de territorios paraactividades vinculadas a la minería. A Diciembre200832 existían 197 conflictos sociales, de los cua-les 93 fueron de tipo socioambiental, 70 de ellosestuvieron relacionados con la actividad minera y 7con la de hidrocarburos. En tal escenario, el repor-te identifica 5 conflictos relacionados con las con-cesiones mineras, de los cuales en 4 los pobladores

se oponen al otorgamiento de estas concesiones,tal como se puede observar en la tabla adjunta.

A fin de comparar, recogimos la misma informa-ción para el presente año. A Julio 201433, hay 208conflictos activos de los cuales 133 son de tipo so-cioambiental. De estos, 95 están relacionados conla actividad minera y 18 con la de hidrocarburos. Ala fecha se tienen identificados 8 conflictos rela-cionados con concesiones mineras y en seis deellos los pobladores se manifiestan en contra desu existencia. Cusco es la región con más casosactivos seguido de Ayacucho.

31 http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3#r

32 http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/reporte-058.pdf

33 http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2014/Reporte-Mensual-Conflictos-Sociales-125-Julio-2014.pdf

Región Descripción Actores

Disputa por la propiedad y la posesión dela concesión minera entre la comunidadcampesina de Otapara y la empresaminera Otapara.

Comunidades exigen el respeto y laintangibilidad del Santuario de Coylloritì,ante la posible concesión minera por losimpactos culturales y ambientales quepueden generar.

Pobladores de Canchis se oponen a lasconcesiones mineras.

Paralización de la actividad minerainformal realizada por empresa NazarenoRey y rechazo a toda actividad minera enla zona por ser agrícola y arqueológica.

Comité de Defensa del Medio Ambientede Lima Norte se opone a otorgamientode concesiones mineras en áreas urbanasen Carabayllo y Puente Piedra.

Comuneros de la Comunidad campesinade "Otapara", Empresa Minera Otapara S.A. y el Sr. Juan Aybar Palomino.

Comunidad de Mahuayani, Hermandaddel Señor de Coyllorití, Cofradía delSeñor de Coyllorití Municipalidad distritalde Ocongate, Instituto Nacional deCultura, poblaciones peregrinas dePaucartambo, Anta, Canchis, Urubamba,Ocongate.

Frente de Defensa de los Intereses deCanchis, la Federación Campesina de laProvincia de Canchis.

Comunidad de Lutto Kututo, AnexoKututo, Empresa minera Nazareno Rey,Dirección Regional de Energía y Minas deCusco.

Comité de Defensa del Medio Ambientede Lima Norte, COFOPRI, Municipalidadde Lima Metropolitana, Ministerio deEnergía y Minas.

1 Arequipa

2 Cusco

3 Cusco

4 Cusco

5 Lima


58

Región Descripción Actores

La CC de Shumay y demás ComunidadesCampesinas de Carhuaz demandan que laempresa Mistr se retire de la zona.

La Asociación de mineros artesanalesCcoriLlankay del distrito de Sañayca, estáen disputa con empresas que poseenconcesiones mineras en dichacomunidad.

La CC Pomacocha sostiene que laactividad minera informal desarrolladapor la Asociación de Mineros Unificadosdel Campamento Minero de Luicho, enzona concesionada a la Empresa MineraSantiago 03 S.A.C., afecta su patrimonio.

Los mineros informales del Anexo deRelave demandan ocupar el áreaconcesionada a favor de la empresaminera Beta Luz del Sur S.A.C, en elmarco del proceso de formalización de laminería informal.

Pobladores de los distritos de Sexi,Llama, Querocoto, Querocotillo yHuambos demandan la suspensióninmediata de las actividades de lacompañía minera Troy S.A.C. así como, lanulidad de sus concesiones mineras.

Pobladores manifiestan que lasactividades de extracción de piedrachancada que se realizan en la concesiónminera (no metálica) vienen generandoimpactos ambientales.

Pobladores de Canchis se oponen a lasconcesiones mineras en la provincia.

Pobladores de las comunidades de Sihua,Quillhuay, Patabamba, Macay y Paullo yel Frente de Defensa de los RRNN de laMargen Izquierda del distrito de Coyaexpresaron su oposición a la concesiónminera no metálica que se estaríaotorgando a favor de la empresa KallpaPerú Proyectos (KPP SAC) con el respaldode la comunidad de Qencco.

Comunidad Campesina de Shumay yConcesión Minera No Metálica SanGerónimo Mistr S.A.

Comunidad Campesina Sañayca,Asociación de Mineros artesanalesCcoriLlankay, Empresarios conconcesiones mineras.

Asociación de Mineros Unificados delCampamento Minero de Luicho (ASMIL),Comunidad Campesina Pomacocha, yEmpresa Minera Santiago 03 S.A.C.

Mineros Informales de Relave, EmpresaMinera Beta Luz del Sur S.A.C.

Rondas Campesinas de los distritos deSexi, lama, Querocoto, Querocotillo yHuambos, compañía minera Troy S.A.C,municipalidades distritales de Querocoto,Huambos, Llama y Sexi.

Comunidad de Vicho, empresaHatunRumi, Grupo Campesino Señor deHuanca.

Frente de Defensa de los Intereses deCanchis, la Federación Campesina de laProvincia de Canchis.

Comunidades campesinas de Qquencco,Patabamba, Sihua, Quillhuay, Macay,Paullo , Frente de Defensa de losRecursos Naturales de la MargenIzquierda del Distrito de Coya, EmpresaKallpa Perú Proyectos (KPP-SAC).

1 Ancash

2 Apurímac

3 Ayacucho

4 Ayacucho

5 Cajamarca

6 Cusco

7 Cusco

8 Cusco

59


Una de las principales apuestas de las políticas delConsenso en Washington implementadas con fuer-za en el Perú desde inicios de la década de 1990,fue promover las inversiones en el sector minero.Con ese fin, se generaron importantes reformas anivel normativo e institucional para plasmar el nue-vo modelo de aprovechamiento de estos recursos,acorde con las expectativas del capital transnacio-nal. Para tal efecto, se reguló una política tributariapromotora de la inversión y se generaron instrumen-tos para dotar de seguridad jurídica a los inversio-nistas mineros mediante contratos de estabilidadjurídica y administrativa. Se introdujeron en la le-gislación instrumentos de gestión ambiental, asícomo incentivos económicos y tributarios; el siste-ma de entrega de concesiones mineras fue flexibili-zado al máximo dejando, en el camino, grandes va-cíos en el plano social, lo que se ha traducido en unnúmero importante de conflictos sociales genera-dos a propósito del desarrollo de estas actividades.

A más de veinte años de la instauración de estenuevo régimen legal aplicable a las actividades mi-neras –y en particular del referido a la entrega deconcesiones mineras–, es necesario evaluar su des-empeño a la luz de los conflictos y cuestionamien-tos que ha producido: i) el crecimiento aceleradode las concesiones mineras que han llegado a ocu-par más del 80% de varias provincias y distritos, ii)

5.ANÁLISIS DEL MARCONORMATIVO PARA ELDESARROLLO DE LASACTIVIDADES MINERAS34

la sobre posición de derechos mineros con otroscomo el forestal, el ecoturismo, el de Áreas Natura-les Protegidas, entre otros; iii) el crecimiento de laminería informal e ilegal con graves impactos en elmedio ambiente en los terrenos que les son alqui-lados a los titulares de concesiones.

En esta parte buscamos, de un lado, realizar unapresentación sencilla pero rigurosa de las normaspara que éstas puedan ser conocidas y entendidaspor cualquier ciudadano y del otro, hacer un análi-sis crítico que identifique sus avances y sus fallas.Nuestra hipótesis es que el actual sistema de con-cesiones ya no es sostenible y requiere de modifi-caciones que pueden concretarse en el corto y me-diano plazo.

5.1 MARCO GENERAL

Para hablar del régimen legal de aprovechamientode los recursos minerales en nuestro país, es nece-sario remitirnos, en primer lugar, a la ConstituciónPolítica, la misma que establece que los recursosnaturales, renovables y no renovables, son patrimo-nio de la Nación. En ese sentido, el Estado es sobe-rano en su aprovechamiento; sin embargo, su utili-zación puede ser otorgada a particulares mediantemodalidades establecidas por una ley orgánica.

34 Este capítulo ha sido elaborado sobre la base del informe "Análisis del régimen legal para el desarrollo de las actividadesmineras en el Perú" elaborado por Vanessa Chávarri, para Propuesta Ciudadana.


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En la línea de lo establecido en la Constitución, parael caso de los recursos minerales, el Texto ÚnicoOrdenado de la Ley General de Minería –norma quediseña el marco general de las actividades mineras–establece que el ejercicio de las actividades mine-ras, con excepción del cateo, la prospección35, la co-mercialización y el almacenamiento de concentra-dos de minerales en depósitos ubicados fuera delas áreas de las operaciones mineras, se realiza ex-clusivamente bajo el sistema de concesiones, al que

se accede bajo procedimientos de orden público,es decir, legalmente establecidos. No cabe, pues,una modalidad de aprovechamiento distinta a la dela concesión para el desarrollo de actividades mi-neras que requieran un título habilitante por partedel Estado.

En ese sentido, las actividades mineras que requie-ren de la obtención de una concesión para su desa-rrollo, son las siguientes:

35 Se entiende por cateo a la acción dirigida a poner en evidencia indicios de mineralización por medio de labores mineraselementales. En la práctica, el cateo consiste en realizar búsquedas visuales de anomalías geológicas en la superficie, lo quepuede dar indicios de presencia de minerales, para lo cual se realiza, por ejemplo, la recolección de rocas del suelo. Laprospección, por el contrario, es una actividad más compleja que el cateo, la cual se realiza con el apoyo de herramientastecnológicas para realizar un trabajo más eficiente y rápido, como las fotos aéreas, datos satelitales, técnicas geofísicas (paraobservar propiedades físicas de las rocas analizadas) o geoquímicas (para obtener resultados químicos de los materialesobservados).

Actividad minera ¿Requiere concesión? Derechos concedidos a favor del titular

---

Permite al concesionario explorar y explotarlos recursos minerales concedidos.

Prestar servicios auxiliares a dos o másconcesiones mineras.

Extraer o concentrar la parte valiosa de unagregado de minerales desarraigados y/o afundir, purificar o refinar metales, ya seamediante un conjunto de procesos físicos,químicos y/o físico-químicos.

Instalar y operar un sistema de transportemasivo continuo de productos mineralesentre uno o varios centros mineros y unpuerto o planta de beneficio, o una refinería oen uno o más tramos de estos trayectos.

---

---

Cateo y Prospección

Exploración yExplotación

Labor General

Beneficio deminerales

Transporte minero

Comercialización

Almacenamiento deminerales endepósitos ubicadosfuera de las áreas deoperación

No

Sí:Concesión minera

Sí:Concesión de labor general

Sí:Concesión de beneficio

Sí:Concesión de transporte

minero

No

No

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Por la importancia que conlleva, en adelante vamosa centrar nuestro análisis en la concesión que seotorga para el desarrollo de actividades de explora-ción y explotación de minerales, es decir en la con-cesión minera.

5.1.1 Concesión Minera

La concesión minera otorga a su titular el derecho ala exploración y explotación de los recursos mine-rales concedidos, por un tiempo indefinido si es quecumple con las principales obligaciones estableci-das en la legislación para mantener su vigencia, lascuales son: (i) el pago del derecho de vigencia y (ii)el trabajo de la concesión o la producción mínima.En este último supuesto, existen excepciones en vir-tud de las cuales aun cuando no se cumpla con laproducción mínima, se puede evitar la caducidadde la concesión. Así, por ejemplo, la legislación es-tablece como parte de estos supuestos en los cua-les el concesionario no incurre en causal de caduci-dad por la falta de trabajo de la concesión, si el in-cumplimiento de la producción mínima, luego deldécimo quinto año y hasta por un plazo máximo decinco años no prorrogables, se debe a situacionesde caso fortuito, fuerza mayor o a hechos no impu-tables al concesionario, el mismo que deberá estardebidamente sustentado y aprobado por la autori-dad competente.

Por otro lado, cabe indicar que la concesión minerase constituye como un derecho distinto al que exis-te sobre el terreno superficial, lo cual significa quepara que el titular minero pueda llevar a cabo susactividades, deberá contar de manera complemen-taria con dos derechos diferentes: (i) la concesiónminera, que permite el aprovechamiento exclusivode los minerales que se encuentran debajo del pre-dio; y, (ii) el derecho para el uso del terreno super-ficial, que puede ser un derecho de propiedad, ser-vidumbre o arrendamiento.

De acuerdo con los alcances de la legislación mine-ra vigente, las concesiones mineras se clasifican enmetálicas y no metálicas, según la clase de sustan-cia que se pretende explotar, pudiendo ser trans-formada a sustancia distinta de la que fue original-mente otorgada, mediante una declaración del ti-tular. Aquellas se otorgan en extensiones de 100 a1,000 hectáreas, en cuadrículas o conjunto de cua-drículas colindantes al menos por un lado, salvo enel mar, donde podrán otorgarse en cuadrículas de100 a 10,000 hectáreas.

Cabe señalar que a partir del año 1991, con la pu-blicación del Decreto Legislativo N° 708, se oficiali-za como método de medida de las concesiones mi-neras el sistema de cuadrículas, a través del cual sedividió el territorio nacional en unidades de super-ficie de un kilómetro de lado; es sobre esta divisiónque se conceden los derechos mineros. Ello, de lamano del sistema de coordenadas Universal Trans-versal Mercator – UTM, el mismo que, complemen-tado con la aplicación del Sistema de Posicionamien-to Global (GPS, por sus siglas en inglés), permitedeterminar la ubicación de los derechos mineroscon precisión, a diferencia de las deficiencias quepresentaba el sistema anterior, donde la ubicacióngeográfica de las concesiones era determinada porla referencia del punto de partida a accidentes to-pográficos, visuales, puntos de referencia, etc., locual podía ocasionar una serie de superposicionesde las mismas concesiones mineras.

A nivel de gran y mediana minería36, la instancia en-cargada de otorgar las concesiones mineras es elINGEMMET, mientras que para los derechos mine-ros correspondientes a pequeños productores mi-neros y mineros artesanales, desde hace poco elente encargado son las Direcciones Regionales deEnergía y Minas de los Gobiernos Regionales de laregión donde se ubica el derecho minero. Los Go-biernos Locales no participan en el proceso de otor-gamiento de derechos mineros, ni mantienen com-

36 Según la normativa vigente, se entiende que una actividad es de gran minería cuando su capacidad productiva es mayor de5000 toneladas métricas al día; y es mediana, para los cuando la capacidad productiva es de 350 a 5000 toneladas.


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petencias para regular y/o supervisar estas activi-dades tanto a nivel regulatorio minero como enmateria ambiental.

5.1.2 Procedimiento para la obtención de unaconcesión minera

El procedimiento para la obtención de una conce-sión minera se inicia con una solicitud denominadapetitorio minero, la cual se tramita ante cualquierade las mesas de partes del INGEMMET. Una vez pre-sentada la solicitud, la Dirección de ConcesionesMineras, órgano de línea del INGEMMET, es la en-cargada de tramitar y resolver los petitorios mine-ros y evaluar que estos cumplan con los siguientesrequisitos:

• La identificación del peticionario (nombre, ape-llidos, RUC, entre otros);

• Nombre de petitorio;

• Ubicación del petitorio;

• Clase de concesión (metálica o no metálica37);

• Identificación de la cuadrícula o la poligonal ce-rrada del conjunto de cuadrículas solicitadas, concoordenadas UTM, indicando la ubicación del pe-titorio y el nombre de la carta;

• Extensión superficial del área solicitada, expre-sada en hectáreas;

• Identificación de la cuadrícula o conjunto de cua-drículas colindantes, sobre las que se solicita la con-cesión, respetando los derechos preexistentes; y,

• Nombres y domicilio del propietario del terrenosuperficial donde se ubica la concesión minera,en caso fuere conocido.

En esta etapa, dicha Dirección evalúa que las coor-denadas estén correctamente formuladas, evalúa lassuperposiciones a derechos mineros prioritarios asícomo a áreas naturales protegidas, restos arqueoló-gicos, entre otros; advierte si éstas se superponen alagunas, carreteras, ríos y posibles áreas urbanas y,finalmente, determina la ubicación política del peti-torio, es decir define su ubicación geográfica. La noparticipación de los gobiernos regionales o localesen el proceso de evaluación de la admisibilidad delas concesiones para la mediana y gran minería esuna falla del sistema que debería ser superada por-que, al excluir a un actor relevante del territorio ope-ra con un esquema anterior a la reforma descentra-lista, se desaprovecha su potencial aporte a mejorarlas decisiones por su mejor conocimiento del terri-torio que administran y, así, mejorar las decisiones ydisminuir errores que puedan generar conflictos.

Además de los requisitos anteriormente indicados,a partir del año 2003 se incorporó como parte delprocedimiento un compromiso previo en forma dedeclaración jurada, mediante el cual, el peticiona-rio se compromete a diversas acciones con el fin dealcanzar el desarrollo sostenible. Éstas son:

• Contribuir al desarrollo sostenible de la pobla-ción ubicada en el área de influencia de la activi-dad minera procurando de manera conjunta conella, el desarrollo y el fortalecimiento de la insti-tucionalidad local, principalmente, y la articula-ción con los proyectos de desarrollo productivo,que conlleven a la diversificación económica yla sostenibilidad local, más allá de la vida útil delas actividades mineras;

• Realizar las actividades mineras en el marco dela política ambiental del Estado, en su interde-pendencia con el entorno social, buscando la ges-tión social y ambiental con excelencia y el uso ymanejo responsable de los recursos naturalespara impulsar el desarrollo sostenible;

37 Las concesiones se clasifican en metálicas y no metálicas "según la sustancia". Al respecto, mientras la minería metálicaimplica la extracción de minerales para su transformación en metales, la minería no metálica es aquella a través de la cual seexplotan minerales no metálicos y se transforman, tales como carbonato de calcio y calizas, para su posterior incorporaciónen la industria del cemento.

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• Cumplir con los compromisos sociales asumidosen convenios, actas, contratos y Estudios Am-bientales;

• Respetar a las personas e instituciones, autori-dades, cultura y costumbres locales. Promoveracciones que fortalezcan la confianza entre losactores involucrados con la actividad minera, através del establecimiento y vigencia de proce-sos participativos y favoreciéndose la prevencióny gestión de conflictos y la utilización de meca-nismos alternativos de solución de conflictos;

• Fomentar preferentemente la contratación depersonal local, para realizar labores de la activi-dad minera o relacionadas con la misma segúnlos requerimientos del titular en las diversas eta-pas del ciclo minero y de forma consensuada conla población del área de influencia, pudiendobrindar para el efecto las oportunidades de ca-pacitación requeridas;

• Contribuir al desarrollo económico local y/o re-gional a través de la adquisición preferente debienes y servicios locales y/o regionales en con-diciones razonables de calidad, oportunidad yprecio para ambas partes y la promoción de ini-ciativas empresariales, que busquen la diversifi-cación de las actividades económicas de la zona;y,

• Mantener un diálogo continuo y oportuno conlas autoridades regionales y locales, la poblacióndel área de influencia de la actividad minera ysus organismos representativos, bajo un enfo-que intercultural, proporcionándoles informa-ción transparente, oportuna y accesible sobresus actividades mineras mediante el lenguaje ylos medios de comunicación adecuados, demodo que permita el intercambio de opiniones,de sugerencias y participación de todos los ac-tores involucrados, de conformidad con las nor-mas de participación ciudadana aplicables.

De acuerdo con la legislación vigente, estos com-promisos, que pueden resultar meramente decla-rativos, deben ser materializados por los titularesmineros como parte de los compromisos socialesrecogidos en sus Estudios Ambientales; y es en esamedida que, a la fecha, el Organismo de Evaluacióny Fiscalización Ambiental – OEFA, viene supervisan-do como parte de sus actividades el cumplimientode los compromisos sociales recogidos en los Estu-dios Ambientales de cada uno de los titulares mine-ros de la gran y mediana minería. Si bien la supervi-sión de muchos de los compromisos sociales puederesultar compleja por la amplitud y generalidad delos mismos, es un avance inicial que el Estado hayainiciado el seguimiento del cumplimiento de los mis-mos. Sin embargo, a pesar de ello, este control aúnno es un mecanismo eficiente y está limitado única-mente a las actividades de gran y mediana minería.

Además, como parte del proceso de tramitación delpetitorio minero, se exige al peticionante la publi-cación del petitorio en el Diario Oficial "El Perua-no", así como en el diario encargado de la publica-ción de los avisos judiciales de la capital del depar-tamento en donde se encuentre ubicada el áreasolicitada, con el fin de dar publicidad al hecho. Deno mediar oposición y con los dictámenes técnicosy legales favorables de INGEMMET, no antes de lostreinta (30) días calendario de efectuada la últimapublicación en los respectivos diarios, el Presiden-te del Consejo Directivo del INGEMMET expedirá eltítulo de la concesión minera.

Respecto a los mecanismos de difusión del proce-dimiento de obtención de la concesión, podemosindicar que éstos presentan una limitación en sualcance, dado que la publicación en diarios de lacapital del departamento, no asegura que las po-blaciones donde se va a llevar a cabo la actividad,que son las comunidades campesinas y los propiosgobiernos locales, conozcan del procedimiento quese está llevando a cabo.38 Téngase en cuenta quegran parte de las concesiones mineras otorgadas se

38 Una ilustración clara de este problema para el caso de Puno se encuentra en: "Los límites de la expansión minera en el Perú"(2013), pgs. 30- 33. publicado por el SER.


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encuentra en territorios de las comunidades cam-pesinas y nativas: se estima que el 49.6% del terri-torio de las comunidades campesinas tienen con-cesiones mineras39

Por otro lado, una vez obtenida la concesión mine-ra, ésta va a otorgar a su titular un derecho conce-dido por el Estado a través del cual se le faculta arealizar actividades de exploración y explotaciónminera sobre un área determinada, a fin de apro-vechar los minerales que se encuentran en el sub-suelo de dicha área. Sin embargo, como ya se haindicado, la concesión minera no concede a su ti-tular ningún derecho sobre la superficie del terre-no bajo el cual se encuentran los minerales. Paraello, el titular minero deberá obtener derechos parael uso del terreno superficial, que puede ser un de-recho de propiedad, la servidumbre o el arrenda-miento de las tierras.

Resulta primordial tener presente que el título dela concesión minera no autoriza por sí mismo al ti-tular a realizar las actividades mineras de explora-ción ni explotación, tal como lo indican el artículo23 del Reglamento de Procedimientos Mineros y elmismo título minero obtenido por el titular, sino quepreviamente el concesionario deberá:

a) Gestionar la aprobación por parte del Ministe-rio de Cultura de las declaraciones, autorizacio-nes o certificados que son necesarios para el ejer-cicio de las actividades mineras.

b) Contar con la certificación ambiental emitida porla autoridad ambiental competente, con sujecióna las normas de participación ciudadana.

c) Obtener el permiso para la utilización de tierrasmediante acuerdo previo con el propietario del

terreno superficial o la culminación del procedi-miento de servidumbre administrativa, confor-me a la reglamentación sobre la materia.

d) Obtener las demás licencias, permisos y autori-zaciones que son requeridos en la legislación vi-gente, de acuerdo con la naturaleza y localiza-ción de las actividades que va a desarrollar40.

Tomando en cuenta lo antes indicado, si bien la con-cesión resulta un título habilitante fundamental parael desarrollo de las actividades mineras de explora-ción y explotación, no es el único; la misma legisla-ción establece la necesidad de que el titular cuentecon otros títulos o derechos adicionales para hacerviable legalmente su proyecto.

En suma, las fallas observadas en el procedimientovigente para la entrega de concesiones son:

- La declaración de compromiso previo que pre-sentan los peticionarios en relación al desarro-llo sostenible es meramente formal, letra muer-ta, en ausencia de mecanismos de seguimientoal cumplimiento de lo que allí se expresa. Losimpactos ambientales graves que produce laminería informal en muchos departamentos delpaís (Madre de Dios, Puno) son la muestra másclara de ello.

- La publicación del petitorio minero en el diarioEl Peruano y en algún diario regional también esun procedimiento meramente formal que noprevé que la información llegue a los principalesinteresados (y afectados) que son los líderes delas comunidades campesinas e indígenas, lo quereduce la posibilidad de que éstos hagan cono-cer su opinión sobre los dictámenes técnicos ylegales que maneja el INGEMMET.

39 Leyva A y Del Castillo L (2014); "La minería y su impacto en los recursos naturales y el territorio", en Propuesta de políticaspara una nueva minería en el Perú. Red Mqui, Propuesta Ciudadana.

40 Las licencias prioritarias para el desarrollo de actividades mineras son, entre otras: concesión de beneficio, licencias de usode aguas, autorizaciones de vertimiento de aguas, autorización global de explosivos, autorización de inicio de actividades,certificado de operaciones mineras, licencias de operador de equipos de radiación ionizantes, constancias de registro deconsumidor directo de combustibles líquidos.

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- La exclusión de los gobiernos regionales y loca-les del proceso administrativo de otorgamientode concesiones para mediana y gran minería esotra falla del sistema. Recientemente se les haentregado competencias para las concesiones enpequeña minería y minería artesanal pero sin losmedios ni las capacidades para ejercer tal función.

5.1.3 Restricciones al otorgamiento deconcesiones mineras

La legislación vigente establece algunas limitacio-nes al desarrollo de las actividades mineras en nues-tro país:

a) Actividades mineras en Áreas Naturales Prote-gidas (ANP).

La Ley de Áreas Naturales Protegidas estableceque el aprovechamiento de recursos naturalesen área naturales protegidas sólo podrá ser au-torizado si resulta compatible con la categoría,zonificación asignada y el Plan Maestro del área.En ese sentido, se dispone que el aprovecha-miento de los recursos no deba perjudicar elcumplimiento de los fines para los cuales se haestablecido el área.

En esa misma línea la legislación establece queno se pueden llevar a cabo actividades mineraso hidrocarburíferas en áreas naturales protegi-das de uso indirecto, entendiendo por ellas a lasáreas que por su gran vulnerabilidad tienen unmayor nivel de protección y es por ello que nose permite la extracción de recursos naturalesque puedan implicar una transformación de suambiente natural. Las áreas de este tipo son losParques Nacionales, Santuarios Nacionales y San-tuarios Históricos. Es por ello que, años atrás,cuando se estableció la posibilidad de realizaractividades en el Parque Nacional Bahuaja So-nene, se presentaron algunas propuestas para

recortarlo a fin de dar viabilidad al proyecto,dado que no está permitido llevar a cabo activi-dades extractivas en este tipo de áreas. Dichapropuesta no prosperó.

Respecto a las otras áreas naturales protegidas41,conocidas en la legislación como áreas de usodirecto, dado que en ellas se permite el aprove-chamiento y extracción de recursos naturalessiempre que ello sea compatible con los objeti-vos del área; sí es posible llevar a cabo activida-des mineras o hidrocarburíferas, siempre y cuan-do el desarrollo de éstas cuente con la opiniónprevia favorable del Servicio Nacional de ÁreasNaturales Protegidas (SERNANP). El mismo tra-tamiento se da a las zonas de amortiguamiento,zonas adyacentes a las áreas naturales protegi-das, que se constituyen con la finalidad de ga-rantizar la conservación de las áreas naturalesprotegidas, razón por la cual requieren de un tra-tamiento especial.

En base a estas consideraciones, la legislaciónestablece que para la tramitación de petitoriosmineros ubicados en un área natural protegidade uso directo o en su zona de amortiguamien-to, la respectiva concesión sólo podrá otorgarsesi cuenta con el informe técnico favorable de laautoridad competente, en este caso SERNANP.En dicho informe, el SERNANP evaluará la com-patibilidad entre el desarrollo de la actividad ylos fines de protección del área. En un momentoposterior, es decir, con la presentación del Estu-dio Ambiental, SERNANP deberá volver a emitiropinión respecto del proyecto minero y las me-didas de control y mitigación que ha adoptadoel titular. Del mismo modo que con la compati-bilidad emitida previo al otorgamiento de la con-cesión, la opinión del SERNANP tiene que ser fa-vorable para que el proyecto prospere.

En ese sentido, la aprobación de cualquier con-cesión minera ubicada sobre un área natural pro-

41 Son áreas de uso directo las Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales,Bosques de Protección, Cotos de Caza y Áreas de Conservación Regionales.


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tegida de uso directo o su zona de amortigua-miento (porque en las de uso indirecto está pro-hibido) deberá contar con la opinión del SER-NANP, en la cual se analice la compatibilidad dela actividad con los fines de protección del área,previo al otorgamiento de la concesión. En casoel SERNANP determine que no hay compatibili-dad entre la actividad minera y el área naturalprotegida o su zona de amortiguamiento, la con-cesión minera no podrá otorgarse. Sin embargo,la norma establece que las ANP deben contarcon su Plan Director que garantice una gestiónadecuada del área, en caso contrario el INGEM-MET puede otorgar concesiones mineras en elárea, riesgo que estaría latente porque de las 97ANP sólo 37 contaban con planes maestros apro-bados.42

Sin perjuicio de lo antes indicado, debemos se-ñalar que a la fecha pueden existir casos de de-rechos mineros que han sido otorgados en áreasnaturales protegidas. Ello se puede explicar por-que dichos derechos fueron otorgados, ya seaantes de 2001, cuando entra en vigencia el Re-glamento de la Ley de Áreas Naturales Protegi-das o, previamente a la clasificación y categori-zación del área natural protegida, ya que la le-gislación establece el respeto de los derechosque fueron adquiridos previos al cambio de unanueva situación. Es decir, si se otorgó derechosmineros de manera previa a la designación de,por ejemplo, la Reserva Nacional Pacaya Sami-ria, esos derechos se mantienen y se respetan,pero las actividades que deben desarrollar estostitulares deben estar alineadas con los fines deprotección del área.

Con base en lo antes indicado, podemos concluirque para el caso de la tramitación de petitoriosmineros ubicados en áreas naturales protegidasde uso directo o sus zonas de amortiguamiento,la concesión sólo podrá otorgarse previo infor-me técnico favorable del SERNANP. En caso la

creación del área sea posterior al otorgamientode las concesiones mineras, estos derechos serespetan pero se exige que las actividades quese lleven a cabo en el área deben tomar todaslas medidas de precaución para no poner en ries-go los fines de protección de la misma.

En este punto en particular, creemos importan-te hacer la precisión de que la clasificación exis-tente en la legislación de áreas naturales prote-gidas no contempla las reservas territoriales.Estas áreas se encuentran recogidas en otra le-gislación, en la cual se establece que son tierrasdelimitadas por el Estado peruano, de intangibi-lidad transitoria a favor de pueblos indígenas ensituación de aislamiento o contacto inicial en tan-to mantengan estas condiciones. En vista de ello,en el caso que exista una superposición entreuna reserva territorial y un petitorio minero, IN-GEMMET no estaría obligado legalmente –comosi lo está en el caso de las áreas naturales prote-gidas– a pedir una opinión previa favorable deotra entidad del Estado, que en este caso seríael Ministerio de Cultura.

b. Actividades mineras en áreas urbanas y de ex-pansión urbana.

La Ley Nº 27015, Ley Especial que regula el otor-gamiento de concesiones mineras en áreas ur-banas y de expansión urbana, prohíbe el otor-gamiento de concesiones mineras en ellas, sal-vo que se cumplan con un conjunto de requisi-tos. En el caso de áreas urbanas, la Ley estable-ce que el otorgamiento de una concesión mi-nera es excepcional, en vista de lo cual para suotorgamiento se requeriría de una Ley Especialque autorice la admisión del petitorio y su otor-gamiento. Por otro lado, en aquellos casos enlos que se evidencie la posibilidad de que el pe-titorio se encuentre en un área urbana, sin queésta haya sido calificada como tal por la Muni-cipalidad Provincial respectiva, el INGEMMET

42 Red Muqui (2011); "Propuestas para una agenda concertada sobre minería y desarrollo. Principales temas para el debate.Pg. 27.

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deberá oficiar a dicha Municipalidad a fin deque emita y publique, en el plazo de 60 díashábiles (contados desde la remisión del oficio),la Ordenanza que califique el área como urba-na. Si transcurrido dicho plazo, no se hubierepublicado la Ordenanza respectiva, el INGEM-MET aprobará la concesión minera siguiendoel trámite ordinario, siempre que se haya cum-plido con los requisitos establecidos en la le-gislación.

En el caso de los petitorios mineros sobre áreasde expansión urbana, su autorización requierede una Resolución Ministerial del Ministerio deEnergía y Minas, previo acuerdo del Concejo dela Municipalidad Provincial correspondiente.Para ello, a partir de la presentación del petito-rio, la Oficina de Concesiones del INGEMMETremitirá a la Municipalidad Provincial la informa-ción correspondiente, solicitándole su pronun-ciamiento, dentro de un plazo no mayor de 60días calendario; en su defecto, se aplicará el si-lencio administrativo negativo. Es decir que encaso la Municipalidad Provincial no se haya pro-nunciado dentro del plazo establecido, se enten-derá denegado el otorgamiento de la concesiónminera.

Este punto resulta esencial, considerando queen muchas zonas se presenta gran temor departe de la población respecto a que eventual-mente zonas de su localidad hayan sido conce-sionadas. Como bien indica la legislación, estetipo de concesiones se darán de manera excep-cional y requieren que la emisión de una Ley oel pronunciamiento de la Municipalidad –hechosque impiden que el INGEMMET otorgue de ma-nera arbitraria– autorice las concesiones en es-tas zonas.

c. Actividades mineras en áreas límite de fron-teras.

El artículo 71 de la Constitución Política, prohí-be la posibilidad de que extranjeros realicen ac-tividades mineras dentro de los cincuenta kiló-metros de las fronteras, salvo en casos de nece-sidad pública expresamente declarada por de-

creto supremo aprobado por el Consejo de Mi-nistros.

En esa línea, en la década de los noventa, me-diante Decreto Legislativo Nº 757, Ley marcopara el crecimiento de la inversión privada, sedeclaró de necesidad nacional "la inversión pri-vada, nacional y extranjera, en actividades pro-ductivas realizadas o por realizarse en las zonasde frontera del país. En consecuencia las perso-nas naturales y jurídicas extranjeras podrán ad-quirir concesiones y derechos sobre minas, tie-rras, bosques, aguas, combustibles, fuentes deenergía y otros recursos que sean necesarios parael desarrollo de sus actividades productivas den-tro de cincuenta kilómetros de las frontera delpaís, previa autorización otorgada mediante re-solución suprema refrendada por el Ministro queejerza la Presidencia del Consejo de Ministros yel Ministro del Sector Correspondiente".

Conforme con lo anterior, los extranjeros podránejercer derechos de propiedad o posesión sobrelas minas que se encuentren dentro de los cin-cuenta kilómetros de la frontera del país, si esque previamente obtienen una autorización delMinisterio de Energía y Minas y del Presidentedel Consejo de Ministros mediante ResoluciónSuprema.

La solicitud para obtener la autorización para elotorgamiento de una concesión a favor de unextranjero deberá ser presentada ante el Minis-terio de Energía y Minas, señalándose informa-ción sobre el inversionista extranjero (nacionali-dad, porcentaje de participación del inversionis-ta extranjero en el capital de la empresa, etc.),así como sobre los bienes objeto de la adquisi-ción (tipos de bienes, derecho que se adquieresobre los bienes, descripción del proyecto, pla-zo previsto para realizar la inversión, entre otros).

Si la evaluación es favorable, la solicitud seráaprobada mediante Resolución Suprema, refren-dada por el Ministro que ejerce la Presidenciadel Consejo de Ministros y el Ministro de Ener-gía y Minas, debiendo contar con la opinión fa-vorable del Comando Conjunto de las Fuerzas


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Armadas. Por último, esta autorización podráestablecer condiciones o limitaciones al ejerci-cio del derecho de propiedad o posesión corres-pondiente, fundamentadas en razones de segu-ridad nacional.

Un informe reciente de CooperAcción43 dacuenta que durante el gobierno aprista se die-ron medidas (decretos supremos) para permi-tir que empresas extranjeras adquieran conce-siones en zonas de frontera con el Ecuador enel norte y con Chile y Bolivia en el sur, lo cual essumamente controvertido. Por ejemplo, en di-ciembre de 2008 el Ministerio de Defensa au-torizó mediante DS 024-2008 adquirir directa-mente 35 concesiones en zona de frontera conel Ecuador, cuyos titulares son CIA minera Ma-yari y Minera Majaz.

5.1.4 Supuestos de pérdida de la concesión

De acuerdo con la Ley General de Minería, se pro-duce la caducidad del petitorio y de una concesiónminera cuando el titular no realiza el pago oportu-no del derecho de vigencia44 durante dos años con-secutivos. En caso se omita el pago de un año, suregularización podrá cumplirse con el pago y acre-ditación del año corriente, hasta el 30 de junio delaño en curso.

También se considera causal de caducidad de lasconcesiones mineras el incumplimiento de las obli-gaciones de producción mínima durante dos años,considerándose que la producción mínima no po-drá ser inferior al equivalente a una Unidad Imposi-tiva Tributaria45 por año y por hectárea otorgada,

tratándose de sustancias metálicas. La norma esta-blece además, que la producción deberá obtenerseno más tarde del vencimiento del décimo año, com-putado a partir del año siguiente en que se hubiereotorgado el título de la concesión. Dicha produc-ción deberá acreditarse con las liquidaciones deventa, que deberán ser presentadas a la autoridad.

En caso que el titular no cumpliese con acreditar laproducción mínima antes indicada, la legislaciónestablece que a partir del primer semestre del un-décimo año, contado a partir del siguiente a aquelen que se le ha otorgado el título de concesión mi-nera, el concesionario deberá pagar una penalidadequivalente al 10% de la producción mínima anual,exigible por año y por hectárea, hasta el año quecumpla con la producción mínima anual. El pago dela penalidad es adicional al pago del derecho de vi-gencia. En caso el titular haya incumplido hasta elvencimiento del décimo quinto año de otorgada laconcesión minera, se declarará la caducidad.

Como se puede apreciar, las causales establecidasen la legislación a la fecha están únicamente vin-culadas al pago del derecho de vigencia y a la obli-gación de trabajar la concesión; no se contemplanotro tipo de causales referidas al incumplimientode otro tipo de obligaciones (contaminación am-biental, compromiso previo). De este modo, lasconcesiones terminan teniendo vigencia indefini-da. Por tanto, es claro que ante el carácter permisi-vo y laxo de las causales y considerando los proble-mas actuales asociados al crecimiento acelerado delas concesiones que tienen un evidente componen-te especulativo, las exigencias para la vigencia deaquellas deben ser mayores y las causales de ex-tinción ampliadas.

43 Cooperaccion (2011); "La presencia territorial de la minería y los proyectos en las fronteras peruanas". Lima, Perú.

44 La legislación establece que a partir del año en que se hubiere formulado el petitorio minero, el concesionario está obligadoal pago del derecho de vigencia, equivalente a US$ 3.00 o su equivalente en moneda nacional por año y por hectáreasolicitada u otorgada. El derecho de vigencia correspondiente año en que se formula el petitorio de la concesión, deberáabonarse y acreditarse durante el procedimiento de formulación del petitorio. Cabe indicar que el monto por derecho devigencia varía cuando se trata de pequeños productores mineros y mineros artesanales.

45 La Unidad Impositiva Tributaria para el año 214, es equivalente a S/. 3800 Nuevos Soles.

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5.2 TÍTULOS HABILITANTES ADICIONALES A LACONCESIÓN PARA EL DESARROLLO DEACTIVIDADES MINERAS

Es común pensar que una vez otorgada la concesiónminera, el titular cuenta con todos los derechos y seencuentra habilitado para el inicio de actividades yel desarrollo de su proyecto de exploración o explo-tación; sin embargo, ello no es así. La legislación es-tablece una serie de reglas previas adicionales queel titular deberá cumplir a efectos de obtener todoslos títulos legales habilitantes para el inicio de susactividades, los cuales radican prioritariamente enlos siguientes: (i) gestionar la aprobación del Minis-terio de Cultura de todas las autorizaciones o certifi-caciones que son necesarias para el inicio de sus ac-tividades; (ii) contar con la certificación ambientalemitida por la autoridad ambiental competente,cumpliendo con los procesos de participación ciu-dadana; (iii) obtener el permiso para la utilizaciónde tierras mediante acuerdo previo con el propieta-rio del terreno superficial o la culminación del pro-cedimiento de servidumbre; y, (iv) obtener las de-más licencias y permisos exigidos en la legislaciónque van desde la obtención de la licencia de uso deagua hasta la obtención del certificado de operaciónminera para la autorización de uso de explosivos, lascuales suman una serie de autorizaciones a ser tra-mitadas de manera previa al inicio de actividades.

Si bien la concesión minera resulta un título legalimportante para el desarrollo de actividades mine-ras, no es ni el único ni el más importante, comoexplicamos en párrafos anteriores. En ese sentido,a continuación presentaremos mayores alcances deotras reglas que resultan prioritarias para el iniciode actividades.

5.2.1 Terreno superficial

Como ya se ha señalado, la concesión minera vaa otorgar derechos para el aprovechamiento de

los recursos minerales del subsuelo. No obstan-te, estos recursos no podrán ser aprovechados sies que el titular no cuenta con los permisos nece-sarios para el uso del suelo. En ese sentido, elpermiso del propietario del terreno superficialconstituye uno de los principales títulos adicio-nales con que el titular debe contar para iniciarsus actividades.

Nuestra legislación reconoce este título con la de-nominación de acuerdo previo, por medio del cualel titular del terreno superficial autoriza al titularde la concesión a través de la venta o arrendamien-to, la realización de actividades mineras sobre sustierras. No obstante ello, la legislación contemplaque en caso el titular de la concesión no logre elacuerdo con el titular del terreno superficial, se es-tablezca un procedimiento de servidumbre minera,como mecanismo alternativo,

Por otro lado, este título sobre el terreno superfi-cial no sólo aplica para los casos de terrenos de pro-piedad privada, sino que en caso de tierras del Es-tado, el titular minero deberá llevar adelante unproceso de adquisición de tierras por medio de su-basta, venta directa o arrendamiento, conforme loestablece el artículo 74 de la Ley General del Siste-ma Nacional de Bienes del Estado.

Actualmente existe una fuerte demanda por las tie-rras de las comunidades campesinas de la sierra ycomunidades indígenas de la Amazonía, tanto des-de la gran y mediana minería, como de la pequeñaminería y minería artesanal. Al respecto, recorde-mos que en 2008 mediante DS 994 el gobierno apris-ta dispuso que las de las comunidades no inscritasen los registros públicos pasaran al dominio del Es-tado y, por tanto, este podía disponer de ellas; perogracias a la presión dicho exceso fue corregido elmismo año46.

A continuación, detallamos los alcances de las figu-ras del acuerdo previo y servidumbre minera:

46 Leyva, A y Del Castillo A (2014); "La minería y su impacto en los recursos naturales y el territorio" en Propuestas de políticaspúblicas para una nueva minería en el Peru. Red Muqui y Propuesta Ciudadana.


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a) Acuerdo previo.

La Constitución Política no sólo reconoce el de-recho a la propiedad como un derecho funda-mental de las personas sino que, además, esta-blece que es inviolable y en esa medida el Esta-do tiene la obligación de garantizarlo. Además,reconoce que el ejercicio de este derecho deberealizarse en armonía con el bien común y den-tro de los límites de la ley.

En esa línea, mediante la Ley Nº 26505, Ley de laInversión Privada en el desarrollo de las Activi-dades Económicas en las Tierras del TerritorioNacional y de las Comunidades Campesinas yNativas, se reconoce que "la utilización de tie-rras para el ejercicio de actividades mineras ode hidrocarburos requiere acuerdo previo con elpropietario o la culminación del procedimientode servidumbre que se precisará en el Reglamen-to de la presente Ley."

Esta ley reconoce el derecho de propiedad delos titulares de los terrenos superficiales sobrelos cuales se encuentran los recursos mineralesy, en virtud de dicho reconocimiento, se conce-de total libertad para que el titular de estas tie-rras, negocie con el titular de un proyecto mine-ro las condiciones que consideren pertinentespara el desarrollo de dicho proyecto sobre el te-rreno superficial pudiendo para ello celebrar con-tratos de arrendamiento, venta, cesión en uso,servidumbre, entre otros. Debemos señalar aquíque uno de los principales problemas que haencontrado esta libertad dada a los propietarios,es que las negociaciones se dan en un ámbitoprivado entre las comunidades y las empresas,sin participación alguna de instituciones del Es-tado para proteger los intereses de las primerasante la gran asimetría existente frente a las em-presas (en información, capacidad económica y

de negociación), lo que redunda en perjuicio delas comunidades.

Por otro lado, la legislación establece un régi-men especial para el caso en que la titularidaddel terreno superficial sobre el cual se encuen-tren los recursos minerales sea de comunidadescampesinas o comunidades nativas. Así, se es-tableció que para disponer de las tierras comu-nales de una comunidad campesina de la costa,se requiere del voto a favor de no menos del cin-cuenta por ciento de los miembros asistentes ala asamblea instalada con el quórum correspon-diente47.

En cambio, si se trata de las tierras comunalesde la sierra o selva, se establece que para dispo-ner de estas tierras se requiere "del acuerdo dela Asamblea General con el voto conforme de nomenos de los dos tercios de todos los miembrosde la comunidad". Considerando que las activi-dades mineras se ubican en la sierra de nuestropaís, la mayor parte de empresas han acudido ala figura del acuerdo previo para lograr la adqui-sición de los terrenos superficiales a sus conce-siones mineras. Como bien se indicó previamen-te, uno de los grandes problemas que ha existi-do al respecto, es que este proceso termina sien-do desventajoso para las comunidades por la asi-metría mencionada. La consecuencia de esto sonlos reclamos posteriores de la población que con-sidera haber sido engañada pues el precio de sustierras no fue el adecuado. No obstante, y a pe-sar de que en algunas zonas este problema per-siste, a la fecha las poblaciones ya se encuen-tran más empoderadas en estos temas para po-der negociar acuerdos que les sean más venta-josos y satisfactorios.

Más allá de los problemas que se generan en lasnegociaciones, se debe considerar que la legis-

47 Con respecto al quórum requerido para la instalación de la asamblea, el artículo 44 del Reglamento de la Ley General deComunidades Campesinas, establece que "la Asamblea General ordinaria y extraordinaria, para sesionar válidamente, re-quiere en primera convocatoria, de la concurrencia de cuando menos la mitad más uno de los comuneros calificados, y ensegunda convocatoria, con el número de comuneros calificados que establezca el Estatuto de la Comunidad."

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lación exige a las comunidades campesinas y lascomunidades nativas regularizar su organizacióncomunal de acuerdo con los preceptos Consti-tucionales antes de realizar una negociación desus tierras. Para ello se les exige cumplir con cier-tas formalidades como: (i) inscribir en RegistrosPúblicos a la comunidad, su Estatuto y el padrónde comuneros; (ii) inscribir a la Directiva Comu-nal en el Ministerio de Agricultura y en Regis-tros Públicos; (iii) tener su padrón de comune-ros al día con las formalidades que exige la LeyGeneral de Comunidades; y, (iv) asentar en elLibro de Actas de la Asamblea General de la Co-munidad, el acuerdo de uso de las tierras al quearribe (sea venta, arrendamiento, uso temporalde las tierras comunales, o cualquier otro) conla empresa dueña del derecho de concesión mi-nero. El cumplimiento de estas formalidades pre-vias es clave para evitar que se produzca cual-quier vicio en la negociación.

b) Servidumbre minera.

En el supuesto de que el titular minero y el pro-pietario del terreno superficial no hayan logra-do concretar el acuerdo previo, la legislación re-conoce el derecho de aquel de solicitar ante laDirección General de Minería, el otorgamientode una servidumbre legal minera para el uso delterreno y poder ejercer su actividad. La normaes clara en señalar que la servidumbre mineraprocederá únicamente en el caso que no enerveel derecho de propiedad, es decir, que no limiteel derecho de propiedad y limite el uso o disfru-te de la propiedad.

El procedimiento administrativo para el otorga-miento de esta servidumbre ha sido establecidomediante el Reglamento del artículo 7 de la LeyNº 26505, referido a las servidumbres sobre tie-rras para el ejercicio de actividades mineras ode hidrocarburos. Dicho procedimiento contem-pla las siguientes etapas:

(i) Etapa de trato directo: la legislación exigeque la solicitud para el otorgamiento de unaservidumbre minera sólo se presentará lue-go de agotada la etapa de trato directo en-

tre las partes. Esta etapa se inicia con la pro-puesta del titular minero de una negocia-ción para pactar la realización de activida-des mineras sobre el terreno superficial quecontiene un yacimiento minero. Esta pro-puesta tiene que estar dirigida al titular delterreno superficial, mediante carta notariala fin de buscar que las partes, hasta el últi-mo momento, logren un acuerdo privado.

Transcurridos treinta días de recibida la car-ta notarial por parte del propietario del te-rreno superficial sin que se haya producidoacuerdo entre las partes, el titular mineronotificará a la Dirección General de Mine-ría, a fin de que ésta invoque a las partes auna conciliación, con el propósito de queprevalezca la autonomía de la voluntad delas partes. Es preciso resaltar que antes delinicio de la etapa conciliatoria, la DirecciónGeneral de Minería debe instruir al propie-tario del terreno superficial sobre la legis-lación minera y de servidumbre legal mi-nera, así como sobre los derechos que leasisten.

(ii) Etapa de conciliación: la conciliación serealizará durante diez días hábiles ante unCentro de Conciliación y, en caso de que nose logre un acuerdo en ese plazo, la Direc-ción General de Minería solicitará a la Di-rección Regional Agraria de la jurisdiccióndel proyecto, la conformación de una ter-na de la cual se elegirá a los miembros delCentro de Conciliación. Una vez formado,el Centro de Conciliación tendrá un máxi-mo de treinta (30) días hábiles para procu-rar el acuerdo económico respecto de laservidumbre.

Simultáneamente a la invocación a conci-liar, la Dirección General de Minería desig-nará un perito minero para que se pronun-cie sobre la necesidad y magnitud de la ser-vidumbre para el desarrollo de la actividadminera planeada; solicitará al Ministerio deVivienda, Construcción y Saneamiento ladesignación de un perito profesional, quien


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procederá a la tasación del área solicitadaelaborando, adicionalmente, un informetécnico debidamente sustentado que ana-lice si la servidumbre es posible sin ener-var el derecho de propiedad, es decir sinperjudicar al resto del predio de tal modoque lo haga inútil o lo afecte de manerasustantiva respecto de los fines para loscuales estaba siendo usado o estuviere des-tinado. Ambas pericias serán remitidas enel plazo máximo de 15 días hábiles al Cen-tro de Conciliación y a la Dirección Generalde Minería, para que sirvan de referencia obase de sus respectivos procedimientos.

(iii) Establecimiento de servidumbre legal mi-nera: la falta de acuerdo durante la etapaconciliatoria pondrá fin a la búsqueda deacuerdos entre las partes y, en consecuen-cia, el titular minero podrá solicitar a la Di-rección General de Minería, el inicio del pro-cedimiento administrativo de servidumbreminera legal. Este procedimiento es dirigi-do por la Dirección General de Minería, lacual determinará si es viable la imposiciónlegal de una servidumbre minera a favor delconcesionario.

El análisis de la viabilidad de la servidum-bre minera parte de los informes pericialesproducidos durante la etapa conciliatoria.Sobre el particular, tanto el Director Gene-ral de Minería, como el Director General dePromoción Agraria del Ministerio de Agri-cultura, emitirán cada uno su opinión téc-nica señalando en forma expresa si la ser-vidumbre es posible sin enervar el dere-cho de propiedad, teniendo para ello encuenta los dictámenes periciales. En casose considere que las pericias contienen vi-cios o defectos, la Dirección General deMinería ordenará que los peritos los sub-sanen en un plazo máximo de quince (15)días hábiles.

Si se determina que la servidumbre es po-sible sin enervar el derecho de propiedad –es decir, que no se perjudique el resto del

predio sirviente de tal modo que lo hagainútil o lo afecte de manera sustantiva res-pecto de los fines para los cuales estabasiendo usado o estuviere destinado–, elDirector General de Minería preparará elproyecto de Resolución Suprema que fijala indemnización, conjuntamente con laminuta de establecimiento de la servidum-bre elevando todos los actuados para laexpedición de la Resolución Suprema queimpondrá la servidumbre, la que será re-frendada por los Ministros de Energía yMinas y de Agricultura.

Una vez expedida la Resolución Suprema,el titular minero tendrá el plazo máximo dediez días (contados desde la notificación dela Resolución) para consignar en el Bancode la Nación el monto de la indemnización,bajo pena de declararse abandonada la so-licitud. La Resolución Suprema que otorguela servidumbre sólo podrá contradecirseante el Poder Judicial respecto al monto dela indemnización fijada, más no contra laservidumbre legal en sí.

En caso la Dirección General de Minería de-termine que la servidumbre enervará el de-recho de propiedad, se denegará el pedidodel titular minero mediante ResoluciónMinisterial expedida por el Ministro deEnergía y Minas.

Al respecto de esta figura legal, debemos señalarque si bien se encuentra recogida en la legislación,las ocasiones en donde los concesionarios minerosoptan por seguir este procedimiento son muy esca-sas, casi inexistentes. En primer lugar, para evitarfuturos conflictos con las poblaciones locales; ensegundo, porque son muy poco comunes los casosen que se puede desarrollar actividades mineras "sinenervar" el derecho de propiedad del titular del te-rreno superficial. La práctica es tan poco usual, queuna de las últimas servidumbres mineras dadas enlos últimos diez años fue impuesta el año 2010 paraunos terrenos ubicados en Cajamarca. Esta se otor-gó luego de que la empresa hubiera negociado pre-viamente de manera particular con cada uno de los

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poseedores de los terrenos sin que pudiera alcan-zar un acuerdo con todos. Al final, si bien se impusola servidumbre, la empresa posteriormente tuvoque dialogar con los pobladores para pagar una com-pensación adicional al monto establecido en la re-solución que aprobó la servidumbre.

En ese escenario en el cual la imposición de unaservidumbre legal puede conllevar un conflicto so-cial, los titulares mineros están optando por la fi-gura del acuerdo previo a efectos de operar legal-mente sus concesiones y desarrollar sus activida-des mineras.

Finalmente, es preciso señalar que si bien en la le-gislación minera se recoge como un derecho del

concesionario minero la posibilidad de solicitar laexpropiación si la servidumbre enerva el derechode propiedad, esta disposición se encuentra tácita-mente derogada debido a que contraviene otrasdisposiciones legales e incluso disposiciones esta-blecidas en la misma Constitución. En ese sentido yconsiderando lo establecido en el artículo 70 de laConstitución Política, hoy día resulta inviable la po-sibilidad de una expropiación con fines mineros, porcuanto el desarrollo de la actividad minera no cons-tituye un supuesto de seguridad nacional o necesi-dad pública para que se justifique esta figura.

A continuación, se presenta un resumen de las op-ciones existentes para obtener el permiso del pro-pietario del terreno superficial:

Titular del derecho Primera opción Segunda opción

Culminación del procedimiento deservidumbre (sin enervar el derecho depropiedad): (i) etapa trato directo, (ii) etapade conciliación, (iii) aprobación de resoluciónsuprema.



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Si el titular delterreno es unprivado

Si el titular delterreno es unacomunidadcampesina de lacosta

Si el titular delterreno es unacomunidadcampesina de lasierra o unacomunidad nativade la selva

Sobre terrenos depropiedad delEstado

Acuerdo previo con el titularo la culminación delprocedimiento.

Acuerdo previo, que paraaprobarlo requiere el voto afavor de no menos delcincuenta por ciento de losmiembros asistentes a laAsamblea instalada con elquórum correspondiente.

Acuerdo previo, que requiereel acuerdo de la AsambleaGeneral de la comunidad, conel voto conforme de nomenos de los dos tercios detodos los miembros de lacomunidad.

Mediante las modalidades desubasta, venta directa,arrendamiento u otros.

SUPUESTOS LEGALES PARA LA ADQUISICIÓN DEL TERRENO SUPERFICIAL


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5.2.2 Certificación Ambiental

Otro de los requisitos fundamentales que el titularminero requiere, previo al inicio de sus operacio-nes, es la certificación ambiental aprobada por laautoridad ambiental competente. En tanto que lagestión ambiental peruana es transectorial –es de-cir que cada sector mantiene competencias ambien-tales para las actividades que regula–, para el casode las actividades mineras la autoridad ambientalcompetente es la Dirección General de AsuntosAmbientales Mineros (DGAAM) del Ministerio deEnergía y Minas.

En ese sentido, será dicha entidad quien apruebelos Estudios Ambientales y otorgue la certificaciónambiental al titular minero. No obstante ello, y dadala transferencia de competencias ambientales quese han dado en los últimos años, la supervisión de

los compromisos ambientales y sociales asumidospor el titular minero en dichos Estudios Ambienta-les estará a cargo del Organismo de Evaluación yFiscalización Ambiental (OEFA).

Respecto a la certificación ambiental, la Ley del Sis-tema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental(SEIA) establece que no podrá iniciarse la ejecuciónde proyectos o actividades que puedan causar im-pactos ambientales negativos significativos, así comotampoco podrán ser aprobados, autorizados, permi-tidos, concedidos ni habilitados por ninguna autori-dad nacional, sectorial, regional o local, si no cuen-tan previamente con la certificación ambiental ex-pedida por la respectiva autoridad competente. Parala obtención de dicha certificación ambiental, los ti-tulares mineros, dependiendo de la actividad que vana llevar a cabo podrán calificar en las siguientes cate-gorías de Estudios establecidas en la legislación:

Categoría Tipo de proyectos

Declaraciónde ImpactoAmbiental(DIA).

Estudio deImpactoAmbientalSemidetallado(EIA-sd).

Estudio deImpactoAmbientaldetallado(EIA- d).

CategoríaI

CategoríaII

CategoríaIII

Proyectos cuya ejecución noorigina impactos ambientalesnegativos de carácter significativo.

Proyectos cuya ejecución puedeoriginar impactos ambientalesmoderados y cuyos efectosnegativos pueden ser eliminadoso minimizados mediante laadopción de medidas fácilmenteaplicables.

Proyectos cuyas características,envergadura y/o localización,pueden producir impactosambientales negativos significativos,cuantitativa o cualitativamente,requiriendo un análisis profundopara revisar sus impactos yproponer la estrategia de manejoambiental correspondiente.

TIPOS DE ESTUDIOS AMBIENTALES

Actividades que requieren EstudioAmbiental

Proyectos de exploración minera queimpliquen cualquiera de los siguientesaspectos: (i) un máximo de 20plataformas de perforación, (ii) un áreaefectivamente disturbada menor a 10hectáreas, (iii) la construcción detúneles de hasta 50 metros de longitud.

Proyectos de exploración queimpliquen cualquiera de los siguientesaspectos: (i) más de 20 plataformas deperforación, (ii) un área efectivamentedisturbada mayor a 10 hectáreas, (iii)la construcción de túneles de más de50 metros de longitud.

Proyectos de explotación minera,labor general, beneficio de minerales,transporte de minerales o dealmacenamiento de concentrados deminerales en depósitos ubicados fuerade las áreas de las operaciones.

Certificaciónambiental

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La legislación establece un contenido mínimo queel titular minero debe cumplir para la elaboraciónde sus Estudios de Impacto Ambiental Semidetalla-dos y Detallados: (i) descripción del proyecto; (ii)una línea de base que precise las características delárea o lugar donde se ejecutará el proyecto; (iii) unplan de participación ciudadana48; (iv) una caracte-rización del impacto ambiental; (v) una estrategiade manejo ambiental que debe considerar un plande contingencias, un plan de relaciones comunita-rias, un plan de compensación, un plan de manejoambiental, un plan de cierre a nivel de propuesta;(vi) valorización económica del impacto ambiental.

Es preciso indicar que todos los planes contenidosen la estrategia ambiental tienen como principal ob-jetivo minimizar el impacto ambiental que generanlas actividades mineras. En esa línea, el instrumentodel plan de cierre se convierte en una herramientaútil para comprometer al titular minero a cerrar susoperaciones de una manera ambientalmente adecua-da. Este instrumento –muy poco conocido en la le-gislación de países en donde las actividades minerasson prioritarias– se presenta a nivel de propuesta conel Estudio Ambiental y a un año de aprobado dichoEstudio, el titular tiene la obligación de presentar unplan de cierre al detalle, el cual además implica elotorgamiento de una garantía financiera a favor delMinisterio de Energía y Minas que avale las activida-des comprendidas en dicho plan.

Por último, es debemos indicar que la certificaciónambiental mantiene una vigencia de hasta cinco añosdesde la fecha de su emisión, si es que el titular noha iniciado la ejecución del proyecto. Es decir que, sise aprobó el Estudio de Impacto Ambiental de unproyecto minero y éste no logra llevarse a cabo en elplazo de cinco años, el titular deberá presentar unnuevo Estudio para poder iniciar sus actividades.

5.2.3 Participación Ciudadana

Otro elemento que el titular minero debe tener encuenta de manera previa al inicio de sus operacio-

nes, es el proceso de participación ciudadana quetiene que cumplir como parte del proceso de eva-luación y aprobación de sus Estudios Ambientales.Este requisito resulta esencial dado que, sin que secumpla con los mecanismos obligatorios estableci-dos, la Dirección General de Asuntos AmbientalesMineros no podrá dar inicio a la evaluación del Es-tudio Ambiental y, en este sentido, el titular minerono podrá contar con la certificación ambiental obli-gatoria para el inicio de sus actividades de explora-ción y explotación minera.

En ese sentido, el cumplimiento del proceso de par-ticipación ciudadana se convierte en un requisitoesencial, reconociendo este derecho como un de-recho constitucional que tiene toda persona y quele permite "participar responsablemente en los pro-cesos de toma de decisiones, así como en la defini-ción y aplicación de las políticas y medidas relativasal ambiente y sus componentes, que se adopten encada uno de los niveles de gobierno".

Este derecho constitucional que es materializado enlas normas ambientales, faculta a todas las perso-nas a presentar opiniones, posiciones, puntos devista, observaciones y/o aportes en los procesos detoma de decisiones de la gestión ambiental y en laspolíticas y acciones que incidan sobre ella. Asimis-mo, en su posterior ejecución, seguimiento y con-trol circunscribiendo dicha participación a una ac-tuación responsable, de acuerdo con las reglas yprocedimientos de los mecanismos formales esta-blecidos para tal fin y conforme con los principiosde buena fe, transparencia y veracidad.

Dentro de este marco, el Ministerio de Energía yMinas aprobó el Reglamento de Participación Ciu-dadana en el Subsector Minero y las normas queregulan dicho proceso. Ello a fin de poner a disposi-ción de la población involucrada información opor-tuna y adecuada respecto de las actividades mine-ras proyectadas o en ejecución, promover el diálo-go y la construcción de consensos entre las empre-sas y las poblaciones locales. Asimismo, para cono-cer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de

48 Documento mediante el cual el titular minero propone a la autoridad minera los mecanismos de participación que se usarándurante la evaluación del EIAsd o EIA y durante la operación del proyecto.


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vista, observaciones y/o aportes de la poblaciónrespecto de las actividades mineras para la poste-rior toma de decisiones de la autoridad en los pro-cedimientos administrativos a su cargo.

Conforme con dichos objetivos, las referidas nor-mas establecen diversas etapas en las que se debellevar a cabo dicho proceso, planteando asimismolos mecanismos que se deben implementar en cadauna de dichas etapas. Cada uno de los mecanismos

tiene como objetivo informar a la población sobrelas actividades que se están realizando o realizarány en ese sentido, no constituyen medidas de veto afavor de la población, pues buscan prioritariamen-te mantenerlas informadas, absolver sus dudas ypromover espacios de diálogo para evitar conflic-tos socioambientales posteriores. Este proceso queva desde el otorgamiento de la concesión hasta lafase de cierre, comprende prioritariamente los si-guientes mecanismos:

49 Documento que debe contener los lineamientos, principios y políticas de comportamiento que adoptará el titular minerocon relación a los diferentes actores sociales ubicados en el área de influencia del proyecto. Se buscará que dicho Protocolosea elaborado de manera conjunta con las poblaciones locales desde el primer momento de su relacionamiento.

Etapa de la actividad Mecanismo de participación ciudadana

Otorgamiento de laconcesión minera

Exploración minera(proyectos categoríaI con DIA)

Exploración minera(proyectos categoríaII con EIAsd)

Explotación ybeneficio minero

Eventos informativos (foros, conferencias, talleres, entre otros) de maneraperiódica a nivel regional o provincial a cargo del Ministerio de Energía yMinas.

Al menos un taller informativo a favor del área de influencia directa delproyecto.Presentación del Protocolo de Relacionamiento comunitario49

Acceso al Estudio Ambiental.Difusión en la página web de la autoridad competente.Remisión de aportes, comentarios y observaciones al Estudio Ambiental.

Talleres informativos.Plan de participación ciudadana.Acceso al Estudio Ambiental.Difusión en la página web de la autoridad competente.Remisión de aportes, comentarios y observaciones al Estudio Ambiental.Publicación de avisos en periódicos.Anuncios radiales.Entrega de Estudio Ambiental a la población.

Plan de participación ciudadana.Acceso al Estudio Ambiental.Difusión en la página web de la autoridad competente.Remisión de aportes, comentarios y observaciones al Estudio Ambiental.Talleres informativos.Publicación de aviso en diario.Anuncios radiales.Carteles.Presentación de aportes, comentarios u observaciones.Audiencia pública.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EXIGIDOS POR CADA ETAPA DE LA ACTIVIDAD MINERA

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Con el fin de que se conozca más sobre el alcancede los mecanismos de participación ciudadana es-tablecidos en la legislación, presentamos el siguien-te cuadro que recoge todos los mecanismos esta-blecidos en el Reglamento, tanto los obligatorios,

como aquellos que el Ministerio ha contempladopara que los titulares mineros puedan recogerloscomo instrumentos adicionales de relacionamien-to con la población.

Etapa de la actividad Mecanismo de participación ciudadana

Ejecución delproyecto

Cierre de minas

Oficina de información permanente.Monitoreo participativo.Otros establecidos en el Plan de participación ciudadana.

Publicación de avisos.Acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido del Plan deCierre.Difusión de información a través de un equipo de facilitadores.Presentación de aportes, comentarios u observaciones.Otros que el titular minero estime conveniente.

Mecanismo Sumilla

Acceso de lapoblación a losresúmenesejecutivos y alcontenido de losestudiosambientales

Publicidad de avisosde participaciónciudadana en mediosescritos o radiales

Encuestas,entrevistas o gruposfocales

Distribución dematerialesinformativos

Entrega del resumen ejecutivo del Estudio Ambiental, por escrito, en mediodigital y en cualquier otro medio que la autoridad competente considereidóneo, previa revisión y conformidad del contenido por parte de la DGAAM, alas autoridades públicas, comunales o vecinales, y a las personas o entidadesinteresadas que puedan facilitar su difusión. La finalidad es promover que elproyecto minero y el Estudio Ambiental correspondiente sean fácilmentecomprensibles y hacer más sencilla la revisión del texto completo de talEstudio Ambiental, en las sedes indicadas por la autoridad.

Difusión de avisos en los diarios de mayor circulación y anuncios radiales, enlos que se dé cuenta de la presentación de un Estudio Ambiental ante laautoridad competente, además del plazo para la revisión del texto completodel Estudio Ambiental y la presentación de observaciones y sugerencias.

Destinados a recabar información sobre actividades, intereses, percepciones yotro tipo de información que deba considerarse en el diseño de lasactividades de exploración y explotación del proyecto minero, y en la toma dedecisiones que le compete a la autoridad.

Materiales escritos, de audio o audiovisuales que sirvan para ilustrar y dar aconocer, de manera sencilla y didáctica: (i) las actividades propuestas o enejecución; (ii) las medidas de manejo ambiental que cumplirá o vienecumpliendo la empresa; y (iii) otra información que pueda ser relevante.Deben ser elaborados en un lenguaje sencillo, coloquial y usando la lenguamayoritariamente usada y comprendida por la población involucrada.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN PARA ACTIVIDADES MINERAS


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Mecanismo Sumilla

Visitas guiadas alárea o a lasinstalaciones delproyecto

Interacción con lapoblacióninvolucrada através de un equipode facilitadores

Talleresparticipativos

Audiencias públicas

Presentación deaportes,comentarios uobservaciones antela autoridadcompetente

Oficina deinformaciónpermanente

Monitoreo yvigilanciaambientalparticipativo

Uso de mediostradicionales

Visitas guiadas por personal especializado dispuesto por el titular minero (cono sin participación de la autoridad), a fin de mostrar: (i) las características dellugar en el que se desarrollará el proyecto materia del Estudio Ambiental; (ii)las medidas de prevención, control y mitigación empleadas en el caso que eltitular haya desarrollado proyectos previos; y (iii) cualquier otro aspectorelevante para el proceso de participación ciudadana.

Dispuesta por el titular minero, en coordinación con la autoridad. El equipo defacilitadores visita el área de influencia del proyecto minero (casa por casa ocomunidad por comunidad), para informar y recoger percepciones sobre elEstudio Ambiental que se va a elaborar, se viene elaborando o está siendorevisado por la autoridad. También sobre el proyecto minero, sus posiblesimpactos y las medidas de prevención, control y mitigación a adoptarse.

Orientados a brindar información, establecer un diálogo y conocerpercepciones, preocupaciones e intereses de la población respecto delproyecto minero, antes de la elaboración del Estudio Ambiental, durante suelaboración, o durante la evaluación a cargo de la autoridad.

Acto público dirigido por la autoridad competente, en el cual se presenta elEstudio de Impacto Ambiental (EIA) o Estudio de Impacto AmbientalSemidetallado (EIAsd) de proyectos de explotación y beneficio minero. Seregistran los aportes, comentarios u observaciones de los participantes.

Facilitar el ejercicio del derecho a la participación mediante la presentación deaportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente en elplazo establecido por el marco normativo aplicable.

Establecimiento o disposición, por parte del titular minero, de un ambientefísico en un lugar apropiado para el acceso de la población involucrada. Eneste espacio se brinda información sobre el proyecto minero y se absuelvenlas interrogantes que respecto de este y del Estudio Ambiental, o sucumplimiento, pueda tener tal población.

Promover, de manera organizada, la participación de la población involucrada,para el acceso y generación de información que se relacione con los aspectosambientales de las actividades de explotación minera. Esto ocurre luego deaprobados los EIA o EIAsd, a través del seguimiento y vigilancia delcumplimiento de las obligaciones del titular minero.

Aquellas formas de participación identificadas, de acuerdo a las característicassociales y culturales de la población involucrada. Deben ser planteadas por eltitular minero en la propuesta de Plan de Participación Ciudadana para laconsideración de la autoridad competente, sin perjuicio de que esta lasdisponga de oficio.

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Es importante precisar que, en la selección de losmecanismos de participación ciudadana que reali-ce el titular minero y que apruebe la DGAAM, sedeberá priorizar la protección del derecho a la par-ticipación ciudadana de la población o poblacionesinvolucradas. En ese sentido, la DGAAM -autoridadcompetente para orientar, dirigir y llevar a cabo pro-cesos de participación ciudadana relacionados conlas actividades mineras- seleccionará los mecanis-mos de participación ciudadana tomando en cuen-ta el área de influencia del proyecto, delimitada enfunción de sus impactos, así como los centros po-blados, comunidades, autoridades locales o gruposde interés a quienes posiblemente alcancen los im-pactos del proyecto.

Estos mecanismos de participación, en especial lasaudiencias públicas y los talleres informativos, hancobrado tal importancia en los últimos años queresultan determinantes para la evaluación del pro-yecto. Así, por ejemplo, el caso de las fallidas au-diencias públicas de un proyecto ubicado en Are-quipa han impedido, entre otros puntos, que el ti-tular obtenga la certificación ambiental y con elloel inicio de operaciones del proyecto. No obstante,es preciso recalcar que los resultados o conclusio-nes luego de este proceso no son vinculantes parala autoridad competente y sirven únicamente comoreferencia para la mejora de los Estudios Ambien-

tales y de los procesos de comunicación entre laspartes; se convierten así en instrumentos para bus-car el diálogo entre todos los actores.

Debemos señalar que los mecanismos de partici-pación ciudadana descritos solo permiten una par-ticipación de baja intensidad, en el sentido que sonconcebidos para proveer información, promoverdialogo, recoger opiniones y aportes, sobre las acti-vidades mineras, para la toma de decisiones. Pro-blemas adicionales son la falta de definición preci-sa de la zona de influencia del proyecto, dificulta-des prácticas para transmitir información técnica ycompleja a poblaciones con bajos niveles de edu-cación50 y la presencia de actores con intereses di-versos en el territorio.

La reciente promulgación de la Ley de Consulta Pre-via, en 2011, que consagra un derecho largamenteesperado por las comunidades nativas, puede ge-nerar en la práctica alguna confusión con el dere-cho a la participación ciudadana. Por ello, es impor-tante describir este derecho, ante la importanciaque ha cobrado en los últimos tiempos.

CONSULTA PREVIA

Es el derecho que poseen los pueblos indígenas uoriginarios a ser consultados con anterioridad so-

Mecanismo Sumilla

Mesas de diálogo Espacio permanente o temporal de interacción entre los representantesacreditados de la población involucrada, de la sociedad civil organizada, de lostitulares mineros y las autoridades locales, regionales o nacionales concompetencias, en el que se aborda determinados asuntos ambientales osocioambientales relacionados al proyecto minero, a fin de construirconsensos y establecer acuerdos. Es el Ministerio de Energía y Minas quienpromueve la conformación de la Mesa de Diálogo, en coordinación con lasautoridades regionales o locales con competencias en minería o medioambiente.

50 Leyva A (2012); "Legislación minera en el derecho comparado. Chile, Ecuador, Perú, Guatemala, El Salvador" pg. 88-90.Fedepaz, Perú.


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bre medidas legislativas o administrativas, así comoplanes, programas o proyectos de desarrollo nacio-nal y regional que afecten directamente sus dere-chos colectivos, existencia física, identidad cultural,calidad de vida o desarrollo. Este derecho fue reco-nocido en el Convenio 169 de la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenasy tribales en países independientes, al cual nuestroEstado se encuentra adscrito desde 199551.

Este derecho recae solamente en pueblos indíge-nas, quienes son los únicos destinatarios del mis-mo. Para ser considerado pueblo indígena u origi-nario, el Convenio establece el cumplimiento de doselementos, uno objetivo y otro subjetivo. Están re-feridos a que estas poblaciones desciendan de po-blaciones que habitaban en el país en la época de lacolonización y que, cualquiera que sea su situaciónjurídica actual, conserven sus propias institucionessociales, económicas, culturales y políticas, o partede ellas. Estas comunidades deben reconocerse a simismas como pueblos indígenas.

Cabe resaltar que las poblaciones que viven organi-zadas en comunidades campesinas y nativas pue-den ser identificadas como pueblo indígena si es quecumplen con los dos elementos mencionados pre-viamente. En esa medida, no toda comunidad cam-pesina va a ser considerado pueblo indígena y, porende, no sería beneficiaria de este derecho.

El objetivo principal de la consulta es alcanzar unacuerdo o consentimiento entre el Estado y los pue-blos indígenas u originarios, a través de un diálogointercultural que garantice su inclusión en los pro-cesos de toma de decisión del Estado, con el objeti-vo de garantizar medidas respetuosas de los dere-chos colectivos. El derecho a la consulta, sin em-bargo, no debe ser entendido como un derecho aveto a favor de estos pueblos, tal y como lo señalael propio Convenio 169.

De acuerdo con los alcances de la legislación en lamateria, para la materialización de este derecho lasentidades estatales promotoras de la medida legis-lativa o administrativa, deben cumplir las siguien-tes etapas mínimas del proceso de consulta: (i) iden-tificación de la medida legislativa o administrativaque debe ser objeto de consulta; (ii) identificaciónde los pueblos indígenas u originarios a ser consul-tados; (iii) publicidad de la medida legislativa o ad-ministrativa; (iv) información sobre la medida legis-lativa o administrativa; (v) evaluación interna en lasinstituciones y organizaciones de los pueblos indí-genas u originarios sobre la medida legislativa oadministrativa que les afecten directamente; (vi)proceso de diálogo entre representantes del Esta-do y representantes de los pueblos indígenas u ori-ginarios; y (vii) decisión.

Según el Reglamento de la Ley, las medidas legisla-tivas o administrativas a consultar son entendidascomo las normas reglamentarias de alcance gene-ral, así como el acto administrativo que faculte elinicio de una actividad o proyecto, o el que autori-ce a la Administración la suscripción de contratoscon el mismo fin, en tanto puedan afectar directa-mente los derechos colectivos de los pueblos indí-genas. Bajo ese alcance, se entiende que los proce-dimientos administrativos de otorgamiento de con-cesiones mineras no recaerían bajo el concepto demedida administrativa, dado que esta autorizaciónpor si sola no habilita al titular al desarrollo de lasactividades mineras. Siendo así, el Estado no reque-riría en esta etapa llevar a cabo un proceso de con-sulta, como sí lo tendría que hacer de manera pre-via al otorgamiento del permiso de inicio de activi-dades. Así, en tanto el Ministerio de Energía y Mi-nas, a través de la Dirección General de Minería, noautorice el inicio de actividades, de lo único queestamos hablando es de una asignación de un de-recho real respecto de ciertos minerales en deter-minada zona.

51 El Convenio fue ratificado por nuestro país mediante Resolución Legislativa N° 26253, del 05 de diciembre de 1993; y entraen vigencia a partir del 02 de febrero de 1995.

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Finalmente, es claro que la implementación de laLey de Consulta Previa, aprobada por unanimidaden el Congreso de la Republica, es vista por las em-presas y por el Ministerio de Energía y Minas comoun factor que obstaculizaría las inversiones, por loque ambos actores ejercen presión para que la apli-cación de esta ley se limite a las comunidades indí-genas amazónicas, dejando de lado a las comuni-dades campesinas de la sierra. Al respecto, ha cau-sado sorpresa la negativa del gobierno de publicarla base de datos de los pueblos indígenas y su deci-sión de esperar a que sea la comunidad que se con-sidere afectada por un proyecto de inversión la quesolicite el reconocimiento. En otras palabras, iniciarel proceso "a pedido de parte" y atenderlo "casopor caso"52.

El reglamento de la Ley de Consulta Previa, publi-cado en abril del 2012, no solo consideraba la ela-boración de la base de datos oficial de los PueblosIndígenas del Perú, sino que además precisaba queesta debe ser de "acceso público". No publicarla ydejar que las comunidades indígenas se autovali-den es no respetar los derechos ciudadanos y rela-tivizar el Convenio 169 de la OIT. Las marchas y con-tramarchas del gobierno en esta materia contribu-yen a generar mayor desconfianza, especialmente

entre las comunidades campesinas del ande, encuyos territorios se asientan muchos proyectos mi-neros.

5.2.4 Restos arqueológicos.

Considerando que el Perú posee un gran patrimo-nio arqueológico que no necesariamente está re-gistrado, la normativa establece ciertas obligacio-nes que todo titular de actividades mineras debecumplir de forma previa y permanente al desarro-llo de sus actividades, con la finalidad de preservarlos posibles vestigios arqueológicos que se encuen-tren en el área de influencia de su concesión.

En este sentido, se obliga a todo titular minero aque cuente con un Certificado de Inexistencia deRestos Arqueológicos (CIRA), antes de realizar susactividades mineras. El CIRA es el documento me-diante el cual el Ministerio de Cultura certifica que,en un área determinada, no existen evidencias ar-queológicas.

Si durante el proceso de aprobación del CIRA seencontrase algún indicio de evidencias arqueológi-cas, el Ministerio de Cultura desestimará la solici-

52 Editorial de mayo 2013. Grupo Propuesta Ciudadana.

Derecho a la participación Derecho a la consultaciudadana previa

Beneficiarios Todos a nivel general. Sólo pueblos indígenas.

Etapa de desarrollo En cualquier etapa del Al otorgamiento de un actoproyecto minero. administrativo que faculte

el inicio de la actividad.

¿Quién la ejecuta? Dependiendo de la etapa en la Estado.que se dé, Estado y empresa.

¿Genera derecho a veto? No. No.

DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA

Temas


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tud de otorgamiento del Certificado. En el caso enque el titular de la actividad estime continuar conel proyecto, será necesaria la presentación de unProyecto de Evaluación Arqueológica, con el que serealicen excavaciones restringidas con el fin de de-limitar nuevamente el proyecto, a efectos de queno impacte en restos arqueológicos o que se pro-ceda a rescatar los restos arqueológicos. Este docu-mento debe ser evaluado y aprobado por el Minis-terio de Cultura, en tanto cumpla con los lineamien-tos de protección establecidos en la legislación.

Cabe indicar que el procedimiento de obtención delCIRA se realiza de manera complementaria a la tra-mitación de la certificación ambiental, no así parala obtención de la concesión minera. Sin embargo,en el mismo título de la concesión minera se indicaal titular que para el inicio de sus actividades tendráque cumplir con la obtención de este certificado.

5.2.5 Pequeña minería y minería artesanal

Si bien hemos centrado el análisis de este documen-to en las actividades de la gran minería y la media-na minería, es preciso indicar que las actividadesde pequeña minería y minería artesanal tambiénestán reguladas con los mismos principios legalesantes indicados. Es decir, para el inicio de las activi-dades mineras de este tipoes necesario contar conuna concesión minera, certificación ambiental ydemás permisos y autorizaciones que su actividadrequiere, tales como permiso del propietario delterreno superficial y certificaciones sobre restosarqueológicos, adecuadas al tipo de actividades eimpactos que van a generar. Por ejemplo, respectode la certificación ambiental, a un pequeño produc-tor minero no se le exigirá la presentación de unEstudio de Impacto Ambiental, pero para obtenerla certificación sí deberá presentar una Declaración

de Impacto Ambiental, es decir, un estudio más aco-tado.

En mérito a la transferencia de competencias a losGobiernos Regionales, teóricamente son estas en-tidades las encargadas de otorgar las concesionesmineras en el ámbito de sus jurisdicciones a partirde 2010. Asimismo, son competentes para supervi-sar el cumplimiento de las obligaciones en materiaambiental y regulatoria por parte de los concesio-narios mineros y para fiscalizar las actividades deminería informal e ilegal. Sin embargo, hasta hacepoco, la entidad encargada de otorgar las concesio-nes mineras fue el Instituto Geológico Minero yMetalúrgico del Perú (INGEMMET). La transferen-cia de esta competencia en cuanto a pequeños pro-ductores y a productores mineros artesanales fuerealizada en 2009, por el DS 051-2009-EM. Pero esrecién a partir de enero de 2012 que algunas regio-nes como Moquegua y Tacna53 otorgaron, por pri-mera vez, títulos de concesión de pequeña mineríay minería artesanal. Es de conocimiento público quelos gobiernos regionales asumieron una responsa-bilidad muy grande y compleja, y que, lamentable-mente, este proceso ha sido más formal que real,pues los gobiernos regionales carecen de recursoshumanos capacitados y de presupuesto para ejer-cerlo de manera efectiva.

En diciembre de 2011, y dados los dramáticos im-pactos ambientales que observaron como resulta-do de esta actividad, el Congreso de la República (através de la Ley 29815) delegó facultades al PoderEjecutivo para legislar en materia de minería ilegal.En ese marco se aprobaron varios Decretos Legisla-tivos (DL) que debían ordenar la actividad mineraartesanal a nivel nacional, destacando el DL 1100,publicado el 19 de febrero de 2012, que regula lainterdicción54 de la minería ilegal. Posteriormente,los decretos legislativos 1101, 1102, 1103, 1104,

53 12 en Moquegua y 4 en Tacna; Cuadros, Julia, ibid.

54 La interdicción se refiere a medidas concretas para identificar, reprimir, prohibir o vetar de manera inmediata las actividadesprohibidas; decomisar bienes, maquinarias, equipos e insumos prohibidos por la norma y destruir o demoler bienes, maqui-narias o equipos citados en el artículo 5° (dragas, chutes, bombas de succión, zarandas, cargadores frontales, retroexcavado-ras, quimbaletes, molinos, pozas de cianuración, entre otros)

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1105, 1106 y 1107 establecieron medidas para elfortalecimiento de la fiscalización ambiental, incor-poraron los delitos de minería ilegal al Código Pe-nal, establecieron medidas de control y fiscalizaciónen la distribución, transporte y comercialización deinsumos químicos, modificaron la legislación sobrepérdida del dominio al incluir la minería ilegal, pre-cisaron medidas para el proceso de formalización,la lucha contra el lavado de activos y definieronmedidas de control y fiscalización en la distribución,transporte y comercialización de maquinarias yequipos. Hay que resaltar que con estas medidas seintrodujo la distinción formal ente minería ilegal yminería informal. Luego, en 2013 se aprobó la Es-trategia Nacional para la interdicción de la mineríailegal. A pesar de estas medidas legislativas, los avan-ces en la lucha que ha emprendido el Estado aúnno tienen resultados muy satisfactorios y de granescala.

¿En qué medida el actual sistema de concesionesfacilita o permite el crecimiento de la minería infor-mal en el país? Se sabe que una gran parte de losproductores mineros informales (pequeños y arte-sanales) operan en tierras alquiladas a los titularesde la concesión minera y sin cumplir los requisitosexigidos por ley. Uno de los obstáculos para el avan-ce de la formalización es que los mineros no pue-den cumplir con la "acreditación de titularidad, con-trato de cesión, acuerdo o contrato de explotaciónsobre la concesión minera"55. Lo que llama la aten-ción es que el Estado hace poco para presionar alos titulares de las concesiones que se prestan paraeste sistema pernicioso de extracción de minera-les. ¿No debería ser acaso esta actividad una causalpara la nulidad de la concesión minera, por incum-plimiento total del compromiso previo? Es otra fa-lla del actual sistema.

55 Este es el segundo de los seis requisitos que establece el Decreto Legislativo 1105, del año 2012.


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6.PRINCIPALES CRITICASAL SISTEMA DECONCESIONES MINERAS

A continuación, se presenta un resumen de las prin-cipales críticas al sistema de concesiones que sur-gen del análisis realizado.

a) Los requisitos exigidos para la obtención de unaconcesión minera son mínimos. Cualquier ciu-dadano puede acudir a INGEMMET y solicitar unaconcesión minera, sin que necesariamente cuen-te con los medios y capacidades suficientes parael desarrollo de tales actividades. En materia dehidrocarburos, por ejemplo, la legislación exigeque quien suscriba el contrato de licencia cuen-te con capacidad técnica y económica para eldesarrollo de estas actividades. Se busca, de estamanera, asegurar que el desarrollo de las activi-dades de hidrocarburos se lleve a cabo de unamanera eficiente y adecuada. Pero esto no ocu-rre en minería, a pesar de que esta actividad tam-bién requiere de capacidades técnicas para quese desarrolle de manera ambiental y socialmen-te adecuada.

La concesión no es el único título habilitante queel titular minero requiere para el inicio de susactividades. Esta afirmación no solo está recogi-da en la legislación, sino también en el mismotítulo de la concesión minera, lo cual implica queel titular minero debe conocer que, para el ini-cio de sus actividades, debe cumplir con la ob-tención de una serie de títulos habilitantes adi-cionales. A pesar de que el título minero paraser válido requiere ser complementado con otrostítulos, la caducidad del derecho de concesiónestá circunscrita únicamente al cumplimiento deobligaciones de tipo formal vinculadas al títulominero en sí mismo (pago del derecho de vigen-

cia y obligación de trabajo de la concesión). Nocontempla otros supuestos vinculados que, porsu relevancia, también podrían poner en riesgolas actividades mineras (producir impactos am-bientales negativos, alquilar la concesión a mi-neros informales o ilegales).

En las actuales condiciones de debilidad de lasinstituciones nacionales y regionales llamadas asupervisar el cumplimiento de las normas queregulan la pequeña minería y la minería artesa-nal, el sistema automático de otorgamiento deconcesiones se ha convertido en un factor quefacilita la práctica de la minería informal en lasierra y ceja de selva. Algunos mineros empie-zan a operar solo con el título de concesión mi-nera e incluso con el petitorio minero, omitien-do el resto de exigencias.

b) No se cuenta con una base de datos integradasobre los recursos naturales, derechos asigna-dos y restos arqueológicos existentes en todoel territorio nacional. Resulta imposible consi-derar un procedimiento legal que involucre opi-niones previas de otras entidades para el otor-gamiento de la concesión minera, al carecer deesta base de datos. Si el Estado mantuviera unsistema centralizado con información sobre res-tos arqueológicos, áreas naturales protegidas,concesiones forestales, contratos de licencia,reservas territoriales, zonas urbanas y de expan-sión urbana, y tierras de comunidades, entre otrainformación, disminuirían los problemas de su-perposición y se contribuiría a que los adminis-trados sepan de antemano si pueden desarro-llar actividad minera en la zona de su concesión.

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La transparencia de la información es clave paraque los ciudadanos interesados, en particular lascomunidades campesinas y nativas, conozcan ycuenten con información sobre la presencia deconcesiones en sus territorios. Nuestro paíscuenta con información pública sobre las conce-siones mineras y los Estudios de Impacto Am-biental; sin embargo, el carácter técnico de estainformación la hace poco comprensible para elciudadano. Hay que añadir las limitaciones de lamayoría de personas para acceder a los servi-cios de Internet y los elevados costos de tran-sacción para llegar a la información requerida.

c) La autorización o permiso del propietario delterreno superficial es uno de los principales tí-tulos habilitantes complementarios a la obten-ción de la concesión minera. Nuestra legislaciónregula este proceso de manera detallada, bus-cando siempre que las partes (comunidad y em-presa) lleguen a un acuerdo privado respecto deestos terrenos. En esa medida, si bien el Estadodota de seguridad jurídica a los propietarios delos terrenos superficiales, ya que la expropiaciónno es una opción en este caso, no se contemplala gran asimetría en la información que existeentre las partes. Esta es una gran deficiencia, yaque la mayor parte de los conflictos se han gene-rado por malos procesos de negociación duran-te la adquisición de los terrenos superficiales.

d) Se establece que para la obtención de una con-cesión minera, el titular debe suscribir una de-claración jurada de compromiso previo. Esta de-claración tiene que ser materializada en los Es-tudios Ambientales y Sociales que el titular mi-nero debe presentar para obtener la certifica-ción ambiental. Además de la importancia deconsiderar el tema social, creemos convenienteque este punto sea separado y no forme partede los Estudios Ambientales por las siguientesrazones: (i) la supervisión de estos compromi-sos la realiza el Organismo de Evaluación y Fis-calización Ambiental (OEFA), que no cuenta conprofesionales que supervisen y evalúen la correc-ta aplicación de los compromisos en esta mate-ria; (ii) el titular minero no está obligado a pre-sentar un reporte trimestral del cumplimiento

de estos compromisos, como sí lo está, por ejem-plo, para el tema ambiental. Además, está claroque el Estado no realiza monitoreo al cumpli-miento del compromiso previo en la pequeñaminería y minería artesanal.

e) El INGEMMET argumenta que «la informaciónproveniente de la geología básica del territorioperuano solo indica la probable existencia derecursos minerales en diversas zonas. La verifi-cación y determinación, de si son económica-mente aprovechables, solo puede obtenersemediante actividades de exploración, que seefectúan con posterioridad al título de conce-sión minera y previa Certificación Ambiental delProyecto Minero». Sin embargo, en los hechosvemos que la minería practicada en Madre deDios, Puno, Huánuco y otros lugares no se ajus-ta a lo que establecen las normas. Este tipo deminería no requiere de estudios de exploraciónni, mucho menos, opera con la certeza de en-contrar oro en los territorios, lo cual pone enevidencia la escasa capacidad de supervisión ycontrol del Estado.

f) M. Remuzgo de INGEMMET sostiene que el pro-blema no radica en el sistema de concesionessino en la evaluación ambiental y en la fiscali-zación de la minería a toda escala. Sostiene que«la atención debería dirigirse en el fortalecimien-to del Sistema de Evaluación Ambiental y del Sis-tema de Fiscalización Ambiental; ambos siste-mas deben ser capaces de generar confianza enel proceso de elaboración y aprobación de losestudios ambientales de los proyectos mineros,así como en su fiscalización a lo largo de toda lavida del proyecto, constituyéndose institucionesgarantes de estos temas». Este planteamiento,siendo razonable, se contrapone con las recien-tes medidas del gobierno orientadas a debilitar lainstitucionalidad ambiental (OEFA, SENACE), conel argumente de acelerar las inversiones extracti-vas para retomar el crecimiento económico.

g) Los mecanismos de participación ciudadanadescritos permiten una participación de bajaintensidad, ya que son concebidos solo para pro-veer información, promover diálogo, y recoger


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opiniones y aportes sobre las actividades mine-ras. Pero existen problemas adicionales con po-tencial para quebrar este proceso, como la faltade definición de la zona de influencia del pro-yecto, las dificultades prácticas para transmitirinformación técnica y compleja a poblaciones conbajos niveles de educación, y la presencia de ac-tores con intereses diversos en el territorio.

h) Creciente presencia de concesiones mineras enzonas de frontera restringidas por Ley. Segúnun informe reciente de Cooperaccion56, duranteel gobierno aprista se aprobaron decretos supre-mos para permitir que empresas extranjeras ad-quieran concesiones en zonas de frontera conEcuador, en el norte, y Chile y Bolivia en el sur, locual es sumamente controvertido. Por ejemplo,en diciembre de 2008 el Ministerio de Defensaautorizo mediante DS 024-2008 adquirir direc-tamente 35 concesiones en zona de frontera conEcuador, cuyos titulares son CIA minera Mayariy Minera Majaz.

i) En un contexto en el cual las políticas de go-bierno priorizan la inversión minera y apoyanuna actividad que adquiere un carácter cada vezmás agresivo, el derecho de los titulares de con-cesiones mineras alcanza un estatus superior encomparación con el derecho de propiedad de lascomunidades sobre sus territorios. Cuando losrecursos minerales existentes bajo tierra tienen

una dimensión que los hace económicamenterentables, la normatividad vigente lleva a que,en la práctica, el propietario del terreno superfi-cial no tenga otra salida que vender o alquilarsus tierras a la empresa minera, pues de no ha-cerlo se aplica la servidumbre. Así, el derechode los titulares de concesiones mineras tiene máspoder que el de las comunidades, porque tienea las leyes y al Estado promotor de la inversiónminera de su lado.

¿En qué medida el actual sistema de concesionesfacilita o permite el crecimiento de la minería in-formal en el país? Se sabe que una gran parte delos productores mineros informales (pequeños yartesanales) opera en tierras alquiladas a los titula-res de la concesión minera y sin cumplir los requisi-tos exigidos por ley. Uno de los obstáculos para elavance de la formalización es que los mineros nopueden cumplir con la «acreditación de titularidad,contrato de cesión, acuerdo o contrato de explota-ción sobre la concesión minera». Lo que pareceparadójico es tener un Estado imposibilitado por suspropias normas para actuar frente a esta situación,al no poder cancelar o declarar la caducidad de lasconcesiones cuyos titulares vienen facilitando estesistema pernicioso de extracción. ¿No se debería,acaso, modificar la norma para incluir esta infrac-ción como causal para la caducidad de la conce-sión minera, por incumplimiento del compromisoprevio?

56 Cooperaccion (2011); "La presencia territorial de la minería y los proyectos en las fronteras peruanas". Lima, Perú.

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7.ANALISIS DE LOS CAMBIOSAL ACTUAL SISTEMA DECONCESIONES57

57 Este análisis proviene del informe «Concesiones mineras: una evaluación global» elaborado por Pedro Francke para GrupoPropuesta Ciudadana (2013).

El asunto a analizar es lo que esto significa dentrodel sistema de regulación de la minería, dado queel tener un título de concesión otorga un derechoque es el primer paso de un proceso con varias eta-pas a seguir antes de iniciar con el aprovechamien-to del recurso. Así, las actividades de exploraciónrequieren de una licencia ambiental, también defácil obtención, mientras que iniciar la fase de ex-plotación exige tener un EIA aprobado, así como li-cencias para el uso de aguas. Asimismo, se suponeque los inversionistas también debieran tener lapropiedad o el usufructo de las tierras adonde lle-varán a cabo sus operaciones, aunque como ha re-cordado recientemente la Defensoría del Pueblo, nose está cumpliendo con esta exigencia en los trámi-tes administrativos formales.

En ese sentido, dado que la titularidad de concesio-nes no es un permiso para realizar las actividadesextractivas, una forma de entender el proceso deregulación minera es que recién cuando ya se va ainiciar la inversión para la explotación minera, des-de el Estado se deben exigir los trámites formalesprevios que aseguren que dichas actividades cum-plan con adecuarse a los estándares ambientales,sociales y democráticos exigidos. Analicemos estasituación con mayor detenimiento.

ECONOMÍA, COMPETENCIA E INFORMACIÓN

Un primer elemento a considerar es el tema de ladistribución de la renta minera. Como se sabe, esta

renta puede ser muy desigual entre uno y otro yaci-miento, debido a las diferencias de la ley naturaldel yacimiento y de los costos para la extracción demineral y su procesamiento (concentración, sepa-ración de metales y elementos químicos que des-valorizan el producto, quizás refinación).

En ese sentido, existe un problema en la determi-nación de un «impuesto óptimo» homogéneo paratodas las explotaciones mineras; una determinadatasa puede ser reducida en términos de la posibili-dad de recaudación para un yacimiento, mientrasque puede resultar prohibitiva e impedir la explota-ción de otros yacimientos. Por otro lado, la deter-minación de niveles ad hoc, específicos y no pre-determinados de impuestos para cada yacimiento,lleva a una gran incertidumbre para los inversionis-tas. Es por eso que diversos economistas han plan-teado, como alternativa, la licitación de los yaci-mientos como procesos competitivos en los que losinversionistas pujan mediante la oferta de mayorestasas contributivas.

El uso de un mecanismo competitivo para las licen-cias puede haber sido considerado inadecuado enun contexto como el de 1992, cuando se estable-cieron las bases del nuevo régimen legal general yde concesiones para la minería. Dado que era uncontexto de muy baja inversión minera, por los pro-blemas de crisis económica general (bajos preciosy seguridad interna), la demanda por concesionesen relación al territorio disponible para las mismas,


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era muy baja. Ante el exceso de oferta, podría pre-sumirse que el precio de equilibrio en ese mercadoera cero y el sistema de concesiones sólo apuntabaa ordenar y asegurar los derechos de los titularesde las concesiones otorgadas, en esencia de mane-ra gratuita. Atrás de esta idea, estaba también elhecho de que – como indicamos antes- los inver-sionistas debían realizar inversiones de alto riesgoen exploración.

Sin embargo, hay que recordar que el Estado pe-ruano, también en la década de los 90, actuó demanera diferente en relación a las concesiones delas que era titular - vía Centromin Perú o MineroPerú- como Las Bambas, Antamina o Bayóvar, don-de había más información y sí fueron materia de unproceso de privatización con competencia entrepostores, donde un elemento clave fue la tasa deregalías ofrecidas, caso Las Bambas. Del mismomodo, el Estado peruano establece procesos com-petitivos para el otorgamiento de lotes petroleros.

¿Se podría hacer así en el caso de la minería, en lasituación actual, con 26 millones de hectáreas con-cesionadas? Un proceso de ese tipo partiría por es-tablecer una cantidad de hectáreas a licitar anual otrianualmente, lo que permitiría poner un topemáximo, que sería producto de un proceso de pla-nificación. A su vez, las áreas a licitar, tras un proce-so de ordenamiento territorial, podrían ser las re-sultantes como aptas para la minería. Finalmente,la licitación aproximaría de mejor manera a un es-quema de impuestos óptimos, donde las condicio-nes naturales permiten obtener mayores tasas, alládonde la ley natural del mineral es mayor y los cos-tos son menores, pero a su vez establecer tasasmenores y así no impedir la explotación donde laley natural es menor.

El principal tema a discutir en una política como éstaes el de la información, en especial de las variablescríticas a la rentabilidad y dimensión de los proyec-tos, como la ley del mineral y el volumen de reser-vas probables. Debido a que la información previaes limitada, pero también porque en la minería haytecnologías y empresas diferenciadas según el tipode mineral, el funcionamiento de un mercado com-

petitivo para concesiones podría ser demasiadoimperfecto y con muy pocas empresas. Simultánea-mente, habría que discutir si un requisito básico delas concesiones no debiera ser, en caso de no conti-nuar con la explotación, el compartir todos los re-sultados de estudios y pruebas con el Estado pe-ruano, de tal manera que la acumulación de cono-cimientos sea óptima y no se desperdicie por cues-tiones de secreto entre empresas.

REGULACIONES E INFORMACIÓN

El segundo gran tema a considerar es si algunos delos procedimientos exigidos por ley para la explota-ción minera deben realizarse antes de las concesio-nes. Pensamos en requisitos tales como el ordena-miento territorial o la consulta previa.

Dada la conflictividad social, desde la sociedad civilse ha propuesto que estos requisitos sean exigidosantes del otorgamiento de concesiones. Debe te-nerse en claro que esto implica que quien se encar-gue de tales procesos sea el Estado: dado que nohay titularidad de concesiones y esos territoriospodrían ser concesionados a cualquiera, no habríaforma de que una empresa privada o persona natu-ral, quiera apoyar dichos procesos. Aunque puedeentenderse que sea así, en el Perú por lo general loque ha sucedido, es que a partir de la titularidad delas concesiones, es la empresa privada quien pro-mueve y empuja el cumplimiento de los demás re-quisitos.

¿Cuál sería la desventaja o el problema de realizar,antes de la concesión, un ordenamiento territorialo una consulta previa? Nuevamente, el problemasería de información. Si no se tiene una idea media-namente precisa del tamaño del yacimiento, su va-lor, su forma de explotación, sus impactos ambien-tales ¿cómo podrían evaluarse, con un mínimo deracionalidad, si es mejor o no que otra actividad osi justifica o no cambiar determinados aspectos dela vida de una población? Puesto de otra manera, sila consulta debe ser previa, libre e informada ¿exis-ten las condiciones mínimas de información antesde realizar la exploración, o siquiera la prospección?La alternativa, que puede irse construyendo paula-

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tinamente, es que el Estado vaya adquiriendo esainformación, en parte por acción propia, hoy, prin-cipalmente como un resultado de poner la entregade información como un requisito para la renova-ción de concesiones.

Hay que considerar, por otro lado, que no debe to-marse el ordenamiento territorial ni la consulta pre-via, como procesos necesariamente cerrados. Unadeterminada regulación territorial, por ejemplo pro-hibiendo la minería en una zona, podría revisarse, sila exploración y el diseño del proyecto indican quese obtendría un alto valor con un mínimo impacto.El ordenamiento territorial también podría estable-cer condiciones mínimas, tales como límites al usodel agua, al volumen de mineral extraído o a las áreasde explotación a tajo abierto. Del mismo modo, elresultado de una consulta previa podría ser modifi-cado por una posterior, realizada con más elemen-tos de información al alcance de la población.

CONFLICTOS SOCIALES, PROPIEDAD YCONCESIONES

Un tercer elemento a considerar es el impacto delas concesiones sobre la propiedad de las tierras ylos impactos acumulativos en los territorios. Hoy, apartir de las concesiones y del inicio de actividadesde exploración, se suceden impactos sobre las so-ciedades rurales a partir de procesos de compra detierras, marcados por una extrema asimetría depoder e información entre las empresas mineras ylos campesinos y comunidades. Si el sistema de con-cesiones fuera poniendo a licitación determinadasáreas, eso permitiría conocer de antemano en qué

zonas podría haber impactos de este tipo y actuarpreventivamente para evitar abusos y conflictos.

En un contexto en el cual las políticas de promo-ción de la inversión minera tienen carácter de prio-ridad de gobierno y, además, han venido adquirien-do un carácter cada vez más agresivo para su im-plementación, el derecho de los titulares de conce-siones mineras, en los hechos, adquiere un estatussuperior en comparación con el derecho de propie-dad de las comunidades sobre sus territorios. Cuan-do los recursos minerales existentes bajo tierra tie-nen una dimensión que la haga económicamenterentable, la normatividad vigente lleva a que, en lapráctica, el propietario del terreno superficial notiene otra salida que vender o alquilar sus tierras ala empresa minera, pues de no hacerlo se aplica laservidumbre. Así, el derecho de los titulares de con-cesiones mineras tiene más poder que el de las co-munidades porque tiene a las leyes y al Estado pro-motor de la inversión minera de su lado.

Al otorgar las concesiones mineras en gran partede un territorio provincial o distrital el INGEMMETes el que en la práctica termina estableciendo laocupación de territorio con fines de explotaciónminera sin ningún tipo de consulta. Es decir, en au-sencia de ordenamiento del territorio, el uso delsuelo lo define tácitamente el sector privado me-diante sus solicitudes de petitorios y el Estado loconvalida entregando el título de concesión. Por lasconsecuencias jurídicas que tienen las concesionesmineras – como veremos en el capítulo siguiente –una vez otorgadas difícilmente pueden ser reverti-das al Estado58.

58 Leyva, A y Del Castillo L (2013); «La minería y su impacto en los recursos naturales y el territorio». Documento de trabajo.Red Muqui.


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8.PROPUESTAS DEPOLITICA SOBRECONCESIONES MINERAS

Las propuestas que alcanzamos buscan aportar aldebate público sobre «Nueva minería en el Perú»reclamado por amplios sectores sociales y políticosdel país que exigen una actividad minera que, cum-pliendo altos estándares ambientales y sociales,respetando los derechos de las poblaciones localesy las comunidades indígenas y realizando un aportetributario efectivo, aporte al desarrollo sostenible.

La necesaria reforma del sistema de concesionesmineras debe realizarse incorporando tres exigen-cias: a) la protección de la biodiversidad y el medioambiente, b) respeto de derechos de los pueblosindígenas y, c) la participación de los gobiernos des-centralizados y la planificación del territorio.

8.1 MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA DECONCESIONES MINERAS

• Fortalecer las capacidades técnicas e institucio-nales del Estado para una adecuada supervisióny fiscalización al sistema que otorga las conce-siones, títulos mineros y derechos de explota-ción.

• En los territorios de los pueblos indígenas (ama-zónicos y andinos) debe respetarse lo estable-cido en el Convenio 169 de la OIT en relación alderecho a la consulta previa, y deben estar de-finidos en una base de datos que sea de accesopúblico.

• Modificar el sistema de entrega de concesionesincluyendo como requisito una exigencia del ti-

tular minero ciertas capacidades (económica,técnica, know how) que aseguren el cumpli-miento de las actividades comprometidas. Dis-minuyendo la especulación con la obtención deconcesiones.

• Modificar la legislación actual para que la cadu-cidad de la concesión no sólo se dé por incum-plimientos de tipo formal, sino también porotras causales como malas prácticas ambienta-les; esta medida se tendría que aplicar de ma-nera excepcional en los casos en que la autori-dad ha impuesto, por ejemplo, las más alta san-ción administrativa que ha sido previamenteconfirmada por el Poder Judicial. Reducir el pla-zo de caducidad actual.

• Incluir como actores en el proceso minero a losgobiernos regionales y locales y a las comuni-dades afectadas, estableciendo desde la etapade solicitud del petitorio, mecanismos de parti-cipación ciudadana de las poblaciones y comu-nidades.

• Las regiones deben contar con la ZEE aprobadacomo una herramienta que orienta la toma dedecisiones sobre los mejores usos del territo-rio, considerando las necesidades de la pobla-ción y en armonía con el medio ambiente. Enbase a ello, deberían elaborar concertadamen-te sus Planes de Ordenamiento Territorial.

• El Ordenamiento Territorial debe elaborarsedefiniendo con claridad los roles y funciones delMinisterio del Ambiente y de los gobiernos re-

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gionales y locales en los procesos de Zonifica-ción Ecológica y Económica (ZEE) y del Ordena-miento Territorial (OT). Para que ello funcione,el fortalecimiento de la capacidad institucionaly de gestión de los gobiernos regionales y loca-les es indispensable.

8.2 FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADESDE SUPERVISIÓN Y FISCALIZACIÓNDESCENTRALIZADA DE LAS CONCESIONES.

• La moratoria de concesiones mineras es unamedida necesaria para detener el aumento ace-lerado de la entrega de concesiones, que estáfacilitando el crecimiento de la minería ilegal ygenerando conflictos. Mientras dure esta medi-da se debe evaluar y actualizar el marco nor-mativo que establece la Ley General de Mineríay otras normas conexas, que actualmente per-miten la entrega prácticamente automática deconcesiones.

• La moratoria debería permitir asimismo, la re-visión de las concesiones otorgadas para identi-ficar: la existencia de concesiones en áreas res-tringidas a la minería (como áreas naturales pro-tegidas, centros arqueológicos, áreas urbanas yotros), los problemas de sobre-posición conotros derechos (forestal, turístico), concesionescon 10 años o más sin actividad exploratoria,etc.

• Implementar un sistema unificado de catastrogeneral, en el cual los funcionarios públicos y lapoblación, pueda verificar que su concesión mi-nera no se encuentra superpuesta a otros dere-chos previamente otorgados.

• Realizar cambios normativos para que el Es-tado participe en los procesos de compra detierras como veedor para equilibrar las asime-trías existentes entre las partes, especialmen-te cuanto se trata de comunidades campesi-nas o nativas y asegurar adecuados procesosde adquisición o arrendamiento para todas laspartes. En México por ejemplo, existe unaentidad del Estado encargada de supervisar enlos procesos de adquisición de estos terrenos.

• Revisar el Catastro Minero Nacional, a fin deidentificar aquellos titulares que se hacen pa-sar por Pequeña minería artesanal (PMA) o Pe-queña producción minera (PPM) cuando debenser considerados en el Régimen General.

8.3 PROMOCIÓN DE LA MÁXIMATRANSPARENCIA SOBRE LA ENTREGA YGESTIÓN DE LAS CONCESIONES.

• Promover la máxima transparencia de la infor-mación – con fácil acceso, oportuna y perma-nente- sobre: las concesiones mineras entrega-das en el territorio nacional, incluyendo ubica-ción, tamaño, dueño, estado de gestión, y otrainformación relevante.

• Diseñar un sistema de difusión y acceso a la in-formación sobre concesiones mineras solicita-das en los territorios de las comunidades cam-pesinas y nativas a fin de que sus poblacionessin acceso al internet y plurilingües tengan ca-pacidad de acción y opinión.

• Difundir la información sobre los propietariosreales de las concesiones mineras.

Documents

REPORTE CONCESIONES MINERAS.pdf