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SECCIÓN 5 Responsabilidad patrimonial de lasAdministraciones públicas

6065 A. Régimen general 6067

B. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas 6165

C. Responsabilidad de Derecho privado 6175

D. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administracionespúblicas

6180

E. Procedimientos especiales de responsabilidad patrimonial 6200

F. Deber resarcitorio de la UE por actos de naturaleza normativa de las institucionescomunitarias

6255

G. Supuestos indemnizatorios urbanísticos 6260

A. Régimen general6067 Cuando una persona física o entidad jurídica -privada o publica- causa un perjuicio o daño a otro,

ya sea intencionado o casual, ya sea por error o negligencia, o por el desarrollo normal o anormalde la actividad que realiza o los servicios que presta, nace la obligación de reparación. Larelación entre el daño producido a un tercero por la actividad propia y la obligación de reparación,es lo que denominamos comúnmente responsabilidad.

La responsabilidad civil extracontractual se concreta, normalmente, en una obligación decompensación económica (patrimonial) del daño causado. Esta obligación de reparación, encuanto afecta a los organismos e instituciones públicas, se denomina responsabilidad patrimonialde las Administraciones públicas, y constituye una de las garantías fundamentales del ciudadanoen el Estado de Derecho ( Const art.149.1.18ª ).

En nuestro ordenamiento la responsabilidad de las Administraciones constituye un principiofundamental, ya que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tienen derecho aser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo enlos casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de losservicios públicos ( Const art.9 .3 y 106.2 ).

La exigencia de responsabilidad puede derivarse tanto de la acción como de la omisión; puedeser directa, por actos propios de un sujeto, e indirecta, ya que la ley puede imponer a las personasjurídicas la obligación de responder por los daños causados por sus agentes dependientes.La responsabilidad indirecta puede ser, a su vez, compartida, en los mismos términos delresponsable directo, o, subsidiaria, en el caso de que el responsable directo no pueda hacerfrente a la indemnización.

6068 También la responsabilidad puede ser subjetiva, exigible a una persona como consecuenciade una acción u omisión, intencionada (por dolo) o no (por culpa), y objetiva, sin mediarnecesariamente dolo o culpa personal, como consecuencia inevitable del riesgo fortuito derivadode la propia actividad que desarrollan las personas, o de los servicios que prestan las instituciones.De aquí la importancia de establecer la «imputación» o el «grado de imputación» como fenómenojurídico consistente en la atribución a un sujeto determinado el deber de reparar un daño, conbase en la relación existente entre aquél y éste (García de Enterría).

El deber de reparación que la responsabilidad entraña puede nacer de las obligaciones contraídasen un contrato o negocio jurídico -de derecho público o privado-, denominándose en tal casoresponsabilidad contractual, o puede ser imputado por el ordenamiento jurídico al margen

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de ninguna obligación contraída, con base en el principio «nemen laedere», denominándoseentonces responsabilidad extracontractual.

Es tradicional la distinción jurídica entre responsabilidad penal, que se corresponde con laspenas y sanciones a los autores de delitos y faltas, y responsabilidad civil, que, en sentidoestricto, correspondería a la responsabilidad reconocida en las leyes civiles, pero que, en sentidoextenso, abarca a toda obligación de reparación material -no personal- por el daño causado aterceros.

La diferencia entre la responsabilidad extracontractual y la contractual se funda en que la primera supone laexistencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquierrelación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tieneel deber jurídico de soportar, mientras que la segunda deriva del incumplimiento -por una de las partescontratantes- de un deber estipulado en un contrato ( TS 25-7-00, EDJ 24236 ; 18-6-99, EDJ 19717 ).

1. Características del sistema de responsabilidad patrimonial6075 La responsabilidad de las Administraciones públicas y de sus autoridades y demás personal a su

servicio, está recogida en la LRJPAC en dos capítulos:

- la responsabilidad de la Administración (nº 6080 ) ( LRJPAC art.139 a 144 ); y

- la responsabilidad de las autoridades y personal (nº 6180 s. ) ( LRJPAC art.145 y 146 ).

Las características del sistema de responsabilidad patrimonial regulado por la normativa deprocedimiento administrativo, son las siguientes (Martín Rebollo):

• Es un sistema unitario, aplicable a todas las Administraciones públicas ( TS 8-2-01, EDJ826 ), y de Derecho público.• En general, se refiere a toda actividad administrativa, sea jurídica o fáctica y por accióno por omisión.• Reconoce la responsabilidad directa de la Administración (no sólo subsidiaria).• Configura dicha responsabilidad como objetiva, que prescinde de la idea de ilicitud o culpa;y que está orientado a reconocer la reparación integral de los daños.

La responsabilidad patrimonial se define en dos reglas esenciales:

a) Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicascorrespondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo enlos casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de funcionamiento normal oanormal de los servicios públicos ( LRJPAC art.139.1 ).

b) En todo caso, la lesión por la que se origina el daño alegada ha de ser efectiva, evaluableeconómicamente e individualizada en relación con una persona o grupo de personas y nodebemos estar obligados a soportarlo, lo que la convierte en antijurídica ( LRJPAC art.139.2 ).

La responsabilidad de la Administración es objetiva, se reconoce, al margen de toda idea de ilicitudo culpa, el fundamento de la misma se limita al reconocimiento de una lesión patrimonial en losbienes y derechos de los particulares que éstos no tengan el deber jurídico de soportar y quetenga como causa directa la actividad administrativa.

6076 Los fundamentos de este derecho a la reparación de los daños pueden resumirse en dos:

1. La igualdad ante las cargas públicas. El administrado debe soportar sin indemnizaciónlas cargas generales impuestas a los ciudadanos, pero está facultado para reclamar y laAdministración debe responder cuando se le cause un daño específico y singular.

2. La reparación del riesgo social. Los servicios públicos crean situaciones objetivas de riesgoa los que nadie puede substraerse, que la Administración no puede evitar porque no puedequedar inactiva. Como la actividad de la Administración se realiza en aras del interés general y


del beneficio colectivo, es justo que el administrado dañado como consecuencia de esta actividadpública, sea resarcido económicamente por la colectividad.

2. Elementos de la responsabilidad patrimonial

a. Elementos subjetivos(LRJPAC art.139)

Particulares6080 Los sujetos legitimados para solicitar la indemnización son los particulares. Tiene derecho a

indemnización, cuando concurran los requisitos, cualquier sujeto que se considere lesionadopor la actividad de una Administración pública ( CEst Dict 1498/1993 ).

Dicho término debe ser objeto de una amplia interpretación, pudiendo incluirse dentro de él, nosólo los sujetos y entidades privadas, sino también entes y organismos públicos ( TS 24-2-94,EDJ 1670 ; 14-10-94 , EDJ 9438 ).

1) Puede ocurrir que un ayuntamiento comparezca como un particular más, en defensa de sus propiosintereses y con aplicación de las mismas reglas jurídicas que protegen en nuestro ordenamiento lospatrimonios de terceros frente a los daños sufridos como consecuencia del llamado giro o tráfico de lasAdministraciones públicas ( CEst Dict 42/1994 ).2) Las indemnizaciones reconocidas a favor de las víctimas del terrorismo son compatibles conla exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado por el normal o anormal funcionamiento de laAdministración, si bien aquéllas se imputarán a la indemnización que pudiera reconocerse por esteconcepto, detrayéndose de la misma ( L 29/2011 art.3.2 ).

No coincidencia entre particular y perjudicado6080.1 Surge un problema cuando no existe coincidencia subjetiva entre particular que sufre una lesión

de sus bienes o derechos por el funcionamiento de los servicios públicos y el perjudicado.

Puesto que la indemnización se establece a favor de quien sufra la lesión, con independenciade quien es el afectado por la actuación administrativa, es necesario siempre concretar quien esefectivamente perjudicado para poder reconocer a su favor la indemnización pertinente.

La obligación de indemnizar recae sobre la Administración responsable del servicio en que eldaño se produjo.

6080.2 1) El supuesto expuesto es común en los casos de fallecimiento como consecuencia del funcionamientode los servicios públicos. La jurisprudencia establece que la condición de heredero no tiene porquécoincidir con la de perjudicado, ni es necesario obtener antes el reconocimiento de aquélla para poder serconsiderado como tal en el ámbito de la responsabilidad patrimonial administrativa ( TS 4-1-91 ).2) Se reconoce legitimación para reclamar a la hermana de una persona acogida en un centro deminusválidos psíquicos profundos, dependiente de una diputación provincial, que falleció al ingerir unasubstancia tóxica; posee «legitimación ad causam» que se identifica con la titularidad del derecho a pediro de la acción cuya falta no puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso en base a la LJCA art.82.b ,toda vez que en este precepto las causas de inadmisibilidad en el mismo comprendidas hacen referenciaa la falta de capacidad procesal para ser parte, no estar debidamente representada o carecer delegitimación para actuar en el proceso por carecer de la personalidad con que comparece, pero no alsupuesto de falta de legitimación para reclamar que trae causa de la desestimación de la petición hecha a laAdministración, concepto de legitimación «ad causam» vinculada a la cuestión de fondo, en este supuestosi la muerte de la hermana de la demandante ocasionó a esta daños indemnizables por responsabilidadpatrimonial ( TS 3-1-90 , EDJ 42 ).3) Existe legitimación pasiva de un ayuntamiento en una acción dirigida al resarcimiento de losdaños causados por unas obras (construcción de un canal) de las que era beneficiario, aunque éstas fueronejecutadas por la consejería de obras públicas de una CA, desempeñando su dirección facultativa unaempresa municipal de agua ( TS 5-3-02, EDJ 3817 ).



4) En el supuesto de un soldado paracaidista fallecido en acto de servicio, procede indemnizar a lahija extramatrimonial y los daños morales a padres y compañera del fallecido porque la Administraciónpública, no sólo está sujeta a la ley sino también al Derecho ( Const art.103 ) porque el Derecho es previoa la ley, a la que sirve de fundamento, y a la que justifica y vivifica. Y debemos añadir también, que sesabe muy poco de cosas profundas cuando, con olvido de ese precepto constitucional, se pretende quela relación entre un hombre y una mujer no debe producir efectos o consecuencias jurídicas respecto dela madre porque ésta, al no haber estado casada con el fallecido, es una extraña (sic). No debe ser asícuando a la hija habida de esa relación se la ha indemnizado, y desde luego, las convicciones de nuestrotiempo ( CC art.3 ), parecen discurrir por derroteros menos formalistas, precisamente porque la tarea delintérprete del Derecho ha de llevarse a cabo descendiendo a los estratos profundos en que aquélla -la ley-hunde sus raíces, que es lo que quiere decir la Constitución en su art.103. Porque este precepto, cuandohabla de sujeción de la Administración a la ley y al Derecho, lejos de incurrir en redundancia, o de acogersea un estéril recurso retórico, está incitando al operador jurídico de turno a buscar lo jurídico que se escondebajo el ropaje o vestidura de la ley ( TS 5-11-01, EDJ 50114 ).

Administraciones públicas6081 La destinataria de la reclamación de la responsabilidad patrimonial es la Administración pública,

el instrumento fundamental previsto en la Constitución para la acción de los poderes públicos-principalmente del Gobierno-, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos, sometidaa la ley y al Derecho y cuyo régimen jurídico viene determinado por una serie de principiosconstitucionales sobre su organización, estructura y actuación que constituyen un lógico correlatodel Estado social y democrático de Derecho.

Las competencias en materia de responsabilidad patrimonial de cada departamento ministerialpueden sintetizarse del siguiente modo:

Departamentos ministerialesCompetencias en materia de responsabilidad patrimonial (*)( RD 1823/2011 )

Ministerio Norma Órgano competente ContenidoMinisterio de laPresidencia

RD 199/2012art.7.1.f

Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno.

Tramitación de recursos y reclamaciones de la competenciadel Departamento.

Subsecretaría de AsuntosExteriores y de Cooperación.

Tramitación de los expedientes de responsabilidadpatrimonial.

Ministerio deAsuntosExteriores y deCooperación

RD 342/2012art.12 .1.d y 13.1.i

Secretaría General Técnica. Tramitación de los expedientes de responsabilidadpatrimonial.

Dirección General deRelaciones con laAdministración de Justicia.

Gestión de expedientes de responsabilidad patrimonial delEstado por el funcionamiento de la Administración deJusticia.

Ministerio deJusticia

RD 453/2012art.4 .1.d y 8.1.i

Secretaría General Técnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

Ministerio deDefensa

RD 454/2012art.8.2.h

Secretaría General Técnica. Reclamaciones de indemnización.

Intervención General delEstado: SubdirecciónGeneral de Intervención,Fiscalización y AnálisisJurídico en otras ÁreasEconómico Financieras.

Tramitación de expedientes de responsabilidadpatrimonial.

Ministerio deHacienda yAdministracionesPúblicas

RD 256/2012art.11 .5.d redaccRD 696/2013art.único.Dos y19.1.k

Secretaría General Técnica. Reclamaciones de daños y perjuicios por responsabilidadpatrimonial.

Ministerio delInterior

RD 400/2012art.8.2.g

Secretaría General Técnica. Tramitación y propuesta de resolución de reclamaciones deresponsabilidad patrimonial de la Administración.

Ministerio deFomento

RD 452/2012art.8.1.i

Secretaría General Técnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial.


Secretaría General Técnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadasdel funcionamiento de los servicios de la competencia delMinisterio.

Ministerio deEducación,Cultura y Deporte(1)

RD 257/2012art.12.1.j y 12.4

División de Reclamacionesde ResponsabilidadPatrimonial.

Ejercicio de las funciones atribuidas a la Secretaría GeneralTécnica.

Ministerio deEmpleo ySeguridad Social

RD 343/2012art.11.1.m

Secretaría General Técnica. Tramitación y propuesta de resolución de losprocedimientos de responsabilidad patrimonial.

Dirección General dePolítica Energética y Minas.

Seguimiento de los compromisos internacionales suscritospor España, en particular en materia de responsabilidadcivil por daños nucleares.

Ministerio deIndustria, Energíay Turismo

RD 344/2012art.3 .1.j, 8.1.j y8.2.c

Secretaría General Técnica:Subdirección General deRecursos, Reclamacionesy Relaciones con laAdministración de Justicia.

No refiere las reclamaciones porresponsabilidad patrimonial (2).La Subdirección General desarrollará lasfunciones descritas en RD 344/2012 art.8.1.i,j y k .

Ministerio deEconomía yCompetitividad

RD 345/2012art.15.1.j

Secretaría General Técnica. Reclamaciones de daños y perjuicios por responsabilidadpatrimonial.

Ministerio deAgricultura,Alimentación yMedio Ambiente

RD 401/2012art.13.3.j

Secretaría General Técnica. Tramitación y propuesta de resolución de las reclamacionesen materia de responsabilidad patrimonial.

Ministerio deSanidad,Servicios Socialese Igualdad

RD 200/2012art.9.1.f

Secretaría General Técnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial por elfuncionamiento de los servicios del Departamento y de susorganismos adscritos.

(*) Resulta habitual la delegación competencial vía orden ministerial (nº 6126.7 ).

6081.1 (1) Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ( OM ECD/465/2012 ). Se delegan competenciasdel Ministerio en materia de revisión de actos administrativos, responsabilidad patrimonial,reclamaciones previas y derecho de petición:

• Delegación de competencias del ministro en materia de revisión de actos administrativos,responsabilidad patrimonial, reclamaciones previas y derecho de petición. Se delegan en:

- el subsecretario las competencias del ministro relativas a la resolución de los recursos contra lasresoluciones de los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial;

- el secretario general técnico las competencias del ministro relativas a la resolución de losprocedimientos sobre responsabilidad patrimonial.

• Aprobación de la delegación de competencias de órganos superiores y directivos del Ministerioen otros órganos en materia de (entre otras) responsabilidad patrimonial.

(2) Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Se omiten las reclamaciones y recursos enmateria de responsabilidad patrimonial ( RD 344/2012 art.8.1.i ). La Secretaría General Técnicaejerce las funciones que le atribuye la L 6/1997 art.17 (producción normativa, asistencia jurídica ypublicaciones) y, específicamente, el estudio de los recursos administrativos, su tramitación y laelaboración de las propuestas de resolución, así como de las reclamaciones previas a la vía judicialcivil, de los expedientes de revisión de los actos administrativos y declaraciones de lesividad.

6081.2 Existen supuestos en que la actividad de servicio público no es desempeñada directamentepor la Administración, casos en que los particulares actúan como sus mandantes ya seaejerciendo servicios públicos o como agentes de la Administración. Se trata de los actos de losconcesionarios de servicios públicos ( TS 11-6-79 ) o contratistas de las Administraciones



públicas que no son, en sentido estricto, actos administrativos, sin perjuicio de que susactuaciones puedan generar responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Ver nº6086 .

Las Administraciones institucionales y corporativas, aunque está fuera de toda duda suposibilidad de consideración como Administración del Estado ( TS 5-2-91 , EDJ 1168 ), encuanto que desempeñan verdaderos servicios públicos, son sujetos responsables por este mismorégimen ( TS 25-10-82 , EDJ 6343 ; 16-2-83 ). En cambio, no se someten al mismo en relacióncon los daños causados en la actividad propia de su esfera privada.

Los supervisores financieros, como son el Banco de España ( TS 5-5-04, EDJ 31529 ) y laComisión Nacional del Mercado de Valores ( TS 16-5-08, EDJ 73280 ; 27-1-09, EDJ 10535 ), estánsometidos al deber indemnizar a los particulares que resulten lesionados en el ejercicio normalo anormal de sus potestades.

En el caso de los actos del Consejo General del Poder Judicial ( LOPJ art.640 redacc LO4/2013 ), la indemnización de los daños y perjuicios causados por éste queda sometida alrégimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. La reclamación deresponsabilidad patrimonial se presenta ante el Consejo de Ministros, que es competente pararesolver.

6082 1) La regulación de las concesiones administrativas esta dispersa por la normativa sobre el demaniopúblico (costas, dominio público hidráulico, montes, etc. -p.e. L 33/2003 art.94 -). En el ámbito local, laconcesión se recoge como una modalidad de gestión indirecta ( LBRL 7/1985 art.85 ; RSCL art.113 ).2) Son contratos del sector público los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión deservicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector público y el sector privado quecelebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público ( LCSP art.5 s. ).3) La responsabilidad patrimonial en casos de transferencia de competencias administrativas,entendida como una delegación intersubjetiva y no como una abdicación de titularidad, reside en laAdministración corporativa -p.e. Consejo de Colegios Farmacéuticos, por denegación de la apertura deuna oficina de farmacia- que resuelve y actúa en el ejercicio de la competencia transferida, siendo ésta ala que debe formularse la reclamación por aquel concepto ( TS 17-11-01, EDJ 52402 ).4) El Consorcio de Compensación de Seguros está jurídicamente obligado a soportar lasconsecuencias lesivas que tengan la consideración de riesgos extraordinarios, aunque hayan sidocausados como consecuencia del funcionamiento de las Administraciones públicas, sin que luego puedasubrogarse en la posición del lesionado y ejercer la acción de regreso contra la Administración ( CEst Dict1762/1996 ; 2824/1995 ; 2815/1995 ).5) Los daños en bienes de dominio público tienen un doble tratamiento: en ocasiones se aplica lapotestad sancionadora que las leyes especiales (p.e., aguas, patrimonio histórico o montes) atribuyen a laAdministración titular de ese bien para su protección ( TS 13-3-02, EDJ 4073 ; 15-3-02, EDJ 4081 ), en elsupuesto de inexistencia de normativa especial, es de aplicación la normativa LRJPAC art.139 s.

6082.1 6) En lo que se refiere a los supervisores financieros, el Tribunal Supremo ha dejado clara su postura( TS 9-12-10, EDJ 264984 , sobre los perjudicados por la intervención y declaración en concurso de FórumFilatélico y Afinsa; con cita de TS 16-5-08 , caso Ava; 27-1-09 , caso Gescartera; 25-4-88 , caso Sofico).Se atribuye a la Administración responsabilidad patrimonial por omisión de organismos supervisores (p.e.CNMV o AEAT). Entre el funcionamiento anormal que se atribuye a la Administración -del que se dice queprovocó la confianza de los inversores- y el resultado dañoso sufrido por los actores se interponen dostipos de actuaciones absolutamente voluntarias:- en primer término, la decisión de los demandantes de invertir en las sociedades del grupo;- en segundo lugar, la gestión desarrollada por los directivos de aquéllas.Se añaden además los siguientes razonamientos:

• Pretender ligar causalmente la decisión de invertir con la confianza en la existencia deun respaldo administrativo de la legalidad de la actuación de las empresas objeto de lapublicidad resulta terminantemente excesivo.


• La actividad de inversión de capitales, en un modo diligente de conducirse debe irprecedida de un asesoramiento de expertos, los cuales por cierto, no suelen hacerindicaciones terminantemente favorables, pues dejan normalmente a salvo la posibilidad defracasos. Incluso pues, la intervención de personas peritas en la materia se traduce en undejar la decisión, siempre sometida a riesgos en manos del futuro inversor.• La decisión de invertir capitales tiene un carácter eminentemente personal, en cuantoque la ha de tomar el interesado, que debe saber que en el mundo de los negocios notodo son éxitos o beneficios, sino que también existen los fracasos y las pérdidas. Estecarácter «personal» de la decisión implica la asunción también «personal» de los riesgos,independientemente de las responsabilidades en que pueden incurrir los gestores de lasempresas en las que se produce la inversión.• Confiar el ahorro y su rentabilidad personal o individual e incluso colectivo de una familiao de un grupo en un negocio como el que llevaban a cabo las empresas Fórum y Afinsa,cuya razón de ser era la revalorización de un bien tangible como los sellos de correo sindestino postal, sino de coleccionismo filatélico, requería de un mínimo asesoramiento queno fuera únicamente el de los impulsores del negocio. La filatelia es ante todo una aficiónpara el disfrute personal del coleccionista.• Debe acreditarse la existencia de un nexo causal en sentido lógico entre la inactividad dela Administración y el resultado lesivo, lo cual es suficiente en casos donde existe un deberjurídico, claro y preciso, de actuar ( TS 28-3-00 ; 18-4-00 ; 18-5-02 ).

7) Respecto a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, su Estatutoestablece que serán resueltos por el director de la Agencia los procedimientos de responsabilidadpatrimonial derivados de las actuaciones de la Agencia ( RD 1275/2011 art.4.3 ).8) La responsabilidad patrimonial del Estado por la actuación de los órganos de la Comisión dePrevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias es exigible, en su caso, anteel ministro competente en materia de Hacienda, en los términos establecidos por la LRJPAC ( L 10/2010art.45.6 ).

Administraciones autonómicas6082.2 El Estado tiene competencia exclusiva para establecer el sistema responsabilidad de todas las

Administraciones públicas ( Const art.149.1.1ª y 18ª ). Aparece así el Estado como garante de laprescripción constitucional de que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligacionesen cualquier parte del territorio del Estado ( Const art.139.1 ). La potestad legislativa en estamateria corresponde pues al Estado, que establece los términos que desarrollen el derecho aindemnización por los daños que cause.

Este sistema de responsabilidad es de observancia por todas las comunidades autónomas ( L12/1983 art.12.2 ; TS 18-10-93, EDJ 9214 ; 28-12-98 ), sin perjuicio de que las comunidadesautónomas puedan establecer otros supuestos de responsabilidad, siempre que respeten lalegislación estatal, con la que han de cohonestarse, y sirvan al desarrollo de una política sectorialdeterminada.

Se trata de una garantía indemnizatoria adicional que se superpone a la indemnizatoria generalfijada por el Estado ( TCo 61/1997 ).

Así, para las comunidades autónomas puede trasladarse el sistema de responsabilidad conalgunas especialidades procedimentales propias de su singular asunción de competencias enmateria de responsabilidad patrimonial ( RD 429/1993 art.1.2 ). Dichas especialidades se producensobre todo en relación con la emisión de dictámenes de órganos consultivos (nº 6138 ). Sinembargo, no todas utilizan el mismo instrumento normativo para el reconocimiento de tal deberpúblico según puede observarse en cuadro adjunto.

La responsabilidad patrimonial de la Administración se regula en la mayor parte de lascomunidades autónomas, según se indica en el cuadro siguiente.



6082.3 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Comunidadautónoma

Estatuto de autonomía Normativa complementaria

ANDALUCÍA LO 6/1981 art.15.1.2º ; LO 2/2007art.43.4

L Andalucía 9/2007, art.26.2.k

ARAGÓN LO 5/2007 art.75.12º L Aragón 1/2009 art.15.10

ASTURIAS No la menciona Referencias normativas sectoriales

BALEARES LO 2/1983 art.11.1 ; LO 1/2007art.31.1

L Baleares 3/2003 art.69

CANARIAS No la menciona L Canarias 4/1990 art.33 ; D Canarias124/2007 art.2.1 y DLeg Canarias1/2000 art.228

CANTABRIA LO 8/1981 art.34 L Cantabria 6/2002 art.140

CASTILLA-LAMANCHA

No la menciona L Castilla-La Mancha 3/1984 art.42

CASTILLA Y LEÓN No la menciona L Castilla y León 2/2010 art.25 y 26

CATALUÑA LO 4/1979 art.10.1 ; LO 6/2006art.159.5

L Cataluña 26/2010 art.54 .2.i y 81 s.

CEUTA LO 1/1995 art.30 Referencias normativas sectoriales

EXTREMADURA LO 1/1983 art.48 L Extremadura 1/2002 art.133 a 136Referencias normativas sectoriales

GALICIA LO 1/1981 art.27.2 . Sólo en relacióncon el régimen local

L Galicia 6/2001 art.5

LA RIOJA LO 3/1982 art.29 L La Rioja 4/2005 art.65 ; L La Rioja3/1995 art.85

MADRID LO 3/1983 art.35 L Madrid 1/1983 art.55

MELILLA LO 2/1995 art.30 Reglamento del Gobierno yAdministración Ciudad Autónoma deMelilla (BOML 15-1-96) art.18.6

MURCIA No la menciona L Murcia 7/2004 art.3 .2.d y 16.2.o

NAVARRA LO 13/1982 art.57.a LF Navarra 15/2003 art.76 a 86 y 116

PAÍS VASCO LO 3/1979 art.11.1.b L País Vasco 2/2006 art.9 .2 y 18.3Referencias normativas sectoriales

C.VALENCIANA LO 5/1982 art.32 L C.Valenciana 5/1983 art.85

La técnica legislativa utilizada por las distintas comunidades autónomas es dispar. Desde los estatutosque no la referencian, a algunas que se refieren a la propia comunidad autónoma, con personalidadjurídica única (Cantabria); otras (Comunidad Valenciana), con peor técnica normativa, se refieren a laresponsabilidad patrimonial de la Administración pública (de la Generalitat Valenciana), cuando es ésta yno aquélla el sujeto responsable.

Administraciones locales(LBRL art.54;ROF art.223 a 225)

6082.4 Las corporaciones locales, responden directamente de los daños y perjuicios causados a losparticulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios


públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidosen la legislación general sobre responsabilidad administrativa.

Funcionarios públicos6083 Los funcionarios públicos tienen hoy un tratamiento diferente según se considere que, en

aplicación de la normativa específica al caso (indemnizaciones fijadas de acuerdo con la Ley defuncionarios civiles del Estado - D 315/1964 art.63.1 -, la L 30/1984 art.23.4 , la L 7/2007 art.14.d ola legislación de clases pasivas reconvertida a régimen especial de la Seguridad Social), puedenobtener cobertura para su daño o no.

En el primer supuesto, es improcedente la vía de la responsabilidad patrimonial, pero, en el casocontrario, se consideraría ésta procedente ( CEst Dict 1373/1991 ; 199/1994 ; 1917/1994 ), siendoconsiderada una forma de reparación complementaria, siempre que se cumplan sus requisitos( AN 28-9-94 , 2-10-96 ; TS 11-3-99, EDJ 9822 ).

Sin embargo, en este último caso, debe distinguirse si los daños sufridos por los funcionarios lo hansido con ocasión del cumplimiento de sus funciones o como consecuencia del funcionamientodel servicio.

En el primer caso, la vía procedente en la responsabilidad patrimonial ( CEst Dict 936/1997 );en el segundo, la normativa de clases pasivas o el régimen de indemnizaciones citado de lanormativa de la función pública.

Disiente el Tribunal Supremo en recurso extraordinario de revisión, que aplica la teoría de ladualidad de títulos y entiende compatible la percepción de una pensión extraordinaria del régimende clases pasivas con una indemnización a título de responsabilidad ( TS 12-3-91 ; 20-5-96, EDJ3652 ; 19-9-96, EDJ 6000 ).

6083.1 Cuando la reclamación dirigida a la Administración, en reconocimiento de responsabilidad de lamisma, se plantea por personal dependiente de ella y en razón de daños sufridos con ocasiónde la prestación de servicio, la cuestión a resolver ha de partir de la normalidad o deficiencia enla prestación del servicio y de si, en este último supuesto, tal deficiencia es o no imputable alfuncionario o servidor público ( TS 23-4-08 ; 1-2-03, EDJ 2611 ; 14-10-04 ). En el supuesto defuncionamiento normal, el servidor público asume voluntariamente un riesgo que, de acuerdocon la Ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y laAdministración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial,sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a surelación estatutaria ( TS 10-4-00 ).

Sólo en el caso de funcionamiento anormal del servicio debe discernirse si la deficiencia oanormalidad es consecuencia, exclusivamente, de la propia actuación del servidor o funcionariopúblico, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o perjuicio sufrido, conlo que faltaría el requisito del nexo causal, requerido para que nazca la responsabilidad patrimonialde la Administración - LRJPAC art.139.1 - o si la deficiencia o anormalidad del servicio obedecea otros agentes, con o sin la concurrencia de la conducta del propio perjudicado, en cuyo casola indemnización en su favor habrá de moderarse en atención a su grado de participación ( TS18-3-09, EDJ 32297 ).

Ahora bien, por lo que respecta a las personas jurídico-públicas, no basta ostentar la titularidad deuna competencia para ejercer la acción de resarcimiento de daños sino que es necesario poseerla titularidad de un bien o derecho patrimonial ( CEst Dict 55672/1991 , Generalitat catalanavs. Estado, detección de mina en el lecho marino adyacente a las Islas Medas explosionada porsubmarinistas dependientes de la Administración del Estado; las competencias sobre proteccióndel medio ambiente, ordenación del sector pesquero, ordenación territorial del litoral y zonascosteras, etcétera no son título suficiente, la titularidad de los bienes dañados sobre los que tiene



lugar el desarrollo de la actividad material que origina el daño -lecho marino- es de titularidadestatal).

6084 1) Doctrinalmente, la Administración siempre actúa a través de sujetos físicos concretos (autoridades,funcionarios, personal laboral), a los que se aplica el sistema legal de responsabilidad patrimonial materialy procesal.El problema se produce en los «supuestos frontera» (ejemplo, los agentes del orden -policía o guardiacivil- quienes se encuentran en situaciones de servicio permanente), cuando resulta difícil distinguir si elfuncionario actúa en desarrollo de sus atribuciones públicas o dentro de su esfera jurídico privada (en cuyocaso la responsabilidad en la que se incurriese se regiría por el CC art.1902 s. ). En estos casos debeprocederse a una serie de sucesivas etapas de imputación e imputabilidad del daño y del deber dereparación, para determinar el régimen aplicable y, en su caso, la reparación debida (Gamero Casado).En aquellos supuestos en que existe una relación de sujeción especial entre el que sufre el daño y laAdministración la clave para resolver este conflicto que pudiera en principio dar lugar a entender que elfuncionario tiene el deber jurídico de soportar los daños y perjuicios connaturales al servicio públicoque presta, estriba en la normalidad o deficiencia en la prestación del servicio porque en el supuestode funcionamiento normal ( TS 1-2-03 ). El servidor público ha asumido voluntariamente un riesgo que,de acuerdo con la Ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y laAdministración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino conlas prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria( TS 10-4-00 ). Pero en caso de funcionamiento anormal del servicio público, sin participación alguna delservidor público, tiene derecho a ser resarcido de los daños y perjuicios que ello le irrogue ( TS 14-10-04 ).2) En el caso de agentes que no ostenten la condición de funcionario público se aplica el sistemade Seguridad Social, comportándose el Estado (o la Administración de que se trate) como un empleadornormal ( DL 10/1965 ).3) Sin entrar en el examen de la razón de oportunidad que aconseja al Estado organizar a sus cuerposde seguridad de manera que los miembros pertenecientes a los mismos puedan portar las armasreglamentarias aun cuando estén fuera de servicio, lo cierto es que se trata de un sistema organizativodel que resultan gravísimos riesgos que, en ocasiones, originan un siniestro mortal. Ahora bien, si a pesarde ello el sistema se mantiene, ha de presumirse que se debe a que la Administración entiende que elfuncionamiento global del servicio así lo exige y, consecuentemente, debe de asumir el hacerse cargode la responsabilidad por los resultados lesivos o dañosos de los hechos en los que concurra comofactor esencial la forma en que ha considerado necesario organizar el servicio, porque en definitiva talesresultados serán imputables a su funcionamiento ( TS 19-7-01, EDJ 30955 ; 31-12-01, EDJ 65820 ).

6085 4) Existe responsabilidad patrimonial de la Administración y, en su consecuencia, un daño producido enlos intereses patrimoniales del autor de una sustitución médica, al no serle retribuidos sus servicios ynegados los mismos, ha sido producido por el funcionamiento anormal de los servicios públicos sanitarios(actividad del director del hospital, al presuponer lógicamente, que sería autorizada la sustitución, ypermitir la prestación inmediata de esos servicios como por la propia Administración institucional sanitariaal no pronunciarse con la inmediatez requerida por las circunstancias concretas concurrentes, sobre laaceptación de dicha sustitución), sin que el interesado tuviera el deber jurídico de soportar tales perjuicios,puesto que todo servicio prestado a la Administración debe ser retribuido en congrua correspondencia conla naturaleza del servicio ( TS 12-7-94, EDJ 7260 ).5) La circunstancia de ser los recurrentes funcionarios miembros del Cuerpo Nacional de Policíano determina que cualesquiera acciones administrativas o judiciales que promuevan hayan de versarindefectiblemente sobre una cuestión de personal (en el caso presente se trata de una responsabilidadpatrimonial), pues no es la condición subjetiva del recurrente, sino el objeto de la pretensióndeducida, lo que permite identificar la materia sobre la que versa la acción ejercitada. La extensión deefectos pretendida no se refiere a ninguna de las materias que prevé LJCA art.110 : no cabe aceptarinterpretaciones extensivas de la «materia de personal» con la que se pretende obtener la aplicación aefectos de LJCA art.111 , porque:- no cabe confundir el objeto de la actividad de la Administración de personal con las garantías que, frentea posibles arbitrariedades o ilegalidades puedan cometerse con ocasión de esa actividad por los poderespúblicos;


- esa interpretación extensiva tendría por consecuencia desvirtuar la razón de ser del incidente de extensiónde efectos de las sentencias, que no es otro que el de ahorrar la apertura de múltiples procesos innecesarioscontra los llamados actos en masa ( LJCA Exp.Motivos ).Esta finalidad (expresamente declarada por el legislador) y que explica y fundamenta la innovación procesalque supone el incidente de extensión de efectos, está postulando, implícitamente, una interpretaciónrestrictiva de LJCA art.110 , que regula el incidente en materia tributaria y de personal ( TS 1-4-09, EDJ42657 ; de acuerdo con TCo 146/2005 ; TS 15-3-04 ; 18-5-04 ; 26-4-04 ; 29-4-04 ; 5-4-06 ).6) El daño sufrido por el funcionario recurrente tiene su causa en una maniobra realizada por él mismo,por lo que, en realidad, falta el elemento causal determinante del nacimiento de responsabilidad de laAdministración y el daño resultante ha de ser soportado por el causante de los hechos, sin que el reclamantetenga derecho a ser indemnizado en concepto de responsabilidad patrimonial más allá de las prestacionesprevistas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, careciendo, endefinitiva, de derecho a obtener el reconocimiento de responsabilidad de la Administración ( TS 18-3-09,EDJ 32297 ).

Servicios públicos sometidos a contrato o concesión administrativa(LCSP disp.adic.19ª)

6086 Existen supuestos en que la actividad de servicio público no es desempeñada directamente porla Administración, casos en que los particulares actúan como sus mandantes, ya sea ejerciendoservicios públicos o como agentes de la Administración.

La regulación de la contratación administrativa se ocupa de la responsabilidad de las autoridadesy del personal al servicio de las Administraciones públicas derivada de sus actuaciones enmateria de contratación administrativa, tanto por daños causados a particulares como a la propiaAdministración, remitiéndose al régimen jurídico general (LRJPAC y RD 429/1993 ).

Así, se establece que la infracción o aplicación indebida de los preceptos contenidos en laLCSP por parte del personal al servicio de las Administraciones públicas, cuando medie almenos negligencia grave, constituye falta muy grave cuya responsabilidad disciplinaria se exigiráconforme a la normativa específica en la materia.

En cuanto al procedimiento, en los servicios públicos sometidos a contrato o concesiónadministrativa, no obstante asumir la Administración pública el procedimiento de reclamacióncorrespondiente, y el reconocimiento de la responsabilidad, el deber de indemnización recaeen el contratista o concesionario del servicio, actuando la Administración concedente comoautoridad arbitral contra cuya reclamación cualquiera de las partes, tanto el reclamante como elconcesionario, pueden interponer recurso. Existe una excepción: cuando el daño que se cause aterceros sea producido por causas directamente imputables a la Administración ( LCSP art.214.2 ;TS 23-3-09, EDJ 42634 ).

6086.1 Sobre los daños causados por el contratista o concesionario de la Administración, seacepta mayoritariamente la tesis de que aquellos daños que no puedan serle imputados a laAdministración no pueden ser por ella atendidos, por lo que no existe relación de solidaridadalguna entre la Administración y sus contratistas o concesionarios, abandonándose la posturajurisprudencial ( TS 9-5-89, EDJ 4829 ) que los consideraba como delegados de la Administracióny, en consecuencia, hacía responder a la Administración solidariamente junto con éstos ( TS23-2-95, EDJ 976 ). Ahora bien, el procedimiento administrativo para su exigencia a éstos es elmismo ( RD 429/1993 art.1.3 ), y debe reclamarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa( TS 20-6-94, EDJ 11613 ).

Cuando los daños derivan de un proyecto no elaborado por la Administración y sí por uncontratista-concesionario -o ha incorporado éste modificaciones o mejoras en uno administrativo-,responde éste ( LCSP art.130.4 ).



Las empresas públicas en el supuesto de gestionar servicios estatales reciben el trato de losconcesionarios ( TS 14-6-83 ; 16-1-91, EDJ 316 ).

1) Existe concurrencia de culpas por los daños y perjuicios sufridos por el vehículo del recurrente aconsecuencia de rotura de la calzada, declarando la existencia de responsabilidad patrimonial acreditadala causa del accidente que es imputable tanto a la defectuosa conservación del alcantarillado como ala defectuosa vigilancia del estado de la calzada por la que circulan los vehículos, esta acreditado elhecho determinante de la responsabilidad tanto del ayuntamiento como de la concesionaria del servicio dealcantarillado y desagües ( TSJ Castilla y León/Burgos 1-10-04, EDJ 154375 ).2) Existen pronunciamientos judiciales que obligan al Estado a hacerse cargo de deudas en caso de impagodel justiprecio de los terrenos expropiados para la construcción de una autopista estatal de peaje enrégimen de concesión ( L 8/1972 art.17.2 redacc RDL 1/2014 art.6 ; REF art.5 ), obligando al abono a lasociedad concesionaria declarada en concurso de acreedores. Con la modificación se pretende evitar quesi el Estado se encuentra con este tipo de resoluciones judiciales, acabe asumiendo dos veces el pago dela expropiación, en beneficio del concesionario. De un lado paga al expropiado, obligado por resoluciónjudicial, y de otro entrega al concesionario el importe de la responsabilidad patrimonial. Se reconoceal Estado, como resultado del pago por cuenta de otro, el derecho a subrogarse en el crédito delexpropiado frente al concesionario, procediéndose a minorar el importe de la responsabilidad patrimonialcon la parte del crédito no reembolsada por la sociedad concesionaria, garantizándose la indemnidad delEstado frente a los incumplimientos de los concesionarios. Por lo tanto, si el concesionario no cumpledichas obligaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera quehacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, éste queda subrogado en el crédito delexpropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo del Estado,las cantidades que no le sean reembolsadas minoran el importe global que corresponda en concepto deresponsabilidad patrimonial de la Administración.

Plazo del ejercicio de la acción6087 La LSCP no recoge la precisión sobre la interrupción del plazo de la acción civil, sino sólo de la

acción, con lo que el ejercicio del requerimiento deja abierto la posibilidad de accionar en todaslas jurisdicciones, lo que es fruto de la idea de unidad jurisdiccional que rige en esta materia( LCSP art.214.3 in fine y 4 ).

Esta regla puede generar problemas de interferencia y prejudicialidad entre los órdenes civil ycontencioso-administrativo. Por ejemplo, ante el recurso contencioso-administrativo interpuesto por elcontratista contra la decisión administrativa que fija la responsabilidad, y respecto de la acción civil de losperjudicados contra aquél.

Administración laboral en supuestos de expedientes de regulación de empleo6088 Se trata de verificar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración laboral en los

supuestos de anulación de la decisión del empresario, tanto en los casos en que su respuestasea de autorización como en aquellos en los que no se le otorgue la autorización para la realizaciónde un expediente de regulación de empleo (ERE).

Con respecto a los ERE se ha señalado que la concurrencia efectiva de las causas legales delos despidos colectivos y su adecuación a los objetivos señalados por el legislador se sujeta aun procedimiento de verificación por las Administraciones de carácter reglado, sin que éstasdispongan de facultades discrecionales que les permitan oponerse a los despidos ni tampocoarbitrar o solucionar conflictos entre intereses de los empresarios y trabajadores al margen de lasprevisiones causales de los despidos colectivos establecidas por el legislador

En el caso de acuerdos de la Administración laboral que no concede la necesaria autorización,se ha entendido ( TS 16-9-99 , EDJ 80981 ) que la anulación sin más de tales actos no comportaobligación de indemnizar; para declarar la responsabilidad patrimonial es necesario distinguiraquellos supuestos en que la anulación de la resolución de la Administración laboral se debe a unadiferente interpretación de una norma jurídica en un asunto complejo, de aquellos otros en que


habría habido un error o deficiente valoración de datos objetivos. Solo en este último supuestohabría obligación de indemnizar, siempre que concurriesen todos los requisitos exigibles para laconfiguración de la responsabilidad patrimonial. Sólo procedería la responsabilidad patrimonial,si concurrieran todos los requisitos necesarios al efecto, cuando la Administración hubieseconcedido la autorización sin comprobar errores de carácter objetivo en la solicitud del empresariopero no cuando la autorización es anulada por consideraciones jurídicas, como ocurrió en elcaso de autos en que el órgano jurisdiccional realizó una consideración jurídica distinta a la de laAdministración, sobre cuestión de tal relevancia como la relativa a la concentración de empresasy a la individualización que era exigible respecto a la situación de la empresa ( TS 21-4-05 EDJ68404 ).

6089 1) La naturaleza de la autorización administrativa de los ERE es un mecanismo de control causalatribuido a la Administración, sin perjuicio de la eventual revisión jurisdiccional, de naturaleza regladaencaminado a evidenciar si realmente concurre o no alguna causa legal a la que se supedita la procedenciadel despido colectivo, sin que la Administración pueda arbitrar en conflictos suscitados en el seno de laempresa, al margen de la constatación de dicha causa legal, o hacer cumplir eventuales obligacionesasumidas en virtud de acuerdos o pactos entre la empresa y los trabajadores.2) El Tribunal Supremo confirma una sentencia por la que se autorizó a la parte actora a extinguirlas relaciones laborales que mantenía hasta un determinado número de empleados. Esta autorizaciónno puede rebasarse al no haber presentado la interesada una memoria comprensiva de las causaseconómicas o tecnológicas que pongan de manifiesto la necesidad de rescindir los contratossolicitados, pues el hecho de que la empresa recurrente se encuentre incluida dentro de un grupo deempresas que representa a todo un sector, no le exime de presentar las circunstancias concretas en lasque se encuentra la recurrente, pues es sólo respecto de ella de quien se ha autorizado la medida solicitada( TS 23-6-99 , EDJ 19737 ).3) La cuestión clave se centra en que, entre la documentación presentada al solicitar la incoación delexpediente, no se había aportado la situación individual de la empresa solicitante, sino la relativa algrupo industrial del que formaba parte, por lo que no quedaba acreditada la existencia de una situacióneconómica determinante del cierre de la empresa solicitante, aunque en el expediente sí que constaba talhecho y es verdad que la memoria que se presenta por la empresa, en ambos casos, es la memoria delgrupo ( TS 4-10-07 , EDJ 175357 ; 12-9-08 , EDJ 166799 ).4) Se ha declarado que no cabe apreciar la responsabilidad patrimonial porque, con independencia de lasincidencias posteriores de los contratos de trabajo, lo cierto es que no cabe apreciar la vulneracióndel ET art.51.2, 4, 5 y 6 , a la vista de la naturaleza y alcance que ha de darse a la autorización de laAutoridad laboral en los expedientes de regulación de empleo ( TS 4-10-07, EDJ 175357 ).

6090 5) Existen algunas sentencias de distinto criterio:- se establece el derecho de la empresa por responsabilidad patrimonial de la Administración, al considerarque existen razones objetivas para determinar que la empresa no debería haber soportado los gastos deSeguridad Social, salarios e indemnizaciones debidos por causa de la denegación del ERE a laempresa ( TSJ Andalucía/Sevilla 12-4-07 , EDJ 291933 );- se produce un perjuicio para los trabajadores cuando se extinguen los contratos de trabajo por víade un ERE y posteriormente esta autorización queda anulada y la indemnización que les hubieracorrespondido habría sido de mayor cuantía; existe, no obstante, un fallo a la hora de probar lascantidades que en concepto de daños les correspondían, así como al acreditar las cantidades que habíancobrado en aplicación del ET art.51 ; un fallo en la prueba que no desvirtúa la estimación de la existenciade un perjuicio por la anulación de la autorización ( TSJ C.Valenciana 24-7-09 );- se encuentra un fallo en la lectura del expediente que demuestra lo contrario a lo mantenido por laAutoridad que lo autorizó ( TSJ Cataluña 29-7-03 );- se anula la autorización al entender que la existencia del grupo de empresas es clave para entender ladenegación de la autorización, lo que no hizo la autoridad laboral, ya que en el expediente sí que constabatal hecho y es verdad que la memoria que se presenta por la empresa, en ambos casos, es la memoria delgrupo; es decir, la Autoridad laboral vuelve a fallar al controlar la documentación que debe incorporarsepara probar la mala situación económica de la empresa ( TS 1-7-08 , EDJ 119066 ).



6) El criterio tuitivo de los intereses públicos parece imponerse y así se desestima el recurso de casaciónpara la unificación de doctrina interpuesto contra la sentencia dictada por el TSJ C.Valenciana que confirmóla resolución de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se desestima la solicitud deresponsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos por la extinción de sus contratos de trabajo, realizadaen su día en base a la autorización otorgada por la resolución del expediente de regulación de empleo, y queposteriormente fue anulada en vía jurisdiccional mediante sentencia, diciendo que no existe la identidadexigida entre las sentencias de contraste ( TS 24-10-07 ; 21-4-05 ), y que no existe la contradicción exigida,lo que ya sería suficiente para desestimar el recurso de casación para unificación de doctrina, sino queademás lo que el recurrente pretende por la vía del recurso de casación para unificación de doctrina esque el Tribunal revise y altere la declaración de hechos probados que hace la sentencia recurrida, y ello nies ni puede ser el objeto del recurso de casación para unificación de doctrina ( TS 27-10-09, EDJ 251557 ).7) Los procedimientos administrativos para la tramitación de expedientes de regulación de empleose regulan en RD 801/2011 .

b. Elementos objetivos(LRJPAC art.139.1)

6095 Debe producirse en los bienes y derechos de quien reclama una lesión antijurídica; es decir, undaño que no se tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Antijuridicidad6096 Significa que el perjuicio causado al particular exceda de lo que normalmente se consideran

cargas u obligaciones generales, o de aquellos sacrificios exigidos por la normal convivenciao por la naturaleza misma de los servicios que se reciben de la Administración (p.e. losriesgos inherentes a la actividad sanitaria asistencial o la participación por el interesado en unamanifestación ilegal y violenta ( TS 22-4-94, EDJ 3572 ; 1-7-95 , EDJ 4574 ).

La expresión bienes y derechos comprende tanto los derechos propiamente dichos como losintereses legítimos.

Para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el dañoque le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar enconsideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa. El panorama no es igual sise trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optarentre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad queproscribe la Constitución ( Const art.9.3 ), que si actúa poderes reglados, en lo que no disponede margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundogrupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadoraalcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de losconceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concretola única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, paracomprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada deforma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable yde forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudicialesque para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así laantijuridicidad de la lesión ( TS 5-2-96 ; 24-1-06, EDJ 16098 ; 13-1-00, EDJ 726 ; 12-9-06, EDJ261539 ; 5-6-07, EDJ 135813 ; 31-1-08, EDJ 6217 ; 5-2-08, EDJ 13751 ; 16-2-09, EDJ 15205 ).

6096.1 Resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, procedael sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de losmárgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacerlos intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que,si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a lospresupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.


En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado elfuncionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico, ha de analizarse la índolede la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Estoes, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de lasnormas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad queejercita ( TS 14-7-08 ; 22-9-08, EDJ 173237 -unificación de doctrina- ; 21-10-09, EDJ 259166 ).

6096.2 1) La antijuridicidad no es una calificación sobre la dimensión subjetiva de la actividad administrativa(culpabilidad), sino un elemento objetivo de la lesión. Lo esencial es saber si existe obligación jurídicade soportar el resultado lesivo, por ello se valora ese resultado y no la acción que lo provoca ( CEst Dict26-7-90 ). En sentido contrario, p.e., debe colegirse que los administrados están obligados a soportar ciertosretrasos en el funcionamiento de las Administraciones públicas (estándar de eficacia administrativo) y asoportar las limitaciones de la «lex artis médica» como en el supuesto de aneurisma gigante enambas carótidas para el que la medicina no ofrece hoy soluciones ( TS 14-6-91, EDJ 6340 ); o el caso depaciente vasectomizado que resulta padre de familia a posteriori, siempre que queda probada la correctaatención médica en tal proceso ( CEst Dict 14-7-94 y TSJ La Rioja 29-2-96 , confirmada por TS 3-10-00( EDJ 30797) , o el caso de un embarazo calificado de normal y de bajo riesgo en el que se cumplió elprotocolo de ecografías de nivel I (no practicando las de nivel II y III) que luego resultó con complicaciones( TS 4-2-99, EDJ 931 ); en cambio, procedería la indemnización por el olvido en una cavidad nasal enel curso de una operación de una gasa en un paciente que sufría pólipo nasosinusal bilateral ( CEst Dict30-6-94 ).2) Los encargados de delimitar la noción de antijuridicidad son la Administración o los tribunales,a saber, la existencia de un perjuicio antijurídico efectivo, es decir, cierto y real, y ademásevaluable económicamente, al ser de trascendencia patrimonial, apreciable sin perjuicio de su inicialindeterminación, e individualizado en la persona del actor por residenciar en su patrimonio y no estar incursoen las cargas generales propias de la vida común ( TS 4-7-90 , EDJ 7207 ; 21-1-91 , EDJ 486 ; 25-6-92,EDJ 6860 ; 4-1-99 , EDJ 817, ).3) La incidencia en bienes y derechos significa lesión, física o moral, o daño, traducible en unaindemnización económicamente individualizada, lo que la convierte en efectiva, núcleo esencialde la responsabilidad patrimonial ( TS 31-10-94 , EDJ 8214 ).Para que el daño producido por el funcionamiento de un servicio a un particular sea antijurídico,es suficiente con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por losestándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social ( TS 27-2-01, EDJ 27277 ; 19-4-01, EDJ28192 ; 11-6-98, EDJ 14716 ).4) El estándar de funcionamiento del servicio público es aquel margen razonable de permisividado tolerabilidad, que puede tenerse con la Administración por entender que no se supera el estándar medioadmisible de funcionamiento y que, consecuentemente mantendría la actuación de la Administración dentrode parámetros normales y no otorgaría el derecho a la indemnización por el sufrimiento de un perjuiciocausado por ésta -Martín Rebollo- ( CEst Dict 51838/1988 ).5) Otro criterio que se ha tenido en cuenta jurisprudencialmente para la imputación de responsabilidad esel criterio del riesgo (construido doctrinalmente por Beladiez Rojo), en virtud del cual para que un dañopueda imputarse objetivamente a un sujeto jurídico es preciso que la acción causante del daño haya creadoun riesgo, y que ese riesgo se haya realizado en el resultado lesivo teniendo estos daños la consideraciónde antijurídicos ( TS 1-4-95 , EDJ 2109 ; 16-2-96 , EDJ 956 ).

6096.3 6) No existe antijuridicidad en perjuicio derivado del derribo de un edificio ni en la propiedad ni enlos arrendatarios. En la primera, porque quien levantó el edificio contraviniendo el ordenamiento jurídico,tiene el deber de soportar las consecuencias que éste anude a tal conducta, que en el caso de autos loson, precisamente, la caducidad de la concesión por el incumplimiento de sus condiciones y el derribode lo que es incompatible con el régimen jurídico del suelo en el que se levanta. Y en los segundos, porser su derecho jurídicamente dependiente del de su arrendador, de suerte tal que si sobre éste pesa eldeber jurídico de soportar la pérdida de la cosa, pesará igualmente sobre aquéllos en sus relaciones conterceros, con independencia de los efectos que puedan producirse entre las partes mismas de la relaciónarrendaticia ( TS 4-3-02, EDJ 3808 ).



7) No puede reclamarse por este cauce la devolución de cantidades ingresadas en virtud de actos firmescon fundamento en un posterior cambio de criterio de la Administración tributaria ( AN 14-1-04 ).8) Existe responsabilidad patrimonial por un resultado dañoso consistente en la pérdida del vehículopropiedad del asegurado, la antijuridicidad del daño deriva de que es contraria a derecho la conducta delautor al infringir el deber de custodia que dimana del de restitución y por no estar obligado a soportar esedaño el usuario del servicio de aparcamiento, siendo la actividad dañosa imputable a la Administración(ente público AENA) que explotaba directamente el servicio, pues es apreciable un nexo directo entre elhecho imputable, la insuficiente custodia, y la desaparición del automóvil mediante su sustracción por untercero ( TSJ Madrid 22-9-04 ).9) Sobre la invalidación de acto administrativo y responsabilidad, ver nº 2847 .10) Intensidad o gravedad en casos de ruido. La determinación de los niveles de ruido que se hanconsiderado antijurídicos en la jurisprudencia no vienen referidos en relación a los umbrales máximosestablecidos en las ordenanzas municipales (nivel de decibelios), sino por su percepción como indebidosy excesivos desde la perspectiva del perjudicado en relación con su derecho a la tranquilidad y al usoy disfrute de los derechos dominicales de los afectados, especialmente de la tranquilidad en su domicilio.La protección reforzada contra el ruido, por vía de la vulneración de los derechos fundamentales, confirmaeste criterio ( TCo 16/2004 ). Cuando se ha abordado el problema del ruido desde la perspectiva de lalesión a la vida privada y a la inviolabilidad del domicilio, se ha establecido una exigencia de ruido menor( TCo 119/2001 ; 16/2004 ).

Causas de exclusión de la antijuridicidad6097 No puede exigirse responsabilidad cuando la lesión obedece a fuerza mayor, es decir:

- aquel suceso que está fuera del círculo de actuación del obligado;

- que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable;

- que haya causado un daño material y directo; y

- que exceda visiblemente los accidentes propios del curso normal de la vida por la importanciay trascendencia de la manifestación ( TS 13-9-91, EDJ 8582 ; 14-2-94, EDJ 1238 ; 3-10-94 , EDJ8545 ; 3-5-95 , EDJ 2197 ; 11-7-95 , EDJ 3740 ; 16-2-98 ; 28-10-98, EDJ 28590 ; 16-9-99, EDJ31065 ). Se incluye en este concepto el caso fortuito como causa del siniestro que no debeexonerar a quien responde, con abstracción de cualquier culpa del funcionamiento anormal de losservicios y no del simple funcionamiento de los mismos.

6097.1 1) Doctrina (García de Enterría, Fernández, Gil Ibáñez) y jurisprudencia tienen establecido que fuerzamayor y caso fortuito son unidades jurídicas diferentes ( TS 31-5-99, EDJ 18986 ), cuya diferenciase encuentra en la nota de «interioridad»:a) En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora deldaño es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: falta de servicio que se ignora);interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y elloporque está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización: evento interno intrínseco,inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la mismaconsistencia de sus elementos, con causa desconocida ( TS 11-12-74 ).b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminaciónabsolutamente irresistible, en primer lugar, es decir, aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista;exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de la lesión ha deser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean,sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña eindependiente del sujeto obligado ( TS 23-5-86 ; 19-4-97, EDJ 5342 ).2) Como ejemplos de fuerza mayor pueden citarse los llamados en el CC como casos fortuitosextraordinarios (según Gil Ibáñez, se confunden los conceptos en el CC art.1105 ): incendio, guerra,peste, inundación insólita, langosta, terremoto y otro igualmente desacostumbrado.3) En relación con los daños causados por la realización de obras en el metropolitano, la antijuridicidadque transforma el daño en lesión resarcible se concreta, además de los casos en que el perjuicio vieneestablecido por Ley, en las cargas generales que como ciudadano han de soportarse fruto de una vida


en sociedad que demanda unos mejores servicios públicos y concretamente una red de transportes enlas ciudades que faciliten la máxima comunicación en las mismas, resultando prevalente en tales casosel interés público, manifiesta que, por lo tanto, tal perjuicio, salvo circunstancias concretas de agravación,no excede en tales casos de las cargas generales ligadas al «status» jurídico de ciudadano sin resultarpor ello antijurídico, y eso acontece en la mayoría de los casos de construcción de obras públicas quepor su propia naturaleza imponen sacrificios y comportan molestias para los ciudadanos cuando tienenlugar en un barrio determinado o atraviesan determinadas zonas de una ciudad en su recorrido, sin queel administrado tenga derecho alguno a que la obra pública no transcurra junto a los inmuebles de supropiedad ( TSJ Madrid 22-9-04 ).

6097.2 4) El concepto de fuerza mayor no puede decirse que sea sustancialmente distinto del que aplica elTJCE al afirmar que consiste en las circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuenciasaparezcan como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos, a pesarde toda la diligencia empleada, y que no cubre los riesgos comerciales normalmente asumidos por losoperadores. Dicho concepto aplicable en relación con la normativa comunitaria exige:a. Que el incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia anormal, ajena al operador y alos riesgos comerciales normalmente asumidos, cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o sólosusceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos.b. Que se haya procedido con la diligencia razonable del operador para evitar las consecuencias dela fuerza mayor o para paliarlas en lo posible.La noción de fuerza mayor se refiere esencialmente, abstracción hecha de las particularidades de lossectores específicos, a circunstancias extrañas que hacen imposible la realización del hecho de que setrate. Aun cuando no supone una imposibilidad absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultadesanormales independientes de la voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables aunque sehayan adoptado todas las prevenciones útiles. La noción de fuerza mayor no se aplica a una situación enla que una persona diligente y atenta habría estado objetivamente en situación de evitar la expiración deun plazo para recurrir ( TJCE 12-7-84 , A. F., S.A. contra Comisión ).En el supuesto de hecho que se analiza en la sentencia citada, el examen de los hechos que derivan delexpediente y del proceso revelan que el retraso en la presentación del certificado veterinario seprodujo como consecuencia de un acontecimiento inevitable, la tardanza de la Administración en hacerlos controles correspondientes por su Inspección y en comunicárselos así al importador. Esta es, pues,una causa imprevisible para éste y externa a la organización de su empresa. Respondiendo a cuestionesprejudiciales planteadas en el marco de un litigio que afectaba a la liberación de la fianza en caso de pérdidadel certificado, se resolvió que la pérdida de un certificado de importación constituye un caso de fuerzamayor ( Rgto CEE/1373/70 art.18 ) cuando se ha producido a pesar de que el titular del certificado hatomado todas las precauciones que pueden jurídicamente esperarse de un comerciante prudente y diligente( TJCE 26-6-80, 808/79, Fratelli Pardini Spa ; 30-1-74, 158/73, Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle fürGetreide und Futtermittel ).Corresponde a la jurisdicción nacional competente apreciar este comportamiento a la vista de lascircunstancias de hecho ( TJCE 30-1-74, 158/73, Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreideund Futtermittel ). Conviene recordar que podía declararse la existencia de fuerza mayor cuando lainobservancia del plazo de presentación de los justificantes de transformación de un producto se deba alretraso de las autoridades administrativas de dicho Estado en proceder a la comprobación de latransformación y la remisión del documento de control a las autoridades del Estado de origen, si el operadoreconómico interesado ha procedido o solicitado a las autoridades administrativas que realicen todas lasdiligencias posibles para la realización de las operaciones ( TJCE Molkerei-Zentrale Sued GmbH &Co.KGcontra organismo nacional de intervención en el marco de la PAC, 18-3-93, C-50/92 ; TSJ Madrid 24-4-06,EDJ 341184 ).

Riesgos del desarrollo(LRJPAC art.141.1 in fine)

6097.5 La doctrina de los riesgos del desarrollo alude a «hechos o circunstancias» que no serán dañosindemnizables al derivarse de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según el estadode los conocimientos científicos o técnicos existentes en el momento de la producción de losdaños. Se trata de una causa de exoneración amplia en favor de la Administración, de aplicaciónprotagonista en supuestos de riesgos en aquellos ámbitos en donde los avances de la ciencia y



de la técnica son grandes y las consecuencias perjudiciales de algunas innovaciones sólo sondetectables tras un mayor grado de desarrollo -vgr. en el ámbito sanitario al ser éste el campode continuos avances científicos: medicamentos ( L 29/2006 art.17.9 ), pruebas diagnósticas otécnicas quirúrgicas novedosas-.

1) Es doctrina consolidada del Tribunal Supremo -a partir de TS 25-11-00, EDJ 56132 -, que, si el contagiodel virus de la hepatitis C se hubiese producido con anterioridad a su aislamiento y a la identificaciónde los marcadores para detectarlo, lo que sucedió a finales del año 1989, no concurre el requisito del dañoantijurídico por ser el contagio un riesgo a soportar por el paciente. En este caso, las transfusiones desangre practicadas a la demandante, a las que ella misma anuda la inoculación del VHC, tuvieron lugar enun centro sanitario dependiente del Servicio Andaluz de Salud durante los años 1984 y 1985, es decir, conanterioridad al aislamiento de dicho virus y a la identificación de los marcadores para detectarlos en sangre( TS 10-2-01 , 19-4-01, EDJ 33657 ; 11-5-01, EDJ 15336 ; 19-6-01 ; 21-6-01, EDJ 31749 ; 6-10-01, EDJ52027 ). Ello, tanto si se considera un hecho externo a la Administración sanitaria, como si se estimaun caso fortuito, por no concurrir el elemento de ajenidad al servicio, que esta Sala ha requerido paraapreciar la fuerza mayor ( TS 23-2-95, EDJ 976 ; 30-9-95, EDJ 5426 ; 18-12-95, EDJ 7547 ; 6-2-96, EDJ1710 ; 31-7-96 (FJ 4º); 26-2-98, EDJ 1744 ; 10-10-98 (FJ 1º), EDJ 27769 ; 13-2-99 (FJ 4º), EDJ 7542 ;16-2-99 (FJ 5º), EDJ 813 ; 11-5-99 (FJ 6º), EDJ 18577 ). Resultaba imposible, según el estado de laciencia y de la técnica, conocer al momento de la transfusión si la sangre estaba contaminada porel virus C de la hepatitis, de manera que su posible contagio era un riesgo que debía soportar la propiapaciente sometida a la intervención quirúrgica, en la que fue necesario llevar a cabo tal transfusión, yaque nadie ha puesto en duda que aquélla y ésta se realizasen para atender al restablecimiento de susalud, razón por la que ese contagio no fue un daño antijurídico y, por consiguiente, no viene obligadala Administración a repararlo al no concurrir el indicado requisito exigible por la doctrina jurisprudencial( TS 22-4-94, EDJ 3532 ; 26-9-94, EDJ 7875 ; 1-7-95, EDJ 4574 ; 21-11-95, EDJ 6383 ; 5-2-96, EDJ982 ; 18-10-97, EDJ 10131 ; 13-6-98 (FJ 5º), EDJ 16468 ; 24-7-99, EDJ 20549 ; 3-10-00, EDJ 30797 ),para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que ahora contempla expresamentela LRJPAC art.141.1 , al disponer que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particularprovenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, sin que seanindemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prevero evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momentode producción de aquéllos, pues lo contrario convertiría a las Administraciones públicas en aseguradorasuniversales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el significado de la responsabilidadextracontractual, aunque sea objetiva o por el resultado ( TS 7-2-98 (FJ 3º), EDJ 1619 ).

6097.6 2) Una vez autorizada, y para prevenir los llamados riesgos en desarrollo, la especialidad farmacéuticaqueda sujeta a revalidaciones quinquenales y a la farmacovigilancia, definida como actividad desalud pública destinada a la identificación, cuantificación, evaluación y prevención de los riesgos asociadosal uso de dichos medicamentos ( RD 711/2002 art.1 ). La farmacovigilancia compromete no sólo a lasAdministraciones, sino a facultativos y al titular de la autorización ( RD 711/2002 art.7 y 8 ), pues unos yotros deben notificar a la Administración las reacciones adversas que llegan a su conocimiento. Talesreacciones son compatibles con que se mantenga el juicio inicial de proporcionalidad, si es que el beneficiosigue superando al riesgo, de forma que esos resultados adversos permiten ir conformando un acervode experiencia que se plasma en revisiones de la autorización, en mejor información acerca de nuevascontraindicaciones, riesgos, etc... O puede darse el caso de que se entienda que ese equilibrio se ha roto, loque exige fijar un estándar de funcionamiento del servicio de farmacovigilancia concretado en determinar elumbral a partir del cual se rompe ese equilibrio o proporción y que lleva a que la regularidad del servicio seconcrete en el deber de retirarlo al haberse llegado a la conclusión de que el porcentaje de resultadosadversos así lo aconseja (entre otras, AN 7-10-09, EDJ 241483 ; 4-4-12, EDJ 53561 ).3) De este conjunto normativo se desprende respecto del contenido y alcance de la potestad deautorización, que de conformidad con la Ley General de Sanidad, el acto de autorización tiene porfinalidad garantizar que el consumo del medicamento se efectúe con garantías de uso correcto yeficaz ( RD 767/1993 art.14.c ), si bien esa autorización se efectúa en un contexto en el que no hay plenacerteza acerca de la eficacia del medicamento -se habla así de «incertidumbre científica»-, lo quellama al principio de precaución. Esto es así por cuanto toda autorización de medicamentos se basa en


un juicio de ponderación riesgo/beneficio, de ahí que se hable de riesgos en desarrollo, lo que da sentidoa las potestades que se ejercitan a propósito de las revalidaciones quinquenales, modificaciones, máslas potestades propias de la farmacovigilancia y que pueden concluir en actos de suspensión y hastarevocación, todo presidido por la constante invocación al estado de la ciencia ( AN 3-2-10, EDJ 10576 ).

6097.7 Ante lo precedente, el Tribunal Supremo afirma que, en todo caso, es indiferente el elementosubjetivo relativo a la culpa o a la falta de diligencia, afirmación que tampoco se puede compartir.Frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente, y que convertiría a laAdministración sanitaria en aseguradora de cualquier resultado negativo, ha de recordarseel criterio que sostiene este Tribunal de que la responsabilidad de la Administración sanitariaconstituye la lógica consecuencia que caracteriza al servicio público sanitario como prestadorde medios, mas en ningún caso garantizador de resultados, en el sentido de que es exigiblea la Administración sanitaria, en este caso farmacológica, la aportación de todos los mediosque la ciencia, en el momento en que se produce el hecho acaecido, pone razonablemente adisposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales.De ello en modo alguno puede deducirse la existencia de una responsabilidad en toda actuaciónde autorización y vigilancia de medicamentos, ya que la responsabilidad de la Administraciónen el servicio sanitario no se deriva tanto del resultado como de la prestación de los mediosrazonablemente exigibles.

La responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas no está basada en la simpleproducción del daño, pues además éste debe ser antijurídico, en el sentido de que quien lo padeceno tenga obligación de soportarlo por haber podido ser evitado con la aplicación de las técnicasconocidas por el estado de la ciencia y razonablemente disponibles en dicho momento ( TS13-11-12, EDJ 248746 ).

Daño6098 El daño alegado ha de ser efectivo (esto es, actual no potencial), evaluable económicamente

(cuantificable) e individualizado con relación a una persona o grupo de personas determinadas,a las que se les produce un daño o se les irroga un sacrificio especial respecto a las obligacionesgenerales de la convivencia comunes a todos los ciudadanos ( TS 20-11-90 , EDJ 10541 ; 2-2-93,EDJ 816 ; 10-11-94 , EDJ 8375 ; 20-1-98, EDJ 425 ; 10-2-98 , EDJ 905 ).

En nuestro sistema de responsabilidad patrimonial administrativa son indemnizables, siempreque hayan sido suficientemente alegados y probados: el daño emergente, el lucro cesante, losdaños físicos y el daño moral o «pretium doloris».

La efectividad del daño hace descartar, en principio, la compensación de perjuicios futuros osimplemente esperables (expectativas de negocio TS 2-10-99, EDJ 32893 o sueños de gananciasTS 15-10-86 , EDJ 6424 ; 19-12-96, EDJ 10871 ), si bien la indemnización puede comprendertanto el daño emergente como el lucro cesante, o expectativa futura lógicamente previsible, paraconseguir una reparación integral ( TS 2-2-90 ; 8-7-98 , EDJ 61287 ).

El carácter efectivo y valuable económicamente del daño incluye las lesiones físicas y el dañomoral, es decir, los sufrimientos causados por el acto u omisión resarcible ( TS 17-11-90 , EDJ10463 ). El concepto de daño moral (borroso, relativo e impreciso) alude al que es causado alconjunto de derechos y bienes de la personalidad que integran el llamado patrimonio moral ( TS 1ª27-7-06 ), susceptible de subdividirse en tantas subcategorías como bienes y derechos lo integran( TS 19-2-08, EDJ 13742 ).

No es necesario probar la existencia del daño moral en las relaciones familiares, debepresumirse; en caso contrario, ha de probarse ( TS 11-11-04, EDJ 160035 ), pero la indemnizaciónde daños morales a familiares deberá desestimarse si no se acreditan quiénes sean aquellos ( TS9-7-04 ).

6098.1



1) Como declara la jurisprudencia, hay que dar al concepto de lesión resarcible su más alto sentido, quecomprende no sólo los perjuicios económicos materiales evaluables e individualizados, sino también laslesiones físicas o mentales e incluso los daños morales ( TS 26-9-77 ; 3-12-82 , EDJ 7541 ; 31-5-85 ;9-7-85 ; 26-2-87 , EDJ 1596 ).2) La evaluación económica de los daños materiales o morales, del detrimento patrimonial o de lassecuelas de las lesiones ha de realizarla equitativamente el tribunal tras un juicio estimativo fundado en laapreciación conjunta y racional de todos los datos aportados al proceso y orientado a señalar una cantidaddineraria que suponga la compensación adecuada a la entidad de los daños y perjuicios sufridos. Procedeaquí, al desenvolverse tal examen dentro de un marco de relatividad, fijar el «quantum» indemnizatorio( TSJ Canarias/Santa Cruz de Tenerife 4-1-99, EDJ 3722 ). El daño moral tiene carácter subjetivo ( TS18-10-00 ), no es necesario precisar los distintos elementos que lo conforman, las distintas circunstanciasconcurrentes deben ser objeto de valoración conjunta ( TS 13-1-00, EDJ 726 daños morales porprivación de libertad (arresto preventivo) como consecuencia de sanción declarada nula).3) La posibilidad de resarcimiento incluiría la lesión de los derechos de la personalidad (honor,intimidad personal y familiar y a la propia imagen), sin perjuicio de que alguno de los procedimientos aseguir para el resarcimiento sea especial ( LOPJ art.291 a 296 ), teniendo en cuanta la posibilidad decompatibilizar peticiones en el ámbito de los procesos de la L 62/1978 ( TS 22-4-94, EDJ 3572 ). Se haentendido como vulneración del derecho al honor y al buen nombre la expulsión de nuestro país de unciudadano francés confundido con un libanés que le había sustraído la documentación ( AN 30-5-97 ).4) El Tribunal Supremo distingue entre daños permanentes y daños continuados. Los primeros -dañospermanentes- son aquellos «en los que el acto generador de los mismos se agota en un momentoconcreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo», y los segundos -daños continuados- son aquellos que «en base a una unidad de acto se producen día a día de maneraprolongada en el tiempo y sin solución de continuidad» ( TS 7-2-97, EDJ 1422 ), pues los daños continuadosno pueden ser cuantificados «de manera definitiva hasta que no cesa el hecho causante del mismo» ( TS22-6-95 , EDJ 3737 ; 13-5-97, EDJ 5000 ; AN 14-9-01, EDJ 98946 ).

6098.2 5) Es necesario probar la efectividad del daño sufrido, al menos indiciariamente ( TS 26-2-02 , EDJ6282 ). No existe relación causal entre la medida cautelar de cierre provisional de un local y unos gastosque eran, en todo caso, necesarios para la autorización administrativa de la actividad que se pretendíadesarrollar en el local, en el que, además permanecen las inversiones realizadas ( TS 28-1-02, EDJ 1925 ).6) El resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes, que,de existir, moderan proporcionalmente la reparación a cargo de la Administración ( TS 25-1-97, EDJ 692 ;26-4-97, EDJ 4997 ; 24-3-98 , EDJ 2562 ; 13-3-99 , EDJ 8586 ; 15-4-00 , EDJ 8330 ; 21-7-01 , EDJ 11906 ).7) Existe derecho a ser indemnizada por la lesión producida por la pérdida de la condición de catedráticaque tuvo lugar por la anulación de las pruebas selectivas una vez superadas porque debe apreciarsela existencia de un daño moral sobre la base de la existencia de un cambio profesional derivado de laanulación del acto administrativo, con la necesidad ulterior de concurrir a nuevas pruebas selectivas comocatedrático que, evidentemente, se aprecia como determinante de tal daño con transcendencia en el ámbitofamiliar y de relaciones personales de la actora y que no tenía el deber de soportar ( TS 1-4-03 ; 21-10-04 ).8) No procede la indemnización por responsabilidad patrimonial por los daños morales causados por laindebida denegación del reconocimiento automáticos de las licencias aeronáuticas expedidas en unpaís de la UE, por cuanto que el reconocimiento a la homologación automática restablece el equilibrioalterado con la situación administrativa no conforme a derecho ( TS 3-11-04 ).9) No existe responsabilidad patrimonial por la anulación por sentencia firme de medida cautelar desuspensión de las obras que se refirió a la ilegalidad de la medida adoptada, al no existir evidenciasde ilegalidad en las obras, pero dicha sentencia no se pronuncia sobre la ilegalidad de las propias obrasde construcción, a lo que añade que desde la Constitución y con la nueva Ley de Costas no es posiblela existencia de enclaves privados en el dominio público, en particular en la zona marítimo-terrestre ( TS18-10-04 ).

6098.3 10) El Tribunal Supremo ya puso de manifiesto que la existencia de un posible daño moral no siempreni necesariamente puede resarcirse económicamente, ni tampoco tiene que serlo de esa guisa, señalandoque la sentencia judicial, en el caso allí enjuiciado, constituye en sí misma una satisfacción equitativasuficiente por el daño moral ( TS 3-3-99, EDJ 8581 ). En otros supuestos los propios actores reconocen


que la estimación de su pretensión restablece, en cierto modo, el equilibrio alterado por la actuaciónadministrativa no conforme a derecho ( TS 24-3-04, EDJ 17592 ).11) Los daños morales, por oposición a los meramente patrimoniales, son los derivados de las lesionesde derechos inmateriales y no tienen propiamente un equivalente económico en cuanto tal aun cuando,obviamente, pueden generar en quien los ha sufrido un derecho a la compensación pecuniaria o reparaciónsatisfactoria. El concepto de daño moral no comprende aspectos del daño material. Si una lesión delderecho subjetivo atenta a la esfera patrimonial del sujeto no puede pretender éste que alcance también ala esfera espiritual. Hay daño moral exclusivamente cuando se ha atentado a un derecho inmaterial de lapersona: es el caso del honor, intimidad e imagen que contempla la LO 1/1982 ; es el caso tambiénde la muerte del ser querido, tanto si es del hijo menor, que no produce perjuicio económico, comotambién del padre de familia que, además, sí lo produce; es el caso, asimismo, del «pretium doloris» ( TS13-4-05, EDJ 47015 ).Pero no cabe alegarlo si se produce y se reclama un perjuicio patrimonial, es decir, cuando la lesiónincide sobre bienes económicos, a modo de una derivación o ampliación del daño patrimonial ( TS 1ª31-10-02, EDJ 44498 ). Si es cierto que la noción de daño moral ha sufrido una progresiva ampliación,también la situación básica para que pueda darse lugar a un daño moral indemnizable consiste en unsufrimiento o padecimiento psíquico o espiritual, impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estadosde ánimo permanentes o de una cierta intensidad que no necesariamente se identifican con la cargaderivada de acudir a un procedimiento jurisdiccional para obtener la anulación de un acto administrativocontrario a la solicitud formulada ( TS 1ª 31-5-00, EDJ 15178 ; AN 11-10-06, EDJ 294317 ).

Relación de causalidad6099 Debe existir una relación causa-efecto entre la conducta administrativa y el daño que se alega, es

decir, que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento normal o anormal de los serviciospúblicos.

El concepto de causa es una noción propia de la lógica (no jurídica) y de las ciencias de lanaturaleza. Se trata del conjunto de condiciones empíricas antecedentes que proporciona laexplicación, conforme con las leyes de la experiencia científica, de que el resultado dañoso hatenido lugar. Partiendo de este concepto, siendo varias las condiciones empíricas antecedentesque expliquen la producción de un resultado dañoso, ha de afirmarse, prima facie, la «equivalenciade esas condiciones», de modo que las mismas no pueden ser jerarquizadas, por ser cada unade ellas tan «causa» del resultado dañoso como las demás. La fórmula que, en la generalidadde los casos, permite detectar cuáles son las concretas condiciones empíricas antecedentes, o«causas», que explican la producción de un daño, no puede ser otra que la de la condicio sinequa non: un hecho es causa de un resultado cuando, suprimida mentalmente dicha conducta, elresultado, en su configuración totalmente concreta, no se habría producido (De Pablo Contreras).

La doctrina de que el nexo causal debe ser directo, exclusivo e inmediato ( TS 19-4-01, EDJ9051 ), ha sido paulatinamente abandonada admitiendo la posibilidad de la concurrencia deculpas, lo que conlleva la moderación del quantum indemnizatorio a cargo de la Administracióncuando a la producción del resultado dañoso concurra, junto al actuar de aquélla, la conducta dela víctima o de un tercero, con hechos que sin embargo no tengan relevancia suficiente como pararomper el nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado aun cuando cooperen a laproducción de éste ( TS 4-6-94, EDJ 5117 ; 23-5-95 ; 25-5-95 , EDJ 2183 ; 18-12-95 , EDJ 7547 ).

6099.1 Ni la interferencia de la conducta de la víctima ni la de un tercero determinan, en todos los casos,la eliminación de la responsabilidad de la Administración una vez probado que esta última ha tenidoalguna influencia en la producción del resultado dañoso, de modo que cuando así acontezca nosencontremos ante supuestos de concurso de causas dotadas todas ellas de una potencialidaddañosa ( TS 8-11-01, EDJ 44821 ).

Debe aplicarse a estos efectos el principio de causalidad adecuada, que exige, para observarla culpa del agente, que el resultado sea una consecuencia natural, adecuada y suficientede la determinación de la voluntad. Por consecuencia natural debe entenderse aquella que



propicia, entre el acto inicial y el resultado dañoso, una relación de necesidad, conforme alos conocimientos normalmente aceptados. En cada caso concreto debe valorarse si el actoantecedente que se presenta como causa, tiene virtualidad suficiente para que del mismo sederive, como consecuencia necesaria, el efecto lesivo producido, no siendo suficiente las simplesconjeturas, o la existencia de datos fácticos, que por una mera coincidencia, induzcan a pensaren una posible interrelación de esos acontecimientos, sino que es necesaria la existencia de unaprueba terminante relativa al nexo entre la conducta del agente y la producción del daño, de talforma que haga patente la culpabilidad que obliga a repararlo ( TS 2-3-00, EDJ 1311 ).

6099.2 La existencia de la relación de causalidad exigible para la concurrencia de responsabilidadpatrimonial de las Administraciones públicas debe realizarse con arreglo a los siguientespostulados ( TS 4-10-99 , EDJ 868 ; 28-10-98, EDJ 28590 ):

1º) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse,se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuyainexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. No son admisibles, en consecuencia, otrasperspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante,socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas comoson en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonialde las Administraciones públicas ( TS 5-6-91, EDJ 5965 ).

2º) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, asu vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitidapor la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctimaen la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre queestas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguienteobligación de soportarla.

3º) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrenciade acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de doloo negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad correspondaa la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar quela Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimientoestuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Sobre la acreditación de lo anterior el Tribunal Constitucional ha entendido que el derecho a utilizarlos medios de prueba pertinentes para la defensa impide a los órganos judiciales denegar unaprueba oportunamente propuesta por las partes, o dejar de practicarla si ésta es admitida, yluego fundar su decisión en la falta de acreditación de los hechos cuya demostración se intentabaobtener con la prueba omitida ( TCo 37/2000 ; 246/2000 ; 73/2001 ; 4/2005 ; 308/2005 ).

6099.3 1) El concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, yse reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producirel resultado final como presupuesto o «conditio sine qua non», esto es, como acto o hecho sin el cuales inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque esnecesario además que resulte normalmente idóneo para determinar el concreto evento o resultado teniendoen consideración todas las circunstancias del caso (inoculación de gérmenes - TS 5-12-95 , EDJ 7558 ,11-5-97 , EDJ 5010 -; retraso en el diagnóstico y tratamiento urgente - TS 11-5-99, EDJ 18577 -; suicidioen centro penitenciario como consecuencia de la vigilancia defectuosa - TS 4-5-99, EDJ 18564 -).2) La apreciación o ruptura del nexo causal es una cuestión jurídica revisable en casación, pero siempresu valoración ha de realizarse según los hechos probados por el tribunal «a quo» ( TS 26-2-00, EDJ 8308 ).En el supuesto de la alegación administrativa de existencia de culpa de la víctima, la carga de la pruebapesa sobre ella ( TS 9-4-02, EDJ 9777 ).3) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a suvez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley


con efecto excluyente ( TS 11-7-95 , EDJ 3740 )-, a los cuales importa añadir el comportamiento de lavíctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estascircunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación desoportarla en todo o en parte ( TS 11-4-86 , EDJ 2468 ; 18-12-95 , EDJ 7547 ; 27-4-96, EDJ 4625 ; 7-10-97 ,EDJ 8227 ; 9-10-01, EDJ 51303 ).4) También puede existir una concurrencia probada de culpas (víctima y Administración) que obligue amodular, que no exonerar, la indemnización reclamada ( TS 3-2-89 , EDJ 983 ; 4-5-95 , EDJ 24359 ;12-5-98, EDJ 7320 ).5) Como ejemplos, pueden citarse los siguientes:

• Accidente de tráfico debido al mal estado de una carretera y la carencia de medidasoportunas de señalización ( TS 4-6-94, EDJ 5117 ; 11-3-99 , EDJ 3002 ).• Ejecución de obras en una calle y disminución de ventas en establecimiento ( TS 14-2-98,EDJ 2160 ).• En una lesión producida a un ciclista debido a la falta de valla de protección ( TS 3-6-95 ,EDJ 4225 ).• Servicios municipales, que organizaron y vigilaban un festejo y permiten a la víctimaaproximarse al carromato sin respetar una distancia de seguridad, de modo que el desarrollodel festejo generó un riesgo consumado por el atropello ( TS 28-7-01, EDJ 34947 ).• Expedición militar de escalada al Tíbet, que no se cuidó de asegurar los dañosy perjuicios del personal civil de la misma. Deriva la actuación administrativa hacia elcampo del funcionamiento anormal por el defecto de previsión y existe nexo causal entreel funcionamiento de la Administración (militar) y los daños y perjuicios causados a lareclamante por el fallecimiento de su marido (médico de la expedición) en el descenso dela montaña ( TS 26-10-02 ).• Acreditada la existencia de un tablón de madera en la carretera y establecido el nexocausal entre el mismo y el accidente, se confirma la distribución de responsabilidad entre laAdministración y el motorista al 50% ( TS 11-2-13, EDJ15042 ).

6099.4 6) Cuando el relato de hechos no permite llegar a la conclusión de imputar la plena responsabilidaddel resultado lesivo a la Administración pública titular del servicio, debe apreciarse la concurrenciade culpas y en la producción del desafortunado hecho (ahogamiento en playa), ha tenido especialrelevancia la conducta de la víctima y la omisión de las precauciones debidas por parte de laspersonas responsables (progenitores), al tratarse de dos niñas de 12 años, que no sabían nadary no iban provistas de salvavidas ( TS 31-10-01, EDJ 50066 ).

7) En los accidentes sufridos por escolares en tiempos de recreo se considera que no mediarelación de causalidad entre el servicio educativo y los daños producidos en juegos desarrolladospor aquellos entre sí de forma voluntaria, ya que estas actividades son vigiladas pero no dirigidaspor la Administración educativa ( CCCM Dict 17/2003 ; 86/2001 ; 99/2000 ).

8) Según De Pablo Contreras, el análisis de la relación de causalidad engloba dos cuestionesdistintas que no deben confundirse:

- la relación de causalidad en sentido estricto (cuestión de hecho); y

- los criterios de imputación objetiva (cuestión jurídica).

En el primer apartado, deben determinarse la causa de un resultado dañoso, aportando laspruebas, tanto del daño como de su causa. Dentro del segundo apartado debe determinarsecuales de los eventos dañosos causalmente ligados a la actuación del responsable pueden serpuestos a su cargo, y cuales no.

El ordenamiento proporciona los criterios de imputación objetiva que son de dos clases: positivoso afirmadores de dicha imputación, los que usa el Derecho para una vez determinada la causade un concreto resultado dañoso, atribuírselos a un determinado sujeto (funcionamiento normalo anormal de los servicios públicos u otros expresamente establecidos por leyes sectoriales); y



negativos o que niegan dicha imputación, establecidos por la ley o inferidos del conjunto delsistema para, una vez determinada la causa de una concreto resultado dañoso y afirmada, enprincipio, la concurrencia de un criterio positivo de imputación, negar ésta en el caso concreto, porentender el Derecho que es irrazonable y no está justificado que el sujeto, entonces, responda.

9) Existe responsabilidad patrimonial de la Administración, al considerarse que la prácticadestrucción de la plantación arbórea se produjo como consecuencia de la entrada de venados enla finca, en una zona donde existe una alta población de la especie, manifiesta que, acreditada lacausa y la realidad de los daños, concurre la responsabilidad patrimonial de la Administración, sinque la circunstancia de que los venados para penetrar en la finca tuvieron que romper por variossitios la malla cinegética, produzca la ruptura del nexo causal por culpa o negligencia exclusivade la víctima, sino que, por el contrario, lo que ocasiona es una agravación del daño imputable ala especie cinegética y del que responde la Administración ( TSJ Asturias 30-7-04 ).

6099.5 10) Oposiciones: Es evidente la relación de causalidad entre la conducta de la corporaciónrecurrente (pretiriéndola frente a otro de los aspirantes a la plaza que no poseía la titulación exigidacomo requisito inexcusable para aspirar a ella, error grosero, en tanto que evitarlo requería algotan sencillo como comprobar si la documentación aportada por cada uno de los concursantes) yel daño experimentado por la demandante en la instancia y la antijuridicidad de esa conducta queprodujo un daño patrimonial y moral que aquélla no estaba obligada a soportar ( TS 21-9-04 ).

11) Declarada la concurrencia de culpas, los actores deben aportar actividad probatoria de laque pueda deducirse o bien la escasa relevancia de la negligencia en la conducción por parte delfallecido o cualquier otra indicativa de la entidad y alcance de la defectuosa señalización comocausa determinante del accidente. En ausencia probatoria se acepta la compensación de culpasen los términos marcados administrativamente -50%- ( TS 23-1-08, EDJ 3302 ).

12) Se ha declarado la responsabilidad de la Administración en un accidente de circulaciónde una motocicleta, por entenderse probada la existencia de nexo causal entre las lesionesque causaron la muerte del motorista (señaladas como compatibles en el informe de la GuardiaCivil) y el impacto que se produjo contra la valla de protección (postes que sujetan la valla quedelimita la calzada), reconociéndose que, en la práctica, dichas vallas son un peligro cierto paralos motociclistas en accidentes de este tipo ( JCContAdm núm 7 25-3-09, Proc 170/08 ).

13) Inexistencia de responsabilidad. La instalación de barreras de protección (biondas),cuando la vía se encontraba en obras y por tal razón contaba con la señalización adecuadapara garantizar la circulación segura por la zona y estableciendo unos límites de velocidadmuy reducidos que, de haber sido observados por el conductor, hubiera evitado el accidente ysus consecuencias lesivas. El hecho de que con posterioridad se instalaran tales barreras nodesvirtúa el hecho de que la vía, en el momento en el que se produjo el accidente, gozaba de lascondiciones de señalización suficientes para garantizar la circulación segura por la misma y evitarel desgraciado accidente, que entiende debido a la exclusiva culpa de la víctima ( TS 23-3-10,EDJ 21796 ).

Sin embargo, en el caso de un accidente de motorista que circula a velocidad inadecuada y sufreamputación de pierna por la bionda de la autovía (un elemento de riesgo, especialmente para losmotoristas), dado que la causa del accidente y causa del concreto y específico resultado lesivofue la velocidad, lo cierto es que no hay razones de peso para calificar más negativamente elcomportamiento del recurrente -consta que la velocidad era inadecuada, no que fuera temeraria-que el riesgo asumido por la Administración al mantener las biondas. De aquí que la culpa debarepartirse por mitades ( TS 1-12-09, EDJ 276070 ).

6099.6 14) La determinación de la existencia de relación de causalidad constituye sin duda la cuestiónmás problemática cuando se trata de resolver sobre la procedencia de estimar las pretensiones


de responsabilidad patrimonial en los supuestos de daños causados por animales a vehículosen carretera:

• En ocasiones la responsabilidad se imputa únicamente a la Administración titular dela carretera, sin más ( AN 2-2-05, EDJ 155998 ; TSJ Cataluña 30-11-06, EDJ 428104 ), osolo cuando no consigue acreditar que el origen del animal se encuentra en un terreno cuyaadministración o gestión no le corresponde ( TSJ Extremadura 14-10-03, EDJ 272548 ), ysolidariamente en caso contrario ( TSJ Castilla y León/Burgos 23-2-07 , EDJ 8746 ).• En determinados supuestos se imputa en exclusiva a la Administración responsable dela gestión del terreno del que proceda el animal, o de su aprovechamiento cinegético ( TSJAragón 31-1-00, EDJ 120073 ; TSJ Cataluña 6-10-06, , EDJ 428315 ; TSJ Aragón 18-9-06, ,EDJ 459562 ), con independencia de quién sea la titular de la carretera donde tenga lugar elsiniestro ( TSJ La Rioja 22-5-98, EDJ 68477 ; TSJ Castilla-La Mancha 13-10-06, EDJ 289292 ;TSJ Castilla y León/Valladolid 15-7-05, , EDJ 122042 ; TSJ Galicia 25-6-03, EDJ 146107 ).• En los casos de daños causados por animales de caza mayor provenientes de cotosprivados destinados a caza menor colindantes con el lugar del siniestro, la responsabilidad seatribuye a la Administración autonómica en cuanto que competente de la gestión, cuidadoy vigilancia de aquéllos ( TSJ Aragón 13-6-03, núm 553/2003; TSJ Extremadura 28-1-03,EDJ 272311 ).• Finalmente, cuando los daños se provocan a cultivos, la responsabilidad se atribuye altitular del terreno o del coto del que haya procedido el animal ( TS 4-7-95 , EDJ 4234 ; TS3-4-93, EDJ 3336 ; TSJ La Rioja 28-6-07, EDJ 190918 ).

Se considera relevante para determinar la procedencia del animal causante, el atestadolevantado por la Guardia Civil ( CEst Dict 974/2002 ).

6099.7 15) No obstante lo afirmado anteriormente, cuando el daño por el que se reclama pretendeanudarse a la presencia de animales en la calzada, es doctrina reiterada del Consejo de Estado,que la presencia incontrolada de aquellos en la vía no puede reputarse, sin más, una anomalía enla prestación del servicio público viario, pudiendo por el contrario tratarse de un supuesto en el quese enervaría la relación de causalidad para generar responsabilidad de la Administración titular dela carretera, atendiendo a que el acceso de animales a ésta puede ser inevitable pues, a pesar delvallado, puede aquél producirse por vías de incorporación, desde algún vehículo o desde pasoselevados. Por ello el daño causado por tales animales no puede trasladarse automáticamente ala Administración titular de la vía, especialmente si se atiende a los criterios de CC art.1905 y lajurisprudencia que lo interpreta ( CEst Dict 970/2007 ).

16) Es criterio generalmente aceptado, que tiene que analizarse a la luz de la correspondientelegislación aplicable, que la responsabilidad por los daños causados por piezas de caza enterrenos cinegéticos, salvo culpa del perjudicado, corresponde a quien ostente la titularidadcinegética de aquéllos:

• Será una Administración pública en supuestos de reservas regionales de caza o espaciosequivalentes ( CCCYL Dict 616/2004 ; 341/2004 ).• En otro caso la entidad o asociación concesionaria del coto.

Para que concurra título de imputación es preciso que el animal ostente la condición de pieza decaza, de acuerdo con la normativa aplicable, como por ejemplo, el ciervo ( CCCYL Dict 616/2004 ),el lobo ( CCCYL Dict 649/2004 ), el jabalí ( CCCYL Dict 341/2004 ), el corzo ( CCCYL Dict644/2004 ) el oso ( CCCYL Dict 405/2004 ), las aves procedentes de humedales recuperados( CEst Dict 649/2000 ; 1502/2002 ; CCCYL Dict 73/2005 ), los córvidos ( CCCYL Dict 34/2005 )o el zorro ( CCCYL Dict 14/2005 ), aunque puede no ser preciso que se encuentre incluida en elcatálogo del plan de aprovechamiento cinegético.



6099.8 17) Prueba del ruido y relación de causalidad ex perjuicios para la salud (daños en laintegridad física y la salud de las personas). Cuando se ha abordado la intromisión en la vidaprivada se ha constatado una cierta inversión de la carga de la prueba ( TEDH 16-11-04 , MorenoGómez vs España ), exigiéndose probar el volumen del ruido - nocturno y más allá de los nivelespermitidos- y prolongado en el tiempo para apreciar la infracción de los derechos del art.8 CEDH .Cuando las mediciones del ruido son globalmente expresivas de una situación de contaminaciónacústica se descarta la necesidad de acreditar el ruido excesivo en los domicilios de cada unode los actores y no de forma global ( TS 13-10-08, EDJ 197142 ). Se ha descartado que laintervención de un tercero en la causación del daño rompa el nexo causal que media entre lainactividad municipal y el daño causado a los particulares ( TSJ C.Valenciana 1-6-99 ).

18) La modificación del trazado de las vías públicas no da, en principio, derecho aindemnización a los particulares que se vean afectados. No existe un derecho subjetivo a que sutrazado se mantenga indefinidamente, debiendo más bien primar el interés general a la adaptaciónde dicho trazado a las cambiantes necesidades colectivas. Hay una excepción a dicho carácter noindemnizable: que la edificación haya quedado aislada, por haberse cerrado el acceso a la calleo carretera correspondiente ( TS 15-9-98 ; 1-3-01 ; 3-12-10, EDJ 265341 ).

19) No se admite que los daños derivados de una suspensión cautelar judicialmente acordadaen un supuesto de impugnación de actos o acuerdos de las entidades locales que menoscabencompetencias del Estado o de las comunidades autónomas, interfieran su ejercicio o excedan dela competencia de dichas entidades locales ( LBRL art.66 ), puedan dar lugar a indemnización(en virtud de LRJPAC art.139 ): no cabe reclamar indemnización a la Administración General delEstado por las lesiones económicas derivadas de la suspensión cautelar pedida por el abogadodel Estado con base en que el acto de la entidad local impugnado menoscaba las competenciasestatales y que acuerda un órgano judicial; y ello porque el acto que origina esa lesión económicano es imputable a la Administración, sino al órgano judicial ( TS 5-12-07 ; 18-6-08 ; 7-10-08 ;2-6-09, EDJ 128238 ).

Servicio público6100 El Tribunal Supremo ha definido el servicio público como toda actuación, gestión o actividad

propia de la función administrativa, ejercida incluso con la pasividad u omisión de la Administracióncuando tiene el deber concreto de obrar o comportarse de modo determinado ( TS 25-5-00, EDJ12481 ).

Técnicamente, se trata de aquel conjunto de actividades que, a la vista de la evolución ycircunstancias de la vida de la sociedad han devenido indispensables y esenciales para lacomunidad (declaración que debe hacerse mediante ley formal), de tal manera que ésta se apoyanecesariamente en ellos para su supervivencia y funcionamiento como tal (Gaspar Ariño).

A partir de la declaración de una actividad como servicio público ésta queda incorporada alquehacer del Estado y excluida de la esfera de acción libre de los particulares. Ello sinperjuicio de que, una vez se produzca la declaración anterior, puedan establecerse concesionesadministrativas temporales (discrecionales) convirtiéndose éstos particulares-concesionariosen gestores de una actividad originaria y primariamente estatal. Estas actividades están sometidasa una rígida regulación de Derecho público, donde el Estado conserva los poderes internos dedirección, modalización y control sobre las formas y medios para llevar a cabo la prestación y aunsobre la propia organización misma que la realiza (subsiste pues la dirección y responsabilidadde la prestación).

Funcionamiento de servicio público6101 La expresión funcionamiento de servicio público se interpreta en sentido amplio por la

jurisprudencia, no identificándose con el servicio público como modalidad de acción, sino ensentido amplio como cualquier hecho o acto derivado del giro o tráfico administrativo o de lagestión pública ( TS 23-5-95 , EDJ 2182 ), ejercicio de actividades funcionales en fomento del


turismo ( TS 18-12-95 , EDJ 7547 ), en definitiva, toda gestión, actividad o tareas propias dela función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad, con resultado lesivo( TS 5-6-89 , EDJ 5684 ; 22-3-95 , EDJ 1445 ; 5-6-97, EDJ 6541 ; 25-2-98 , EDJ 1213 ). Sematiza que basta con que el sujeto esté bajo tutela de la Administración y que la lesión tengalugar en ese momento y no derive de una fase dinámica de la actuación administrativa ( TS24-10-95 , EDJ 5936 ). En alguna otra ocasión habla de ámbito de cobertura patrimonial de losdaños causados involuntariamente o al menos con una voluntad meramente incidental (noencaminada directamente a producirlos y, en definitiva los resultantes del riesgo creado por laexistencia misma de ciertos servicios ( TS 16-2-96 , EDJ 956 ). Incluso si los daños se producenen una instalación pública (municipal) abandonada, el ámbito competencial sigue siendo público( TS 28-1-93, EDJ 619 ).

Subsiste un problema (De Pablo Contreras) en lo que se refiere al funcionamiento normal oanormal de los servicios públicos, que hace con mucha frecuencia a entender en la prácticaa Tribunales ( TS 14-6-91 ; 26-2-98 ), Consejo de Estado ( CEst Dict 423/1996 ; 792/1996 ;4057/1996 ; 404/1996 ) y Consejos Consultivos, que concurre esa responsabilidad únicamentesi hay funcionamiento anormal del servicio, cuando no una conducta culposa (in vigilando oin eligendo) imputable a la Administración ( CCLR Dict 5/2000 ). El mecanismo psicológico quemueve a este tipo de pronunciamientos se encuentra, de una parte, en la inexistencia de unaclara definición de los criterios de imputación a tener en cuenta según los casos y, de otra, en laconfusión creada por el pretendido principio universal de responsabilidad objetiva, que no permitea nuestros jueces sentar criterios seguros y claros para una aplicación judicial justa y estricta delos principios de responsabilidad administrativa. La solución que se propone para no regresar alreinado de la culpa para reprochar estas conductas ilegales es avanzar en la tecnificación delos elementos estructurales y la más precisa fijación de los límites de la imputación objetiva dela responsabilidad de la Administración, teniendo en cuenta tanto el análisis de los elementosdel daño resarcible (antijuridicidad, efectividad, etc.) como el estudio de la relación de causalidadnecesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho causal (CEst DictMemoria 1998).

6101.1 1) La doctrina ha establecido matizaciones siguiendo lo establecido en la Recomendación núm 15 delComité de Ministros del Consejo de Europa (Estrasburgo 18-9-1984), entendiendo por funcionamientoanormal de los servicios públicos, el incumplimiento de la conducta que se puede esperarrazonablemente del poder público por parte de la persona lesionada (Jiménez Lechuga, distingue tresgrados: no funcionamiento, mal funcionamiento y funcionamiento defectuoso o tardío). Por contra, se estáfrente a un funcionamiento normal de los servicios públicos, cuando la Administración actúade forma regular, sin que pueda imputársele ningún incumplimiento de sus deberes, siendo esos dañosconsecuencia únicamente del riesgo inherente a toda actividad social.2) Sin embargo, tanto la doctrina como los tribunales de justicia ( TS 4-11-91, EDJ 10417 ; 27-9-91, EDJ9064 ), coinciden en señalar que en el ámbito objetivo debe descartarse una interpretación literalista queanudaría el concepto de servicio público a los caracteres de titularidad pública, regularidad y continuidad,debiendo optarse por otra expansiva que engloba actividades técnicas y actividades estrictamentejurídicas (emisión de actos administrativos de destinatario particular o de alcance general, como unreglamento) -Blanquer-. Así, debe atribuirse a los conceptos de servicio público y de su funcionamientoel sentido más amplio que su abstracta acepción merece, lo que supone identificar el servicio públicocon toda actuación, gestión o actividad propias de la función administrativa ejercida, incluso con laomisión o pasividad cuando la Administración tiene el concreto deber de obrar o comportarse de un mododeterminado ( TS 5-6-89 , EDJ 5684 ; 22-11-91, EDJ 11101 ).

6101.2 3) El Tribunal Supremo tiene establecido que a la hora de evaluar la indemnización ha de estarsea la naturaleza de la causa desencadenante y que debe diferenciarse entre la ilegalidad del actoproducida en el curso de una actividad normal de la Administración, que obligaría a indemnizarlos perjuicios directos sufridos por el lesionado (daño emergente y lucro cesante), del supuesto deilegalidad del acto producida como consecuencia del funcionamiento anormal del servicio, donde



deberán indemnizarse todos los perjuicios que conocidamente se deriven de dicho actuar anormalo ilegal de la Administración ( TS 8-2-91 ).

4) La suspensión de licencias por aprobación inicial de plan especial es una medida legítima,cautelar para proteger la efectividad del planeamiento que se proyecta, al no modificarse en laaprobación inicial la ordenación ni los parámetros o determinaciones urbanísticas ni establecerseninguna vinculación singular para las fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y decertificado de aprovechamiento urbanístico, dicha actuación como simple o desnuda consecuenciade tal suspensión no genera derecho a indemnización ( TS 7-2-90 , EDJ 1187 ; 12-2-02, EDJ2258 ).

5) Un supuesto de caducidad de licencia cuya resolución no reunía requisitos legales, no debeperjudicar al interesado, a los efectos de un procedimiento resarcitorio; en el caso no existíapor su parte una inequívoca voluntad de abandono de las obras, ni indicio alguno de finalidadesespeculativas que hubieran justificado la declaración de caducidad y sí por el contrario concurríauna clara causa justificativa de la paralización, motivada por una errónea concesión de la licenciamunicipal; paralización que contó con la anuencia del ayuntamiento; o al menos con ausenciade reacción hasta que se vio en la coyuntura de tener que indemnizar al interesado, o al menosasí lo admitió como posibilidad. No obsta a esta privación de efectos de la repetida resolución elhecho de que el interesado no la impugnara en su día, pues según TS 28-10-97, EDJ 10103 :«Ni siquiera puede afirmarse que la actuación administrativa plasmada en actos administrativosconsentidos, por no haber sido recurridos en tiempo y forma excluye por principio la existencia dedicha responsabilidad, ya que la presunción de validez de los actos administrativos y las exigenciasdel principio de seguridad jurídica que imponen el respecto a los actos administrativos firmes,aun constituyendo un elemento valioso para ponderar las -circunstancias concurrentes en ordena la determinación de una posible responsabilidad-, no alcanzan a legitimar de modo absolutotodo perjuicio originado por la actividad administrativa, y por consiguiente la aplicación de estosprincipios no es incompatible con que pueda apreciarse la causación de perjuicios reparables nilas circunstancias revelan que el particular que los padeció no debía soportarlos» ( TSJ Galicia26-9-01 , EDJ 54622 ).

6101.3 6) En caso de ser precisas varias autorizaciones concurrentes para el desarrollo de unaactividad, la denegación injustificada de una de ellas no genera responsabilidad patrimonial, si elresto han sido correctamente denegadas o no se han solicitado por el interesado ( CJCCV Dict389/2000 ).

7) No procede imputar responsabilidad a una Administración por defectuoso funcionamiento deun servicio público implantado con posterioridad a la producción del daño ( TSJ Galicia 18-4-02 ).Tampoco en caso de que la titularidad del servicio se haya asumido por la Administración a la quese reclama con posterioridad a los hechos causantes ( TSJ País Vasco 26-4-02 ).

8) Funcionamiento anormal de los servicios públicos. Existe deber de indemnizar los dañossufridos por el anómalo funcionamiento del registro de últimas voluntades al certificar untestamento que fue revocado por otro posterior. Existe daño moral (reconocido por la sentenciade instancia) y el derecho a ser indemnizado por el valor de los bienes que integran el patrimoniodel causante según la valoración efectuada por la empresa tasadora y debidamente actualizadosa la fecha de la reclamación administrativa. Se señala «obiter dicta» que la Administración podrásubrogarse en la posición del reclamante y dirigirse contra quienes adquirieron el caudal relictosin ser herederos ( TS 11-10-04 ). Existe responsabilidad patrimonial del Ministerio de ObrasPúblicas, por los daños y perjuicios sufridos en accidente de tráfico como consecuencia del maltrazado de la calzada ( TS 13-10-04 ). Queda acreditada la relación de causalidad existentepara la declaración de responsabilidad, no existía en la zona señal alguna de advertencia de lalocalización y operatividad del bolardo, mecanismo de metal y de dimensiones considerables,siendo además móvil y estando camuflado bajo el suelo sin que puedan ser vistos por los usuarios


de la vía (conductores) lo propio y adecuado es advertir de su presencia y potencial peligrocon señales específicas de atención y aviso. Se condena a un ayuntamiento por las lesionessufridas por el actor, siendo la existencias de deficiencias en la acera, la única causa determinantede su caída ( TSJ Cantabria 17-9-24 ). Existe responsabilidad patrimonial de la Administración.habida cuenta de que, constatados los daños en el recurrente, consta acreditado que por elayuntamiento recurrido se había incumplido el deber de mantener la vía pública en buen estadode conservación, pues ni siquiera se aduce que hubiese señalización cualquiera del agujero en elsuelo a raíz del cual se produjo el accidente, pese a tratarse de un agujero de aproximadamenteun metro cuadrado ( TSJ Baleares 3-9-04 ).

6101.4 9) Doctrina sobre responsabilidad patrimonial de ayuntamientos derivada de la organización defiestas patronales (las lesiones sufridas como consecuencia de la explosión de un artefactopirotécnico): se confirma su doctrina por la que se hace responsable a la Administración delos daños causados por las fiestas que organice ( TS 17-11-98 ), aunque se hayan encargadosus trabajos a comisiones o incluso a entidades ajenas a la Corporación, debiendo responderpor la omisión del deber de prevención de los riesgos creados con su actuación, porque: a)No se rompe el nexo causal por el hecho de que la gestión de las fiestas populares haya sidoencomendada a comisiones o incluso a personas jurídicas independientes incardinadas en laorganización municipal; b) El nexo causal se mantiene en aquellos casos en que el Ayuntamientoomite elementales medidas que eviten el riesgo, perfectamente previsible, de manipulación por losmenores de los restos de los artificios utilizados para los fuegos artificiales, y ni siquiera permiteestablecer una moderación de la responsabilidad de la Administración ( TS 12-7-04 ).

10) Ruido consecuencia de la prestación de servicios públicos: supuestos:

• Daños causados por el ruido de las maquinaria de los servicios municipales de limpieza.Los vehículos utilizados representan un importante ahorro de agua, pero generaban algo másde ruido. Escoger la solución más económica por las Administraciones públicas es posible yaconsejable, pero no cuando supone poner en riesgo la salud o la intimidad del domicilio delos ciudadanos. Al ayuntamiento corresponde compatibilizar el servicio público que presta,con estos derechos fundamentales y no lo ha hecho ( TS 26-11-07, EDJ 243287 ).• La tranquilidad pública como bien jurídico digno de protección, obliga a un Ayuntamientoa cambiar el emplazamiento de las instalaciones de las fiestas de carnaval y abrela posibilidad de una intervención administrativa en dichas fiestas y la responsabilidadpatrimonial sensu contrario ( TS 13-4-05, EDJ 62631 ).• Perjuicios causados por grandes infraestructuras (aledaños de aeropuertos, puertos,ferrocarriles, etc.). El ruido del despegue y aterrizaje de aviones y el elevado nivel decontaminación acústica vulnera el derecho a la intimidad domiciliaria o el derecho al libredesarrollo de la personalidad en el domicilio ( TS 13-10-08, EDJ 197142 ).• Un ayuntamiento que autorizó la apertura de una serie de establecimientos nocturnos(bares, pubs y discotecas), que hacían imposible el descanso de los residentes en la zona.Se tuvo que declarar la zona como acústicamente saturada y, sin embargo, posteriormenteconcedió una nueva autorización de apertura de una discoteca en el inmueble habitado porla demandante. Existe un vínculo causal entre la violación constatada (alboroto nocturno)y cualquier daño material de la demandante ( TEDH 16-11-04 , asunto Moreno Gómez vsEspaña ).• Responsabilidad municipal por concesión de licencias de apertura de actividadesruidosas o permitir el funcionamiento de dichas actividades sin la correspondiente licencia( TS 4-11-98 ; 25-3-08, EDJ 25715 ).• Responsabilidad por dejación de sus competencias de policía en actividades que sedesarrollan en la vía pública, parques y jardines, especialmente por el fenómeno juvenildenominado «el botellón» que por la concentración masiva de jóvenes genera ruido queperturbaba el descanso nocturno de los vecinos con inacción de la Administración local ( TSJ



Andalucía/Sevilla 29-10-01, EDJ 69503 ); se indemnizan los daños y perjuicios al no haberejercicio las competencias municipales para impedirlo ( JCA Sevilla núm 5, 26-5-08 ).

Inactividad de la Administración6102 Existe también responsabilidad cuando el daño sea imputable a una omisión administrativa, es

decir, por la inactividad de la Administración.

En estos casos la antijuridicidad del daño (nº 6096 ) no es distinguible o separable de la ideade culpa, a pesar de la calificación normativa de responsabilidad objetiva, ya que el correlatológico de la idea de omisión es la existencia de un previo deber de actuar (dentro de la esferacompetencial), jurídicamente establecido en una determinada situación, que permite aislar ydiferenciar el hecho omisivo dañoso (Gómez Puente).

La jurisprudencia se muestra partidaria de entender que la omisión administrativa ha sido causa yno simple ocasión del perjuicio, por entender que en un Estado social y democrático de Derechoes necesario subordinar la actuación administrativa al respeto a la seguridad e integridad físicade las personas.

Recoge las siguientes posibilidades:

• Naufragio de buque que colisiona con escollera por inactividad de la autoridad portuaria(vigilancia de la navegación) conocedora del riesgo existente por presencia de paterasque entorpecían el tráfico, intervención del estándar de funcionamiento de los serviciosadministrativos ( TS 9-4-02, EDJ 9777 ).• Denegación de la licencia como causa de responsabilidad: actividad y apertura deestablecimiento ( TS 3-12-01, EDJ 50241 ); explotación de estaciones de servicio ( 18-12-01,EDJ 65342 ).• Inactividad material como la tardanza excesiva en la ejecución de obras o la no evacuaciónde un hipermercado amenazado de bomba ( TS 31-1-96 , EDJ 434 ).• Servicios sanitarios ( TS 28-2-95 , EDJ 657 ).• Prisiones ( TS 19-11-94 , EDJ 10114 ).• Vigilancia militar ( TS 15-2-94, EDJ 1297 ).• Carreteras ( TS 3-6-95 , EDJ 4225 ).• Servicios docentes ( TS 10-3-94, EDJ 2196 ).• Falta de resolución en plazo de expedientes administrativos ( TS 18-10-94 , EDJ 8206 ;7-3-95 , EDJ 1506 ; 14-1-02, EDJ 2381 ).• Pasividad ante las denuncias de los administrados ( TS 18-7-86 ).• Servicios públicos penitenciarios: no se ha acreditado que la Administración penitenciariacumpliese con la diligencia adecuada sus deberes de vigilancia y custodia de los presos alno realizar un reconocimiento psicológico de interno a su ingreso en el centro penitenciario,que luego murió suicidándose ( TS 11-10-01, EDJ 35484 ).• Supuestos mixtos, definidos como aquellas situaciones en que la Administración ejercióuna actividad de policía, fiscalizando o autorizando una determinada actividad, lo quepermite su realización, pero luego en el desarrollo de la misma se producen daños, encuya generación ha participado la Administración indirectamente en cuanto que consintió sudesarrollo ( TS 13-9-91, EDJ 8582 ; 5-5-98, EDJ 7308 ; 8-7-98, EDJ 19055 ; 3-10-98, EDJ23394 ; 4-11-98, EDJ 30834 ; 28-11-98 , EDJ 29814 ; 28-11-98, EDJ 33679 ).

Actos o disposiciones inválidos(LRJPAC art.142.4)

6102.1 La antijuridicidad del daño sufrido no equivale siempre a la del acto o disposición administrativaque la produce, en caso de que provenga efectivamente de una actuación gubernativa que tengatal carácter, lo cual es preciso.


De acuerdo con ello, la invalidación de aquéllos no implica ni excluye la concurrencia deresponsabilidad administrativa en su vertiente patrimonial. De este modo, el deber de resarcir noderiva de la anulación, ni ésta lo excluye en caso de que concurran los requisitos generales paraello ( TS 16-9-99 ). No obstante, la previsión específica contenida en el precepto citado se valorapor la jurisprudencia como una exigencia legal de mayor rigor al apreciar la eventual presencia deaquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativo anulado ( TS 11-3-99 ).

En general, tratándose de actos reglados, el destinatario o particular no tiene deber jurídicode soportar el daño, pues el acto de referencia habrá sido anulado porque la Administración hadesconocido parámetros objetivos imperativos que habrían dado a aquél un contenido diverso.Por el contrario, en caso de actos discrecionales, se sostiene que el particular debe soportarel perjuicio derivado de aquellos, si se han mantenido dentro de parámetros razonables, aunquehayan sido declarados inválidos. Igual correlación se da entre los actos favorables (deber desoportar) y de gravamen (ausencia de él).

Ahora bien, no puede vincularse de manera rígida lo anterior al derecho a indemnización,pues se ha reconocido la existencia de responsabilidad en supuestos de invalidación de actosfavorables. P. ej., en caso de anulación de un proceso selectivo ( TS 1-4-03 ). De cualquier modo,en supuestos de anulación judicial de actos o disposiciones, no cabe confundir el deber de acatarlas resoluciones judiciales y soportar las consecuencias de la invalidación judicial, con el dañoderivado de la actuación administrativa ilegal ( Const art.118 ; LOPJ art.17.2 ).

1) La anulación de una actuación administrativa sí incide en el plazo para ejercer la acción.2) Deben rechazarse las tesis maximalistas que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidadpatrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo( TS 18-12-00, EDJ 49635 ; 5-2-96, EDJ 52273 ; 14-7-08 -unificación doctrina-, EDJ 128263 ; 21-10-09,EDJ 259166 ).3) La incoación de un expediente, jurídicamente fundamentado, no puede suponer una actuaciónantijurídica, que constituye uno de los requisitos esenciales para que nazca la responsabilidad patrimonialde la Administración pública; máxime, cuando el resultado de dicho expediente fue su archivo ( AN 23-4-08 ;TS 10-3-10, EDJ 19250 ).4) La anulación en el proceso selectivo generará responsabilidad si se acredita que ese acto hacausado un perjuicio valorable económicamente que no tenía obligación de soportar. Reconocen lassentencias de contraste que la actuación de la Administración en el proceso selectivo ha causado unperjuicio ( TS 10-3-10, EDJ 19231 ).

Actuaciones en materia de contratación administrativa(LCSP disp.adic.19ª.1)

6102.2 Con carácter general puede afirmarse que el sistema de responsabilidad patrimonial en estudiose refiere a la extracontractual.

Sin embargo, en el precepto citado se indica que la responsabilidad patrimonial de las autoridadesy del personal al servicio de las Administraciones públicas derivada de sus actuaciones enmateria de contratación administrativa, tanto por daños causados a particulares como a la propiaAdministración, se exigirá de acuerdo con LRJPAC y RD 429/1993 .

Esta afirmación no supone excepcionar tal principio. Hay que diferenciar entre los daños causadosal contratista y los causados a terceros.

a) Efectivamente, si el daño ha sido causado al contratista en actuaciones relativas a lacontratación pero distintas de las desarrolladas en ejecución y cumplimiento del contrato perfecto,se aplica el cauce estudiado. Tanto en el caso de actuaciones relativas a contratos administrativoscomo privados de una Administración.

Si por el contrario, el daño es causado en el desenvolvimiento -cumplimiento, incumplimiento-del contrato celebrado por una Administración, ha de diferenciarse entre:



• Contratos administrativos, que siguen el sistema de intermediación de acto del órganode contratación (prerrogativa administrativa, en resolución de las cuestiones que ofrezca laejecución y cumplimiento del contrato) y recurso contencioso-administrativo posterior, sinaplicación por tanto de LRJPAC art.139 s.• Contratos privados, que se someten al Derecho privado y son conocidos judicialmentepor el orden civil.

6102.3 b) En relación con los daños causados a terceros, no vinculados contractualmente con laAdministración contratante, pero lesionados con ocasión de una determinada contratación oejecución de contrato, se aplica el sistema de responsabilidad patrimonial de LRJPAC art.139 ,integrado con LCSP art.214 . Con arreglo a éste, es obligación del contratista indemnizar todos losdaños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requierala ejecución del contrato, a menos que hayan sido ocasionados como consecuencia inmediatay directa de una orden de la Administración, en cuyo caso, será ésta responsable dentro de loslímites señalados en las Leyes. También lo será de los daños que se causen a terceros comoconsecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o enel de suministro de fabricación.

Los terceros pueden requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, alórgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partescontratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpeel plazo de prescripción de la acción.

La reclamación se debe formular, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en lalegislación aplicable a cada supuesto, de modo que, en caso de responsabilidad del contratista,se acudirá a la acción civil y en supuestos de responsabilidad de la Administración, al cauce deLRJPAC art.139 s.

6102.4 1) Es dudoso qué tratamiento haya de darse a los daños causados al contratista en actuacionespreparatorias de contratos armonizados de entes públicos no administrativos, que recibentratamiento jurídico público. Dada la ausencia de carácter administrativo del sujeto causante no parece queestemos en presencia de supuestos de responsabilidad patrimonial administrativa.2) Se configura como una facultad la posibilidad de los terceros perjudicados de dirigirse al órgano decontratación para que se pronuncie sobre el sujeto responsable ( LCSP art.214 ), aunque cabe tambiénque reclamen directamente a la Administración contratante ( Const art.106.2 ; LRJPAC art.139 ). En estatesitura, la Administración tiene dos alternativas:- considerar que concurren los requisitos para declarar la existencia de responsabilidad; o- estimar que están ausentes y que, por lo tanto, no procede esa declaración.En la primera hipótesis pueden ofrecerse, a su vez, dos salidas posibles: entender que la responsabilidadcorresponde al contratista o que, por darse los supuestos que contempla la LCSP art.214 , sea la propiaAdministración quien tiene que hacer frente a la reparación. En este último caso así lo acordará y enel otro debe reconducir a los interesados hacia el cauce adecuado, abriéndoles el camino para que haganefectivo su derecho ante el adjudicatario responsable.Coadyuvan a lo precedente, principios básicos de nuestro sistema administrativo general, como los debuena fe y confianza legítima ( LRJPAC art.3.1 ), y de su procedimiento en particular, que obligan aimpulsarlo de oficio y a poner en conocimiento de los interesados los defectos de que adolezcan sus actos,a fin de que los subsanen en tiempo oportuno ( LRJPAC art.71 , 74 .1 y 76.2 ).Estas exigencias resultan aún más intensas cuando la Administración incumple su deber de resolver( LRJPAC art.42 ). Es por ello que, haciéndose referencia a compañías constructoras contratistas, a las quela Administración no dio traslado de la reclamación, se ha fijado que, si no lo hizo, fue porque asumíala total responsabilidad de lo decidido ( TS 11-7-95, EDJ 3740 ). En tales situaciones, la Administracióntiene el deber de responder, sin perjuicio de repetir posteriormente sobre el responsable ( TS 7-4-01, EDJ28046 ; 12-2-00, EDJ 3981 ; 8-7-00, EDJ 25816 ; 30-3-09, EDJ 42636 ).

Actuación administrativa mecanizada


6102.5 En el ámbito de las relaciones entre el particular perjudicado reclamante y la Administración queha producido la actuación dañosa mecanizadamente (nº 4534 ), el carácter mecanizado no alterala imputabilidad subjetiva de la responsabilidad.

Ahora bien, en el supuesto de repetición por parte de la Administración que ha sido condenadaa satisfacer cierta indemnización por responsabilidad patrimonial o que la ha satisfecho, previoel procedimiento correspondiente, de grado, contra el funcionario responsable, los criterios enlos que se basa la individualización del destinatario de la acción de repetición -el funcionarioresponsable (nº 6180 s. )-, sí han de verse afectados.

Imputación de responsabilidad patrimonial6103 Se reproduce el siguiente cuadro explicativo de los criterios utilizados para la imputación de

responsabilidad patrimonial, propios del derecho administrativo (Gamero Casado).

Criterio deimputación

Concepto Supuestos incluidos

OBJETIVO ENSENTIDOESTRICTO

La mera generación del dañodetermina automáticamente undeber de reparación

- Actos administrativos materialmenteexpropiatorios no tramitados conforme a losprocedimientos de expropiación forzosa:- Revisión de actos declarativos de derechos(1).- Imposición de limitaciones sobre derechospreexistentes de contenido patrimonial.- Ablaciones de derechos patrimonialestramitadas con arreglo a procedimientosespeciales distintos del expropiatorio.- Anulación de actos administrativosdesfavorables, que hayan irrogado perjuicioseconómicos.- Actividades materialmente expropiatorias(vías de hecho).- Devengo de intereses por retrasos enpagos derivados de obligaciones jurídico-administrativas a cargo de la Administración.

OBJETIVADO Aunque se haya generadoun daño, existen cláusulasobjetivas de exoneración de laresponsabilidad

- Actividades prestacionales a cargo de laAdministración.- Actividades de ejecución material de los actosadministrativos.- Inactividad de la Administración(responsabilidad por omisión).

CULPOSO Surge responsabilidad cuandomedia culpa o negligencia delsujeto causante del daño

Aplicables al personal de la Administración enlos siguientes supuestos:- En la acción de regreso dirigida al reintegro delas indemnizaciones satisfechas por parte de laAdministración a terceros ( LRJPAC art.145.2 ).- En la acción de la Administración porcualesquiera daños causados a sus bienes oderechos ( LRJPAC art.145.3 ).

(1) La solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivada de la revisión de oficio de unacto administrativo ha de hacerse en procedimiento diferenciado, pues la mera invalidación de unacto no la lleva consigo necesariamente. Sin embargo, cuando el reclamante ha obrado de mala



fe y la invalidez se declara por un fraude de ley, puede desestimarse en el mismo expediente, side éste no resulta daño indemnizable ( CCLR Dict 11/2001 ).

c. Reclamación administrativa previa a la vía jurisdiccional(LRJPAC art.142)

6107 El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la tramitación deun expediente administrativo, de acuerdo a un procedimiento específico, por el que se regulanlos procedimientos en la materia:

- el procedimiento general (nº 6128 ); y

- un procedimiento abreviado (nº 6145 ), siempre y cuando sean inequívocas la relación decausalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del dañoy el cálculo de la cuantía de la indemnización.

El reconocimiento de responsabilidad puede ser:

- en vía administrativa, de oficio; o

- a instancia de parte.

La acción de reclamación, que ha de sustanciarse con carácter previo en vía administrativa, hade formularse en el plazo de un año de producido el hecho o acto que motive la indemnizacióno de manifestarse su efecto lesivo.

La interpretación no formalista y flexible de los tribunales del plazo para reclamar permiteampliar este cómputo hasta la efectiva determinación de la entidad y naturaleza del daño y de susefectos patrimoniales ( TS 24-7-89 , EDJ 7697 ; 26-5-98 ; 6-7-99 , EDJ 18497 ).

6108 1) El ejercicio de una reclamación previa a la vía jurisdiccional por responsabilidad patrimonial y suresolución abre la vía de recurso contencioso-administrativo y no puede considerarse esta reclamaciónprevia a la acción civil para continuar luego ésta vía ( TS 14-3-02, EDJ 5573 ).2) El plazo de ejercicio de la reclamación previa a la vía jurisdiccional en caso de apertura de diligenciaspenales previas ha de computarse a partir de la notificación del auto definitivo de dichas diligenciasiniciadas en su día por el juzgado de instrucción ( TS 25-1-02, EDJ 2007 ).3) La Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, ha obligado a lasAdministraciones a la creación y puesta en funcionamiento de los registros electrónicos y a la gestiónelectrónica de los procedimientos administrativos con lo que los procedimientos de responsabilidadpatrimonial podrán iniciarse, si el administrado así lo desea, utilizando la vía electrónica para la acción dereclamación ( L 11/2007 art.6 y disp.final 3ª ).4) En vía jurisdiccional, las partes pueden solicitar no solo la nulidad de un acto administrativo y laposibilidad de anudar a esta petición una indemnización de daños y perjuicios que le hubiesen producido losactos impugnados, sino también una pretensión de pleno restablecimiento de la situación jurídicaindividualizada vulnerada, en la demanda ( LJCA art.31.2 ), y también en el escrito de conclusiones si talesdaños constasen ya probados ( LJCA art.65.3 ).Puede también reservarse la posibilidad de reclamar por los daños y perjuicios derivados del actoadministrativo impugnado para plantear en un futuro una acción de responsabilidad patrimonialindependiente (hay que tener en cuenta, no obstante, lo previsto en la LRJPAC art.142.5 ).Según doctrina mayoritaria, los efectos de la cosa juzgada impedirían plantear demandas -posterioreso simultáneas- incluso en planos jurisdiccionales diferentes ( TS 24-6-10, EDJ 153136 ; en contra TS2-6-10, EDJ 113237 ).

6109 5) En relación con el orden jurisdiccional competente para conocer de reclamaciones deresponsabilidad por daños derivados de accidentes nucleares ocasionados en instalaciones detitularidad pública ( L 12/2011 art.14 ), ver nº 9148 .6) Distinción entre interrupción y suspensión de la prescripción. La interrupción del plazo deprescripción de un año ( LRJPAC art.142.5 ) se produce por la pendencia de una acción civil encaminada


a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada( TS 16-11-11, EDJ 277195 : considera que en el caso enjuiciado el efecto jurídico derivado de la demandacivil planteada contra la Administración fue de interrupción de la prescripción, no de suspensión). Lasuspensión se aplica únicamente cuando la Ley, de forma expresa, se refiere a ella ordenando que elplazo «se reanude»; no que «se reinicie» o «comience a correr de nuevo». La distinción entre una y otrase trata en TS 10-6-85 ; 13-5-08, EDJ 73283 , pero es especialmente clara en TS 16-3-06, EDJ 31771 ,al señalar que la interrupción de la prescripción está recogida en el CC art.1973 y es el acto -uno de loscuales es el ejercicio de la acción ante los tribunales- que evita la consumación de la prescripción, y suefecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar acontarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripción. La interrupción, pues, es acto obstativode la prescripción, que revigoriza el derecho subjetivo y que no sólo impide el curso de la prescripción,sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta. Por el contrario, la suspensión de laprescripción paraliza ésta, no corre el tiempo para la misma, pero no inutiliza el ya transcurrido. Así,cuando desaparece la causa de suspensión, sigue -no comienza de nuevo, como en la interrupción- elcómputo del tiempo para la prescripción. La suspensión no está recogida, con carácter general, en Derechoespañol ( TS 21-2-12, EDJ 52477 ).

d. Reparación del daño(LRJPAC art.141;RD 429/1993 art.2.2)

6110 El precepto recoge una nueva causa de exclusión de la antijuridicidad que merece la consideraciónde fuerza mayor (nº 6097 ). Por consiguiente, no son indemnizables los daños que se derivende hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de losconocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producirse aquellos (sinperjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer paraestos casos).

En relación a la indemnización, el régimen de responsabilidad patrimonial está orientado areconocer la reparación integral de los daños o principio de capital indemnidad ( TS 23-2-88 ,EDJ 1485 ; 5-4-89 , EDJ 3630 ; 15-10-90 ; 29-11-90 ; 11-5-92, EDJ 4520 ; 4-5-95 , EDJ 24359 ;5-2-00, EDJ 8517 ), pero sin que ello suponga para quien la reciba un enriquecimiento torticeroo motivo de lucro ( TS 18-7-89 ; 23-11-99 , EDJ 42916 , también por su descripción delprocedimiento a seguir, AN 4-2-98 ).

Son indemnizables siempre que hayan sido suficientemente alegados y probados: el dañoemergente, el lucro cesante, los daños físicos, y el daño moral o «pretium doloris».

Las prestaciones asistenciales a las que se refiere el precepto podrían ser las que se conceden ayudasa los afectados por el VIH ( RDL 9/1993 ) o las de solidaridad con las víctimas del terrorismo ( L 32/1999 ).

Criterios de indemnización(LRJPAC art.141.4)

6111 La LRJPAC establece los criterios de indemnización reconociendo la posibilidad de pago enmetálico o de reparación en cualquier otra forma, lo que está encaminado a garantizar unacompleta y efectiva reparación integral mediante la indemnización o compensación en especie( CEst Dict 1677/1991 ) o ser abonada mediante un solo pago o mediante pagos periódicos cuandoresulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre queexista acuerdo con el interesado.

La indemnización puede ser sustituida por una compensación en especie cuando concurran losrequisitos siguientes:

1. Que resulte el modo más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interéspúblico.



2. Que exista acuerdo con el interesado, bien porque lo haya solicitado en el escrito dereclamación (como fórmula principal, alternativa o subsidiaria de la indemnización en dinero), bienporque se acuerde en el convenido posterior que pone fin al procedimiento.

El incumplimiento de estos requisitos equivaldría a una infracción del ordenamiento jurídico,dando lugar a la consiguiente invalidez del acto ( LRJPAC art.63 ).

1) El derecho a ser indemnizado en un porcentaje sobre el precio del bien o derecho ilegítimamenteexpropiado, se produce porque resultaba imposible la restitución «in natura» de los bienes oderechos ocupados por la Administración en virtud de un acuerdo expropiatorio declarado nulo de plenoDerecho o anulado ( TS 31-12-01, EDJ 65817 ).2) La solicitud de la restitución de los fondos de inversión en las mismas condiciones o, subsidiariamente, laindemnización de daños y perjuicios no se toma en consideración por la sentencia recurrida, en función delprincipio de plena indemnidad del perjuicio sufrido. Se accede a la indemnización sustitutoria dela restitución del fondo indebidamente enajenado por la Administración, por la diferencia de valor existenteen la fecha de realización de las participaciones del fondo enajenadas y la fecha en que se formuló lapetición de indemnización a la Administración; cantidad que habrá de completarse, para conseguir unaplena indemnidad, con el abono de los intereses correspondientes hasta la fecha de esta sentencia, másel interés del art.106.2 LJCA ( TS 10-3-10, EDJ 21792 ).

Cálculo de la indemnización6112 Para el cálculo de la indemnización, deben utilizarse los criterios de valoración establecidos en

la legislación de expropiación forzosa ( LEF art.24 a 47 ), fiscal ( L 19/1991 art.10 a 25 ; L 35/2006art.40 a 43 ; RDLeg 4/2004 art.15 a 17 ), y demás de pertinente aplicación, con ponderación, ensu caso, de las valoraciones dominantes en el mercado.

La voluntad expresada por la normativa es alcanzar una valoración real, por lo que no selimita la indemnización a la valoración pública de bienes y derechos, sino que se pretende unaidentificación del valor real de acuerdo con los valores de mercado mediante la ponderación,que, en su caso, corresponda.

La regla general es la de la reparación integral que implica la necesaria indemnización portodos los daños y perjuicios ocasionados, incluyendo el daño emergente (detrimento patrimonialocasionado) y el lucro cesante (la ganancia dejada de percibir, nº 6114 ).

Existen además criterios correctores de las cuantías indemnizatorias, como el tipo defuncionamiento, normal o anormal, del servicio público generador del daño; la concurrencia decausas (culpas); y la compatibilidad entre varias indemnizaciones o sumas dinerarias a percibirpor los mismos hechos productores del perjuicio.

6112.1 1) La Intervención General del Estado, en desarrollo de su función interventora ( LGP/1988 art.95.3 ), yen orden al cumplimiento de sus funciones de fiscalización previa de obligaciones o gastos, establece losextremos genéricos a comprobar, haciendo también referencia a extremos adicionales, como el que afectaa los expedientes de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial y que enumera lossiguientes supuestos:- reclamaciones formuladas ante la Administración General del Estado;- ante la Administración de Justicia, en caso de reclamaciones por funcionamiento anormal, error judicialo prisión preventiva y, por último;- reclamaciones formuladas ante los organismos autónomos ( Resol 9-7-97 ).2) Los tribunales de lo contencioso-administrativo admiten la utilización de los baremos de la LOSP(Anexo 2) (en relación con dicha Ley, ver TCo 181/2000 ), para fijar el «quantum» indemnizatorio, en funciónde que no existen otros específicos, como criterio objetivo, siempre que se utilice de manera orientativano vinculante ( TS 23-10-07, EDJ 195008 ; 23-1-08, EDJ 3302 ; p.e. baremo contenido en la Resol DirGral Seguros y Fondos de Pensiones 7-2-05 ). La no aplicación de un baremo en modo alguno puederesultar determinante a la infracción denunciada ( TS 12-4-02, EDJ 9782 ; 27-9-01, EDJ 30898 ).3) Valoración de terrenos según normativa urbanística ( TS 7-3-00 , EDJ 5018 ).


4) Valoración de derechos generados en proceso urbanizador ( TS 26-11-99, EDJ 44600 ).5) En supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de una subasta judicial de una fincarústica titularidad de un tercero, como puso de manifiesto una posterior tercería, se reconoció al postor deindemnización por la cuantía del remate, impuestos y gastos de escritura, únicos perjuicios acreditados( TS 23-9-98, EDJ 22268 ).6) En el caso de la destrucción de mercancía inmovilizada por la aduana debido a imprudencia de supersonal (acreditada en pleito civil), la indemnización se cuantificó con base en el precio comercial de lamercancía y no en el valor asegurado ( AN 11-3-99 , EDJ 81011 ).

6112.2 7) Uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que palpitatras la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración -junto con otros posiblesprocedimientos de actualización, como la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimientocomo una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de sudeterminación o fijación, y no al momento de producción del daño ( TS 15-1-92, EDJ 224 ; 24-1-97 , EDJ1353 ; 16-12-97 , EDJ 57484 )- es el abono de los intereses legales desde la fecha de la reclamación antela Administración por responsabilidad patrimonial ( TS 11-5-97 , EDJ 5010 ; 20-10-97 , EDJ 7862 ).8) Para revisar la cuantía de la indemnización fijada en las sentencias de instancia (tribunalesencargados de fijarla), es necesario acreditar que en su determinación se ha seguido un camino erróneo,no razonable, o contrario a las reglas de la sana lógica y buen criterio ( TS 17-4-98, EDJ 2767 ).9) Ante las contradicciones reveladas en la fase de ejecución y la falta de prueba sobre los extremos fijadospor la sentencia para la cuantificación de la indemnización, el órgano judicial haya optado, de conformidadcon el LJCA art.105.2 , por fijar como indemnización una cantidad a tanto alzado de 500.000 ptas (similara la que se ha otorgado en asuntos similares, según el auto impugnado). Tal decisión se fundamenta enuna apreciación de la prueba practicada en el incidente de ejecución que no puede tildarse de arbitraria oirrazonable, debiendo recordarse en una doctrina reiterada ( TCo 140/1994 ; 136/1996 ; 41/2002 ; 84/2002 )que su enjuiciamiento en vía de recurso de amparo no puede entrañar una revisión de la valoracióny ponderación del material probatorio, salvo que incurra en arbitrariedad o irrazonabilidad, ya que ellosupondría interferir en una competencia exclusiva de los órganos judiciales en el ejercicio de la funciónjurisdiccional que les es propia de conformidad con el Const art.117.3 ( TCo 140/2003 ).

6112.3 10) La cuantificación de la indemnización reconocida en vía administrativa y cuya elevación se pretende,justificada en atención a la agravación del estado de salud desde su reclamación inicial, no suponealteración de las pretensiones, sino actualización de las mismas en relación con la reparación del dañocausado e imputado a la misma actuación administrativa, y ello en régimen de contradicción en el procesopor la Administración demandada. por ello, debe valorarse la pretensión indemnizatoria atendiendo a lacantidad total solicitada, sin que sea exigible al perjudicado acudir a una nueva reclamación a esos solosefectos de ampliar la reparación por los daños resultantes del agravamiento ( TS 31-3-09, EDJ 38275 ).11) Se ha considerado que la indemnización fijada en la resolución impugnada no cumple con la exigenciade una reparación integral del daño en un caso en el que, con posterioridad a la determinación de laindemnización por las lesiones producidas, se han producido recaídas y un agravamiento de su estadode salud, que finalmente ha supuesto el reconocimiento de la incapacidad permanente absoluta de lavíctima, así como otras complicaciones que le impiden llevar una vida y relaciones sociales normales. Seresuelve elevar la cuantía de la indemnización, así como el abono de los intereses legales desde lareclamación hasta la notificación de la sentencia de instancia y, desde esa fecha, los intereses legales deLJCA art.106.2 ( TS 31-3-09, EDJ 38275 ).

6112.4 12) Alcance de la indemnización en un supuesto de ruido. Los daños materiales sufridos (coste detener que ocupar otro inmueble, la depreciación de la vivienda, los gastos de insonorización de la viviendalos gastos y molestias derivadas del cambio de domicilio y otros similares); los trastornos y perjuiciospsíquicos o de personalidad que les haya podido causar; y los daños morales por las molestias provocadas,la angustia y la ansiedad propias de ver cómo la situación se prolongaba en el tiempo; y finalmente laobligación de reparar pro futuro hasta tanto no se tomen las medidas que eficazmente hagan desaparecerlas molestias causantes de la vulneración ( TS 10-4-03, EDJ 17758 ). Algunos perjuicios son alternativosy no acumulables a efectos indemnizatorios, así la imposibilidad de utilizar el domicilio habitualy la correlativa necesidad de buscar otro distinto para evitar las molestias; o, cuando se continúe en elpropio, por la incomodidad o sufrimiento moral y físico experimentado en la vida personal ( TS 29-5-03, EDJ



80994 ). No existe obligación de indemnizar la minusvaloración de la vivienda si cuando se construyóla fuente generadora de los ruidos ya existía ( AP Cádiz 23-5-08, EDJ 120151 ; TSJ Castilla y León/Burgos11-4-08, EDJ 50754 ).13) Cuantía de la indemnización otorgada en sentencia ilógica o arbitraria. La apreciación de loshechos corresponde en exclusiva al órgano judicial de instancia. Sin embargo, cuando una cifra quedamanifiestamente por debajo del límite mínimo de lo razonable, dado que los baremos recogidos en lasleyes no son vinculantes en esta materia, teniendo sólo un carácter orientador, hay que estar al criterioindemnizatorio usualmente seguido por el Tribunal Supremo en supuestos similares, y concluir que lacantidad otorgada es exageradamente baja ( TS 16-3-10, EDJ 19276 ).

Costas procesales y gastos de asistencia jurídica6113 Del concepto de reparación integral debe excluirse a las costas procesales eventualmente

producidas para obtener el reconocimiento del Derecho ante los tribunales. En ese sentido, hayque estar al preceptivo pronunciamiento en sentencia ( TS 2-2-93, EDJ 815 ). Sin embargo, en otrasentencia entendió como un concepto indemnizable los gastos de defensa del interesado ante lotribunales ( TS 8-2-91 ).

1) Existe una consolidada corriente jurisprudencial que no reconoce entre los conceptos indemnizables alos gastos de defensa del particular-interesado ante los Tribunales ( TS 2-2-93, EDJ 816 ; 20-10-98 ,EDJ 28597 ; 18-3-00, EDJ 10907 ).2) Existe una cada vez más acusada intención de los jueces y tribunales de contemplar la imposiciónde costas preceptiva en los pleitos por responsabilidad patrimonial de la Administración que resultenestimados. No obstante, resulta aconsejable realizar un alegato especial sobre el particular y no unamera referencia automática o de formulario, en los escritos de demanda para hacer resaltar los supuestosde temeridad, mala fe o de pérdida de finalidad de proceso y de esta manera excitar, aun más si cabe, lasensibilidad que los órganos jurisdiccionales demuestran en estos supuestos.3) Puede considerarse un criterio razonable, respecto de supuestos en los que se ha evacuado informefavorable por órgano consultivo, el apartamiento por la Administración demandada del criteriodel dictamen, unido a la estimación de la demanda. En este sentido, TSJ Castilla-La Mancha 5-5-05 ,impone las costas a la Administración que desatendió injustificadamente el sentido del informe del ConsejoConsultivo -partidario de la indemnización negada en vía administrativa-, atendiendo también a la escasacantidad reclamada, posiblemente inferior a los gastos de defensa y representación, ya que en otro casola finalidad del recurso se perdería.4) En relación con los gastos de asistencia jurídica, la antijuridicidad de la lesión no desaparecepor la circunstancia de que para actuar ante los órganos administrativo-tributarios no sea preceptivaasistencia letrada ( CEst Dict 958/2004,15-7-04 ; 971/2003, 19-6-03 ), si bien el obligado tributario debesoportar el detrimento patrimonial que la retribución del abogado comporta si la actuación administrativase produjo dentro de los márgenes ordinarios o de los estándares esperables, con objetividad, efectividady sometimiento a la Ley y al Derecho ( TS 5-2-08, Rec 3156/06 ; 31-1-08, EDJ 6217 ; 5-6-07, EDJ 135813 ;JCContAdm núm 5, 7-1-11, Rec 110/09 ).5) En relación con la indemnización del gasto ocasionado por el abono de la tasa judicial (nº 11820 ),hay que tener en cuenta que la tasa se devenga por la interposición del recurso contencioso-administrativo,independientemente de que se obtenga una resolución favorable. No procede indemnización por ser elobligado quien realiza el hecho imponible; especialmente cuando no se realiza imposición en costas a laparte demandada ( AN 29-11-10, EDJ 261428 ). Tampoco procederá por coste del depósito para recurrir(nº 11840 ), pues éste se reembolsa en caso de estimación del recurso.6) Los intereses de demora sobre el importe del coste de los avales reembolsados por órganos gestoreshan de ser computados desde la fecha de abono de los gastos hasta su total pago ( LGT art.33 en relacióncon art.30.1).

Lucro cesante y daño emergente6114 El Tribunal Supremo precisa que la indemnización normalmente ha de limitarse al segundo de

los conceptos (que genera indemnización en todo caso) teniendo en cuenta al lucro cesantesólo cuando su producción sea jurídicamente posible por el cumplimiento de los requisitosy circunstancias necesarios, exigiéndose una prueba rigurosa de las garantías dejadas deobtener ( TS 15-10-86 , EDJ 6424 ; 18-7-89 ; 10-10-98, EDJ 27769 ; 20-2-99, EDJ 7545 ); sin


embargo, el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado han suavizado las exigencias probatorias,declarando que debe apreciarse de modo prudente y restrictivo, incluso por vía de presunción,pero sin que ello comporte una prueba plena y acabada, debiendo descansar su apreciación,en cada caso, sobre un razonable juicio de probabilidad, evitando con ello una «probatiodiabólica» ( TS 11-2-95 , EDJ 1465 ; 23-6-95 , EDJ 3117 ; 14-2-98, EDJ 2160 ; 13-10-98, EDJ27799 ; 20-2-99, EDJ 7546 ; CEst Dict 1215/1994 ).

1) El lucro cesante o beneficios dejados de percibir como consecuencia del hecho dañoso se tiene encuenta en dos supuestos: como consecuencia de la contingencia de muerte ( TS 12-3-84 ) o de lesiones( TS 2-4-79 ; 2-2-80 , EDJ 14124 ).2) Por el contrario, se elimina su consideración como concepto indemnizable en casos de falta deprueba (con las matizaciones ya realizadas), cuando la actitud activa del particular pudo haber evitado elincremento del daño ya inicialmente producido (interviene la circunstancia de la concurrencia de culpasy cuando no se trata de daño cierto o real y nos encontramos ante meras expectativas de beneficios osueños de ganancias ( TS 2-10-99, EDJ 32893 ; 15-10-86 , EDJ 6424 ; 19-12-96, EDJ 10871 ).3) La privación de contrato público a una sociedad suscita, lucro cesante y daño emergente, elcálculo cuantificación económica de dicha responsabilidad cabe establecerse a partir de los elementos deprueba y las alegaciones contenidas en el proceso de instancia ( TS 18-2-02, EDJ 5676 ).4) Se reconocen como derechos económicos derivados de la suspensión de los trabajos de las concesionesde explotación mineras y el derecho a la indemnización por lucro cesante, entendido ese lucro cesantecomo canon arrendaticio dejado de percibir desde la efectiva paralización de los trabajos de explotaciónde las concesiones y hasta que se dicta la TCo 195/1998 , en cuyo período de tiempo era obligación de laAdministración del Estado (Ministerio de Industria) haber dictado el Plan de Ordenación correspondiente( TS 16-9-04 ).

Perjuicios no patrimoniales6115 El Tribunal Supremo lo define como una categoría independiente comprensiva tanto del daño

moral como de los sufrimientos físicos y psíquicos padecidos por el perjudicado, cuyaevaluación debe realizarse mediante una apreciación racional aunque no matemática (ante laausencia de módulos objetivos) debido a las dificultades que comporta la traducción a parámetrosmonetarios de circunstancias complejas y subjetivas ( TS 29-3-99 , EDJ 10322 ; 1-6-99 , EDJ18491 ; 26-6-99 , EDJ 19743 ; 2-3-00, EDJ 5385 ; 18-10-00, EDJ 37521 ).

Tratamiento tributario ( RDLeg 3/2004 art.7.q.L ). La LIRPF, actualmente refundida, sufrió unanueva redacción del precepto citado como consecuencia de la L 24/2001 , que mejoró su anteriordicción, en relación con la calificación de rentas exentas de las indemnizaciones satisfechas porlas Administraciones públicas por daños personales como consecuencia del funcionamiento de losservicios públicos, cuando vengan establecidas de acuerdo con los procedimientos previstos en elRD 429/1993 , por el que se regula el Reglamento de los procedimientos de las Administracionespúblicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Se ha eliminado la referencia a «daños físicos o psíquicos» causados a personas,sustituyéndose por la más apropiada de «daños personales», omnicomprensiva de los dañostanto físicos como morales, eliminándose la referencia al daño psíquico, expresión más apropiadapara las patologías médicas mentales e imprecisa para la finalidad que la norma desea cumplirdentro del ordenamiento jurídico respecto del resarcimiento de los citados daños morales quepueden provenir tanto de sufrimientos psíquicos como físicos.

1) La jurisprudencia ha establecido la obligatoriedad de reparación de ese daño moral ( TS 1-12-89 ,EDJ 10823 ; 4-4-89 , EDJ 3602 ; 31-10-90 ; 27-11-93, EDJ 10772 ; 19-11-94 , EDJ 10114 ; 2-12-95 , EDJ7891 ; 20-7-96, EDJ 5372 ; 24-1-97 , EDJ 1353 ; 26-4-97, EDJ 4997 ; 5-6-97, EDJ 6541 ; 20-1-98, EDJ425 ); y su reparación al cumplimiento del principio de plena indemnidad de los perjuicios sufridos ( TSunificación doctrina 16-3-02, EDJ 9795 ).2) Por su carácter afectivo y de «pretium doloris» carece de parámetros o módulos objetivos, lo que conducea valorarlo en una cifra razonable, que siempre tendrá un cierto componente subjetivo. Para acreditarlo



basta con la prueba de los hechos básicos en que se concreta la pérdida de salud o el daño fisiológico( TS 24-1-97 , EDJ 1353 ; 20-1-98 ).3) El daño moral o afectivo es absolutamente independiente de las circunstancias económicas querodean al perjudicado. Establecer criterios reductores en su cuantificación por dicha razón es improcedente( TS unificación de doctrina 2-4-02, EDJ 7675 ).

Evaluación económica de los daños6116 La evaluación económica de los daños materiales o morales, del detrimento patrimonial o de las

secuelas de las lesiones ha de realizarla equitativamente el tribunal tras un juicio estimativofundado en la apreciación conjunta y racional de todos los datos aportados al proceso y orientado aseñalar una cantidad dineraria que suponga la compensación adecuada a la entidad de los dañosy perjuicios sufridos ( TS 3-2-89 , EDJ 983 ; 20-11-90 , EDJ 10541 ; 18-12-90 ; 8-2-91 ; 4-1-99 ,EDJ 817 ; 5-2-00, EDJ 8517 ; 15-7-00, EDJ 28284 ).

El tribunal puede fijar la cuantía de la indemnización en la propia sentencia o deferirla a la fase de suejecución. Pero, aunque considerase acreditada la realidad de los daños sufridos, en éste último caso laentidad recurrente no está relevada de la carga de acreditar la cuantía de los daños, no siendo valoradosaquellos parámetros sobre los que la parte recurrente no haya aportado prueba suficiente ( TS 21-3-02,EDJ 7767 ).

Compatibilidad de indemnizaciones6117 La responsabilidad patrimonial de la Administración es compatible con la responsabilidad que

pueda establecerse en otros ámbitos ( AN 2-11-92 ), lo que Gil Ibáñez llama principio decompatibilidad de percepciones económicas, siendo el ámbito penal uno de los especialmenteinterrelacionados ( TS 6-2-87 , EDJ 968 ; 21-3-89 , EDJ 3259 ). Asimismo, es compatible laindemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración con otra indemnización conorigen en título distinto, como la pagada como consecuencia de la muerte en acto de serviciodurante el servicio militar ( TS 5-4-89 , EDJ 3630 ; 1-12-89 , EDJ 10823 ; 4-2-00 , EDJ 5167 ;5-2-00, EDJ 8517 ; 2-3-00, EDJ 5385 ).

6117.1 1) Existe compatibilidad, en su caso, entre la responsabilidad objetiva de la Administración y la quecorresponda por otro título distinto, ha sido admitida por la Sala Especial de Revisión ( TS 12-3-91 ),ya que la compensación percibida normalmente «es una evaluación apriorística y objetiva del quebrantomínimo de carácter exclusivamente económico sufrido» que «no cuida, pues, de individualizar o matizarlos perjuicios cuantitativa y cualitativamente, en función de las circunstancias personales, familiares oprofesionales», siendo, por tanto, insuficiente, estando «necesitada de un complemento que le sirva paraconseguir la plenitud de la reparación», en aquellos casos en que no se ha producido esa reparaciónintegral. Así el Tribunal Supremo ponía fin a la discrepancia jurisprudencial anterior y se recoge la doctrinasentada en TS 5-4-89 (, EDJ 3630 ) y TS 1-12-89 ( EDJ 10823) , que admitieron la compatibilidad entrela indemnización dimanante de la responsabilidad objetiva de la Administración y la que corresponda porotro título distinto. Como en esos casos la indemnización era la obtenida por el fallecimiento en acto deservicio de quien realizaba el servicio militar, se indicaba que esta compensación «tiene por finalidadatender a las necesidades de los familiares, viuda, hijos y padres legítimos, adoptantes o naturales, que entanto no compensen debidamente los daños y perjuicios causados en un supuesto concreto no excluye laindemnización de éstos» por funcionamiento de los servicios públicos ( TSJ Galicia 26-9-01 , EDJ 54622 ).De todo ello resulta que los regímenes específicos de reparación del daño tienen aplicación prevalentesobre el general de responsabilidad patrimonial, aunque sólo desplazan plenamente a éste si losperjuicios son totalmente cubiertos. En otro caso, se aplica con carácter complementario, hasta alcanzarla suficiencia en la indemnización; sin incurrir en exceso que genere enriquecimiento injusto ( AN 7-2-02,EDJ 126300 ).2) Existe compatibilidad entre la pensión del régimen de clases pasivas y la indemnización porresponsabilidad patrimonial, ya que sus títulos jurídicos son distintos:- la pensión extraordinaria, (una evaluación apriorística y objetiva del quebranto mínimo de carácterexclusivamente económico sufrido por razón de parentesco, que no cuida individualizar o matizar losperjuicios cuantitativa y cualitativamente, en función de las distintas circunstancias personales, familiareso profesionales), es, por sí misma, insuficiente y está necesitada de un complemento que le sirva para


conseguir la plenitud de la reparación y en muchos casos, uno de ellos este, cada cual de esos dosconceptos lleva ínsito un elemento o factor causal diferente, un título jurídico distinto, el menoscabopatrimonial en un aspecto y el dolor, porque así se llama en nuestra lengua, por la pérdida irreparable deun hijo;- la indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad de las Administraciones públicas -valorael daño moral en los autos, cuya existencia no necesita prueba alguna dado que se presumirse ciertoen las relaciones familiares- tiene como título determinante de la indemnización abarca todos los dañosconcurrentes incluido el daño moral, actuando como complemento que sirva para alcanzar la plenitud dela reparación ( TS 11-11-04 ).3) La cuantía del daño es el límite para la compatibilidad de indemnizaciones. Las ayudas otorgadasal amparo del D Cataluña 268/1994 son compatibles con otras subvenciones de carácter público siempreque la suma de las subvenciones y de las ayudas otorgadas no supere el importe de los daños producidos( TS 29-9-10, EDJ 213688 ).

Momento temporal para la fijación de la cuantía6118 El momento temporal para la fijación de la cuantía de la indemnización, se hace con referencia

al día en que la lesión efectivamente se produzca ( TS 15-1-92, EDJ 224 ; 25-6-92, EDJ 6860 ;24-1-97 , EDJ 1353 ), con arreglo al IPC, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, sin perjuiciode los intereses de demora, los cuales se exigen de acuerdo a lo establecido en la LGP ( TS20-2-00 , EDJ 8256 ).

1) Conviene recordar lo establecido en la LJCA art.106.2 y 3 , en relación a las condenas de Administraciónal pago de una cantidad líquida ( TS 15-7-00, EDJ 28284 ).2) Hay que tener en cuenta que la finalidad de LRJPAC art.141.3 es evitar las consecuencias de ladepreciación monetaria: la indemnización no sería integral si la pérdida de valor del dinero acaecidadesde que tuvo lugar la lesión hasta que se declara el derecho a la indemnización hubieran de pesarsobre el perjudicado. Esto significa que si la depreciación monetaria se ve compensada por otra vía,no tiene sentido llevar a cabo la actualización de la cuantía de la indemnización incrementándola conarreglo al índice de precios al consumo. En el caso que se analiza, el daño consiste en sumas de dinerolíquidas, correspondientes a los distintos pagos hechos a la Hacienda pública, por lo que la determinaciónde la cuantía total de la indemnización exige una simple operación aritmética. Si a ello se añade que esassumas de dinero producen los intereses legales, sólo cabe concluir que la depreciación monetaria quedaperfectamente compensada y, por tanto, que no es preciso hacer actualización alguna ( TS 21-9-10, EDJ196269 ).

Deber de indemnización integral6119 La postura del Tribunal Supremo es que la indemnización por responsabilidad patrimonial de la

Administración debe cubrir todos los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir su reparaciónintegral, lo que no se lograría si el retraso en el cumplimiento de tal obligación no se compensase,bien con la aplicación de un coeficiente actualizador bien con el pago de intereses por demora,pues ambos sistemas propenden precisamente a la consecuencia de una reparación justa y eficaz( TS 19-4-97, EDJ 5342 ; 16-12-97 , EDJ 57484 ).

La Administración debe pagar el interés legal de las cantidades exigibles como principal desdeque éstas le fueron reclamadas hasta la notificación de la sentencia, calculado según el interés dedemora vigente a la fecha del devengo, contabilizándose año por año conforme al tipo expresadoen las leyes de Presupuestos Generales del Estado, sin perjuicio de los intereses legales que, asu vez, puedan devengarse hasta el completo pago ( TS 11-11-85 , EDJ 5774 ; 17-10-90 , EDJ9419 ; 9-3-92 , EDJ 2219 ; 14-5-93, EDJ 4534 ; 22-5-93, EDJ 4845 ; 22-1-94, EDJ 370 ; 29-1-94,EDJ 657 ; 16-12-97 , EDJ 10705 ; 29-6-99 ).

Los autos recaídos en ejecución de sentencia han de ser congruentes con las sentencias, pues nopueden resolver «más», «menos», ni «cosa distinta» que la sentencia que ejecuta. El tribunal «a quo»encargado del cumplimiento de la ejecutoria se extralimitó al interpretar fuera de su contexto o partedispositiva el fallo y los razonamientos jurídicos de la sentencia, a pesar de que en los mismos fundamentos



jurídicos, terminantemente, se indicaba el «dies a quo» para la determinación y pago de los interesesdevengados ( TS 30-10-01, EDJ 49853 ).

Cómputo de intereses procesales6120 La doctrina elaborada a propósito de los llamados intereses procesales ( LEC art.575 ) no es

aplicable a los casos en los que el pago de intereses trae causa de una declaración de nulidadde una previa resolución administrativa de la que se derivó un pago o una retención dinerariacon la consiguiente condena de devolución. En este caso la tutela judicial efectiva requiere queese fallo conduzca al restablecimiento pleno del derecho del actor hasta la «restitutio in integrum»,cuya función cumplen los intereses de demora ( LGP/1988 art.45 , en relación con el art.26.2,según interpretación de TCo 69/1996 ; 141/1997 ).

La regla general es la siguiente: «dies ad quo» es el día en que el órgano administrativo recibióel escrito de reclamación; «dies ad quem», sería el día de la notificación de la sentencia ( TS20-3-98, EDJ 2577 ).

Regla especial: cuando la responsabilidad surja de la anulación en vía jurisdiccional de actoadministrativo o disposición de alcance general, «dies a quo» se sitúa en la fecha de la sentencia( TS 25-11-92, EDJ 11657 ).

1) No procede devengo de intereses en el caso en que el tribunal actualizase en su sentencia laindemnización a pagar, teniendo en cuenta para ello la fecha o el momento en que se pronuncia dichasentencia, de modo que, en lugar de fijar la cantidad a pagar por la Administración conforme a lasuma reclamada a ésta en su día por el perjudicado, se determina dicha indemnización atendiendo a lacuantificación o valoración del daño o perjuicio al tiempo de dictarse la sentencia, que es otro de los medioso modos de actualización de la deuda reconocidos por la jurisprudencia ( TS 24-1-97 , EDJ 1353 ;30-6-98, EDJ 17651 ; 20-2-99, EDJ 7545 ; 12-6-99 , EDJ 28218 ; 26-6-99 , EDJ 19743 ; 17-7-99 , EDJ17947 ; 24-7-99, EDJ 19184 ; 9-2-02, EDJ 3618 ).2) En declaraciones de existencia de responsabilidad patrimonial la parte actora no tiene derechoúnicamente a percibir los intereses del LEC art.921 , sino que debe abonársele los intereses legalesdesde la reclamación administrativa hasta la fecha de la sentencia de instancia, al objeto de alcanzar laplena indemnidad del perjuicio causado ( TS 14-10-04 ).

3. Procedimientos de responsabilidad patrimonial(LRJPAC art.142 a 143;RD 429/1993 art.6 a 17)

6125 La acción judicial en demanda de resarcimiento exige su previa reclamación en vía administrativa(nº 6107 ), que se produce en virtud de un procedimiento específico: el procedimiento deresponsabilidad patrimonial ( TS 11-1-99 ; 11-10-94 ; 11-6-98 , EDJ 26808 ; 10-2-98 ).

Este procedimiento tiene dos modalidades:

- procedimiento general u ordinario (nº 6128 ); y

- procedimiento abreviado (nº 6145 ).

Ambas se dividen en tres fases:

- iniciación (nº 6128 y nº 6145 );

- instrucción (nº 6133 y nº 6146 );

- terminación (nº 6141 y nº 6148 ), respectivamente para cada uno de los procedimientos.

Competencia6125.1 Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resuelven, por el ministro respectivo, por

el Consejo de Ministros, si una Ley así lo dispone, o por los órganos correspondientes delas comunidades autónomas o de las entidades locales. Cuando su norma de creación así lo


determina, la reclamación se resuelve por los órganos a los que corresponda de las entidadesde Derecho público que integran la Administración institucional dependiente de cualquiera de lasterritoriales.

La competencia orgánica procedimental ( LRJPAC art.142.2 ; RD 429/1993 art.3 ) plantea algunasdificultades en lo referido a los entes locales:

• La competencia para iniciar e instruir corresponde al alcalde y/o al presidente de ladiputación ( LBRL art.21 .1. s. y 34.2.o y d ), aunque también pueda ser a instancia de otroórgano local.• La competencia para resolver corresponde al pleno de la corporación ( TRRL art.23 )en el supuesto de reconocimiento extrajudicial de créditos siempre que no exista dotaciónpresupuestaria ( TS 23-4-90 , EDJ 4298 ). Igualmente si se trata de la terminaciónconvencional ( LRJPAC art.141.4 ; TRRL art.23 .1.a y art.28.1.c ). En otro caso, al alcalde.

No hay diferencia entre municipios de régimen común y especial en esta cuestión (nº 261.1 s. ).

Para determinar la competencia de tramitación y resolución de las reclamaciones por actividadespúblicas de entidades corporativas ha de atenderse a las normas sectoriales de aplicación( LRJPAC art.142 ). En su defecto, a los estatutos o disposiciones colegiales u orgánicas; demodo que si lo prevén, es competente el órgano superior de la entidad correspondiente. Faltandoesta previsión, puede sostenerse que la competencia corresponde a la Administración tutelante(y dentro de ella, al órgano que resulta de LRJPAC art.142 ); o que se atribuye al órgano superiorde la entidad.

La solución que se adopte incide también en la competencia objetiva, en sede judicial, pararevisar los actos que se adopten.

Corresponde a los Consejos de Administración de las entidades públicas, autoridades portuarias,Aeropuertos Nacionales y Navegación Aérea (AENA), ente público Administrador de InfraestructurasFerroviarias (AIF), que se ha subrogado, por efecto de la L 39/2003 en la situación de los extinguidosGestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE) yFerrocarriles de Vía Estrecha (FEVE), resolver los procedimientos de responsabilidad patrimoniala que se refiere la LRJPAC art.142 , completándose en ese sentido sus respectivas normas de creación( L 14/2000 art.65 ).

Fiscalización e intervención previa(Intervención General de la Administración del Estado Resol 2-6-08)

6125.2 Por Acuerdo del Consejo de Ministros 30-5-2008 se da aplicación a la previsión de LGP art.152 y147 , respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos. Destacamosalguno de sus aspectos, en lo tocante a responsabilidad patrimonial de la Administración:

a) Extremos de general comprobación. La fiscalización e intervención previa de gastos uobligaciones incluidos en el Acuerdo, en cada uno de los órganos de la Administración Generaldel Estado o de sus organismos autónomos sujetos a función interventora y entidades gestoras yservicios comunes de la Seguridad Social, se ha de realizar mediante la comprobación de:

• La competencia del órgano que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial,cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación, compromiso del gastoo reconocimiento de la obligación de que se trate.• Aquellos extremos adicionales que, atendiendo a la naturaleza de los distintos actos,documentos o expedientes, se contienen en este Acuerdo.

b) Extremos adicionales a comprobar en expedientes de reclamaciones que se formulen antela Administración, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, por responsabilidadpatrimonial:



1. Reclamaciones formuladas ante la Administración General del Estado y sus organismosautónomos o entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social (con exclusión deaquéllas que derivan del funcionamiento de la Administración de Justicia). Se ha de comprobar:

- que, en su caso, existe dictamen del Consejo de Estado;

- que existe informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesiónindemnizable.

2. Reclamaciones fundadas en el funcionamiento de la Administración de Justicia. Se ha decomprobar que existe, en su caso, dictamen del Consejo de Estado y además:

• En caso de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, que existe informedel CGPJ.• En supuestos de error judicial, que existe sentencia reconociendo expresamente el errorjudicial.• En reclamaciones por prisión preventiva, que existe sentencia declarando la absoluciónpor inexistencia del hecho imputado o que por esta misma causa haya sido dictado auto desobreseimiento libre.

Delegación de las competencias de instrucción y resolución6126 La Administración General del Estado (nº 6126.1 ), algunas comunidades autónomas (nº 6126.2 ),

la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (nº 6126.4 ), la entidad pública empresarialAENA (nº 6126.6 ), ADIF-Alta Velocidad (nº 6126.8 ), las entidades de la Seguridad Social (nº6126.9 ), la Comisión Nacional del Mercado de Valores (nº 6126.10 ) y la Comisión Nacional de losMercados y la Competencia (nº 6126.11 ), han delegado las competencias para instruir y resolveren el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme se expone acontinuación.

Administración General del Estado6126.1 En sede de la Administración General del Estado se delegan las siguientes:

• OM SSI/131/2013 , 17-1-13, sobre delegación de competencias. Duodécimo.3 y 4.Delegación de competencias en materia de responsabilidad patrimonial: se delega en lapersona titular de la Subsecretaría de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad el ejercicio delas siguientes competencias, salvo las delegadas en otro órgano: d) La resolución de losprocedimientos sobre responsabilidad patrimonial en que haya emitido dictamen preceptivoel Consejo de Estado y se delega en la persona titular de la Secretaría General Técnicael ejercicio de la competencia de resolución de los procedimientos sobre responsabilidadpatrimonial en que no haya emitido dictamen preceptivo el Consejo de Estado.• OM ECD/146/2013 , 28-1-13, por la que se modifica la OM ECD/465/2012, 2-3-12,de delegación de competencias: apartado «Segundo» del epígrafe I. «Delegación decompetencias en materia de, entre otras, responsabilidad patrimonial».

Comunidades autónomas6126.2 Han hecho delegación de las competencias de instrucción y resolución en materia de

responsabilidad patrimonial de la Administración las siguientes comunidades autónomas:

• Andalucía (Secretaría General Técnica Resol 25-10-01 ). Se dispone la publicación de lasinstrucciones dictadas el 11-10-01 por el Viceconsejero sobre la responsabilidad patrimonialde la Administración educativa en casos de accidentes escolares y sobre la asistencia letradaal personal docente no universitario. Se articula un sistema que permita reparar ágilmentelas consecuencias lesivas de los accidentes acaecidos a los alumnos durante el desarrollode las actividades escolares, extraescolares y complementarias.• Aragón (Departamento de Salud y Consumo Gobierno de Aragón O 30-10-2003 ).Se delegan competencias para la resolución e instrucción de los procedimientos de


reclamaciones de responsabilidad patrimonial en los diferentes Centros Asistenciales delServicio Aragonés de Salud, ha considerado conveniente que exista en la tramitación deprocedimientos de cuantía reducida (siempre que la reclamación no supere la cantidad de1.000 euros), uniformidad en la tramitación en todos los centros asistenciales dependientesdel Servicio Aragonés de Salud, por lo que se delegan las competencias de instrucciónen: 1º. Los directores de los Servicios Provinciales de Salud y Consumo de Huesca, Teruel yZaragoza la resolución de los expedientes de responsabilidad patrimonial que se inicien deoficio o a instancia de parte interesada, derivados de hechos acontecidos en los diferentesCentros Asistenciales (Hospitales, Gerencias de Atención Primaria, Centros Socio Sanitariosy Gerencia de Urgencias y Emergencias Sanitarias), dependientes del Servicio Aragonés deSalud. 2º. Los directores de los diferentes centros indicados, la instrucción de los expedientesde Responsabilidad Patrimonial a que se hace referencia que se inicien de oficio o a instanciade parte interesada, derivados de los hechos que se han expresado con anterioridad. Deigual manera los directores de aquellos centros serán competentes para acordar la iniciaciónde oficio de esta clase de procedimientos y dentro de la cuantía indicada. En la tramitaciónde procedimientos de cuantía superior a 1.000 euros, se delegan las competencias deinstrucción en los directores de los Servicios Provinciales de Huesca y Teruel, la instrucciónde los expedientes de responsabilidad patrimonial que se inicien de oficio o a instanciade parte interesada por hechos derivados de la asistencia sanitaria en cualquier centrodependientes del Servicio Aragonés de Salud, a cuyo efecto se observaran las disposicionescontenidas en el RD 429/1993 y disposiciones complementarias.

6126.3 • Canarias (Consejería de Sanidad y Consumo Resol 22-4-04 ). Se revoca la delegación decompetencias en materia de responsabilidad patrimonial en la Secretaría General efectuadamediante resolución de 13-7-01 y por la que se delegan competencias en dicha materia endeterminados órganos de este organismo autónomo y que son como sigue: a) SecretariaGeneral del Servicio Canario de la Salud. Las siguientes competencias en materia deresponsabilidad patrimonial: 1. La competencia para incoar y tramitar los expedientes deresponsabilidad patrimonial que se deriven de su ámbito de actuación. 2. La incoacióno admisión a trámite de todos los expedientes de responsabilidad patrimonial derivadosde la asistencia sanitaria prestada por el Servicio Canario de la Salud. 3. La incoación ytramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial derivados de la asistenciasanitaria prestada por el Servicio Canario de la Salud no comprendidos en las Áreas de Saludde Tenerife y Gran Canaria y Gerentes de Servicios Sanitarios de las Áreas de Salud de LaPalma y Lanzarote. En todos los supuestos se elevará a la Dirección del Servicio Canario dela Salud la correspondiente propuesta de resolución. b) Directores Gerentes de Hospitalesdel Servicio Canario de la Salud (SCS) de las Áreas de Salud de Tenerife y Gran Canariay Gerentes de Servicios Sanitarios de las Áreas de Salud de La Palma y Lanzarote. Lacompetencia para la tramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial que sederiven de su respectivo ámbito de actuación. c) Direcciones Generales de ProgramasAsistenciales, de Recursos Económicos, de Recursos Humanos, de Salud Pública y deFarmacia. La competencia para incoar y tramitar los expedientes de responsabilidadpatrimonial que se deriven de su respectivo ámbito de actuación, elevando a la Direccióndel SCS la correspondiente Propuesta de Resolución. Por otro lado, se ha establecido elprocedimiento para exigir responsabilidad patrimonial de la Administración educativa ( OCanarias 6-2-2001 ). La Orden tiene como objeto regular el procedimiento de responsabilidadpatrimonial de la Administración educativa, en materia de accidentes de los alumnosy alumnas en el desarrollo de actividades escolares, extraescolares y complementariasrealizadas por los centros públicos no universitarios en el ámbito la Comunidad Autónomade Canarias y se dicta en virtud de lo previsto en L Canarias 1/1983 , del Gobierno y dela Administración y en el Reglamento Orgánico de la Consejería de Educación, Cultura yDeportes ( D Canarias 305/1991 ).



• Madrid ( Orden Madrid 434/2002 ). Se delega en el titular de la Secretaría General Técnicala competencia para el inicio y la resolución de los procedimientos de responsabilidadpatrimonial de la Administración, así como para la aprobación de los actos y operacionescorrespondientes al proceso de gasto derivados de los mismos ( L Madrid 9/1990 art.69.1 ),a realizar con cargo al programa presupuestario de la Secretaría General Técnica. Los actosadministrativos adoptados en el ejercicio de dicha delegación deben indicar expresamenteesta circunstancia y se entenderán dictados por el titular de la Consejería de Educación.

Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT)(AEAT Resol 11-7-06)

6126.4 Se establece la delegación de las competencias de instrucción y resolución del procedimiento deresponsabilidad patrimonial.

La resolución citada revoca las instrucciones anteriores de la AEAT en relación con la delegaciónde la competencia de instrucción ( AEAT Instr 1/1998 ; Resol 11-1-02 ), con la justificación de lanecesidad de continuar mejorando la agilidad y eficacia de la tramitación del procedimiento deresponsabilidad patrimonial. Se adopta la misma, previa aprobación del presidente de la AEAT( LOFAGE disp.adic.13ª ), estableciéndose lo siguiente:

a) Se delegan en el director adjunto de Administración económica las competencias para iniciare instruir de los procedimientos de la AEAT en materia de responsabilidad patrimonial, con laexcepción de aquellos procedimientos sobre dicha materia cuya cuantía sea inferior a 30.000euros, cuya competencia se delega en el subdirector adjunto de Apoyo a Unidades de la DirecciónAdjunta de Administración Económica.

b) Las resoluciones que se adopten en uso de esta delegación deben indicar expresamente estacircunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante. Salvo autorización expresa dela Ley, no puede, a su vez, delegarse el ejercicio de las competencias delegadas mediante estaresolución.

c) Dicha delegación de competencias es revocable en cualquier momento por el órganoque la confiere, quien, asimismo, puede avocar para sí el conocimiento de cualquier asuntocomprendido en ella, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social o jurídica lohagan conveniente.

6126.5 Por lo que se refiere a la competencia de resolución de los procedimientos indicados, laResol AEAT 12-9-06 , establece que corresponde al presidente de la AEAT la resolución de losprocedimientos de responsabilidad patrimonial, derivados de reclamaciones contra actos de laAEAT.

La resolución citada, con el objetivo de agilizar la resolución de los procedimientos deresponsabilidad, y de proporcionar una mayor garantía a los derechos de los ciudadanos enfunción de los intereses reclamados, ajustándose al procedimiento legal ( LRJPAC art.13 ;LOFAGE disp.adic.13ª ) delega las siguientes competencias:

Competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en lasautoridades y por las cuantías que en el cuadro se detallan:Autoridad competente Cuantía del procedimiento

Director general de la AEAT Desde 30.000 hasta 600.000 euros

Director adjunto de AdministraciónEconómica

Cuantía inferior a 30.000 euros

Estas resoluciones han de indicar expresamente dicha circunstancia y se considerarándictadas por el órgano delegante y, salvo autorización expresa de la Ley, no puede, a suvez, delegarse el ejercicio de las competencias delegadas. La posible ausencia de la citadareferencia en un expediente, como en el caso de la competencia de instrucción, lleva a


cuestionarse la legalidad del mismo, pero a pesar del énfasis de la normativa sobre prácticade las delegaciones ( LRJPAC art.13.4 ), parece que alegaciones de dicho tenor sólo seráncalificadas en vía administrativa como irregularidades no invalidantes en la instrucción delexpediente, pudiendo tener mejor fortuna de plantearse en sede jurisdiccional. La delegación de competencias será revocable en cualquier momento por el órgano quela confiere, quien, asimismo, puede avocar para sí el conocimiento de cualquier asuntocomprendido en la misma, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social,jurídica o territorial lo hagan conveniente.

Las referencias que se hacen en la Resol 11-7-06 a los órganos de la Dirección Adjunta de AdministraciónEconómica deben entenderse hechas, actualmente, a los órganos del Servicio de Gestión Económica.

AENA6126.6 La entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), está

adscrita al Ministerio de Fomento, a través de su titular ( RD 452/2012 art.1.4.c ).

Por otro lado, por RDL 13/2010 se ha creado la sociedad «AENA Aeropuertos, SA.» ( RDL13/2010 art.7 ), cuyo capital pertenece hoy al 100% a la entidad pública empresarial AENAque continuará existiendo con la misma naturaleza y régimen jurídico, y seguirá ejerciendo lascompetencias que actualmente ostenta en materia de navegación aérea.

Los expedientes de responsabilidad patrimonial de AENA incoados antes de que AENAAeropuertos, SA comience a ejercer de manera efectiva sus funciones y obligaciones continuaránsiendo instruidos y resueltos por la entidad pública empresarial AENA ( RDL 13/2010disp.trans.3ª ). Las consecuencias económicas derivadas de estos expedientes serán sufragadaspor AENA Aeropuertos, SA, cuando las mismas sean imputables a la actividad aeroportuaria.

Todas las reclamaciones de responsabilidad interpuestas contra AENA Aeropuertos, SA conposterioridad al ejercicio efectivo de sus funciones y obligaciones, ya sea por hechos anteriorescomo posteriores a este momento, se regirán por el Derecho privado.

AENA Aeropuertos, SA, una vez haya comenzado a ejercer de manera efectiva sus funcionesy obligaciones, asumirá todos los derechos y obligaciones del ente público AENA en sucondición de beneficiaria de las expropiaciones vinculadas a las infraestructuras aeroportuarias,ya se deriven de expedientes administrativos o judiciales. Comenzado el ejercicio efectivo desus obligaciones y funciones, AENA Aeropuertos, SA se subrogará en todos los contratos decualquier naturaleza relacionados con la gestión aeroportuaria que haya suscrito la entidad públicaempresarial AENA, subsistiendo de pleno derecho las garantías otorgadas con anterioridad.

Las concesiones demaniales otorgadas por la entidad pública empresarial AENA sobre bienesde dominio público aeroportuario se transformarán en contratos de arrendamiento, manteniéndoselas mismas condiciones, términos y plazos vigentes siempre que preste su conformidad elconcesionario en el plazo otorgado al efecto por AENA Aeropuertos, SA, que no podrá ser inferior a30 días. Si el concesionario no se mostrase conforme o no contestase en plazo, quedará extinguidala concesión y se procederá a su liquidación.

6126.7 La OM FOM/1525/2011 acuerda el inicio del ejercicio efectivo de funciones y obligacionesen materia de gestión aeroportuaria de AENA Aeropuertos, SA.

Además, han de tenerse en cuenta las siguientes normas en cuanto a delegación decompetencias en materia de responsabilidad patrimonial (AENA Resol 19-12-01 ):

Se delega en el director general de AENA la facultad de designar los órganos competentespara instruir los procedimientos de responsabilidad patrimonial que se deduzcan frente aesta entidad ( RD 429/1993 art.3 ). Se delega en el director de la Asesoría Jurídica de AENA la competencia para resolver lasreclamaciones presentadas en materia de responsabilidad patrimonial, así como los recursos



de reposición, solicitudes de devolución de ingresos indebidos y demás reclamaciones quese planteen frente a las liquidaciones tributarias giradas por esta entidad ( AENA Resol7-5-05 ; AENA 6-7-04 ). No obstante, debe informar a la presidencia-dirección generalo al consejo de administración de todas aquellas resoluciones que revisten una especialtrascendencia:Autoridadcompetente

Ámbito Tipo dedaño

Importe del daño

Material Entre 500 y 1.000 eurosDirector deaeropuertosespañoles

Funcionamiento de losservicios aeroportuarios Personal Hasta el importe de 1.000

euros

Director denavegación aérea

Funcionamiento de losservicios de navegaciónaérea

Materiales ypersonales

Hasta un importe de 1.000euros

Directores de losaeropuertos

Procedimientos deresponsabilidad patrimonial

Materiales Cuantía inferior a 500 euros

El procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial puede tramitarse a través del registroelectrónico ( AENA Resol 12-1-11 ).

ADIF-Alta Velocidad(RD 1044/2013)

6126.8 La publicación del Acuerdo del Consejo de Administración de ADIF-Alta Velocidad sobredelegación de competencias (11ª) se lleva a cabo a través de la Secretaría de Estado deInfraestructuras, Transporte y Vivienda Resol 28-1-14.

Se acuerda delegar, en los órganos internos de la entidad que se relacionan en el cuadro, en elámbito de sus respectivas funciones y con la extensión y alcance que se expresa, las siguientescompetencias en materia de responsabilidad patrimonial:

Procedimiento Organismo delegado CompetenciaResolver procedimientos enmateria de responsabilidadpatrimonial

Secretario del Consejo deAdministración de ADIF-AltaVelocidad

Resolución de las reclamaciones de responsabilidadpatrimonial que se formulen respecto de la actuación de laentidad, de cuantía #1.000.000 euros, de conformidad conel Estatuto de la Entidad Pública Empresarial ADIF-AltaVelocidad art.3.1.r, así como por las facultades conferidasal presidente de la entidad (Estatuto art.23.2.q).

Requerir de subsanación, iniciary designar instructor en losprocedimientos en materia deresponsabilidad patrimonial

Secretario del Consejo deAdministración de ADIF-AltaVelocidad

Sin límite de cuantía, competencia para requerirde subsanación, iniciar y designar instructor en losprocedimientos de responsabilidad patrimonial que seinicien e instruyan al amparo de la LRJPAC art.139 s. ydel RD 429/1993 .

Seguridad Social(RD 1314/1984);Resol TGSS 12-6-12 Décimo.5;Resol INSS 20-3-12 art.7.3.b)

6126.9 Se atribuye a la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones las funciones dela organización, tramitación y control de los expedientes de responsabilidad patrimonial por elfuncionamiento de los servicios de la TGSS.

Se delega en los titulares de las direcciones provinciales de la Tesorería General de la SeguridadSocial el ejercicio de la competencia, respecto de las resoluciones administrativas y judicialesde responsabilidad patrimonial, cuando la indemnización deba satisfacerse con cargo a lospresupuestos de la Tesorería General de la Seguridad Social.


Se delegan competencias en los directores provinciales del INSS en materia de celebración deconvenios y acuerdos de colaboración y en relación con la propuesta del pago de las obligacionesderivadas de las resoluciones de responsabilidad patrimonial para la aprobación, compromisodel gasto, reconocimiento de la obligación y propuesta de pago en relación con las resolucionesde responsabilidad patrimonial, reconocida de acuerdo con el correspondiente expedienteadministrativo, cuando la indemnización deba satisfacerse con cargo a los presupuestos del INSS.

Comisión Nacional del Mercado de Valores(Acuerdo Consejo CNMV 14-12-12 vigésimo séptimo)

6126.10 Se delegan en el Comité Ejecutivo de la Comisión las facultades que, en relación con latramitación de expedientes de responsabilidad patrimonial corresponden a ésta según LRJPAC ydisposiciones dictadas en desarrollo, con excepción de la remisión de la propuesta de resoluciónal ministerio del ramo de Economía o, en su caso, de economía y hacienda, en función de laestructura ministerial vigente (nº 183 ).

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia(RD 657/2013 art.11 .2.e y 15.2.n)

6126.11 La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia es un organismo público, conpersonalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, adscrito al Ministerio deEconomía y Competitividad.

Es el organismo encargado de preservar, garantizar y promover el correcto funcionamiento, latransparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectoresproductivos en beneficio de los consumidores y usuarios.

• Al secretario del Consejo de la Asesoría Jurídica, con rango de subdirección, lecorresponde, entre otras, la función de instruir los procedimientos y elaborar laspropuestas de informe sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladascontra actos o decisiones de la Comisión.• El presidente de la Comisión ejerce las funciones de dirección y representación dela misma ( L 3/2013 art.19 ) y en el desarrollo de sus funciones, es el órgano competentepara elevar al Ministerio de Economía y Competitividad informe sobre las reclamaciones deresponsabilidad patrimonial derivadas de actos o resoluciones de la Comisión Nacional delos Mercados y la Competencia.

Ministerios6126.12 Es habitual la utilización de la potestad de delegación en estas materias vía orden. Por ello

se aconseja, ante posibles reclamaciones de responsabilidad patrimonial, la verificación delorganismo competente. Como ejemplo:

- OM SSI/131/2013 Duodécimo.2, d) y 4 ), sobre delegación de competencias del Ministerio deSanidad, Servicios Sociales e Igualdad;

- OM JUS/2225/2012 art.3 º y 13º , sobre delegación de competencias del ministro de Justicia yaprobación de delegaciones de competencias de otros órganos;

- OM ECC/1695/2012 art.8 .1 y 14.3 , sobre delegación de competencias del Ministerio deEconomía y Competitividad;

- OM FOM/1644/2012 Undécimo.6 y 7 , sobre delegación de competencias en el Ministerio deFomento;

- OM HAP/1335/2012 art.15.2 , sobre delegación de competencias;

- OM PRE/934/2012 , sobre delegación de competencias en órganos del Ministerio de laPresidencia y de sus organismos públicos;



- OM AAA/838/2012 Secciones 5ª; y 16ª , sobre delegación de competencias del Ministerio deAgricultura, Alimentación y Medio Ambiente;

- OM ESS/619/2012 art.4.7 , por la que se delegan y se aprueban las delegaciones del ejerciciode competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ysus organismos públicos;

- OM IET/556/2012 Sexto , por la que se delegan competencias del ministro de Industria, Energíay Turismo;

- Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda Resol 1-6-12 , por la quese publica el Acuerdo del Consejo de Administración del Administrador de InfraestructurasFerroviarias, sobre delegación de competencias: ANEXO Acuerdo del Consejo de Administracióndel Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, sobre delegación de competencias (3).

El listado detallado de departamentos ministeriales se recoge en nº 6081 .

a. Procedimiento general u ordinario(RD 429/1993 art.4 a 13)

Iniciación(RD 429/1993 art.4.1)

6128 El procedimiento de reclamación puede iniciarse, al igual que en los restantes procedimientosadministrativos, de oficio (nº 6130 ) o a instancia del interesado (nº 6131 ).

La competencia orgánica procedimental ( LRJPAC art.142.2 ; RD 429/1993 art.3 ) planteaalgunas dudas en lo referido a los entes locales:

La competencia para iniciar e instruir corresponde al alcalde ( LBRL art.21 .1.d s. yart.34.2.o y d ), aunque también pueda ser a instancia de otro órgano local.La competencia para resolver le correspondería al pleno de la corporación ( TRRLart.23 ) en el supuesto de reconocimiento extrajudicial de créditos siempre que no existadotación presupuestaria ( TS 23-4-90 , EDJ 4298 ). Igualmente si se trata de la terminaciónconvencional ( LRJPAC art.141.4 ; TRRL art.23 .1.a y art.28.1.c ).

6129 El plazo para ejercitar la acción de reclamación contra la Administración por daños ocasionadoses de un año a partir del hecho dañoso, plazo de prescripción que no de caducidad, idéntico alestablecido en el CC art.1902 .

En relación con la responsabilidad extracontractual, el derecho a reclamar prescribe en todocaso al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse suefecto lesivo ( LRJPAC art.142.5 ).

1) La interpretación flexible de los tribunales permite, en cada caso, adecuar este cómputo a laefectiva determinación del daño o la aparición sus secuelas ( TS 7-2-97, EDJ 1422 ; 28-4-98, EDJ 4896 ;3-11-98, EDJ 28633 ; 8-11-10, EDJ 251907 ).Si el daño es continuado, el plazo no se inicia hasta que éste no cesen los efectos lesivos ( TS 3-5-91 ,EDJ 4557 ; 22-6-95 ; 23-1-98, EDJ 440 ; 4-4-98, EDJ 2389 ).2) En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empieza a computarsedesde la curación o, cuando la curación ya no es posible, de la determinación del alcance de las secuelas.3) Para los daños de carácter duradero o tracto sucesivo de manifestación futura, el plazo deprescripción no comienza hasta que no se manifiesten dichos daños ( TS 12-5-97 , EDJ 3188 ; 3-11-97 ,EDJ 10128 ).4) La anulación en vía administrativa o judicial de los actos o disposiciones administrativas nopresupone derecho a la indemnización ( TS 2-2-93 , EDJ 880 ; 27-1-98, EDJ 827 ), pero si la resolución odisposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el RD 429/1993 art.4.2 , establece que elderecho a reclamar prescribe en el plazo de un año desde que la sentencia hubiese devenido firme ( TS


25-11-92, EDJ 11657 ). En otros supuestos se sostiene que el plazo arranca desde la notificación de lasentencia que invalida el acto o disposición, o desde la comunicación de la confirmatoria ( TS 10-6-08, EDJ90815 ; CCMa Dict 14/2008 ; 101/2011 ).La LRJPAC art.142.4 , discrepa en la terminología utilizada, pues habla de sentencia definitiva. Comoconsecuencia de ello podría dudarse si ha de fijarse el «dies a quo» para el cómputo del plazo en el díade la notificación de la sentencia de instancia (ésta sería ejecutiva a estos efectos a pesar de la posibilidadde casación).En relación con estas cuestiones, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el plazo arranca desde lafecha de publicación y lectura en audiencia pública de la sentencia. Sin embargo, en la prácticaha de estarse a la fecha de notificación o publicación en edictos, ya que aquél acto extrañamente tienelugar ( TCo 160/1997 ).El cómputo del plazo de prescripción, en el supuesto de haber promovido previamente un procesopenal, se inicia en el momento de la firmeza de la resolución que pone fin a la causa criminal ( TS 10-5-93 ,EDJ 4334 ; 23-5-95 , EDJ 4042 ).5) Es necesario que la Administración a quien beneficia la prescripción de la acción la invoque, pues, delo contrario, habría que estimarse como una renuncia a la prescripción ganada ( TS 23-5-95 , EDJ2478 ).

Iniciación de oficio(RD 429/1993 art.5)

6130 La iniciación de oficio se hace previo acuerdo del órgano instructor adoptado:

- por propia iniciativa;

- por orden superior;

- por petición razonada de otros órganos; o

- por denuncia.

El acuerdo es objeto de notificación a los particulares presuntamente lesionadosconcediéndoles un plazo de 7 días para que aporten cuantas alegaciones, documentación einformación estimen oportunas y propongan pruebas. En tales supuestos, el procedimiento seinstruye, aunque los lesionados no se personen, en el plazo establecido.

El perentorio plazo de 7 días para la aportación de lo que tengan por conveniente los presuntoslesionados debe cohonestarse con lo previsto por la LRJPAC art.76.2 , en relación con elcumplimiento de trámites, donde se establece la concesión de un plazo de 10 días cuando laAdministración considera que alguno de los actos de los interesados no reúne requisitos.

Se entiende por petición razonada de órganos no superiores (inferiores en escala jerárquica)aquella que incorpora la acreditación de los elementos objetivos de la responsabilidad (nº 6095 ).

Si el procedimiento se inicia de oficio, la no comparecencia en el trámite de audiencia implicael archivo de actuaciones ( RD 429/1993 art.11.3 ).

Existe una limitación de carácter temporal a este modo de iniciación: el que haya prescrito elderecho de reclamación del interesado ( RD 429/1993 art.4.2 ).

1) La iniciación de oficio del procedimiento (prevista con carácter general en la LRJPAC art.69 ), es paraCobo Olvera una posibilidad lejana, dado su carácter «autoinculpatorio».2) En este procedimiento la doctrina sostiene que la no comparecencia de las partes, una vezemplazadas, o la no realización de manifestaciones a favor de su resarcimiento implicaría, en virtud delprincipio dispositivo, la denegación de la indemnización.3) Parece lógico que si la iniciación se realiza de oficio y la Administración sospecha que pueden existiruna pluralidad de interesados-afectados, debería realizar la apertura de una información pública( LRJPAC art.86 ), abierta a toda clase de alegaciones y sugerencias ( TS 24-10-84 ). Nada impide queidéntica decisión pueda tomarse a pesar de iniciarse el procedimiento a instancia de parte.

Iniciación a instancia del interesado(RD 429/1993 art.6)



6131 La reclamación se dirige al órgano competente y debe ajustarse a lo previsto en el nº 4353 s.

El escrito o instancia de reclamación previa debe especificar:

- la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público;

- la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible; y

- el momento en que la lesión efectivamente se produjo.

Eventualmente, debe acompañarse de cuantas alegaciones, documentos e informaciones seestimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretendavalerse.

6131.1 1) La puesta en servicio del acceso informático de los interesados a los procedimientosadministrativos (utilización de internet) va a suponer innovaciones en relación con lo anterior, como la quepuede suponer la acreditación de la voluntad del reclamante, antes relegada a la firma del escrito.2) Aunque en la solicitud inicial formulada por el actor en vía administrativa a los fines de ser indemnizadodel accidente en cuestión no se cuantificaron los daños y perjuicios originados, ello no es óbice para larevisión jurisdiccional instada con respecto al acto denegatorio presunto de la Administración, puesqueda probada la existencia de un perjuicio antijurídico efectivo, es decir, cierto y real, y ademásevaluable económicamente, al ser de trascendencia patrimonial apreciable sin perjuicio de su inicialindeterminación, e individualizado en la persona del actor por residenciar en su patrimonio y no estar incursoen las cargas generales propias de la vida común, todo lo cual, sin embargo, no es impedimento para quehabiendo declarado, con respecto al daño derivado de la responsabilidad patrimonial de la Administración( TS 4-1-99 , EDJ 817 ).

6131.2 La cuestión central que respecto a la prueba se suscita en los procedimientos de responsabilidadpatrimonial se refiere a: sus circunstancias fácticas; la calificación jurídica de unos hechos (p.e.en la fuerza mayor hay que ponderar las particulares circunstancias del caso para concluir si esexagerada o proporcionada su invocación, se puede probar la existencia y veracidad del hecho,pero ese hecho cierto debe ser valorado para subsumirlo en el concepto de fuerza mayor); o lavaloración de las pruebas practicadas para examinar la pretensión resarcitoria.

Las reglas generales del reparto de la carga de la prueba en la jurisdicción contenciosadeterminan que a cada parte corresponde acreditar los hechos del supuesto tipificado por aquellanorma que produce el efecto o consecuencia jurídica que persigue lograr ( TS 21-6-04 , EDJ82914 ; TSJ La Rioja 27-2-98 , EDJ 243 ).

Así, la regla general el que el lesionado que pretende ser resarcido en estos procedimientos,debe probar la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos para que proceda declararla responsabilidad patrimonial (hecho constitutivo del derecho a percibir una indemnización ( CEstDict 2404/1998 25-6-98 ; 1169/1994 ; 1793/1997 ; 315/1995 11-5-95 ) y que corresponde a laAdministración pública la carga de probar que se ha producido una causa que justifique desplazarla imputación del resultado dañoso (hecho excluyente de la responsabilidad patrimonial de laAdministración pública, como la fuerza mayor - TS 2-2-80 , EDJ 14124 -).

6131.3 Existen también reglas especiales:

a. Cuando un ciudadano ha probado la existencia de relación de causalidad, es la Administraciónquien debe acreditar qué hechos interrumpen y hacen quebrar esa vinculación entre causa yefecto ( TS 18-10-99 , EDJ 37140 ; 4-10-99 , EDJ 29357 ; 24-5-99 , EDJ 18966 ; 15-12-97 , EDJ6157 ; 25-10-96 , EDJ 7052 ). Quien reclama la indemnización debe acreditar la concurrencia deun nexo causal entre el resultado lesivo y la actividad administrativa, pero una vez acreditada larelación de causalidad, pesa sobre la Administración la prueba de la eventual negligencia o dolodel administrado ( TS 27-7-02 , EDJ 35005 ).

b. Una vez que el interesado acredita la existencia de relación causal entre la actividadadministrativa y el resultado lesivo, el carácter objetivo de la responsabilidad excluye que el


reclamante además deba probar que su conducta fue diligente o que la actuación administrativafue negligente por el carácter objetivo de esta responsabilidad.

c. Pesa sobre la Administración la carga de probar que el nexo causal se rompe por razón deldolo o negligencia del administrado ( TS 25-2-98 ; 27-7-02 ).

6131.4 d. En el recurso de casación la existencia de los hechos determinantes del resultado lesivo nopuede discutirse, pero nada impide cuestionar la valoración o calificación jurídica de los hechos.El tribunal de casación puede revisar el juicio del tribunal de instancia sobre la existencia o laeventual ruptura de la relación de causalidad entre el resultado lesivo y la actividad administrativageneradora de responsabilidad patrimonial. El juicio sobre la existencia de relación de causalidadno está excluido del control casacional por ser una cuestión que no es puramente fáctica, sibien la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañosoproducido, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, tal apreciaciónha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la sala de instancia, salvo que éstoshayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principiosgenerales del derecho al valorarse las pruebas, o por haberse procedido, al hacer la indicadavaloración, de manera ilógica, irracional o arbitraria ( TS 14-2-06 , EDJ 12087 ). El pronunciamientosobre la existencia o inexistencia de relación de causalidad (o de la ruptura del nexo causal o laconcurrencia de causas), es un juicio que resulta de una apreciación jurídica y por ello es un juiciosusceptible de control casacional. Ello no obstante, el tribunal «ad quem» no puede separarse dela declaración de hechos probados contenida en la sentencia dictada por el tribunal «a quo» ( TS27-7-02 , EDJ 35005 ; 27-10-01 , EDJ 98934 ; 28-7-01 , EDJ 34947 ; 28-6-01 , EDJ 32680 ;27-12-99 , EDJ 48413 ).

Inadmisión a trámite6132 Si se incumple alguno de los requisitos anteriores (nº 6128 s. ), la Administración competente

declara la inadmisión de la reclamación. Si ésta se admite, el procedimiento se impulsa de oficioen todos sus trámites y se puede acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimientocon el que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación noprocede recurso alguno.

Los requisitos de acumulación son la existencia de pluralidad de personas con solicitudes decontenido y fundamento idéntico o substancialmente similar.

Cuando la reclamación lo sea por daños ocasionados por un acto administrativo contrael que se ha interpuesto un recurso, la pretensión de indemnización puede acumularse en elprocedimiento de anulación del acto. Ello puede hacerse:

- en la propia demanda ante los Tribunales sin necesidad de reclamación administrativa previa;o bien

- formulando la reclamación dentro del año siguiente al momento en que la resolución judicial seproduzca.

En el caso de servicios públicos objeto de concesión administrativa, la reclamación hade dirigirse a la autoridad administrativa responsable del servicio, acompañando las pruebascon copia para su traslado y audiencia al concesionario. A la vista de la respuesta de éste,la Administración resuelve sobre la procedencia o no de la reclamación, y contra ese actoadministrativo, de naturaleza arbitral, cualquiera de las partes, tanto la víctima reclamante comoel concesionario, pueden interponer recurso contencioso-administrativo.

La Administración receptora de la solicitud puede utilizar los resortes previstos por el procedimientoadministrativo común en cuanto a la mejora o subsanación de la solicitud de iniciación (nº 4372 ),medidas provisionales (nº 4387 ) y cuestiones incidentales como p.e., una recusación defuncionario (nº 4418 ).



6132.1 1) No procede el impulso de oficio y la eventual determinación de la responsabilidad administrativa paraluego declarar la inadmisión a trámite del procedimiento por responsabilidad ( TSJ La Rioja 30-6-00 ).2) Se estima un recurso de amparo promovido frente a sentencia que inadmitió la demanda dirigida contra laSeguridad Social por responsabilidad patrimonial por la privación en tercería de dominio de un inmuebleadjudicado en vía administrativa de apremio. Tal resolución vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, alhaberse dictado un pronunciamiento de inadmisión sobre la base de una irrazonable aplicación de la causalegal de inadmisibilidad (interdicción de aquellas decisiones de inadmisión -o de no pronunciamiento- quepor su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporciónentre los fines que aquellas causas de inadmisión -o no pronunciamiento sobre el fondo- preservan y losintereses que sacrifican, menoscabando así, injustificadamente, el derecho constitucional del demandantea que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida ( TCo 177/2003 ).3) No procede la inadmisión a trámite de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por dañoscausados en sus cultivos de maíz por piezas de caza, ya que la decisión de inadmisión del Ayuntamientodemandado solo podría estar justificada si existiese prueba en el expediente administrativo de que elcesionario convino con el cedente la asunción de responsabilidad, pero ningún dato se ha aportado sobreello ( TSJ Castilla y León 24-9-04 ).

Instrucción6133 En lo que se refiere al impulso de las actuaciones, los actos de instrucción se realizan

de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, siguiendo las fases de instrucción delprocedimiento administrativo común (nº 4433 ), sin perjuicio del derecho de los interesados aproponer actuaciones que requieran su intervención.

Los interesados pueden, en cualquier momento antes del trámite de audiencia (nº 6137 ), aduciralegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio además de las que acompañeel escrito de reclamación.

Terminación convencional6134 Ésta puede producirse en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia.

El órgano competente, a propuesta del instructor, puede acordar con el interesado la terminaciónconvencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio.

Si el interesado manifiesta su conformidad con los términos de la propuesta de acuerdo, sesiguen los trámites previstos en el nº 6138 y nº 6141 .

La terminación convencional puede tener lugar en este momento del procedimiento oposteriormente, pero siempre debe respetar las limitaciones previstas en la LRJPAC art.88.4 .

Prueba(RD 429/1993 art.6 .1 y 10)

6135 Para la acreditación de los hechos relevantes para la decisión, se practican las pruebas declaradaspertinentes (nº 4450 ).

El órgano instructor sólo puede rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuandosean manifiestamente improcedentes o innecesarias, previa resolución motivada.

El período probatorio tiene un plazo de 30 días, no obstante, el órgano instructor puede decidir,a petición de los interesados, la apertura de un período extraordinario de prueba para el que ni laLRJPAC ni el RD 429/1993 , fijan límite temporal alguno.

Con referencia a la práctica de prueba se está a lo previsto en el nº 4451 .

6135.1 1) La prueba tiene una estructura bipolar, se trata de una afirmación vertida por una parte en unprocedimiento acerca de la existencia de un hecho que resultaría contradicha por su contraria y la improntao huella que un hecho dejó en un instrumento y que es incorporada como fuente de prueba al procedimiento.Según lo anterior, debe recordarse que la jurisprudencia invariablemente insiste en relación a esta cuestiónen que debe aportarse prueba para probarse la realidad del daño para justificar su existencia y valoración


( TS 18-5-92, EDJ 4837 ); no resulta la aportación de daños hipotéticos ( TS 2-5-94 , EDJ 1877 ; 16-10-95 ,EDJ 5946 ).2) Sobre la prueba pericial (fundamental en la materia) existe una constante en la jurisprudencia que serefiere a que el dictamen pericial debe apoyarse en una razonable reconstrucción histórica de los hechos,sin que pueda exigirse una reconstrucción real y actual en términos absolutos ( TS 28-5-97 , EDJ 6518 ;21-9-98, EDJ 18005 ; 3-11-98, EDJ 28633 ).3) En relación a la carga de la prueba, el Tribunal Supremo distribuye dicha carga de la siguiente manera:reclamante, la efectividad del daño, su montante y que el daño se produjo como consecuencia de unaactuación administrativa ( TS 3-3-99, EDJ 8581 ); la Administración, la existencia de fuerza mayor ( TS8-7-82 , EDJ 4635 ; 16-5-83 , EDJ 2900 , la intervención o culpa del perjudicado o de un tercero ( TS5-6-97, EDJ 6541 ).4) La relación de causalidad, esto es el juicio de imputabilidad de un resultado lesivo provocado a unciudadano en el ámbito de la prestación de un servicio o actividad pública dependiente de la Administración,constituye una cuestión de derecho susceptible de ser revisada y no una mera cuestión de hecho ( TS11-7-95 , EDJ 3740 ; 7-10-95 , EDJ 5937 ; 10-2-96 , EDJ 2601 ; 14-5-98, EDJ 7323 ; 13-2-99, EDJ 7542 ;13-3-99, EDJ 9723 ; 29-3-99, EDJ 9861 ; 26-3-99, EDJ 4898 ; 6-4-99, EDJ 18512 ; 24-5-99, EDJ 18966 ;30-10-99, EDJ 44589 ; 27-12-99, EDJ 48413 ; 26-2-00, EDJ 8308 ; 9-5-00, EDJ 12257 ; 25-10-01, EDJ49802 ), para ello se ha de partir de los hechos declarados probados por el tribunal «a quo», salvo que fueseprocedente integrarlos con otros deducibles de pruebas no valoradas por aquél -Administración sanitaria(nº 6250 s. )- ( TS 22-12-01, EDJ 65652 ).5) Suicidio de recluso: no puede bastar para entender la existencia de la responsabilidad la meraexpresión de afirmaciones de parte, si no van seguidas, bien de un razonamiento claro que por sí soloacredite como realidad la concurrencia del elemento de anormalidad que se impute, o bien, de un análisisde los medios de prueba obrantes en el proceso que ponga de relieve su valoración arbitraria, ilógica oirracional por el juzgador ( TS 10-3-10, EDJ 19246 ).

Informes(RD 429/1993 art.10)

6136 El órgano instructor del procedimiento puede solicitar cuantos informes estime necesarios pararesolver, pero es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionadola presunta lesión indemnizable.

Su plazo de emisión es de 10 días, salvo que el órgano instructor, atendiendo a las característicasdel informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor(este último no puede exceder de un mes).

1) Se trata de un informe necesario para la resolución del procedimiento. Sin embargo, surge la duda desu obligatoriedad en el caso de las Administraciones locales. Cobo Olvera analiza la normativa localseñalando los supuestos en los que se requiere la emisión de informes:- no preceptivo ni vinculante ( TRRL art.54.1.a );- preceptivos y no vinculantes ( TRRL art.54.1.b );- subsumible en los de la letra a) citados ( ROF art.174 ); y, en relación con los bienes y derechos de estosentes, RBEL art.9.3 ), aunque ninguno de ellos hace referencia a órgano consultivo (se cita como posiblesemisores al secretario, la asesoría jurídica o simplemente a un letrado).2) En relación a los bienes de los entes locales el Tribunal Supremo ha matizado su carácter preceptivo,al entender el requisito de su emisión como formal subsanable ( TS 11-4-87 ).3) Los efectos de la omisión de dictamen del Consejo Estado se recogen en la LO 3/1980 art.22 y 23 .

Audiencia de los interesados(RD 429/1993 art.11;Const art.105.c)

6137 Instruido el procedimiento y antes de redactar la propuesta de resolución (nº 6141 ), se lleva acabo el trámite de audiencia junto con la puesta de manifiesto del expediente.

El plazo de dicho trámite no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15, facilitándose al interesado,al notificarles el inicio del mismo, una relación de los documentos obrantes en el mismo para que



puedan obtener copias. El instructor debe precisar el plazo que otorga dentro del marcado porla norma.

La puesta de manifiesto del expediente se produce salvo en lo que afecte a las informacionesy datos de carácter restringido.

En los procedimientos iniciados de oficio, si el interesado no se persona en trámite alguno, yno lo hiciese en el de audiencia, el instructor propondrá el archivo provisional de las actuacionessin entrar en el fondo del asunto, que será definitivo transcurrido el año de prescripción, salvo queel interesado se persone dentro de dicho plazo.

Durante el trámite de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el interesado, puede proponerla terminación convencional del procedimiento (nº 6134 ) fijando los términos definitivos delacuerdo indemnizatorio que estará dispuesto a suscribir con la Administración (nº 4498 s. ).

La terminación convencional puede tener lugar en dos momentos del procedimiento:

- con anterioridad al trámite de audiencia, lo que obvia los trámites procesales posteriores(alegaciones, prueba, etcétera), a excepción del dictamen y la resolución; o

- con posterioridad previo a la resolución y a la emisión del dictamen de órgano consultivo ( RD429/1993 art.12 ).

Dictamen del órgano consultivo(RD 429/1993 art.12)

6138 Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de 10 días, el instructor propone que se recabe,cuando sea preceptivo, dictamen del órgano consultivo.

Su contenido versa sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamientodel servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y lacuantía y modo de la indemnización. A este efecto, remite al órgano competente para recabarlotodo lo actuado en el procedimiento, junto con una propuesta de resolución que se ajusta a lodispuesto en el RD 429/1993 sobre terminación (nº 6141 ) o, en su caso, la propuesta de acuerdopor el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento (nº 6134 ).

El dictamen se emite en un plazo máximo de 2 meses.

Existe una consolidada jurisprudencia que distingue entre las consecuencias que la omisióndel informe preceptivo del Consejo de Estado tiene en los procedimientos de responsabilidadpatrimonial dependiendo de que se haya dictado resolución expresa o se haya desestimado lapetición indemnizatoria por silencio administrativo ( TS 14-5-04, EDJ 51920 ; 25-1-08, EDJ 5102 ;6-10-08, EDJ 185154 ):

• Cuando exista resolución expresa de la Administración y se haya omitido el dictamendel Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad, debiéndose reponer las actuacionespara que se emita el mismo.• Por el contrario, ante el silencio administrativo, cuando falta el dictamen del Consejode Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamación, corresponde al tribunalenjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejode Estado.

En el ámbito de la Administración del Estado, el Consejo de Estado emite dictamen en reclamacionestramitadas por el procedimiento general (no por el abreviado) superiores a 50.000 euros ( LO 3/1980art.22.13 ; LRJPAC art.142.3 ) ( LO 3/1980 art.22.13 ). Sobre efectos de su omisión, ver TS 25-1-08,EDJ 5102 .

6139 En materia de responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica, la relación dela normativa autonómica vigente en lo que se refiere al dictamen del consejo consultivo, se ponede manifiesto por medio del siguiente cuadro:


Responsabilidad patrimonial de la Administración autonómicaDictamen del Consejo Consultivo

CCAA Normativa

ANDALUCÍA LO 2/2007 art.129 ; L Andalucía 4/2005 art.17.10

ARAGÓN LO 5/2007 art.58 y disp.trans.3ª ; L Aragón 1/2009 art.15.10

ASTURIAS LO 7/1981 art.35 quáter ; L Asturias 1/2004 art.13.1.k . Funcionamientoefectivo desde 2-11-2005 ( L Asturias 2/2005 )

BALEARES LO 2/1983 art.76 ; L Baleares 5/2010 art.18.12.a) ; L Baleares 3/2003 art.69.1

CANARIAS LO 10/1982 art.44 ; L Canarias 5/2002 art.11.1.D.c

CANTABRIA Creado el Consejo Consultivo ( LO 1/1981 art.38 ), pero no está enfuncionamiento ( L Cantabria 6/2002 art.140.1 )

CASTILLA-LAMANCHA

LO 9/1982 art.13.4 ; L Castilla-La Mancha 3/1984 art.54.9.a ; L Castilla-LaMancha 11/2003 art.38 s.

CASTILLA YLEÓN

LO 14/2007 art.33 ; L Castilla y León 1/2002 art.4.1.h ) redacc L Castilla yLeón 4/2013

CATALUÑA LO 6/2006 art.72.1 ; L Cataluña 5/2005 art.8.3.a

CEUTA LO 1/2011 art.15 .2 y 45

EXTREMADURA L Extremadura 16/2001 art.13.1.i ; D Extremadura 146/2004 art.36.1.i

GALICIA L Galicia 3/2014 art.12.j ; ; D Galicia 282/2003

LA RIOJA LO 3/1982 art.42 ; L La Rioja 3/2001 art.11 .g y 12.d ; L La Rioja 4/2005art.64.5

MADRID L Madrid 6/2007 art.13.1.f.1º; D Madrid 26/2008

MELILLA LO 3/1980 (Consejo de Estado)

MURCIA L Murcia 2/1997 art.12.9 ; D Murcia 15/1998

NAVARRA LO 13/1982 art.28 ter ; LF Navarra 8/1999 art.17.1.d ; LF Navarra 15/2004art.82 .1.d y 83.3 ; DF Navarra 90/2000

PAÍS VASCO L País Vasco 9/2004 art.3.k ; D País Vasco 167/2006 ; D País Vasco 73/2011

COMUNIDADVALENCIANA

LO 5/1982 art.20.3 y 43; L C.Valenciana 10/1994 art.10.8.a) ; D C.Valenciana195/2011

6139.1 Destacamos las siguientes especialidades autonómicas:

• Andalucía. El Consejo debe emitir dictamen preceptivo en expedientes tramitados por laAdministración de la Comunidad Autónoma andaluza sobre reclamaciones administrativasde indemnización por daños y perjuicios de cuantía superior a 60.000 euros. Silas reclamaciones de esta clase van dirigidas frente a Administraciones públicas nopertenecientes a la Comunidad Autónoma de Andalucía -es decir, entidades locales y, en sucaso, corporativas- es preceptivo si lo reclamado supera 15.000 euros ( L Andalucía 4/2005art.17.14 ).• Aragón. Desde la constitución del Consejo Consultivo puede solicitarse el dictamen comofacultativo si el asunto tiene especial relevancia o repercusión. Su dictamen es preceptivo enreclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superiora 6.000 euros.• Asturias. El Consejo Consultivo del Principado debe ser consultado preceptivamenteen expedientes tramitados por los órganos de la Administración pública del Principado olas entidades locales radicadas en su territorio sobre reclamaciones de responsabilidad



patrimonial que se formulen contra la Administración del Principado de Asturias o las de lasentidades locales de su ámbito territorial, a partir de 6.000 euros o de la cuantía superiorque establezcan las leyes.• Baleares ( L Baleares 5/2010 art.18.12 a ). El Consejo Consultivo debe ser consultadopreceptivamente en los procedimientos tramitados por las Administraciones públicas de lasIslas Baleares en los cuales la ley exija preceptivamente el dictamen de un órgano consultivo,referidos, a reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios formuladas ante laAdministración de la Comunidad Autónoma, los consejos insulares, las corporaciones localesy cualquier otra entidad pública de las Islas Baleares, siempre que la cantidad reclamadasea superior a 30.000 euros.• Canarias ( L Canarias 5/2002 art.11.1.D.e ). Se exige dictamen preceptivo enreclamaciones que se formulen en materia de responsabilidad administrativa patrimonialcuya cuantía sea igual o superior a 6.000 euros.

6139.2 • Cantabria. En esta Comunidad no se ha creado el Consejo Consultivo. Sin embargo, seestablece que se requerirá a la Dirección General del Servicio Jurídico consulta preceptivaen los supuestos de expedientes de responsabilidad patrimonial que deban ser resueltos porel Consejo de Gobierno ( L Cantabria 11/2006 art.14.k ). Se emite informe por el servicio quetenga encomendado el asesoramiento jurídico de la consejería u organismo que instruya osustancie el procedimiento.• Castilla-La Mancha. El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha debe ser consultadoen expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-LaMancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superiora 601 euros. En otro caso, el dictamen es facultativo. Se exigen informes del gabinete jurídico,con carácter preceptivo, en los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial ( L Castilla-La Mancha 5/2013 art.10.1.f ).• Castilla y León. El Consejo Consultivo de Castilla-León debe ser consultado por laAdministración en los asuntos en expedientes tramitados por la Administración de la Juntade Comunidades de Castilla-León que versen sobre reclamaciones de responsabilidadpatrimonial por cuantía igual o superior a 6.000 euros en el ámbito de la Administraciónautonómica y a 3.000 euros en el de otras -umbrales mínimos derivados de L Castilla y León4/2013 , con efecto 4-7-2013 ( L Castilla y León 5/2011 )-.• Cataluña. La Comisión Jurídica Asesora es el alto órgano consultivo del Gobierno dela Generalitat -al margen de la figura de Consejo de Garantías Estatutarias, de ámbitofuncional diferente-. Es preceptivo su dictamen sobre los expedientes de la Administraciónde la Generalidad o de la Administración local referentes a reclamaciones de responsabilidadpatrimonial de las Administraciones públicas cuya cuantía sea igual o superior a 50.000 euros(desde 27-5-2005; antes, sin este umbral mínimo).

6139.3 • Ceuta. La ciudad de Ceuta se rige, en materia de responsabilidad patrimonial por loestablecido, con carácter general, por la legislación del Estado sobre régimen local. Lossupuestos son los establecidos para las comunidades autónomas que carezcan de órganoconsultivo propio ( L 3/1980 art.22.13 y 23 ; LRJPAC art.142.3 ).• Extremadura. El Consejo Consultivo dictamina en los casos establecidos en suLey de creación. Será consultado preceptivamente en expedientes tramitados por lasAdministraciones públicas de la Comunidad Autónoma que versen sobre reclamaciones deresponsabilidad patrimonial.• Galicia. El Consejo Consultivo de Galicia debe ser consultado preceptivamente en lossupuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 30.000euros -o a 15.000 euros, en caso de reclamación contra entidades locales- (según LGalicia 3/2014 , con efecto 29-4-2014; anteriormente, de cuantía superior a 1.500 euros, sindistinción).


6139.4 • La Rioja. El dictamen del Consejo Consultivo es preceptivo, para reclamaciones tramitadasdesde 1-1-2012, cuando lo sea el del Consejo de Estado, de acuerdo con la legislaciónestatal. En otro caso, puede solicitarse el informe cuando el órgano que haya de resolverconsidere conveniente conocer la doctrina del Consejo.• Madrid. El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid debe ser consultadopor la Comunidad en los expedientes tramitados por ella, por las entidades locales ylas universidades públicas sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuandola cantidad reclamada sea igual o superior a 15.000 euros o cuando la cuantía seaindeterminada. Hasta el 1-7-2008, el informe se emitía por la Dirección General de losServicios Jurídicos, limitándose su cuantía, desde el 1-1-2007, a reclamaciones de entre6.000 y 150.000 euros -por debajo, no era preciso este informe; por encima, lo emitía elConsejo de Estado- ( L Madrid 1/1983 art.55 ; L Madrid 3/1999 art.3 ).

6139.5 • Melilla. La ciudad de Melilla se rige en materia de responsabilidad patrimonial, porlo establecido con carácter general por la legislación del Estado sobre régimen local, sinperjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la ciudad establecidaspor su Estatuto. Los supuestos son los establecidos para las comunidades autónomas quecarezcan de órgano consultivo propio ( L 3/1980 art.22 .13 y 23 ; LRJPAC art.142.3 ).• Murcia. El Consejo Jurídico debe emitir dictamen preceptivo en reclamaciones que, enconcepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional.• Navarra. El Consejo de Navarra debe ser consultado preceptivamente en losexpedientes tramitados por la Administración de la Comunidad Foral en los que la ley exijapreceptivamente el dictamen de un organismo consultivo, que se refieran a reclamacionesde indemnización por daños y perjuicios de cuantía superior a 120.202,42 euros.• País Vasco. La Comisión Jurídica Asesora de Euskadi debe ser consultada enreclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de dichas Administraciones. El límitemínimo de cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban serdictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, es de 18.000 euros ( D PaísVasco 73/2011 art.único ). En Bizkaia se ha creado la Comisión Jurídica Asesora de laAdministración del Territorio Histórico ( DF Bizkaia 4/1999 ; DF Bizkaia 57/1999 ).• Comunidad Valenciana. El Consejo Consultivo debe ser consultado preceptivamente enlos expedientes que versen sobre reclamaciones de cuantía superior a 15.000 euros que,en concepto de indemnización por daños y perjuicios, se formulen a la Generalitat, a lascorporaciones locales, a las universidades públicas y a las demás entidades de derechopúblico. Hasta 31-12-2006, sin umbral mínimo de cuantía; desde 1-1-2007, a partir de 3.000euros. Esta cuantía puede modificarse por decreto, a propuesta del propio Consejo JurídicoConsultivo.

6140 1) Normalmente la solicitud por el órgano instructor del informe se hace, tratándose de laAdministración del Estado, al ministro del ramo afectado; en el caso de comunidades autónomas, elcompetente para solicitarlo es el consejero.2) Con respecto a los entes locales el CEst Dict 11-2-93 al que luego sería RD 429/1993 , estableceque no existe tal constricción, sin perjuicio de que la función garantista del órgano consultivo podría apoyartal necesidad.3) El interesado puede comparecer por sí mismo, hacerlo asistido o mediante representante ( TCo74/1985 y 2/1987 ). Sobre el particular, ver lo previsto en la LRJPAC art.85 (nº 3500 ).4) En aquellos casos en los que la Administración deniega la reclamación por el concepto deresponsabilidad patrimonial sin solicitar el informe del Consejo de Estado o del órgano consultivoautonómico correspondiente, entender que el tribunal competente para fiscalizar la actividad administrativano puede pronunciarse en favor del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial sin retrotraer elprocedimiento para que se recabe el dictamen omitido supondría hacer recaer sobre el particular un nuevoperjuicio por el retraso como consecuencia del error cometido por la Administración de modo incompatiblecon el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. Esta es la doctrina del Tribunal Supremo (sala 3ª),



salvo los casos excepcionales en los que, dada la complejidad de las cuestiones debatidas, consideraque no tiene a su disposición elementos de juicio suficientes para resolver sobre el fondo del asunto ( TS17-5-88 , EDJ 16853 ; 17-10-90 , EDJ 9419 ; 5-7-93, EDJ 6686 ; 27-9-94 , EDJ 24101 ; 28-4-98, EDJ 4896 ).5) La impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuacionesy retroacción del expediente administrativo para que se cumpla el requisito omitido ( LOCE art.22 ), como sepropugna, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión conel derecho de todos los ciudadanos a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protecciónjudicial - Const art.24 - ( TS 27-9-94 , EDJ 24101 ; AN 14-9-01, EDJ 98946 ).6) El informe de órgano consultivo autonómico se emite preceptivamente en el procedimientogeneral -no en el abreviado- a partir del umbral de cuantía fijado por norma autonómica; y en su defecto50.000 euros ( LRJPAC art.142.3 ).

Resolución(RD 429/1993 art.13)

6141 En el plazo de 20 días de la recepción del dictamen, o de concluir el trámite de audiencia si aquélno fuera preceptivo (nº 6137 ), el órgano instructor formula propuesta de resolución.

El contenido de la resolución se pronuncia necesariamente sobre:

- existencia o no de nexo causal;

- valoración del daño;

- cuantía de la indemnización;

- criterios utilizados para el cálculo.

En cualquier caso, la resolución se ajusta a lo previsto en el nº 4505 s.

Transcurridos 6 meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído resoluciónexpresa, o se haya formalizado un acuerdo, puede entenderse que la resolución es contraria(silencio negativo) a la indemnización del particular.

El plazo de 6 meses deberá incrementarse con el establecido para período extraordinario deprueba caso de que este hubiera existido.

Existe la posibilidad de la terminación del procedimiento por los medios señalados en laLRJPAC art.87 : desistimiento y renuncia (nº 4515 ), caducidad (nº 4523 ) e imposibilidad materialde continuarlo (nº 4507 ).

Tramitación telemática(OM HAP/547/2013;OM PRE/1009/2010)

6142 Existen registros electrónicos en los Ministerios de Administraciones Públicas y Presidencia,para la presentación de escritos y solicitudes y la tramitación de procedimientos que seande competencia de dichos ministerios en materia de responsabilidad patrimonial. Sobre estaposibilidad, en general, ver nº 3845 .

Los registros electrónicos -telemáticos- fueron creados para el Ministerio de AdministracionesPúblicas ( OM MAP/203/2004 ) y para el Ministerio de Presidencia ( OM PRE/989/2004 ). PorRD 542/2009 desapareció el Ministerio de Administraciones Públicas, dividiéndose sus competenciasentre el de Presidencia y el de Política Territorial. Posteriormente, por RD 1313/2010 se reestructurannuevamente los departamentos ministeriales, creándose, al margen del de Presidencia, el Ministerio dePolítica Territorial y Administración Pública. Por fin, desde 22-12-2011 ( RD 1823/2011 ), el departamentocompetente en la materia pasa a ser Hacienda y Administraciones Públicas (nº 183 ).La OM MAP/203/2004 no ha sido derogada expresamente, pero debe entenderse afectada actualmentepor la OM HAP/547/2013 que regula el registro electrónico del Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas, único para todo el departamento. Tampoco la OM PRE/989/2004 , pero


debe entenderse afectada por la OM PRE/1009/2010 , reguladora del registro electrónico del Ministeriode la Presidencia, igualmente único para éste.

b. Procedimiento abreviado(RD 429/1993 art.14 a 17)

Iniciación: Acuerdo de suspensión del procedimiento general(RD 429/1993 art.14)

6145 La tramitación abreviada se produce de forma sobrevenida, siempre y cuando no se hayasobrepasado el trámite de audiencia del procedimiento ordinario y previa suspensión de éste,cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general, elinstructor entienda que son inequívocas:

- la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público;

- la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.

Es de aplicación al procedimiento abreviado lo dicho en el nº 6142 .

1) Al exigir la LRJPAC el carácter inequívoco a todos los elementos de la responsabilidad, parece concebireste procedimiento precisamente para aquellos casos en los que sea indudable la procedencia de lareclamación y acordarla rápidamente por el ahorro de fases y no como un medio puesto en manos de laAdministración para denegar por una vía rápida las reclamaciones. En consecuencia, dicho procedimientoparece que ha de aplicarse, salvo excepciones, para resoluciones estimatorias.2) Según algún autor (García-Trevijano Garnica, E.), podemos distinguir tres expedientes deresponsabilidad:- el procedimiento ordinario general ( LRJPAC art.142 ; RD 429/1993 art.6 a 13 );- el procedimiento de urgencia, en los términos de la LRJPAC art.50.1 (con reducción a la mitad de losplazos ordinarios); y- el procedimiento urgente cualificado o procedimiento abreviado ( LRJPAC art.143 ; RD 429/1993 art.14a 17 ).

Audiencia(RD 429/1993 art.15)

6146 Al notificarse a los interesados el acuerdo de iniciación del procedimiento abreviado se les facilitauna relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtenercopia de los que estimen convenientes, y se les concede un plazo máximo de 5 días para formularalegaciones, presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinente y, en su caso,tanto el instructor como el lesionado puede acordar proponer la terminación convencional delprocedimiento fijando los términos de una propuesta de acuerdo indemnizatorio (nº 4498 s. ).

Dictamen(RD 429/1993 art.16)

6147 Concluso el trámite anterior, respecto de procedimientos incoados hasta 5-3-2011, en el plazode 5 días el instructor propone, cuando proceda, que se solicite dictamen preceptivo. El dictamendebe ser emitido en el plazo de 10 días, sensiblemente más corto que el del procedimientoordinario.

Cuando se trate de expedientes incoados desde 6-3-2011, no se emite dictamenpreceptivamente ( LRJPAC art.142.3 ).

Terminación(RD 429/1993 art.17)



6148 Recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisión (o no solicitado, enexpedientes incoados desde 6-3-2011), el órgano competente resuelve el procedimiento o sometela propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativocompetente para suscribirlo. Si el dictamen discrepa de la propuesta de resolución o determinación convencional, el órgano competente para resolver levanta la suspensión delprocedimiento general y remite todo lo actuado al instructor, notificándolo al interesado para lacontinuación por el procedimiento general.

En los procedimientos sometidos al régimen precedente a LRJPAC art.142.3 , el dictamen, a diferenciade lo que sucedía en el supuesto del procedimiento ordinario, no sólo es preceptivo, sino que tambiénparece ser vinculante por lo que no puede continuarse el procedimiento, lo que puede llevar a laproducción de actos presuntos no deseados por la Administración por intervención de la ficción delsilencio administrativo (Cobo Olvera).

Silencio negativo6149 Transcurridos 30 días desde la iniciación del procedimiento sin que exista resolución, se haya

formalizado acuerdo convencional o se haya levantado la suspensión del procedimiento general,puede entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular, aunque laresolución desestimatoria, en estos procedimientos, haya de entenderse excepcional.

Para considerar transcurrido el plazo de 30 días se considera necesario no sólo la falta de pronunciamientoadministrativo, sino también que no se haya formulado acuerdo de indemnización ni se hayalevantado la suspensión del procedimiento general (Cobo Olvera).

Tramitación telemática6150 Es de aplicación lo expuesto en nº 6142 .

4. Reclamación ante la vía judicial(LRJPAC art.142.6 y 7;LOPJ art.9.4;LJCA art.2)

6155 Una vez terminado el procedimiento de reclamación en vía administrativa, y contra la resoluciónque ponga fin al mismo, o contra el silencio que lo desestime, cabe el recurso ante la jurisdiccióncontencioso-administrativa.

La reforma de la LRJPAC operada por la L 4/1999 , en cuanto a la modificación del régimen derevisión administrativa, introduce algunas matizaciones a la afirmación anterior; así es posiblecontra resoluciones en materia de responsabilidad patrimonial emplear:

- el recurso de reposición potestativo ( LRJPAC art.116 ); y

- el recurso extraordinario de revisión ( LRJPAC art.118 ).

El proceso contencioso-administrativo en materia de responsabilidad patrimonial no presentasingularidades específicas rigiéndose por las normas procesales generales de ese orden (nº9145 ), sin perjuicio de la previsión de anulación de actos administrativos que hayan causadodaños y perjuicios y de los que se pueda probar una lesión evaluable con derecho a reparación( LRJPAC art.142.4 y 5 ).

La LJCA contempla alguna posibilidad en orden a facilitar las reclamaciones porresponsabilidad patrimonial sin necesidad de haber seguido el procedimiento de reclamaciónprevia en vía administrativa. Ello ofrece una doble perspectiva:

a) Acumular la pretensión indemnizatoria a la de anulación del acto administrativo impugnado ensede jurisdiccional ( LJCA art.31.2 ). Aunque de la dicción de la LJCA art.65.3 puede tambiéndeducirse que se pueda solicitar por la representación actora en el acto de la vista o en el escrito


de conclusiones, siempre y cuando la existencia y cuantía de los daños y perjuicios de cuyoresarcimiento se trate ya constase probada en autos.

b) Ejercer la acción una vez obtenida sentencia firme anulatoria del acto, computándose el plazode ejercicio de un año a partir de la fecha del pronunciamiento.

La ejecución de la sentencia que condene a la Administración al pago de una indemnización pordaños corresponde también a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ( LJCAart.106.2 y 3 ).

En lo que se refiere a la jurisdicción social, se consideran materias excluidas y, por lo tanto,no conocerán de ellas los órganos jurisdiccionales del orden social: las reclamaciones sobreresponsabilidad patrimonial de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social,así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de loscentros sanitarios concertados con ellas, sean estatales o autonómicos, por los daños y perjuicioscausados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones,aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro deresponsabilidad ( L 36/2011 art.3.g ).

6155.1 1) Con aplicación a los procesos incoados desde 31-10-2011, se ha incorporado una especialidad en sedede competencia territorial aplicable a recursos sobre responsabilidad patrimonial. De modo queen estos, respecto de resoluciones autonómicas o locales, resulta territorialmente competente el órganojudicial del domicilio del demandante o el de la sede del órgano autor del acto originario impugnado, dentrola misma comunidad autónoma, a elección del actor ( LJCA art.14.1 ). Ver nº 9326 .2) Tratándose de daños continuados cuya reclamación inicial en vía administrativa haya sidodesatendida, cabe ampliar su reclamación en vía jurisdiccional por el lapso temporal comprendido entredicha reclamación y la interposición del recurso contencioso-administrativo, sin que pueda considerarsecuestión nueva para no convertir el trámite administrativo previo en un instituto establecido en perjuicio deladministrado ( TS 22-6-95 , EDJ 3737 ).3) La LRJPAC viene a establecer la unidad de régimen jurídico, proceso, y sobre todo, jurisdicciónpara conocer de la responsabilidad patrimonial de la Administración, por cuanto señala aplicable a la mismael régimen regulado en dicha Ley, tanto para la responsabilidad de Derecho público como de Derechoprivado ( TS auto 7-7-94 , EDJ 6904 ). En idéntico sentido, el Preámbulo del RD 429/1993 .4) En el recurso de casación, de naturaleza jurídica extraordinaria, no procede alterar los hechosprobados, sin perjuicio de la facultad del tribunal de integrar el «factum». La apreciación de laconcurrencia o no de este requisito para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administración esuna cuestión jurídica sobre la que debe pronunciarse el Tribunal de Casación partiendo de los hechosdeclarados probados por la sala de instancia, a lo que se debe añadir también aquellos supuestos en quela relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido resulte de laintegración del «factum» llevada a cabo por el propio Tribunal de Casación en uso de la facultad antesreferida ( TS 27-10-01, EDJ 98934 ).

6155.2 5) Existe una única excepción a la atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa del conocimientode los recursos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y se produceen aquellos supuestos en que los perjudicados se dirijan directa y exclusivamente contra lacompañía aseguradora de una Administración pública ( L 50/1980 art.76 ), de forma que en estoscasos el conocimiento de la acción corresponde a los tribunales del orden civil y ello por cuanto enesta tesitura la competencia ha de corresponder necesariamente a la jurisdicción civil, pues no cabeacudir a los tribunales de lo contencioso-administrativo sin actuación u omisión administrativa previaque revisar ni Administración demandada que condenar, interpretando la LOPJ art.9.4 en el sentidode que corresponde el conocimiento a los tribunales contencioso-administrativos cuando el perjudicadoopte por dirigirse al propio tiempo contra la Administración y la entidad aseguradora, pero no cuandodecida actuar exclusivamente contra esta última. Esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de quela Administración pública asegurada comparezca ante los tribunales civiles mostrándose parte en elprocedimiento instado contra la aseguradora, pues esta intervención, voluntaria y adhesiva, como partesubordinada, sin ejercitar pretensión autónoma y, por consiguiente, sin más interés que el fracaso de la



demanda dirigida exclusivamente contra la compañía aseguradora, no altera la naturaleza de la acciónejercitada ni, por consiguiente, el régimen de competencia ( TS auto 18-10-10, EDJ 251973 ).

6156 Las competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa puedensintetizarse en el siguiente cuadro:

Administraciónresponsable

Órgano de la Administración Precepto dela LJCA

Órgano jurisdiccional (CAcompetente)

Administraciónresponsable

Órgano de la Administración Precepto de laLJCA

Órgano jurisdiccional (CAcompetente)

Ministro/secretario de Estado(desde 30.050 euros) *

Art.11.1.a Audiencia Nacional

Ministro/secretario de Estado(hasta 30.050 euros) *

Art.9.d) Juzgados Centrales

Estado

Consejo de Ministros * Art.12.1.a Tribunal Supremo

Consejo de Gobierno Art.10.1.a Sala del TribunalSuperior de Justicia

Consejero (desde 30.050 euros) Art.8.2 Sala del TribunalSuperior de Justicia

Comunidadesautónomas

Consejero (hasta 30.050 euros) Art.8.2 Juzgados

Entidades locales Ayuntamiento o diputaciónprovincial

Art.8.1 Juzgados

Sin competencia en todo elterritorio nacional

Art.8.3 JuzgadosEntidades de Derechopúblico vinculadas odependientes de lasanteriores

Con competencia en todo elterritorio nacional

Art.9.c Juzgados Centrales

Respecto de la Administración corporativa, las reglas de atribución pueden variar en función dequé instancia se considere competente en sede administrativa para resolver sobre reclamacionesde responsabilidad. Sobre regla especial de atribución competencial, ver TS 17-3-10, EDJ 21758 .

La L 37/2011 de medidas de agilización procesal ( L 37/2011 art.3.Dos ) ha modificado LJCAart.14.1, regla 2ª, en los siguientes términos:

- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia deresponsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones será competente, aelección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilioo se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado;

- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las comunidades autónomaso de las entidades locales, la elección a que se refiere esta regla se entenderá limitada a lacircunscripción del tribunal superior de justicia en que tenga su sede el órgano que hubiera dictadoel acto originario impugnado.

(*) No obstante, el Tribunal Supremo ha sostenido que en los expedientes de responsabilidadpatrimonial relativos a una materia de competencia estatal posteriormente transferida a lasComunidades, en los que no hubiera recaído resolución expresa en el momento de hacerseefectiva la transferencia competencial, ha de entenderse que el acto presunto pasa a serimputable a la autoridad autonómica, sobre la que recae ahora el deber de resolver; por lo quela competencia objetiva para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos oque se interpongan corresponde a los órganos jurisdiccionales sitos en la Comunidad (según lasreglas expuestas o las precedentes, en función de que el recurso judicial se interponga antes o


después del 16-1-2004), por aplicación de los criterios de la Ley del proceso autonómico ( TSauto 17-6-04 ).

6156.1 1) Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva de la LJCA permite deducir quela competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidadpatrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendidaesta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccionalcompetente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial.La existencia o no de una posible responsabilidad solidaria entre las Administraciones o la necesidadde analizar la responsabilidad de cada Administración «en relación con el correcto uso de las competenciasque tiene encomendadas» constituye una cuestión atinente al fondo del asunto que carece de la relevanciaprecisa para negar la competencia que por razones de conexión le corresponde.Tampoco impide tal conclusión el hecho de que el escrito inicial del recurso se dirigiera frente a ladesestimación de la reclamación dirigida a la Administración autonómica, pues es claro, tanto de lo actuadoen vía administrativa como del propio escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, lavoluntad de ejercitar las acciones conjuntamente frente a ambas Administraciones y el punto deconexión singular y evidente que, a priori, y sin perjuicio de lo que pueda resultar de las actuacionesprocesales que se sigan, cabe predicar de las mismas ( TS 4-12-09, cuestión de competencia núm 65/2009;11-12-09, EDJ 300019 ).2) La Administración (sanitaria) formalmente transmutó la reclamación previa a la vía judicial socialen una acción de responsabilidad, reconduciéndola, por entender que en nuestro ordenamiento jurídico seha estructurado un sistema jurisdiccional único en favor de los tribunales de lo contencioso-administrativoen materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, según TS auto 7-7-94 y 25-10-96 ( TS2-1-02 , EDJ 126271 ).3) La postura acorde sobre la unidad de jurisdicción en el caso del Tribunal Constitucional fue clara en loreferente a una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la AP Madrid, tras la aprobación dela LRJPAC ( TCo auto 22-7-97 ).

6157 4) En materia de Seguridad Social, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la SeguridadSocial, estatales o autonómicos, así como las demás entidades, servicios y organismos delSistema Nacional de la Salud, la cuestión ha sido muy controvertida.

El RD 429/1993 disp.adic.1ª , atribuyó la competencia por los daños y perjuicios causados poro con ocasión de la asistencia sanitaria a la jurisdicción contencioso-administrativa ( TS auto18-3-97 , EDJ 11567 ; TS auto 18-3-97 ; 17-2-97 ; 4-7-97 , EDJ 57508 ; 4-7-97 , EDJ 57505 ;17-7-97 , EDJ 57502 ; 18-12-97 , EDJ 57506 ).

Sin embargo, la jurisprudencia ha entendido procedente la competencia del orden social,considerando que el RD 429/1993 , se extralimitaba en su función reglamentaria, vulnerándoseel principio de reserva de ley que ciñe la atribución de competencia jurisdiccional. Esta situaciónse ha mantenido hasta la promulgación de la LJCA y la modificación de la LOPJ ( TS 10-12-96 ,EDJ 10116 ; TS unif doctrina 24-6-96, EDJ 6501 ; 9-2-96, EDJ 1385 ; 18-9-97, EDJ 7688 ; TSauto 18-3-97, EDJ 11571 ; 18-12-97 , EDJ 20955 ; 18-12-97 , EDJ 20959 ). Posteriormente,la reforma de LJCA art.2.e por LO 19/2003 disp.adic.14ª, confirma la competencia contencioso-administrativa sobre estas reclamaciones, al atribuir a este orden el conocimiento de litigiosrelativos a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, aun cuando en la produccióndel daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

5) En relación con los supuestos en los que la Administración cuenta con este aseguramiento, esdiscutible si las compañías aseguradoras de las Administraciones públicas ostentan legitimaciónactiva para la impugnación judicial de las resoluciones de éstas por las que se reconoce y cuantificaresponsabilidad patrimonial, que cubren aquéllas en virtud del contrato de seguro.

La previsión contenida en LJCA art.21.1 (nº 9727 ), acerca de la comparecencia de dichascompañías como codemandadas de la Administración en procesos sobre responsabilidadpatrimonial (en los que se recurre judicialmente un previo acto denegatorio de la pretensión



indemnizatoria del perjudicado) no debe llevar a negar que las aseguradoras puedan impugnar ensede jurisdiccional -y previa administrativa, normalmente en reposición potestativa- los acuerdosadministrativos de reconocimiento de tal responsabilidad, pues estos tienen carácter de actoadministrativo y aquéllas se ven afectadas directamente por ellos. Hay que diferenciar dossupuestos:

• La compañía interesada considera que no concurre responsabilidad administrativa. Esdecir, discute el contenido del acto administrativo. Debe reconocerse su legitimación activa,a menos que del contenido del contrato de seguro resulte que la entidad renuncia a impugnarlos actos reconocedores de responsabilidad que constituyen la causa de su prestación.• La compañía interesada no discute el contenido del acto declarativo de responsabilidad,sino que pretende no cubrir ésta, amparándose en el contenido del contrato de seguro quele une con la Administración. Carece de legitimación activa, debiendo ventilarse la cuestiónen un proceso civil.

En todo caso, parece que la incoación del procedimiento administrativo debe comunicarse a laaseguradora, si la hay, así como notificársele la resolución.

6158 6) En relación a la competencia de la jurisdicción penal, ver nº 6188 .

7) Cuando la cuestión sobre la unificación de jurisdicción se estaba pacificando, no faltaronpronunciamientos que, considerando realizada la unidad de fuero, no aplican la falta dejurisdicción para evitar el peregrinaje de jurisdicciones al justiciable ( TS 17-5-94, EDJ 4435 ;8-6-94, EDJ 5200 ; 6-6-97, EDJ 3439 ; 23-12-97, EDJ 10498 ).

8) Suscita dudas los daños causados a terceros por sociedades mercantiles privadasinstrumentales de entes públicos según LOFAGE art.62.1.f ). La solución vendría por identificar losfines de la sociedad con los fines públicos de su ente matriz, siendo entonces también competentela jurisdicción contencioso-administrativa.

9) No se admite la acción de responsabilidad patrimonial dirigida contra el cabildo insular deTenerife. Es una actuación administrativa que claramente se incardina dentro del ámbitomaterial de la LJCA art.8.1 , habida cuenta de que, a partir del TS auto 25-10-07, Rec11350/04 , se ha considerado a los cabildos insulares como entes locales a los efectos delrecurso de casación. No obsta a la anterior conclusión el que se haya suscrito un convenio decolaboración entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma de Canarias, en materia decarreteras, y una adenda al mismo publicado en BOC, pues el recurso contencioso-administrativoúnicamente se ha dirigido contra el cabildo Insular, siendo irrelevante, a efectos de determinar lacompetencia objetiva, si a dicho cabildo sería imputable la reclamación instada o lo serían otrasAdministraciones, al ser éste un tema de fondo ( TS 12-12-13, EDJ 273903 ).

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