“La política siempre está al mando, y lo militar es sólo uno de sus instrumentos…la guerra y la política siempre van unidas, pero la

política debe dirigir, estableciendo los objetivos para que la estrategia militar, que se ocupa del despliegue de la fuerza para conseguir los objetivos políticos, pueda alcanzarlos. Así, lo político y lo militar no

corren linealmente de manera paralela. En el desarrollo de la confrontación se presenta una interacción muy dinámica entre ambos factores, de tal manera que el proceso político influye sobre la suerte de las armas, así como los acontecimientos militares inciden sobre la

marcha de la política. Alfredo Rangel

INTRODUCCIÓN

1. DEL MULTIFORME SIGNIFICADO DEL TÉRMINO “RESPONSABILIDAD” Y LA NECESIDAD DE DETERMINAR SU ALCANCE EN VIRTUD DEL USO QUE DE ÉSTE SE HAGA.

2. LA RESPOSANBILIDAD DE LAS AUTORIDADES CIVILES EN EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO

2.1. Deber Superior del Estado de garantizar el ejercicio pleno de los derechos y libertades humanas – Responsabilidad de todas sus autoridades públicas.

2.2. De la función subordinada de las Fuerzas Armadas y la responsabilidad del Presidente de la República como su supremo Comandante.

a. Características del modelo constitucional colombiano.

b. Del desarrollo legal y algunas particularidades históricas de la subordinación de las Fuerzas Armadas colombianas al poder civil.

3. DEL MANDO PRESIDENCIAL SOBRE LAS TROPAS Y EL

DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DE SU ACCIÓN. 4. UNA REFLEXIÓN NECESARIA…

INTRODUCCIÓN

En el marco del examen de exequibilidad efectuado por la Corte Constitucional al

artículo 4º del Acto Legislativo 001 de 2012, conocido como el “Marco Jurídico

para la Paz”, el Presidente Juan Manuel Santos Calderón, reconoció pública y

expresamente la responsabilidad del Estado por violaciones a los Derechos

Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas por sus

agentes en el marco del conflicto armado.

La trascendental declaración, que en su momento significó un revuelo en el seno

de la opinión pública, más allá de representar un reconocimiento a las víctimas de

la confrontación, constituye un significativo acto de contrición del Jefe de Estado,

respecto del cual aún no se han ofrecido las reflexiones que pudiera haberse

esperado.

Para empezar, bien cabría cuestionarse sobre el real alcance de una

manifestación de esta naturaleza; esto es, ¿A qué tipo de “responsabilidad” se

refería el jefe de Estado en su intervención ante la Corte Constitucional?¿En qué

medida contribuye ésta a la construcción social de una memoria del aciago y

prolongado periodo de violencia que ha sufrido el país? ¿Cuál es la real

trascendencia de que la máxima autoridad política y militar de la Nación se

pronunciara en tal sentido?

Recientemente, esta vez ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, otra

reconocida figura pública, el Doctor Jaime Castro, Ministro de Gobierno durante la

presidencia del Doctor Belisario Betancur (1982-1986), hizo una declaración de

similar matiz al referirse a la responsabilidad de este mandatario en los sucesos

del Palacio de Justicia. A pesar de que hubo mayor eco de sus afirmaciones

referidas a los detalles concretos de la toma y el desarrollo de la acción militar de

retoma del Palacio, pasó desapercibida su versión acerca de lo que consideraba

como la responsabilidad del Presidente Betancur. El ex ministro aseguró al

respecto, que el mandatario, a lo sumo, tendría una “responsabilidad política” con

ocasión de dicho suceso, enfatizando que en cuanto a los resultados de la acción

militar, ordenada por Betancur, eran del exclusivo resorte de los militares.

“El juez Manuel Ventura Robles preguntó si es responsabilidad del Presidente lo

que sucedió en el lugar. A lo que Castro respondió que la ‘responsabilidad’ era

solo de tipo político. ‘El operativo mismo, si hubo excesos o no, eso es

responsabilidad de los militares. El presidente (Betancur) no asumió la dirección

de los operativos de guerra, aunque sí los ordenó’”. (Fuente: eltiempo.com/articulo

“Si hubo abusos o no, eso es responsabilidad de los militares” – 13 de noviembre

de 2013)

Sin duda, esta afirmación despierta idénticos interrogantes a los que surgen de lo

declarado por el presidente Juan Manuel Santos. Adicionalmente habría que

preguntársele al ex ministro Castro si al aludir a la “responsabilidad” del Presidente

Betancur, incluía igualmente al propio asalto terrorista del M-19 al Palacio, como

quiera que ello constituyó, por mucho, una extraordinaria y grave alteración del

orden público, siendo éste el máximo responsable de su preservación y

restablecimiento.

A partir de tan significativas referencias, la Corporación Defensoría Militar invita a

la opinión pública a reflexionar sobre lo que debería entenderse, y eventualmente

reclamarse, como la “responsabilidad” de las autoridades políticas por las graves

alteraciones al orden público por parte de los diferentes factores de

desestabilización, sean éstas relacionadas o no con el conflicto armado. Ello así,

bajo este entendido, que de conformidad con el diseño del sistema jurídico

nacional, son estas las principales garantías de la conservación y restablecimiento

de las condiciones necesarias para la convivencia y el ejercicio efectivo de los

derechos, libertades y garantías ciudadanas.

El objeto de este escrito, consiste en servir de simple llamado a la reflexión sobre

uno de los más complejos, pero ineludibles, aspectos materia de reconstrucción

histórica: los deberes de conservación y defensa del orden público por parte de las

autoridades políticas de la Nación. Así pues, no se ofrecen respuestas acabadas

al respecto, sino se destacan algunos elementos de juicio, que seguramente

ayudarán a la más adecuada comprensión del asunto.

1. DEL MULTIFORME SIGNIFICADO DEL TÉRMINO “RESPONSABILIDAD” Y LA NECESIDAD DE DETERMINAR SU ALCANCE EN VIRTUD DEL USO QUE DE ÉSTE SE HAGA.

La “responsabilidad”, quizá sea una de las acepciones lingüísticas de mayor uso

en la jerga popular y jurídica; sin embargo, su empleo no es unívoco, lo cual hace

que su contenido semántico sea igualmente multiforme. De esta realidad

indiscutible, aunque comúnmente desapercibida, dio perfecta cuenta Herbert

Lionel Adolphus Hart, quien propuso una tipología determinada por el ámbito de la

actividad a la que está referido el uso de tal expresión.1

Para este connotado filósofo del derecho, la “responsabilidad” puede expresarse

en términos de capacidad, factor causal, deberes y obligaciones o como

sancionabilidad; a tal efecto, refiere el siguiente ejemplo:

“Como capitán del barco, X era responsable por la seguridad de sus pasajeros y carga. Pero, en su último viaje se embriagaba todas las noches y fue responsable por la pérdida del barco con todo lo que llevaba. Se rumoreaba que estaba loco, pero los médicos lo encontraron responsable de sus acciones. Durante el viaje, X se comportó muy irresponsablemente y varios accidentes, que tuvo en su carrera, demostraron que no era una persona responsable. El Capitán siempre sostuvo que fueron las tormentas excepcionales las responsables de la pérdida del barco, pero en un proceso judicial que se le siguió fue encontrado responsable por la pérdida

                                                                                                                         1  H. L. A. HART, Punishment and Responsibility: Essay in the Philosophy of Law, Clarendon Press, Oxford, 1968. Segunda impresión, revisada, 1970.  

de vidas y bienes. Todavía vive y es moralmente responsable por la muerte de muchas mujeres y niños.”2

La multiformidad semántica del término, advertida por Hart, no solo hace evidente

el vínculo simbiótico entre el lenguaje y el derecho3, sino además plantea un

importante desafío al jurista de cara a la determinación de su alcance –a efecto de

hacer una adecuada incorporación a su discurso—; de manera tal que resulte, en

todo caso, necesario indicar el sentido concreto al que está referido su uso.

Ahora bien, en el plano jurídico, es preciso afirmar que la responsabilidad

constituye uno de los conceptos basilares de todo Ordenamiento, a tal punto que

resultaría sumamente difícil comprender el Derecho haciendo abstracción de la

misma. Ya sea que se conciba en términos de exigibilidad o de sancionabilidad

(Alf Ross)4, la responsabilidad desde la vista jurídica supone para el individuo la

imposición del deber de asumir “el costo” aparejado a sus “decisiones”, concretado

en el deber de reparar el daño ocasionado o el de soportar una determinada

sanción.

Así las cosas, como ocurre en el ámbito de la moral, la responsabilidad jurídica

atiende ineludiblemente a una norma preexistente, que impone un específico

deber de actuar de un modo determinado –esto es, como lo afirma la Teoría Pura

del Derecho, del modo contrario a la condición de la sanción—. Al decir de

KELSEN:

                                                                                                                         2  PABLO LARRAÑAGA. El concepto de responsabilidad. México, Ediciones Coyoacán S.A., 2000, Pág. 43, citado por el profesor ENRIQUE GIL BOTERO en Responsabilidad Extracontractual del Estado, Sexta Edición, Editorial TEMIS. Pág. 3  3 Memorable en este sentido la afirmación de Kaufmann: “El lenguaje vive y se renueva siempre a partir del lenguaje corriente, si el lenguaje técnico pierde su conexión con el lenguaje corriente entonces muere. Lo dicho concierne también a la relación entre lenguaje corriente (lenguaje normal) y lenguaje técnico, con lo cual aquí sólo se debe considerar al lenguaje técnico jurídico, en especial el lenguaje de la ley” KAUFMANN, Arthur. Filosofía del derecho. Universidad Externado de Colombia, 2006. Pág. 232. 4Responsabilidad como exigibilidad: “Tener (to bear) responsabilidad (coloquialmente: ser responsable) de un estado de cosas es ser la persona a la que puede justificadamente (rightfully) exigírsele cuentas de ello. Responsabilidad como sancionalibilidad: “ser responsable de algo significa que es la persona que puede ser justificadamente (rightfully)sentenciada por algo.” ROSS, Alf. Responsability and punishment. University of California Press, Berkeley. 1975. Págs. 16 y 20.

“La ciencia del derecho ha tomado en préstamo de la filosofía moral la noción de obligación, pero entre una obligación jurídica y una obligación moral hay la misma diferencia que entre el derecho y la moral. El orden social que denominamos moral está compuesto por normas que prescriben o permiten una conducta determinada, pero no estatuyen actos coactivos destinados a sancionar la conducta contraria. Decimos que hay obligación moral de conducirse de la manera prescrita por la moral. La noción de obligación moral coincide, pues, con la de la norma moral que prescribe una conducta determinada. El que acata la norma cumple una obligación moral y el que no la acata enfrenta o viola dicha obligación. Por el contrario, no hay obligación jurídica de conducirse de una manera determinada sino en el caso de que una norma jurídica estatuya un acto coactivo para sancionar la conducta contraria. Un individuo está jurídicamente obligado a ejecutar un contrato cuando el incumplimiento de este contrato es la condición de un acto coactivo.”5

Este breve y simple recorrido por las posiciones tradicionales asumidas en el seno

de la filosofía del derecho, en cuanto al significado del vocablo “responsabilidad” –

desde la concepción multiforme expuesta por Hart hasta la univocidad defendida

por Kelsen—, ofrece claras luces sobre las complejidades intrínsecas a cualquier

intento por definir una institución fundamental de la vida en sociedad, de la cual el

derecho se ha servido para autoestructurarse. Pareciera ser entonces, que la

responsabilidad pertenece a aquel extraordinario universo de cosas e instituciones

que se comprenden mejor sin condicionar su contenido a una definición

específica.

Advertido ello, oportuno sea precisar que el empleo del término que se hace en lo

sucesivo, para reflexionar sobre la deuda histórica de las autoridades políticas con

motivo de las graves alteraciones al orden público del país –relacionados con el

conflicto armado—, no necesariamente se adscribe a un tipo particular de

responsabilidad jurídica (penal, política, patrimonial, etc.). Esto, en la medida en

que el propósito de la presente reflexión no va más allá de propiciar una revisión al

estado actual de cosas y echar un vistazo a nuestro pasado inmediato, a fin de

                                                                                                                         5  KELSEN, Hans. Teoría Pura del Derecho. Editorial EUDEBA, Universidad de Buenos Aires, 4ª Edición/9ª Reimpresión. 2009. Pág. 65  

examinar genéricamente el rol cumplido por las autoridades civiles en la

conducción de las hostilidades y el mantenimiento de las condiciones necesarias

para el pleno ejercicio de los derechos, garantías y libertades ciudadanas.

En consecuencia, el uso recurrente de la expresión predicha debe asociarse con

su más difuso o abstracto significado; en todo caso, la determinación de las

responsabilidades concretas es una labor que incumbe de modo exclusivo a las

autoridades administrativas y judiciales de la Nación.

2. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES CIVILES EN EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO

2.1. Deber superior del Estado de garantizar el ejercicio pleno de los derechos y libertades humanas – Responsabilidad de todas sus autoridades públicas.

Una reflexión como la que aquí se insta, dada la naturaleza jurídica que le es

propia, obligadamente debe remontarse a las “normas base” del Ordenamiento,

consagratorias de los deberes de protección y garantía de los derechos de las

personas que le asisten al Estado y sus autoridades.

Desde el Preámbulo de la Constitución Política, acto fundacional que significó la

proclamación de los propósitos estratégicos del Ordenamiento y del Estado6, el

sistema jurídico nacional se ha estructurado de manera que mejor pueda servir

a la protección y promoción del individuo y la sociedad. De ahí que el

aseguramiento y preservación de las condiciones necesarias para la

convivencia pacífica, que faciliten la realización integral del individuo y el                                                                                                                          6“EL PUEBLO DE COLOMBIA, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente.” Ver sentencia C-477 de 2005, MP. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.

desarrollo económico del colectivo, constituyan tareas que en sí mismas

representan el fin primordial de las autoridades públicas. No en vano el artículo

2º Superior deduce la razón de ser de estas últimas de los fines esenciales del

Estado, de los cuales merece resaltarse el de “asegurar la convivencia pacífica

y la vigencia del orden justo”.

“ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”

Sin duda, uno de los pronunciamientos jurisprudenciales de mayor importancia

sobre este particular asunto, corresponde al proferido en el marco del examen

de constitucionalidad de la Ley 684 de 2001, por la cual se organizaba el

sistema de defensa nacional. En la sentencia C-251 del 11 de abril de 2002, la

Corte Constitucional calificó la preservación del orden público y la garantía de la

convivencia pacífica como “condiciones materiales” para el ejercicio pleno de

los derechos y libertades individuales.

“5- Una de las finalidades básicas de las autoridades colombianas es la defensa de la integridad nacional y la preservación del orden público y de la convivencia pacífica, no sólo porque así lo establece expresamente el artículo 2º de la Carta, sino además porque esos elementos son condiciones materiales para que las personas puedan gozar de sus derechos y libertades. La Constitución busca entonces el fortalecimiento de las instituciones, para que éstas puedan cumplir efectivamente su misión constitucional de asegurar la convivencia pacífica perturbada por grupos armados que actúan al margen de la ley y atentan contra la vida, la libertad y los demás derechos y libertades de las personas residentes en Colombia (CP art. 2º).”

Enseguida de lo cual afirmó, magistralmente, citando lo considerado en la

sentencia C-038 de 1995, que el “Estado tiene el deber de “mantener la

convivencia pacífica e instaurar un sistema jurídico - político estable, para

constituir la protección a la vida como una de las obligaciones del gobernante

sin las cuales no es posible la continuidad de la comunidad”, puesto que el

derecho “sólo puede asegurar al individuo una esfera de libertad y protección

contra la violencia a condición de reprimir, incluso con la fuerza, aquellas

actividades violentas de los demás individuos que vulneran esa órbita de

libertad”.

En otra memorable sentencia, la C-024 de 1994, el mismo Tribunal fue aún más

explícito al indicar el valor del orden público en relación al espectro general de

la actividad del Estado y la efectividad de los derechos. Es de señalar que esta

apreciación sistémica del concepto, lo subordina al respeto de la dignidad

humana, con lo cual se plantea a la vez como límite al poder de intervención del

Estado y sus autoridades en la esfera de la intimidad personal:

“(…) el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. (…)

“Conforme a lo anterior, en un Estado social de derecho, el uso del poder de policía -tanto administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios contenidos en la Constitución Política y por aquellos que derivan dela finalidad específica de la policía de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas”.

De este modo se hace claro que para el Ordenamiento jurídico colombiano, el

mantenimiento del Orden Público interno constituye condición necesaria –

aunque no suficiente—para la vigencia efectiva de los derechos y las libertades

reconocidas en el texto Constitucional. En consecuencia, el grado de realización

de los fines estatales varía en función de las circunstancias fácticas y jurídicas

que inciden en la convivencia de los asociados.

Concebido así el rol y compromisos del Estado frente a la realización integral

del individuo y el desarrollo social, deviene en una obviedad el considerar que el

mantenimiento y restablecimiento del orden público encarna un fin del más

elevado nivel, que incumbe a aquel como unidad jurídico-política,

comprometiendo la responsabilidad de sus autoridades, tanto civiles como

militares y policiales.

“(…) la Constitución permite que el Congreso adopte un sistema de defensa y seguridad, y que en desarrollo del mismo distintas autoridades, y en particular el Presidente de la República tracen políticas y planes específicos. Un cuerpo legal de esa naturaleza encuentra sustento no sólo en el deber constitucional de las autoridades de proteger el orden público y asegurar la convivencia pacífica (CP art. 2º) sino también en el principio democrático (CP arts 1º y 3º), en virtud del cual, corresponde a las mayorías representadas en el Congreso adoptar las políticas de seguridad y defensa que juzguen más adecuadas.

(…) si el Estado está al servicio de la comunidad y de las personas, entonces corresponde obviamente a las autoridades del Estado proteger y ser garantes de la seguridad de las personas, y no a las personas proteger y ser garantes de la seguridad del Estado.”7

Este diseño constitucional se ha visto robustecido gracias a la integración de

instrumentos internacionales relativos a la protección de derechos humanos–

debidamente ratificados—al cuerpo normativo interno, por vía del instituto

jurídico conocido como Bloque de Constitucionalidad8.Vale la pena enfatizar

que la ratificación de Tratados, así como la suscripción de Declaraciones

                                                                                                                         7 Corte Constitucional, sentencia C-251 de 2002. 8 Art. 93 de la Constitución Política. Ver sentencias de la Corte Constitucional, entre otras: C-225/95, C-423/95, C-578/95, C-191/98, C-708/99, T-1635/00), T-786/03, C-135/96, C-1040/05, C-1048/05), C-774/01, C-1076/02, C-580/02, C-070/09, C-1068/02, C-997/04, C-802/02, C-070/09, C-135/09, T-568/99, T-1303/01, C-228/09, C-307/09, C-488/09, C-249/12, C-043/06, C-740/03, C-617/08, C-394/07, C-228/09, C-307/09, C-774/01, C-200/02, SU.058/03, C-148/05, C-985/06, C-155/07, C-401/05, C-1001/05, C-047/06.

conjuntas, ha significado para el Estado colombiano asumir irrestrictos

compromisos con la Comunidad Internacional (pacta sunt servanda)9, en un

esfuerzo común por propiciar al interior de sus fronteras las condiciones

necesarias para la vigencia efectiva de los derechos de las personas. En el

primer considerando de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes

del Hombre así se expresa dicha intención:

“CONSIDERANDO:

Que los pueblos americanos han dignificado la persona humana y que sus constituciones nacionales reconocen que las instituciones jurídicas y políticas, rectoras de la vida en sociedad, tienen como fin principal la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad;”(Subrayado fuera de texto)

Nótese que una manifestación con tan noble propósito por parte de las

naciones americanas, se expresa de manera tal que plantea el deber de

preservación del orden público como un compromiso que, o vincula a la

totalidad de las autoridades del Estado, a la manera de una “unidad jurídico-

política”. Al hacer mención a las “instituciones jurídicas y políticas, rectoras de la

vida en sociedad”, como las llamadas a fungir de garantes de la efectividad de

los derechos, estas naciones entienden –como debe ser—que la

responsabilidad que ello implica ha de predicarse del Estado como estructura

compleja, ordenadora y facilitadora del tráfico social, y no de apenas una parte

del mismo.

Bajo esta misma lógica, el artículo 1º de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos, ratificada por el Estado colombiano por medio de la ley 16

                                                                                                                         9Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados, del 23 de mayo de 1969, artículos 26 y 27. “26. "Pacta suntservanda". Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.”

de 1972, instituyó como obligación de los “Estados Partes” el respecto a los

Derechos, en los siguientes términos:

“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos

1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”10

Frente a la vigencia de los derechos y libertades de las personas, el Estado

Parte de la Convención tiene una responsabilidad en doble sentido: el respeto y

la promoción. Esto último atiende al deber de “garantizar su libre y pleno

ejercicio a toda persona que está sujeta a su jurisdicción”, implicando –como se

ha venido afirmando— la obligación a cargo del Estado de adecuar su

ordenamiento interno a los parámetros normativos de la Convención (Art. 2º

                                                                                                                         10 En similares términos el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, dispone: “Artículo 2º. 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.”

Convencional)11 y propiciar las condiciones fácticas necesarias que aseguren la

intangibilidad y vigencia de los derechos humanos12.

En el Informe “sobre seguridad ciudadana y derechos humanos”, del 31 de

diciembre de 2009 (OEA/Ser.L/V/II), la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos fue mucho más precisa a la hora de explicar el contenido y alcance

de dicho deber. Para el organismo, la vigencia efectiva de los derechos y

libertades personales acarrea para el Estado Parte obligaciones positivas y

negativas en distintos niveles; en los cuales puede enmarcarse la preservación

y restablecimiento del orden público.

“Las políticas sobre seguridad ciudadana deben ser evaluadas desde la perspectiva del respeto y garantía de los derechos humanos. Por un lado las obligaciones negativas de abstención y respeto y, por otro, las obligaciones positivas vinculadas a la adopción de medidas de prevención. Asimismo, la invocación efectiva de los derechos involucran obligaciones positivas y negativas en cuatro niveles: obligaciones de respetar, obligaciones de proteger, obligaciones de asegurar y obligaciones de promover el derecho en cuestión. La obligación de respetar se define por el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho. Las obligaciones de proteger consisten en impedir que terceros interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes. Las obligaciones de asegurar suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo. Las obligaciones de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones

                                                                                                                         11 “Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.” 12 Un importante referente al respecto está dado por lo expresado por Naciones Unidas en la Resolución 40/32, aprobada en el marco del Séptimo Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente. “Teniendo presente que la incorporación de políticas de prevención del delito y justicia penal en el proceso de planificación puede contribuir a asegurar una vida mejor para las personas de todo el mundo, promover la igualdad de derechos y la seguridad social, mejorar la eficacia de la prevención del delito, especialmente en esferas como la urbanización, la industrialización, la educación, la salud, el crecimiento de la población y las migraciones, la vivienda y el bienestar social, y reducir sustancialmente los costos sociales relacionados directa o indirectamente con el delito y la lucha contra la delincuencia, asegurando la justicia social, el respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la seguridad,”

para que los titulares del derecho accedan al bien. (Subrayado fuera de texto)

La sola descripción de este compromiso internacional asumido por el Estado

colombiano al ratificar la Convención, comporta obligaciones diferenciadas de

todas sus autoridades, en los niveles de diseño, instrucción y ejecución de las

políticas públicas. Se trata de un deber que transversaliza la Función Pública13

en su totalidad, así las responsabilidades derivadas de su incumplimiento se

expresen con diferentes intensidades y naturaleza jurídica; esto, a

consecuencia de que:

“la protección de la ley la constituyen, básicamente, los recursos que ésta dispone para la protección de los derechos garantizados por la Convención, los cuales, a la luz de la obligación positiva que el artículo 1 contempla para los Estados, de respetarlos y garantizarlos, implica, (…), el deber de los Estados partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.”14

2.2. De la función subordinada de las Fuerzas Armadas y la

responsabilidad del Presidente de la República como su supremo Comandante.

                                                                                                                          13 Entendida tal de la manera en que lo define la Convención Interamericana contra la Corrupción (aprobada por Colombia mediante la Ley 412 de 1997): “Para los fines de la presente Convención, se entiende por: "Función pública", toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.” 14 Corte I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Sentencia de 29 de julio de 1988, Ser. C, No. 4, 1988, párrafo 166; Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Sentencia de 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párrafo 175.

Al tenor de lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-251 de

2002, atrás comentada, se advierte que, en lo que respecta al Presidente de la

República, su responsabilidad –en términos de exigibilidad, por lo menos—

frente al deber estatal de preservación de las condiciones necesarias para el

ejercicio pleno de los derechos y libertades personales, se presenta desde dos

ángulos perfectamente identificables: i) en su calidad de Jefe de Estado y Jefe

de Gobierno, constituye la máxima autoridad llamada a preservar el orden

público, así como restablecerlo tantas veces sea turbado; y, ii) como

Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, dirigir a las Fuerzas Militares y

de Policía, lo cual conlleva la posibilidad de asumir la conducción de las

operaciones y operativos cuando lo estime pertinente.

“En tales condiciones, es claro que en cumplimiento de su función primigenia de proteger a la población (CP art. 2º), la Fuerza Pública debe desplegar sus actividades con la firmeza y la contundencia adecuadas para someter a quienes subvierten el orden constitucional y desafían el principio democrático, según el cual se confía al Estado el monopolio del uso legítimo de las armas. Y en este campo, el Presidente tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, sino que además, como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas que es, dirige la fuerza pública y conduce las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente (CP art. 189 ords 3°, 4°, 5° y 6°)”

Luego, es evidente que este rol de “supremo garante” del orden público, lo hace

asimismo el responsable15 de mayor nivel del diseño e implementación de la

política de seguridad y defensa nacional. Ello, como expresión del principio

democrático de supremacía de las autoridades civiles sobre las militares y

                                                                                                                         15 De gran utilidad lo reflexionado, a este respecto, por Robert Dahl, en el sentido de precisar que “asumir responsabilidad significa determinar lo que uno debe hacer, y esto requiere adquirir conocimiento, reflexionar sobre las motivaciones, predecir los resultados, criticar los principios vigentes, etc.” (DAHL, Robert A. La democracia y sus críticos. 1992. P. 56.)

atendiendo a las responsabilidades que le incumben al Jefe de Estado como

Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas.

A propósito de este particular principio, Felipe Agüero ofrece una interesante

noción que parte de la asociación teleológica del mismo con un modelo

democrático de Estado.

“Capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisión por parte de los militares, de definir las metas y la organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa y supervisar la aplicación de la política general.”16

La subordinación militar al poder civil, con base en definiciones como la traída a

colación, ha dado a predicar la necesidad de contar con Fuerzas Armadas no

deliberantes, carentes de la capacidad de incidir en modo alguno en asuntos

corporativos o institucionales de interés general para la sociedad, esto es, de

intervenir en el diseño de políticas públicas, dentro de las cuales

indudablemente se debe adscribir el manejo del orden público interno.

La relación subordinada restringe notablemente el poder decisorio de los

mandos castrenses, en lo que se refiere al direccionamiento estratégico de las

acciones de sus propias tropas, y con ello la dinámica de las hostilidades. Así

pues, en la fijación de objetivos, prioridades y cursos de acción, el militar oficia

de asesor experto de quien constitucional y legalmente está llamado a

direccionar su actuar.

Esta lógica caracterizó particularmente los desarrollos normativos en la

Latinoamérica de las postrimerías de la Guerra Fría, época en la que la mayor

parte de sus países estaban comprometidos en dos procesos que inciden

directa y trascendentalmente en la seguridad y la cuestión militar: la integración

regional y la democratización.

                                                                                                                         16 AGÜERO, Felipe. Militares, Civiles y democracia, España postfranquista en perspectiva comparada. Editorial Alianza. Madrid, 1995. P. 48.

“La integración regional es significativa en la medida en que contribuye a la estabilidad en el terreno de la seguridad. Pero la democratización es la preocupación inmediata porque impone necesariamente el control civil sobre las fuerzas armadas de forma tal que inhiba las interrupciones de su proceso o las regresiones autoritarias. Esto es, cómo establecer el control democrático sobre ellas a fin de subordinarlas al poder civil e impedirles que intervengan en el proceso político. De hecho, la subordinación ya expresaría tal control al igual que dificultaría una nueva intervención, al neutralizar uno de sus vectores, las fuerzas armadas.17

En definitiva, “el nivel de intervención militar en un sistema constitucional se

ciñe al peso y autoridad equiparable a cualquier otro elemento burocrático del

Estado, como uno más de los grupos de presión permisibles en el sistema

democrático, sin que en ningún caso se llegue a condicionar continua ni

determinantemente al gobierno civil.”18 Esto mismo, en términos de la Corte

Constitucional, parte del hecho de que “la Constitución le reconoce a la fuerza

pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como

institucional del Estado constitucional”.19

Dicho esto, convendría echar un vistazo, así sea sin el rigor que demandaría un

estudio particular de la cuestión, a la manera en que históricamente este

principio regulador de las relaciones entre militares y civiles ha marcado el

manejo del orden público en Colombia. En todo caso, no se puede perder de

vista que el objeto de este escrito no es otro que plantar las bases e incentivar

una reflexión sobre la responsabilidad que le asiste a las autoridades civiles en

el manejo del orden público y en la actuar estratégico, operativo y táctico de las

tropas de la República.

                                                                                                                         17 Sociedad Internacional para el Desarrollo SID, Capìtulo Colombia, seminario “Desafíos de la seguridad nacional en América Latina” 28 y 29 de junio de 1993. ORDEN MUNDIAL Y SEGURIDAD. Nuevos desafíos para Colombia y América Latina. TM Editores. P. 67. 18 COTINO HUESO, Lorenzo. El principio de supremacía civil: perspectiva histórica y recepción constitucional. Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, No. 17. 1996. P. 87. 19 Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2001.

2.2.1. Características del modelo constitucional colombiano.

Analizados en retrospectiva la dinámica histórica y actual del manejo del orden

público en Colombia, surge de modo natural una conclusión, que más que eso

constituye una verdad incuestionable: el sistema jurídico y político nacional se

ha adecuado de tal modo que asegure que la respuesta institucional a los

factores y hechos que desestabilizan o ponen en riesgo el orden público, esté

sometida a la suprema dirección del poder civil. Con revisar algunas

peculiaridades del decurso de los acontecimientos basta para corroborar esta

afirmación.

La función subordinada de las instituciones militares echa sus raíces en las

disposiciones Constitucionales que confieren expresamente al Presidente de la

República la calidad de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y organizan el

sistema de modo que cuestiones fundamentales para su funcionamiento, estén

supeditadas a la decisión de otros órganos del poder público. Se trata de un

número importante de cláusulas que sirven de reaseguros para garantizar la

unidad nacional en torno a la figura del Presidente y la sujeción de los militares

a su autoridad civil.

El modelo constitucional fue diseñado a la manera de un sistema de “pesos y

contrapesos”, en los que no solo el poder de sus órganos se equilibra, en

procura de evitar la concentración despótica del poder o facilitar el

establecimiento de regímenes totalitaristas, sino además se busca

institucionalizar el uso de la fuerza y de las armas encomendadas

materialmente a las Fuerzas Militares y de Policía.

Esta compleja construcción jurídica incide directamente en la conformación de

las instituciones castrenses, fija reglas para la aprobación de su presupuesto,

establece requisitos de ascensos y demás aspectos de tipo laboral y

prestacional, y determina los regímenes sancionatorios especiales con los que

se asegura la disciplina interna, al tiempo que instituye o incorpora al

ordenamiento reglas que regulan el uso de la fuerza que inciden en el desarrollo

de sus operaciones y operativos. Esto, sin contar con que la ejecución a nivel

operacional y táctico responde a una política de defensa y seguridad

estratégica, diseñada e implementada por la cabeza del Gobierno Nacional, el

Presidente de la República.

Así las cosas, la subordinación de nuestras instituciones castrenses y policiales

no es cuestión que atienda única y exclusivamente a su incuestionable sentido

de respeto y consideración hacia las instituciones democráticas; ha sido el

propio modelo de Estado y su sistema jurídico el que ha establecido estrictos

límites a su accionar, en el marco de lo cual el conferirle al Presidente de la

República el rol de Comandante Supremo y máximo responsable del orden

público corresponde apenas a una de esas medidas de contención del poder

militar.

Las siguientes disposiciones constituyen la base de este modelo constitucional:

“ARTICULO 2º. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Al revisarse el contenido de los artículos 217 y 218 constitucionales, se

advierte una identidad descriptiva entre los fines esenciales del Estado,

expresados en el artículo trascrito, y los institucionales de las Fuerzas

Militares y de la Policía, en relación con la defensa de la independencia

nacional, el mantenimiento de la integridad territorial y el aseguramiento de

la convivencia pacífica. Esta particularidad de nuestra norma reina implica, ni

más ni menos, que la finalidad de la actividad militar y policial no es otra

distinta a la que es propia del Estado, por lo que ha de atender

irrestrictamente al direccionamiento de las políticas públicas generales que

guían la actividad de éste.

No está por demás considerar que de la Constitución anterior (1886) no

registraba una disposición de las características particulares del arriba

trascrito, lo que hace aun más diáfana la intención del constituyente de 1991

de asegurar normativamente la subordinación de las Fuerzas Armadas a los

fines cardinales y la actividad general del Estado.

“ARTICULO 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario que les es propio. ARTICULO 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario.”

En contraste con lo establecido en estos dos artículos, la Constitución Política

de 1886 no contemplaba de modo tan exhaustivo, la finalidad específica de sus

Fuerzas Armadas, aunque igualmente previó la sujeción de estas a la autoridad

civil, encargando a la ley cuestiones fundamentales como su organización, el

sistema de reemplazos y ascensos, y dedicando un especial esfuerzo por

asegurarse cuerpos armados huérfanos de cualquier tipo de capacidad de

intervención en el acontecer político de la Nación. Así lo establecía:

“ARTÍCULO 166. La nación tendrá para su defensa un Ejército permanente. La ley determinará el sistema de reemplazos del ejército, así como los ascensos, derechos y obligaciones de los militares.

ARTICULO 167. La ley podrá establecer una milicia nacional y organizará el Cuerpo de Policía Nacional.

ARTÍCULO 168. La fuerza armada no es deliberante. No podrá reunirse sino por orden de la autoridad legítima, ni dirigir peticiones, sino sobre asuntos que se relacionen con el buen servicio y moralidad del Ejército y con arreglo a las leyes de su instituto.

Los miembros del Ejército, de la Policía Nacional y de los Cuerpos Armados, de carácter permanente, no podrán ejercer la función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en debates políticos.

ARTÍCULO 169. Los militares no pueden ser privados de sus grados, honores y pensiones, sino en los casos y del modo que determine la ley.”

En el nuevo esquema normativo, lo previsto en el artículo 168 anterior se

presenta en forma casi idéntica; las diferencias que los distinguen obedecen al

nuevo concepto de Fuerza Pública y la proscripción de las Milicias que

contemplaba el texto fundamental anterior.

“ARTICULO 219. La Fuerza Pública no es deliberante; no podrá reunirse sino por orden de autoridad legítima, ni dirigir peticiones, excepto sobre asuntos que se relacionen con el servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con arreglo a la ley. Los miembros de la Fuerza Pública no podrán ejercer la función de sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos.”

Otras disposiciones constitucionales, como la que prevé la calidad de

Supremo Comandante de las Fuerzas Armadas al Presidente de la

República, terminan por configurar un modelo encaminado a someter al

poder militar a la voluntad del gobierno de los civiles.

A manera de ejemplo, los artículos 150 y siguientes de la Constitucional

Nacional, que consagra las funciones del Congreso, claramente encarga a

esta Corporación la determinación de la estructura de la administración

nacional, aprobar ascensos militares y, entre otras más, aprobar los

Tratados que el Gobierno suscribe con otros Estados y entidades de

derecho Internacional –entre los que se cuentan los que inciden

directamente en la conducción de las hostilidades. Por supuesto que este

tipo de disposiciones asegurar a las autoridades políticas la dirección y

control sobre las Fuerzas Armadas.

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales de un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

(…) 16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.

ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y procedimientos y recursos para su protección; (…) e) Estados de excepción. ARTICULO 173. Son atribuciones del Senado: (…)  2. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno, desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública, hasta el más alto grado. (…) 4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. 5. Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación.

Ahora bien, una especial atención merece lo contemplado en los artículos 188

y 189 constitucionales, en razón a que de los mismos se deduce la

responsabilidad del Presidente de la República, como garante de los

derechos y libertades públicas, en relación a lo cual, la conservación del

orden público representa la principal y más importante condición para la

realización efectiva de estas prerrogativas fundamentales.

ARTICULO 188. El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República. 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. 5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente. 6. Proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización

para repeler una agresión extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso. 7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República. (…)  19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pública y someter para aprobación del Senado los que correspondan de acuerdo con el artículo 173.

Bien es sabido que la descentralización administrativa y la autonomía de las

entidades territoriales son características que identifican el modelo de Estado

instituido con la promulgación de la Carta Política de 1991. Sin embargo, como

un elemento más que reafirma el rol presidencial de máximo garante y, en

razón de tal, responsable20 del orden público en todo el territorio nacional, los

artículos 303 y 315 constitucionales expresamente disponen que tanto los

Gobernadores como los Alcaldes fungen en calidad de “agentes” del Presidente

para su mantenimiento y restablecimiento. Recuérdese que la calidad de

“agente” implica la sujeción irrestricta de los Gobernadores y Alcaldes a las

directrices emanadas del Presidente de la República en las materias en que

actúa en dicha calidad (Ver. Corte Constitucional, Sentencia C- 032 de 1993).21

ARTICULO 303. En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernado será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución

                                                                                                                         20 La Corte Constitucional, en sentencia C-047 de 2001, afirmó sin vacilación de ninguna índole que “el Presidente de la República es el primer obligado a preservar el orden público…”. 21 Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia del seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996), radicado No. 892, Consejero Ponente Roberto Suárez Franco, destacó: “1. El artículo 189 - 4 de la Constitución le asigna al Presidente de la República, como una de sus funciones, la de conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. A su vez corresponde al gobernador y al alcalde como primeras autoridades políticas a nivel territorial la responsabilidad de la conservación del orden público en los departamentos y municipios; así lo disponen los artículos 303 numeral 8º. y 315 numeral 2º. ibidem de la Carta. Esta atribución se debe ejercer bajo la dirección del Presidente de la República por mandato del artículo 289 de la misma Carta, según el cual los actos y órdenes de éste se aplican de manera preferente e inmediata sobre los de los gobernadores, y los de éstos, de igual manera, en relación con los de los alcaldes.”

de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento. ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El Alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

Así, la Carta Constitucional jerarquiza la autoridad del Presidente y sus agentes,

gobernadores y alcaldes, en todo aquello que se refiera al manejo del orden

público; de esta realidad da perfecta cuenta lo dispuesto en el artículo 296 de la

misma norma:

“Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes.”

Esta disposición, afirma la dirección de las políticas públicas relacionadas con

este particular asunto en cabeza de las autoridades civiles, al tiempo que

resalta la máxima responsabilidad presidencial. De ahí que, ante cualquier

perturbación al orden público interno, son las autoridades civiles las llamadas a

adoptar y direccionar las medidas que sean necesarias para su

restablecimiento, sin perjuicio de las que correspondan a militares y policías al

momento de ejecutarlas. Al abordar el significado y alcance de conceptos tales

como “poder de policía”, “función de policía” y “actividad de policía”, la Corte

Constitucional torna en indiscutible que a las Fuerzas Militares y de Policía les

compete hacerse cargo de la ejecución de las políticas y directrices dispuestas

por aquellas en este específico campo.

"a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho, es además, preexistente.

b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad.

c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.” (Subrayado fuera de texto)22

Si la diafanidad de la Corte Constitucional en esta sentencia, la C-024 de

1994, ya es por sí sola prueba irrebatible de la realidad jurídica que se viene

comentando, termina por sentenciar en forma categórica que el diseño de las

políticas públicas atinentes a la preservación del orden público, y

especialmente la restricción de derechos y libertades, escapan al control de

las instituciones militares y policiales. Así se dijo ahí:

"Heredera de la filosofía liberal, la Constitución de 1991, establece que la regulación de los derechos y las libertades está en cabeza del Congreso mientras que el mantenimiento del orden público es responsabilidad y está bajo la unidad de mando del Presidente de la República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer límites y regulaciones a las libertades y derechos. La regla ordinaria es entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades.

(…)

                                                                                                                         22  Corte  Constitucional,  sentencia  C-­‐024  de  1994.  

En síntesis, tanto la función de policía como la actividad de policía son monopolios del órgano unipersonal y primera autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como de aquellos sobre éstos, tiene una clara consagración constitucional (SP art. 296)"

Una referencia adicional es útil para dar aún mayores y mejores luces acerca

de la cuestión analizada; concretamente para destacar las atribuciones que,

como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas y máximo responsable

del orden público, le corresponden al Presidente de la República. En la

sentencia C-048 de 2001, por la cual se resolvió una demanda de

inconstitucionalidad en contra del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, la Corte

ofreció una acabada visión sobre el particular; las afirmaciones de la Corte,

interpretando el cuerpo normativo vigente y atendiendo a la lógica propia del

modelo constitucional colombiano, destacan el poder de disposición que

ostenta el Presidente de la República sobre “sus” tropas y la capacidad de

incidir en modo determinante en la dinámica de las hostilidades, en la medida

en que se “trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero

presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables.” 23

“(…) la localización de los militares puede obedecer a estrategias que son válidas en el ejercicio de la función castrense y que deben ser juzgadas y evaluadas con criterios políticos y de capacidad militar, obviamente, dirigidas por el Presidente de la República como comandante supremo de las fuerzas armadas.

(…) la determinación presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública, encuentra sustento constitucional en el numeral tercero del artículo 189 superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del

                                                                                                                         23 Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1993.

Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya dirección máxima está en manos del Presidente de la República.

En efecto, al igual que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el principio de supremacía del poder civil sobre la función castrense, el cual se manifiesta en el otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para determinar la estructura, organización y dirección de la fuerza pública. En este sentido, se mantiene la tradicional separación y la consecuente subordinación entre los poderes civil y militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la disciplina militar, si bien tienen un pleno sometimiento a las autoridades civiles, tienen una doble relación con los órganos constituidos, esto es, de separación y de subordinación. Por ello, el ejecutivo tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y del orden público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las decisiones ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la necesidad de un estado de excepción.

Esto es lo que precisamente explica la diferencia entre el poder de disposición y el poder de mando en las fuerzas armadas. El primero se refiere a las decisiones políticas, puesto que existe un ámbito de decisión política en la especialización y complejidad del manejo castrense. Por su parte, el poder de mando está limitado a la defensa, dirección y ejecución de labores, que están garantizadas por la disciplina y la organización jerárquica.24

En síntesis, corresponde al Presidente la dirección de la administración militar y las políticas de defensa del Estado. Con base en esta atribución constitucional, ejerce su autoridad para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la definición de los grandes planteamientos de política militar y la determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio colombiano, lo que incluye las zonas destinadas a las negociaciones de paz. Por ello, no puede el estamento militar, decidir la conveniencia del retiro o el retorno de la fuerza pública en

                                                                                                                         24 La jerarquía en la fuerza pública ha sido estudiada por esta Corporación, entre otras, en las sentencias T-409 de 1992, C-578 de 1995 y C-225 de 1995.

las llamadas zonas de distensión. Esta es una atribución exclusiva del Presidente, y su inobservancia, por parte de la Fuerza Pública, genera graves consecuencias en el ámbito penal y disciplinario. (Subrayado y negrilla fuera de texto)25

Este poder de disposición sobre las tropas, en cabeza del Presidente de la

República, representa un factor más que determinante en la conducción de

las hostilidades; al fin y al cabo, la ordenación estratégica de los objetivos y

prioridades de las Fuerzas Militares, que inciden en el curso e intensidad de la

confrontación armada, constituye tarea de la exclusiva e indelegable

competencia de su comandante supremo (Ver sentencia C-214 de 1993).

Valga señalar que este especial énfasis sobre el término “indelegable”,

obedece a un acto intencional por destacar otra importante particularidad que

identifica este esquema de atribuciones y responsabilidades de las

autoridades civiles frente a situaciones relacionadas con el orden público y las

hostilidades.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 211 Constitucional,

el Presidente de la República está autorizado para delegar en los ministros,

directores de departamentos administrativos, representantes de entidades

descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del

Estado, estrictamente las funciones que determine la ley. El mismo artículo

precisa que “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual

corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones

podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad

consiguiente.”

Ahora bien, además de destacarse del texto constitucional referido que dentro

de las autoridades en las que puede el Presidente de la República delegar

parte de sus funciones no se hace referencia a “jefes o mandos militares”, se                                                                                                                          25 Ver sentencias: T-394/1997; T-525/2006; T-677/1996; T-683/1999; T-113/2001; T-1257/05; C-214/1993; C-558/1994; C-225/1995; C-283/1995; C-110/2000; C-421/2002; C-251/2002; C-492/2002; C-1119/2004; C-867/2010.

tiene que el artículo 13 de la ley 489 de 1998, taxativamente señala a las

contempladas en los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo

189 de la Constitución Política como las funciones susceptibles de

delegarse26, y con ello la responsabilidad aparejada a estas27.

De esta modo, la condición de Jefe supremo de las Fuerzas Armadas y las

atribuciones que les son propias no son y no pueden ser objeto de delegación

de ningún grado; en consecuencia, la responsabilidad presidencial que de tal

condición se deriva es intransferible, así como lo son las aludidas a

Gobernadores y Alcaldes en cuanto al manejo del orden público en el ámbito

de su competencia en calidad de agentes del Presidente.

                                                                                                                         26 “13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley. (…) 20. Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes. 21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. 23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley. 24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. 25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. 26. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores. 27. Conceder patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles, con arreglo a la ley. 28. Expedir cartas de naturalización, conforme a la ley.” 27“Artículo 12º.- Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Parágrafo.- En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.”

Como se deduce, sin mayor dificultad, la supremacía del poder civil sobre el

castrense representa un principio cardinal e identificador del modelo de

Estado colombiano, que caracteriza las relaciones entre autoridades civiles y

militares en todo nivel; por ello, encarga a las primeras la responsabilidad del

manejo del orden público y la disposición de la fuerza para conjurar las

causas de su perturbación, en tanto que a las segundas un deber de

asistencia, de asesoría especializada, en los asuntos relacionados con la

técnica y la táctica en las cuales son diestras. En esos términos, la Corte

Constitucional ha explicado los alcances de cada rol; esto lo hizo, en forma

más exhaustiva y prolija en la sentencia C-295 de 1996, tras la revisión del

decreto 717 de 1996 por el cual se dictan medidas tendientes a la

preservación del orden público. Para la Corte, a pesar de estimar que la

delimitación y establecimiento de “Zonas Especiales de Orden Público” por

parte del Presidente de la República y de los Gobernadores, se ajustaban al

texto constitucional, dada las responsabilidades y atribuciones que les han

sido conferidas en disposiciones ya aludidas, fue implacable al evaluar la

exequibilidad de la disposición que preveía que ello debía obedecer a una

solicitud previa del comandante militar.

Para este Tribunal, tal disposición suponía un condicionamiento de las

atribuciones propias y exclusivas del Presidente de la República y de los

Gobernadores –en calidad de sus agentes— a la voluntad de los mandos

militares, situación ésta contraria al modelo constitucional vigente, en la

medida en que representaba la inversión de la subordinación entre ambas

autoridades. El sumo valor de lo consignado en la citada sentencia, es razón

suficiente para traer a colación gran parte de sus afirmaciones.

“Delimitación de las Zonas Especiales de Orden Público 1. El artículo 2o. objeto de examen constitucional, dispone que las zonas especiales de orden público serán delimitadas por el respectivo Gobernador de Departamento, en su condición de agente del Presidente

de la República para el mantenimiento del orden público, a solicitud del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán dicha zona especial. Agrega la norma que cuando la solicitud involucre un área geográfica que se extienda al territorio de dos o más departamentos, la delimitación la hará el Presidente de la República. Finalmente, indica el precepto en su inciso 3o., que una vez delimitada una zona especial de orden público, el Ministro de Defensa procederá a disponer de inmediato que los efectivos de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del Estado que se encuentren operando en el área respectiva, quedarán bajo el control operacional del Comandante Militar más antiguo del área. 2. Esta disposición en su inciso 1o. resulta a juicio del Gobierno Nacional, consecuente con la naturaleza del decreto, o sea, la determinación de las zonas especiales de orden público para ejercer en ellas un mayor control y así garantizar la seguridad y convivencia de la población que en ellas habitan. (…) 4. En criterio de esta Corte, el primer inciso del artículo mencionado no quebranta precepto constitucional alguno, pues simplemente desarrolla distintos ordenamientos superiores. Así, de conformidad con el artículo 2o. de la Carta Fundamental, es finalidad esencial del Estado, “mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Por su parte, según el artículo 189 numeral 4o. ibídem, al Presidente de la República le corresponde "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado". Para ello dispone de atribuciones ordinarias y extraordinarias, dentro de las cuales están aquellas derivadas de los estados de excepción. Así mismo, de acuerdo con el artículo 303 constitucional, "el Gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público". Finalmente, de conformidad con el artículo 217 superior, las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial, “la defensa de la la integridad del territorio nacional y del orden constitucional". Ahora bien, la potestad constitucional de conservar el orden público le fue atribuída al Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado, de Gobierno y como Suprema Autoridad Administrativa, tal como aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189 de la Constitución Política.

5. Como lo ha dejado expresado esta Corporación28, si los Gobernadores y Alcaldes son agentes del Presidente de la República para la conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida el Presidente con ese fin, los cuales son de aplicación inmediata y se preferirán sobre los de los Gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán, de igual manera y con los mismos efectos, en relación con los de los Alcaldes, tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema. (…) Y se expresó en la misma providencia, que ninguna razón existe en la letra ni en el espíritu de la Constitución Política para pensar que este campo de la legislación pueda entenderse vedado al Presidente cuando afronta situaciones de grave perturbación del orden público. Las atribuciones del Gobierno en tales circunstancias deben ser las estrictamente indispensables, pero también las suficientes para sortear la crisis y restablecer la normalidad; una interpretación que condujera a la introducción de límites no estipulados en la Constitución ni derivados de la naturaleza del estado de conmoción interior haría de éste una institución ineficaz y, por lo tanto, inoficiosa. Por consiguiente, la determinación que se hace en el inciso primero del precepto materia de revisión en el sentido de que las zonas especiales de orden público serán delimitadas por el respectivo Gobernador de Departamento como agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, se encuentra ajustada a las normas constitucionales y por ende habrá de declararse su exequibilidad en la parte resolutiva de esta providencia. Empero, el artículo 2o. en referencia dispone que dicha delimitación debe hacerse “a solicitud del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conforman dicha zona especial”. En relación con este aparte del precepto, la Corte encuentra que quebranta los ordenamientos superiores de orden constitucional. En efecto, del precepto citado se desprende que el Gobernador delimitará las zonas especiales de orden público “a solicitud” del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus

                                                                                                                         28 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 1994. MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz.

equivalentes, lo cual implica una subordinación del mandatario seccional a la autoridad militar, que riñe abiertamente con lo previsto en el artículo 303 de la Carta Política, según el cual “el Gobernador es Agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público”, sin que para la adopción de las medidas encaminadas a la conservación de éste o para hacer uso de las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, sea requisito sine qua non que medie la respectiva solicitud por parte de la autoridad militar. Cosa diferente, desde luego, es que teniendo en cuenta que los miembros de la Fuerza Pública son quienes con mayor seguridad y realidad conocen la verdadera situación del orden público en las diferentes zonas o regiones del país, puedan sugerir como integrantes de los consejos de seguridad a nivel nacional y seccional, la delimitación de las zonas de orden público en aquellas áreas geográficas en las que, con el fin de restablecer la seguridad y la convivencia ciudadanas afectadas por las acciones de las organizaciones criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de medidas excepcionales. No se trata pues, de marginar a la Fuerza Pública en lo concerniente a la potestad del Presidente de la República y de sus agentes seccionales para lo concerniente a la conservación en todo o parte del territorio, del orden público y de su restablecimiento “donde fuere turbado”. Por el contrario, cabe resaltar que el artículo 216 de la Constitución señala que “la Fuerza Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”. Y el artículo 217 superior dispone que “las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional”, lo cual desde luego se encuentra en consonancia con el numeral 3o. del artículo 189 ibídem, según el cual, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, “dirigir la Fuerza Pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”. De lo anterior se desprende que a juicio de la Corte, lo que resulta contrario a la Constitución es la exigencia que se hace en el precepto materia de revisión, según el cual la delimitación de las zonas especiales de orden público se hará “a solicitud del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conforman dicha zona especial”, razón por la cual este aparte del articulado será declarado inexequible, sin perjuicio de la advertencia realizada en el sentido de que

lejos de cualquier obligatoriedad, puedan las autoridades militares recomendar o sugerir al gobierno nacional o seccional la fijación de zonas especiales de orden público, dado el conocimiento que tienen de éste y en atención a las funciones constitucionales que les corresponde desarrollar en la defensa de la integridad territorial y como miembros de los consejos de seguridad promovidos por el mismo Gobierno para todos los efectos relacionados con la seguridad del Estado y el mantenimiento del orden público. (…) Consecuente con lo anteriormente expresado, el inciso 2o. del artículo 2o. sub-examine será declarado exequible, salvo la expresión “la solicitud”, que es inexequible en razón a que como anteriormente se señaló, no es procedente la solicitud previa por parte de las autoridades militares de que trata el inciso primero del mismo artículo. Finalmente, el inciso 3o., del mismo artículo constituye un desarrollo del objetivo de lograr el restablecimiento del orden público en aquellas áreas geográficas del territorio nacional afectadas especialmente por las actividades de las organizaciones criminales y terroristas, pues se deja en cabeza del Ministro de Defensa -de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 1o. del artículo 208 superior, en concordancia con el artículo 217 ibídem-, la facultad de disponer, una vez delimitada por el Gobernador la zona de orden público correspondiente, de todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad que estén operando en la zona, colocándolos bajo control operacional, o sea, al mando del Comandante Militar más antiguo del área. De esta manera, no se quebranta tampoco ningún precepto constitucional, ya que al Ministro de Defensa le corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, bajo la dirección del Presidente de la República, con la colaboración de las Fuerzas Militares, para los efectos de la defensa e integridad del territorio nacional (artículo 217 CP.). (Subrayado fuera de texto)

 

2.2.2. Del desarrollo legal y algunas particularidades históricas de la subordinación de las Fuerzas Armadas colombianas al poder civil.

Identificado, como ha quedado antes, el modelo constitucional colombiano en lo

que respecta a la relación entre el poder civil y el castrense, fundado en el

principio democrático de supremacía del primero sobre el segundo y

caracterizado además por la indelegabilidad de las atribuciones y

responsabilidades atribuidas a las autoridades civiles en cuanto al manejo del

orden público y la comandancia de las Fuerzas Armadas, corresponde ahora

echar un vistazo a la manera en que la ley desarrolla este necesario vínculo.

Al explorarse el ordenamiento con este preciso propósito, surgen datos

interesantes que ayudan a comprender los diferentes roles cumplidos por los

extremos de esta relación de subordinación. Su contrastación con aciagos

sucesos de nuestro pasado reciente y la realidad de un confuso presente, en

materia de orden público y la conducción de las hostilidades, tornan en inevitables

algunos cuestionamientos, necesarias las reflexiones y útil la revisión de ciertas

concepciones distorsionadas acerca de la responsabilidad originada en estos

escenarios.

Bajo la égida de la Constitución Política de 1886, Ley 102 de 1944, dicta

disposiciones sobre la organización y mando en las Fuerzas Militares, y en ella

circunscribe el ámbito funcional de las Fuerzas Militares a la defensa de la

soberanía nacional y al mantenimiento del orden legal (Art. 1º), al tiempo que,

reafirma en cabeza del Presidente de la República la condición de “Jefe Supremo”

de las mismas, señalando, de paso, que esta función la cumple de modo personal

o por conducto del Ministro de Guerra y de los jefes militares delegados:

“Artículo 1º. Las fuerzas Militares son las organizaciones armadas, instruidas y disciplinadas conforme a la técnica militar, y constitucionalmente destinadas a la defensa de la soberanía nacional y al mantenimiento del orden legal.

Artículo 2º. El Presidente de la República es, de acuerdo con el precepto constitucional, el Jefe Supremo de las Fuerzas Militares, función que ejerce personalmente y también por conducto del Ministerio de Guerra y de los Jefes militares con autoridad legal delegada.”

No obstante la posibilidad de delegar ciertas atribuciones de dirección a los jefes

militares –hipótesis imposible en el marco del nuevo modelo—, es evidente el

esfuerzo de la ley por unificar el mando de las Fuerzas Militares en torno a la

figura del Presidente de la República, quien, en todo caso, está investido de sus

poderes de dirección y disposición de las tropas y de los recursos destinados al

cumplimiento de su encargo constitucional29.

Importa resaltar que desde esa época, previa a periodos de violencia que

trastornaron el devenir socio-político nacional hasta nuestros días y dieron lugar a

un mayor protagonismo de las instituciones castrenses, el ordenamiento jurídico

colombiano hace lo posible por sujetar el poder de las armas, y con ello el uso de

la fuerza, a la voluntad del poder civil; para ello, recurrió a fórmulas legales como

las contempladas en los artículos 10 y 12 de la ley en comento.

“Artículo 10. Dentro de la función general de preparar medidas para la defensa interna y externa de la Nación, corresponde al Estado Mayor General:

a) Redactar y presentar al Gobierno las disposiciones orgánicas generales para la construcción y funcionamiento de las Fuerzas Militares y las particulares del Ejército;

b) Disponer y vigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen las actividades de las Fuerzas Militares;

c) Coordinar la acción y relaciones entre las diferentes Fuerzas Militares y entre las Unidades Operativas, armas y servicios del Ejército;

d) Elaborar los planes de movilización y de operaciones para la defensa de las fronteras y litorales de la Nación;

e) Ejercer la dirección suprema de la instrucción, educación, entrenamiento y vigilancia de las Fuerzas Militares;

                                                                                                                         29 “Artículo 4º ídem. El Ministerio de Guerra, además de sus funciones de mando, dirige, en representación del Presidente de la República, la administración superior de los bienes destinados a la defensa nacional.”(Subrayado fuera del texto)

f) Disponer el empleo y repartición de las tropas en concordancia con las disposiciones gubernamentales permanente o eventuales.

g) Revisar y presentar a la organización y funcionamiento del Ejército, de la Armada, de la Aviación y de los Servicios Generales; y

h) Las demás que el gobierno o el Ministro le señalen.”

 “Artículo 12. El Jefe del Estado Mayor General de las Fuerzas Militares, como órgano de mando del Gobierno, ejerce esta función bajo la inmediata dependencia del Ministerio de Guerra y con las limitaciones que establezca el Gobierno. Será responsable ante el Ministro de la organización, disciplina, conducción y empleo de las Fuerzas Militares” (Resaltado fuera del original)

 

Los desarrollos legales y reglamentarios posteriores atenderían a idéntico

propósito; como el realizado por el Presidente Laureano Gómez (1950-1951), por

medio del Decreto 835 de 1951, génesis de la figura del “Comandante General de

las Fuerzas Militares”. No obstante la designación, en lo que respecta a las

atribuciones de mando y dirección del Presidente y su Ministro, esta importante

reforma no supuso alteración alguna30. Por el contrario, sirvió para reafirmar el

                                                                                                                         30 Así se concluye de lo dispuesto en sus artículos 3, 5 y 7: “ARTÍCULO 3o. El Comandante General de las Fuerzas Militares como órgano de mando del Gobierno, ejerce esta función bajo la inmediata dependencia del Ministro de Guerra y con las limitaciones que establezca el mismo Gobierno. Será responsable ante el Ministro de la organización, disciplina, conducción y empleo de las Fuerzas Militares. ARTÍCULO 5o. El Estado Mayor General de las Fuerzas Militares será el organismo netamente Técnico encargo de la elaboración y preparación de los planes estratégicos relacionados con el empleo de las Fuerzas Militares en la defensa nacional. ARTÍCULO 7o. La jerarquía y sucesión del mando dentro de las Fuerzas Militares de que trata la Ley 102 de 1944, para los organismos creados por este Decreto, cuando el Gobierno haga una designación expresa, quedará así: El presidente de la República El ministro de Guerra El Comandante General de las Fuerzas Militares El Jefe del Estado Mayor General de las Fuerzas Militares. El Inspector General de las Fuerzas Militares Los Comandantes del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea Para los demás de acuerdo con lo establecido en la Ley 102 de 1944.”

carácter consultor de los mandos militares, gracias a la creación del Consejo

Superior Militar; con este órgano el Ministerio de Guerra disponía de un recurso

valioso que orientaba la adopción de decisiones relacionadas con su ramo, pero

preservando el margen de discrecionalidad previsto por el ordenamiento jurídico.  

“ARTÍCULO 8o. Créase el Consejo Superior Militar, como Organismo Técnico de consulta del Ministerio de Guerra, compuesto por el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Jefe del Estado Mayor General de las mismas, los Generales en servicio activo, residentes en la Guarnición de Bogotá, los Comandantes del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea y del Secretario General de Guerra quien actuará como Secretario de este Organismo.” (Resaltado fuera del original)

Una vez instalado el Frente Nacional (1958-1974), se fortalecieron las instancias

de consulta en temas relacionado con el ramo, estableciéndose de esa manera

espacios que propiciaron una integración más armónica entre civiles y militares,

acentuando aun más la sujeción de éstos a aquellos, así como el límite de sus

acciones. En lo sucesivo, las reformas introducidas a la organización del sector

defensa hicieron más que evidente este propósito.

El Decreto 1705 de 1960, reafirmó en cabeza del Ministro de Guerra la dirección

“técnico-militar y administrativa” de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional

(Art. 1º); definió el Comando General de las Fuerzas Militares, “como órgano de

mando del Gobierno” (Art. 30), por cuyo conducto, el Ministro de Guerra ejercía el

mando sobre las tropas (Art. 31). De este modo, el Comando General de las

Fuerzas Militares se concibió como “elemento de enlace en la cadena de mandos

de los organismos militares entre el Ministro de Guerra y los Comandantes de

Fuerza o los mandos unificados.” (Art. 32), siendo su principal función “asesorar al

Presidente de la República, al Ministro de Guerra y al Consejo de la Defensa

Nacional, en asuntos militares.”, dentro de lo cual se le encargaba “recomendar al

Ministro de Guerra las medidas relativas a la conducción y control de las Fuerzas

Armadas” (Art. 29).

Posteriormente, el Decreto 2565 de 1969, derogatorio del anterior, estableció

entre las funciones del Ministerio de Defensa Nacional31, la preparación de

proyectos relacionados con la Defensa Nacional y “dar desarrollo de las órdenes

del Presidente” atinentes a la misma materia (Art. 2º). Es interesante que en el

artículo 3º, la norma expresa disponga que el Ministro de la Defensa funge de

“conducto” por vía del cual el Presidente de la República ejerce sus atribuciones

de mando sobre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. En lo que incumbe a

las funciones del Comandante General de las Fuerzas Militares, este decreto

incorpora dos importantes novedades: la primera para destacar la importancia del

Consejo Superior de la Defensa Nacional en las decisiones sobre la conducción

de las tropas, y la segunda, para afirmar el papel atribuido en calidad de tal en

esta misma tarea “como elemento de mando del Gobierno”32:

“ARTÍCULO 36. Son funciones del Comandante General de las Fuerzas Militares: (…) b- Preparar los planes necesarios para el desarrollo de las orientaciones guías emanadas del Consejo Superior de la Defensa

                                                                                                                         31 Término adoptado con la expedición del Decreto Legislativo 3368 de 1965, artículo 11. En relación con este cambio de denominación, Fernando Ospina Hernández, en “Si yo fuera MINISTRO DE GUERRA”, comentó: “Hace varios años, y tal vez motivados por el cambio de nombre ejecutado por los gringos, de War Department a Department of Defense, se le ocurrió a algunas personas, siguiendo nuestra bien conocida política de copiar sin pensar, que nuestro ministerio de guerra debería llamarse ministerio de defensa. El autor, o autores del cambio en cuestión, no tuvo, o tuvieron en cuenta que las circunstancias políticas, sociales y económicas de los dos países eran, si no totalmente, por lo menos enormemente diferentes, y que no se podían aplicar a Colombia las justificaciones aducidas por los innovadores gringos.

Uno de los factores negativos más importantes de tener en cuenta, es el psicológico. Guerra significa una posición dinámica, de actividad, de preparación y entrenamiento, y no una posición de espera y timidez. Así pues al cambiar el nombre, nos forzamos a cambiar nuestra actitud psicológica ante los problemas militares; esto no quiere decir que, de la noche a la mañana, depusimos las armas y nos entregamos a juegos defensivos, pero si, ciertamente y de acuerdo con los parámetros de la dialéctica tan bien conocidos por los comunistas, fuimos formándonos una idea de pasividad, de espera a que nos atacaran para contestar la agresión, preparándonos para recobrar lo que nos arrebataron, ya fuese ello la paz de los campos, la seguridad en las ciudades, etc., etc.” 32 “ARTÍCULO 38. El Comandante General de las Fuerzas Militares como elemento de mando del Gobierno, ejerce esta función y es responsable ante el Ministro de Defensa, del mando, instrucción, educación, disciplina, conducta, empleo, conducción y administración de las Fuerzas Militares. ARTÍCULO 39. El mando se ejerce directamente por el Presidente de la República o por conducto del Ministro de Defensa Nacional, a través del Comandante General de las Fuerzas Militares quien a su vez lo ejerce sobre el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.”

Nacional; (…) d- Ejercer la conducción de las operaciones militares como órgano de mando del Gobierno;”

Los cambios introducidos en el Gobierno del Presidente Guillermo León Valencia

(1962-1966)33, con la expedición del Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado

como legislación permanente por medio de la Ley 48 de 1968, estuvieron

orientado por similar propósito.

Se destaca de esta norma, que organizó la “Defensa Nacional”34, el hecho de

reconocer que la preservación y el restablecimiento del orden público corresponde

a un asunto que involucra a todos los órganos del poder público y no sólo a las

Fuerzas Armadas:  

“Que la acción subversiva que propugnan los grupos extremistas para alterar el orden jurídico, requiere un esfuerzo coordinado de todos los órganos del poder público y de las fuerzas vivas de la Nación; Que la movilización y la defensa civil, por su importancia y trascendencia, deben ser ampliamente conocidas por la población colombiana, ya que tales aspectos competen a la Nación entera, y no son de incumbencia exclusiva de las Fuerzas Armadas;” (Subrayado fuera del texto original)

                                                                                                                         33 Segundo mandato del conocido Frente Nacional (1958-1974) 34 Manuel Concha Martínez, define dicha acepción como “una actividad económica nacional que en tiempos de paz usa recursos económicos como son: recursos humanos, recursos naturales, capital físico, tecnología y bienes intermedios que combinados, permiten generar tres importantes elementos, debidamente entrenados, sean dirigidos por sus comandantes y estados mayores para que puedan actuar a través de una estrategia de empleo conjunta y así, cumplir con los objetivos que la nación les ha señalado; en términos económicos podríamos decir que la defensa usa recursos productivos e insumos militares que son la defensa terrestre, la naval y la aérea y cada una de ellas con una visión muy clara: maximizar el efecto defensivo sobre el adversario” CONCHA MARTINEZ, Manuel. Equilibrios económicos y asignaciones de defensa, en GASTO MILITAR EN AMÉRICA LATINA, Procesos de decisiones y actores claves. Centro Internacional para el Desarrollo Económico CINDE. Francisco Rojas Aravena Editor. 1994. P.80. El propio Decreto citado, en su artículo 1º prevé: “Defensa nacional es la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones.”

Al amparo de una visión tan particular de las responsabilidades que le asistían

a todos los sectores sociales y de los órganos del poder público frente a los

graves hechos de violencia y la consecuente desestabilización institucional que

generaban, surgieron a la vida jurídica nacional disposiciones legales y

reglamentarias que imponían un deber ciudadano de asistencia a las

autoridades públicas encargadas del restablecimiento del orden público,

integrando los recursos y esfuerzos de todos las instituciones del Estado. La

Defensa Nacional asumió, desde ese entonces, los rasgos de una acción

conjunta del Estado, sus autoridades y asociados, con miras a conjurar las

causas de la perturbación del orden interno. A la cabeza de este esfuerzo

integrado, por supuesto, no podía estar otro que el propio Presidente de la

República.

 

“ARTÍCULO 1o. “Defensa nacional es la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones”.

ARTÍCULO 8o. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, es responsable de la defensa nacional. ARTÍCULO 9o. Para la preparación y ejecución de la defensa nacional el Presidente de la República contará con los siguientes funcionarios y organismos: a) En el Gobierno: El Ministro de Defensa Nacional El Consejo Superior de la Defensa Nacional b) En el escalón bélico: El Comandante General de las Fuerzas Militares con: El Ejército La Armada La Fuerza Aérea La Policía Nacional y Los demás organismos que determine el Presidente de la República.

ARTÍCULO 10. Son atribuciones del Presidente de la República, en relación con la defensa nacional: a) Dirigir, cuando lo estime conveniente, las operaciones de la guerra, como Jefe de las Fuerzas Armadas de la República; b) Dictar las disposiciones necesarias para la realización de estudios, planes y medidas que requiera la defensa nacional; c) Decretar la movilización y sus alcances en los casos requeridos por la defensa nacional; d) Decretar la desmovilización tan pronto cesen las causas que originaron la movilización;

e) Asignar a las entidades públicas, centralizadas o descentralizadas, lo mismo que a los particulares, las misiones y funciones necesarias para la ejecución de los planes de la defensa nacional.

ARTÍCULO 13. El Ministro de Defensa Nacional tiene a su cargo la Dirección de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en su aspecto técnico militar y en su parte administrativa, con el objeto de hacer efectivo el servicio público de defensa nacional. ARTÍCULO 14. Es atribución del Ministro de Defensa Nacional, en relación con la defensa nacional, asesorar al Presidente de la República en la conducción de la política militar y en el estudio y solución de los problemas de la defensa nacional.

A propósito de la conducción de las Fuerzas Armadas y la relación entre

autoridades civiles y militares, el Decreto Legislativo dio un impulso

determinante al Consejo Superior de la Defensa Nacional como instancia de

consulta y asesoría, ampliando su base de participación y encargándole

mayores responsabilidades en el diseño de las políticas concernientes a la

Defensa Nacional.

“ARTÍCULO 15. El Consejo Superior de la Defensa Nacional estará integrado por los Ministros de Defensa Nacional, Gobierno, Relaciones Exteriores, Justicia, Hacienda y Crédito Público, Trabajo, Comunicaciones y Obras Públicas, por el Comandante General de las Fuerzas Militares y por el Jefe del Estado Mayor Conjunto.”

Del robustecimiento de las funciones de este Consejo asesor, sobresale, en

este mismo sentido, la referida a su deber de coordinación de las actividades

entre militares y civiles y la de supervigilancia del cumplimiento de las órdenes

gubernamentales en lo que respecta a la Defensa Nacional.

“ARTÍCULO 16. Es función del Consejo Superior de la Defensa Nacional asesorar al Gobierno y colaborar en el estudio y preparación de las medidas que requiera la defensa y seguridad de la Nación. Para tales fines le corresponde: a). Coordinar las actividades militares y civiles; b). Evaluar la inteligencia estratégica relativa a la defensa nacional; c). Presentar recomendaciones sobre defensa nacional y elaborar los informes que el Presidente de la República necesite sobre la materia; d). Supervigilar el cumplimiento de las medidas dictadas por el Gobierno, relativas a la defensa nacional. e). Dictar su propio reglamento.

Por otro lado, la norma reformuló, una vez más, el rol asignado al Comandante de

las Fuerzas Militares en el manejo de sus unidades; ello, en aras de brindar mayor

precisión a los límites de sus atribuciones y las propias del Presidente de la

República. Probablemente, el ordenamiento buscaba un reaseguro de la

subordinación de los militares una vez entraran en vigor las disposiciones de un

cuerpo normativo tan complejo, previendo la latente posibilidad de desequilibrios

institucionales que erosionaran el Mando atribuido al mandatario.

“ARTÍCULO 17. Son funciones del Comandante General de las Fuerzas Militares, en relación con la defensa nacional: c). Preparar los planes necesarios para el desarrollo de las orientaciones guías emanadas del Consejo Superior de la Defensa Nacional; d). Ejercer la conducción de las operaciones militares como órgano de mando del Gobierno, cuando así lo disponga el Presidente de la República.” (Negrillas y subrayado fuera del texto original)

Esta preocupación de las autoridades civiles, acompañó sus relaciones con los

militares en todo el periodo del Frente Nacional, y aún después. Dentro de los

esfuerzos de gobierno de las administraciones que se alternaron el poder durante

dieciséis años, estaba, sin duda alguna, reacondicionar el sistema jurídico de

modo tal que garantizara la sujeción de las instituciones castrenses, en momentos

en que las circunstancias propias de una época de conformación, establecimiento

y expansión de los grupos guerrilleros bien podían propiciar un mayor

protagonismo de las Fuerzas Armadas y, con ello, una posición más beligerante

frente a la autoridad del gobierno civil. Las experiencias de la implementación y

ejecución del Plan Lazo35 bajo el Ministerio del General Alberto Ruíz Novoa

(1962-1965) y la administración del Presidente Guillermo León Valencia, bien

pudieron alimentar este delirio. Ahora bien, cabe destacar que, previo al Frente

Nacional, la actividad militar estuvo supeditada a constantes cambios políticos, así

como a periodos prolongados de improvisación en el manejo del orden público por

cuenta de la falta de políticas públicas al respecto. Francisco Leal Buitrago

comenta sobre el particular:

                                                                                                                         35 RANGEL, Alfredo. GUERRA INSURGENTE, Conflictos en Malasia, Perú, filipinas, El Salvador y Colombia. Editorial Intermedio. 2001. P. 354. P.355-356. “Sin embargo es preciso subrayar que, en términos institucionales, el Plan Lazo obtuvo algunos logros. En primer lugar, las fuerzas militares llevaron a cabo una adecuación estructural acorde con las exigencias operacionales. La centralización del mando, la descentralización operativa, la flexibilidad logística y de apoyo, así como la separación de las decisiones operativas de las responsabilidades administrativas, redundaron en una gran capacidad de concentración de fuerzas y agilidad en la toma de decisiones. La inteligencia militar estuvo, al parecer, a la altura de las necesidades operacionales. También se logró integrar, con desigual éxito, acciones y recursos de las entidades del Estado al propósito contrainsurgente. Varios ministerios coordinaron esfuerzos para realizar, bajo coordinación militar, acciones tendientes a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las zonas operacionales. La formulación exclusivamente militar del Plan Lazo es una muestra temprana del desentendimiento civil de estos asuntos, que marcaría el futuro desarrollo de la política estatal frente a la guerrilla. (…) En septiembre de 1962, el presidente Guillermo León Valencia avaló el plan que el general Ruíz Novoa había elaborado como comandante del Ejército durante la administración de Alberto Lleras Camargo. (…) “Se buscaba convertir al plan en el eje cohesionador de las acciones y propósitos del gobierno, que junto con las acciones bélicas, trabajaba en las causas sociales y económicas de la violencia e involucraba tanto a los ministerios de Guerra como a los de Hacienda, Obras Públicas, Salud y Educación. Esta integración estatal constituía una temprana anticipación de lo que sería, veinte años más tarde, el Plan Nacional de Rehabilitación, creado durante la administración del presidente Belisario Betancur.”

“A pesar de la continuidad de los objetivos militares centrales, como la pacificación y la derrota de enemigos genéricos (bandoleros, guerrilleros y comunismo), y la persistencia de patrones de comportamiento estamental, los militares estuvieron supeditados a la improvisación y cambio de las políticas estatales.(…) durante más de tres décadas, prácticamente no se formularon planes que ameriten el nombre de políticas militares de Estado. La principal estrategia militar diseñada para cumplir el objetivo de pacificación formulado por el Frente Nacional fue el Plan Lazo. Su importancia radica en que fue el único ejemplo exitoso de planes militares de envergadura nacional con objetivos de largo aliento. También mostró la independencia relativa de las instituciones militares para formular sus planes. (…) lo más importante de ese plan fue su carácter marcadamente desarrollista. (…) “El general Ruíz Novoa consideraba que este esfuerzo debería estar orientado por las instituciones militares y no por otras instancias del Estado. Para él, la estrategia política de la defensa y la seguridad nacional es exclusiva del ámbito militar. Esta visión de autonomía militar con proyección política, que implicó críticas al establecimiento, determinó su retiro por voluntad presidencial en 1965.”36

“Las instituciones militares del régimen anterior al del Frente Nacional se encontraban apenas a las puertas de la modernización, como ocurría con el resto de instituciones estatales. El efecto demostración que la participación colombiana en la guerra de Corea (1951 a 1954) indujo sobre la modernización fue contrarrestado en buena parte por dos fenómenos. El primero fue la alteración de las funciones institucionales como consecuencia de los gobiernos militares: del general Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) y de la Junta Militar (1957-1958). Y el segundo fue la dificultad de arbitrar el enfrentamiento bélico bipartidista iniciado en la década anterior, el cual involucró también a los miembros de las instituciones armadas.

El año de gobierno de la Junta Militar supuso una transición útil para las instituciones castrenses. En la medida en que iban transfiriendo las

                                                                                                                         36 LEAL BUITRAGO, Francisco. DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL EN COLOMBIA, 1958-1993. En ORDEN MUNDIAL Y SEGURIDAD. Nuevos desafíos para Colombia y América Latina. TM Editores. p.139-140

obligaciones administrativas a los civiles, las instituciones militares se fueron reencontrando con las responsabilidades que les eran propias.

(…)

El Frente Nacional indujo la subordinación castrense a las instituciones de la democracia liberal. … Uno de las consecuencias más significativas del Frente Nacional fue que la subordinación militar se trasladó de los partidos al Estado. Su despolitización partidista les permitió a los militares adquirir autonomía política relativa, la cual se reflejó en su independencia en el manejo del orden público y la adquisición de prerrogativas institucionales.”37

Sea de anotar que el Plan Lazo, además de significar una redefinición de la

dinámica operacional y táctica del Ejército en la lucha contrainsurgente, abrió el

camino para que los militares asumieran un lugar más activo en el devenir de los

acontecimientos, traducido en mayor grado de su autonomía, no obstante su

subordinación constitucional y legal al poder civil.

De ahí que se afirme que la relación entre el poder civil y el militar durante este

periodo, y hasta el año 1991, se caracterizó por una autonomía relativa de las

instituciones castrenses en relación con asuntos de su estricta competencia38.

Esta autonomía implicaba cierto margen de libertad para diseñar los planes

militares a nivel operacional y táctico, que en todo caso eran avalados por el

Gobierno Central y debían atender las directrices estratégicas dictadas por éste,

con lo que el manejo al más alto nivel del orden público finalmente correspondía al

Presidente y su Ministro39. Así, a partir de la segunda Administración del

                                                                                                                         37 Ibídem. P. 131 y ss. 38 Alberto Lleras Camargo abrió las puertas para la autonomía relativa de los militares: (LLERAS CAMARGO, Alberto. Sus mejores páginas. Editorial Latinoamericana S.A., 2º Festival del Libro Colombiano, Biblioteca Básica de Cultura, sin fecha de edición. P 213-214. Citado por Francisco Leal Buitrago en “EL OFICIO DE LA GUERRA, La seguridad nacional en Colombia, de TM Editores, página 73). “Yo no quiero que las Fuerzas Armadas decidan cómo se debe gobernar a la nación, en vez de que lo decida el pueblo, pero no quiero, en manera alguna, que los políticos decidan cómo se debe manejar las Fuerzas Armadas, en su función técnica, en su disciplina, en sus reglamentos, en su personal”. 39 Sumamente ilustrativo de ello, son los apremiantes términos del Presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) en su discurso a la Nación del 21 de abril de 1970:

Presidente Lleras Camargo (1958-1962), lo militar y lo civil fueron constituyéndose

como ámbitos funcionales especializados alentados por la idea de no intromisión

de los asuntos técnicos de uno y otro campo. De este modo, el militar asumió una

posición apolítica que le facilitó concentrar esfuerzos en los asuntos propiamente

castrenses. Planes estratégicos de naturaleza militar como el “Plan Lazo” (1964) y

el “Plan Andes” (1968), orientaron el accionar operacional y táctico de las tropas

en la lucha contrainsurgente durante esta época.

En 1970, bajo el Gobierno de Misael Pastrana Borrero y siendo Ministro de

Defensa el General Hernando Currea Cubides nacieron a la vida jurídica dos

normas especialmente importantes. El Decreto 2046 de 1972, que reglamentó el

Consejo Nacional de Seguridad, y el Decreto 1573 de 1974, por el cual se clasificó

la documentación militar, facilitando consigo el diseño y elaboración de los planes

de defensa nacional (se destaca la elaboración del Manual provisional para el

planeamiento de la seguridad nacional).

Como ya se dijo antes, con el Consejo Nacional de Seguridad, el Gobierno

Nacional estableció una única y exclusiva instancia de discusión de los asuntos

relacionados con el orden público, centralizando –monopolizando, que en términos

prácticos representó lo mismo—el análisis del orden público del país y las

acciones dispuestas para conjurar los factores de desestabilización. El Decreto

2046 encargó al Ministerio de Gobierno la coordinación de las actividades de las

autoridades civiles y militares con responsabilidad en el manejo del orden público;

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   (www.elespectador.com/.../carlos-lleras-restrepo/articulo-9-no-debe-haber... ) “Como yo no quiero que, al igual de lo que pasó en el día de ayer, cuando van cayendo las sombras de la noche turbas de maleantes empiecen a saquear almacenes y a romper vitrinas, he declarado el estado de queda en la capital de la República y he autorizado, con los señores ministros de Gobierno y Defensa, a los gobernadores de los departamentos y a los alcaldes municipales para que adopten la misma medida a la hora que crean conveniente y en el momento en que lo juzguen necesario. En cuanto hace al caso de Bogotá, advierto lo siguiente: son las ocho de la noche. A las nueve de la noche no debe haber gente en las calles. El toque de queda se hará cumplir de manera rigurosa y quien salga a la calle lo hará por su cuenta y riesgo, con todos los azares que corre el que viola en estado de guerra una prescripción militar. Repito, son las ocho de la noche; las gentes tienen una hora para dirigirse a sus hogares y el que se encuentre fuera a esa hora será apresado y si trata de huir o de oponer resistencia correrá los peligros consiguientes.” (Resaltado fuera del original)

la norma intentaba articular la respuesta institucional a las causas de

desestabilización pública, allanando el camino para un periodo futuro de mayor

subordinación de la acción militar a los designios del Gobierno central. A través

del derecho, como no pudiera ser de otra forma, la autoridad civil estableció

gradualmente una hegemonía direccionadora de los asuntos militares y del

manejo del orden público; de esta manera, el Gobierno central hizo suyo el diseño

y elaboración de planes estratégicos, y con ello la dirección de las acciones

castrenses.

Para el momento de la expedición del Decreto Legislativo 1923 de 1978, conocido

como el Estatuto de Seguridad, el estado de subordinación política y jurídica de lo

castrense a las directrices del gobierno nacional ya estaba suficientemente

maduro40.

Consolidado este entendimiento del orden público y de la responsabilidad del

Gobierno Nacional en su manejo, el Presidente Belisario Betancur (1982-1986), en

los albores de su administración, dio reconocimiento político a las organizaciones

guerrilleras de ese entonces e impulsó exitosamente un proyecto de ley de

amnistía general a su favor41, con la que benefició de forma inmediata a la

                                                                                                                         40 RANGEL, Alfredo. Ob. Cit. P. 358. “El tratamiento del conflicto armado pareció salir del ámbito de las políticas públicas hasta que durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) se expidió en firme el Estatuto de Seguridad, compilación en un solo texto de una gran cantidad de normas legales que se articulaban alrededor de la aplicación de la justicia penal militar a los civiles sospechosos de pertenecer a grupos guerrilleros. (…) Como el principal problema guerrillero, o mejor, el más visible, era la guerrilla urbana del M-19, que lograba una gran presencia en los medios de comunicación por la espectacularidad de sus acciones, las fuerzas militares volcaron considerables esfuerzos hacia la eliminación de ese movimiento; con tal fin diseñaron el Estatuto de Seguridad, instrumento jurídico que ampliaba enormemente sus posibilidades represivas. Aun cuando el origen de la iniciativa residió en las fuerzas militares, el gobierno civil y, en general, las elites políticas y sociales, aceptaron como necesario la aplicación de dichas acciones.” Sobre la naturaleza y alcance de este Estatuto de Seguridad, en contraste con la apreciación de Rangel, el General (r) ÁLVARO VALENCIA TOVAR, en entrevista referida por Francisco Buitrago Leal, afirmó: “el Estatuto de Seguridad más que una estrategia fue la política de seguridad, un mecanismo jurídico para tratar la subversión. A las Fuerzas Armadas no se les aumentó su capacidad represiva, sino que se reforzaron los instrumentos jurídicos. No fue una norma injurídica de tratar la subversión; todo lo contrario: fueron normas aplicadas anteriormente y otras rediseñadas, pero que no introdujeron una mecánica militar distinta de la que se venía aplicando. (BUITRAGO LEAL, Francisco. Ob. Cit. P.105)

dirigencia del M-19, que acababa de ser condenada en un Consejo de Guerra con

motivo de sus crímenes.

La controvertida ley 35 de 1982, abrió el camino a multiplicidad de diálogos

formales y exploratorios entre ese y sucesivos gobiernos hasta nuestros días y las

organizaciones al margen de la ley, reafirmando de ese modo el rol direccionador

del Presidente de la República en el manejo del orden público y la conducción de

las hostilidades. En cuanto a esto último, se hace evidente –a partir de esa

época— una acción aún más determinante del Jefe de Estado al reorganizar el

mapa de la guerra, por medio del establecimiento de los denominados teatros de

operaciones, la creación de las Divisiones como instancia estratégica de decisión

y coordinación de mayor nivel al de las brigadas (Decreto 2092 de 1985), la

creación unidades especiales contraguerrillas –lo cual hizo necesario el

reclutamiento voluntario, por vía de la ley 131 de 1985- y de las Brigadas Móviles

a partir de 1990.

Luego, es evidente, que Belisario Betancur asumió un rol más activo en el manejo

del orden público, factor determinante en la dinámica de la confrontación armada y

el papel de la figura Presidencial en su solución42; aunque para Rangel, esto se

hizo a partir de un desinterés del Gobierno por confrontar a las guerrillas y una

desestimación absoluta de la amenaza que representaba43. En todo caso, las

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    41 “ARTÍCULO 1o. Ley 35 de 1982. Concédase amnistía general a los autores, cómplices o encubridores de hechos constitutivos de delitos políticos cometidos antes de la vigencia de la presente Ley.” 42 Ante especulaciones sobre un eventual golpe de estado protagonizado por los militares, el Presidente Belisario Betancur públicamente afirmó su autoridad como Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, llamando a la sujeción de éstas a sus decisiones. “Como jefe de Estado y de las Fuerzas Armadas, óigase bien, ordeno, a la totalidad de los responsables de la paz, la seguridad y el orden, a todas las autoridades, a las Fuerzas Armadas, a la Policía, a las fuerzas de seguridad, les ordeno aplicar su empeño, dedicación, capacidad y esfuerzo, a impedir todo acto que tienda a perturbar el orden público; a reprimir cualquier hecho de violencia que ponga en peligro la vida, la integridad personal, la libertad o cualquier otro derecho de los asociados. Tengan plena convicción que el Gobierno estará con ellos.” Betancur, Belisario. “Discurso presidencial”, en: El Tiempo, del 14 de marzo de 1983, p. 1A. Referenciado en el Informe Final de la Comisión de la Verdad sobre los hechos del Palacio de Justicia de 2010, p. 61. 43 Para la Comisión de la Verdad, en su informe entregado en el año 2010, este fue un periodo de elevadas tensiones y polarización entre los mandos militares y el Gobierno civil, dada la desconfianza que generaba en los primeros los acercamientos de éste con las organizaciones guerrilleras:

incidencias de ese cuatrenio y el cambio de lógica en el manejo del orden público

por parte del Gobierno, es evidencia incuestionable de la responsabilidad del

mandatario en el direccionamiento del Estado y sus instituciones frente a tan

complejo acontecer.

“Luego del Plan Lazo y hasta el inicio del gobierno de Belisario Betancur, el Estado prácticamente ignoró el problema insurgente. No tuvo propósitos claros para confrontar a la guerrilla y desestimó absolutamente su potencialidad como amenaza, razones por las cuales no concitó el poyo popular para ninguna acción en contra de aquella. A partir de esta base no es de extrañar que el esfuerzo estatal en asuntos de seguridad nacional se hubiera volcado hacia la atención de las llamadas hipótesis de conflictos externos, en particular hacia las disputas territoriales con Venezuela. La insurgencia armada había dejado de ser visible para el Estado, por ello no era objeto de políticas públicas.”44

Rangel, finalmente concluye categóricamente:

“(…) después de Belisario Betancur la visión que el país tenía del problema insurgente cambió de forma radical, y su tratamiento nunca volvería a ser el mismo. Marcó sin duda el fin de una época y el comienzo de otra; significó un quiebre en la forma como el Estado concebía y enfrentaba el problema guerrillero. Se volvió a reconocer que

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    “Desde su formulación, las Fuerzas Armadas no estuvieron de acuerdo con la política de paz de Belisario Betancur. En su entrevista con la Comisión de la Verdad, el general (r) Rafael Samudio afirmó que se ignoró a la institución militar en el proceso de paz, que ni siquiera a él, como comandante del Ejército, le fue consultado nada, y que cada día se sorprendía como cualquier ciudadano con las diferentes decisiones del gobierno. Añadió que “pretender hacer a espaldas del estamento militar, de los combatientes, de los que están defendiendo al Estado, un proceso tan delicado y recibir órdenes como las que yo les decía no era bien visto por grandes sectores del país”. Por su parte, el presidente Belisario informó a la Comisión de la Verdad que en “los mandos militares no había unanimidad de comprensión del proceso de paz. La prueba es que en algún momento tuve que remover la cúpula militar con el general Landazábal a la cabeza y enviarlo de embajador a Europa”. (…) Precisamente la amnistía eliminaba lo que otrora fue la máxima victoria militar contra la subversión: el alto número de guerrilleros detenidos. lo anterior se traducía en que la autonomía de las Fuerzas Militares frente al poder civil en el manejo del llamado “orden público” se había marchitado”. GOMEZ GALLEGO, Jorge; HERRERA VERGARA, José; y, PINILLA PINILLA, Nilson. INFORME FINAL, Comisión de la Verdad sobre los hechos del Palacio de Justicia.Univesidad del Rosario – Comisión de la Verdad Palacio de Justicia. 44 RANGEL, Alfredo. Ob. Cit. P. 358-359.

este tenía causas sociales y económicas, tal como se había aceptado veinte años atrás, durante el Plan Lazo del general Ruíz Novoa. Este reconocimiento tuvo un efecto en las políticas estatales y de ahí surgió el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), un programa de inversión pública prioritaria para las zonas más afectadas por el conflicto armado.”45

La sola referencia al manejo de los asuntos militares durante este gobierno,

concita a una referencia obligada al papel cumplido por el Presidente Belisario

Betancur en uno de los capítulos violentos de mayor trascendencia histórica: la

toma del Palacio de Justicia por el narco-terrorismo46 encarnado en los miembros

del M-19.

                                                                                                                         45 Ibídem, p. 362. 46 El término alude al financiamiento recibido del Cartel de Medellín por parte del M-19 para llevar a cabo el asalto, así como el reconocido vínculo entre ambas organizaciones criminales. En su libro “Palacio de Justicia, NI GOLPE DE ESTADO NI VACÍO DE PODER”, Jaime Castro detalla con inmejorable pluma los pormenores de la respuesta del Gobierno Nacional a la toma terrorista y narcotraficante del M-19 al Palacio de Justicia en noviembre de 1985. Su testimonio, no solo insiste en la sociedad criminal entre ese grupo terrorista y el cartel de Medellín, sino además da cuenta del control que tuvo el Presidente Betancur sobre la acción militar, como supremo Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. Fue su decisión soberana el no negociar y proceder a utilizar las Fuerzas Armadas para retomar las instalaciones del Palacio, con el conocido riesgo a la integridad de los secuestrados por los asaltantes. Asimismo, las voces de los protagonistas de este vínculo criminal entre organizaciones ilegales, son testimonio fiel que explica la calificación de “narco-terrorismo”. Uno de los más representativos, Gustavo Petro, integrante del grupo guerrillero sostuvo: “el ascenso de las mafias que empezaron a filtrar el poder nacional del Estado es una historia que a nivel del Eme nos incluye, hace parte del contexto en el que nos estamos desenvolviendo, pero lo hacemos de una forma muy ingenua. (…) Para el M-19 el objetivo era la lucha, era la toma armada del poder, para ellos era quebrantarlo mediante la compra y el soborno, y de pronto nos encontramos en la misma espiral; como era obvio, en algún momento teníamos que converger. Históricamente era claro, pero nosotros no nos habíamos dado cuenta de ello” (PETRO, Gustavo y Maya, Maureén (2006), Prohibido olvidar. Dos miradas sobre la toma del Palacio de Justicia. Casa Editorial Pisando Callos. P. 69.)

Por su parte, Vera Grabe, admite:

“Sería mentira decir que éramos ajenos a eso, que no teníamos relaciones con ellos. Fue una relación particular (…) de respeto en la que influía el origen humilde y popular (…) lo que más contaba era el nexo humano. (…) Los mágicos nos ayudaban y nos cuidaban (…) nos prestaban sus casas y fincas, espacios cómodos, con billar, piscina, jardines, televisión y salones gigantes, donde hacíamos las reuniones de la dirigencia M-19-EPL. (…) Nos ayudaron a trasladar y curar compañeros heridos.” (GRABE, Vera (2000). Razones de vida. Editorial Planeta. P. 247)

Al respecto, no obstante lo concluido por la Comisión de la Verdad conformada por

los ex magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Aníbal Gómez Gallego y José

Roberto Herrera Vergara, en su “Informe Final” sobre los hechos del Palacio de

Justicia, del año 2010, en el sentido de indicar que en el momento de la retoma se

dio una interrupción del Estado de Derecho por la acción armada de los militares

–respecto de los cuales el Presidente de la República habría perdido todo

control—, otra cosa reconoció públicamente el mandatario la misma noche en que

finalizara la operación contra el asalto narco-terrorista. En una emotiva alocución,

el Presidente Belisario afirmó su control y autoridad sobre la integralidad de la

operación para la recuperación del Palacio de Justicia:

La inmensa responsabilidad la asumió el Presidente de la República, que para bien o para mal soy yo; estuvo tomando personalmente las decisiones, dando personalmente las ordenes respectivas, teniendo el control absoluto de la actuación. De manera que lo que se hizo para encontrar una salida dentro de la ley fue por cuenta suya, por cuenta del Presidente de la República.”

Los términos empleados por el mandatario, corresponden a la tranquilidad de

quien, no obstante su pesar por los resultados, era conocedor del alcance de sus

atribuciones constitucionales de mando sobre las tropas que recuperaron la

institucionalidad y de la legitimidad de sus decisiones, frente a uno de los más

graves, sino el mayor de todos, atentados contra el orden democrático.

Este otro elemento trascendental, recientemente corroborado por quien fuera su

Ministro de Gobierno, que deja entrever que la orden de hacer uso de la fuerza y

el despliegue militar consecuente obedeció a una decisión autónoma suya,

consultada con personalidades y sus propios ministros47; no existe un solo término

                                                                                                                         47  Previamente  en  la  misma  alocución  el  ex  Presidente  afirmó:    “Desde el primer momento de esta terrible situación, de esta pesadilla, me comuniqué con los señores ex presidentes de la República, con el Doctor Alberto Lleras Camargo y el Doctor Carlos Lleras Restrepo, en Bogotá, con el Doctor Misael Pastrana Borrero y el Doctor Alfonso López Milchelsen, quienes están en Europa, con el Doctor Julio Cesar Turbay Ayala, también en Bogotá. Hablé con los candidatos presidenciales, con los doctores Virgilio Barco Vargas, del Palacio de Justicia.

en su discurso que permita suponer presión o insubordinación alguna de los

mandos militares.

Lo que hizo saber al país, con especial énfasis en las últimas palabras trascritas,

denotan autoridad, control, supremacía de mando y la conciencia de la

responsabilidad que le asistía en virtud de ello.

Jaime Castro, en su libro “Del Palacio de Justicia a la Casa de Nariño”, (Editorial

Aguilar, 2011), en su implacable crítica a quienes han teorizado sobre “el golpe de

Estado” (P.185-188), confirma que el Presidente siempre tomó las decisiones:

“…razonando así olvidan las precisas instrucciones que Betancur impartió. En el momento del asalto el presidente estaba recibiendo las credenciales de los embajadores de México, Uruguay y Argelia. Tan pronto como se enteró de lo que estaba sucediendo, sin cancelar la ceremonia diplomática y sin vacilar le ordenó al jefe de la Casa Militar de la Casa de Nariño que tomara las medidas para restablecer el orden (…) valiéndose del batallón guardia presidencial para apoyar a las autoridades de policía que ya habían empezado a contrarrestar el ataque. El Tribunal Especial concluyó que ‘el sangriento asalto dio lugar a que el presidente de la República, inmediatamente y en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, ordenara la intervención de la fuerza pública, para obtener la recuperación del Palacio, la liberación de los rehenes, el desalojo de los subversivos y, finalmente, su juzgamiento con la plenitud de las garantías legales’. Y la Comisión consideró ‘oportuna la reacción de las tropas’.

(…)                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

Pues bien, de todas estas personalidades tan ilustres, absolutamente todas, mismo que del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, instituciones que por cierto han seguido funcionando en medio del dolor, como una demostración de la continuidad de nuestras instituciones, de todos recibí voces de gran claridad, en el sentido de apoyar la decisión de buscar soluciones que, garantizando las vidas de los protagonistas del asalto, y garantizándoles jueces imparciales, invocara su reflexión para que depusieran las armas. Igualmente, desde el primer momento me contacté con compatriotas que ofrecen credibilidad a los guerrilleros, a fin de que les hicieran reflexiones a la comprensión, para no proseguir ese absurdo camino que desgarra a nuestra querida Patria. Hice lo mismo con gentes de la radio, para que a través de las cadenas de emisoras se invitara a esa reflexión, a pensar en el bien de nuestros conciudadanos, de nuestros hermanos. (…) Este ataque criminal contra la institución suprema de nuestra justicia, la quema de sus archivos, entre ellos sobre el narcotráfico, el incalificable crimen contra pulquérrimos magistrados, que antes de nada son jueces serenos, eran jueces serenos, imparciales y justos, hasta su criminal sacrificio.”  

Las apreciaciones de quienes suponen o consideran que hubo golpe de Estado son contrarias a la realidad de lo que sucedió, no tienen fundamento fáctico ninguno, porque la decisión de no negociar la tomó Betancur antes de conversar con los militares sobre la situación creada. Y la decisión de no cancelar el operativo militar la adoptó en consejo de ministros al que sólo asistía un militar en servicio, el ministro de Defensa, que pidió la venia del presidente para hablar de último, precisamente porque no quería que el análisis que hiciera un hombre de armas influyese en el ánimo de sus colegas civiles. El mismo origen tuvo la decisión adoptada en relación con el cese del fuego antes explicada.” (Subrayados fuera del texto original)

En apoyo a su argumento, el autor cita comentarios de Gustavo Petro y del

Procurador General de la época:

“-Gustavo Petro—Yo nunca he creído la versión de que los generales hicieron (sic) un golpe de Estado (…) ahora que observo el manejo del poder en Colombia, pienso que nunca nadie toma aquí una decisión –uniformado o no uniformado—sin consultar antes factores de poder que no son precisamente los militares (…) llaman a Santo Domingo, llaman a Ardila Lülle, llaman a los grupos de poder económico y consultan. (…)”

(…)

El Procurador Jiménez Gómez también sostiene que nunca lo hubo, ni siquiera ‘mediante un ultimátum, por ejemplo, que pudiera significar un golpe de la soldadesca sobre el gobierno’. Agregó que ‘eso del golpe militar, que en versión póstuma algunos empiezan a agitar, es una simple impostura y la historia lo rechazará.”48

En el Despacho de este último funcionario vio la luz una pieza documental de un

histórico e incalculable valor, de cara al objeto de este escrito, pese a la

controversia que suscitó en todos los sectores de opinión. Se trata del Auto del 20

de junio de 1986, por medio del cual, el Procurador General de la Nación denunció

ante la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes al Presidente                                                                                                                          48 CASTRO, Jaime. Ob. Cit. P. 191.

de la República Belisario Betancur y a su Ministro de Defensa por lo ocurrido en la

retoma del Palacio de Justicia, en el cual el Jefe del Ministerio Público hizo un

interesante análisis de las relaciones entre civiles y militares, así como su

incidencia en el desenvolvimiento de esa situación; su reflexión prueba la sujeción

de tropas a las órdenes de su Comandante Supremo, en quien está encargada

constitucionalmente la máxima dirección de su actividad y quien está llamado a

solucionar los desajustes que pueda experimentar dicha relación de

subordinación. Bajo ese entendido, reclamó de su juez natural, la Comisión de

Acusaciones, que se examine la responsabilidad del Presidente y su Ministro. La

historia hoy registra que la causa fue archivada por decisión unánime de los

comisionados; sin embargo, brinda una inmejorable postal de una realidad que

poco a poco se ha ido distorsionando con el transcurso de los años y otros

factores no tan objetivos. Así lo consignó:

“II. Las relaciones Gobierno-fuerzas Armadas.

(…) El deber de colaboración separada y armónica que con las luces de cada cual ha de ser ejercido por todos en beneficio de la Nación, explica que haya aquí y allá desajustes, pero siempre bajo una sola dirección. Y así como en el diseño y ejecución de una política los Militares deben resignar finalmente sus poderes frente a la que es constitucionalmente su suprema dirección, en el detalle de lo que ocurre y se hace en el campo de batalla, en el curso de los combates, también ellos reclaman el teatro de las operaciones como el ámbito natural y propio de la inspiración militar, en el monte como en la ciudad, indistintamente.

El estamento militar y el civil han ido compartiendo a este respecto recíprocas solidaridades y censuras dentro de un proceso de identificación en lo sustancial que fue siempre garantizando la unidad de acción. Ello explica que en el momento en que se produce la ocupación del Palacio de Justicia por los guerrilleros del M-19, hubiera habido una inmediata reacción, que indudablemente fue en ambos estamentos del Gobierno, el militar y el civil, espontánea, convergente y sincera: no negociación, no al diálogo, mano dura. Por que el asalto guerrillero se presentó como desenlace de un esfuerzo largo e intenso, pero finalmente estéril, de mantener al M-19 dentro de la letra y espíritu de los acuerdos y de la voluntad de paz.

(…)

“Y, tratándose como aquí se trata, de un acto de guerra, declarada o no, entre las Fuerzas Regulares del Gobierno y las fuerzas irregulares de la subversión, sus actuaciones en relación con los hechos del seis y siete de noviembre de 1985, deben ser explicadas por el señor Presidente de la República en su calidad de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, y por el señor Ministro de la Defensa Nacional, como Superior de todos los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía en servicio activo que actuaron en esas fechas bajo sus órdenes. Se trata de solicitar al Congreso que demande a dos Comandantes Militares en campaña, cuenta de las que fueron sus actuaciones en el curso del combate.

No se trata aquí de la fiscalización de un acto administrativo sino de la de un típico acto de gobierno, que no se agota en el ejercicio de la atribución constitucional que el Presidente tiene para adoptar una decisión única, sino que, en casos como este precisamente, se expresa en su ejecución dentro de un completo proceso de orden público de gran repercusión institucional.

Una objeción puede suscitar el planteamiento que la presente providencia hace del problema que le sirva de contenido: la que se deriva del interrogante acerca de la razón por la cual la responsabilidad que debe examinarse se limita a los señores Presidente de la República y Ministro de Defensa Nacional. Hay que decir al respecto, en primer lugar, que, según el Artículo 57 de la Constitución, Gobierno Nacional está integrado “en cada negocio particular” por el Presidente y el Ministro respectivo, en este caso el de Defensa, por tratarse de un problema de orden público. Y además, que el Consejo de Ministros, por norma general, un simple cuerpo consultivo y asesor que sólo en los casos en que expresamente así lo determina la Constitución o la Ley, actúan en plan decisorio, capaz de comprometer su responsabilidad. Y, finalmente, que en el asunto a que esta providencia se refiere, las actas al respecto emanadas de dicho Consejo no contienen ni el asomo siquiera de una decisión. Respecto al restante personal militar y policivo, mientras no se comprobare que, en cuanto a la suerte de los rehenes y otros, él actuó por su propia iniciativa o desbordando el marco de la voluntad de su jerarquía, es de presumir que lo hizo bajo órdenes superiores en actos propios del servicio.”49

                                                                                                                         49 Procuraduría General de la Nación. EL PALACIO DE JUSTICIA Y EL DERECHO DE GENTES. Documentos. Primera Edición Agosto de 1986. “Denuncia del Procurador ante la Cámara de Representantes y la reacción de la Prensa.”

Si la interpretación que hace el Procurador en su providencia acerca del

ordenamiento jurídico y las atribuciones de mando del Presidente de la República

son valiosas, las ofrecidas por la Comisión de Acusaciones, con mayor simpleza

pero igual contundencia, no pueden ser calificadas de forma diferente.

Con ponencia de Horacio Serpa Uribe, el 16 de julio de 1986, por unanimidad, la

Comisión propuso que se declarara que no había lugar a intentar acusación ante

el Senado en contra del Presidente Belisario y su Ministro de Defensa, General

Vega Uribe, por lo que debía procederse al archivo del informativo. Para éste

órgano, en consideración a su calidad y atribuciones constituciones y legales, la

respuesta militar del Estado al asalto del Palacio de Justicia por parte del M-19,

obedeció a un decisión autónoma y libre del Presidente de la República, en lo que

constituía en un acto de Gobierno.

“Se trata, pues, de que esta Comisión proponga una acusación sobre un típico acto de Gobierno; sobre el más importante asunto que compete al señor Presidente de la República, mantener el orden público y restablecerlo allí donde hubiere sido turbado. Turbación que, en este caso, fue nada más ni nada menos que la paralización y secuestro de la jerarquía de una de las Ramas del Poder Público: la Jurisdiccional, y no de cualquier manera, sino después de tomarse el propio Palacio de Justicia, en la forma que todos presenciamos por parte del M-19.

En otras palabras, se nos propone que califiquemos una decisión política y, yendo más lejos, que califiquemos también el operativo militar, el curso de la batalla y sus resultados. (…)

Esta Comisión no cuenta con elementos de juicio suficientes que le permitan impugnar desde el punto de vista legal, aquella decisión, libre y autónomamente tomada por el señor Presidente de la República, y respaldada, por lo demás, en la Constitución y Leyes de la República, por ser, repetimos, un típico acto de Gobierno, ejecutado por quien sólo podía hacerlo, es decir, el señor Presidente de la República y el señor Ministro de Defensa.

(…)

Dentro del fuero que le otorga la Constitución y la Ley, el señor Presidente de la República, quien por cierto en acto de mucho carácter y

dignidad que resulta preciso reconocer se declaró único responsable de las decisiones del Gobierno, debía tomar una determinación según su leal saber y entender, frente a las circunstancias que en esos dramáticos momentos lo asediaban, de acuerdo a las realidades políticas en que cree, para atender así los deberes que le corresponden asumir como Jefe de Estado.” (Subrayado y negrilla fuera de texto original)50

“Superado”, si es que puede admitirse tal codición, este suceso, el periodo

presidencial subsiguiente al de Belisario (Virgilio Barco Vargas, 1986-1990), se

caracterizó por un endurecimiento de la respuesta estatal a la acción de los

diferentes grupos armados al margen de la ley, especialmente en contra de los

carteles de la droga, por lo que de la relación subordinada de los militares frente al

poder civil permaneció imperturbable, pero con un gran protagonismo de los

primeros, lo que no cambia no pretermite las reglas del juego.

No fue sino hasta la promulgación de la nueva Constitución Política y las reformas

que se derivaron de ella en el tema de la Defensa Nacional, que la sujeción iba a                                                                                                                          50 Esta decisión provocó sinnúmero de opiniones, de las cuales merece destacarse en su integridad la del General (r) Álvaro Valencia Tovar, publicada en el diario El Tiempo el 25 de julio de 1986: “ARCHIVO DE UN EXPEDIENTE La Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes decidió por unanimidad archivar el expediente levantado por la Procuraduría General de la Nación, en cuya parte resolutiva se pretendió establecer responsabilidad del Presidente de la República y del Ministro de Defensa por violación del Derecho de gentes en la recuperación del Palacio de Justicia. Era lo que cabía esperar como desenlace de la espectacular actuación del Jefe del Ministerio Público en este caso. (…) La violencia del asalto terrorista al Palacio, el enjuiciamiento que en su recinto quiso montarse contra el jefe de Estado, el porte y empleo de armas al margen de la ley penal colombiana no dejaron al Presidente otro camino que el de restablecer el orden quebrantado y, afirmando su autoridad, defender la Constitución y las instituciones democráticas. No haber procedido como hizo el Presidente Betancur, sí que hubiese merecido acusación. Omitir el cumplimiento de los deberes constitucionales es pecar en materia grave contra la investidura y las funciones presidenciales. Inclinarse ante el desafío, ceder al chantaje, claudicar bajo el agobio de demandas hechas bajo la mira de las metralletas, equivalía a entregar la autoridad al vandalaje y con ella el Estado mismo. (…) Una vez más afirmamos que el Presidente cumplió su deber frente a hechos que no le dejaron otra alternativa que la recuperación del Palacio, que implicaba luchar contra un grupo de terroristas armados hasta los dientes y revestidos del fanatismo que les es propio. Y con el edificio las figuras jurídicas y gubernamentales que está en la obligación ineludible de proteger. De ello asumió afirmativamente la responsabilidad, luego más absurdo aún es sindicar al Ministro de Defensa por haber ejecutado las órdenes de su jefe constitucional.”

intensificarse y los espacios de diálogo y coordinación entre militares y civiles

adoptarían una nueva dinámica; esto coincidió, y probablemente es su causa

fundamental, con una violencia persistente que, en lugar de amainar, arreció aún

más.

César Gaviria (1990-1994) se propuso institucionalizar las relaciones entre civiles

y militares, para lo cual creó la Consejería Presidencial para la Defensa y

Seguridad, asignándole las funciones encargadas a la Secretaría Ejecutiva

Permanente del Consejo Superior de la Defensa Nacional. Con reformas de esta

naturaleza, el Presidente de la República afianzó su autoridad sobre las

instituciones castrenses, haciendo un asunto de la particular e íntima incumbencia

de los civiles la conducción y mantenimiento del orden público; no puede olvidarse

que fue Gaviria quien nombró a un civil, Rodrigo Pardo, a la cabeza del Ministerio

de Defensa, cargo ocupado por los militares en los últimos cuarenta años.

Los cambios de Gaviria, en opinión de Alfredo Rangel, marcaron así un punto de

quiebre en la relación entre civiles y militares:

“El gobierno de César Gaviria (1990-1994) marcó otro punto de quiebre en lo relacionado con las políticas contrainsurgentes. Diseñó la Estrategia Nacional contra la violencia, que pretendía ser una respuesta integral del Estado y de la sociedad para confrontar la violencia, reconociendo los diversos factores que la generan. Tenía tres grandes propósitos: garantizar el monopolio estatal del uso de la fuerza, recuperar la capacidad sancionadora de la justicia y ampliar el cubrimiento del estado en todo el territorio nacional. (…)

Algo muy significativo es que esta estrategia se proponía lograr la unidad de esfuerzo del Estado, para lo cual incorporó instrucciones específicas a las entidades públicas que tenían responsabilidades en su ejecución. La dirección de la seguridad nacional se abordó como un asunto político y no solamente militar, e incorporó a muchas instancias del poder civil en el tratamiento y el compromiso con respecto a los temas de seguridad.

Esta estrategia incluyó la creación de la Consejería Presidencial para la Seguridad y la Defensa Nacional, encargada de diseñar políticas y coordinar la ejecución de las estrategias de seguridad, lo cual significó

un cambio operativo en las relaciones entre los militares y el Ministerio de Defensa. Se le asignó a esta Consejería la Secretaría Ejecutiva Permanente del Consejo Superior de Defensa Nacional, y se impulsó la elaboración de planes regionales de seguridad.”51

Asimismo, la evolución legal procuró asegurar el completo y exclusivo manejo del

orden público en cabeza de las autoridades civiles, el Presidente de la República,

los Gobernadores y los Alcaldes; merecen mencionarse:

2.2.2.1. La ley 4ª de 1991, por medio de la cual se dictaron normas sobre

orden público interno, policía local y otras disposiciones.

“Artículo 6º. Orden público interno. Corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. Artículo 7º. Normas y órdenes de orden público en lo nacional. Para efecto de la conservación del orden público en el territorio nacional se aplicarán preferentemente y de manera inmediata las órdenes y decretos del Gobierno Nacional en materia de policía, frente a las disposiciones u órdenes expedidas por cualquier autoridad de las entidades territoriales”. Artículo 8º. Normas y órdenes de orden público en lo departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal. Para efectos de la conservación del orden público en los departamentos, intendencias y comisarías, las órdenes y decretos del gobierno departamental, intendencial o comisarial, en materia de policía, expedidas de conformidad con los principios consagrados en la ley, serán de aplicación preferente e inmediata frente a cualquier disposición u orden expedida por las autoridades municipales. Para efectos de conservación del orden público en el Distrito Especial de Bogotá las órdenes y decretos del Gobierno Nacional serán de aplicación preferente e inmediata frente a las disposiciones u órdenes del gobierno distrital. De conformidad con el artículo 194 de la Constitución Política el gobernador cumplirá y hará cumplir en cada uno de los municipios de su

                                                                                                                         51 RANGEL, Alfredo. GUERRA INSURGENTE, Conflictos en Malasia, Perú, filipinas, El Salvador y Colombia. Editorial Intermedio. 2001. P. 364

departamento los decretos y las órdenes del Gobierno Nacional pendientes a la conservación del orden público. El Alcalde del Distrito Especial de Bogotá hará lo propio en el territorio de su jurisdicción. Artículo 9º. Normas de orden público municipal. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores y para efectos de la conservación del orden público, las órdenes y decretos del alcalde en materia de policía, serán de aplicación preferente a las disposiciones y medidas que adopten los inspectores y demás autoridades de policía y de su jurisdicción. Artículo 10. El alcalde como jefe de policía. El alcalde es el jefe de policía en el municipio y el responsable de la preservación y mantenimiento del orden público en el mismo, con sujeción a lo dispuesto en esta ley. Para el cumplimiento de lo anterior, el alcalde deberá dictar las medidas de orden público que sean requeridas por el Presidente de la República, por el gobernador, intendente o comisario, y las que considere indispensables cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. Artículo 11. Ordenes a la policía. La Policía Nacional, en el municipio, estará operativamente a disposición del alcalde, quien dará sus órdenes por intermedio del respectivo comandante de policía, o de quien haga sus veces. Dichas órdenes son de carácter obligatorio.”

2.2.2.2. Ley 62 de 1993, por la cual se expidieron normas sobre la Policía

Nacional, importando señalar lo dispuesto en el artículo 12 en cuanto a las

atribuciones de las autoridades políticas:

“De las autoridades políticas. El gobernador y el alcalde son las primeras autoridades de policía en el departamento y el municipio, respectivamente. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que éstas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces. Los gobernadores y alcaldes deberán diseñar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción”.

2.2.2.3. Ley 136 de 1994, en cuyo artículo 91 consagra como funciones del Alcalde:

“Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes, tendrán las siguientes: (…) b) En relación con el orden público: 1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y el respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos. (…) c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes. (…) e) Dictar dentro del área de su competencia reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º. Del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen…”

2.2.2.4. Durante el Gobierno de Ernesto Samper Pizano, fue sancionada la

ley 418 de 1997, probablemente la más importante de las normas vigentes (Ley

1421 de 2010), en lo que a la conducción del orden público respecta, dado que

permite dimensionar, como ninguna otra, el basto alcance de las atribuciones

presidenciales como Jefe de Estado y Comandante de las Fuerzas Armadas.

Se resalta la competencia exclusiva del Presidente de la República para

adelantar conversaciones con las organizaciones armadas al margen de la ley

con el propósito de lograr acuerdos de paz, institucionaliza así una tendencia en

el problema guerrillero inaugurada por la administración Betancur. Pero, no sólo

es la atribución para adelantar o autorizar estos diálogos lo que torna valiosa

esta ley para los fines pretendidos en este escrito, sino que su desarrollo no

deja duda al respecto de que es en el Presidente en quien reposa la

competencia, y por ende la responsabilidad, para disponer de los recursos del

Estado puestos a su entera disposición, entre los que se cuentan las Fuerzas

Armadas, para conjurar las causas de perturbación del orden público.

A tal punto es el alcance de lo atribuido al Presidente, que sólo él, en su calidad

de Jefe de Estado, está legitimado para otorgar reconocimiento político a las

organizaciones con quien pretenda entablar negociaciones y, como

Comandante de las tropas, ordenar su reubicación de acuerdo a las

necesidades particulares de la conversación. Nótese que estas dos

responsabilidades son del exclusivo resorte del Presidente, lo que confirma que

sus atribuciones de Mando, son indelegables, sin perjuicio de que las de

dirección de las Fuerzas Armadas las pueda encargar a principal órgano de

mando, el Ministro de la Defensa, siendo apenas lógico que sus alcances

inciden en forma determinante en el curso de la confrontación.

“Artículo 8º. En concordancia con el Consejo Nacional de Paz, los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán: a) Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político; b) Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de las Organizaciones Armadas al Margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político, dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto a los derechos humanos, el cese o disminución de la intensidad de las hostilidades, la reincorporación a la vida civil de los miembros de éstas organizaciones y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.

Parágrafo 1º. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político, quienes podrán desplazarse por el territorio nacional. Para tal efecto, el Gobierno Nacional notificará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichas Organizaciones Armadas. Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, durante el tiempo que duren éstos. El Presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales. (…) El Gobierno Nacional podrá acordar, con los voceros o miembros representantes de las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca carácter político, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo , su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra éstos, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. La seguridad de los miembros de las Organizaciones Armadas al Margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político, que se encuentran en la zona, en proceso de desplazamiento hacia ella o en eventual retorno a su lugar de origen, será garantizada por la Fuerza Pública. Parágrafo 2º. Se entiende por miembro-representante, la persona que la Organización Armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le reconozca carácter político, designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno Nacional o sus delegados. (…) Parágrafo 3º. Con el fin de garantizar la participación de los miembros representantes de los grupos guerrilleros que se encuentren privados de la

libertad en los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, el Gobierno Nacional, podrá establecer las medidas necesarias que faciliten su gestión, mientras cumplen su condena o la medida de aseguramiento respectiva. (…) Artículo 10. La dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta. El Presidente de la República podrá autorizar la participación de representantes de diversos sectores de la sociedad civil en las conversaciones y diálogos a que hace referencia este capítulo, cuando a su juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso de paz.

Finalmente, el artículo 106 de la citada ley, prevé como sanción para

Gobernadores y Alcaldes la suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta

(60) días calendario o destitución del mismo, cuando incurran en conductas que

supongan una contrariedad o desconocimiento, por acción u omisión, de las

directrices que el Presidente de la República haya dictado en materia de orden

público, como el garante que es de su manejo y el responsable de restablecerlo

donde fuere turbado (Art. 105 ibídem).

Artículo 106. Sin perjuicio de la sanción penal a que haya lugar, los gobernadores y alcaldes que incurran en cualquiera de las faltas especiales previstas en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1991, se harán acreedores a las sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta (60) días calendario o a la destitución del mismo, según la gravedad de la falta. De igual manera le serán aplicables a dichos funcionarios las sanciones anotadas, cuando desarrollen cualquiera de las siguientes conductas: 1. No atender oportuna y eficazmente las órdenes o instrucciones que para la conservación y el restablecimiento del orden público imparta la autoridad competente. 2. Promover, a través de declaraciones o pronunciamientos de cualquier índole, el desconocimiento de las órdenes o instrucciones que imparta la autoridad competente en materia de orden público.

3. Consentir o permitir que sus subalternos desconozcan las órdenes o instrucciones dadas por la autoridad competente en materia de orden público, o no aplicar los correctivos a que haya lugar cuando esto ocurra.

Así, la autoridad del Presidente en estos asuntos se torna indiscutible,

incuestionable, y la responsabilidad de sus agentes, Gobernadores y Alcaldes,

asimismo perfectamente exigible; cuánto más la que le corresponde a aquel.

3. DEL MANDO PRESIDENCIAL SOBRE LAS TROPAS Y EL

DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DE SU ACCIÓN. Previo al análisis que antecede, fue afirmado que la responsabilidad del

Presidente de la República, como Jefe de Estado y Supremo Comandante de las

Fuerzas Armadas, se expresa en dos específicos ámbitos; el primero, relativo a la

conservación y manejo exclusivo e integral del orden público, y el segundo –aún

más concreto—, en la conducción de las hostilidades propiamente dichas. Para el

efecto, la subordinación de las instituciones castrenses al poder civil que

representa, constituye presupuesto necesario52.

                                                                                                                         52 En este sentido, en la actualidad, los artículos 3º y 28 del Decreto 1512 de 200, por medio del cual modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional, disponen: “Artículo 3º. Dirección de la Fuerza Pública. El Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 189 de la Constitución Nacional, es el Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República y como tal dirige la Fuerza Pública y dispone de ella, directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional. (…)

De la manera en que el ordenamiento jurídico concibe el rol del primer mandatario

en el marco de estos dos ámbitos competenciales, se hace menester concluir que

el planeamiento y ejecución de las operaciones militares en los niveles

operacionales y tácticos, en últimas, atiende a un direccionamiento estratégico

instituido desde el escalón más elevado de elaboración de las políticas públicas.

Ha quedado suficientemente claro, con las referencias aludidas al devenir histórico

de la evolución jurídica del ordenamiento, que la proyección y priorización de los

objetivos de las Fuerzas Armadas es una tarea esencialmente política; con ello se

entiende la esencia de lo advertido por el Jefe de la Junta de Jefes de Estados

Mayores de Estados Unidos de Norteamérica, General Collin Powell, al Presidente

George Bush, previo a la guerra del Golfo:

“Presidente, lo único que le pido es que me señale claramente cuál es el objetivo político que Ud. desea conseguir, a fin de que podamos estudiar la mejor forma de lograrlo, mientras eso no sea así, no puedo darle ninguna respuesta”

Manuel Concha, quien refiere esta singular anécdota, opina sobre la misma que

“Hay una relación directa entre lo que es objetivo político, fijado por quien tiene la

obligación de proteger los intereses nacionales e internacionales, y quien tiene la

obligación de desarrollar la estrategia de empleo de los medios militares para

lograr dicho objetivo.” 53 Esto implica una sincronía entre la voluntad política de

quien detenta el poder y mando supremo de las Fuerzas Armadas, y de quienes

hacen uso material de la fuerza, lograda solo por medio de la planificación

escalonada de la actividad militar, en la que lo consignado en la política de

seguridad y defensa nacional la irradia y transversaliza en su totalidad. De este

modo, y por esa misma razón, se han instituido cinco niveles de planeación:

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Artículo 28. Mando. El Mando en las Fuerzas Militares está a cargo del Presidente de la República, quien lo ejerce directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional, a través del Comandante General de las Fuerzas Militares, quien a su vez, lo ejerce sobre las Fuerzas.” 53 GASTO MILITAR EN AMÉRICA LATINA, Procesos de decisiones y actores claves. Centro Internacional para el Desarrollo Económico CINDE. Francisco Rojas Aravena Editor. 1994. CONCHA MARTINEZ, Manuel. Equilibrios económicos y asignaciones de defensa. P.91.

El primero de estos niveles, corresponde al Presidente de la República, quien a su

cargo, como ya ha sido dicho con suficiencia, está el diseño de la estrategia

nacional, por medio de la cual imparte directrices que comprometen la integralidad

del poder público y se fijan los objetivos que orientan de la acción conjunta de sus

órganos en materia de seguridad y defensa de la Nación.

Por disposición del Decreto 1512 de 2000, el Ministro de Defensa Nacional

desempeña un fundamental papel en este nivel, en la medida en que le está

asignada la función de “diseñar y recomendar al Presidente de la República la

estrategia de seguridad y defensa así como las políticas para su ejecución” (Art.

8.1) (Subrayado fuera del texto original). El ministro funge, en consecuencia, de

órgano articulador entre el Presidente y sus tropas.

Desde este particular nivel de planeamiento, el Presidente, y su Ministro de

Defensa, imparte órdenes que condicionan el comportamiento de la totalidad de

las unidades militares, afectando, como ya se ha dicho también, el curso general

de las hostilidades e inciden en su intensidad. En suma, como el Comandante

Supremo que es, el primer mandatario tiene la capacidad de afectar la dinámica

de la confrontación armada; mientras que, como Jefe de Estado, orienta la

conducción de sus unidades militares hacia propósitos políticos precisos que dan

identidad a su Administración, se asocian con un particular ideario y pretenden

responder a las retos y prioridades socio-políticas de cada época.54

El segundo nivel, de tipo técnico-militar, atañe al Comando General de las Fuerzas

Militares, con el asesoramiento de las diferentes Fuerzas; el resultado de este

nivel es la Estrategia Militar General, denominado Plan de Guerra.

                                                                                                                         54 Véanse, los diferentes matices de las políticas de seguridad y defensa posteriores a la reforma constitucional de 1991: i) Política Para la Seguridad y la Convivencia, (1994-1998); ii) Estrategia Nacional para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana de la administración (1998-2002); iii) Política de Defensa y Seguridad Democrática (2002-2010); iv) Política de Seguridad y Defensa para la Properidad (2010-2014).

El tercero de los niveles, concierne a los Comandantes de Fuerza y Comandos

Conjuntos, quienes trazan la Estrategia Militar Operativa, desarrollada por los

diferentes Planes de Campaña.

El cuatro nivel, el operacional, corresponde a los Comandantes de Divisiones y

Brigadas (y las unidades equivalentes en la Armada Nacional y la Fuerza Aérea);

en tanto que el quinto nivel, el más básico en el proceso de planeamiento militar,

está representado por las atribuciones de mando conferidas a los Comandantes

de Batallones y las unidades equivalentes en las restantes Fuerzas. En estos dos

niveles se adoptan en concreto, aspectos basilares en la conducción de las tropas

a fin de conseguir los objetivos de la política de seguridad y defensa nacional;

definen, desde el cuándo, dónde y cómo se emplean, hasta su ubicación,

dispositivo y la maniobra específica.

De la integración de estos niveles y la importancia de las directrices generales

instituidas por el Presidente de la República, da perfecta cuenta la Guía de

Planeamiento Estratégico de 2010, del Comando General de las Fuerzas Militares:

“4. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y LINEAS DE ACCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES. Los objetivos estratégicos de las Fuerzas Militares se derivan de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD), así como de los planes, programas e iniciativas del Ministerio de Defensa Nacional 2007-2010, con los que se pretende responder efectivamente a las expectativas nacionales y al logro de la misión asignada. Cada Comandante de Fuerza, en su respectivo Plan de Campaña, debe desarrollar sus tareas, orientadas al logro de estas prioridades dentro de sus objetivos particulares, sin descuidar aquellos objetivos particulares inherentes a su propia Fuerza. Los objetivos estratégicos trazados y las prioridades de ejecución demandan tiempo en la planeación, maximización de los recursos, capacidad de trabajo en equipo y un gran esfuerzo en la ejecución de las operaciones conjuntas.

Para lograr la consolidación del control territorial y la recuperación social del mismo es indispensable la planificación y el desarrollo de operaciones dirigidas a desarticular a las bandas narcoterroristas y a las demás organizaciones y grupos violentos, así como establecer coordinaciones con otros entes del Estado para la ejecución de planes que mejoren la calidad de vida de las poblaciones afectadas por los grupos delincuenciales.”

Visto esto a la luz de lo ya explicado atrás, en virtud del rol y las atribuciones derivadas

de su calidad de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, el Presidente de la

República cuenta con la capacidad de orientar la actuación íntegra de las unidades

militares a todo nivel y especialidad, de manera que, el espectro de su responsabilidad,

frente al curso y dinámica de las hostilidades es una consecuencia natural a semejante

poder de disposición. Recuérdese que el ordenamiento no sólo otorga al primer

mandatario la dirección de las tropas, que puede ser ejercida directamente o por

conducto de su Ministro de Defensa, sino además el Mando exclusivo e indelegable sobre

las mismas; y éste entraña una responsabilidad multiforme e implacable.

Una reflexión necesaria…

“A diferencia de muchos países de América Latina donde las Fuerzas Armadas jugaron un papel importante en la construcción de la nación, en Colombia éste no fue el caso. Si bien como cuerpo profesional surgen asociadas a su proceso de consolidación, su papel en esta época fue marginal y supeditado a la acción de las élites civiles. Por lo menos durante las cuatro primeras décadas del siglo las Fuerzas Armadas respondieron a lineamientos trazados desde el poder civil y estuvieron inmersas en una adscripción partidista que sólo va a romperse en los años setenta.

Esta adscripción partidista de los militares, con la consideración de los jefes políticos como ‘jefes naturales’, va a tener efectos en la manera como evolucionan en el país. Hasta el punto de que con posterioridad a los años sesenta, e incluso ante un fenómeno como el anapismo (partido político de Rojas Pinilla), la clase política tradicional pudiera contar con el respaldo casi incondicional de las fuerzas Militares.”55

Frente a un modelo constitucional y legal tan estricto y a una realidad histórica

evidente, de modo casi inevitable surge un cuestionamiento elemental:¿Cómo es

posible que los reveces en materia de orden público y desarrollo de operaciones

militares, muchos de los cuales son exacerbados por el amarillismo de los medios                                                                                                                          55 BLAIR TRUJILLO, Elsa. Las Fuerzas Armadas, citado por Teodoro Etienne en FUERZAS ARMADAS DE AMÉRICA LATINA – Nuevo rol. Editorial Nova et Vetera. P. 62.

de comunicación,cobren la carrera militar de los ejecutores de las Políticas en

materia de Defensa y Seguridad sin afectar siquiera la imagen pública de sus

diseñadores?

El país, a fuerza de “expresiones de autoridad y discrecionalidad” delos gobiernos

civiles y la indiferencia de la opinión pública sobre el verdadero contenido de

justicia que revisten éstas, se ha acostumbrado a ver desfilar por la picota pública

a sus militares, mudos, estoicos, pero con su honor profundamente lacerado y sus

familias humilladas.

Es probable que, desde el mismo análisis de la subordinación de los militares al

poder civil, y el ya característico respeto de aquellos por el Estado de Derecho,

esta peculiar realidad no dé lugar a reproche alguno. Lo que si lo admite, sin duda

alguna, es que siendo los representantes del poder civil quienes diseñan las

políticas estratégicas que orientan la actividad militar y están llamados a asegurar

su ejecución, de conformidad con las mismas, así como los garantes del orden

público que son, su alteración y los reveses que de ellas se derivan, no implique

para aquellos consecuencia de ninguna naturaleza. Semejante encargo

supondría,necesariamente,una responsabilidad de idénticas proporciones.

En lo que es una práctica histórica, no por ello inobjetable,tras cada

desestabilización del orden público, o revés operacional, la dignidad, el honor y la

carrera de los mandos militareses lo único susceptible de ser sacrificado, en tanto

la responsabilidad del poder civil no parece ser objeto de demanda alguna; ello

así, ni siquiera en las escasísimas oportunidades en las que sus representantes

han manifestado “asumir la responsabilidad política”, en razón a que ésta es

simplemente un saludo a la bandera, un acto insustancial, un desprecio a la

inteligencia de los colombianos y una manipulación de la opinión pública.

La realidad no da lugar a concluir cosa diferente: la “responsabilidad” asumida por

quienes constitucional y legalmente están llamados a conservar el orden público y

a conducir las hostilidades está disociada de la más mínima consecuencia jurídica,

política, o de cualquier otra índole,ya que tal declaración no comporta ni siquiera

una humillación y, por el contrario, resulta en una exaltación del valor de quien a

ella se acoge.

La subordinación bien implica para el soldado responsabilidad, entre la más

gravosa, la de ser separado de la carrera militar y encarar el reproche judicial que

pueda derivarse de ciertas acciones. Sin embargo, esa misma subordinación, para

quien ocupa la posición dominante, igualmente debería suponer idénticas

consecuencias jurídicas. Considerar una hipótesis que contraríe esta lógica, como

lo que históricamente ha ocurrido en Colombia en estos asuntos, pervierte el

sentido de responsabilidad de los gobernantes en relación con las acciones de sus

subordinados y las expectativas ciudadanas de probidad y pundonor esperables

de la conducta pública de sus autoridades.

Mientras la justicia adopta decisiones de rarísima ocurrencia, como la que dispuso

la compulsa de copias penales en contra deun ex Presidente de la República por

los hechos del Palacio de Justicia y de un Gobernador por la masacre ocurrida en

un municipio de su Departamento, los únicos que seguirán “respondiendo” al país

por los infortunios connaturales a una actividad tan riesgosa y poco agradecida

seguirán siendo nuestros militares y policías.