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“Decenio de la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Universalización de la Salud”
MARCO ANTONIO VERDE HEIDINGER
www.congreso.gob.pe Edificio F. Belaunde Of. 206, Jr. Huallaga N° 358
Teléfono 311-7777
LEY QUE DECLARA DE INTERÉS NACIONAL Y NECESIDAD PÚBLICA EL RESTABLECIMIENTO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LOS ESTABLECIMIENTOS DE SALUD COMPRENDIDOS EN EL ARTÍCULO 45° DEL D.S. N°013-2016-SA PARA PACIENTES CON ENFERMEDADES NO COVID-19
La bancada parlamentaria de Alianza Para El Progreso, a iniciativa del señor
Congresista de la República MARCO ANTONIO VERDE HEIDINGER, en ejercicio
de su potestad de iniciativa legislativa, que le confiere el artículo 107° de la
Constitución Política del Perú, y, de conformidad con lo establecido en los artículos
75° y 76° del Reglamento del Congreso de la República presenta lo siguiente:
LEY QUE DECLARA DE INTERÉS NACIONAL Y NECESIDAD PÚBLICA EL
RESTABLECIMIENTO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LOS
ESTABLECIMIENTOS DE SALUD COMPRENDIDOS EN EL ARTÍCULO 45°
DEL D.S. N°013-2016-SA PARA PACIENTES CON ENFERMEDADES NO
COVID-19
Artículo Único. - Declaración de Necesidad Pública e Interés Nacional
Declárese de interés nacional y necesidad pública el restablecimiento de la
prestación de servicios en los establecimientos de salud comprendidos en el
artículo 45° del D.S. N°013-2016-SA, para pacientes con enfermedades no
relacionadas al COVID-19, bajo las condiciones y protocolos de salubridad
necesarios.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
Primero. - Medidas de bioseguridad
El Ministerio de Salud y los Gobiernos Regionales, de acuerdo a sus competencias,
adoptarán las medidas de bioseguridad que disminuyan y controlen los riesgos de
contagio del COVID-19 en los establecimientos de salud que, como consecuencia
de la presente Ley, empezarán a atender pacientes con enfermedades no
relacionadas al COVID-19.
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Segunda. – Disposición de recursos
Dispóngase que el Ministerio de Salud y los Gobiernos Regionales, de acuerdo a
sus competencias y disponibilidad presupuestaria, prevean los recursos necesarios
que permitan ampliar la capacidad de atención de los establecimientos de salud del
Estado y, de ser el caso, firmar convenios con establecimientos privados, para el
restablecimiento de la atención a pacientes de enfermedades no relacionadas al
COVID-19.
Lima, 7 de julio de 2020
MARCO VERDE HEIDINGER Congresista de la República
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. ANTECEDENTES:
El 11 de marzo de 2020, el director general de la Organización Mundial de la
Salud (OMS), declaró que el coronavirus COVID-19 pasó de ser una epidemia a
una pandemia global, alertando a los países a tomar medidas para frenar su
expansión y mortalidad, este mismo día se publicó en el diario oficial El Peruano el
Decreto Supremo N°008-2020-SA, que declaró la Emergencia Sanitaria a nivel
Nacional, por el plazo de 90 días, dictándose medidas de prevención y control del
COVID-19.
A la par de esta medida, se prohibieron los espectáculos públicos, y se dispuso la
suspensión de clases para los colegios, institutos técnicos superiores y
universidades, con la finalidad de eviten la concurrencia masiva de personas en
lugares públicos, luego el 13/03/2020 se suspendió la llegada de vuelos desde
Europa y Asia.
El 15 de marzo de 2020 se publicó el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, que
declaró el Estado de Emergencia Nacional por el plazo de quince días calendarios,
y dispuso el aislamiento social obligatorio por las graves circunstancias que afectan
la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, al mismo tiempo, se
estableció el cierre total de las fronteras, incluyendo la suspensión de todo el
transporte internacional de pasajeros a nivel fluvial, aéreo y terrestre.
Se dieron una serie de prórrogas consecutivas al Estado de Emergencia, hasta el
30 de junio, de acuerdo al Decreto Supremo Nº 094-2020-PCM, a cuyo término se
dispuso la ampliación de una “cuarentena focalizada” hasta el 31 de julio, para siete
departamentos (Arequipa, Ica, Junín, Huánuco, San Martín, Madre de Dios y
Áncash) que mantendrían el aislamiento social obligatorio hasta esta fecha.
Al 7 de julio de 2020, el número de personas contagiadas por esta enfermedad en
Perú superó 300 mil, mientras que los fallecidos asciende a más de diez mil,
ubicándonos en el tercer lugar entre los países del continente americano, con
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mayor número de infectados, y el cuarto lugar en el caso de mayor número de
fallecidos.
El Ministerio de Salud se encargó de definir a los llamados “grupos de riesgo” como
aquellas “personas que presentan características individuales asociadas a mayor
riesgo de complicaciones por COVID-19. Personas mayores de 60 años o quienes
cuenten con comorbilidades como, hipertensión arterial, diabetes mellitus,
enfermedades cardiovasculares, asma, enfermedad pulmonar crónica,
insuficiencia renal crónica, cáncer, obesidad u otros estados de inmunosupresión”,
en un principio con la Resolución Ministerial N°084-2020/MINSA, emitida el
07/03/2020, posteriormente la Resolución Ministerial N°265-2020-MINSA del
07/05/2020.
II. ANALISIS DE LA PROBLEMÁTICA:
La Constitución Política del Perú establece en su artículo 7° que “todos tienen
derecho a la protección de su salud”, asimismo en su Artículo 9° que el “Estado
determina la política nacional de salud. El Poder Ejecutivo norma y supervisa su
aplicación. Es responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y
descentralizadora para facilitar a todo el acceso equitativo a los servicios de salud”.
Es el caso que, durante la emergencia producto de la pandemia por COVID19, el
Estado priorizó la atención a los contagiados con este virus, disponiendo en la
Resolución Ministerial N°95-2020-MINSA, que aprobó el Plan Nacional de
Reforzamiento de los Servicios de Salud y Contención del COVID-19, que todos
los establecimientos de salud adecuarían sus unidades productoras de servicio de
salud para asegurar el proceso de atención a los pacientes COVID-19, agregando
que están incluidas las instituciones públicas y privadas, ESSALUD, las sanidades
de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú, así como aquellas que
están vinculadas a las prestaciones de servicios de salud, con la finalidad de
contribuir asegurar la continuidad del servicio y la contención de los casos COVID-
19 en el ámbito nacional. Es así que la titular del Ministerio de Salud, anunció el 16
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de marzo de presente año, la suspensión en todo el Sistema Nacional de Salud,
de las consultas externas1.
Sin embargo, como quiera que esta medida era necesaria, trajo como
consecuencia desatender las enfermedades distintas al COVID-19, como lo
confirmó el presidente de la Federación Médica Peruana, quien precisó que
aproximadamente el 85% de pacientes, cuyas enfermedades no están incluidas en
el grupo de atención prioritaria, dejaron de ser atendidos a nivel nacional, sumando
decenas de miles de personas, incluyendo terapias de rehabilitación, y operaciones
programadas, acotó que sólo se están atendiendo emergencias2.
En ese sentido, es oportuno precisar que el Ministerio de Salud, a través del
documento “Norma técnica de los servicios de emergencia de hospitales del sector
salud” define a una situación de emergencia como aquella “alteración súbita y
fortuita, que, de no ser atendida de manera inmediata, pone a una persona en
grave riesgo de perder la vida, puede conducir a la muerte o dejar secuelas
invalidantes”3; de tal manera que, debido al desborde generado por la pandemia
del COVID-19, las urgencias no son o dejaron de ser atendidas por los
establecimientos del Sistema Nacional de Salud, entendiéndose que “…una
Urgencia es una situación en la cual no existe riesgo inminente de muerte, pero se
requiere asistencia médica en un lapso reducido de tiempo según la condición para
evitar complicaciones mayores. Para lo cual el Centro de Operaciones de Acudir
coordina el envío de una ambulancia UTIM y un equipo de profesionales en forma
urgente”4.
1 Portal web del diario oficial El Peruano, Suspenden consultas externas en hospitales del Minsa y Essalud,
publicado el 16/03/2020. Disponible en: https://elperuano.pe/noticia-suspenden-consultas-externas-hospitales-del-minsa-y-essalud-93120.aspx 2 Portal web de Rpp noticias, El 85% de pacientes de otras enfermedades dejaron de atenderse en medio de
la pandemia por COVID-19, publicado el 12/05/2020. Disponible en: https://rpp.pe/peru/actualidad/coronavirus-en-peru-el-85-de-pacientes-de-otras-enfermedades-dejaron-de-atenderse-en-medio-de-la-pandemia-por-COVID-19-noticia-1265101?ref=rpp 3 Portal web de Centro de Información Sobre Desastres y Salud, NORMA TÉCNICA DE LOS SERVICIOS DE
EMERGENCIA DE HOSPITALES DEL SECTOR SALUD. Disponible en:http://cidbimena.desastres.hn/docum/crid/HospitalesSeguros/MULTIMEDIA/PDF/NORMA_TECNICA_PE.pdf 4 Portal web de Alliance for World Wide Editing, Emergencias/Urgencias. Disponible en:
http://www.emawwe.com/mexico/libros/emergencias_urgencias#:~:text=la%20definici%C3%B3n%20de%20Urgencia%20es,sufre%20o%20de%20su%20familia%E2%80%9D.
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Esta “desatención” viene afectando de diferente forma a pacientes que acuden a
hospitales y, de no recibir atención inmediata, igualmente se pone en riesgo sus
vidas, como el caso de una persona de sexo femenino, de 60 años de edad, a
quien 9 centros de salud, entre clínicas y Hospitales de Lima, se negaron a
atenderla por una peritonitis5, cuando es sabido que este tipo de inflamación sin
tratar, deviene en una infección que se extiende y puede producir sepsis, y con ello
una infección múltiple que podría llevar a la muerte6; o como sucedió en Piura,
donde dos hospitales pusieron trabas para atender a una gestante en pleno trabajo
de parto7.
Sin perjuicio de estas situaciones cotidianas, lo cierto es que el Estado viene
descuidando igualmente el tratamiento de otras enfermedades con altas cifras de
contagio y decesos, como el dengue, que según la Organización Panamericana de
la Salud (OPS) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) registró el año
anterior, 3,1 millones de casos y 1,538 decesos en América Latina8, o también la
tuberculosis, respecto al cual se identificaron 32,970 casos en Perú el año 20199.
III. MARCO NORMATIVO:
Constitución Política del Perú, cuyo artículo 7º declara que Todos tienen
derecho a la protección de su salud, y su artículo 9º dispone que el “Estado
determina la política nacional de salud. El Poder Ejecutivo norma y
supervisa su aplicación. Es responsable de diseñarla y conducirla en forma
plural y descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo a los
servicios de salud”.
5 Portal web de Exitosa Noticias, Breña: Familiares denuncian que centros de salud se niegan atender
paciente con peritonitis, publicado el 15/06/2020. Disponible en: https://exitosanoticias.pe/v1/brena-familiares-denuncian-que-hospitales-se-niegan-atender-a-paciente-con-apendicitis/ 6 Portal web del diario El Español, Peritonitis, una inflamación que puede llevar a la muerte, publicado el
07/04/17. Disponible en: https://www.elespanol.com/ciencia/20170406/206479990_0.html 7 Portal web de Wayka.pe, Piura: Niegan atención a gestante en hospital colapsado tras crisis por COVID-19,
publicado el 03/05/2020. Disponible en: https://wayka.pe/piura-niegan-atencion-a-gestante-en-hospital-colapsado-tras-crisis-por-COVID-19/ 8 Portal web de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), Dengue - Actualización Epidemiológica,
publicado el 07/02/2020. Disponible en: https://www.paho.org/hq/index.php?option=com_topics&view=rdmore&cid=2158&item=dengue&type=alerts&Itemid=40734&lang=es 9 Portal web de Conexiónvida, Minsa reporta más de 300 casos nuevos de tuberculosis en 2019, publicado el 24/03/2020. Disponible en: https://conexionvida.net.pe/2020/03/24/minsa-reporta-mas-de-300-casos-nuevos-de-tuberculosis-en-2019/
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Ley Nª26842, Ley General de Salud, que en su artículo 122º precisa que la
Autoridad de Salud la ejercen los órganos del Poder Ejecutivo y los órganos
descentralizados de gobierno, de conformidad con las atribuciones que les
confieren sus respectivas leyes de organización y funciones, leyes
orgánicas o leyes especiales en el campo de la salud.
IV. PROPUESTA DE LA PRESENTE INICIATIVA LEGISLATIVA:
Si bien la actual pandemia generada por el COVID-19 generó una crisis que dio
lugar a tomar las medidas necesarias no sólo en materia de Salud, sino en los
ámbitos económico y laboral, entre otros, pero que en definitiva desbordó la
capacidad de reacción del Estado que no pudo encontrar las respuesta necesarias
u oportunas, evidenciado debilidades estructurales que debió sufrir la ciudadanía,
que además de padecer de hospitales hacinados, mala atención, falta de oxígeno
medicinal, cobros exorbitantes de este producto y de medicinas, perdidas de
cuerpos de fallecidos por el coronavirus, y una larga lista de cosas que se fueron
presentando y trataron de ser solucionados reactivamente.
Este contexto ha sido objeto de pronunciamiento de la Defensoría del Pueblo, que
en comunicado del 20 de mayo del año en curso precisó que “…es necesario el
fortalecimiento de los establecimientos del nivel I-3 (centros de salud, centros
médicos, centros médicos especializados y policlínicos) para la atención de la
consulta externa, a través de medios de comunicación que no impliquen la atención
presencial, y que el servicio de farmacia pueda ser dado a domicilio o de manera
desconcentrada, teniendo en cuenta el tratamiento de los pacientes con cáncer,
tuberculosis y otras enfermedades. También, se debe mejorar la atención en el
nivel I-4 (centros de salud y centros médicos con camas de internamiento) para
ampliar los servicios de hospitalización para emergencias, especialmente para las
gestantes. Finalmente, en defensa de los derechos fundamentales a la salud y la
vida de las personas, la Defensoría del Pueblo exige que las autoridades de salud
dispongan medidas urgentes para mejorar la capacidad de respuesta de los
diferentes prestadores de servicios de salud y, específicamente, se disponga en
Lima Metropolitana y Callao la ampliación de los servicios de salud, en base al
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fortalecimiento de la articulación público-privado, la información oportuna y la
provisión inmediata de equipos, medicamentos, personal e insumos”10.
Ciertamente, la presente de Ley pretende acentuar el real sentido del derecho a la
salud, sobre el particular el Tribunal Constitucional señaló que la Salud es
entendida como el "…estado en que el ser orgánico ejerce normalmente todas sus
funciones, Condiciones físicas en que se encuentra un organismo en un momento
determinado (…) Puede considerarse, entonces, como la facultad inherente a todo
ser humano de conservar un estado de normalidad orgánica funcional, tanto física
como psíquica, así como de restituirlo ante una situación de perturbación del
mismo. Así las cosas, el derecho a la salud se proyecta como la conservación y el
restablecimiento de ese estado. Implica, por consiguiente, el deber de que nadie,
ni el Estado ni un particular, lo afecte o menoscabe. Hay, desde tal perspectiva, la
proyección de la salud como un típico derecho reaccional o de abstención, de
incidir en su esfera. Pero también, como en la mayoría de derechos
constitucionales, el de la salud presenta una dimensión positiva que lo configura
como un típico derecho "prestacional", vale decir, un derecho cuya satisfacción
requiere acciones prestacionales. Esta dimensión del derecho se manifiesta con
especial énfasis en el artículo 12° del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales” (Sentencia N°1429-2002-HC/TC, FJ. 12 y 13).
Precisamente, a eso apunta la presente Ley, a que el Estado como responsable
de la política nacional de salud, y responsable de facilitar a todos el acceso
equitativo a los servicios de salud, no soslaye tales obligaciones en perjuicio de
todos aquellos ciudadanos que no pudieron y no pueden a la fecha, ser atendidos
durante la actual emergencia sanitaria, precisamente, el máximo intérprete de la
constitución ha establecido que “…La salud, como derecho fundamental, impone
al Estado el deber de realizar las acciones necesarias para que todas las personas
tengan acceso a los servicios de salud, en condiciones de equidad. En la obligación
jurídica de brindar a todas las personas un acceso equitativo a los servicios de
salud, entonces, especial preocupación ha de tenerse por las poblaciones más
10 Portal web de la Defensoría del Pueblo, Defensoría del Pueblo: imposibilidad de atención en los servicios de salud de Lima es inminente, publicado el 20/025/2020. Disponible en: https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-imposibilidad-de-atencion-en-los-servicios-de-salud-de-lima-es-inminente/
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vulnerables y, entre ellas, las personas calificadas en condición
de pobreza y pobreza extrema. Este es un deber que se justifica no sólo por la
especial dificultad de estas personas para acceder por su cuenta a los servicios de
salud, sino por la grave situación a las que estas personas se enfrentan ante el
evento de una enfermedad, lo que puede comprometer, además de la propia vida,
el ejercicio de otros derechos básicos y la propia posibilidad de superar la condición
de pobreza en que se encuentran” (Sentencia Nº0033-2010-PI/TC FJ. 13 Y 15).
Vemos que la Salud, y el derecho a la misma, conforman una dualidad donde el
Estado no puede ni debe renunciar a su obligación de prestar los servicios y medios
necesarios a los ciudadanos, en ese sentido, se propone declarar de interés
nacional y necesidad pública el restablecimiento de la prestación de servicios en
establecimientos de salud públicos y privados para pacientes con enfermedades
no relacionadas al COVID-19, bajo las condiciones y protocolos de salubridad
necesarios, recogiendo lo que finalmente el Tribunal Constitucional señaló acerca
que “la conservación del estado de salud en cuanto contenido del derecho
constitucional a la salud comprende, a su vez, el derecho de acceso y goce de las
prestaciones de salud. La conservación de la salud no es posible sin el acceso y
sin el goce de las prestaciones correspondientes. Por esto, el acceso y el goce de
las prestaciones de salud también están comprendidos en cuanto ámbitos de
protección o contenidos del derecho a la salud. En consecuencia,
una denegación arbitraria o ilegal del acceso a la prestación, una restricción
arbitraria de la prestación, una perturbación en el goce de la misma o, finalmente,
una exclusión o separación arbitraria o ilegal de la prestación, constituyen lesiones
del derecho constitucional a la salud” (Sentencia Nº7231-2005-PA/TC, F.J. 2)
En el marco de esta situación es pertinente precisar que, de acuerdo al Reglamento
de Establecimientos de Salud y Servicios Médicos de Apoyo, aprobado por D.S.
Nº013-2006-SA, se entiende por establecimiento de salud “…aquellos que
realizan, en régimen ambulatorio o de internamiento, atención de salud con fines
de prevención, promoción, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, dirigidas a
mantener o restablecer el estado de salud de las personas” (Art.17°), se clasifican
en establecimientos sin internamiento, y establecimientos con internamiento
(Art.18°), de los cuales, son establecimientos sin internamiento: a) Puestos de
salud o postas de salud, b) Centros de salud o Centros médicos, c) Policlínicos, d)
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Centros médicos especializados, e) Consultorios médicos y de otros profesionales
de la salud (Art.45°); en tal sentido, los alcances de la presente Ley se extiende a
estos últimos por ser aquellos que dejaron de atender como consecuencia de la
presente emergencia por el Covid-19.
V. EFECTOS DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL
La presente iniciativa legislativa no contraviene con la Constitución Política del
estado ni de ninguna otra norma; por contrario, la afirma en la defensa de los
derechos fundamentales como la vida, la salud y la dignidad.
VI. ANÁLISIS COSTO – BENEFICIO
En la medida que la presente iniciativa legislativa no acarreara ningún gasto al
Estado, ni costo negativo, ya que se trata de un proyecto de ley declarativo de
prioridad para propiciar que el Estado dentro de sus competencias y funciones, con
los presupuestos ya existentes, proceda a regularizar la atención a los pacientes
no COVID-19.
VII. RELACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE ESTADO EXPRESADAS EN EL
ACUERDO NACIONAL
La presente Ley que plantea declarar de interés nacional y necesidad pública el
restablecimiento de la prestación de servicios en establecimientos de salud
públicos y privados para pacientes con enfermedades no relacionadas al COVID-
19, bajo las condiciones y protocolos de salubridad necesarios, armoniza con los
Objetivos y Políticas de Estado que conforman el Acuerdo Nacional, como es el
caso del Objetivo II: Equidad y Justicia Social, que contiene enfoques acerca de
la lucha contra la pobreza, haciendo hincapié que esta debería ser parte de una
estrategia integral de desarrollo que contemple, tanto el acceso universal a los
servicios públicos: salud, educación, carreteras, agua, saneamiento, electrificación
y seguridad. Asimismo, de manera concreta también coincide con la Política 13:
Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social, la misma
que contiene como política específica asegurar las condiciones para un acceso
universal a la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad.
Lima, 7 de julio de 2020
