Revista Latinoamericana de Administración Pública

Aparece esta edición de la Revista Latilluamerieana leAdminislradón Pública gracias a la contribución d.. .aCoordinación General de Estudios Administrat; ¡OS JI' laPresidencia ele la República. Petróleos Mexicanos, Cerní­sion Federal de Electricidad y Nacional Financiera. LaAsociación Latinoamericana de Administración Públicaagradece profundamente a los titulares de estas instuucio­W'S del golJi..rno mexicano su colaboración y su interésr-n el progreso de las ciencias administrativas.

Las empresas públicas y las empresas privadasen el sistema económico venezolanov

Allan BREWER CARIAS

Venezuela

huroducción

Uno de los temas de mavor interés en elderecho público contemporáneo, sostenido per­manentemente en las últimas tres décadas, hasido el de las empresas públicas, es decir, el delas organizaciones económicas del Estado parala producción de bienes V servicios.

Si el proceso de crisis y cuestionarniento queprovocó la post-guerra fue importante en elcampo económico y social, ello St' debió alnuevo papel que el Estado asumió en economíastradicionalmente liberales. Esto provocó tam­bién, una transformación sin precedencia en elderecho público y en particular, en (.\ derechoadministrativo.

Particularmente fue, sin duda, el proceso de lasnacionalizaciones desarrolladas en países comoFrancia e Inglaterra y del control de laeconomía debido a la crisis post-bélica qm~

asumió el Estado en países como Italia, lo quecaracterizó aquel viraje. El Estado, por unadecisión político-económica o por fuerza de lacrisis, se convirtió en un agente del procesoeconómico, conductor de las más importantesindustrias del país, y contralor de las activida­des particulares. EI'fenómeno de las nacionali-

* El pres<:'nle documento fue discutido en el XCongreso [nternaciunal de Derecho Comparado. Buda­pesl, sepnembre 1978.

zaciones consolidó el hecho de la aparición delas empresas públicas en manos del Estado.

El Estado venezolano, y todos los estadoslatinoamericanos, no escaparon a esta inlluen­r-ia. Si bien habían establecido algunas empre­sas económicas con anterioridad a la post­guerra, ello no había dejado de ser un fenóme­no aislado. Con posterioridad a 1945 fue, enefecto, cuando se comenzó a producir unaverdadera inflación del intervencionismo em­presarial del Estado, que lo ha llevado hoy aser. en conjunto, el grupo económico empresa­rial m.is poderoso del país.

Sin embargo, en Venezuela y en general, enAmérica Latina, la participación empresarialdel Estado en la economía no ha significado laeliminación de las empresas privadas, Al con­trario, el sistema de economía mixta qut' se haestablecido. ha cond ucido a que empresaspúblicas y empresas privadas compitan en elproceso económico, salvo en sectores que e!Estado se haya reservado exclusivamente.

Las presentes notas tienen por objeto analizaren en el sistema jurídico venezolano. el régimenlegal de la competencia entre las empn'saspúblicas y las empresas privadas. Para 1'110. sinembargo. estimamos necesario puntualizar laslíneas generales del sistema de economía mixtaque impera en Venezuela lo que se hará en unaprimera parte; establecer las caracft>rísticas

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generales de las empresas públicas, particular­mente sus formas jurídicas, y su diferencia conlas empresas privadas, lo cual se hará en unasegunda parte; y por último, en una terceraparte establecer las modalidades más relevantesdel rúgímen de competencia y de relacionesentre las empresas públicas y las empresasprivadas,

Primera Porte

El Si,~lf'm(J Económico Venezolano ,'omo unSiuemo fil' Economía Mixta

1, El Sistema de economía mixta

Sin lugar a dudas, una de las características delEstado en Venezuela, en el último cuarto delsiglo xx, es su participación decisiva en elproceso económico, El Estado no sólo regula laactividad económica de los particulares, planili­ca su acción y orienta la del sector privado, sinoque también participa activamente en la econo­mía, como productor de bienes y servicios. ElEstado, en definitiva, se muestra cada vez máscomo un Estado Empresario, ((Uf' extrae eindustrializa el petróleo y el hierro, que explotaempresas de transporte, que produce azúcar,que comercializa bienes de consumo y que eshasta hotelero, Esta imagen del Estado Ernpre­sario es cada vez más común, pues en muchoscasos, es la imagen qUt~ Ill~g<l a los particularesconsumidores o usuarios,

La emprf"Stl. pública, por tanto, antaño vistacomo un atentado a la libertad eeonémica de losparticulares, hoy a entrado en las costumbres dela acción estatal. Si algo caracteriza al EstadoSocial de Derecho es precisamente, ahora, suactividad empresarial. Pero para que este fenó­meno de la intervención activa del Estado hayasido aceptado, fue necesario la produceión decambios en el sistema económico. El viejoesquema del Estado liberal, hoy cada vez máscuestionado, no resistía d empuje de la activi-

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dad empresarial del sector público. Fue necesa­rio, en Jos países dI" formación capitalista, llegara un sistema de economía mixta que otorgara alEstado potestades propias y directas para actuaren el pro('f~so económico.

En efecto, dentro de los regímenes político­económicos contemporáneos y entre los siete­mas capitalista y socialista, se ha venido confi­gurando un estadio intermedio denominado deeconomía mixta, en el cual el papel del Estadocomo empresario o regulador de la vida ceonó­mica se ha convertido en lo suficientementeimportante para poner en duda todos loscalificativos de capitalistas o de libre empresacomunes a todos los países no socialistas, perono tan absolutamente importante como parajustificar el calificativo de socialista a los paísesque están en este estadio intermedio. Venezuela,indudablemente, puede ubicarse dentro de estossistemas de economía mixta.

11. Fundcmeiuo« Consusucionales,

En efecto, los fundamentos del sistema econó­mico venezolano están determinados con preciosión en el texto constitucional, en el capítulodedicado a los derechos económicos, en lossiguientes términos:

Art. 95. El régimen económico de la Repúblicase fundamentad en los principios de justiciasocial que aseguren a todos una existencia dignay provechosa para la colectividad.

El Estado promoverá el desarrollo económico yla diversificación de la producción. con el fin decrear nuevas fuentes de riqueza. aumentar dnivel de ingresos de la población y fortalecer lasoberanía económica del país.

Art. 96, Todos pueden dedicarse libremente ala actividad lucrativa de su preferencia, sin máslimitaciones (lue las previstas en esta Constitu­ción y las que establezcan las leyes por razones

de seguridad, de sanidad y otras de interéssocial. La Ley dictará normas para impedir lausura, la indebida elevación de los precios y, engeneral, las maniobras abusivas encaminadas aobstruir o restringir la libertad económica.

Art. 97. No se permitirán monopolios. Sólopodrán otorgarse, en conformidad con la leyconcesiones con carácter de exclusividad, y portiempo limitado, para el establecimiento y laexplotación de obras y servicios de interéspúblico.

El Estado podrá reservarse determinadas indus­trias, explotaciones o servicios de interés públi­co por razones de conveniencia nacional, ypropenderá a la creación y desarrollo de unaindustria básica pesada bajo su control.

La ley determinará lo concerniente a lasindustrias promovidas y dirigidas por el Estado.

Arl. 98. El Estado protegerá la iniciativaprivada, sin perjuicio de la facultad de dictarmedidas para planificar, racionalizar y fomentarla producción, y regular la circulación, distribu­ción y consumo de la riqueza, a fin de impulsarel desarrollo económico del país.

Tal como puede deducirse claramente de loscuatro artículos transcritos de la Constitución,el sistema venezolano no se encuentra ubicadototalmente ni dentro de las llamadas "econo­mías de mercado", donde la libre competenciaes la regla y las intervenciones (reguladoras oactivas) del Estado son la excepción; ni dentrode las denominadas "economías socialistas",donde la propiedad de los medios de producciónse ha estatiaado o socializado totalmente. Elsistema económico venezolano. constitucional vrealmente, es un sistema de economía mixtaque. si bien protege "la iniciativa privada",permite al Estado una gran intervención, nosólo de carácter regulador, sino activa, comoEstado Empresario. Por tanto, puede decirse

que en el sistema econonuco venezolano el"sector privado" de la economía no es la regla,y el sector público la excepción. Es decir, elsector público y la intervención del Estado en lavida económica no es subsidiaria respecto alsector privado en aquellas áreas en que éste nopodía cumplir satisfactoriamente con las exigen­cias del proceso económico. Sino que. alcontrario, se consagra constitucionalmente unsistema de economía mixta en el cual el Estadopuede tener una amplísima participación some­tida materialmente a muy pocos límites: elámbito del sector público respecto del sectorprivado, por tanto, dependerá de la políticaeconómica y social concreta del gobierno.

Tal como lo ha precisado la Corte Suprema deJusticia: "Las actividades del sector públicopueden aumentar en la misma medida en quedisminuyen las del sector privado, o viceversa,de acuerdo con el uso que hagan las autoridadescompetentes de los poderes que les confiere elconstituyente en las citadas disposicio­nes" "Yen razón de ello, es posible que unservicio pase del sector público al sector priva­do, paen que sea explotado como actividadcomercial o industrial COI] fines de lucro, o ljueel Estado reasuma la responsabilidad de prestarel servicio directamente o por medio de unórgano contratado por {~J. entre otros motivos,por razones de 'conveniencia nacional' segúndice el constituyente en las disposiciones antescitadas" (Sentencia de S-lO- 70 en GacetaOficia/N" 1447 Ex!. de 15·12·70).

La importancia fundamental de la fórmulaconstitucional venezolana está, quizás. en quesignifica un abandono total a la vieja fórmulaliberal <todavía novedosa para algunos neclibe­ralee- del principio de la subsidiaridad delEstado en relación a la iniciativa privada.Según este pimcipic. los entes públicos única­mente deben intervenir para suplir la inexisten­cia o defectuosa actuación de la iniciativaprivada, o en otras palabras. debe haber "abe-

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tención de toda intervención allí donde el librejuego de la iniciativa privada es más quesuficiente para satisfacer adecuadamente lasnecesidades públicas". Al contrario, en elrégimen venezolano, la intervención estatal nies subsidiaria de la iniciativa privada ni tienelímites y ella estará directamente condicionadapor la consecución de los fines que tiene elEstado.

111. El objetivo general de la ituenencíón. delEstado

En todo caso, la consagraclOn del caráctermixto del sistema económico venezolano y laamplia habilitación constitucional dada al Esta­do para intervenir en la vida económica, se hahecho partiendo de una consideración que eshasta cierto punto, uno de los fines de lasociedad y del Estado: la búsqueda del desarro­Ilo económico y social del país. El objetivofundamental de promover, impulsar y fomentarel desarrollo económico y social no sólo orientala normativa constitucional, sino que formaparte de la regulación del texto fundamental enlos artículos transcritos anteriormente. Por ello,la intervención del Estado en la economía y elcarácter no subsidiario de la misma, no puedenconsiderarse como un componente más delsistema económico al igual que cualquier otroaspecto del sector privado, sino que cualquierenfoque que se haga del sector público, ha detener en cuenta la finalidad de su ámbito yactuación dentro del sistema económico: propug."nar el desarrollo económico y social. En estaforma, por tanto, el sector público no tiene nipuede tener dentro del sistema económicovenezolano, el mismo tratamiento que el sectorprivado. Si el Estado ha decidido asumir ydesarrollar directamente la industria petrolera ypetroquímica, la industria siderúrgica, la indus­tria del gas natural, la comercialización de 108productos derivados del petróleo, para sólohacer referencia a aquellas activdades que noconstituyen un servicio público en sentido

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estricto, ello no lo ha hecho con el solo criterioespeculativo o de obtención de un beneficioeconómico, como sería el principal criterio delas actividades desarrolladas por el sectorprivado, sino básicamente como mecanismospara asegurar la soberanía económica del país,promover su desarrollo económico y social, yelevar el nivel de vida de la poblar ión a travésde mecanismos de redistribución de la riqueza.

Tal como lo ha precisado la Corte Suprema deJusticia con la sentencia citada: ". .. no sonidénticos los motivos que determinan la acciónestatal y la de los particulares en los camposque, respectivamente, le sean asignados: lasatisfacción de las necesidades colectivas consti­tuye uno de los fines del Estado y no la ocasióno el medio de obtener una ganancia, ni aún el)el caso de que los usuarios estén obligados apagar una retribución para el servicio que se leepreste. En cambio, es la especulación entendidaen e! sentido de obtener un beneficio lícito enel ejercicio de una actividad lucrativa, lo queimpulsa generalmente a los particulares a encarogarse de la gestión de servicios de utilidadpública. Por tanto, lo que es para los particula­res un simple negocio, puede significar para elEstado, en la generalidad de los casos, elcumplimiento de un deber insoslayable" (loe.cit.}.

IV. Las diversas facetas de la intervenciónestatal

Ahora bien, conforme a la habilitación ccnstitu­cional que tiene el Estado de intervenir en lavida económica y socia}, el Estado en Venezue­la, para el cumplimiento de sus fines. ha venidoadoptando varias funciones. En primer Jugar.las de! Estado regulador, cuando la interven­ción se limita a regular legalmente y controlarlas actividades privadas, por ejemplo, en leyescomo las de Protección al Consumidor, deBancos y otros Institutos de Crédito, o deEmpresas de Seguros y Reaseguros. En segun·

do lugar, las del Estado promotor o de fomento,cuando la intervención del Estado se orienta aestimular las iniciativas privadas en ciertasáreas de la economía, por ejemplo, en leyescomo las del Mercado de Capitales, que buscaestimular y canalizar la participación del ahorroprivado en empresas. En tercer lugar, las delEstado prestador de servicios, cuando la inter­venci.ón del Estado se convierte en directa yactiva, por la asunción, por el mismo, general.mente con carácter de monopolio, de ciertasactividades con carácter de servicio público. Tales el caso, por ejemplo, de los servicios decorreos reservados al Estado. En cuarto lugar,las del Estado empresario, cuando la interven­ción del Estado también es activa y directa,pero en actividades industriales y comercialesque no tienen el carácter de servicios públicos.Tal es el caso de las industrias que el Estado seha reservado o de las actividades industriales ocomerciales que ejerce a través de sus Empre­sas, en concurrencia con el sector privado; y enquinto lugar. las del Estado planificador, cuan­do la intervención del Estado tiene por objetoordenar la totalidad de la economía hacia laconsecución de objetivos de desarrollo en unplazo determinado de tiempo, mediante técnicasde planificación del desarrollo económico ysocial.

Dentro de estas funciones se destaca sin duda,la del Estado Empresario. Para el cumplimientode tal tarea, el Estado ha venido adoptando lasmás variadas formas jurídicas para sus empre·sas, utilizando tanto formas jurídicas de derechopúblico como formas jurídicas de derechoprivado.

Segunda Parte

La Categorización de las Empresas Públicas

La expresión "empresa pública" se ha venidoutilizando en estas notas, y se utilizará, paraidentificar toda forma de actuación empresarial

del Estado, es decir, toda forma de organizaciónestatal para la producción de bienes y servicios.El término no responde, por tanto a una formajurídica determinada, sino que tiene más bien,una connotación de carácter económico.

Siendo esto así, para individualizar ¡·Urídicamen.te a las empresas públicas, po cuanto lamayoría de ellas están constituidas con formasjurídicas personificadas de derecho público o dederecho privado, se hace indispensable determi­nar previamente las formas de la descentraliza­ción administrativa funcional en las cuales se haapoyado el Estado para realizar las actividadesempresariales.

1. Las formas jurídicas de la administracióndescentralizada

La evolución de medio siglo que ha dado origena la administración descentralizada en Venezue­la, a partir de 1928, se caracteriza, entre otrosfactores, por Ia utilización de una enormevariedad de formas y de regímenes jurídicos,hasta el punto de que sólo podría señalarse,como denominador común de esas institucio­nes, la presencia de un interés público que setrata de atender por su intermedio.

En tal sentido, se pueden distinguir, dentro delos diversos organismos descentralizados, aque­llos entes constituidos conforme a procedimien­tos propios del derecho público, que se denomi­nan establecimientos públicos, de los entesconstituidos con base en normas propias delderecho privado.

l. Las formas jurídicas de derecho público

Dentro de la categoría de establecimientospúblicos se distinguen los establecimientos púoblicos institucionales. los establecimientos púoblicos corporativos y los establecimientos públi­cos asociativos. Todos ellos tienen como rasgocomún, la presencia de una personalidad jurfdi-

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ca de derecho público y de un patrimonioautónomo distinto e independiente del FiscoNacional. La creación de los mismos es de lareserva legal y es precisamente por ley, o envirtud de la Ley, que obtienen personalidadjurídica de derecho público.

Es de hacer notar que comúnmente muchos deestos organismos son denominados impropia­mente institutos autónomos, aún cuando unanálisis más detenido de la naturaleza de losmismos permite establecer categorías dentro deellos, en base a los fines que persiguen y alrégimen jurídico de que están dotados.

A. Los establecimientos públicos instuuciona­les

Esta figura corresponde a los institutos autóno­mos, y su origen radica en la segregación deciertas funciones de la administración central,que se cumplen con mayor propiedad dentro deun régimen jurídico que les permita una mayorflexibilidad en el manejo de su patrimonio y ensu capacidad negocial.

La Constitución Nacional en su artículo 230establece varias notas fundamentales para defi­nir el Instituto Autónomo en Venezuela: a) Sucreación mediante ley formal. b} Su organiza­ción con arreglo a lo dispuesto en la Leyorgánica de la Hacienda Pública Nacional(mientras se dicte una Ley Orgánica de entesdescentralizados a la cual deberán adaptarsetodos los Institutos Autónomos); y c) LosInstitutos Auténomos quedan sometidos al con­trol por parte del Congreso en la forma que ellegislador determine.

Cuando el Estado dota dl~ personalidad y proveede un patrimonio propio a estos entes públicosno por ello los exime del control estatal, sino(fue, por el contrario, el Estado los crea, lossuprime, los modifica y se reserva el derecho de

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tutelar su actividad, a través de diferentesformas de control.

Estos organismos no pueden concebirse sinocomo formando parte del Estado para atender auna de sus funciones, y por tanto, se consideranórganos de la Administración Pública Nacional.En definitiva son personas de derecho públicoestatales, ('5 decir, encuadradas en la organiza­ción general del Estado.

De acuerdo a la referida norma constitucional,entonces, se puede definir a los InstitutosAutónomos como entes del derecho públicocreados por Ley, con patrimonio propio eindependiente del Fisco Nacional, dotados depersonalidad jurídica y sometidos a la tutela delEstado.

Desde el punto de vista de las actividades querealizan los Institutos Autónomos, podrían tra­tar de identificarse o clasificarse en razón de lamateria. Sin embargo, este criterio no es válidoen nuestro país debido a la excesiva variedad detareas y cometidos que tienen asignados estosentes. En efecto, existen Institutos Autónomosque realizan actividades industriales y comercia­les; y otros en cambio tienen asignada laprestación de servicios públicos o la realizaciónde tareas de investigación, de ejecución deobras, de desarrollo social, de fomento a laeducación y a la cultura, de desarrollo regional,de financiamiento y promoción de la actividadeconómica privada, y de numerosas funcionesde la más diversa índole.

Por otra parte, la terminología que se hautilizado para designar a los Institutos Autóno­mos es sumanente variada: Institutos, Adminis­traciones, Bancos, Círculos. Cajas, Consejos,Patronatos, Corporaciones. Fondos, lodo locual, en determinados rasos, ha inducido aconfusión sobre la naturaleza de estos entesdescentralizados.

B. Los establecimientos púbticos corporativos

La categoría de establecimientos públir cs r-or­porativos se caracteriza por la presencia de unsustrato personal. comunidad o corporación queda a estos entes un carácter diferente al desimples dependencias administrativas deseen.tralizadas. En efecto, la naturaleza de los finesque persiguen estos entes exige que los mismosno sólo estén dotados de autonomía. entendien­do este concepto en el sentido tradicional qut'se le da en nuestro país. sino, ademés. de laposibilidad de elegir sus autoridades:

Der tro de esta categoría de establecimientospúblicos se incluye, por una parte, a lasUniversidades Nacionales Autónomas y, por laotra, a los Colegios profesionales. Con respectoa las primeras, la Ley dI:' Universidades estable­ce que "La LJ niversidad es una comunidad deintereses espirituales que reúne a profesores yestudiantes en la tarea de buscar la verdad V

afianzar los valores trascendentales del ho,fl".bre". Ahora bien, la condición particular deestos establecimientos públicos implica la casiausencia del control de tutela por parte delEstado. y el único control relativo previsto estáatribuido al Consejo Nacional de Universidades.

El segunde tipo de establecimiento públicocorporativo. caracterizado por la existencia deun sustrato personal o corporación ti" interesesde tipo profesional, está constituido por loscolegios profesionales, los cuales l'slán dotadosde personalidad jurídica (le derecho público porvirtud de la Ley que los regula. Los colegiosprofesionak-s. que son el ejemplo más acabadode establecimiento público corporativo, no es­tán somt'lidos a control de tutela, V disfrutan defacultades tributarias con rt'SPI'('h: a sus miem­bros, lo t¡Ut· ks confiere una total independen­cía financiera frente al Estado. Por esta razón,en algunos países se califica a ("Sto;; en tes comoestablecimientos públicos /lO estatales.

C. Lm I'slahlnin¡ú'll(oS púhli('oS asociatiros

La característica primordial de estos estableci­mientos radica en que siendo personas jurídicasde derecho público se consmuycn bajo la formadI' sociedades por acciones para permitir laparticipación de capital privado en su funciona­miento. Se diferencian de las empresas delEstado, en que éstas son personas jurídicasconstituidas totalmente conforme a un régimenrI,' derecho privado. de acuerdo, al Código deComercio. Por otra parte, esta categoría deestablecimientos públicos se diferencian de losInstitutos Autónomos en que éstos, por serdependencias de la Administración. están some­tidos a tutela administrativa y a un ri'gimenjurídieo especial que no acepta la participacióndel capital privado en su funcionamiento.

El carácter intermedio de estos entes, concaracterísticas que los acercan tanto a la"empresas del Estado, romo a los .rstitutosAutónomos, hace que tengan un régimen jurídi­co particular para cada uno de ellos, tlueaparece definido en los diferentes estatutos

jurídicos que los crean. Así. por ejemplo, dBanco Central de Venezuela, a pesar de queantes de la reforma de 1975, admitía laparticipación privada en la constitución de sucapital. no podía aceptar un número de accio­nes privadas tJue representara más del SO porciento de su capital social. En cambio, conrespecto al Banco de los Trabajadores. secontempla en la Le, IIue lo crea, que lasacciones detentadas por I Estado serán adquirí­das progresivamente pur los trabajadores, hastallegar a U/la sustitución .ctal. Cuando se produz­ca, se habrá transformado el Banco de losTrabajadores en un establecimiento público noestatal.

La diferencia en el régimen jurídico de ¡HU 'asinstituciones antes de 1975 se fundamenta enla índole de los intereses que penw¡!;uían; elBanco Central de Venezuela tiene cncomenda­das funciones que son típicamente estatales porreferirse al mantenimiento del equilibrio finan-

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en-ro del país, lo '11l1' llevó a (IUf' en la reformade 1975, la participación privada desapareciera,sin quc sufriera alteración la gestión '1Ul' realizael Banco Central.

Por lo qUt~ respecta al Banco de los Trabajado­res por ejemplo, la panicipar-ión estatal puedep..rfcctamentc desaparecer sin que ello impidala consecución de los fines particulares qUt:pNsiglll' este organismo.

2. Las [onna» jllrídi("({s de dervclu¡ privado

Una de las características que definen 1: -jor t,jcambie t-u la concepción de los fines delEstado, viene dada por la utilización de formasjurídicas (lue en 1'1 Estado abstencionista esta­ban reservadas a la iniciativa privada. Enefecto, no 1'8 sino a partir del presente siglocuando la Administración comienza a realizarcometidos estatales utilizando para ello figuraspropias del derecho privado: empresas morcan­tilos, asoc-iaciones civiles y fundaciones.

A. Los sfJ('¡I'(/tub's 1/j('r('(lIlti/('.~ di' I·apila/ pú­blico

La actividad administrativa de gestión cconómi­1'3 ellrontrú en las empresas mercantiles suforma de expresión más acabada. En virtud deella, el Estado se sometió a un régimen jurídicode derecho privado y S" colocó en las mismascondiciones jurídicas t/ue los particulares. Estacircunstancia no impidió por lo demás, que elEstado pudiera realizar actividades en condicio­nes de monopolio en virtud de ley.

Las sociedades mercantiles de capital público,comúnmente denominadas {>mpre.~as del Estadose constituyen y funcionan conforme al procedi­miento y al régimen jurídico establecido en elCúdigo de Comercio. Actualmente, no existe uncuerpo de normas particulares que sea aplicablea las emprt'sas del Estado, aparte de la disposi­ción ccnstuueicnal en virtud de la cual la

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actividad d,' estos entes está sujeta al controldl'l Congreso, en la forma que la ley lot~stabkzca (Art. ).

Por otra parte, en las le)'f's dt' Presupuesto se havenido exigiendo desde han' algunos años,determinados requisitos como ('S el de laaprobación purlanu-ntaria, para la adquisición oenajenación de acciotH'S pOI' parle dd Estado,JI' un Instituto Autbnomo o tll' una empresa osociedad en la qul' el Estado tf'nga la mayoríade las act'iont's o una participación decisiva.Además, en la reforma dI' la Ley de CréditoPúblico, dI' 1976, se- t'stabkciú Illlt' las t'mprc­sus del Estado, al igual (IUt: las fundaciones deinterés público, quedan sujetas a un rógimensimilar <11 f'stahlt'cido en ,osa Lev para losInstitutos o Eslablcl'jrnit'llto...; Autónomos.

Dentro dI' las ;~mpn'sas del Estado calw di-tiu,,!<ujr las empwsas dr- capital público, dt' las dI'economía mixta. El! t'l primer caso. :.;¡: trutu d,'sociedades mercantiles I'uyas acciones son dt,propil'dad exclusiva del Estado, o en las qU('t'sll: POSt'c al menos d 7,5 por ciento d(' lasacciones. Este porcentujr dt· aceiOllt'S I'S (,1 que,conforme a las normas del Código dt' Conu-rcio,confiere a su propietario la posibilidad dI'determinar definitivamente la acción dt' laI'lllpt't'sa.

Las I:'mprt'sas dI' economía mixta son aquellassociedades mercantiles en las IIUf' el Estadoposee una participación igual o superior a lamitad del capital social d.. la misma.

Aparte estos dos tipos de emp!·"~as, el Estadotiene participación minoritaria en numerosasempresas mercantiles, las cuales conservan elcarácter privado, dado que el Estado no tiene.con respecto a ellas, la posibilidad de condicio­nar la actividad de las mismas.

Por otra parte, entre las empresas del Estado, sedistinguen aquellas creadas por éste, directa-

mente, de las constituidas por un 1nstitutoAutónomo u otra empresa del Estado, aúncuando esta diferenciación no tiene ronseoucn­cies «n cuanto al régimen jurídico aplicable.

Las consideraciones anteriores son tambiénaplicables con respp"to a las asociaciones civilesen las 'lv" el Estado tiene una participacióndecisiva. La regulación df' las mismas estácontenida en el Código Civil, p"ro en lodo caso{'s una de las formas jurídicas dt, tI"e se ha"al ido el Estado para dcso-ntralizar sus activi­dades.

En nuestro país, J:.¡ forma soqc!uria púhli''<l seha reservado para la realización dI' t'omt'lidos deinterés general en l-l sector a~rkola. El Consejode Bienestar Rural y los Fondos dI' DesarrolloAlgodonero. Frulí"I;b y del Ajonjolí, r-nnstitu­yen caso.'> e-n (ju,' la acción estatal se- rt'aliza porintermedio de Asociaciones Civi!cs. Fn ('sto,.;casos, se acogió esta -atcgorfu jurídica parapermitir la participación privada e-n [a gestiónde estos organismos. pNO el Estado St' reservóla orientación de los mismos ('onforme a lasexigencias del ¡n/l-r/'s público,

C. La,\'jiuu{lwiOlIl'S de lIItl'r¡'.~ /uíhlil'iI

Las fundaciones no son persona" jurídicas detipo asociativo. sino universalidades de bienesdotadas de personalidad jurídica para cumplircometidos de bent'ficio colectivo. La constitu­ción de las fundaciones de inlt'rl's público esordenada, por lo general, mediante un decretopresidencial, pero la personería jurídica se lact.ucaba el cumplimiento de las formalidades,1-' registro, conforme a las disposiciones delC,jdigo Civil.

El fundador. es decir, la persona que destinaunos bienes para constituir la fundación puedeser la República o cualquiera de las personas

jurídicas estatales, pero también se aceptaparticipación privada en la constitución delpatrimonio de la fundación. Aún en estos casos,el Ejecutivo se reserva la designación de losadministradores de la fundación, cuando setrata de fundaciones nacionales.

11, Las formas juridicos dI' llts "mpTl'Ml.~ púMi-("I/.~

1. A l/st'lIáa de un solo (lj)(J !q~a!

Dada la ausencia de una normativa ¡!:"Iwralrelativa a las empresas públicas CI1 Vcn,'zw,la.éstas no tienen un solo tipo legaL El Estado.para ccnstitulrlas, ha recurrido, en cambio. a[os tipos o formas jurídicas t¡u,~ permite elordenamiento jurídico: como personas til' derc­che público. los institutos autónomos; y comopersonas de d"fl'cho privado. las sociedadesanónimas; y otras formas. corno las asociacionesciviles y las fundaciones, Como consecuencia.en (·1 cal[ilogo de las empn'sas públicas vcnczo­lanas. no existe tampoco una denominaciónuniforme respedo de ellas. Al contrario, hanadopl;lwl las más variadas denominaciones:instituto. corporación, fondo. compañía anóni­ma. sin que' ni siquiera estas denominaciones secorrespondan siempre. e-un alguna forma jurídi­ca determinada.

La clasificación fUIHb! .cutal de los tipos deempresas públicas par! de que las mismastengan o no personalidad jurídica propia, distin­ta de la del Estado. En los casos en que sí latienen. se distinguen las formas jurídicas dederecho público o de derecho privado.

2. Las [orma« personitícodas

A. Las [ormos jurídicas Ift-! duec/ul p/blic(J

Para la realización de sus actividades industria­les y comerciales, el Estado ha recurrido 3 las

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más variadas formas de descentralización vaanalizadas.

En primer lugar, ha recurrido a las formas dederecho público, es decir, a la figura de losestablecimientos públicos institucionales y delos establecimientos públicos asociativos. Enambos casos se trata de personas de derechopúblico. En cuanto a la figura del Institutoautónomo, a pesar de su nombre, la inflexibilí­dad de muchas normas hacendísticas y decontraloria, han impedido que los mismospuedan, con la debida agilidad, realizar activi­dades empresariales. Sin embargo, pued- decir­se que ésta fue la primera figura que utilizó elEstado para establecer empresas públicas. Esafue la forma jurídica que se le dio, por ejemplo,al Banco Agrícola y Pecuario en 1928.

En cuanto a la figura de los establecimientospúblicos asociativos, la rigidez de los institutosautónomos se superó en gran medida al dárselela forma, a la persona pública, de sociedadmercantil. Tal sucedió con la creación delBanco Central de Venezuela, del Banco Indus­trial de Venezuela y del Banco de DesarrolloAgropecuario. La forma societaria, entre otrosaspectos, les dio a estos entes la categoría decomerciantes conforme al Código de Comercioy en gran medida, se les aplicó el régimen dedicho ordenamiento.

Como consecuencia de estas formas de derechopúblico, el "titular" del patrimonio descentrali­zado sólo es el Estado, y su organización internaestá establecida en la Ley de creación. Su formade gestión está sujeta a las restricciones propiasde la descentralización funcional, y en particu­lar, las provenientes del control de tutela que,sobre ellos, siempre ejerce un Ministro deadscripción. En sus relaciones con terceros,estos en les, pueden gozar de las prerrogativasdel Fisco Nacional, si su ley de creación así loestablece t'xpresamente.

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A pesar de que algunos de estos entes secalifiquen como "institutos autónomos", nosiempre se les ha asignado esa expresión en sudenominación. Así, existen corporaciones, pa­tronatos, fondos e institutos, que responden aesta categoría de personas de derecho público.

B. Las formas jurídicas dI' derecho privado

En cuanto a las formas jurídicas de derechoprivado, el Estado ha recurrido, para establecerempresas públicas, en general, a la forma de lasociedad anónima, y en algunos casos, a laforma de la asociación civil V de la fundación.reguladas en el Código Civil. .

En estos casos, normalmente el Estado haseguido las formas de constitución previstas enel Código de Comercio y en el Código CivilActa constitutiva con la participación de varias.entidades públicas como accionistas o asocia­dos, que luego se registra en el RegistroMercantil. En general, esos accionistas o asocia­dos son la República y otros institutos autóno­

mos o empresas públicas.

En los casos de sociedades mercantiles de unúnico accionista, como las empresas públicassurgidas de la nacionalización petrolera, Petró­leo de Venezuela C.A., por ejemplo se constitu­yó por Decreto del Presdiente de la Repúblicael cual fue posteriormente registrado en elRegistro Mercantil. Lo mismo ha sucedido conlas Fundaciones creadas por la República:mediante Decreto se ordena su constitución )'posteriormente se registra el Decreto en elRegistro Público.

En estos casos, la organización y funcionamien­to de estas empresas públicas con forma jurídi­ca de derecho privado, es la estal-lecida en elActa constitutiva o Decreto de creación y sugestión está sometida, en principio, al derechoprivado, salvo las excepciones establecidas ennormas especiales, como las del Reglamento de

coordinación, administración y control de losInstitutos de la Adminis(ració~ Pública Nació­nal de 1970, que les pueden ser aplicables.

En relación a estas empresas públicas, y enparticular aquellas con forma de sociedad ané­nima, no existe un control de tutela propiamen­te dicho, sino que los controles de parte de laAdministración Central se ejercen a través deJos mecanismos societarios: Asamblea de socioso fundadores.

Por último, en sus relaciones con los particula­res, las empresas con forma de derecho privado,en general, se rigen por éste, al igual quecualquier particular.

3. Las [ormus no personificadas

En general, puede afirmarse que la formaasumida por nuestra Administración Centralpara descentralizar actividades condujo a lacreación de personas jurídicas de derechopúblico o de derecho privado, distintas de la delEstado, ya que se consideraba que ésta era lamejor forma de eludir la inflexibilidad de laacción administrativa y el principio de unidaddel Tesoro. Por otra parte, era la única formaadmitida por nuestra legislación hacendística.

Ello no impidió sin embargo, que al margen delas normas legales, se hubieran creado patrimo­nios autónomos ein el otorgamiento de persona­lidad jurídica separada, como fue el caso de laComisión Nacional de Financiamiento a laPequeña y Mediana Industria y de ciertosfondos autónomos, como el Fondo Nacional deCafé v Cacao. Esta solución de los patrimoniosautón·~mos, aún cuando presentaba muchasventajas por lo que se adopta en otros países, notenía asidero le¡;;al en Vene;..euela.

Estos patrimonios autónomos son, dentro de la

Administración Pública Venezolana, haciendasunitarias y permanentes, (~m' se han destinadopara realizar determinada actividad por partedel Estado, cuya Administración tiene unaautonomía funcional, en el dominio financiero,contable y de gestión, sin adquirir por ellopersonalidad jurídica.

En todo caso, es necesario señalar que lospatrimonios autónomos considerados como unaforma de organización administrativa moderna,no estaban acogidos en nuestra legislación, yaque la única forma de autonomía recogida en laLey Orgánica de la Hacienda Pública Nacionalera la del Instituto Autónomo. Recientemente,sin embargo, la Ley Orgánica de RégimenPresupuestario de 1976 ha consagrado la figuracomo una de las excepciones al principio de launidad del Tesoro.

HI. Principales diferencias jurídicas entre em­presas públicas y privados

1. Tipo de derecho aplicable

Tal como resulta de la enumeración hechaanteriormente de l-is forman jurídicas de lasempresas públicas. puede señalarse que éstasestán sometidas a un régimen mixto de derechopúblico y de derecho privado, tanto en cuantose refiere a su constitución, organización yfuncionamiento. Las empresas públicas conforma de instituto autónomo. en dicho régimenmixto. están sometidas, con preponderancia, alderecho público, en virtud de la forma jurídico.pública del instituto autónomo; en cambio, enlas empresas públicas constituidas con forma desociedad mercantil, el régimen de aplicaciónpreponderante es el de derecho privado.

Por el contrario, en el caso de las empresasprivadas, éstas están sometidas en cuanto a suconstitución, organización y funcionamiento alderecho privado, sin perjuicio de las innumera­bles restricciones y limitaciones a la libertad

619

l'("OIII'IllW:l previstas I'n la...; In'l's (derechoj-lúhlit'o) )' \jUI', por SUplH'stO. les son apli"<lbks.

2" UIJI'rlm/ dI' or{!({lIi:;oo'li/l formol

A las n'striccimws ('stahlcl'idas para la cO!lstit\l­ción di' las I'll1pn'sas públicos, ronnast.r lalihl'rlad dI' constitución di' las I'mpn's<ls priva­das. con las limitaciones derivadas di' la n'gula­rión IIl' la libertad I'l'onúmic¡¡: rl'slricciolll'i<, porejemplo. para las inversiones extranjeras I"on­

f¡mlll' a la Decisión No" 24 del Crupo Andino;i'('slriITiolWS para la constitución tlt' ('1ll/JI"t'sashanearías "v 011"0'; instituto- dI' er('dilo o dI't'mpn'sas d!' seguros y I'l'asq!;uros, di",

Con/ornlt' a la Constitución. "(·1 Estado podráreservarse determinadas industrias, cxpkuacio­ru-s o servicios de inn-rés público por raZOIH's deconveniencia ilaciunal" (art. 97), y en base aesta facultad, d Estado SI' ha reservado lo,,;

;;igllt'n\l's, St'I'lofl'S de actividad e-conómiru, en

los cual('.'; no pueden o,)('rar t'lllpn'sas privadas:la industria dd gas natural. la explotación delmercado interno de los produrtos derivados dt'lpetróleo, la explcteción dI'! mineral dI' hierro. Vla industria y 1,1 comercio dI' tos hidro("<lrburo~"

En estos sectores. la rese-rva al Estado implicael establecimiento a su favor de un monopoliode derecho. y por tanto. sólo pueden oplTar e-ndichos sectores, las ('mpresas públicas constitui­das r-on tal finalidad. a las cuales SI' ambuva elejercicio de esas actividades. En materia d~~ gasnatural y dI' explotación del mercado interno delos hidrocarburos SI' atribuvó esa actividad a laCorporación VI'nl'zolana d¡:¡ Petróleo (CVP); enmateria ¡k explotación del mineral di' hierro, ¡l

la empresa constituida con tal fin Pv'' laCorporación Venezolana de Cuayana, la Ferro­minera del Onnoco: v en materia de la indus­

tria y el comercio 'de los hidrocarburos. aPetróleos de Venezuela C.A,

620

Las I'tllpn'sas públicas con forma d., instituto

autónomo la/ como SI' dijo. si sus L-\l'S dI'en-ación lo I'stahll'("t'll l'xpn's'UTlI'lltl'. puedengozar dI' la"" Im~rrogatints liI'l Fisl'l,\Jadonal.Por SUPUI'Sto, lit", t'rnpn'sas privadas, hl podrían.en ningún caso, gcxur rk- dichas pI,. -rogativas,así r-omo tampoco las .'llIpre.'>as públicas consti·tuidas CO/1 forma dI' SOl "i('(lad rru-rc-anfil.

Por otra parro, e-s Irecucmc '1u\' algunas l'tlIIJl"I'­

sas públicas gOI"I'1l dI' una exención /!:('nl'ral deimpuestos y contribuciones. como sucede con 1'1Banl'o Central de Vl'lwzut'la)' eon¡Pdrú!t'os lit'

V!'IH'zu('LI S,A., lo 'I'!" no sucede n-sp.v-to ti!'las 1'H1prl'Sa~ privadas las r-uah-s sólo pue-den dI'l'xorwrw"ill1l"S \'sp,'cíficas"

Por supuesto. e-] ri'¡;:iml·n (¡.~ derecho públicopredominante en las l'mlmosas públicas, implicala existencia de: obligaciones v restricciones lit­una naturaleza ljue no existe 1'11 las empresasprivadas. tal romo sucede en materia de controlfiscal, por ejemplo; lo qUl' 110 implica IjUC 1'11 su("ampo de actividad, las t'mpresas privadas, noSI' encuentren sometidas a una serie de resmc­

cionl's, obligaeion-s y sujeciones particulares.tal como Slll'l'dl' e-n materia de banc-os, SI'guros.l' inversiones extranjeras.

IV. Afpwas ('(tr([(,tNístic(lS di' las I'IlIprl'sas

,níMil'(!S

L Factores IJOlílin¡,\'-I'("UlUími("os do su apar/­á/m

La apuricióu de las I'mpres;ls públicas 1'11Venezuela obedece, sin duda. al cambio delpapel dt'1 Estado en la vida económica V social.A partir de la década de Jos años treinta. comoSI" dijo. ('/ Estado comienaa progresivamente aasumir un papel más adi\t) r-n la l'OIHlu("('íón

del proceso económico-social dt'l país. nlja (1;>

ser un Estado meramcru« lilwraJ o dI' fomento.y comienza a interveniren la vida econúmica,asumiendo o creando directamente I'mpn'saspúblicas.

Este nuevo papel lid Estado. se ha acentuado apartir de la última décudu. \' ahora SI' nosmuestra corno UII Estado pla'niíic:\dor y empre­sario. En esta forma, (,1 Eslado fUI' r-onst ituven­do progresivamente elllpn'sas en ,1<'lividadl'~" dI'producción (indusuiak-s, de J'inani'i¡w¡ielllo.agropecuarias. de servicios. ett-.. sin sustituir laactividad privada, ~. Ifluchas \'I'Cl'S 1'11 I"OI;('U­

rrcncia con la misma.

La creación dI' I'rnprt'sas públil'<ls hasta 1975,por tanto, no sr- d.,f-¡ió a mOliv¡lciolll'S políticasnacionalizadoras. Hasta 1'S1' año. sólo puedehablarse de »acionaliza.ión propiallwllll' djrha.en d ('<.ISO dI' la l'rnpn'sa de 1l'lal.lllOS. Clltllp¡ll'iíaAnónima Teléfonos dI' V"lwzlh'la (CANTV)ocurrida en 1954, mt-diantr la ,uhplI:>i"iúll dt'las acciones de dicha ('mp["l'~¡l por 1·1 [st'ld(l.

Hccicnn-mentc, e-n ]975, sin <'mbargo. SI'

produjeron n¡¡cionalizal'iolws ('1] dos .-epcil I·'·~

hésicos: el hierro .v ('1 pdJ'l)ko, lo:, cuak-s h;iil

sido reservados al Estado nll'.!;an!.' Lt'V. Enestos rasos, el mismo ranictcr de nacro;\ahza.ción dI' dichos ;;.,.·to¡'('s, t'vídl'IH:ia la pn":wll(·Í.:.J.ele factores polili.·os además tI(' los de carácterceo nómico, 1'11 la vrear-ión de la" "mp¡('~'lS

públicas 'I'!" manejan las industrias naciouuliz«­das.

2. La ('r;'af"iáll </(' {'fllprc.\((.\ jJlí/;{{('({S ffI<'diallÚ'

la adquiú("{(ín dI' ('flIjlresas liri/"fu/as

Adell\¡l,; dI' las Icrrues d,' ("l"('adÓll d,' ('mpn'saspúblieas por ados uniJa¡,'ral('s dpl Eswdo,mediattll' Ll'V, Df'ITelo Ej''l'ulivo o <1\'\0 dI> olrasempresas púhlicas, ha sido frecuenlc laconstitución d., I·mprf'~as públicas medianil' la;1I:!,!uisición por parte .Ie! Eslado (direetanwnll>

por la República ¡, por otras empn'sas públicas)dI' I'mpn'sas privadas. Esta adquisición se harealizado, mediann- compra a adquisición pada­da dI' las acccioncs de la empresa; 'l mediantemecanismos d.' cesión forzosa,

A. _Ad,/uiúááll (·O/l.\f'JlS¡w{: Compra () ('('SIIIII

(k aCclOI/(·.\

En la mayoría dc' los r-asos en lIt/{' las empn'saspúblicas hall surgido por la transformación deeJllpf(:.~as p;-ivadas e-n públicas mediante laadquisición di' aquellas por l'ntes público.!; )'otras. l~lllpl""sas púhl•• 'as, la I:ornpra o cesión deaoiones l'C'afizada por vía "OIN'flStpL ha sido lanorma. Por "jl'Piplu, la Compañía An{1I1illlaNal'i')naJ T,'!t·/(IllIIS dI' Vl'nvw('la (CA;\;TV)constituida en lino 1"\)1110 ernpn'sa privadaconcesionaria ti,·! .seni,jo de t"'{'fonos nj virtudde ronrruto ,j,. "()Il('I,_,,¡t)jI ;:proh",;,' por 1<,.\ de

6 dI' jilllw d,' vno. nn- adquir'i,L rv'" laHJ'plíLh¡ a en ]9.;';. i ~I j¡:, 11 ';.!"lbron en1IJ¡lIlO" privadas ,le ('IIl)jI'" :¡:" j' ridas. f~_I¡IS fue.l"1I11 :H¡1juiridas :n!:\I¡w·i);(' por la Hr-púl-lica, vn19.'54. l.a adqtlj~iE'[i)" :11' la CANT' plir dEsfad,: olH'd("'it, .' m .¡oJítica tI(' Il¡Wi(!r1,lliza­I .ón de Jos "i·n ¡,'!;¡, " t-k-fon¡a aún ruandodio nu lIw \lhj\'lo d- n!¡¡.-dl nulo .'Sl,llat lúnll,lldc ll'i('lolJaliz¡.,.iún. Lo! IOlb r-aso, la C·\ NTV,('ü'uo f'mpn'sa púhlica, adquirió sucesivamentetodas l.ts .'rnpl'f'sas privada- .1" tl'¡éJ<H\OS, laúltima de ras cUalf'~ tiw adl¡uirida ('1\ 197:{; yaún cuando continúa siendo C(JlJ('t'~ionariil delos sr-rvir-ios de trh-Ionia v otros de tek-comuni­cacioncs. lo ('S e-n tanto (¡u(' l'mpn'Sa pública.

En otros casos. la adquisicón de las empresasprivadas por empn~sas públicas, aún cuandor(,allzada 1'11 forma amigable y contractual. haobedecido a un acto formal de nacionalización,tal I'omo ha sun,dido con las empresas mineras.

En efecto, eOI1 motivo del D("Teto-Ley {{ut'rest'rva al Estado la induslria de la explotaóónde mineral dt' hierro dt' 26 de noviembre de

621

1974, la Corporación Venezolana de Guayanasubrogada al Estado en todos los derechos yobligaciones que le correspondan para la máspronta transferencia al Estado de todas lasconcesiones otorgadas para la explotación demineral de hierro y de los bienes afectos a lasconcesiones, procedió a suscribir, con las em­presas privadas concesionarias convenios ten­dientes a hacer efectiva esa transferencia loscuales fueron aprobados por el Congreso. Poste­riormente, con los bienes, instalaciones y dere­chos transferidos, la Corporación Venezolana deGuayana constituyó la empresa Ferrominera delOrinoco C.A. que, como empresa pública.realiza toda la actividad de explotación demineral de hierro por cuenta del Estado.

En todo caso, a pesar del carácter contractualde la adquisicón de las empresas privadas, elDecreto-Ley respectivo estableció que la com­pensación correspondiente «en ningún caso,será mayor que la parte no depreciada del costode tales bienes. entendiendo como tal su valorde adquisición menos el monto acumulado dedepreciación y amortización usado a los fines deimpuesto sobre la renta"

En el Decreto-Ley que reservó al Estado laindustria de explotación del mineral de hierro.sin embargo, se estableció como procedimientosubsidiario a la ausencia de la vía contractualpara la adquisición de empn'Sas privadas. unprocedimiento expropia torio. sometido a nor­mas particulares, el cual no se llegó a aplicar.

B. Adquisición[orzosa

En otros supuestos, la adquisición de empresasprivadas por el Estado ha sido de carácterforzoso. Tal fue el caso de la adquisición de lasempresas petroleras al producirse la nacionali­zación.

En efecto, la Ley Orgámca que reservó alEstado la Industria y el Comercio de los

622

Hidrocarburos de 29 de agosto de 1975. previóun procedimiento para la transferencia de laindustria petrolera al Estado ligeramente dife­rente al de la nacionalización del hierro, puesrealmente estableció un mecanismo de transfe­rencia forzosa, muy similar al previsto en la leyde expropiación: el Ejecutivo Nacional haría alos concesionarios. ofertas "de indemnizaciónpor todos los derechos que tengan sobre losbienes afectos a las concesiones", la cual nopodía "ser superior al valor neto de las propie­dades, plantas y equipos, entendiéndose comotal, el valor de adquisición, menos el montoacumulado de depreciación y amortización, parala lecha de la solicitud de expropiación, segúnlos libros usados por el respectivo concesionarioa los fines del impuesto sobre la renta" Lasempresas petroleras concesionarias, con excep­ción de la Occidental Petroleum Co. aceptaronla oferta de indemnización, y como consecuen ';cia, se firmaron las respectivas "Actas deavenimiento" las cuales se aprobaron por lasCámaras Legislativas en cesión conjunta. Sibien hubo acuerdo entre las concesionarias y laRepública, ello fue producto de un avenimi~ntodentro de un proceso de transferencia forzosatal como sucede con el arreglo amigable dentrodel pro('eso de exprcpiacíén general.

Pero desde el punto de vista formal la constitución de las empresas petroleras subsidiarias dePetróleos de Venezuela C.A. tuvo una distintamodalidad. Como consecuencia de la aceptaciónde las indemnizaciones por parte de las empre­sas privadas concesionarias, la mayoría de lascuales eran empresas constituidas en el extran­jero, éstas constituyeron sendas sociedadesmercantiles registradas en Venezuela "de con­formidad con la Base Cuarta del artículo 6'.' dela Ley Orgánica" El 1'! de enero de 1976, alextinguirse las concesiones. la empresa matriz.Petróleos de Venezuela C.A. adquirió las accio­nes de las catorce empresas constituidas por lasexconccsionarias {lue se convirtieron en susfiliales: Lagoven, Maraven, Menevcn. LLano-

ven, Deltaven Palmavcn, Hoqueven, Bariven.Amoven, Boscanven. Talovcn. Cuariven y Vis­taven. La Corporación Venezolana del Petróleo,instituto autónomo creado en 1960, fue e-onver­

tido en Sociedad Anónima conforme a lasexigt'ncias de la Ley Orgánica y lo establecidoen el Decreto No. 1127 de 2 de septiembre de1975, y sus acciones fueron asignadas enpropiedad a Petróleos de Venezuela.

Pero aparte del supuesto de adquisición formal­mente forzosa, por el Estado, de las empresaspetroleras privadas co~stituidas especialmentepara psa transferencia, el mecanismo de laexpropiación forzosa no ha sido cornünmcntc

utilizado. En el t:ampo de la nacionalizaciónpetrolera sólo se anunció (lut· se intentaríajuicio de expropiación respecto de la t'mpresaOccidental Petroleum Co.: y recientementetambién se anunció la adquisición por el Estadode una t'mprt$a privada, la Uwens Hiinois deVenezuela S.A., que realizaba su actividad en picampo de la industria manufacturera del vidrioy (Iue Na filial de una empresa nortamericanatal corno lo señaló e-] propio gobierno, "porhaber violado esta empresa transnacional, nor­mas constitucionales y legales venezolanas deirrenunciable y obligatorio cumplimiento paraoperar en el país" . , .al dar "a la publicidad enlos principales diarios de Estados Unidos deNorteamérica y de Europa, una comunicaciónproducida por grupos subversivos venezolanos,al margen dt, la Ley, en la cual se ofenda ladignidad del país, se propicia la subversión delorden constitucional, se desconoce la legitimi­dad de las instituciones nacionales, se ofende ydifama a los órganos del Poder Público Nado­nal. en particular a funcionarios del GobiernoNacional y del Congreso de la República". Alanunciar la adquisición forzosa de la empresa.el gobierno señaló llUf' adcptar¡a "Las medidasque sean conducentes para el traslado de lasacciones dI' la Owcns lllincis Internacional,otorgando justa indemnización". El gobiernoNacional en septiembre tk 1977 aún no había

materializado la adquisición de la emprf'sa, aúncuando se anunciaba que SI' continuaba enconversaciones con la misma.

;-t Obi'til'OS asi{(l/(ulns a les empn:,.Hl.~ púbti­cos

La creación de emprt,--sas públicas en Venezuela,ha respondido a diversos objetivos que vandt'sde prestar apoyo al sector privado, particu­larmente en el campo crediticio. hasta acentuarla independencia económica del país.

En términos generales, las empresas públicas,según sus objetivos, pueden clasificarse de lasiguiente manera:

A. Prestación de s<:'Tvicins públicos l- apoyo aempresas privados

Históricamente puede decirse que las empresaspúblicas comenzaron a funcionar en Venezuelaen el campo de los servicios públicos y de apoyoal sector privado; es decir, respondiendo alclásico principio de la subsidiariedad de laacción del Estado en relación a las actividadesparticulares.

En esta forma, la mayoría de las emprf'saspúblicas creadas hasta mitades de los añoscincuenta, lo fueron en el campo de losservicios públicos: transporte aéreo, alcantari­!lado yagua potable, ferrocarriles, renovaciónurbana, transporte marítimo, teléfonos, hoteles;y en el campo de las entidades financieras parala asistencia crediticia al sector privado. Enambos casos, se trató de manifestaciones delEstado prestador de Servicios Públicos y delEstado de Fomento qut-' sustituyó al clásicoEstado Liberal.

B. [nstrnmcnms de la potiuca industria!

A partir de la década de los años cincuenta elEstado comienza a intervenir directamente en

623

el campo econoeuco y particularmente en elcampo industrial. Así. comienzan a surgir lasindustrias del Estado en el (~amJK> petroqulmico,producción y distribución de energía eléctrica,azucarero, petrolero ,v siderúrgico. Esta inter­vención se realizó sin que hubiera de por medioacciones nacionaliaadoras, sino que el Estado.paralelamente al sector privado y sin sustituirlototalmente, comenzó a actuar como EstadoEmpresario.

C. Desarrollo Regíonat

En la década de los años sesenta el Estadocomenzó a utilizar las empresas públicas comoinstrumento de desarrollo regional. para promo­ver ° financiar el desarrollo de grandes comple­jos industriales en regiones del país o paraplanificar y financiar el desarrollo de regionesparticularmente atrasadas. Así se creó, en1960. la Corporación Venezolana de Guayanaque tuvo a su cargo la promoción y financia­miento de la industria estatal, de siderurgia y deproducción de energía hidroeléctrica en laRegión de Guayana. En 1964 se creó laCorporación de los Andes para atender a laplanificación y desarrollo de la Región Andinay posteriormente se crearon las Corporacionesde Desarrollo de la Región Zuliana, de laRegión Centro-Occidental y de la Región Nor­Oriental. En el esquema de regionalíaeciénadministrativa establecido en 1969 y consolida­do en 1972. a las Corporaciones de DesarrolloRegional que funcionaban en cinco de las ochoregiones del país se le asignaron básicamentefunciones de financiamiento de proyectos dedesarrollo; sin embargo. en 1975 el gobiernoresolvió convertir a las Corporaciones de Desa­rrollo Regional en las instituciones que, ademásde funciones de promoción y financiamiento.asumieran las tareas de planificación del desa­rrollo regional y de implementación a nivel delas regiones de "las pollucas fundamentales delEstado en función del desarrollo nacional yregional".

6'24

D. Jntit'I)f'lItielu'ia económica

Pero las empresas públicas también han sidoestablecidas por el Estado como instrumento deindependencia económica mediante la reservaal Estado de actividades económicas; instituciónconstitucional qUtl regula la nacionalización enVenezuela. En esta forma, en lo que va de ladécada de los años setenta, el Estado, medianteLey, se ha reservado la industria del gasnatural, el mercado interno de los productosderivados del petróleo, la industria del mineralde hierro, y el comercio e industria de loshidrocarbur~s. En todos estos casos, las activi­dades económicas nacionalizadas han sido asu­midas por empresas públicas: a la CorporaciónVenezolana del Petróleo se le asignó la indue­Iria del gas natural y la comercialización internade los productos derivados del petróleo; a laCorporación Venezolana de Guayana, a travésde su empresa filialla Ferrominera del OrinocoC.A., la industria del hierro; y a Petróleos deVenezuela C.A., a través de diversas empresasfiliales, la industria y el comercio de loshidrocarburos.

Tercera Parte

Los Relaciones entre las Empresas Públicas ylas Empresas Privadas

En un sistema de economía mixta, como el querige en Venezuela, por tanto, puede decirse quela regla es que las empresas públicas y lasempresas privadas realicen sus actividades enrégimen de competencia. La participación pre­ponderante o no del sector público en laeconomía dependerá, en definitiva, de la políti­ca económica del Estado ('11 un momentodeterminado. En este sentido, por ejemplo,quizás sea conveniente señalar que e-¡ Venezue­la, el sector público (Administración Central yAdministración descentralizada donde se ubi­can las empresas públicas) genera más del 50%del Producto Territorial Bruto (PTB), v que en

la composlclon del sector público los entesdescentralizados y empresas del Estado repre.sentan el 70% de los egresos. Fácil es advertirla importancia que tienen las empresas públicasen nuestro país.

Esta actividad empresarial pública, sin embar­go, tiene tal magnitud, en virtud de que se haestablecido que determinados sectores de laeconomía queden reservados exclusivamente alsector público; o al sector público y privadonacionales con exclusión de los inversoresextranjeros. En el régi¡nen de la competenciaentre empresas públicas y empresas privadas,entonces, pueden distinguirse: sectores reserva­dos a las empresas públicas; sectores reservados

'a empresas nacionales (Públicas o privadas);sectores en que pueden actuar las empresasprivadas pero sometidas al control de empresaspúblicas; y sectores de libre competencia.

l. La reserna de sectores económicos al Estado

De acuerdo a lo establecido en el artículo 97 dela Constitución;

"No se permitirán monopolios. Sólo podránotorgarse en conformidad con la Ley, concesio­nes con carácter de exclusividad, y por tiempolimitado, para el establecimiento y la explota­ción de obras v servicios de interés público.

El Estado podrá reservarse determinadas indus­trias, explotaciones o servicios de interés públi­co por razones de conveniencia nacional, ypropenderá a la creación y desarrollo de unaindustria básica pesada bajo su control.

La Ley determinará lo concerniente a lasindustrias promovidas y dirigidas por el Esta-d "o .

Conforme a esta norma constitucional se abrióla posibilidad, no ya que el Estado realiceactividades empresariales, sino que las realice

en forma exclusiva, reservada. excluyendo a losparticulares del ámbito de las mismas. Estareserva, sin duda, tiene por efecto fundamentalestablecer una limitación a la libertad económi­ca excluyéndola del sector reservado.

Conforme a esta autorización constitucional, elEstado, en Venezuela, ha recurrido' a la reservade las si-ruientes actividades:

1. Mediante Ley que reserva al Estado laindustria del gas natural de 26 de agosto de1971 se reservó la industria del gas provenientede yacimientos de hidrocarburos, la cual seencomendó a la Corporación Venezolana delPetróleo, una de las empresas públicas filiales,desde 1975. de Petróleos de Venezuela C.A.

2. Mediante Ley que reserva al Estado laExplotación del mercado interno de los produc­tos derivados de hidrocarburos de 26 de juniode 1973, se reservó al Estado como servicio deinterés público la explotación del mercadointerno de los siguientes productos derivados delos hidrocarburos: combustibles, gases de petró­leo Ii-uado (GPL), aceites, lubricantes. grasas,solventes, ligas para sistemas de frenos, fluidospara sistemas hidráulicos, petrolatos, parafinasy asfaltos. El servicio de interés público reserva­do comprendió las actividades de importación,suministro, almacenamiento, distribución y ex­pendios de los mencionados productos en elTerritorio Nacional.

La realización de estas actividades se encomen­dó, también a la Corporación Venezolana delPetróleo.

3. Mediante Decreto-Ley No. 580 de 26 denoviembre de 1974, se reservé al Estado laindustria de la explotación de mineral dehierro, y dichas actividades se encomendaron ala Corporación Venezolana de Cuayana quienlas realiza a través de la empresa filial Ferromi­ncra del Orinoco C.A.

625

4. Por último, mediante la L'.l) Orgánica quereserva al Estado la Industria y el Comercio delos Hidrocarburos de 29 de agosto de 1975, sereservó al Estado twlo lo relativo a la explora­ción de] territorio nacional en busca de petró­leo, asfalto v de más hidrocarburos; a laexplotación d:l yacimientos de los mismos, a lamanufactura o refinación, transporte por víasespeciales y almacenamiento; al comercio inter­no y exterior de las sustancias explotadas yrefinadas, y a las obras que su manejo requiera.Esta actividad la ejerce el Estado a través dePetróleos de Vcncauela C.A. y sus filiales.

Aparte de los supuestos anteriores, en los cualeslas Leyes o Decretos-Leyes respectivos hanreservado, formalmente, determinadas activida­des económicas al Estado, en otros dos casos,mediante Decretos-Leyes, se ha producido unareserva similar, aún cuando no establecidaformalmente. Se trata, en efecto, de la reservaal Estado de las industrias militares y de laindustria nuclear.

En efecto, mediante decreto-Ley No. 88.3 de 29de abril de 1975, se declaró de utilidad públicael desarrollo de las Industrias Militares, esdecir, el conjunto de empresas cuyo objetoesencial es la fabricación de armamentos, muni­ciones, explosivos y cualesquiera otro material oequipo de igual naturaleza que interese a losfines de la defensa nacional. Se estableció,además, en dicho Decreto-Ley, que "EI Estadoatenderá el desarrollo de las industrias militaresa través de una empresa que se constituirá bajola forma de compañía anónima y cuyos accio­nistas serán la República de Venezuela yorganismos públicos" (art. 6). Dicha empresadel Estado funciona bajo las políticas impartí­das por el Ejecutivo Nacional y conforme a lasnormas y planes elaborados por el ConsejoNacional para el Desarrollo de las IndustriasMilitares. [art. 7).

En el mismo sentido, mediante Decreto No.

626

925 de 16 de mayo de 1975, se dispuso Ilue"El Estado atenderá al desarrollo di' la indus­tria nuclear a través de la Compañía Anónimade Administración y Fomento Eléctrico", acuyo efecto proveerá, directamente o por inter­medio de entes estatales que df' conformidadcon sus estatutos de creación tengan competen.cia para ello, los recursos que fueren necesariospara el cumplimiento de su objeto" (art. 8). Seestableció, además, que la C.A. de Administra­ción y Fomento Eléctrico "podrá constituirempresas para el desarrollo de la industria, encuyo capital pueden participar entidades púbíí­cas o empr('.HlS del Estado vinculadas a la

. "misma.

En esta forma, mediante estos dos Decretos ~f'

ha establecido una reserva a favor del Estado.para la realización de las actividades industria­les en el campo militar y nuclear. Esta reservano afectó a empresas privadas, pues para "semomento no existían en el país empresasdedicadas a esos objetivos.

En todo caso, la reserva de actividades econó­

micas al Estado conlleva básicamente unaprohibición, impuesta a los particulares y ern­presas privadas, de realizar actividades propiasdel sector reservado, lo que afecta tanto "aquellos particulares o empresas que venía»realizando actividades en el sector, como acualquier particular o empresa, que pretendiera,en el futuro, realizar dichas actividades. DeS"pués de la reserva, por tanto, los particulares vempresas que operaban en el sector, no puedencontinuar realizando sus actividades, y hacia elfuturo, ningún otro particular puede realizarlluevas actividades en el sector. La libertadeconómica, en el mismo, ha sido excluida y esimposible ejercerla.

Como consecuencia de ello, el acto di> reserva,per .W', no conlleva derecho alguno de losparticulares afectados a indemnización por par­te del Estado. Aquellos, simplemente, cesan en

sus actividades, v un deber de indemnizaciónsólo surgiría si e'l Estado decide apropiarse delas instalaciones o de las empresas de losparticulares que operaban en el área resr-rvada,es decir. decide nacionalizar esas empresas.

Este principio. en nuestro criterio, se deduce delas normas de la Lf'Y qw' reserva al Estado laindustria del Gas Natural de 26 de agosto de1970. En efecto, esta Ley reservó al Estado la"industria del gas proveniente de yacimientosde hidrocarburos" (art. 1'·'), v estableció, portanto. la obligación a los concesionarios do"entregar al Estado. enlla oportunidad. mediday condiciones que determine el Ejecutivo Na­cional, el gas que se produzca en sus operacio­nes" (art. 3'.'). Corría por cuenta del Estado elpago a los concesionarios de "los gastos derecolección. comprensión y entrega del gas"[art. 7). La reserva. pn .~I!. no daba ningúnderecho a indemnización por parte de losconcesionarios. y el Estado sólo pagaba loscostos de la recolección. comprensión y entregadel gas. La Ley sólo previó una compensación"en el caso de qw' el Estado decido asumir lasoperaciones de recolección. comprensión .)-' tra­tamiento ell ¡llanta," que actualmente realizanlos concesionarios" en cuvc caso. la mismaequivaldría"a la parte no depreciada del costode las instalaciones y equipos que requiere paraesas operaciones o el valor de rescate de losmismos si éste fuere menor que aquél" (art. 8),De acuerdo a esto, la indemnización sóloprocedía si d Estado decidía apropiarse de lasinstalaciones. y por esa apropiación; la reserva.en sí misma. en cambio. como prohibiciónimpuesta a Jos concesionarios de seguir aprove­chándose del gas natural, no dio derecho algunoa indemnización.

En relación a la reserva de actividades económi­cas al Estado, debe s,'ñalarse su diferencia conla nacionalización de empresas. En efecto. estafigura implica la obligatoriedad impuesta atodas las empre:-ias que operan en ciertas áreas o

sectores de la ('¡'onomía f{W' el Estado sereserva por razones de convenrcucia '><' •. í""..I,de transferirle a este la propiedad de lasmismas. mediando Illdertlllizaciún. Esta figuratiene en Venezuela fundarncuto constitucionalun la ya señalada figura de la reserva al Estadode industrias o sectores económicos.

En efecto. tal como se ha v-ñaludo, la n-servatiene como consecuencia dos efectos fundamen­tales: en primer lugar. establecer a favor delEstado. un monopolio de derecho; y en segundolugar. establecer. como consecuencia. una pro­hibición para los particulares de realizar activi­dades en el sector reservado. en virtud de laexclusión de la libertad económica

lque implica.

Por esta sola reserva. no til'nc ",1 Estadoobligación alguna de indemnizar a los particula­res excluidos. Pero si además de la reserva, éstase acompaña con la exigencia y obligaciónimpuesta a los particulares y empresas afecta­das, de transferir forzosamente al Estado lasinstalaciones con que operaban. estaremos enpresencia de la figura de la nacionalización. que­sí da derecho a indemnización.

En el ordenamiento jurídico venezolano portanto. la figura de la reserva junto con laexpropiación dan origen a una nueva institu­ción' la nacionalización. sometida a sus propiasnormas indemniaatorias. de acuerdo a la inter­pretación que haga la Ley de la "justa indemni­zación" a que se refiere el artículo 101 de laConstitución. En este sentido. por ejemplo. lasnormas para calcular la indemnización conmotivo de las nacionalizaciones de las industriasdel hierro y del petróleo. establecidas en elDecreto-Ley qut' reserva al Estado la industriade la explotación de mineral de hierro y en laLey Orgánica que reserva al Estado la industriay el comercio de los hidrocarburos de 29 deagosto de 1975. son distintas a las previstas enla Ley de Expropiación por causa de utilidadpública o social; y entre otros factores porque.no se trata de una expropiación pura y simple.mente.

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La exnnmianió» d_~ ':....=_.;-<,--" - di'~C7_~._ .• "L tIJlIJlt'~;as" como se IJO, es

una restricción a la propiedad de una determi­nada organización económica: no afecta, per sela libertad económica en un determinado secotor, y el hecho de que se expropie una empresano impide que otros particulares realicen activi­dades en ese mismo sector.

En cambio, en la nacionalización, la reservaafecta y excluye la actividad económica en elsector reservado, y la transferencia forzosa delas empresas se produce respecto de todas lasque operan en el sector, con la prohibición paraIos particulares de seguir realizando o realizaren el futuro actividades en dicho sector. Aquíno hay uii.:i j;;;~íi;::;:::6!!. ~ !~. libertad ~conómjl2t

de un particular o grupo de ellos, sino laexclusión de la libertad económica respecto aun determinado sector. Por eso, los principiosde la expropiación no pueden aplicarse. talcomo están en la legislación tradicional, a laexpropiación que acompaña a la reserva estatalpues en este caso, la nueva institución quesurge. la nacionalización, condiciona el trata­miento del proceso.

11. La reserva de sectores económicos a empre­sas nacionales públicas o privadas

Una segunda modalidad de exclusión de laactividad económica tiene lugar mediante lasdisposiciones legales que reservan el ejerciciode ciertas actividades o sectores económicos aempresas nacionales, públicas o privadas. y que.por tanto, la excluyen respecto de las empresasprivadas extranjeras.

Un proceso de venezolanizeción de las activida­des económicas puede decirse que se inició enfirme en Venezuela con motivo de la promulga.ción de la Ley de Empresas de Seguro yReaseguro de 1965, que exigió que en lasmismas no menos del 51 % del capital pertene­ciera a personas venezolanas; y si éstas eranpersonas jurídicas, no menos del 51% de su

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capital debía pertenecer a personas venezolanasnaturales [art. 18). Ello condujo al legislador aprever una serie de plazos para la traosforma­ción de las empresas extranjeras en empresascon capital mayoritario venezolano, v estable­cer, además que de lo contrario, no podíanseguir realizando operaciones de seguro o rease­guro en el país [arts. ]22 y sgts).

En 1970, con motivo de la promulgación de laLey General de Bancos y otros Institutos deCrédito de 30 de dicie~bre de ese año, seavanzó más en el proceso de venezolanización yse estableció que a partir de ese momento no seautorizaría la constitución de nuevos bancosCH)'/) capital no fuera totalmente venezolano(art. 32); y en aquellos supuestos de bancos conun capital extranjero superior al 20% delcapital 'social, se establecieron una serie delimitaciones [art. 33 y 34) de manera depropugnar su transformación patrimonial [art.159),

Posteriormente, con motivo del ingreso deVenezuela a! Grupo Andino, entró en vigenciaen nuestro país la Decisión No. 24 relativa alRégimen Común de tratamiento a los capitalesextranjeros y sobre marcas. patentes. licencias yregalías (Véase en Gaceta Oficial No. 1620Extr. de 1·1l·73). Este cuerpo normativoestableció para lodos los países miembros delAcuerdo, normas de extraordinaria importanciaen cuanto a la reserva de actividades económi­cas al capital nacional o más precisamente aempresas nacionales, que son las que tienenmás del 80% de capital nacional.

En efecto, estableció que cada país podía"reservar sectores de actividad económica paraempresas nacionales públicas o privadas" {art.38), pero además, estableció directamente queno se admitiría "el establecimiento de empresasextranjeras ni nueva inversión extranjera direc­ta en el sector de servicios públicos" tales como"agua potable, alcantarillado, energía eléctrica

y alumbrado, aseos y servicios sanitarios, teléfo­nos, correos y telecomunicaciones" [art. 41);no se admitiría "nueva.. inversión extranjeradirecta en el sector de s('~uros, banca comercialy demás instituciones financieras" [art. 42); nien "empre-sa de transporte interno, publicidad,radioemisoras comerciales, estaciones de televi­sión, periódicos, revistas ni en las dedicadas a lacomercialización interna de productos de cual­quier clase" [art. 43).

De acuerdo a estas disposiciones, medianteDecreto No. 62 del 29 de abril de 1974,reglamentario de la Debsión No. 24, GacetaOficial No. 1650 Extr. de 29·4-74 quedaronreservados a las empresas nacionales y no seadmite nueva inversión extranjera directa enlos siguientes sectores de la actividad económi­ca:

a. Los servicios públicos de teléfonos, correos,telecomunicaciones; agua potable y alcantarilla­do; la generación, transmisión, distribución yventa de electricidad y los servicios de vigilan­cia y seguridad de bienes y personas;

b. La televisión y radiodifusión; los periódicosy revistas en idioma castellano; el transporteinterno de personas y bienes; la publicidad; lacomercialización interna de bienes y servicioscuando fuese ejercida por empresas que sedediquen a esas actividades, salvo que se tratede bienes o servicios producidos por ellas en elpaís;

c. Los servicios profesionales en actividades deconsultoría, asesoramiento, diseño y análisis deproyectos y realización de estudios en generalen las áreas que requieren la participación deprofesionales cuyo ejercicio esté reglamentadopor leyes nacionales {art. 1).

Posteriormente, mediante Decreto No. 2031 de9 de febrero de 1976, se amplió la reservaseñalada, quedando reservados a las empresas

nacionales los siguientes sectores de actividadeconómica:

"a. Los servicios públicos de: teléfonos, co­rreos, telecomunicaciones, agua potable y alcan­tarillado; la generación, transmisión, distribu­ción y venta de electricidad y los serviciossanitarios, de aseo y de vigilancia Iy seguridadde bienes y personas.

b. La televisión y radiodifusión; los periódicosy revistas en idioma castellano; el transporteinterno de personas y bienes y la publicidad. Ajuicio de la Superintendencia de InversionesExtranjeras podrán quedar exceptuadas de estadisposición las publicaciones en castellano decarácter científico o cultural.

c. La comercialización interna de bienes. Lasempresas extranjeras domiciliadas en el país,para la fecha de entrada l'll vigencia de esteDecreto, dedicadas a estas actividades podránejercer dicha comercialización directamente o através de (>mprf''''a8 controladas en su capital oen su gestión por la '::Lpresa extranjera, siem­pre y cuando se trate ;1;. bienes producidos porellas en el país.

(1. Los servicios profesionales en actividades deconsultoría, asesoramiento, diseño y análisis deproyectos y realización de estudios en general,en las áreas que requieran la participación deprofesionales cuyo ejercicio esté reglamentadopor Leyes Nacionales, salvo que se trate deempresas que a juicio de la Superintendencia deInversiones Extranjeras, aporten tecnología Pe­ra el desarrollo del país y que en las mismas, laparticipación extranjera no exceda del cuarenta)' nueve por ciento (49%)" [art. 1).

Esta ampliación de la reserva, por otra parle,motivó la inclusión de algunas excepciones yprecisiones, contenidas en cuatro parágrafos delmismo artículo 1'" del Decreto No. 2031, con elsiguiente contenido:

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"Parágrafo Primero: Se exceptúa de esta dispo­sición: la comercialización interna de bienes deproducción o de consumo durables y susaccesorios y productos complementarios aún nodurables, cuyo uso o aplicación dependan de 101mismos. Esta excepción se aplica únicamente ala comercialización de aquellos bienes que no sefabriquen en el país o cuya importancia no estásujeta a la política de protección industrial ysiempre y cuando conjuntamente con la comer­cialización de éstos, las empresas extranjerasdedicadas a estas actividades presten en el paísservicios técnicos necesarios para el uso ymantenimiento del bien, En estos casos, losservicios necesarios deberán ser prestados porpersonal venezolano calificado, a cuyo efecto,las empresas extranjeras deberán transferir latecnología requerida a dicho personal mediantesu contratación y entrenamiento. La Superin­tendencia de Inv",orsiones Extranjeras, se encar­gará de exigir el cumplimiento de estas obliga.Clones.P((r¡¡¡:n~/;J Segundo: La Superintendencia deInversiones Extranjeras podrá exceptuar delcumplimiento de esta disposición a las empresasque se obliguen con el Ejecutivo Nacional antesde la techa prevista en. el articulo segundo deeste Decreto a producir en el país los bienes qUícomercialicen internamente en las condicionesindicadas en el siguiente parágrafo, en un plazono mayor de tres (3) años, contados a partir dela fecha de entrada en vigencia de este Decreto.Parágrafo Tercero, Se entiende que una empre­sa produce en el país los bienes que comerciali­za cuando su producción en el territorio nacio­nal es igualo superior al cincuenta y uno porciento (51%) del total de su actividad principaly ésta tenga un valor agregado nacional noinferior al treinta por ciento (30%) y elporcentaje de dicha producción se refleja pro­porcionalmente en las ventas brutas y losingresos totales do la empresa, siempre que laslíneas complementarias de comercializacióntengan relación con la actividad manufactureraprincipal.

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Parágrafo Cuarto: Podrán ser además excep­tuadas las empresas receptoras existentes en elpaís al 31 de diciembre de 1973 que, a ju¡cicde la Superintendencia de Inversiones Extran­jeras, se dediquen a la comercialización debienes producidos en el país por empresasnacionales en virtud de contratos de fabricacióny con tecnología real y efectiva transferida porla empresa receptora por su casa matriz o poruna empresa filial o subsidiaria de ésta".

Como consecuencia de la reserva, se establecióen el mencionado Decreto No. 62 que lasempresas extranjeras que operasen 1'11 dichossectores, debían transformarse en empresasnacionales, para cuyo efecto debían poner enventa por lo menos el 80% de sus acciones paraadquisición por inversionistas nacionales anoles de mayo de 1977 (art. 2). El Decreto No.2031 del 9 de febrero de 1977 extendió dichoplazo hasta el 30 de diciembre de 1977 (art. 2).En todo caso, mediante la Ley sobre Transfor­maciones de Empresas Extranjeras de 21-8-75se establecieron las modalidades de dicha transoformación ~' los poderes dtO control y fiscaliza­ción de la Superintendencia de lnvcrsionesExtranjeras.

Tanto en el Decreto No. ·62 como en el Dl,tTduNo. 2031, Sí' estableció que los sectores deseguros y bancos se seguirían regulando por susleyes especiales (art. 4). En todo caso, conmotivo de la reforma de la Ley de Empresas deSeguro y Reaseguro de 1974, ;,W exigió qut'dichas empresas no debían tener más del 20%de su capital pagado directa o indirectamenteen manos de personas extranjeras (are 25), porJo que se les concedió un plazo de 2 años a lasempresas que tuvieran capital extranjero enproporción mayor a ese 20%. para cumplir condicho requisito [art. 192), y transformarse enempresas nacionales de acuerdo a la previsiónde la Decisión No. 24 de la Comisión delAcuerdo de Cartagena.

En todos estos supuestos, se trata de unaexclusión de la libertad económica en áreasdeterminadas respecto de cierta categoría depersonas; exclusión que implica, imposibilidadde realizar para esas personas las actividadesreservadas, y obligación de poner en venta susparticipaciones a inversionistas nacionales, a losefectos de que la empresa se convierta enempresa nacional. En ningún caso, por supues·to, la limitación derivada de la exclusión daderecho alguno a indemnización por parte delos inversionistas extranjeros afectados.

If. Los sectores económicos sometidos al con­trol empresarial del Estado

Hemos señalado que conforme al artículo 97 dela Constitución, "El Estado propenderá a lacreación y desarrollo de una industria básicapesada bajo su control", por lo que se estableceque las industrias básicas pesadas, aún cuandono se excluye que puedan ser realizadas porempresas privadas, deben estar sometidas alcontrol de las .empresas públicas que se esta­blezcan en los respectivos sectores.Ha sido' sólo recientemente cuando- se hanestablecido regulaciones legales tendientes aestablecer la forma de ejercicio de este controly las áreas industriales básicas a los cuales seaplica: industria naval, industria aeronáutica, eindustrias petroquímieas.

En el campo de la industria naval, medianteDecreto Ley No. 927 de 16 de mayo de 1975,se dictaron las Normas para el Desarrollo de laIndustria Naval, en las cuales se estableció quelos organismos y entidades públicas, las empre­sas del Estado (1 aquellas en las cuales ésteparticipe directa o indirectamente en su capitaly que tuvieran por objeto la realización deactividades relacionadas con la industria naval,debían ajustarse a los lineamientos y a lasorientaciones que les fueren señalados por elConsejo Nacional para el Desarrollo de laIndustria Naval "sin cuya aprobación no podrá

ejecutarse ningún plan o programa sobre laIndustria Naval" (art. 4). Además se establecióque los organismos del Estado no puedenconceder incentivos crediticios, fiscales, arance­larios, administrativos o de cualquier otraíndole, a las personas naturales o a las personasjurídicas de carácter privado, sin la previaaprobación del proyecto de inversión por partedel Consejo Nacional señalado, con lo cual secontrolan todos los mecanismos de fomentoestatal a las empresas privadas en este campo{art. 4).

Por último, se señaló expresamente que elEstado debía atender al desarrolla de la indus­tria naval a través de una empresa pública,constituida corno compañía anónima, la Corpo­ración Venezolana de la Industria Naval C.A.COVINCA, la cual tiene entre sus objetivos, laconstitución de empresas para el desarrollo dela industria. Se estableció en las referidasNormas que en dichas empresas podía partici­par el capital privado nacional y el capitalextranjero conjuntamente con el sector público,a cuya participación, en todo caso, debe corres­ponder la dirección y administración de laindustria (art. 9).

Normas similares a las mencionadas se estable­cieron en el campo de la Industria Aeronáutica,mediante el Decreto-Ley 925 de 28 de mayo de1975 contentivo de las Normas para el Desarro­llo de la Industria Aeronáutica.

En sentido similar se ha proyectado regular a laindustria petroquímica. Sin embargo, aún sinregulación específica, este sector industrialfunciona bajo el control del Estado a través delInstituto Venezolano de Petroqufmica, estable­cimiento público creado en 1956 y reciente­mente (1977) transformado en Compañía Anó­nima. En la mayoría de las empresas filiales dedicho instituto hay participación de capitalprivado.

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IV. Los sectores empresariales de libre compe­tencia

Salvo los casos reservados a las empresaspúblicas a que se ha hecho mención anterior­mente, la actividad de empresas públicas yprivadas en otros sectores de la economía sedesarrollan, en principio, en libre competencia,y sometidas a las mismas regulaciones económi­cas establecidas por el Estado para esas activi­dades.

Sin embargo. no hay duda que en muchoscasos, dadas las funciones que las empresas delEstado realizan, gozan en muchos casos desituaciones y regulaciones mucho más ventajo­sas que las empresas privadas que operan en elmismo sector.

Por ejemplo, así sucede en la actividad banca­ria; Algunos Bancos constituidos por el Estadocomo 'el Banco de Desarrollo Agropecuario y elBanco Industrial de Venezuela; y otros Institutosde Crédito y Financiamiento del Estado. talescomo la Corporación Venezolana de Fomento,la Corporación Venezolana de Financiamiento ala Pequeña y Mediana Industria, el InstitutoNacional de Crédito Agrícola y el InstitutoNacional de la Vivienda, no se rigen, engeneral, por la Ley General de Bancos y otrosInstitutos de Crédito, sino que conforme a estaLey (Art. 190) se rigen por sus Leyes especia:les: Estas leyes, entre otros aspectos, regulaninstituciones jurídicas particulares a ser utiliza­das por estos entes estatales, como sería el casode las prendas especiales en el caso del BancoIndustrial de Venezuela [arts. 34 y siguientesde su Ley); y de la prenda agraria e industrial,en el caso del Banco de Desarrollo Agropecua­rio (arte. 59 y siguientes de su Ley).

Situación similar ocurre por ejemplo. en elsector de comercialización de productos agríco­las regulado por la Ley de Mercadee Agrícolade 21 de agosto de 1971 mediante la cual secreó, además, la Corporación de Mercadeo

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Agrícola. Esta empresa pública, con forma deestablecimiento público institucional, por ejern­plo, tiene poderes regulatorios de la actividadde mercadeo agrícola entre otros, en el campode la clasificación y normalización de losproductos agrícolas [art. 13), y en el campo delestablecimiento de normas sobre calidad, siste­ma de envasado y presentación de los productosagrícolas [art. 14), que le da una posiciónpreponderante en el mercado, respecto de lasempresas privadas que comercialicen productosagrícolas.

Conclusiones

La conclusión fundamental que puede extraersedel análisis efectuado anteriormente sobre elsistema de economía mixta establecido enVenezuela, y de la participación del Estado enel proceso económico, como empresario, es queen nuestro país se ha abandonado el clásicoprincipio liberal de la subsidiariedad de laintervención del Estado en la vida económica.

Constitucionalmente, el Estado tiene poderes ypotestades propias de intervención en el proce­so económico, aún en áreas o sectores económi­cos que sean atendidos por los particulares. Enesta forma, no hay áreas de la economíareservadas a Jos particulares. en las cuales elEstado no pueda o deba intervenir. Al contra­rio, lo que se da es la situación inversa: que elEstado puede reservarse, y de derecho, lo hahecho, sectores económicos para ser explotados,en exclusividad, a través de empresas públicas;sectores en los cuales no pueden actuar losparticulares.

El sistema de economía mixta, por tanto,admite la comptencia entre empresas públicas yempresas privadas, pero estas relaciones seencuentran limitadas en las áreas en las cualessólo pueden actuar las empresas públicas, o enlas cuales, aún cuando se permita la actuacióndel sector privado, éste: debe estar sometido alcontrol empresarial del Estado.