Revista Observatorio Previsional

Subsecretaría de Previsión Social, Observatorio Previsional

Marzo 2010 | N°6

DOCUMENTOS DE TRABAJO

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Este documento corresponde a una publicación editada por la

Subsecretaría de Previsión Social, y que luego fue descontinuada para ser

reemplazada por la serie de “Documentos de Trabajo”. El contenido y

conclusiones de los artículos son de exclusiva responsabilidad de su(s)

autor(es), y no reflejan necesariamente la opinión de la Subsecretaría de

Previsión Social.

Subsecretaría de Previsión Social

Huérfanos 1273

Santiago, Chile.

www.previsionsocial.gob.cl

Copyright de la edición: Subsecretaria de Previsión Social, 2010 • Copyright de los textos: cada uno de los autores, 2010. Ninguna parte de este libro,incluido el diseño de la portada, puede ser reproducida, transmitida o almacenada, sea por procedimientos mecánicos, ópticos, químicos oelectrónicos, incluidas las fotocopias, sin permiso escrito del editor.No obstante, podrán reproducirse breves extractos de los artículos sin necesidad de autorización previa, siempre que se indique la fuente. En formaanáloga, los boletines de sumarios (current contents) y otras publicaciones podrán reproducir los índices y las sinopsis de los artículos que figuranen el sumario. En todo lo referente a la reproducción o traducción de los artículos, deberá solicitarse la aprobación de sus autores. Los conceptosexpresados en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmadas son de la exclusiva responsabilidad de sus autores, y no representan,necesariamente, la opinión de la Subsecretaría.• Consejo Editorial: Subsecretario de Previsión Social, Claudio Reyes Barrientos; Jefe de Unidad de Análisis Estratégico, Andrés Bustamante Valenzuela• Equipo de trabajo Unidad Análisis Estratégico: Gabriela Martini Armengol, Mathias Klingenberg Andrade, Carolina Catalán Cartes, Nicolás ZentenoRivero, Margarita Peña Ramírez, Juan Jiménez Albornoz • Diseño: Jimena Anguita Vallejos • Revisión y Corrección de textos: Mariela GonzálezDonoso • Diagramación: Gabriel Aiquel Collado • ISSN: 078 - 8889 • Fotografias propiedad de Susbsecretaria de Prevision Social

observatorioprevisionalS u b s e c r e t a r í a d e P r e v i s i ó n S o c i a l • N º 1 - A ñ o 1 • M a r z o , 2 0 1 0

Políticas Públicas con Orientación al Cliente • Modelo de Calidadde Servicio • Reflexiones sobre Focalización de Beneficios

Previsionales • Tecnologías al Servicio del Ciudadano • Inteligenciade Negocio en Políticas Públicas • Trabajadores Independientes

• Nuevas Miradas en Educación Previsional • Tendencias Socialesy su Efecto en la Previsión

w w w. o b s e r v a t o r i o p r e v i s i o n a l . c l

ObservatorioPrevisional

POLÍTICAS PÚBLICAS CON ORIENTACIÓN AL CLIENTE:UN ENFOQUE DE RETAIL

1. Introducción 11

2. Un poco de contexto 11

3. El modelo de Retail 13

4. De las buenas prácticas a los patrones de procesos 184.1 El enfoque de patrones y el nuevo modelo

de administración publica

5. La reforma previsional como caso de estudio 215.1 El enfoque de Retail5.2 Conociendo a los clientes5.3 Definiendo los productos5.4 Miedos y Sueños: Diseñando el producto desde el cliente5.5 Diseñando los procesos y gestionando la cadena de valor5.6 La imposibilidad de la comunicación5.7 Implementación de clase mundial: Un nuevo contrato social

6. Consideraciones sobre elegibilidad y uso de tecnologías 26de información

6.1 Utilizando la tecnología con creatividad

7. Conclusiones 28

Tema página

Indice

MODELO DE CALIDAD DE SERVICIO PARA EL SECTOR PREVISIONAL

1. Introducción 31

2. Modelos de calidad: historia y definición 322.1. Definiciones del concepto2.2 Historia y evolución del concepto

3. Tipologías 333.1 Modelos Normativos de certificación3.2 Modelos centrados en el cliente3.3 Modelos de excelencia en la calidad

3.3.1 Modelo EFQM3.3.2 Modelo Deming3.3.3 Modelo Malcom Baldrige3.3.4 Modelo Iberoamericano de excelencia en la gestión.3.3.5 Modelo chileno de calidad

4. Calidad y administración pública 39

5. Iniciativas internacionales 405.1 Gobierno Mexicano: Modelo de calidad Intragob.5.2 Acciones de calidad: España5.3 Grupo Consultivo Federal

y el American Customer Satisfaction Index (ACSI).

6. Acciones en Chile 426.1 Normativas

6.1.1 Programas de mejoramiento de la gestión6.1.2 PMG SIAC, sistema integral de atención ciudadana6.1.3 Gobierno Electrónico6.1.4 Certificaciones NORMAS ISO

6.2 Implementación de Políticas Públicas que aplican temáticasrelativas a la calidad6.2.1 El Comité de Defensa ciudadana: comisión Asesora

Presidencial para la Protección de los Derechosde las Personas

6.2.2 Red Protege/Reforma Previsional

7. Propuesta para el sector 467.1 Relevancia de la propuesta7.2 Las propuestas7.3 Bases del modelo7.4 El modelo de calidad de servicios.7.5 Principios del modelo7.6 Implicancias

8. Conclusiones 51

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 52

TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN AL SERVICIO DE LASPERSONAS: MÁS ALLÁ DEL FETICHE

1. Introducción 55

2. Tecnología como un fetiche 56

3. El paradigma de las soluciones tecnológicas 56

4. Criterios para adquirir soluciones 58

5. Tecnología de la información como un commodity 59

6. Decisiones racionales y no racionales en tecnología 60

7. El valor del software 61

8. Actualización de los conocimientos 62

9. Alfabetización Digital 64

10. Herramientas TI para el sector público 6610.1 Tecnología para la infraestructura (equipamiento

para la plataforma informática)10.2 Tecnología en aplicativos para la gestión, administración

y servicios (software)

11. La experiencia internacional 70

12. Tecnología y seguridad, la ingeniería social 71como factor preponderante

13. Conclusiones 72

FUENTES Y REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 73

INTELIGENCIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS : EL PODER PARADETECTAR, CONOCER, PREDECIR, PLANIFICAR Y SERVIR

1. Antecedentes: El rol de la Información enla Previsión Social 75

a) Las necesidadesb) Los desafíosc) Una llave: el caso de Chile

2. De la "Inteligencia" a las Políticas Públicas 77

3. Vuelta a la Reforma Previsional chilena: bases para laInteligencia de Políticas Públicas. 78

a) Antecedentes sobre la Reforma Previsionalb) Lecciones sobre la Inteligencia de Políticas Públicas

4. Perspectivas y conclusiones 81a) El potencial aporte de la Inteligencia de Políticas Públicas

en técnicas de evaluación tradicionalesb) La Inteligencia de Políticas Públicas como cambio

de paradigma en dichas Políticas

Caso de Uso 1 Prototipo Sistema de Inteligencia:Educación Previsional, Educación Financiera e Inteligenciade Negocios

1. Introducción: importancia de la educación 83financiera en la previsión

2. Descripción del PSIP 83

3. Identificación de variables y segmentos de interés 84

4. Segmentos de interés y oportunidades de intervención: 85a) Nivel educacional básica incompleta- oficios precariosb) Inserción precaria al trabajo, género y servicios públicos

Caso de Uso 2 Sistema de Inteligencia:Subcotización de independientes, Oportunidades e Inteligenciade Negocios

1. Introducción: los focos de la Reforma Previsional 87y los grupos que aborda

2. Identificación de Variables y Subconjuntos 88

3. Conclusiones para la Planificación y Diseño de Campañas 90

SOBRE EL INSTRUMENTO DE FOCALIZACIÓN DEL SISTEMADE PENSIONES SOLIDARIAS

1. Introducción 93

2. Acreditación de los requisitos establecidos parael otorgamiento de los beneficios del sistema solidario 94

3. Acreditación de la composición del grupo familiar 953.1 Composición del Grupo Familiar

4. Focalización 964.1. Pobreza: definición e identificación4.2. Ficha de Protección Social como mecanismo

de Focalización

5. Establecimiento de Umbrales 101

6. Mantención, suspensión y extinción de beneficios 101

7. Reflexiones Finales 102

LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES Y LA PREVISIÓN SOCIAL

1. Introducción 1051.1 El trabajador independiente: Un concepto con límites difusos.1.2 Los trabajadores independientes. Una breve caracterización

El contexto del mercado laboralCaracterización de los trabajadores independientes

2. Tesis sobre los trabajadores independientes y su relacióncon la previsión 113

2.1 La relación de los independientes con el mundo laboral2.2 Los independientes y la mirada sobre el futuro.2.3 Los independientes y la cotización2.4 Los independientes y la relación con el sistema previsional2.5 Segmentación.

3. Preguntas y conclusiones sobre Política 1513.1 Preguntas sobre Independientes3.2 Conclusiones y propuestas de políticas

4. Resumen. Los Independientes y la previsión social 162

FUENTES Y REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 165

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN EDUCACIÓN PREVISIONAL

1. Presentación 169

2. Relevancia y definiciones de la educación 1703. Experiencias Internacionales de Educación

Financiera y Previsional 1713.1 Políticas globales: Unión Europea3.2 Propuesta de buenas prácticas para la acción: OCDE

3.3 Alianzas internacionales de intercambio de conocimientoy experiencias especializada: países OCDE

3.4 Servicios de información on line: DOLCETA,Comisión Europea

3.5 Alianza público y privada: Universidad Internacional de Andalucía,Universidad de Málaga y UNICAJA.

3.6 Alcance transnacional: BBVA3.7 Asociación estatal y privada: Banco de España y Comisión

Nacional del Mercado de Valores3.8 Herramientas metodológicas innovadoras: BANESFI, México3.9 Mirada integral: BANAMEX, México3.10 Cultura previsional: Subsecretaria de Previsión Social, Chile3.11 Evaluación de las iniciativas de educación financiera y previsional

4. Nuevos Enfoques para la Educación Financiera yPrevisional 184

4.1 La elección racional como sustento teórico4.2 La disonancia cognitiva en la toma de decisiones4.3 La racionalidad imperfecta4.4 Los tipos de acción social4.5 La incidencia de la cultura4.6 Ahorro para la vejez: ¿qué futuro de vejez?

5. CONCLUSIONES 191

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y FUENTES DE INFORMACIÓN 193

TENDENCIAS DE LA SOCIEDAD CHILENAY SUS EFECTOS PARA LA PREVISIÓN SOCIAL: UNA MIRADADE LARGO PLAZO

1. IntroducciónLa Importancia de las Tendencias Sociales para la Previsión Social 197

1.1 La adecuación de los sistemas de previsión dependede su alineación con tendencias de una sociedad: ¿cómoafectan los cambios sociales en la previsión?

1.2 La situación del sistema de previsión Chileno:¿La capitalización individual no sería una forma de ya estaradaptado a esas tendencias de cambio?

1.3 La diversidad de las tendencias sociales relevantes:Más allá de la transformación demográfica

2. Tendencias de Cambio que pueden impactaren la Previsión Social en Chile 202

2.1 Introducción. La Estructura de la Indagación

2.2 Las Tendencias Lineales de CambioLos cambios demográficosLos Cambios en los grupos de tercera edadLos Cambios en el Mercado LaboralLos Cambios en la Vida FamiliarLas tendencias de cambio en las Políticas de Previsión Social

2.3 Elementos de contexto para entender la situaciónde la previsión en Chile.La legitimidad del sistema contributivoLa Educación previsional

2.4 Escenarios de Cambios FundamentalesSalto en Esperanza de Vida y SaludSalto en Capacidades de Robótica y de Computación.Crisis Ecológica y de Energía.Crisis Financiera Global

3. Propuestas para adecuar el sistema de pensiones 226a los escenarios futuros

3.1 Ajustes paramétricos sobre el Sistema de PensionesLa densidad de cotizaciónLa rentabilidad de los fondos de las cuentas de capitalizaciónCambio en la tasa de cotizaciónCambio en la edad de jubilaciónMedidas complementarias para aumentar la densidad de la cotización

3.2 Propuestas de Mediano Plazo para Transformarel Sistema de PensionesPropuesta I: Reformas laborales que incentivenla participación laboral de la tercera edad y permitanla generación de recursos que no dependa solamentede los sistemas de pensionesPropuesta II: Una jubilación escalonada en dos etapasPropuesta III: Énfasis en mejoramiento de calidad de viday de salud en la tercera edadPropuesta IV: Tablas de esperanza de vida unisexPropuesta V: Ajuste automático en función de necesidades de la PBSPropuesta VI: Medidas para mejorar la legitimidad del SistemaPropuestas de Implementación

4. Resumen. Los Cambios Sociales y su relación con 231la Previsión Social

FUENTES Y REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 233

a puesta en marcha de la Reforma Previsional en julio de

2008 produjo un cambio que fue mucho más allá del sistema

de pensiones. Si bien éste sufrió una serie de transformaciones

importantísimas como la incorporación del pilar solidario, la equidad de género, la inclusión

de independientes, una nueva institucionalidad y una mayor regulación, uno de los

cambios más notables no tuvo necesariamente relación con el contenido, sino que con

la forma.

La puesta en marcha de la Reforma cambió la manera en que se habían implementado

las políticas públicas durante los últimos cuarenta años, incorporando metodologías y

técnicas de gestión, que hasta ahora estaban reservadas para las empresas privadas y de

clase mundial. La integración sinérgica de tecnología, procesos y personas bajo el alero

de un modelo de gestión con un foco en el ciudadano como cliente, es un cambio de

paradigma que se transformó en un ejemplo para otras implementaciones y fue reconocido

internacionalmente.

Este enfoque, inspirado en las mejores prácticas de la industria del retail, permitió que

todos los factores críticos de éxito se alinearan para entregar los beneficios el primero de

julio de 2008, sin aglomeraciones, con tiempos de espera record de cinco minutos

promedio, con sistemas de monitoreo permanente para corrección de errores y con un

resultado crucial: "el cumplimiento de una promesa", la promesa de un Estado que

entrega el derecho a tener una vejez digna.

Pero la idea no era sólo entregar el monto prometido en el tiempo correcto, la forma

también importaba y es por eso que también la calidad del servicio fue un punto crucial

para determinar el éxito de esta implementación. Al mirar al ciudadano como cliente, nos

LPresentación

debe preocupar su satisfacción, para que no sólo reciba su derecho, sino que lo reciba

de buena manera.

Estos y otros temas vamos a revisar en este primer número del Observatorio Previsional.

Desde el rol de las tecnologías como apoyo a la gestión, hasta el uso de éstas en el análisis

inteligente de la información. La importancia de la gestión de calidad para generar

satisfacción a los clientes y los medios para aumentar la conciencia sobre la previsión desde

la educación. Haremos también la revisión de uno de los segmentos más polémicos de

la Reforma, los independientes, así como un conjunto de reflexiones acerca de los problemas

del actual instrumento de focalización y nuevas propuestas para mejorar el sistema de

acuerdo a las tendencias del futuro.

El rol principal de la Subsecretaria de Previsión Social es "Asesorar al Ministro del Trabajo

para la elaboración de políticas y planes correspondientes al ámbito de la previsión social,

como asimismo, en el análisis estratégico, planificación y coordinación de los planes y

acciones de los servicios del sector."

Desde esta premisa, la Unidad de Análisis Estratégico de la Subsecretaria de Previsión

Social, se conforma como una de las principales áreas de apoyo en el cumplimiento de

este rol. Para ello ha habilitado instrumentos como la presente revista y el Observatorio

Previsional (http://www.observatorioprevisional.cl) donde queremos formar una comunidad

online de conocimiento, en la cual se pueden generar discusiones sobre el mundo previsional

y generar alianzas para mejorar la entrega de servicios a las personas.

Esperando su buena acogida y agradeciendo su lectura,

Andrés Bustamante ValenzuelaJefe Unidad de Análisis Estratégico

Subsecretaría de Previsión SocialMinisterio del Trabajo y Previsión Social

ObservatorioPrevisional

1. IntroducciónLa película Brazil del año 1987 nos muestra un mundodominado por la burocracia, la tecnocracia y el horrorciudadano. Las personas son registros y no existen comotales. Un simple error de digitación puede terminarhaciéndole la vida un infierno a la persona equivocadaya que "el sistema nunca se equivoca". ¿Qué tan lejosestamos de eso? Eso, y algunos temas más, trataremosde dilucidar en este artículo, que busca generar una reflexión

y proponer un modelo de servicio público, que utilizando la tecnología, no deje delado a las personas.

2. Un poco de contextoA través de la historia, las diferentes civilizaciones han buscado formas de organizar sutrabajo y la manera en que se rigen las relaciones entre las personas, de modo de teneralgún tipo de orden en el caos que implica la comunicación como concepto general.Los seres humanos captan un conjunto de estímulos analógicos procesados por nuestrosórganos sensoriales que son transformados en señales eléctricas, cuyos potenciales deacción generan los patrones que producen nuestros comportamientos, sueños ypercepciones. El significado que le damos a esto, es parte de nuestro proceso deaculturación y está fuertemente ligado a los contextos. Sin embargo, este proceso deinterpretación no es automático ni ocurre por generación espontánea, sino que, tal

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*Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Católica de Chile, posee estudios de M.Sc. en FinanzasInternacionales en University of Manchester Institute of Science and Technology (UMIST), enInglaterra, y formación ejecutiva en Kellog School of Management, Northwestern University,Chicago, EEUU y en New York Institute of Finance.** Psicólogo Universidad Católica, Master en Business Engineering, Universidad de Chile.Correo electrónico abustamante@previsionsocial.gob,cl

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como dijimos anteriormente, seproduce en la socialización de lossignificados "digitales" de esas"cosas" analógicas que existen enel mundo.Asignarle significado a las cosasno nos permite por sí mismo laposibilidad de poder entender elmundo. Esto último exige unproceso aun más complejo quetiene que ver con alinear estasdiferentes percepciones para queocurra el improbable fenómenollamado "comunicación". Decimosque es improbable, porque dadola cantidad de significados quecada persona puede asignarle alos objetos y situaciones, el quepodamos entendernos esaltamente complejo (Luhmann,1997, Autopoiesis, acción yentendimiento comunicativo).Es desde aquí, que comienzanuestra preocupación, ya que nobasta con entender los significadosde las cosas, es necesario conocersus relaciones, jerarquías y normas,y es justamente ahí donde todocomienza. Todas las civilizacionesse han visto en la necesidad degenerar normas y jerarquías, desdelas tribus más antiguas con susjefes, chamanes y guerreros, hastaverdaderas "burocracias" muy biendiseñadas que comenzaron antesde Cristo en China, que incluíandescripciones de cargo y formasde ascender en el poder mediantemecanismos objetivos.Las personas necesitan normaspara poder funcionar evitando laentropía, y es así como los Estadosde cualquier época, las religiones,y a veces en conjunto, han buscadoformas de que las personas tenganun mismo contexto comunicacionaly se rijan por normas que permitansu accionar armónico y coordinadoen el mundo. Si bien un análisishistórico de este fenómeno podríaabarcar un volumen completo,basta decir que las sociedades sehan estructurado bajo distintos

conjuntos de normas y leyes, yasean estas originadas desde de susgobernantes, líderes religiosos uotros que dan forma a lasrelaciones y funcionamiento detodas las áreas de la sociedad.Haremos avanzar nuestra máquinadel tiempo y nos situaremos en lasprimeras décadas del siglo XXcuando Max Weber realizó uno delos análisis más influyentes sobreel concepto de "burocracia", quesi bien, en su idea original era tanantiguo como los propiosmandarines de la China antigua,era necesario definirlo y darle unaforma que permitiera su utilizaciónpráctica. A pesar de la connotaciónnegativa que hoy se le da a eseconcepto, Weber le daba unaconnotación positiva, pues pensabaque obligaría a tener orden en lastareas a asignar, y en especial,mediante la formalización, evitarlas arbitrariedades y realizar unproceso normado que finalmentepudiera ser entregado. Sinembargo, no ciego a la realidadde la naturaleza humana, planteótambién claramente la posibilidadde que este tipo de sistemascolapsaría si excedía un númeroracional de reglas, o los egos delos administradores de estas,terminaran manipulándolas parasu beneficio entre otras cosas.La administración pública vio conbuenos ojos esta forma de hacerlas cosas y dado que permitíaordenar los procesos y al mismotiempo tener registros y tener unmejor accountability, se fuetransformando en norma general,pero con todas las trampas quee l m i s m o We b e r h a b í amencionado. Esto implicó lascantidades excesivas de papeles,procedimientos y jerarquías quehacían cada vez más difícil que unciudadano lograra sus objetivos.Un buen ejemplo de esto se puedeencontrar en el libro "El Proceso"de Franz Kafka donde un

ciudadano común es sometido aun eterno proceso de cuyo origennunca llega a enterarse.Paralelamente, otro interesanteproceso comenzaba a ocurrir,conocido como la "revoluciónindustrial", el cual compartíaplenamente los principios dela n t e r i o r. E s d e c i r, l o sburgueses/empresarios comenzarona comprender la importancia detener mecanismos avanzados paraproducir en mayores cantidadesque lo que permitía el sistemaartesanal tradicional. Entoncesapa rec i e ron l a s p r imerasmaquinarias para automatizar eltrabajo, aplicaron conceptos dedivisión del trabajo y comenzaronlos primeros atisbos de la ingenieríaindustrial de la mano de Fayol yTaylor analizando los tiempos det r a b a j o p o r p r o c e s o ,especializándolos al máximo, ycontrolando su t iempo deejecución. Esto impl icó laespecialización de las personas yla necesidad de jerarquías clarasque permitieran asegurar el éxitodel producto a entregar.Sin querer profundizar demasiadoen la discusión histórica del asunto,es interesante notar que eldesarrollo de la guerra fueentregando claras luces de laimportancia de las jerarquías,normas y orden para el logro delos objetivos bélicos, así como lasestructuras religiosas que permitíanasegurar un determinadocomportamiento de sus feligreses,e incluso su salud (como el ejemplode la circuncisión como medida enestricto rigor higiénica, perosimbólicamente transformada).La revolución industrial cambio almundo y junto a las burocraciasmás organizadas fueron armandouna realidad ordenada y predecible,más o menos oscura según el autor,pero al menos ordenada.El paso de esta influencia a EstadosUnidos fue interesante, ya que es

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quizá en uno de sus más grandesrepresentantes donde comienzael meollo de nuestra discusión:Henry Ford.Ford utilizó la ingeniería industrialde Taylor al máximo, automatizandosus plantas de automóviles aldetalle y generando lo que seríauno de los productos másconocidos y comprados de lahistoria: El Ford T. Su máximapublicitaria decía que "cualquiercliente puede tener el coche delcolor que quiera siempre y cuandosea negro". Este modelo funcionóporque logró entregar el automóvilmás barato a precio accesible delos norteamericanos, el hecho deque el cliente no pudiera escogerel color en ese contexto económicoy cultural era un tema accesorioporque de cualquier otra forma nopodría tener otro automóvil a eseprecio. Es aquí donde vemosentonces que el monopolio, es unaforma de evitar generar opcionespara que el cliente obtenga lo querealmente quiere.Avanzando más en nuestramáquina del tiempo, aparecen losjaponeses de Toyota, que decidenperfeccionar este modelo detrabajo industrial y agregar elconcepto de calidad total. Bajoeste concepto el cliente tenía unaventaja adicional, que era estarseguro de la calidad de suproducto, además de poderescoger el color. Entonces el valordel bien, ya no estaba dado sólopor su precio, sino que por un valorespecífico que el cliente leentregaba a un conjunto decaracterísticas.Porter hablaría de este fenómenounos años más tarde, al insistir enla importancia de generar deventajas competitivas, que enalgunas ocasiones pueden ser elprecio, pero en otras son elconjunto de características oservicios asociados al producto lasque puede resultar como factor

decisivo de compra. Es así comoel dueño de Sony inventó el primerwalkman que de acuerdo a lapublicidad, cabía en el bolsillo deuna camisa, para lo cual (dado queesto no era cierto), mandó a ponerbolsillos más grandes en las camisasde sus vendedores, y generó unaimagen de mayor portabilidad queuna radio a transistores normal.Sólo para finalizar con estecontexto histórico, simplementeavanzaremos nuestra máquina deltiempo a la actualidad, donde losclientes pueden diseñar online elcomputador que quieren, las niñaspueden diseñar su muñeca Barbiey podemos bajar el último libroque nos interesa de Amazon,po rque e l l o s m i smos sepreocuparon de recomendarlo enbase a nuestras preferencias y elanálisis de preferencias de personasparecidas a nosotros. Lasimplicancias operativas de esto,serán justamente tema para másadelante.En resumen, lo que la historia dela administración nos ha enseñado,es que todo esfuerzo en mejorarlos procesos y toda posibilidad degenerar mayores ingresos radicanen que la satisfacción del clientees todo.

3. EL MODELO DERETAIL

Con el tiempo, las personas noquerían sólo un servicio expeditoy de calidad, sino que tambiénquerían conseguir buenos preciosy lugares donde pudieran encontrarla mayor cantidad de productos.Es cuando comenzaron a gestarselos modelos de retail, que partieroncomo clusters familiares (Venetto,Italia) donde cada familia hacia unacosa y luego se juntaba todo paravender al por mayor, hasta losmodelos tipo Walmart, donde lagracia es conseguir al mejorproveedor de cada cosa y

transformarse en un canal dedistribución.La ventaja competitiva de unatienda entonces ya no sólo estabaen ofrecer un mejor precio, mayorvariedad del mismo producto ycalidad, sino que un conjunto deproductos conexos que evitaranque el usuario tuviese que ir abuscar cosas por diferentes partes.Este modelo comenzó a ser muyinteresante desde el punto devista comercial, ya que implicabaconseguir precios muy bajos porparte de los proveedores dediferentes tipos de cosas queluchaban por estar en un mejorlugar de las estantería y aquienes podían pagarles demanera diferenciada, generandocaja a favor del negocio. Es asícomo ferreterías, farmacias,supermercados y otros mayoristascomenzaron a generar un modelodonde se transformaban enverdaderos hubs de minoristas,quienes a su vez no tenían losmed io s pa ra una buenadistribución.Sin embargo este modelo requeríade una serie de prácticas quepermitieran realmente acercar alcliente al punto de venta. Puestoque el cliente podía elegir, dado elprecio o características competitivasde una determinada cadena otienda de retail, es que comenzarona ponerse en juego una serie detemas que debían ser abordados,a saber:

a) Definición de un públicoobjetivo: Claramente no era lomismo venderle a personas de altosingresos o menores ingresos, dedistintos sexos, edades o etnias.Todo eso afectaba la forma deorganizar el stock de productos eincluso su forma de presentación.Conocido es el caso de Walmartcuando puso su tienda en India yno funcionó hasta que sacó lasestanterías y puso las cosas en el

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suelo, como la gente estabaacostumbrada. Esta definición esestratégica y debe basarse en datosempíricos para lo que puedenusarse datos de encuestas, censosy otros métodos más, que luegoserán refinados por el mismofeedback de la tienda. Las técnicasde marketing que veremos másadelante nos darán algunas lucesadicionales sobre esto.

b) Definición de tipo y stock deproductos: Definir los productosa vender está fuertemente ligadoa lo anterior, ya sea por lacaracterísticas sociodemográficasdel público, como por la línea denegocio en la que se quiere entrar.Aquí entra la decisión de tomar unsolo rubro como "hogar" (HomeDepot, Sodimac) o varios rubroscomo las tiendas por departamento(JC Penney, Falabella, Paris). Luegoveremos que con los datos de losclientes esto además puede hacersemás finamente, generando"bundles" o paquetes deproductos que son más atractivospara el público objetivo. Respectoal stock, este puede ser uno de losgrandes dolores de cabeza delmodelo de retail ya que está muyrelacionado con la demanda y porende la capacidad de predecirla.Si bien hablaremos de ello másadelante, basta decir por ahoraque el conocimiento de lo que losclientes hacen, actualmente es labase que permitirá predecir estademanda. En este sentido puedehaber muchas innovaciones comoel modelo just in time de Delldonde las cosas se hacen a pedido.Pero veremos que en políticaspúblicas esto está íntimamenterelacionado con el impacto fiscal.

c) Gestión de información: Hayvarios tipos de información quedeben ser registrados para tenerun sistema realmente eficiente. Poruna parte están las transacciones,

que son las compras que la gentehace en los puntos de venta (POS,por sus siglas en ingles), en ellosva quedando la información decuanto se compró de cada cosa,en qué lugar, a qué hora y en quédía. Esto permite tener planes destock que eviten los quiebres y quese hagan variaciones en los precioscuando hay sobre stock (o lacompetencia está bajando susprecios). Luego está la informacióndel cliente, que ahora se estácapturando en las tarjetas decrédito de cada cadena de retail,lo que permite adjuntar a esainformación transaccional,información personal de losclientes. Eso permite caracterizarlasociodemográficamente y generarpredicciones ya no sólo sobre stock,sino además sobre cómo organizarlas ofertas en la semana, comollenar las estanterías y qué tipo debundles (combos) se puedengenerar. Esto no sólo permite quela empresa gane en eficiencia altener los precios y productos queel cliente quiere y cuando quiere,sino que además permite haceracciones inteligentes comosugerirle productos que podríanecesitar basados en referenciasde otros consumidores parecidos,como lo hace Amazon alrecomendar libros.

d) Canales de distribución oentrega: Los canales de entregason fundamentales para el enfoquede retail, ya que como dijimos antesestá muy focalizado en satisfaceral cliente, lo que implica acercarsea él y evitar que sea unaincomodidad llegar al lugardeseado (y con eso evitar que DoñaEulogia vaya a la farmacia de DonJosé que queda a la vuelta de laesquina versus ir a la sofisticadafarmacia que está lejos donde elfarmacéutico). Desde las primerastiendas grandes donde seencontraba de todo hasta los malls

de hoy en día, han pasado muchascosas, pero a modo de resumenpodemos ver algunos patrones quesiempre son necesarios.

- M e d i o s d e a t e n c i ó npresenciales: son aquellosdonde el cliente va al lugar enpersona y realiza la compra. Estoincluye supermercados, tiendaspor departamentos, oficinas depago, stands, etc. Lo realmenteinteresante y que ha idoevolucionando con el tiempo (yluego veremos su efecto en laspolíticas públicas) es la forma enque estos canales se han idodiversificado y transformandopara adaptarse a las necesidadesde c l i en tes espec í f i cos .Nombramos el caso de India,donde Walmart tuvo que ponersus cosas en el suelo para que lagente las quisiera comprar, perotambién nos encontramos conlos segmentos acostumbrados alos almacenes de barrio y no alos h ipermercados u l t rasofisticados, justamente dondeencontró su nicho el formato de"Líder vecino". Tenemos losstands en los malls para la gentemás apurada y que buscainformación y soluciones rápidas,tenemos las oficinas de atenciónde banco con hora r iosextendidos e incluso empresasque hacen transaccionesfinancieras de varias otras.Tenemos los vendedores,médicos y otros que van aldomicilio y otro infinito númerode posibilidades que se adaptan"al gusto del consumidor". ¿Porqué? Por que el cliente manda yes quien define la rentabilidadde la empresa. Luego veremoscomo se ve afectada larentabilidad social.

- Medios no presenciales: Si bienhoy prácticamente se reduce aInternet, existen múltiples

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derivaciones de esta y aun existeel teléfono, la televisión y la radio.Par t i remos por los mástradicionales:

o Teléfono: El uso del teléfonotiene a su vez dos tipos de uso:outbound (llamada saliente) einbound (llamada entrante). Elinbound corresponde a la centraltelefónica que recibe los llamadosy que puede ser contestada porun operador humano o por unIVR (sistema automático derespuestas) que le dará opcioneshasta que en última instanciapueda o no hablar con unoperador humano. En el casodel outbound, básicamentecorresponde a campañas demarketing, donde teniendo lainformación de los clientes se lesllama ya sea para ofrecerles unnuevo servicio, entregarlesinformación de venta opostventa, solicitarle feedback oinformación a través deencuestas y var ias otrasderivaciones que permiten tenermayor cantidad de informacióndel cliente. Hoy en día estosservicios se externalizan por untema de costos y se dejan enmanos de grandes operadoresde call center, que en base ascr ipts asoc iados a unadeterminada cadena de retaildan las respuestas adecuadas. Sibien esto es un medio muybueno para interactuar con losclientes, la externalización de losmismos, tiene ciertos riesgoscuando el nivel de especializaciónes más alto, y por lo tanto esnecesario un segundo nivel desoporte que este en la empresa,para suplir los conocimientos queel operador genérico de callcenter no posee.

o Televisión: Es el medio máscotizado por su audiencia, perotambién uno de lo que más costo

tiene. Su efectividad es difícil demedir ya que está basada encriterios de creatividad artísticaen algunos casos y dependen delo s cana l e s y pa r r i l l a sprogramáticas (horarios) que seescojan. En general, hay algunoselementos que ya se conocencomo e l hecho de quegeneralmente no son efectivoslos comerciales con instruccionespara el usuario dada la atenciónque prestan en ese momento,sino que es más importante laidentificación con la marca, porlo tanto siempre se busca eso,identificar la marca con elsegmento preferencial. Esto esefectivo y masivo, pero debe sermuy bien diseñado para quemarque presencia de marca enlos segmentos que se requiere.Un ejemplo de esto es la menoraudiencia que tienen los canalesnacionales en los segmentosABC1 gracias al cable, fenómenoque va in crescendo.

o Radio: si bien este medio puedeser considerado anticuado, lagente aun escucha radio cuandova al trabajo y más importanteaún, es un medio muy utilizadoy respetado en provincias ylugares rurales. Es por eso quedependiendo de la amplitud dela campaña, muchas veces lar a d i o j u e g a u n p a p e lfundamental como lo veremosen el ejemplo de la Reforma.

o Internet: Este es el "nuevo"medio por definición. Si bien yatiene más de 20 años de uso,aun es considerado novedosopor algunos, a pesar de queincluso en Chile el nivel depenetración es bastante alto.Sobre esto último, es importantenotar que si bien hay un altonivel de uso de internet ennuestro país (aproximadamente50%), en particular muy alto

comparado frente a otros paísesde Latinoamérica, el uso de ésta,por parte de las empresas y elsector público es aun primario.Si bien este es otro tema que dapara escribir libros completos,baste con hacer las siguientesclasificaciones minimalistas:

• Sitios informativos: Sitiosdonde el cliente encuentrainformac ión sobre unproducto o servicio. Es unasuerte de catálogo virtual quereemplaza a los molestoscatálogos que antes repartíanfuera de las casas. Muestralos productos y de acuerdo asu imagen, también sucalidad.Un tema crucial con este tipode sitios es la arquitectura deinformación. Lamentablementehoy en día todos creen quepueden hacer un sitio web y seha transformado en uncommodity que se vende a muybajo precio, pero su efectividadse ve afectada de formapotente si no tiene una buenaarquitectura. Entenderemos porarquitectura de informaciónaquello relacionado con tenerclaridad a la hora de definirlos ítems a mostrar, loscontenidos, cuan cargada estála página y los colores. Losseres humanos t ienenlimitaciones cognitivas con lacantidad de ítems que puedenver al mismo tiempo (5+-2)así como las múltiples víassensoriales como los sitios quetienen gráficos, videos,sonidos y todo junto. Comohan p robado muchosestudios, la gente no ve el sitioen forma lineal, como loimaginaron los diseñadores,sino que se enfocan deacuerdo a sus necesidades, osi el diseñador es másinteligente, de acuerdo a las

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de la empresa. Existe bastanteliteratura al respecto pararevisar.

• Sitios transaccionales: Sitiosdonde el cliente puede llevara cabo una transacción. Estatransacción puede ser decliente a la tienda, o de unnegocio a otro negocio (B2C,B2B) o de un ciudadano algobierno o entre institucionespúblicas. Aquí ocurre latransferencia de un bienservicio a cambio de algo, yasea un cupón, o cargo en latarjeta de crédito, un númerode socio etc. Lo importantees que el servicio se terminaahí.

• Sitios comunitarios: son lasl lamadas comunidadesvirtuales como Facebook,Myspace y otros. Son sitios deinteracción social, donde losusuarios ponen sus perfiles ycomparten entre sí. Puedetener fines puramente socialesy tribales (como una metáforade la aldea global) comotambién fines comercialesdonde se generan grupos paraapoyar una determinadamarca o producto. La graciade estas comunidades es queel contacto es personal, y sepuede conocer mucho de susmiembros. Desde el punto devista de la minería de datos,esto es literalmente una "minade oro" para conocer a losclientes. Explotarla aún escomplejo ya que requiereanálisis semánticos de alto nivelaun experimentales, pero lasredes neurales y otras técnicascada vez se acercan más acomprender estos patrones.Un caso especialmenteinteresante fue el del autorde Wikinomics, cuyo hijo creóla página Facebook del mismo

libro, minutos después de quesu padre se lo regalara ennavidad, y mientras cenaban,el sitio tuvo a más de 1000personas haciendo preguntasy a las 4 horas, había unaorganización jerárquica, coneditores, jefes y colaboradorespara actualizar el sitio deWikinomics.Sin embargo hay que sercuidadoso con estas técnicas-así como con Twitter-tecnología que permite quetodos sepan lo que estáshaciendo en un determinadomomento. Si bien sonadecuadas para determinadosproductos o servicios, inclusocampañas políticas, no tienenpor qué ser igualmenteefectivas en entrega debene f i c io s soc i a l e s oproductos específicos, dondeel público objetivo no utilizatanto estos canales. Loimportante es tener unaestrategia. No se trata deponer las canciones de unnuevo grupo en Myspace yesperar a que se haga famoso.Hay que hacer conciertos, usarF a c e b o o k , f o r o s d econversación y una serie deotras de cosas encajadas entresí para que sea famoso.

e) Marketing y comunicaciones:Este es un tema complejo ya queimplica varias cosas: por una parte,el marketing como ejercicio deentender a los consumidores paradiseñar productos alineados conellos, con el precio y el canaladecuado (las 4 P de precio, plaza,promoción y producto), y por otracomo un desafío para encontrarla forma adecuada de comunicarestos productos a los consumidoresfinales.

- Marketing como estudio delconsumidor: lo primero que se

necesita en toda estrategia demarketing es conocer alconsumidor. Las formas de haceresto son innumerables, peronuevamente dado que esto noes un tratado sobre el tema,vamos a nombrar algunas:E n c u e s t a s a m u e s t r a srepresentativas, focus groups,entrevistas individuales, análisisde información transaccional(compras y transacciones comomencionamos antes que incluyeninformación del cliente y lo quehizo). Es aquí donde la mineríade da tos y e l aná l i s i smultidisciplinario cobran especialrelevancia, ya que hay queintegrar datos duros detransacciones con informaciónmás "blanda" de entrevistas yfocus groups. Si bien usar todasestas técnicas puede parecerabrumador, no es tan complejocomo parece, dada la oferta deempresas que pueden hacer estoexternamente, un buen diseñode procesos que permita tenerdatos transaccionales y lastecnologías facilitan tener lainformación a tiempo. Másimportante es contar con losprofesionales capaces deinterpretar esta información.Cuando analicemos le caso dela Reforma Previsional vamos aver que todos estos factores seconjugaron para su éxito.

- Marketing como focalizacióny diseño de producto: Con lainformación anterior puedofocalizar mis esfuerzos demarketing para entregar un setde productos a un grupodeterminado de personas y nodirigirla a otros grupos que noson nece sa r i o s , y quedesperdiciarían tiempo y dinero.Saber a qué personas apuntar,donde están ubicadas y comollegar a ellas es clave para eldiseño de canales, la forma de

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entrega de productos, lapublicidad y por supuesto lapredicción del stock y dinámicade la demanda. Estos elementospermiten tener a la organizaciónpreparada para los consumidores.

- Marketing comunicacional:Esto tiene que ver con latransformación de toda estainformación en conceptossimbólicos, que representen loque se quiere vender y permitanla identificación del cliente coneste producto. Aquí juega un rolpreponderante la publicidad,pero no como un acto de "arte",sino que como un ejerciciore f l ex i vo basado en l ainformación antes acumuladasobre los clientes y los productos.Se ha estudiado que lacomunicación es algo complejoy que por ejemplo, complejosmanuales no tienen la efectividadde una tarjeta informativa conpasos a seguir, con poco texto ydibujos para estimular lo visualy los centros de lectura. Lo mismoa la hora de diseñar un comercial,donde más impor ta e lposicionamiento de la marca ysu asociación a una identidadespecial -dada por los receptoresde los productos que se quierenvender- que una explicacióndetallada de cómo hacer undeterminado trámite (a no serde casos especiales donde semuestran 3 o 4 pasos comomáximo, de forma muydidáctica).Aquí juegan un rol fundamentalla redacción y la forma de ponerlas cosas y es por eso que el pasoa n t e r i o r d e b e s e rmultidisciplinario, ya que tenemosque conocer el contexto dondese entregará la información y laspersonas que lo componen, ensu definición sociodemográficae incluso psicográfica. Entenderal cliente es entenderlo a él y su

contexto. Es aquí donde vemosque el anál is is de datostransaccionales nos permitepredecir comportamientos, perola antropología, la sociología yla psicología nos permiteninterpretarlos. De ahí que estéen boga el llamado marketingantropológico, donde el contextoes un elemento importante, yaque no es lo mismo vender algoen la Araucanía en un formatogenérico, que tener una versiónen mapudungun. Lo mismoocurre con la incorporación delos discapacitados.Es probable que los periodistastradicionales deban actualizarsepara estos nuevos desafíos, asícomo tampoco bastan lospublicistas tradicionales. Este esun esfuerzo mancomunado deun área de marketing quecumple con todo lo anterior.

f) El concepto de clientesatisfecho: Uno de los temas másimportantes en toda esta cadena,tiene que ver con la satisfaccióndel cliente, ya que sin ella, nadade esto tiene sentido. Hoy en díael cliente tiene la oportunidad deescoger ya no sólo por precio ycalidad, sino que también poratención, infraestructura y muchosotros factores que han sidolargamente estudiados en laliteratura de satisfacción declientes. Desde este perspectiva esque nos vamos a encontrar quelos productos en sí, no tienen unvalor sólo por su utilidad, sino quetambién incluyen la forma en quese los entregó, causando unapercepción psicológica diferenteen el consumidor, quien se sentirámás o menos identificado, ya nopor la imagen de la marca, sinoque por la forma en que es tratado.Un cliente tratado con amabilidady simpatía, es un cliente que sesiente importante y especial. Lapsicología humana nos ha

demostrado que la necesidad depertenecer a un grupo, de ser partede algo y de ser importante estánimplícitas en todas las acciones querealizamos y es justamente desdeesta realidad que las imagineríasfuturistas de mundosautomatizados y tecnocráticosmuestran a personas infelices y sinsentimientos, porque han pasadoa ser sólo un número más en lasestadísticas.Un caso típico es el de la farmaciade barrio, que aunque no tengatodos los remedios y los precios nosean los mejores, el farmacéuticoconoce tus gustos y hace preguntaspersonales. Es el concepto deatención personalizada, que luegolas farmacias de retail hanintentado incluir en su publicidadcon comerciales que muestran aun cliente siendo atendido comoen la farmacia del barrio.

¿Cómo se controla lasatisfacción del cliente?

Existen muchas técnicas, varias delas cuales serán comentadas másadelante en este volumen, perobásicamente se utilizan sistemasde encuestas, focus group y clienteincognito. En el primer tipo seencuentran las encuestas desatisfacción, que generalmentemiden un conjunto de dimensionesque son consideradas comoimportantes para la satisfacción delos clientes (existe un procesoprevio para determinar eso, perohay literatura suficiente para ello),las mediciones de cada una deestas dimensiones se contrastancontra la satisfacción generalmediante técnicas estadísticas(genera lmente regres ionesmú l t i p l e s o ú l t imamenteecuaciones estructurales) y se leda a cada dimensión un pesodiferente sobre la satisfaccióngeneral que permite determinardonde hay que poner más atención

para generar mayor satisfacción.Las técnicas cualitativas como losfocus group permiten obtenerrespuestas de la gente (que luegosirven de base para el diseño delas dimensiones) y conocer más decerca las impresiones del clientepromedio, para mejorar susatisfacción. Finalmente el clienteincognito, permite detectar aquelloque se está haciendo en laorganización y que justamenteatenta contra todo lo anterior.Med i r e s tas va r iab les esfundamental a la hora de diseñarla ubicación, tipo y forma de uncanal de atención, el producto ola forma en que se atiende a unapersona ya sea presencial o nopresencialmente. La satisfacción eslo que hace la diferencia. Hay undicho muy antiguo que dice queun cliente satisfecho trae muchosclientes y un cliente insatisfechote hace perder aun más.

g) La cadena de distribución:este es uno de los grandesproblemas a nivel de proceso quetiene la industria del retail.Justamente al ser un intermediariode minoristas, la coordinación conestos es tan fina que debe existiruna verdadera "orquestación"entre los procesos de atención,gestión de la información de estay los procesos de compra yrecepción de productos. Un quiebrede stock (que falte un productodeterminado) puede ser motivo deque un cliente vaya a otrosupermercado o tienda y luegotermine comprando muchas cosasallí o simplementedecepcionándose de la tienda.Esta orquestación no se lograsimplemente teniendo un conjuntode pedidos regulares a losminoristas, los cuales a su veztienen muchas veces capacidad deproducción limitada que debetomarse en consideración. Estacadena requiere información en

línea, que permita conocer lademanda actual, la demandaproyectada y las necesidades acubrir para evitar los quiebres destock. También requiere de unacoordinación financiera adecuadaque permita a los minoristasproducir las cantidades adecuadasy poder financiarse mientras ocurreel proceso de pago en el mayoristaretail.Esto repetimos nuevamente,requiere información. Walmart hasolucionado este tema abriendo asus proveedores su sistema degestión de demanda y predicciónde la misma, para que ellos mismosvean en tiempo real el esfuerzoque deben hacer para entregarproductos a tiempo. Aquellos quelogran entregar a tiempo, sonpremiados con pagos anticipados,mejorando su flujo de caja y almismo tiempo sus procesos, lo queproduce una verdadera sinergia.Muy diferente a un conocido casochileno, donde el pago aproveedores se extendió a 120días, haciendo quebrar variasempresas minoristas y porsupuesto, rompiendo la cadena devalor del retail, ya que si la empresaquiebra no hay stock, si no haystock el cliente no está satisfecho.

En resumen, tenemos una cadenade valor que el retail provee, cuyafinalidad es satisfacer al cliente, acostos eficientes y entregando unbuen producto, diferenciado de lacompetencia. Esto incluye:

• Tener claridad sobre el mercadoobjetivo• Definir un conjunto de productosadecuados• Definir u los canales de atenciónadecuados• Gestionar la información• Tener una estrategia demarketing y comunicaciones• Buscar la satisfacción del clienteComo ya dijimos, el centro es el

cliente y esto no cambia enninguno de los modelos posiblesde retail como tiendas pordepartamento, bancos, compañíasde seguros, supermercados, ycomo mostraremos más adelante,esto no es diferente cuandohablamos del estado y su cliente:el ciudadano.

4. DE LAS BUENASPRÁCTICASA LOS PATRONES DEPROCESOS

¿Por qué diseñar un modelo deentrega de servicios públicos siestos l levan tanto t iempocumpliendo su tarea? ¿Qué tienenque ver estos modelos de retail delmundo privado con los procesospropios de la administraciónpública que tienen sus propiascomplejidades?La respuesta a estas preguntas essimple: Benchmarking. Estetérmino acuñado por los expertosen gestión no significa ni más nimenos "comparación" pero unacomparación activa, meticulosa ydetallada de como lo hace el otropara que le vaya bien, lo queimplica compararse con losmejores. Esto es interesante porquecuando hacemos comparacionesentre diferentes industrias nosdamos cuenta que, a pesar de lasdiferencias al final de la cadena devalor, todas las industrias tienenen común la entrada de un insumo,que puede ser físico o unrequerimiento, el procesamientodel mismo y la entrega del producto.También tienen en común lanecesidad de proveedores deinsumos o soporte, así como declientes que reciban su productofinal, los cuales a su vez deben seradministrados. F inalmente,tenemos que prácticamente no haynegocio que no requiere de algúntipo de administración financiera,de recursos humanos y tecnología

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para su funcionamiento. Con todoesto entonces podemos decir queexiste un "patrón".La idea de Patrones de procesosfue acuñada por el Dr. Oscar Barros(Ingeniería e-Business, 2004,Ingeniería de Negocios 2008),quien ha desarro l lado unin te re san te ace rcamien toteórico/practico al diseño deprocesos, mediante la reutilizaciónde mejores prácticas en diferentesindustrias. Esto, que en un principiopuede parecer extraño, ha sidoempíricamente comprobado encientos de trabajos realizados conesta metodología, acelerando demanera notable el diseño,implementación y puesta enmarcha de proyectos de rediseñode procesos.En su investigación consultiva dedecenas de empresas, así como enla investigación sobre diferentespropuestas de formas de diseñarprocesos, el Dr. Barros encontróque exist ía una estructurasubyacente a todas e l las(posteriormente surgieron SCOR,eTOM, entre otros) que dabacuenta de cualquier tipo deorganización, sea esta productivao de servicios, transformándose enuna herramienta parametrizableque permitirá modelar procesosadecuados desde el punto de vistas istémico y homeostát ico.Adicionalmente estos patronesfueron completados con unconjunto de interrelaciones lógicasde información que permitirían elfeedback necesario entre las partes,así como la captura de lainformación vital para gestionarindicadores. Esto último, es lo queagrega un nuevo valor al modeloen general, ya que del mismo sedesprende, de forma deductiva, elmodelo de datos y la arquitecturade información necesaria (es decirlas aplicaciones) que pueden servirpara hacer funcionar los procesos,ya sea mediante la compra de un

paquete o el desarrollo de unaherramienta. Esto lo transformaen un metamodelo para elmodelamiento de procesos denegocios que extrae las mejoresprácticas de las diferentes industriaspara ser aplicada a otras.En la práctica, esto se probó conla creación de un postgradodedicado el tema en el cual segeneraron más de 100 proyectosusando es ta metodolog íaexitosamente, permitiendo avancessignificativos basados en elmejoramiento de proceso unido ala innovación tecnológica.

• Macroproceso 1: conjunto deprocesos que ejecuta la producciónde bienes y/o servicios de laempresa, equivalente a la cadenade valor• Macroproceso 2: Aquellosrelacionados con la creación denuevos productos o servicios,incluyendo sus propiasinnovaciones• Macroproceso 3: Planificaciónestratégica del negocio, desde

Figura tomada del paper "Elvalor estratégico de lainnovación en los negocios,Oscar Barros, 2006)

El modelo básico demacroprocesos de unaempresa

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donde se desprenden los planes yse definen los indicadoresestratégicos de macro 1

• Macroproceso 4: Procesos deapoyo: finanzas, RRHH, etc.

Lo interesante del modelo paraesta discus ión está en elMacroproceso 1, que define lacadena de valor de cualquierproducto o servicio. A continuaciónveremos su descomposición:

Ta l c o m o c o m e n t a m o santeriormente, hay procesos que

son universales y no requieren dere-invención:

• Administración de relación conel cliente: incluye todo lo quehemos comentado de accionesanticipatorias, estudio de mercado,marketing, atención directa,canales de atención, gestión derequerimientos, etc.

• Administración de relación conproveedores: incluye todo lorelativo a los insumos que seutilizan para entregar el bien oservicio que pueden ser materias

primeras, personal, productosentregados por minoristas, dineroo un stock de beneficios.

• Gestión de producción y entrega:un área especialmente delicada dela cadena de valor, ya que tieneque ver con la programación de lademanda y la capacidad de que laorganización pueda entregar loque solicitan los clientes en eltiempo y con la calidad adecuada.Corresponde a la planificación, lagestión de proyectos y el uso deherramientas predictivas quepermitan asegurar la entrega

• Producción y entregadel bien o servicio: es laentrega final del bien oservicio, incluye los pasosnecesarios de la cadenaproductiva para llegar ala entrega. Puede ser desdeuna planta industrial, unworkflow de documentosque parte con una solicitudy termina con un beneficio,la gestión de un préstamo,barras de cobre, etc.

• Mantención estado: sibien este no es un proceso,es lo que podríamos llamarla "médula espinal" detodo esto, que vendría aser el apoyo tecnológico

y de información que se alimentade todas las acciones arribamencionadas retroalimentándolasal mismo tiempo para asegurar lahomeostasis del sistema. Puede serun ERP, un Workflow o cualquiertipo de captura de informaciónque permita generar tantoindicadores internos defuncionamiento yretroalimentación, comoindicadores de rendimiento quepermitan tomar decisiones respectoa los planes de la administracióngeneral.

Figura tomada del libro"Ingeniería e-Business, OscarBarros, 2004)

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4.1 El enfoque depatrones y el nuevomodelo deadministración publica

“…es un gran error admitir que elalma del recién nacido es unatabula rasa y afirmar que en ellano hay absolutamente nada.Puesto que el niño llega al mundocon un cerebro predeterminadopor la herencia y diferenciado, ypor lo tanto tambiénindividualizado, no se enfrenta alos estímulos de los sentidos concualquier disposición sino con unadisposición especifica, quecondiciona una selección yconfiguración peculiar (individual)a la percepción. (…) Su existenciaestampa en el mundo del niño susello antropomórfico. Son losarquetipos.”(Jung, 1954,arquetipos e inconscientecolectivo).

Para Carl Gustav Jung, importantepsicoanalista, discípulo de Freud ygran estudioso de la antropologíay los símbolos, los arquetipos soncomo senderos característicos delo estrictamente humano y quehacen el modo de vivir. Estos seencuentran en todos los pueblosy civi l izaciones, donde lospersonajes mitológicos, lasleyendas y cuentos frecuentementeseñalan interpretaciones de losarquetipos existentes en elinconsciente. Más allá de ser unaexplicación teórica a la granvastedad de enigmas que existenen nuestro inconsciente, la idea delos arquetipos nace con Platón,quien habló en su momento de las“ideas puras”. Los arquetipos,serían como estas ideas puras del“ser” humano (“ser” empleadocomo verbo), que éste interpretaindividualmente y debido a supropia vivencia y desarrollo. Si bienen los pueblos antiguos losarquetipos se proyectaban en

dioses de altas cual idadeshumanas, hoy la separación delhombre frente al misticismo haceque estos arquetipos se guardencelosamente en el inconsciente ysean proyectados en el mundo sinpermiso de la conciencia.¿Qué tiene que ver esto con unenfoque de administración públicabasado en retail? La primerarelación entre los arquetipos delinconsciente colectivo y lametodología de BE (BusinessEngineering), es evidente y serelaciona con el postulado de laexistencia de patrones de procesosreplicables. Estas especificaciones,que incluyen niveles de detallesuperiores a una mera descripcióndel proceso, están basadas en laexperiencia en muchos casos denegocios, “destilando” lo medularde la s me jores p rác t i casempresariales y entregando unasuerte de “arquetipo” o “plantilla”sobre la cual trabajar, que permiteahorros enormes en el proceso deimplementación (o consultoría)tanto a nivel de modelamiento dela situación actual como derediseño de procesos, en virtud deque se cuenta con esta “carta denavegación”, que permite a laorganización focalizarse en elde sa r ro l l o de su s “co recompetences” y capitalizar laexperiencia de otras organizacionespara fortalecer y optimizar de lamejor manera aquellas que lasapoyan. Las implicancias prácticasde este enfoque son enormes tantoen términos de agilidad como decostos. En el siguiente apartadoveremos como la ReformaPrevisional basó su éxito en lautilización de un patrón existenteque para muchos parecía extrañoy ajeno como era el de retail, perolas implicancias prácticas y políticasmostraron justamente una realidadcompletamente d i fe rente .

5. LA REFORMAPREVISIONAL COMOCASO DE ESTUDIO

El tema que trataremos en esteapartado, muestra cómo unenfoque de gestión que integralos procesos, la tecnología y laspersonas, ha permitido que unade las reformas más importantesque se han realizado en el Estadoen los últimos 30 años, seimplemente de manera exitosa,siendo un ejemplo como iniciativade modernización del Estado,según las evaluaciones realizadaspor las diversas entidadesrelacionadas tanto a nivel nacionalcomo internacional.Para implementar esto, fuenecesario conceptualizar una nuevaforma de hacer las cosas,justamente inspirada por estepatrón de procesos antesmencionado, el retail.Desde e l punto de v i s tainstitucional, se le entregó laresponsabilidad de implementarlos beneficios de la Reforma a laSubsecretaria de Previsión Social,que en adelante, toma un rol rectoren la generación de estándares decalidad del sistema de previsión engeneral, así como de generaciónde iniciativas legislativas ycoordinación entre las institucionesque gestionan este. Por otra parte,el ente encargado de entregar losbeneficios del pilar solidario seríael Instituto de Previsión Social (IPS),quien debe recibir las solicitudes yconceder los beneficios a aquellosque resulten elegibles, los cualesfinalmente deben ser pagados enplazas de pago, que son sucursalesde bancos espec ia lmentehabilitadas para este fin.Así, el desafío era diseñar unproceso nuevo, para un públiconuevo (adultos mayores de escasosrecursos, que no tenían previsión),coordinando múltiples institucionesy con una directiva presidencial

clara: pagar a tiempo y con un altoestándar de calidad de servicio alos beneficiarios.

5.1 El enfoque de Retail

¿Por qué un enfoque de Retail?Ta l c o m o m e n c i o n a m o santeriormente, el diseño de unmodelo de negocios es algo quepuede faci l itarse mucho siutilizamos patrones de procesospreviamente utilizados de maneraexitosa. Tal como se planteó laReforma, la idea era entregar unconjunto de nuevos beneficios aun grupo determinado deciudadanos, de los cuales no existíainformación detallada, en formamasiva, coordinando múltiplesent idades y buscando lasatisfacción del ciudadano. Es decir,la implementación de una políticapublica masiva, orientada alciudadano.Esto necesariamente nos obliga acambiar el concepto de ciudadanopor cliente / ciudadano ya que aligual que en el enfoque clásico deretail, este es el foco del proceso.De este modo, tendríamos queconocer al cliente, definir bien elp r o d u c t o , p r e d e c i r s ucomportamiento, preparar canalesde atención, comunicar, coordinarinstituciones y finalmente satisfaceral cliente ciudadano, para que estetenga una percepción positiva dela recepción de algo que más queun beneficio, es un derecho.Este cambio de paradigma no fuefácil en un principio, ya que la solaconceptualización de un ciudadanocomo "cliente" tenía un matizmercantilista y más cercano al áreapr ivada. S in embargo, esjustamente el área privada la quemás sabe de atención al cliente,porque de la satisfacción delmismo, depende la elección queeste haga, ya sea prefiriendo sumarca o escogiendo otra. En elmundo del retail cada empresa

lucha por un grupo de clientes,quienes definen su satisfacción endiferentes dimensiones, escogiendoa quien le ofrezca mayores ventajascompetitivas. Así, la compra de unlaptop que cuesta lo mismo en trest iendas por departamentodiferentes, puede ser definida porla atención del vendedor o por lacantidad de regalos adicionalesque le entreguen.En el estado el problema es queno hay competencia, el ciudadanosolo puede escoger lo que leofrecen y por lo tanto esforzarsemás o menos en satisfacerlo escosa de gasto fiscal y organización.Es más importante seguir las reglas,cumplir el procedimiento, cumplirel presupuesto y entregar lo quecorresponde, que entregar unaexperiencia satisfactoria alciudadano, quien no tendrá masopciones.Lamentablemente esto es unailusión, dado que si bien unciudadano no puede cambiarse depaís, puede tomar la opcióndemocrática de cambiar laadministración con el fin de quele entreguen un servicio de mejorcalidad.Sin embargo esto último nos llevaa una cons iderac ión máspreocupante aun, ya que si la únicapresión posible para recibir unservicio satisfactorio es evitar uncambio de administración, ¿dóndese refleja en el Estado el interéspropio de las empresas privadasde generar rentabilidad con losclientes, más que mantener a susgerentes en los puestos?Es aqu í donde debemosdetenernos en un concepto que sibien es complejo, es crucial y es larentabilidad social. Esta no sepuede medir en pesos ni connúmeros tradicionales ya querepresenta la medida en que unpaís avanza en función de suspersonas. Esto tiene que ver concada una de las áreas de las que

el estado es garante. Es desde estaperspectiva entonces, que laimportancia de ver al ciudadanocomo el foco de la política publicaes la labor fundamental del estadocomo supervisor de los derechosciudadanos y generador derentabilidad social que permita alpaís desarrollarse con mayor fuerza.

5.2 Conociendo a losclientes

Tal como revisamos en la seccióndel modelo de retail, lo primerotiene que ver con la definición delpúblico objetivo. Esto requierenecesariamente de un proceso desegmentación que nos permitaconocer y caracterizar al clienteque solicitará estos servicios. Paraesto, tal como mencionamosanteriormente existen técnicas demarketing que permiten conocera los clientes tanto cuantitativacomo cualitativamente.Esto implica "meterse en loszapatos del cliente, sacándote lostuyos". Esta labor se realizóutilizando las técnicas mencionadasa integradas entre sí: focus group,e t n o g r a f í a s ( m a r k e t i n gantropológico), encuestas yentrevistas cara a cara con losbeneficiarios. Esta información secomplementó con información delas bases de datos del estado, asícomo la Encuesta de ProtecciónSocial (EPS), que también sirviócomo base para la definición delos productos de la reforma, dadosu potencial de información decaracterización a una mismamuestra a través de los años.En este sentido, le caracterizaciónde los clientes de la reforma fueun trabajo complejo, pero queinvolucró todas las técnicasutilizadas por el retail para lasegmentación y localización declientes, al punto de podergeorreferenciarlos para comprenderl o s f l u j o s y d i s e ñ a r l a

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implementación de los canales deatención.Quizá uno de los aspectos másinteresantes de este análisisdetallado de los ciudadanos, fuela posibilidad de segmentar tantocomo se pudo, entendiendo lasgrandes diferencias que podríanexistir entre segmentos, a nivel demensaje y de operatoria. Si bienes un proceso costoso y complejo,tiene resultados que pudieron sermedidos mediante encuestas entérminos de su eficacia, conresu l tados muy pos i t i vos .Segmentaciones tales como edad,nivel socioeconómico, regionalidad,urbanización, sexo y otros hacendiferencias enormes entre lossueños y los miedos de cada uno.

5.3 Definiendo losproductos

La definición de productos debieraser una consecuencia directa deprocesos complejos como elanteriormente descrito, que en elcaso de la reforma previsional fuedesarrollado por el Consejo Asesorde la Reforma, quienes coninformación actuarial, reunionescon representantes de diferentespartes y datos de la encuesta deprotección social definieron el setde productos que se iba a entregar.La generación de estos consensospolíticos y sociales, que se dieronde forma extraordinaria en laReforma, no siempre son fácilesde conseguir y muchas veces, laceguera de quienes participan enestos diseños llevan a la generaciónde productos mal enfocados odiseñados como Windows vista oel iPad de Apple. En políticaspúblicas algunos ejemplos incluyen:Pensiones de Invalidez, cuyaimplementación ha sido compleja,subsidio a los trabajadores jóvenes,cuyo bajo monto y complejaimplementación desincentivo suuso o el permiso de capacitación

para trabajadores, que fue vistocomo una antesala del despido.

5.4 Miedos y Sueños:Diseñando el productodesde el cliente

Los seres humanos en general nosdiferenciamos de otras especies

por experimentar emociones.Tristeza, alegría, ira, desanimo y lamezcla de muchas de estas. Perola mente humana, no sólo es capazde generar estas emocionesdespués del procesamiento de undeterminado evento, sino quetambién nos permite generar unarealidad alterna que viene ennuestro interior, tanto cuandoestamos durmiendo como cuandoestamos despiertos y esos son lossueños. Sueños que pueden variarde persona a persona, pero que aligual que los arquetipos delinconsciente colectivo, tiene ciertassimilitudes y patrones como eléxito, la felicidad, la seguridad, elamor y muchos más.Sin embargo, al igual que todaespecie animal también tenemosmiedos, miedos que se asoman ennuestros mismos sueños y quepueden ser como fantasmas quenos rondan en el diario vivir.

Entender esto, es entender elinconsciente de nuestros clientes...y no sólo de ellos, sino que de suentorno, los que facilitarán elcambio cultural. Esto, es clave paradefinir el producto adecuado.La aplicación de este enfoque enlas políticas públicas es evidente,así como es evidente que cualquier

política que pretenda ser exitosadebe buscar disminuir los miedosy alimentar los sueños. Desde estaperspectiva es que el camino delas multas o incentivos que no sereflejen en el valor presente de laspersonas puede ser el caminoequivocado. Las personas sueñancon llegar más lejos, con tener unhogar, con mantener una familia,con ser empresarios, con estudiar.Todas esas cosas se pueden apoyarcon políticas públicas cruzadas,que dependiendo del segmento alque apunte, busque incentivosacordes a su reales necesidades yno en base a un cálculo actuarialdesarrollado en una oficina alejadade la gente.

El diseño de un modelo de negocioses algo que puede facilitarse muchosi utilizamos patrones de procesospreviamente utilizados de maneraexitosa.

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5.5 Diseñando losprocesos y gestionandola cadena de valor

Tal como vimos anteriormente, losprocesos se derivan de lasdirectrices del negocio y puedenser fáci lmente reuti l izablesmediante patrones como el modeloretail del que hablamos. Para esto,se desarrollo un esquema detrabajo innovador que incluyó larealización de talleres con losd i f e re n t e s a c t o re s : I N P,Subsecretaría , SAFP, empresasdesarrolladoras de software yexpertos en procesos , para contarcon una solución que hiciera unvínculo perfecto entre los procesos,los sistemas y los indicadores degestión que se producirían.De este modo, el diseño de procesode la reforma se basó en lasmejores prácticas de diseño deprocesos de entrega, incluyendolas diferentes partes de la cadenaantes mencionadas (Macro 1), asaber:

• Administración de relación conel cliente: Esto incluyó el procesode elegibilidad que fue desarrolladomediante la interacción demúltiples bases de datos quepermitieron identificar a lospotenciales beneficiarios en basea los beneficios actuales, su edady su puntaje de ficha de protecciónsocial (esto último será tratado másadelante). Incluyó el diseño decanales de atención alternativospara que el ciudadano pudierarelacionarse de diferentes formas.En lo presencial, además de lassucursales del IPS se habilitaron losMunicipios, puesto que era el lugarpor donde la mayor cantidad degente transitaba, ya sea parabuscar otros beneficios o parasolicitar la ficha de protecciónsocial. Se incluyó también RegistroCivil y por supuesto las AFP ycompañías de seguro para los

beneficios relacionados. Se habilitóun canal web de consulta,incluyendo una página informativay con formulario de consulta, asícomo un call center que respondíadiferentes aspectos de la reforma.Esto implicó la construcción de unsistema integral que vía webpermitía tener toda la informaciónde los beneficiarios al estilo de unCRM (Citizen RelationshipManagement) muy propios de laindustria del retail. Esto permitióque la atención fuera controladay monitoreada en tiempo real,facilitando la corrección y previsiónde potenciales errores. El resultadofue una tasa de atención promediode 5 minutos.

• Administración de relación conproveedores: Esto incluyó la alianzacon municipios para que setransformaran en canales deatención, lo que requirió undespliegue territorial enorme paracapacitarlos y entregarles lasherramientas que permitierancumplir con el cometido, el cualse cumplió impecablemente,recibiendo cerca de un 30% de lassolicitudes. Esto hizo necesaria lageneración de convenios uno auno, así como con otros serviciospara el intercambio de datos y elapoyo con sus grupos de interéscomo MIDEPLAN, SAFP, SERNAM,Hogar de Cristo, JUNJI, INACAP,entre otros, públicos y privados.También en este sentido fue crucialla coordinación con los serviciosproveedores de datos para lageneración de las bases deelegibilidad, que finalmentealimentaban al sistema paradeterminar si el ciudadano era ono un beneficiario.

• Gestión de producción y entrega:La planificación fue un tema crucial.El uso de información anticipatoria,permitió desde georreferenciar alos beneficiarios, hasta determinar

cuellos de botella tecnológicos quepudieran ocurrir en cualquierregión para establecer planes decontingencia. Esto ultimo tambiénfue importante ya que los sistemaspueden fallar y no todo salir comoestaba previsto, por lo que lageneración de planes decontingencia (diseñados para noser usados) fue muy importante ala hora de generar mayortranquilidad en quienes operabantodo. La gestión de indicadorespara la toma de decisiones fuecrucial, fue así como se implementóuna sala de control que gracias delbuen diseño de los sistemasbasados en procesos críticospermitieron monitorear en tiemporeal: el estado de los servidores, eltiempo de atención, el flujo deatención, el nivel de conectividad,reclamos y otros factores relevantespara facilitar la puesta en marcha.Es importante destacar, que inclusoen tiempos de implementación tancortos como este, la planificaciónjuega un rol esencial y en este casolas técnicas de gestión fast trackson las más adecuadas.

• Producción y entrega del bien oservicio: Correspondió a la entregadel beneficio, que se realizo entiempo y forma, ya que no sólo seentregó el beneficio en el tiempoprometido, sino que se entregó debuena forma. Esto es muy relevanteya que implica el cumplimiento deuna "promesa" y no de cualquierforma, sino que con dignidad,porque es un derecho. Se realizaronestudios cuali y cuantitativos paramedir esta satisfacción y losresultados fueron muy positivos.Sin embargo, esto no esnecesariamente sencillo, ya quecomo mencionamos en ladescripción de las problemáticasdel retail, la gestión de la cadenade distribución es una de las máscomplejas y requiere de una grancoordinación, que en este caso se

realizó mediante sistemasintegrados de información queunían a todos los canalesinvolucrados. Esto último nosignifica necesariamente que todopueda estar perfectamenteorquestado, ya que en el mundopúblico hay restricciones legales yde procedimientos que muchasveces complejizan bastante lasinergia. Es por esto la necesidadde una lineamiento político quepermita generar esta interacción,algo que es mucho más difícil enel mundo privado.

• Mantención estado: Correspondebásicamente al sistema de gestiónde beneficios, que estabacompuesto por un módulo deelegibilidad donde confluíandiversas bases de datos del estadopara determinar si la persona eraelegible, el módulo de atenciónque equivale al CRM que permiteatender al cliente y hacerseguimiento de su consulta osolicitud de beneficio y el módulode concesión que se encarga deentregar el beneficio solicitado. Eldiseño de este sistema, al estaralienado con los procesos y conlos indicadores que se requerían,permitió tener en todo momentolas estadísticas necesarias paraadministrar el proceso yretroalimentarlo. Es importantedestacar el módulo de elegibilidad,que al juntar la información queel estado tiene sobre las personas,evita que estas tengan que traerpapeles que acrediten su condición,este cambio es fundamental, yaque el peso de la prueba lo asumeel estado y no el ciudadano,contribuyendo a su satisfacción yaclarando su condición de derecho.

5.6 La imposibilidad dela comunicación

Comunicarse es algo muycomplejo, ya que implica no sólo

un sistema de codificación digitalo analógico que nos permitaentendernos, sino que dependede factores culturales. Es así queel mensaje a comunicar y al formade comunicarlo no era algoirrelevante en la implementaciónde la reforma.Siguiendo el esquema propuesto,se utilizaron efectivamente todoslos canales disponibles, asegurandomensajes coherentes y enfocadosen el cliente ciudadano y no en loque que remos i n fo rma r.Comunicaciones fluidas y sinmensajes técnicos, equilibrar laépica con la información y saberdiferenciar, donde y cuando usarun determinado canal. Para esto sec reó un equ ipo espec ia lmultidisciplinario que tomara encuenta todas las variables estudiadasde los potenciales beneficiarios demodo de generar una campañaefectiva.Algunos ejemplos:

• Radio: se utilizaron radiosregionales y comunales por tenerun mayor impacto en sushabitantes, más que internet otelevisión en muchos casos

• Internet: un canal con diferentestipos de interacción cognitiva. Estoincluye una buena arquitectura deinformación clara y comprensible,mensajes simples, informaciónescrita y audiovisual, gráficos ydiagramas para las diferentesmodalidades de aprendizaje.También se utilizaron tecnologíasde las denominadas Web 2.0como twitter y blogs, los quesirvieron de manera experimentalpara interactuar con públicos masjóvenes.

• Televisión: Aquí se buscó elequilibrio entre un mensaje épicoy que dejara una huella en la mentede las personas asociada a unamarca, la marca de la reforma

El uso deinformaciónanticipatoria,permitió desdegeorreferenciar alos beneficiarios,hasta determinarcuellos debotellatecnológicos quepudieran ocurriren cualquierregión paraestablecer planesde contingencia.

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previsional. Esta estrategia si bienno incluye información muydetallada sobre el proceso, tienela gracia de asociarse a sueños yarquetipos de la gente, quienes alreconocer la marca, podránasociarlo con facilidad a los otroselementos comunicativos comomerchandising, los canales deatención vestidos con la imagencorporativa y otros.

5.7 Implementación declase mundial: Un nuevocontrato social

La medición de los resultados dela reforma, tanto a nivel decomunicación o percepciónciudadana general de la misma,como a nivel de la satisfacción delos usuarios, medida empíricamente,mostró que esta nueva forma dehacer las cosas tiene resultadosconcretos. La correlación entre losnúmeros que marcan lasdimensiones de satisfacción y lostestimonios que se pudieronrecopilar en los focus group yentrevistas individuales muestranla diferencia que se generó coneste nuevo proceder.Este nuevo contrato incluye:

• La entrega de beneficios comoun derecho

• La entrega de forma digna ysatisfactoria

• Poner el peso de la prueba en elestado y no en el cliente

• Informar sobre los derechos,democratizando los mismos, alpreocuparse de los nichos ysegmentos

• Generar rentabilidad social enbase a personas con una mejorcalidad de vida y un mayorcompromiso con su país

El modelo de retail nos ayudó alograr esto con sus mismasherramientas nombradas másarriba:

• Tener claridad sobre el mercadoobjetivo

• Definir un conjunto de productosadecuados

• Definir u los canales de atenciónadecuados

• Gestionar la información

• Tener una estrategia demarketing y comunicaciones

• Buscar la satisfacción del cliente

De este modo, podemos decir concerteza que existe una forma dediseñar e implementar políticaspúblicas que está al alcance de lamano y cuyos procesos son altamentereplicables como lo demuestra lalógica de patrones y cuyos resultadosson abrumadoramente efectivosen términos de efic iencia,satisfacción y rentabilidad social.

6. CONSIDERACIONESSOBRE ELEGIBILIDAD YUSO DE TECNOLOGÍASDE INFORMACIÓN

Uno de los puntos más complejos ala hora de diseñar el modelo estuvorelacionado con la generación dela base de elegibilidad y el sistemade atención y concesión. Alrespecto es importante hacer algunasconsideraciones:

• Sistema de elegibilidad: El sistemade elegibilidad consistebásicamente en la generación deuna base de datos previsional,llamada SIDP (Sistema deInformación de Datos Previsionales)determinada en el artículo 56 de

la ley 20.255 que permite teneracceso a todos los datos deinstituciones públicas y privadasque permitan verificar los requisitosde un determinado ciudadano,permitiendo que este, no debaportar documentación adicional asu cédula de identidad. Si bien estofue uno de los puntos más exitososen términos de facilitar el trámitey a su vez la satisfacción del clienteexisten varias consideraciones quetomar en cuenta

o Disponibilidad y calidad de losdatos: En general a pesar deexistir una ley de por medio,no siempre los servicios tienela disposición a la entrega delos datos, especialmente porqueno existe una estandarizaciónde calidad de los mismos, lo queimplicó un proceso de limpiezay depuración que requirió unesfuerzo mancomunado entreservicios.

o Condiciones de elegibilidad: Sibien las condiciones deelegibilidad estaban claras, elcaso del requisito de la ficha deprotección social es un temaque aún debe zanjarse condetenimiento ya que fue puestoen la ley como transitorio yexisten muchas variables delinstrumento que podríanafectar un buen proceso deelegibilidad. De este modo, lafocalización y elegibilidad noes algo que sólo dependa de losdatos y los sistemas, sino quetambién de los instrumentosque se crean para determinarciertos beneficios. Actualmentela Subsecretaria de PrevisiónSocial está en proceso deanalizar la pertinencia de esteinstrumento, así como susposibilidades de mejoramiento.

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6.1 Utilizando latecnología concreatividad

Las bases de datos que se hangenerado, que hoy incluyeninformación del proceso operativo,beneficios entregados, datos delas personas y otros, nos puedendar pistas importantes sobre elc o m p o r t a m i e n t o d e l o sciudadanos. Mejor aún, nospueden ayudar a diseñar políticaspúblicas con mayor detalle.Empresas como Walmart oAmazon, diseñan sus estrategiasen base a la minería de los datosque tienen, llegando a sugerirproductos para comprar en basea las preferencias de personasparecidas a uno. Adicionalmente,con la información de lasoperaciones, siempre se puedecontar con cuadros de mando quemidan el desempeño de laspolíticas implementadas y con ellosgenerar mejoramiento continuo.

Esto mismo se puede aplicar en laadministración pública. Un ejemploes la creación de la Unidad deAnálisis Estratégico en laSubsecretaria de Previsión Social,que junto a una normativa legalque le permite tener acceso adiferentes fuentes de datos, haestado desarrollando un datamartque integra información de leEncuesta de Protección Social ensus 4 rondas con informaciónadministrativa de la muestra,incluyendo su historial previsional,cargas familiares, cotizaciones desalud, etc., permitiendo el análisisdinámico de múltiples variables quepueden influir en el diseño de unadeterminada política publica. Unavance de esto se puede ver enhttp://www.observatorioprevisional.cl donde existen diferentesniveles de acceso a público einvestigadores.

Este enfoque, si es abordado deforma colaborativa, puede permitirque el estado como un todo tengaun banco de datos que permitadiseñar políticas tomando encuenta el máximo de variablesposibles. Si bien, se han intentadoiniciativas de este tipo como elproyecto PISEE de EstrategiaDigital, este tenía la limitación deque no agrupaba datos, sino quesólo los traspasaba de un lado aotro sin generar ningún valor dela información. En contraposición,un enfoque como el quedescribimos, es utilizado en Brasilcon dataprev, que mediantedecretos permitió la creación deun datacenter con información delos ciudadanos para asegurarmejores niveles de atención ydiseño de beneficios.

Finalmente, en lo que respecta ala construcción de aplicaciones, esimportante tomar algunos"riesgos" y no irse siempre por elcamino seguro de lo más caro y lomás conocido. En la Reforma

Modelo de gestión pública con

enfoque de Retail. Fuente:

Elaboración propia

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Previsional, se demostró que pormenos de un décimo de lo queuna conocida empresa tecnológicacobraba se podía realizar unsistema de la misma calidad, enmenos t i empo ut i l i zandotecnologías open source. Estoúltimo es un interesante punto aconsiderar por que justamente enlas decisiones tecnológicas es quese juega gran parte del valor de laimplementación.

7. CONCLUSIONES

La Reforma Previsional cambió laforma de hacer políticas públicas,porque se enfocó en el cliente /ciudadano fue capaz de tomar lomejor de la gestión para hacerlode una forma impecable. Quedódemostrado que el enfoquepúblico no tiene tantas diferenciascon el privado en términos de suoperatividad, sino que más bienen términos de su obligación comogarante de derechos y la necesidadde generación de valor social. Lalógica monopólica del clientepasivo, rompe las estructuras delestado, aumenta los miedos ydisipa los sueños de las personas,quienes finalmente buscarán unavía de demostrar que quieren untrato diferente.

El estado es el garante de losderechos del ciudadano y por esono debe solicitarle la informaciónque ya tiene sobre él, sino que esel mismo quien tiene el peso de laprueba. Esto implica necesariamentecolaboración entre los servicios, unfuncionamiento sinérgico entrepolíticas públicas, tanto en el sentidode la información, como en elsentido de los incentivos cruzados.Tal como mencionamos antes, eldiseño de productos debe estarcondicionado a los sueños y losmiedos de los ciudadanos, por loque es necesario conocerlos para

saber lo que necesitan y buscar laforma de satisfacerlos.

Cuando Amazon te recomiendaun libro o te ofrece un descuentoen algo que te interesa, cuando elsupermercado te otorga puntospara comprar cosas que necesitaso cuando las tiendas hacen ofertasde televisores en tiempos delmundial, saben por qué lo hacen,porque saben lo que sus clientesquieren. No es necesario ser unpaís del primer mundo ni contarcon tecnologías de últ imageneración para entregar unservicio de clase mundial. Lo úniconecesario, es poner como centroal cliente / ciudadano. El estadoestá llamado a saber lo que susciudadanos quieren y de la formaapropiada.

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Revisión de modelos de calidad de servicio ysu implementación en el ámbito público yprivado, para generar una propuesta de acciónen el tema, orientada a las instituciones delsector previsional

Por Carolina Catalán Cartes*

* Carolina Catalán C. Psicóloga, Pontificia Universidad Católica. Diplomada en Gestión de Empresas, Universidadde Chile. Correo electrónico: ccatalan@previsionsocial.gob.cl

1. Introducción nivel mundial, los temas relativos a la calidad han cobradorelevancia en el nuevo ambiente globalizado. Laimplementación de planes de mejoramiento y la búsquedade certificaciones externas sobre excelencia en la entregade productos y servicios, tienen importancia en el ámbitode una economía de intercambio constante.El concepto de calidad que antes estaba focalizado altérmino de la producción, se ha transformado hoy en un

proceso que corre paralelo a todas las fases de la cadena de valor de las organizaciones.Lo anterior, en el contexto de que la calidad es asegurable en cada momento; que lascorrecciones tempranas permiten ahorros considerables, y que la excelencia se aseguraen una cultura de calidad que debe llegar a todas las partes de la organización.Del mismo modo, en el ámbito de las evaluaciones y la medición, los criterios tambiénse han ampliado, dejando de centrarse sólo en aspectos objetivos, relativos a los procesosorganizacionales, pues hoy el cliente es considerado también como un aspecto fundamental. La calidad es, para la mayoría de los teóricos, una percepción, y como tal, será relativaa cada persona. Dos individuos pueden recibir un servicio similar, y sin embargo, hacerevaluaciones distintas de la calidad percibida. La calidad es la diferencia entre el servicioentregado y percibido, y como se ajusta esta percepción a las expectativas del cliente,Por lo tanto, trabajar en definir cuáles son los aspectos de mayor incidencia en lasatisfacción implicará necesariamente conocer cuáles son las expectativas de los clientes. En virtud de esto, la preocupación por la calidad, no es sólo un tema de administracióny procesos, sino que también se convierte en una preocupación del las áreas de marketingde las empresas.

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Como es sabido, las iniciativas parael mejoramiento de la calidad,parten en el ámbito privado, desdeel mundo industrial y derivandoposteriormente a las empresas deservicios¿Qué ocurre en el sector público?. Como en muchas ocasiones, lastendencias extraídas del ámbitoprivado, han traspasado hacia elsector público, no sólo porque esuna exigencia del mercado actual,sino que además porque losciudadanos hoy conscientes de susnecesidades y derechos, estántambién en una posición deexigencia frente a lo que lesentrega el Estado. Reclaman el beneficio amparadosen el derecho que se define encuanto son ciudadanos pornacimiento o residen en un país,por ser además quienes eligen laadministración gubernamental ypor el aporte que realizan a laeconomía estatal, a través del pagode sus impuestos. Se debe recordarentonces que “los gobiernosdemocráticos existen para servir alos ciudadanos” (Osborn yGaebler,1994).Es en este contexto en queenmarcamos el tema central deeste artículo, bajo la lógica deaprovechar los avances delmercado, y sus tendencias actualesen la búsqueda de realizar mejoresprestaciones y aplicarlos en elcontexto público.El objetivo final es dar mayorrentabilidad social a las iniciativasdel Estado, y ampliar esteconcepto no sólo a un mejoraprovechamiento de los recursos,sino que también a una mayorsatisfacción con los procesos deinformación y atención.Partiremos entonces con una breverevisión del concepto de calidad,y los diversos modelos existentes.C o n t e x t u a l i z a r e m o s l apreocupación por la calidad deservicios en el ámbito público,

ejemplif icando experienciasnacionales e internacionales parafinalmente, proponer un plan deacción para la implementación deun modelo integrado de calidadpara el sector de la previsión.Es esta idea de integración la quecreemos dará un valor agregadoa las importantes iniciativas yaexistentes en Chile en este ámbito,enmarcadas en los planes demodernización y mejoramiento dela gestión del Estado.Nos motiva la creencia de que esun deber del Estado entregarservicios de calidad pensados enlos ciudadanos, y que estapreocupación ayuda a que losbeneficios creados tengan mayorefectividad en sus propósitos yfinalmente, que la estandarizaciónde normativas de calidad permiteuna interacción más fluida entrelas instituciones del sector,logrando de esta manera unamayor agilidad en la prestación deservicios.

2. MODELOS DECALIDAD: HISTORIA YDEFINICIÓN

2.1. Definiciones delconcepto

Para entrar en materia, definiremoslos conceptos guía de nuestroanálisis.Entenderemos modelo como unaherramienta orientada a conseguirla mayor eficacia y eficiencia en lages t ión , una desc r ipc iónsimplificada de la realidad que nospermite describirla, analizarla ymodificarla.Más complejo es definir queentenderemos por calidad, dadoque sus definiciones son dinámicasy variadas.Si bien, y de acuerdo a los objetivosde este artículo, nuestro interés enla calidad apunta más bien alconcepto en los servicios, veamos

primero algunas definiciones másgenéricas.

• Calidad, en el marco delcumplimiento de estándares, sedefine como el nivel de acuerdocon las especificacionesestablecidas en el diseño delproducto o servicio, o calidadtécnica. Esta definición esta másenmarcada en el ámbito de laproducción manufacturera, y lasprimeras referencias al concepto.

•Calidad como el conjunto decaracterísticas de un producto quesatisfacen las necesidades de losclientes.

• La calidad como la característicade un producto sin deficiencias.

• Calidad entendida comoexcelencia; la calidad implicaobtener un estándar más alto omejor resultados que otros queofrecen el mismo producto oservicio.

En la práctica, en un primermomento las definiciones deca l idad , no cons ide ra ronnecesariamente la visión delcliente respecto al producto oservicio. Lo anterior tenía lalimitante, de que si bien laorganización podría cumplircabalmente con los estándaresplaneados, los clientes podríannos sentirse satisfechos, pues losestándares no consideraban suopinión.

Es así como se derivó finalmenteen definiciones, que entienden lacalidad en el contexto de laspercepciones de los receptores delproducto o servicio.

• Calidad se define también comoel valor que entrega un consumidora un producto o serviciodeterminado.

• Calidad relativa a las expectativasdel cliente. Ésta implica que elcliente determina el nivel de calidadde un bien o servicio al evaluarlao compararla con una referenciaindividual.

• Calidad como actitud hacia unbien o servicio.

• Calidad como el resultadodel comparativo entre loesperado y lo recibido(http://direccionestrategica.itam.mx/Administrador/Uploader/material/25%20articulo%20calidad%20servicio.pdf).

Esta última mirada es la que guíanuestra revisión.

2.2 Historia y evolucióndel concepto

Si bien la calidad surge como unatemática de relevancia desdetiempos muy antiguos, pondremosatención en su desarrollo desde laépoca industrial, dado queconsideramos que las acciones deestudio, mejoramiento y evaluacióndel concepto, han tenido mayors i s temat ic idad desde estemomento histórico.En la época industr ia l yprincipalmente concentrado en elárea manufacturera de EstadosUnidos, el concepto de calidad sereducía a la comprobación de quelos productos entregados cumplíancon los estándares predefinidos parasu fabricación, asegurandofuncionamiento y eficiencia en elproceso de producción. Losproductos eran chequeados en laúltima fase de la cadena deproducción de una empresa. A pesarde que este enfoque era sencillo, laspérdidas sólo se identificaban unavez terminados los productos y porlo tanto no eran evitables.Con posterioridad, los productoresse dieron cuenta que era necesario,

establecer una serie de procesoscríticos, y parcelar la revisión de lacalidad, definiendo los resultadosesperados para cada proceso yverificando su cumplimiento. Eneste ámbito las normas ISOcobrarían relevancia, por ordenarlos procesos de producción debienes y servicios, definiendo fases,resultados críticos, y criterios decumplimiento.Esta lógica, permitía ahorrosconsiderables e involucraba a todala organización con una tareacomún. De aquí surgiría la CalidadGlobal, como resultado de lasacciones de la industria japonesa,luego de la segunda guerramundial.En el caso de la calidad de servicios,los pasos fueron similares.Siguiendo el modelo industrial enuna primera fase la medición dela calidad se centró en lo que sedenominaba “momento deverdad” y que correspondía a lainteracción con el cliente y laentrega del servicio propiamentetal. La calidad se evaluaba comosi fuera un producto tangible enbase al cumplimiento de estándaresy objetivos, por ejemplo de tiemposde demora. Sin embargo, con elpasar del tiempo, la mirada seamplio, y se reconoció, que todoslos procesos organizacionales,derivaban de alguna forma en loobtenido por el cliente.Es así como las definicionesevolucionaron a tendencias másactuales, relativas al términogestión de la calidad que englobatoda la organización. La calidad esun compromiso organizacional, ytodos los aspectos referidos alnegocio, objetivos, personal,procesos e infraestructura debenestar a su servicio. Su relevanciatrasciende las características físicasy funcionales de los bienes yservicios, incluye atr ibutosrelacionados con la gestión integralde la organización, que a su vez,

está asociada al mejoramientocontinuo de todas sus actividadesy a la satisfacción de todos losactores involucrados en el negocio. En resumen, en su evoluciónpodemos observar los siguientescambios en el concepto de calidad

• Desde los productos, hacia losproductos y servicios.

• Desde la medición al final delproceso a la medición paso a paso.

• Desde los estándares defabricación hasta las percepcionesdel cliente.

• Desde la visión de una calidad100% estandarizada, hacia unacalidad de servicio relativa a cadacliente.

•Desde la medición interna haciala medición interna y externa.

•Desde el control de calidad a lacalidad total.

3. TIPOLOGÍAS

Como ya seña lamos conanterioridad, el objetivo de unmodelo, es que nos permitasimplificar la comprensión de larealidad, ordenarla, analizarla,para así modificarla en pos de lapredicción de situaciones futuraso de una mejora continua. En elseguimiento de este objetivo, yen relación con el tema de lacalidad, son variadas las teorías ymodelos que se han generado alo largo del t iempo. Estavariabilidad va en directa relacióncon la amplitud de definicionesdel término, y con el énfasis quecada propuesta teórica ha dadoal análisis, desde el punto de vistadel ámbito de desempeño dequien realiza el modelo y laaplicación que se pretende dar enla realidad.

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No pretendemos en esta fase delartículo, realizar una revisióncompleta de todas las teoríasexistentes al respecto, sino quemás bien, queremos ilustrar através de los modelos másutilizados, las diferentes líneas deanálisis que se han manejado parael estudio del tema de la calidadde servicios.Los modelos presentados, loscatalogaremos en tres subgrupos.

3.1 ModelosNormativos decertificación

Establecen una serie de principios,definidos en acuerdo. Lasinstituciones cumplen los requisitosy reciben una certificación de lanormalización de un proceso, queles da reconocimiento internacionalsobre su capacidad para ejecutardeterminado proceso o producirun bien.

Normas ISO de calidad

Probablemente las normas ISO seanel movimiento de estandarizaciónmás difundido en la actualidad.Surgen para sistematizar lasiniciativas en gestión de calidad queestaban apareciendo en distintospaíses del mundo.

En 1947 se había fundado laInternational Organization forStandardizat ion ( ISO), unafederación internacional deorganismos nacionales de más de140 países, cuya misión espromocionar el desarrollo mundialde la estandarización y actividadesrelacionadas para facilitar elintercambio internacional de bienesy servicios y desarrollar lacooperación en los ámbitos de laactividad intelectual, científica,tecnológica y económica. Susnormas más conocidas son lasseries 9000 y 14000.La serie 9000, que corresponde ala más difundida, cumple condefinir los requerimientos que debetener un sistema de calidad de unaorganización.Estos son los principios de lagestión de la calidad según lasnormas ISO 9000:

• Organización enfocada al cliente

• Liderazgo

• Participación del personal

• Enfoque a procesos

• Enfoque del sistema hacia lagestión

• Mejora continua

• Enfoque hacia la toma dedecisiones

• Relación mutuamentebeneficiosa con el proveedor(http://www.iso.org)

Con el fin de certificarse, lasorganizaciones deben elegir laactividad a trabajar, seleccionarun registro, someterse a laauditoría y, después de recibir elreconocimiento, someterse a unainspección anual para mantenerla certificación.

Fuente: Elaboración propia enbase a informaciónhttp://www.iso.org

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Estas normas son aplicables a todotipo de organizaciones ya seanprivadas o públicas.

3.2 Modelos centradosen el cliente

Estos modelos definen la calidaddesde el punto de vista del cliente.Es este último quien evaluará elservicio o producto final entregadopor la organización, en base a unaserie de aspectos que se agrupanen torno a variados factores. Si bien en este ámbito son diversaslas propuestas, hemos escogidouno de los modelos másampliamente difundido y que hasido adaptado para variadasindustrias.

SERVQUAL ParasuramanZeithaml y Berry (1986)

El modelo SERVQUAL es unmodelo de medición de calidad deservicio, multidimensional. Seentiende la calidad como lapercepción de diferencia entre elservicio entregado y percibido, esdecir que, un balance ventajosopara las percepciones, de maneraque éstas superaran a lasexpectativas, implicaría una elevadacalidad percibida del servicio, y altasatisfacción con el mismo. Estacalidad de servicio se determinaen función de la percepción deuna serie de diferencias o Gaps,que ocurren desde el lado deloferente.Se definieron inicialmente diezdeterminantes de estas diferencias

• Fiabilidad

• Sensibilidad

• Competencia

• Acceso

• Cortesía

• Comunicación

• Credibilidad

• Confianza

• Conocimiento del Cliente

• Tangibilidad

Los que se redujeron posteriormentea 5 dimensiones:

• Fiabilidad.- La habilidad paradesempeñar el servicio prometidode manera precisa y fiable.

• Seguridad/Garantía.- Elconocimiento y cortesía de losempleados y su habilidad paraexpresar confianza.

• Tangibilidad.- La apariencia delas instalaciones físicas, equipo,personal y dispositivos decomunicaciones.

• Empatía.- La capacidad de sentiry comprender las emociones deotros, mediante un proceso deidentificación, atenciónindividualizada al cliente.

• Capacidad de respuesta.- Labuena disposición y apoyo alcliente, dotándole de un serviciooportuno. (Duarte,1999)

Fuente: Elaboración propia enbase a información (Duarte,1999)

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Estas dimensiones agrupan 22ítemes, resultantes de un procesode análisis factorial.Los 22 ítemes forman parte delinstrumento de medición queevaluará por un lado la calidadesperada y por otro lado la calidadpercibida. Una vez establecidos lospuntajes, se obtienen los resultadosmedios y se toma la decisión decómo se establecerá el peso decada dimensión en la calidad deservicio total. Lo anterior se puedehacer por varias vías, incluyendouna evaluación general para hacerregresiones con las dimensiones,agregar preguntas para establecerun ranking a designar por quienesresponden, etc.Este modelo está bastantemasificado, es de fácil comprensióne incluye como eje fundamentalla visión del cl iente y susrequerimientos.

3.3 Modelos deexcelencia en la calidad

Los modelos de excelenciaconstituyen una base para larealización de autoevaluacioneso r g a n i z a c i o n a l e s y p a r a

proporcionar retroalimentación asus usuarios.Su misión básica es fortalecer lac o m p e t i t i v i d a d d e l a sorganizaciones y asegurar elcumplimiento de estándares decalificación internacional.En general son modelos queabarcan a las organizaciones deforma integral, aunque condistintos énfasis de procesos.La mayoría de estas iniciativasestán a cargo de una instituciónque es responsable de hacer lacertificación y entrega premiosa n u a l e s a i n s t i t u c i o n e sdestacadas.

3.3.1 Modelo EFQM

Es un modelo que mide la calidadde la gestión o sea la excelenciaempresarial, no normativo, quetiene por concepto central laevaluación basada en un análisisdetallado del funcionamiento dels istema de gest ión de laorganización usando como guíalos 9 criterios.Es una visión integradora de otrosenfoques, fue desarrollado por laEuropean Fundación QualityManagment, entidad sin fines delucro, fundada en 1989 por 14empresas europeas y cuya misiónes mejorar la posición competitivade las compañías líderes de Europaen el mercado mundial.Como parte de su acción y paraestimular la preocupación por eltema de la calidad la EFQM otorgatodos los años el Premio Europeoa la Calidad, utilizando comocriterio de decisión el Modelo deExcelencia EFQ, el cual considerauna serie de criterios de excelenciaempresarial que abarcan todas lasáreas de funcionamiento de laorganización.Considera además, un conjuntode reglas para evaluar elc o m p o r t a m i e n t o d e l aorganización en cada criterio.Fuente: http://www.efqm.org

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No profundizaremos en lametodología de medición, peroseñalamos en el cuadro 3 los 9criterios considerados agrupadosen dos grandes ámbi tos :fac i l i tadores y resu l tados.(www.efqm.org).

3.3.2 Modelo Deming

El modelo Deming, se desarrollaen Japón el año1951 por la JUSE(Unión Japonesa de Científicos eIngenieros). Este modelo recogela aplicación práctica de lasteorías japonesas del Control dela Calidad y forma parte de lasbases de la Calidad total. Es unmodelo más orientado al ámbitoindustrial.Se pretende comprobar, a travésde una evaluación, que laimplantación de mecanismos decontrol de calidad en todas laspartes de la organización, hayanlogrado los resultados esperados.El fin último es la satisfacción delcliente y el bienestar público. Este modelo recoge diez criteriosde evaluación de la gestión decalidad de la organización.

• Políticas y objetivos

• Organización y operativa

• Educación y su diseminación

• Flujo de información y suutilización

• Calidad de productos y procesos

• Estandarización

• Gestión y control

• Garantía de calidad de funciones,sistemas y métodos

• Resultados

• Planes para el futuro

Este modelo plantea además 14principios fundamentales:

• Constancia en el propósito demejorar productos y servicios

• Adoptar la nueva filosofía

• No depender más de lainspección masiva

• Acabar con la práctica deadjudicar contratos de comprabasándose exclusivamente en elprecio

• Mejorar continuamente y porsiempre los sistemas de produccióny servicio.

• Instituir la capacitación en eltrabajo

• Instituir el liderazgo

• Desterrar el temor

• Derribar las barreras que hayentre áreas de staff

• Eliminar los lemas, lasexhortaciones y las metas deproducción para la fuerza laboral

• Eliminar las cuotas numéricas

• Derribar las barreras que impidenel sentimiento de orgullo queproduce un trabajo bien hecho

• Establecer un vigoroso programade educación y entrenamiento

• Tomar medidas para lograr latransformación (Nieves C. y Ros L.2006)

En base a este modelo se entregael premio Deming, que es unpremio más bien de caráctert é cn i co , dado que e s t áadministrado por científicos eingenieros.

3.3.3 Modelo MalcomBaldrige

El modelo Malcolm Baldrige es unmodelo de gestión de excelenciaestadounidense (cuadro 4). Suaplicación se incentiva a través delPremio Nacional de Calidad MalcomBaldrige, que se crea en EstadosUnidos el año 1987, cuando habíauna gran proliferación de productosjaponeses en el mercado. En lacreencia de que la Gestión deCalidad Total es necesaria para quelas organizaciones puedan competiren el mercado internacional, surgeel proyecto del Premio Nacional dela Calidad Americano. El objetivode su implementac ión espromocionar el uso de la gestiónde calidad total para aumentar lacompetitividad de las empresas.Los criterios que el Modeloconsidera para su evaluación son:

• Liderazgo

• Planificación estratégica

• Enfoque en el cliente y en elmercado

• Dimensión análisis y direccióndel conocimiento

• Enfoque de los recursos humanos

• Dirección de procesos

• Resultados económicos yempresariales(http://www.baldrige.nist.gov/)

Los siete criterios presentados enel cuadro 4 se subdividen en 19Subcriterios y Áreas de Análisis.

3.3.4 ModeloIberoamericano de excelenciaen la gestión.

A nivel iberoamericano tenemosel modelo de excelencia en la

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Iberoamericano de la Calidad eincluye un Glosario Iberoamericanode Términos de Calidad yExcelencia.El modelo Iberoamericano se derivadirectamente del modelo europeo,por lo anterior, sigue su estructuraen la mayoría de los aspectos, perointroduce dos variaciones a nivelde sus criterios, cambiando en elámbito de los facilitadores, y queestá referido a procesos por laatención a los c l ientes yextendiendo el concepto deliderazgo del modelo europeo aliderazgo y estilo de gestión.También existen diferencias en lossubcriterios que componen cadamodelo. (www.fundibeg.org)

3.3.5 Modelo chileno decalidad

Insp i rado en exper ienc iasinternacionales en 1994 se creaChileCalidad por decisión del Forode Desarrollo Productivo iniciandosus operaciones como ComitéCORFO en el año 1996. Suobjetivo, es impulsar para lasempresas públicas y privadas unmovimiento de desarrollo de laproductividad y calidad en laentrega de productos y servicios.ChileCalidad une a actoresrelevantes, integrando al Gobierno,organizaciones de trabajadores yempresarios.El modelo sustentado por dichainstitución, y bajo el análisis delcual se entrega el premio nacionalde la calidad, se inspira en elmodelo Malcolm Baldrige.El Premio Nacional a la Calidad(PNC) fue creado por el DecretoSupremo Número 729, en 1996,del Ministerio de Economía,Fomento y Reconstrucción.A semejanza de otros modelos,este es un esquema sistémico, queconsidera criterios, subcriterios yáreas de análisis. Su foco esta enlos resultados de la organización

gestión creado en el año 1999 yactualizado en el año 2005. Estáa cargo de la FundaciónIberoamericana para la Gestión dela Calidad (FUNDIBEQ) que lodifunde y promueve (cuadro 5).El modelo puede ser aplicado atodo tipo de empresas y sirve comoreferente para evaluar unaorganización, establecer planes deprogreso, identificar sus puntosfuertes y áreas de mejora, y asímismo es una poderosa fuente deinformación para el desarrollo y laplanificación estratégica.El Modelo sirve también comoreferencia para el Premio

Fuente: www.fundibeq.org

Fuente: http://www.baldrige.nist.org

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en variados niveles. Es un modelono normativo, y ofrece flexibilidadsobre su implementación en elmarco de los criterios que plantea.(www.chilecalidad.cl)Son 8 criterios los que considera,los cuales se observan en elesquema del cuadro 6.

4. CALIDAD YADMINISTRACIÓNPÚBLICA

Una vez realizado el compendiode modelos nos referiremos acomo las acciones de calidad hansido llevadas al ámbito público.Las inst i tuc iones públ icasconstituyen los instrumentos de quese dotan los estados modernos parael desarrollo de las políticas públicascon el fin de garantizar los derechosfundamentales de los ciudadanos,asegurar el cumplimiento de susobligaciones cívicas y facilitar laprestación de los servicios básicosde una sociedad de bienestar(Camarasa, 2004).C o m o h e m o s s e ñ a l a d oanteriormente, el concepto de lacalidad de servicios y la satisfacciónde clientes, ha cobrado mayorrelevancia en la búsqueda deventajas competitivas, lo queexpl ica que la mirada delfenómeno, no sólo se vincule hoycon los temas de administraciónsino que también, sea un factorde estudio para las áreas demarketing.La calidad de servicios es relevantedada su directa relación con lasatisfacción de clientes y lasrepercusiones de ésta última conla recompra de un producto o elproceso de fidelización hacia unservicio. Esta es la una de lastemáticas comerciales centralespara las empresas con fines delucro. ¿Cómo lograr que losclientes nos elijan?, ¿cómo hacerque los clientes se mantengan connosotros?.

¿Qué ocurre entonces en elcontexto de la administraciónpública?.El Estado cumple diversas funcionespara la ciudadanía y sus accionesy sustentos revisten de grancomplejidad. No obstante, para lamejor comprensión del tema quenos convoca, focalicemos nuestraatención en el Estado como unente prestador de servicios-beneficios.Al igual que las empresas delámbito privado, el Estado, buscaráproductos adecuados para losciudadanos, determinados en basea los análisis sobre las necesidadesde la población, planificará laentrega de estos productos obeneficios, y requerirá de recursospara su fabricación; los impuestosy ganancias de empresas estatales.¿Cuáles son entonces lasdiferencias?.

• En primer lugar, no hay fines dellucro en la entrega de servicios. Laganancia perseguida por lainstitución no es económica, sinoque social, la búsqueda delbienestar de la población, del país.

• Lo segundo es que la elecciónde los servicios, se realiza en base

Fuente: www.chilecalidad.cl

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5. INICIATIVASINTERNACIONALES

En virtud de las descripcionesanteriores, nos referiremos ahoraa un pa r de i n i c i a t i va sinternacionales en temas de calidaden instituciones públicas, querescatan los elementos queconsideramos relevantes de incluiren una futura propuesta. Estasiniciativas son consideradasentonces, no por los resultadosque han tenido, sino más bien porlas características o principios quesubyacen a su implementación.

5.1 GobiernoMexicano: Modelo deCalidad Intragob

El Modelo de Calidad INTRAGOB,surge en el contexto del plan dedesarrollo nacional 2001-2006 yse enmarca en las seis estrategiasde construcción de un buenGobierno: gobierno honesto ytransparente, que cueste menos,de calidad, profesional, digital ydesregulado (cuadro 7).Esta política de calidad tiene tresaspectos prioritarios: la Calidad delos Servicios, la integridad de losServidores Públicos y la percepciónde la sociedad respecto a laConfiabilidad y Eficacia de laAdministración Pública Federal.El modelo no se basa en ningunateoría específica, sin embargo escomparable a los modelos deexcelencia que antes mencionamos.La satisfacción de los clientesciudadanos es un elemento central,orienta las acciones de mejora yse espera repercuta en lapercepción de la calidad de serviciode los individuos.INTRAGOB busca implementar unaserie de sistemas definidos en loscriterios centrales del modelo, entodas las Dependencias y Entidadesde la Administración PúblicaFederal.

Los criterios son:

• Satisfacción del Cliente y delCiudadano

• Liderazgo

• Desarrollo del Personal y delCapital Intelectual

• Gestión de la Información, delConocimiento y de la Tecnología

• Planeación

• Gestión y Mejora de Procesos

• Impacto en la Sociedad

• Resultados

Cada uno de estos criterios, tienesub-criterios con un puntajeas ignado. Los cr i ter ios dedesempeño de cada sub-criterioestán definidos en el modelo.(http://innova.fox.presidencia.gob.mx/archivos/7/8/3/files/archivos/sip-3848.pdf).Cada institución entonces pasapor una revisión y obtiene unpuntaje total. Dado que loscriterios son estándar para todaslas instituciones, éstas puedencompararse entre sí y puedenestimarse los avances entre unaño y otro.En base al Modelo INTRAGOB, laPresidencia de la Repúblicaotorga anualmente el PremioI N T R A G O B , a a q u e l l a sinstituciones, cuyo trabajo estáorientado a satisfacer plenamentelas expectativas y necesidades delos ciudadanos y clientes de losproductos y/o servicios queproporciona la AdministraciónPública Federal y Estatal.Si bien esta acción no es más queel establecimiento de un modelode excelencia como guía para lag e s t i ó n p ú b l i c a , t i e n epotencialmente varias utilidades

a las necesidades de las personas,es decir, que en ocasiones el temaeconómico, dentro de losmárgenes posibles, está supeditadoa lo anterior. Por lo tanto, lasmediciones de la efectividad delbeneficio, no sólo se relacionancon que éste se entregue, y secumplan los gastos planificados,sino que además debe serentregado con calidad procurandoque los medios de información yatención estén al servicio de losciudadanos.

• Finalmente una característicadistintiva será que, muchos de losservicios-beneficios entregados porel Estado, tienen un caráctermonopólico. Lo anterior sediferencia de los mercadostradicionales, donde la calidadbusca lograr la satisfacción delcliente y con ello la preferencia orecompra, sin embargo, aún eneste contexto, el ciudadano ejerceun derecho claro, y si no se sientesatisfecho con los serviciosentregados, podrá por víademocrática exigir un cambio enla administración.

Por lo anterior, las acciones paraimplementar una política decalidad, no son de ninguna formaincompatibles con la función de laadministración pública, y es más,deben ser una preocupación derelevancia.La tendencia de incluir temas degestión de calidad en el ámbitopúblico, son hoy masivas, y laestandarización se vuelve unanecesidad en el contexto de laseconomías de intercambio. Lasinstituciones públicas necesitandesarrollar también calidad en susprocesos y servicios para tener unavalidación mayor en el mercadointernacional y como dijimos conanterioridad, para cumplir con sufunción básica, de asegurar elbienestar de la población.

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para la Administración Central.Todas l a s pa r t e s de l aorganización se evalúan bajoun parámetro similar dado queel puntaje permite tenerun marco común de análisis.S e p u e d e n e s t a b l e c e rcomparac iones, entre lasinstituciones en el transcursodel tiempo y el puntaje sirveademás, como indicador yverificador de metas.

5.2 Acciones decalidad: España

En el año 2007 en España se creala Agencia Estatal de Evaluaciónde las Políticas Públicas y laCal idad de los Servic ios,dependiente del Ministerio de laPresidencia.Esta agencia es una instituciónpública, que tiene por objetivo,mejorar la calidad de los serviciospúblicos, racionalizar el uso de losrecursos y transparentar lainformación de rendición decuentas ante los ciudadanos.La agencia se enmarca dentro delproceso de mejora de los serviciospúblicos en línea con los principiosde la Unión Europea, deresponsabilidad, eficiencia,part ic ipación, apertura ycoherencia.En detalle la Agencia tiene comopropósito contribuir a:

• Mejorar los servicios públicos yel conocimiento de los efectosen la sociedad de las políticas yprogramas públicos.

• Promover una mayorracionalidad del gasto público yla optimización en el uso de losrecursos.

• Favorecer la productividad ycompetitividad de la economíaespañola, eliminando trabasburocráticas.

• Aumentar la rendición de cuentasrespecto a los ciudadanos y lacalidad democrática, promoviendola transparencia y la participación.

Su creación fue resultado deun anál i s i s de referentesinternacionales, y de reflexionesmetodológicas e institucionales queplasmaron en un Informe unaComisión de Expertos.

El nuevo marco integra de formacoordinada y sinérgica seisprogramas para impulsar la mejoracontinua de los servicios públicosen la Administración General delEstado, mediante la participaciónde los distintos actores interesados:decisores políticos y órganossuperiores, gestores y sociedad civil.Estos programas son los siguientes:

• Programa de Análisis de lademanda y evaluación de lasatisfacción de los usuarios

• Programa de Cartas de Servicios

• Programa de Quejas ySugerencias

Fuente:http://innova.fox.presidencia.gob.mx

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aumentar la confianza y lasatisfacción de los clientes, seconcibe el Grupo ConsultivoFederal. Este grupo es una agenciafederal del centro nacional de laempresa del departamento delinterior. Está compuesto por ungrupo de ejecutivos federales conexpertise en coaching ejecutivo,desarrol lo de l iderazgo, ysat i s facc ión de c l ientes yempleados.Esta institución cumple con el rolde promover el crecimiento delespíritu emprendedor dentro delGobierno y destaca por ser el nexocon el American CustomerSatisfaction Index (ACSI).El ACSI, fue desarrollado en elaño 1994 en la Universidad deMichigan. Es una medida desa t i s f a c c i ón de c l i en te s ,ampliamente utilizada en EstadosUnidos, en empresas de productosy servicios privadas (más de 300de las grandes corporacionesprivadas norteamericanas) ypúb l i cas . Es te índ ice fueseleccionado para ser un estándarmétrico del Gobierno y como tal,mide la satisfacción con losprogramas de las agencias ytambién con sitios web (Midecerca de 100 programas y 200páginas web).El ACSI, se basa en una extensainvestigación realizada en Europay los Estados Unidos. Es unindicador de experiencia ycomportamiento futuro medidoen una escala que va de 0 a 100.Se basa en un análisis de causasy efectos para predecir y entregainformación para la toma dedecisiones.El grupo consultivo federal, ofrecelos siguientes servicios medianteel ACSI.

• Medición de la satisfacción delcliente y la evaluación comparativade su agencia con otras delGobierno Federal.

• E-Government, medición de lasatisfacción con su sitio web ycomparación con otros sitios.

• Medición de la experiencia delcliente con el contacto telefónicocon el Gobierno y los Centros deContacto.

Destaca de esta iniciativa, laexistencia de un índice único parala industria pública y privada, quepermite hacer un benchmarkinggenérico lo que establece unestándar más realista y eleva lasexigencias.Además resulta relevante que elíndice, no sólo mide aspectos de laatención directa, sino que tambiénla satisfacción con sitios web dei n s t i t u c i o n e s , u n c a n a lde comunicación importante en elcontexto actual. (www.fcg.nbc.gob).

6. ACCIONES EN CHILE

A continuación, nos referiremos auna serie de iniciativas actuales, quese han desarrollado en el Gobiernoy que se vinculan con elmejoramiento de la acción de laadministración pública y losorganismos que la conforman. Sibien la revisión no es exhaustiva, losproyectos que destacamos serviránde sustento y marco para lapropuesta que realizaremos acontinuación.

6.1 Normativas

Agrupamos primero una serie denormativas que rigen para lasinstituciones públicas, que implicanestandarización, mejoramiento deprocesos y acciones de orientacióndirecta al cliente ciudadano.

6.1.1 Programas demejoramiento de la gestión

En el año 1998, en base a laimplementación de la ley N°

• Programa de Evaluación de laCalidad de las Organizaciones.

• Programa de Reconocimiento(Certificación de Organizaciones yPremios).

• Programa del Observatorio de laCalidad de los Servicios Públicos.

Para el desarrollo de los programasde calidad, se han elaborado unaserie de guías prácticas coninstrucciones operativas de carácterorientativo, que contienen loscor respondientes c r i te r iosmetodológicos y de gestión y queademás, incorporan aspectos deíndole normativa para la aplicacióny desarrollo del Real Decreto951/2005. (www.aeval.es).¿Cuál creemos que es el valor deesta iniciativa?.En general, las actividades de laagencia son similares a algunas delas iniciativas adscritas a los sistemasdel programa de mejoramiento dela gestión en Chile, que será descritomás adelante. Por lo anteriorreconocemos que su acción no noses novedosa, sí destacamos de estainiciativa, la creación de unorganismo público, que englobatodos los temas relativos almejoramiento de la calidad, incluidola transparencia de la informaciónhacia la ciudadanía, y que por lotanto logra mayor especializaciónen la función. Esta instituciónademás, a través de su sitio web,puede convertirse en un centro deconocimiento, aún cuando en laactualidad los temas planificados nohan sido desarrollados. Un ejemploclaro de esta tendencia es elobservatorio de calidad.

5.3 Grupo ConsultivoFederal y el AmericanCustomer SatisfactionIndex (ACSI).En el contexto del interés delgobierno estadounidense por

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19.531 se iniciaron los Programasde Mejoramiento de la Gestión(PMG) en los Servicios Públicos,que asocian el cumplimiento deobjetivos a un incentivo decarácter monetario para losfuncionarios.En el ámbito de la modernizaciónde la gestión estatal, desde elaño 2001, los programas demejoramiento de la gestión sehan centrado en 5 áreasestratégicas que abordan 13sistemas de gestión.No todas las instituciones estánobligadas a adscribir a los PMG,todas pueden de forma voluntariarealizar las actividades de sucompetencia en este marco.Como se observa, cada iniciativacobra relevancia en el logro dela calidad total, sin embargoprestamos especial atención a losp r o g r a m a s q u e a l u d e ndirectamente a la calidad deatenc ión de los usuar ios .http://www.dipres.cl/control_gestion/programa.asp

6.1.2 PMG SIAC, sistemaintegral de atenciónciudadana

El Sistema de Integral de AtenciónCiudadana, S IAC, es unaherramienta para mejorar losprocesos de atención de losServicios Públicos a la ciudadanía.Esta herramienta se aplica comotal a los servicios públicos, através de las metas de eficienciainstitucional en las institucionesautónomas y a través del SAIP(S i s tema de Acceso a l aInformación Pública, SAIP) en lasinstituciones sin atención directaal público.En su implementación el SIACconsidera las siguientes etapas:

• Metodologías de atención(protocolos).

• Procedimientos de recepción,derivación y respuesta asolicitudes.

• Sistema de registro y seguimientode solicitudes.

Fuente: Guía de implementaciónSIAC-SIAP (2009) disponible enhttp://www.pmgoirs.gov.cl

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• Carta de derechos ciudadanosdifundida.

• Definición de Indicadores deDesempeño: medición de lasatisfacción ciudadana(Infraestructura; calidad de larespuesta; tiempos de espera);cumplimiento de procedimientosrelativos a las derivacionesinternas y externas (derivacionesdebidamente informadasderivaciones efectivamenterespondidas); cumplimiento deplazos establecidos en la ley20.285 y en la 19.880.

• Sistemas aplicados pararecolectar y sistematizarinformación para el reporte deindicadores.

• Informe anual que considereestadísticas de las atenciones(tipificación de usuarios; servicioso productos) y resultados de losindicadores.

• Plan de difusión (carta dederechos; productos y serviciosinstitucionales).

• Perfil de competencias y plancapacitación de los funcionarios quetrabajan en los espacios de Atención.

• Retroalimentación para lamejora continua.(http://www.pmgoirs.gov.cl)

6.1.3 Gobierno Electrónico

El desarrol lo del GobiernoElectrónico es un componentec l a ve en e l p ro ce so demodernización del Estado. Bajoesta concepción, el sistemaincentiva y guía su aplicación enla Administrac ión Públ ica,t e n i e n d o c o m o o b j e t i v ocont r ibu i r a l u so de l a sTecnologías de Información yComunicación para mejorar los

servicios e información ofrecidaa l o s c i u d a d a n o s yorganizac iones; mejorar ysimplif icar los procesos desoporte institucional, y facilitarla creación de canales quep e r m i t a n a u m e n t a r l atransparencia y la participaciónciudadana. Esta iniciativa estáenmarcada den t ro de l aestrategia digital 2007-2012,donde uno de los objetivosperseguidos a largo plazo eslograr generar interoperatibilidadentre las instituciones estatales,agilizando trámites y teniendoun control exhaustivo sobrelos datos que permita sume jo r u t i l i zac ión en posdel bienestar ciudadano. Estoinc luye e l proyecto P ISEE(http://www.agendadigital.cl/encuentro2008/Plataforma_Integrada_Servicios_Electronicos_Estado.pdf) que ha intentado buscarun medio para faci l i tar laconstrucción de una ventanillaún i ca pa ra lo s se rv i c io s ,resguardando la seguridad de losdatos y que ha tenido resultadosparciales.Si bien esta estrategia ha tenidog r a n d e s d i f i c u l t a d e s e nimplementarse a diferencia de loscasos que revisaremos de lareforma previsional y otrossubsidios que se generaron a partirdel modelo tecnológico propuestopor ésta, tiene una interesante ideade fondo que es la utilización deestándares tecnológicos detransferencia de datos basados enXML, lo que facilita la orquestaciónde procesos al esti lo SOA,normalizando la forma en que lasinstituciones guardan y transfierenla información personal, evitandolos costosos y a veces riesgososp r o c e s o s d e l i m p i e z ade datos que pueden llevar ae r r o r e s d e a s i g n a c i ó n .(http://www.estrategiadigital.gob.cl/node/373)

6.1.4 CertificacionesNORMAS ISO

Adicionalmente en el año 2005, enpos de un mejoramiento quer e s p o n d a a e s t á n d a r e sinternacionales se comenzó atrabajar en la certificación de NormasISO, según lo que se comprometióen el protocolo de despacho delProyecto de Ley de Presupuestos delSector Público para el año 2004,suscrito por el Gobierno y elCongreso Nacional. Este trabajoestá también considerado en elde sa r ro l l o de l o s PMG.(http://www.dipres.cl/control_gestion/pmg_normas_iso.asp)

6.2 Implementación dePolíticas Públicas queaplican temáticasrelativas a la calidad

Este segundo grupo de iniciativas,incluyen una serie de políticaspúblicas, cuya implementacióncreemos refleja una preocupaciónpor la calidad, y han tenido logrospositivos demostrando la relevanciade la aplicación de estandarizaciones.

6.2.1 Comité de Defensaciudadana: Comisión AsesoraPresidencial para laProtección de los Derechosde las Personas

En el año 2001 el presidente de laRepública Ricardo Lagos crea laComisión Defensora Ciudadana,en virtud del decreto supremonúmero 65, la cual es un órganoasesor del Presidente de laRepública.Su misión es “velar por la defensay promoción de los derechos eintereses de las personas anteacciones u omisiones de losorganismos públicos en lo relativoa la satisfacción de las necesidadesde los ciudadanos frente a laprestación de estos servicios”

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Apuntando así al resguardo de losintereses de los ciudadanos encuanto a la calidad y los serviciosque reciben de parte del EstadoDentro de sus tareas debe haceranálisis de la actividad que realizanlos órganos de la administracióndel Estado frente a los ciudadanos,y recomendaciones para regular lacontinuidad e igualdad en lasatisfacción de las necesidadesp ú b l i c a s a s u c a r g o .(http://www.comisiondefensoraciudadana.cl/comision.php).

6.2.2 Red Protege/ReformaPrevisional

También en el contexto de laaplicación de tecnologías para elmejoramiento de la gestión,destacaremos dos iniciativas delGobierno desarrolladas duranteel período 2008-2009 que hanmostrado concordancia con unenfoque basado en el ciudadano.Ambas acciones no sólo seenfocaron en producir beneficiosque mejoren la calidad de vida delos receptores, sino que además,se aplicaron recursos de gestiónpara hacer un proceso de entregaeficiente que cumpliera con unalto estándar de calidad deservicios.

Reforma Previsional

En su implementación en el año2008, la reforma previsional revestíade una serie de complejidades. Enprimer lugar, la aparición del pilarsolidario, haría que hubiese unexplosivo aumento de la solicitudde beneficios, y consultas a losorganismos vinculados con el tema,lo que se sumaba a la relevanciaque tendría la acreditación de ladocumentación pertinente para laspostulaciones y la necesidad deestablecer mecanismos de controlque permitieran evitar fraudes ypagos por error.

La información requerida paraotorgar las pensiones, provenía devariadas fuentes de información dedistintas áreas de la administraciónpública, por esto, se requirió de unafuerte cooperac ión inter-institucional sin precedentes paralas instituciones encargadas deimplementar la reforma.Así, según un documento sinpublicar del Banco Mundial “losprincipales factores de éxito en laimplementación de la reformaprevisional, planeada principalmenteentre Marzo y Junio del año 2008,ocurrieron en tres áreas: solucionestecnológicas, canales de atencióny campaña comunicacional”.En el ámbito de las solucionestecnológicas, se trabajó por adaptarlos medios al usuario y no obligara las personas a someterse a unprocedimiento largo y engorroso.Las instituciones encargadas secoordinaron integrando distintasbases de datos en un granrepositorio denominado Sistema deInformación de Datos Previsionales(SIDP), que hizo que hubiera mayorfiscalización en la información y seminimizaran los trámites a solicitaral postulante del beneficio,disminuyendo considerablementee l t i empo de a t enc i ón .Adicionalmente, la tecnologíaexistente permitió que las entregasde las pensiones básicas solidarias,fuesen monitoreadas desde unpunto de control central, en tiemporeal, lo que implicó la posibilidadde tener control sobre la coberturaterritorial del beneficio y darsoluciones inmediatas a problemasy posibles retrasos. Todo lo anteriorse logró gracias a las tecnologíasexistentes y las competencias de losencargados.En relación a los canales deatención, se utilizaron canalescercanos a la gente, generandoconvenios con los municipios lo quepermitió un acceso más expedito.Y en tercer lugar, se realizó una

Campaña Comunicacional pormedios tradicionales y notradicionales, y se planificó además,continuar con la comunicación através de variadas instancias comoel grupo de gestores.Todos estos esfuerzos repercutieronen un mejoramiento de la calidadtotal del sistema, dado que todaslas acciones generadas paraimplementar la política pasaron aformar parte de los procesoshabituales de las instituciones.

Red Protege

La Red Protege agrupa una seriede acciones gubernamentales quebuscan da r segur idad yoportunidades a los ciudadanos.Para dar a conocer estos derechose informar sobre sus implicanciasse crea el portal protegehttp://www.redprotege.gov.cl

La red protege aborda actualmentenueve programas y beneficios

• Chile crece contigo

• Becas de educación escolar ysuperior

• Subsidio a la contratación de losjóvenes

• Garantías explícitas en saludAUGE

• Subsidios para la vivienda

• Chile solidario

• Seguro de desempleo

• Pensión básica solidaria

• Bono por hijo, nacido vivo oadoptado

En relación con esta iniciativaimpulsada por la Subsecretaría dePrevisión Social y MIDEPLAN,

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destacaremos lo referente a MIPROTEGE. A esta funcionalidad endesarrollo se tiene acceso desde elportal web, siguiendo la lógica ymodelo de integración deinformación, realizada en lareforma previsional. Permite a laspersonas, con el sólo ingreso desu Rut, realizar trámites para laobtención de beneficios, yconocer si califica o no para optara ellos. Lo anterior, no sólo responde ala necesidad del cl iente deacceder de forma expedita a laatención, sino que además, esintegradora de los beneficios dediversos prestadores por unaventanilla única, utilizando uncanal de comunicación de usomasivo a nivel nacional, internet.(http://www.redprotege.gov.cl)

7. PROPUESTA PARAEL SECTOR

Una vez realizada esta revisiónpresentamos una propuesta detrabajo en el área previsional.Definiremos para esto una seriede principios que subyacen a suaplicación, estableceremos lasbases para la implementación deun modelo de calidad y ligaremosa él, un procedimiento de mejoracontinua que creemos que seríade utilidad para las organizacionesdel sector.

7.1 Relevancia de laPropuesta

¿Por qué es importante trabajaren calidad?.En términos generales ya hemosdado respuesta a esta interrogantey podemos ver que las acciones eneste tema se sustentan en que: En primer lugar, es un derecho delos ciudadanos exigir calidad enlos servicios estatales y un deberdel Gobierno entregar beneficiosadecuados a las necesidades deéstos con un proceso de atencióneficiente y amable. No bastaentonces con generar políticaspúblicas eficaces en solucionartemas de relevancia, como lapobreza, la salud y el acceso amejores oportunidades, sino queademás todas las acciones, debenllevarse a cabo asegurando lacalidad de éstas en cada paso desu desarrollo e implementación.Lo anterior, se ve reflejado en laspalabras de Michelle Bachelet,Presidenta de la República quienseñaló en su Programa deGobierno (2006-2010) “Cuandoun/a ciudadano/a acude a unservicio público a postular a unbeneficio, solicitar un certificadoo realizar un trámite, no va apedir un favor, sino a ejercer underecho”.En segundo lugar, y directamentederivado del punto anterior, ya estánen marcha una serie de iniciativas,con carácter de obligatoriedad parael área pública, que han sidoaprobadas por el Estado y que guíana las instituciones para elcumplimiento de ciertos estándaresde ca l idad (Programa demejoramiento de la gestión,gobierno electrónico, certificacionesISO, etc).En tercer lugar, la gestión de lacalidad en los servicios, permiteaumentar la rentabilidad de lasiniciativas sociales, dado que, comohemos visto, si la evaluación de la

Fuente: www.redprotege.gov.cl

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calidad se realiza paso a paso enuna organización y hay uncompromiso c laro con e lm e j o r a m i e n t o c o n t i n u o ,s e l o g r a r á u n m e j o raprovechamiento de los recursoshaciendo más eficiente la relacióncosto-beneficio. Esta ganancia, noes menor, si se considera que lasnecesidades de los ciudadanos sonmúltiples, y los recursos del Estadolimitados.En cuarto lugar, la eficiencia de losprocesos de entrega de servicios,aumenta la efectividad de laspolíticas en relación a sus propósitos.Por ejemplo, supongamos que elGobierno desea aumentar el pagode imposiciones y regularizar lasituación de quienes trabajan sinun contrato formal. Para esto creauna política pública que entrega unincentivo a las pequeñas empresasque realizan contratos permanentesa sus trabajadores, subvencionandopor un período indefinido el pagode las leyes sociales. Para que estainiciativa de resultado, suponiendoque tiene un nivel de atractivo yconveniencia aceptable, el Estadodebe p rocu ra r, i n fo rmarcorrectamente el beneficio, a travésde canales que sean cercanos a losempresarios, atender eficazmentey agilizar el proceso de certificaciónde documentación y entrega delincentivo, todos aspectos que tienenque ver con la calidad del servicio.Si estos aspectos no se cumplenperjudicando la implementación,aun cuando la iniciativa sea efectivano logrará su cometido.En quinto lugar, la calidad deproductos y servicios es relevantepor las exigencias de mercadointernacional. Así como en el ámbitoprivado las certificaciones en calidaddan a las empresas la posibilidad deintercambiar productos en elextranjero o reconocen una ventajacompetitiva de ellas por sobre sucompetencia. Los gobiernos y lasorganizaciones del Estado también

han comenzado a hacer exigenciasal sector público y se han establecidocompromisos de mejoramiento dela gestión y modernización deprocesos. Del mismo modo que enel mercado privado, el cumplimientode estas iniciativas, sustenta unmayor desarrollo de las naciones yfacilita los intercambios.

7.2 Las Propuestas

La revisión de experiencias nacionalese internacionales, han dado loselementos básicos de nuestrapropuesta, los cuales se abordarancon más detalle a continuación(cuadro 11).La propuesta incluye entones:La definición de un modelo únicode calidad para el sector previsional,en virtud del cual se evaluarán deforma periódica las instituciones quelo integran.El modelo a definir debiera basarseen las iniciativas ya existentes, talescomo el sistema de atención integral,gobierno electrónico, y normas ISO,que ya incluyen en sus definicionesacciones de mejoramiento devariados procesos organizacionalesdado así a la propuesta relevancia yobligatoriedad. Lo anterior, requeriráuna coordinación directa con lasinstituciones a cargo de estasiniciativas.

Fuente: elaboración propia

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Con la f ina l idad de darobligatoriedad a la acción ysustentar su relevancia, los planesde mejoramiento de la calidaddebieran ser parte fundamentalde las metas que adscribe cadaorganización, como directricespara el año siguiente. La fijaciónde metas es un proceso a cargode la Dirección de Presupuesto,con quien se debiera acordar unplan de acción, solicitando lainclusión de una meta relativa ala calidad de servicios, similar paratodas las instituciones del sector,sin perjuicio que se agreguenademás aspectos de cumplimientoindividual. La idea central esincentivar la integración. Adicionalmente se debe planearuna acción conjunta con laSecretaria General de Gobiernoque es la actual encargada de laimplementación del SIAC.La periodicidad de las medicionesdebiera realizarse de forma anual,de modo de que se sincronice conlos resultados de calidad yaevaluados por institucionesfiscalizadoras.Luego de una med i c i óndiagnóstica, los resultados delmodelo serán los indicadores delcumplimiento de las metas y enbase a ellos se definirán losestándares a alcanzar año a año.

Se recomienda que se cree uncomité o área dentro de laSubsecretaria de Previsión Social,por ser este un organismo decoordinación de las institucionesdel sector, el cual se haga cargodel manejo de los temas de calidaden conjunto con representantesde cada institución, clarificandoámbitos de responsabilidad.

7.3 Bases del Modelo

En términos generales lo queproponemos un mix de loanalizado, aplicando un modelode excelencia no normativo comobase y estandarizando de formamás estricta (cuadro 12):Los procesos: a través de laaplicación de normas ISO, o unsimilar, y de las iniciativas deGobierno.La evaluación de los resultadosde clientes: utilizando un modelode análisis e instrumento deevaluación único para todas lasinstituciones como el SERVQUAL.

7.4 El Modelo De CalidadDe Servicios

Si bien nuestra propuesta nopretende definir los criterios finalesa util izar en el modelo, sidetal laremos una serie deelementos básicos que este deberíaconsiderar.

• El modelo debe construirse decomún acuerdo entre lasinstituciones del sector.

• Desde el punto de vista práctico,resultará recomendable, definir loscriterios en base a un modelo yaexistente. En este contexto, unade las mejores opciones sería elmodelo de calidad chileno, dadoque sus criterios ya han sidoadaptados a nuestra industria. Sino resulta aplicable por completo,se podrían seleccionar los criterios

Fuente: Elaboración propia.

con mayor adecuación e incluirtemáticas de relevancia para elsector. Aun cuando el modelo nose utilice por completo, el reciclajede algunos de sus criterios pudieranser de utilidad para poder asígenerar un benchmarking con losresultados de otros organismospúblicos y privados que ya hanpasado por esta evaluación.

• Idealmente el modelo debieraincluir una evaluación de laaplicación de las tecnologías a laatención como por ejemplo,evaluando aspectos de los sitiosweb de las instituciones. Tal vezpodría incluirse un módulo deevaluación para quienes cuentancon estos recursos. Lo anterior, esde relevancia en un ambientedonde cada vez los canalesremotos se vuelven más masivos(según las naciones unidas 50%de la población chilena es usuariade Internet).

Finalmente uno de los puntos demayor relevancia dice relación conel carácter del modelo, en estesentido, debemos recordar que lamayoría de los modelos de calidadno son normativos, pues noestablecen directrices estrictas parael cumplimiento de cada criterio.Para el caso particular del plan detrabajo que sugerimos, creemosque esta premisa puede sermantenida, en la mayoría de losaspectos, sin embargo, hay un parde criterios o temas donde unanormativa mas directiva podríatener mejores efectos. Estoscriterios se refieren a:

a) Procesos y estándares demanejo de tecnologías einformación

Concebimos la idea de que losdatos personales, de historial depostu lac ión y entrega debeneficios, o de realización de

trámites varios, debieran seguirun formato común y ubicarse,además de en los sistemas de cadaservicio, en un repositorio común.Lo anterior permitiría, agilizar lastramitaciones de temas querequieren intercambios deinformación y realizar consultassobre el estado de trámites osituación de un ciudadano, enotras instituciones online. Sedisminuyen así los tiempos deatención y la problemática de losciudadanos que hacen consultasy que son enviados de unainstitución a otra sin respuesta.Ayudaría además a evitar lasesperas por la información queotras instituciones manejan, ypermitiría una mejor certificacióny validación de los datos, pues seentregarían de una institución aotra y no dependerían del auto-reporte. Lo anterior, seguiría unmodelo de lo realizado en laReforma previsional. Esto esdiferente al modelo planteadop o r e l p r o y e c t o P I S E E(http://www.agendadigital.cl/encuentro2008/Plataforma_Integrada_Servicios_Electronicos_Estado.pdf) donde la informaciónsimplemente pasa por una cajanegra y no se integra realmente,sino que busca crear repositoriosde información de diferentesservicios sobre las personas quepermitan analizar su conformacióny comportamiento para poderrealizar mejoramiento continuode los beneficios entregados, asícomo monitoreo de indicadoresde calidad (como tiempos deespera y proceso).

b) Evaluación de la percepciónde calidad de servicios de losclientes ciudadanos

El otro aspecto que creemosdebiera normarse, se refiere a laevaluación de la calidad de serviciode los clientes ciudadanos. En dos

aspectos que consideramosasegurar ían ob jet i v idad ycapac i dad de e s t ab l e ce rcomparaciones.El primero es la realización de estamedición por un organismoexterno, experto en este tipo demediciones. Lo sugerimos porqueaseguraría mayor objetividad,porque es evidente la relevanciaque tiene en este punto laexperiencia previa para generarcuestionarios adecuados, aplicarun muestreo representativo yhacer uso de nuevas técnicasestadísticas. Se esperaría además,que este organismo tuvieraexperiencia en la aplicación demodernas técnicas de análisisestadístico, que nos permitieranir más allá de lo meramentedescriptivo y poder establecer,relaciones entre criterios, pesosd e c a d a d i m e n s i ó n e nlos re su l t ados f i na l e s , ye v e n t u a l m e n t e r e a l i z a rsegmentaciones de los clientes,en base a sus respuestas.Lo segundo es que se utilicetambién un modelo de evaluacióngenér ico. En una pr imeraaproximación al tema, presentadaen el artículo “Modelos de calidadde servic io para el sectorprevisional”, hemos realizado unaprimera aproximación a este punto,con un diagnóstico respecto de lasituación actual de las institucionesdel sector, en la definición deindicadores y mediciones de calidad(http://www.observatorioprevisional.cl/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=43&Itemid=96).Realizamos un catastro deindicadores y una revisión sobrealgunas de las iniciativas de calidadque se llevó a cabo en respuesta alas normativas gubernamentales. Loque encontramos fue una grandispersión de criterios que nospermiten tener una visión global delsector. A modo de ensayo

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• Integración: el proceso tendrácomo base, la integración de lasinstituciones del sector. Este es sinduda el elemento de mayor valoragregado de la propuesta. Se buscauna gestión conjunta, que permitagenerar sinergias y que facilite elintercambio de información paraagilizar la atención de los usuarios,propiciando la entrega de serviciosrelacionados por una ventanillaúnica.

• Procesos simplificados,estandarizados y eficientes: en untrabajo de mejora continua, losprocesos que redundan en laentrega del servicio, deben tenerun nivel de estandarización, sersimplificados para lograr disminuircostos de la excesiva burocracia yaumentar la eficiencia. Estaestandarización ayudará tambiéna la integración.

• Aprendizaje innovación y mejoracontinua: con los continuoscambios en el mercado global, elaprendizaje y la innovación sonelementos esenciales. El plan deacción en calidad, pretende trazaraño a año metas para elmejoramiento, y dar relevancia aun seguimiento permanente a losavances del mundo público yprivado en el tema de la calidadde los servicios.

• Liderazgo. Para la gestión de esteproceso, se requiere de unliderazgo claro, una entidad queresponsabilice por los temas decalidad, involucrada con ladirección formal de cadainstitución, que establezca normasde forma participativa.

•Aprovechamiento de lastecnologías de información: comoya se demostró, elaprovechamiento de lastecnologías de información hadado un impulso al mejoramiento

de la calidad, aumentando laeficiencia de los procesos yadaptándose a los nuevosrequerimientos de los clientesciudadanos. Por lo anterior, elmodelo de calidad utilizará latecnología como un aliado para laconsecución de objetivos.

• Relevancia del personal: toda laorganización tendrá un papelrelevante en el mantenimiento ymejoras de calidad. Idealmente sedeben incentivar las acciones enel tema y generar mecanismosparticipativos. Se trabajará engenerar elementos que apunten aestablecer una cultura de calidadorganizacional.

• Rentabilidad social: Ligado a laorientación al cliente, el modelo ylas acciones en calidad tendráncomo resultado relevante aumentarla rentabilidad social de las políticasgubernamentales.

7.6 Implicancias

¿Cuáles son los logros quepretendemos alcanzar con laaplicación de este modelo?.

• Generar una sinergia entre lasinstituciones que actúe a favor delcliente ciudadano, agilizando ymejorando su atención.

• Poder establecer evaluacionescomparativas entre los serviciospara mejorar la calidad del sector.

• Facilitar el control sobre estasinstituciones.

• Integrar los programas delGobierno en temas de calidad, yactuar en conjunto para sucumplimiento.

• Fortalecer el uso de nuevastecnologías al servicio de losclientes.

clasificamos los indicadores existentesen algunas de las dimensiones delmodelo SERVQUAL descubriendoasí, que este instrumento, conteníalas temáticas que las institucioneshan definido como relevantes y quedicen relación con sus metas.Los indicadores eran factibles decategorizar, en términos generales,aunque la definición de lossubítemes y la forma de mediciónno tienen relación con el modelo.Lo anterior muestra la ventaja deaplicar una metodología deevaluación, pues como enfoque escapaz de incluir los indicadoresexistentes y su utilización en elmercado nos asegura que engeneral sus resultados han sidosatisfactorios, siendo una buenarepresentación de la realidad.Adicionalmente creemos que enel mediano plazo los resultadosde esta medición debieran tenerun carácter público, para asíaumentar la transparencia y losmecanismos de participación dela ciudadanía.

7.5 Principios del Modelo

A continuación sugerimos 8principios, planteados comoresultado del anál is is, quecreemos servirán de directricespara el plan de trabajo en calidadde servicios y para el modelo finala considerar:

• Orientación a los resultados: Elmodelo se orientara a laconsecución de resultados, envariados niveles: para clientes, elpersonal y la organización entérminos de rentabilidad social.

• Orientación al cliente-ciudadano:El foco de la acción de los serviciosen el tema de calidad será el clienteciudadano, por lo que elconocimiento de sus necesidadesy su opinión de los servicios, seránun eje central de la evaluación.

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• Crear servicios adecuados paralos ciudadanos, utilizando canalesde comunicación efectivos yutilizando la segmentación, paraalcanzar a todos los grupos de lapoblación que son sujetos de algúnservicio.

• Aumentar la rentabilidad socialde las políticas públicas.

8. CONCLUSIONES

Algunas ideas generales queresumen los aprendizajes delanálisis

• El sector público puede extraerdel ámbito privado, buenasprácticas que mejoren lasatisfacción de sus clientes. Losmodelos de calidad son unejemplo, así como las accionescomunicacionales y el uso de losavances tecnológicos.

• El Gobierno debiera utilizar todoslos medios a su alcance pararentabilizar sus proyectos y tenerverdadera efectividad en la entregay propósito de beneficios. Lapreocupación por la calidad en losprocesos y la atención, aseguraráun mejor aprovechamiento de losrecursos y aumentará la calidad devida de los ciudadanos.

• La integración es una buena clavepara la mejora de los procesos.Establecer procedimientos decooperación entre las instituciones,ayudará a la estandarización defunciones, y facilitará el intercambioconstante. La nueva visión en laspolíticas públicas y suimplementación debiera tender aque las instituciones se coordinenpara brindar una mejor atencióna los ciudadanos y que no seanéstos últimos quienes debanefectuar infinitos trámites paraacceder a un beneficio que porderecho les corresponde.

• Por lo anterior será de vitalrelevancia, tener una miradaorientada al ciudadano, y darénfasis a su conocimiento paraofrecer servicios segmentados yadecuados para todos los gruposde la población.

No todos los ciudadanos soniguales, y si bien los servicios delEstado buscan el bienestar de lamayoría, las implementacionesdeben orientarse a encontrar lamejor forma para llegar a cadaindividuo, ya sea utilizandodiferentes empaques para unmismo servicio o variando loscanales de comunicación hastaencontrar el de mayor efectividad.El aseguramiento de la calidad deservicios como eje de relevanciaen el sector público es una piezafundamental para avanzar en lamodernización y el mejoramientode la gestión estatal.

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Referenciasbibliográficas y fuentes de información

*Psicólogo de la Universidad Católica y Master in Business Engineering, Universidad de Chile**Bachiller en Comunicación Audiovisual de la Universidad de Artes, Ciencias y ComunicaciónUNIACC e Ingeniero(e) de redes y conectividad, experto en comunicaciones e integración deDUOC. Correo electrónico abustamante@previsionsocial.gob.cl

1.Introducciónl siguiente artículo tiene como objetivo dar a conocer laimportancia de las soluciones tecnológicas aplicadas alEstado, pero no desde una perspectiva puramente técnica,sino que más bien desde una mirada integral donde latecnología es un coadyuvante a la implementación depolíticas exitosas en entrega de beneficios al cliente /ciudadano.Los distintos avances que Chile ha experimentado en

materia tecnológica, desde el revolucionario cambio que realizó el Servicio de ImpuestosInternos, elogiado en todo el mundo, hasta la implementación del sistema de pensionessolidarias de la Reforma Previsional, han generado una serie de expectativas en laciudadanía y en los prestadores de servicios que a veces pueden ser abrumadoras yllevar a confusiones. El nivel de penetración de internet en Chile, uno de los mayoresen Latinoamérica, ha permitido que se implementen diversas políticas digitales tantoen el mundo privado como público que antes eran imposibles de prever. Eso es algomuy bueno, pero tiene su lado negativo, cuando la tecnología comienza a convertirseen algo importante en sí mismo y no como un medio para mejorar.Las tecnologías de información nos han acompañado mucho tiempo y han sido unapieza fundamental en el desarrollo económico y social del mundo. Desde el telégrafohasta el twitter, pasando por correos electrónicos y videoconferencias, la posibilidad decomunicarnos cada vez más rápido y más cerca, va cambiando la visión del mundo, de

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las personas e incluso de la política.Baste recordar el caso de lacampaña de Barack Obama o eluso de redes sociales paradenunciar la represión en paísesorientales.Sin embargo, la increíble expansiónde las soluciones tecnológicas y laevolución vertiginosa de laautomatización de procesosbasadas en éstas, han fomentadola aparición del espejismo de latecnología por si sola como lasolución absoluta a todos losproblemas existentes.

2.TECNOLOGÍACOMO UN FETICHE

La tecnología se ha concebidodesde un principio como unaherramienta o extensión denuestras capacidades para lograrcosas que sin ella no seríamoscapaces de hacer. Frente a estopodemos entender a la tecnologíacomo un complemento activo anosotros, a nuestras actividades, anuestras capacidades:

"Situando nuestros cuerpos físicosen el centro de nuestros sistemasnerviosos ampliados con la ayudade los medios electrónicos,iniciamos una dinámica por la cualtodas las categorías anteriores, queson meras extensiones de nuestrocuerpo, incluidas las ciudades,podrán traducirse en sistemas deinformación".

Marshall McLuhan (1964)

Regularmente, en la búsqueda delperfeccionamiento o la eficienciaen cuanto al tiempo y al dineroinvertido en una actividad, serecurre a la tecnología como unelemento potente que podráaumentar varias veces nuestrascapacidades de producir. Estomotiva a las empresas y al sectorpúblico a invertir en tecnología,

aun cuando muchas veces nosaben si en lo que están invirtiendoles servirá efectivamente paramejorar su negocio. De hecho, lamayor parte de las veces el factordeterminante para la elección dela solución son los criterios menosrigurosas como si la solución es lamás exitosa o la más cara, lo cualno significa necesariamente quesea la idónea.De ahí que definamos estaconcepción como “fetichista”, yaque en terminología psicoanalítica,implica que el “objeto” es másimportante que “el fin” último. Escomo si un hombre solo, buscaramujeres que utilizaran botas rojas.Su fin deja de ser el conocermujeres, convirtiéndose las botasrojas, en el objeto de deseo.Esta afirmacion de que latecnología por si misma no tieneun impacto realmente importantesobre la mejora de los procesostiene fundamentos empíricos enestudios como el realizado porMcKinsey, en asociación con laLondon School of Economics (WhenIT lift Productivity, McKinseyQuarterly, Setiembre, 2004http://www.mckinseyquarterly.com).Este estudio, efectuado para 100empresas de países de Europa yEstados Unidos, midió el efecto delcambio de prácticas de gestión yel uso de TI en ellas, concluyendoque aquéllas que sólo usaban másTI que un grupo de control (conuso normal de T I ) ten íanincrementos de productividad deun 2%, mientras que aquellasque mejoraban sólo sus prácticasrespecto al mismo control (conpráct icas normales) teníanincrementos de un 8%. Loimportante es que las empresasque actuaban sobre las prácticasy las TI simultáneamente obteníanincrementos de 20%. Esto, juntoa d i v e r s a s e x p e r i e n c i a srecopiladas por los autoresmuestran la clara necesidad de

mirar más allá del software y elhardware.El dicho “lo barato cuesta caro”,no siempre es correcto, pues tododepende de lo que realmenterequerimos para mejorar. Enoportunidades, las soluciones sonmás sencillas de lo que pensamosy si no hay un sustento técnicoclaro detrás de nuestras elecciones,la sentencia en la mayor parte delas ocasiones terminará siendo másradical: “lo caro, sale caro”.

Sin embargo, el mejorar laeficiencia y la productividad en unaempresa o actividad, es todo unproceso que conlleva primero eldiagnóstico, luego el diseño deuna solución acorde al análisisprevio, la implementación deldiseño y la posterior evaluación desu impacto. No obstante, es máscomún el implementar unasolución sin tomar en cuenta lospasos anteriores, lo cual terminaen una solución que nunca puedeser ocupada como tal.Las necesidades tecnológicas deuna organización no pueden serdefinidas por la solución, deben serestablecidas por quienes manejanlos procesos que se requierenautomatizar, pues si éstas sonrecogidas de esta manera es muchomás fácil llegar a la solución quemás se adecue a al negocio de laorganización. En resumen, notendré más clientes si compro unsoftware de gestión de clientes.Tendré más clientes si mejoro miproducto o mi promoción y luegocuando lleguen, necesitaré de unaherramienta que me apoye en eso.

3. EL PARADIGMA DELAS SOLUCIONESTECNOLÓGICAS

“La primera regla de cualquiertecnología usada en los negocioses que la automatización aplicadaa una operación eficiente,

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aumentará la eficiencia, y lasegunda regla, es que laautomatización aplicada a unaoperación deficiente, aumentarála deficiencia.”

Bill Gates

Un ejemplo muy común en nuestrotrabajo con Pymes y el sectorpúblico es el uso del correoelectrónico. Todos lo usan hoy,pero muchos aun lo imprimen yse lo van a dejar a la personacorrespondiente, como si así fueramás "rea l" . Entonces e lcomputador no deja de ser unamera máquina de escribir.Una solución tecnológica debe seruna her ramienta que secomplemente invisiblemente conla organización. Esto quiere decir,que responda a las necesidadesdel negocio sin que se haga notardemasiado su presencia desde elpunto de vista de las personas yque para éstas, sea un elementoque se interiorice como parte desu trabajo, de forma rápida, fácily efectiva, como si siempre hubieraestado ahí, de forma natural.La única manera de poderintroducir tecnología de estamanera, es a través de un trabajoprevio que haga confluir, tanto losprocesos organizacionales, comoa las personas. Esto, porque latecnología debe responderefectivamente a estos dosaspectos. Si la tecnología noresponde a los procesos de laorganización, no responde a lasnecesidades del negocio, por lotanto no produce valor; si laherramienta no responde a lasnecesidades de las personas, a sutrabajo y a sus prácticas, tampocoproduce valor, ya que nuncallegarán a integrarlo, desechandola solución.Las TI deben ser miradas como uneje central en la mejora en laeficiencia, en la facilitación del

trabajo y en la satisfacción de susclientes, pero sólo en la medidaque responda a lo que las personasrequieren. La tecnología debeadecuarse a las personas y losprocesos, porque sino lo hace, estádestinadas al fracaso.En el aparato público es muynormal encontrar situacionesorganizacionales donde existenempleados que llevan diez añosen una institución haciendofunciones, como por ejemplo,recepción de facturas, la personadebe llenar un formulario por cadafactura que llega y archivarla parasu seguimiento. Si al implementarun sistema automatizado, norespetamos de cierta manera elformulario que este empleado llevallenado hace diez, no solo tendráuna curva de aprendizajemuchísimo más complicada (tantopor la edad, donde disminuye laplasticidad neural, como por loautomatizado que esta el proceso),sino que lisa y llanamente puederesistirse a ocuparlo, lo cualsignifica un gasto enorme entiempo y dinero que no permitemejorar. Ahora, si en el casocontrario, en la aplicacióndiseñamos un formulario digitalque le permita llenar los mismoscampos del formulario en papelde toda la vida, pero facilitándoleel trabajo pre-llenando los camposcon información que puedamanejar el sistema de formainterna, como el número de foliou otra información parametrizabley única, es mucho más factibleque la persona acceda a integrardicho sistema a su rutina detrabajo, logrando una gananciainmediata en la eficiencia delsistema sin necesidad de forzar laincorporación.Esta forma de implementartecnología es crucial, porque aúncuando existe la opción delreemplazo del trabajador, en elproceso de gestión del cambio

para la incorporación de nuevastecnologías, lejos de ayudar, eldespedir a la persona genera másresistencia en la organización ypeor aún, se pierde la valiosaexperiencia de los diez años delfuncionario conociendo su labor,lo que elevará los costos de laimplementación en tiempo ydinero.Al implementar una solución de laforma más natural posible, se lograque ésta responda no sólo a lasnecesidades de la organización, sinoa la estructura de trabajo de laspersonas, ahorrando tiempo, nosolamente en la curva deaprendizaje del uso de laherramienta, sino que tambiénahorrando dinero al hacer máseficiente a la misma persona quemanejaba el sistema anterior,pero sin la necesidad de unacapacitación que requiera un granesfuerzo económico por parte dela organización y tampoco ungran esfuerzo de aprendizaje porparte del trabajador, lo que podríad i lu i r el momentum de laimplementación.Esto por supuesto no significa quela gestión del cambio debe serpasiva. Las nuevas prácticas debenvenir por orden superior y elproceso de adaptación puede serpaulatino, pero obligatorio y claro.Es decir, no tiene sentido queobliguemos a la gente a usar mailsi los imprimen y trabajan con ellosimpresos. Una máquina de escribirpuede solucionar el problema. Lasolución muchas veces es mássimple de lo que parece. Se haceel sistema acorde a las necesidadesde la empresa y adaptada a laforma de trabajar de los empleadosy de un momento a otro se prohíbela practica actual. Lo que no sehace de la forma nueva,simplemente no existe. En un mes,la gente hará las cosas como sedeben.

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4. CRITERIOS PARAADQUIRIRSOLUCIONES

Al momento de definir quésolución es la que nos permitirácumplir con las necesidades quenuestra organización posee,debemos en pr imer lugardeterminar cuáles son esasnecesidades del negocio y cuálesson aquellas necesidades técnicasque nos permitan cumplir lacondicionante del problema. Enbase a eso podremos hacer unanálisis de lo necesario para poderllevarlo a cabo. Es muy importanteentender que el análisis de lasolución que requerimos debehacerse desde la perspectiva de lanecesidad técnica, ya que es éstala que nos permitirá evaluar lacomplejidad del producto TI querequerimos.Una evaluación técnica debe sercuantificable, es decir, debe sermedible en valores concretos, loscuales deben ser criterios objetivospara evaluar el desempeño endistintos aspectos de nuestraorganización, nos ayudarán afocalizar los esfuerzos en aquellasáreas donde sepamos que lasTecnologías de Informacióngenerarán un impacto importantecomparativamente.Para poder llegar a esto esnecesario diseñar indicadoressimples de eficiencia en las áreasm á s i m p o r t a n t e s d e l ao rgan i zac ión basados enelementos cuantificables. Estosindicadores de resultado debenser capaces de ser estudiados, loque significa que al aplicarlestécnicas estadísticas puedanarrojar datos relevantes, los cualesnos ordenarán de mayor a menorlos factores más cruciales para elnegocio de nuestra empresa, loque nos permitirá saber a cienciacierta a que debemos aplicarletecnología para lograr resultados

importantes en corto tiempo ymaximizando la invers ión.Este proceso se puede ilustrar dela misma manera que cuando unmédico se enfrenta a una personaenferma, e l doctor puededeterminar que algo anda mal porlos síntomas externos, por lo quepara descartar una infección lereceta a la persona enferma unantibiótico de efecto general, locual es una decisión rápida, perono necesariamente la que aliviaráa la persona de su dolencia. Sinembargo, si el médico logra aplicare l método de desar ro l la rindicadores para focalizar lasolución, le pedirá al pacienteexámenes, los cuales le entregaráninformación que al ser evaluadapor él, le permitirá recetar unantibiótico específico que aliviaráel problema del paciente lo másrápido posible. El generar unaevaluación con datos concretos lepermit i rá a l médico saberespecíficamente la enfermedad

del paciente y cuál es el antídotoespecífico para él. Es una prácticahabitual al definir las necesidadesdel negocio y luego buscar unasolución informática que estéorientada a solucionar problemasgenerales de negocio. Sinembargo, eso supone gestionar enuna capa demasiado alejada de laevaluación técnica. En este sentidose puede dar el caso por ejemplode una empresa de pesca quenecesita mejorar sus márgenes deutilidad, entonces, decide dejarsellevar por los ejecutivos de ventade software para comprar una“solución empaquetada” paragestión industrial ERP SAP de variosmiles de dólares, la cual manejatodas las áreas del la empresa(bodegaje, venta, stock, clientes,distribuidores,etc). Sin embargo,la necesidad técnica real queimpactaría de mayor manera en laempresa, podría ser sólo el mejormanejo de los clientes, lo cualpermitiría determinar la compra de

Una evaluación técnica debe sercuantificable, es decir, debe sermedible en valores concretos, loscuales deben ser criterios objetivospara evaluar el desempeño endistintos aspectos de nuestraorganización, nos ayudarán afocalizar los esfuerzos en aquellasáreas donde sepamos que lasTecnologías de Informacióngenerarán un impacto importantecomparativamente.

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un sistema CRM (CustomerRelationship Management), y asímaximizar la inversión al ahorrarmucho dinero y solucionarefectivamente el problema. Eso sincontar con que la parametrizaciónde una herramienta como SAP, pormucho que traiga buenas prácticasincorporadas, puede tomar másde un año.Ahora, puede darse el caso de queesta misma empresa de pesca hagaefectivamente un análisis deprocesos de la empresa y estosanálisis den como resultado quedicha entidad necesita solo manejarmejor a sus clientes para aumentarsu eficiencia notablemente, estopermitiría determinar que esnecesario adquirir un softwareCRM, ¿pero cuál?. En estemomento también es muy fácilcaer en decisiones equivocadas sino hay una visión estratégica delnegocio, se podría optar por unasolución CRM que aunque puedasoportar miles de clientes y manejarmiles de registros, no responda alas particularidades de los clientesde pescado, como por ejemploguardar registros de preferenciade compra según especie de pez,lo cual echaría por tierra la solución,independiente de su costo o de suéxito en otras áreas de la industria.Por ende, es importante tenercriterios de evaluación que tenganen vista el negocio de laorganización.

5. TECNOLOGÍA DELA INFORMACIÓNCOMO UNCOMMODITY

“El verdadero progreso  es el quepone la tecnología  al alcance detodos.”

-Henry Ford

Distantes son los tiempos dondela tecnología era una industriaexclusiva y de nicho, donde elequipamiento aparte de ser amedida, requería de todo un pisopara su instalación, con costos

elevadísimos, lo que permitía ques o l o a l g u n a s e m p r e s a smultinacionales y gobiernos conmucho poder pudieran acceder.Actualmente, y a pesar de quealgunos ingenieros de la vieja escuela(y con algo de razón) enseñan quenada nuevo se ha inventado

después de los años 50, algo si hacambiado de forma importante, yes el desplazamiento de lastecnologías hacia el público masivo,cosa impensable 50 años atrás,pero que hoy es una realidad quecamina con nosotros.Gordon Moore, uno de losfundadores del gigante de losmicroprocesadores, Intel, estimó en1965 que la industria de losmicroprocesadores y circuitosintegrados doblaría su complejidad,s in aumentar e l costo defabricación, cada 18 meses. Estaestimación sin mayores ambicionespor parte de Moore, luego sería

llamada la Ley de Moore, y es laque ha definido a la industria dela tecnología en su crecimiento, lacual asimiló este paradigma y desdeel año 1965 ha venido escalandoen la misma proporción durantecasi 45 años. Esto ha propiciadoque el costo de fabricación, los

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costos de distribución, y el accesoa la tecnología sean cada vez máseconómicos con el doble decapacidades cada 18 meses.

Para ponerlo en perspectiva, si laindustria de los vuelos comercialeshubiera evolucionado de la mismam a n e r a q u e e l d e l o smicroprocesadores, un vuelotradicional de Nueva York a Parísactualmente costaría 1 centavo dedólar y duraría menos de 1segundo.Esta es una de las razones por lascuales toda la industria de latecnología de información, tantode equipamiento como desoftware se ha transformado enun commodity. El potencial deequipamiento y software asociadoque hace 10 años estaba sólo enlos datacenters industriales y quecostaban millones de dólares, hoyse encuentran en los laptops queutilizamos, en las consolas dejuegos donde se entretienenactualmente los jóvenes, e inclusoen los celulares que llevamos.Esto ha permitido que la barrerade la tecnología ya no sea tal, latecnología está totalmente alalcance de las personas y más aúnal alcance de las empresas einstituciones gubernamentales quelas requieran. Sin embargo, estaabundancia de soluciones quedefinen a la industria, y a nuestrasociedad, generan la ilusión de quepor si mismas definirán lasnecesidades operativas y denegocio, siendo que es el negocioquien debe definir las tecnologías.

6. DECISIONESRACIONALES Y NORACIONALES ENTECNOLOGÍA

Las decisiones en tecnología en lasempresas y organizaciones setoman todos los días, sin embargo

no le damos toda la importanciaque debiéramos cuando evaluamoseste tipo de temas. El tematecnológico tiene mitos enraizadosque van más allá de la concepciónde éste como herramienta, tieneun origen histórico y es parte dela psicología de quien toma lasdecisiones.En general las decisiones para laadquisición de tecnología vienende la mano de quienes manejan elnegocio. Esto es importante porqueellos son los que operan elconocimiento más importante dela organización en la queparticipan. Sin embargo, a lo largode los años, se repiten los patronespara la adquisición de tecnología.Patrones que tienen que ver conlo consuetudinario, con el boca aboca, es decir, con factores que noson objetivos ni cuantificables.Una experiencia clara que hemostenido en relación a estos temastiene que ver con las elecciones desoluciones para el negocio. Ennuestros años trabajando en elárea de la tecnología hemos vistocomo las organizaciones eligencierto tipo de solución sólo por sufama, por la marca que daconfianza o por el clásico “el mejores el más caro”. Estos criterios quepodrían ser válidos para muchosámbitos, en la industria de latecnología, no pueden ser un factorque este por sobre el diseño deuna estructura que pueda definirla mejor inversión. La tecnologíaes un commodity, por tanto, laimportancia ya no está puesta enla solución o en su costo, ya quesoluciones hay muchas y laproducción está estandarizada paragran parte de la industria. Laimportancia está centrada en elnegocio, cuál de estas solucionesresponde mejor a mi negocio, amis necesidades, a mis gustos.En general la calidad se asocia alcosto, porque en muchos aspectosde la producción se relaciona

di rectamente. Pero en latecnología, sin dejar de ser unfactor, deja de ser el másimportante, ya que la fabricaciónde hardware y software estáaltamente estandarizada, y ladiferenciación en precio tiene quever más con factores periféricosque no están relacionadas con lafuncionalidad propiamente tal.Podemos encontrar casos insignesde la diferenciación de productoscon las mismas funcionalidadescomo el de los televisiores LCD deSony qu ienes l l evan unaencarnizada batalla en esta áreacon Samsung y otros, pero que sinembargo, le compran los panelesLCD a Samsung para montar suspantallas, o el caso de loscomputadores personales de HP,Sony o Apple, que aunque parecenmuy distintos en su estética o enalgunas ventajas de diseño, losfabrica el mismo proveedor Chino,Asustek.No olvidemos que desde el puntode vista de la teoría económica,un bien o servicio siempre tiene uncosto y deja un margen deganancia. En la tecnología desoftware por ejemplo, el softwarese desarrolla una vez y luego sevenden las copias a costo cero, loque cambia el concepto deproducción.A lo largo de nuestra experienciahemos podido comprobar que enChile las adquis ic iones detecnología siguen un patrónmarcado, el cual explica en granparte el poco éxito de lastecnologías de la información enproductividad de gran parte de laindustria nacional.Digamos que tenemos unaempresa de retail que definiórequerir una solución de recursoshumanos para cubr i r l a snecesidades de un departamentoque maneja más de 100empleados, esta solicitud se le haceal gerente de informática a quien

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se le solicita que busque la mejoralternativa para una solución derecursos humanos para suorganización. A su vez éste lesolicita a su equipo de informáticaque defina qué solución es la mejor,y probablemente, llegarán a laconclusión de que la mejorherramienta es una basada enOracle, SAP u otra que posea unamarca de renombre y que es capazde manejar más de 1 millón deempleados. Probablemente elinformático que decidió optar poresa solución, lo haga pensando enlos factores que para él sonimportantes en una solución comoesta y por tanto termine optandopor aquella que le proporcionemayor seguridad subjetivamente,por la simple razón de que “nodespiden a nadie por comprarOracle o SAP” o el conocido “lomas caro es lo mejor”, ya que sise elige alguna de estas opcionesy falla, la culpa no es de quienelige, lo cual es bastante lógicodesde la visión de la autoconservación, pero claramente nodesde el punto de vista del negocio.Esto no es nuevo, y se aplica a otrosin fin de aspectos tecnológicos dela industria, podría poner elejemplo de una empresa detransportes que le solicita a supersonal de adquisiciones quecompre más camiones, los másfiables. Si no se hace un estudioprevio, es probable que en vez decamiones indios, se comprencamiones de marca alemana, sintomar en cuenta que hay estudiosque afirman que los camionesindios tienen menores tasas de fallay su reparación tiene menor costeque dicha marca alemana, la cualde paso fabrica sus camiones enBrasil. El tema es que si fallanindependiente que sea o no algoque está dentro de los márgenesestimados, es mucho más factibleasumir culpa de quien adquirió loscamiones indios, siendo que sino

fuera así y los camiones alemanestuvieran las fallas, no habría nadaque decir de quien compro.Entonces si la solución llega a fallar,¿efectivamente la culpa es de quienelige la solución o del fabricante?.Si tomamos en cuenta el patrónpropuesto anteriormente paraevaluar y elegir la solución deRRHH, el informático que toma ladecisión finalmente no participaen ningún momento del negocio,no hay una definic ión denecesidades y por lo tanto el últimoeslabón de la cadena no tienecómo interpretar las necesidadesde la unidad de recursos humanos,sólo tiene las habilidades técnicaspara elegir la solución queconsidera subjetivamente como lamejor y la que le producirá menoresriesgos. Eso sin tomar en cuentael escaso nivel de actualizacióntecnológica que hemos observadoen muchas instituciones públicas.Tomando en cuenta la estructurageneral de las organizaciones enChile, el tema de las decisiones decompra de soluciones para mejorarel negocio, tiene su iniciativa en elárea de gestión y comercial de laorganización, sin embargo,culturalmente las unidades detecnología e informática no tienenuna participación activa donde sedefinen las directrices del negociode la empresa, de esta manera lainformática se ha tomado sólocomo una unidad ejecutora, y sinembargo, tiene una importanciacrucial en la elección de lassoluciones que determinan eldestino de la organización, ¿siquien está a cargo de comprar unaherramienta importantísima en elfuturo de la empresa, no está altanto de la visión global de negocioque a futuro quieren lograr condicha herramienta, cómo se esperaque éste realice una decisióncorrecta?.

“El habla ha permitido la

comunicación de las ideas,permitiendo a los seres humanostrabajar juntos para construir loimposible. Los mayores logros dela raza humana han podido sergracias a la conversación, y susgrandes fracasos por no hablar. Notiene por qué ser de esa manera.Nuestras esperanzas más grandesse pueden volver realidad en elfuturo. Con la tecnología a nuestroalcance las posibilidades sonilimitadas. Todo lo que debemoshacer es asegurarnos de seguirhablando entre nosotros.”

Stephen Hawking

Esta brecha entre el equipo de TI,la gestión y el cliente final, es lamás destructiva que existe en Chilepara el éxito de la introducción detecnologías de información quemejoren la producción. Encontraposición, la integración deestas áreas enfocadas al negocio,pueden provocar cambiosinmediatos.La tecnología de la informaciónpor tanto no debe carecer degestión ni de visión de negocio.Estos últimos elementos del manejode la informática son claves parala efectiva introducción deherramientas que mejoren elnegocio. Sin visión de éste,difícilmente se podrá llegar a lasexpectativas que podrían estarplasmadas en la adquisición detecnología. Debe de haber unarelación estrecha entre el foco y laestrategia del negocio y del grupoque toma las decisiones para laadquis ic ión de tecnología.

7. EL VALOR DELSOFTWARE

El software como suele describirse,es la parte que da funcionalidadal hardware y el que nos permiteinteractuar, moldear y manejar lasfuncionalidades que requerimos

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para que las tecnologías deinformación trabajen paranosotros.Hasta los años 90, el softwareprivativo fue la herramientapreponderante en el desarrollo delas tecnologías de información. Sinembargo, la continua necesidad dela industria y las organizaciones decontar con más y más softwareadaptado a sus necesidades y debidoa las limitaciones del softwareprivativo para poder modificarlo,llevaron a las empresas a invertir enprogramadores dedicados a queconstruyeran herramientaspersonalizadas. La mayor parte deestos programadores venían deuniversidades como la de Berkley,donde era común ocupar para laautomatización de sus laboratoriossoftware construidos por ellos queno estaban inscritos en ningúnregistro de propiedad intelectual, yen donde todos los usuarios deaquellos laboratorios hacían susaportes en código para perfeccionardichas herramientas, todo con elpropósito de mejorar sus habilidadesy las capacidades de los laboratoriossin tener que gastar dinero enaplicaciones que su casa de estudiosno estaría dispuestas a comprar.Así fue evolucionando el llamadosoftware libre, se fundaron variasasociaciones que motivaban lacreación de software libre como laGNU, hasta que en los años 90, fueposible construir un SistemaOperativo capaz de manejar todaslas capacidades de un computadorpersona l pero cons t ru idocompletamente desde softwarelibre con miles de colaboradoresde código a lo largo del mundo.Esto permitió un desarrolloincreíblemente rápido. Desde quese estableció este método globalde desarrollo de aplicaciones, elmodelo de negocios del softwarese dividió en dos, y ha venidoevolucionando en una nuevamanera de suplir las necesidades

informáticas de las empresas.Elmodelo de negocio del software sedividió en dos ramas, por un ladola tradicional Privativa que cobrapor la entrega de su software, y laotra nueva rama de software,llamada software Open Source(Software Libre), la cual en su granmayoría no tiene costo pero tieneun modelo de negocio orientadoa la consultoría y cobro porentrega de servicios. De esta formael software se transformadefinitivamente en un commoditydonde el producto en sí no es loimportante, lo importante es lautilidad que puedas lograr con él.El software ya no es el valor, sinoque su implementación o inclusosu venta como servicio. Esto implicaun cambio radical de modelo denegocios.De esta manera el software OpenSource ha entregado infinidad deherramientas pre-hechas queresponden a una gran cantidad deproblemáticas de negocios, peroademás entregan la flexibilidad depoder modificarlas hacia lasnecesidades de las organizaciones,de esta forma si el softwareprivativo no responde a lorequerido, o tiene valores muyelevados para la estrategia de laorganización, no hay necesidad deempezar desde cero, se puedepartir modificando una base queya está hecha y es funcional.El posicionamiento del softwareOpen Source es cada vez mássólido: se estima que no sólo estáposicionado en pequeñas ymedianas empresas -como ha sidoel factor común del Open Sourcedesde sus comienzos- sino que estáya instalado en al menos 15% y24% de las grandes empresas enEuropa, según el estudio deForrester Consulting de diciembredel año 2008 sobre “penetracióndel software Open Source en lasgrandes empresas de Europa”. EnEstados Unidos en tanto, ya se

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habla de una adopción de más del20% entre empresas grandes, sincontar que se estima que más del65% de los servidores web delmundo están funcionando bajosoftware libre, y sobre el 30% delos servidores orientados aproducción ocupan SistemasOperativos Linux, el sistemaoperativo Open Source porantonomasia.De esta forma el software OpenSource se ha ido profundizando enlas herramientas que ha podidodesarrollar para explotar el potencialdel software, es así como nacen losFrameworks, que son más que nadaestructuras de programación eintercambio de data ya establecidasque permiten generar software yprocesos con un lenguajeestandarizado y pre-fabricado, loque permite no sólo acomodar lasvariables de acuerdo a lasnecesidades de nuestra organización,sino que también interactuar entreotros sistemas que manejen losmismos Frameworks sin necesidadde implementar complejosintermediarios traductores deinformación.El Open Source ha movilizado laindustria del la tecnología de lainformación desde las empresashacia las personas, dando mayorflexibilidad, valor agregado,disminución de los costos y aumentode la competencia en cuanto alsoporte, más que nada porque ensu filosofía permite que existan másexpertos en el área de la soluciónen particular sin necesidad de ser unservicio de soporte exclusivo dadopor la empresa proveedora delsoftware.Sin embargo, aún frente a lasgrandes ventajas de la utilizacióndel Open Source en gran cantidadde áreas tanto públicas comoprivadas, en Chile aún haydesconocimiento del tema en lostomadores de decisiones, existiendouna desconfianza por parte de

quienes necesitan soluciones, yaque su bajo costo y filosofíacomunitaria genera dudas frente asoluciones privativas. Sin un cambiodesde la visión del tomador dedecis ión para conocer lasherramientas libres que existen, esdifícil que las ventajas proporcionadaspor estas herramientas sean unaopción real aún cuando puedan serlas que mejor se ajustan a losrequerimientos de la organización.En el ámbito publico esta ha sidouna discusión compleja, puesto quepaíses como China o Israeldefinitivamente se han negado ausar software propietario y hanadoptado como política de estadoel uso de Open Source. En Brasilpor ejemplo esto se incluyó inclusoen la enseñanza escolar. En Chileen cambio se ha tenido una posiciónambivalente donde aun haydiferencias entre expertos sobre sise debe usar software licenciado uopen source. Nosotros creemosque todo depende. Existenocas iones donde softwareprivativos como los de Microsoftofrecen mayor facilidad de uso ymás rápida implementación y enotras esto lo resuelve mejor algúnsoftware open source. Pero algunasveces un open source excelentepuede no tener soporte en Chile yrequiera de expertos de alto costo.Nuevamente, es una decisiónestratégica, no puramente técnica.

8. ACTUALIZACIÓNDE LOSCONOCIMIENTOS

En un área del desarrollo científicoque va cambiando y aumentandosu complejidad al doble cada 18meses, el mantenerse conectadocon las herramientas que ofrece elmercado es fundamental para nocaer en malas decisiones. Es poresto que el área de las tecnologíasde la información, es un área dealta expert ic ia y continuo

mejoramiento que debe tener unaorientación dirigida a la gestión, ala innovación, con miras al foco delnegocio. Un experto en informáticaque confía en su conocimientos dela universidad sólo sirve para arreglarcomputadores, y con sistemasoperativos antiguos. Un experto TIes el que se informa al menossemanalmente de todos los avancesexistentes y por venir.Actualmente existen tecnologías quehasta hace cinco años atrás seríanimpensables, y han traído consigouna revolución en lo que es el manejode información, y operación.Tecnologías que han permitidoprocesar datos que antes podríanhaber tomado años.Algunas tecnologías que estánrevolucionando la forma de concebirlos servicios son el High PerformanceComputing (HPC), la Virtualizacióno el Cloud Computing (computaciónen la nube).

• El High Performance Computing(HPC) ha estado orientado alprocesamiento masivo de grandescantidades de datos y que antesestaban circunscritos sólo a loscentros de procesamiento de datosmás grandes del mundo con milesde metros en infraestructura,actualmente se pueden encontraren equipamiento que no ocupamucho más tamaño que un pctradicional, esto gracias al desarrollode la computación GPGPU quepermite que los cientos deprocesadores simplificadosorientados al procesamiento depolígonos encontrados en losdispositivos gráficos y devisualización 3D puedan procesardatos e información de distinto tipoy no sólo orientar este tipo de tareasa los procesadores centrales depropósito general.

Esta tecnología puede ser enfocadaa las entidades públicas quenecesitan procesar gran cantidadde datos para ofrecer mejor servicio

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o crear nuevas políticas másfocalizadas y que mejoren laperformance del Estado en losresultados de sus iniciativas,evitando el uso de centros deprocesamiento pr ivados ysegurizando el uso de datossensibles.

• La virtualización ha sido una delas tecnologías más importantesimplementadas en los últimos 10años, esta permite generar muchosservidores basados en softwaredentro de una misma máquinafísica, lo anterior significa quepuedo tener muchos servidores dedistinto tipo de soluciones, dentrode un mismo equipo, al ocupar deforma repartida los recursos de lamaquina física, cosa que permitedisminuir considerablemente elespacio utilizado por elequipamiento; aumentar lautilización real de los recursosdisponibles (maximizar la inversión)y disminuir de forma dramática yabrumadora el consumo eléctricogenerado.

Con el equipamiento que mepermitía tener un servidortradicional, con virtualización sepueden tener varios sin pérdida derendimiento y sin aumentar elgasto en hardware.Gracias a la virtualización, EstadosUnidos y países de Europa, nosolamente han optimizado susrecursos, si no que además, hanpodido aumentar exponencialmentela implementación de serviciospropios y sistemas que ayudan a lamejora de los procesos públicos,ahorrando costos, tanto en gastosoperacionales debido a lareducción de la complejidad de laadministración, como en elconsumo eléctrico, ayudandotambién a contribuir a las iniciativaspara aminorar los impactos en elmedio ambiente. En resumen,puedo tener más servidores, en

menos espacio, con más seguridadde continuidad operacional y conmenos administradores TI .

• La nube o Cloud Computing esun concepto sobre la computacióndistribuida en las redes existentesen internet, este elemento permitedada la potencia de computodisponible en las redes, laposibilidad de ocupar aplicacionesque utilicen recursos en la red paraser desplegadas en el computadordel cliente. Este tipo de tecnologíaexiste en parte disponible en lasredes sociales como Facebook,Tweeter o el mismo Youtube, sinembargo el concepto del CloudComputing puede ir más allá yofrecer sistemas complejos de todotipo, que antes eran instalados enequipos clientes pero que ahoraestán siempre disponibles en la redsin necesidad de instalarlos.

Tecnologías como éstas, permitiríanofrecer a las personas uorganizaciones, herramientas dealta complejidad sin necesidad deun gasto significativo en activostecnológicos. Una de las ventajasde estas tecnologías es quepermiten expandir las capacidades,sin necesidad de cambiar loexistente, de esta forma se podríanpotenciar entidades públicasregionales o en zonas complejassin necesidad de invertir eninfraestructura TI.

Te c n o l o g í a s c o m o l a smencionadas (que solo sonalgunos ejemplos), posicionanparticularmente a las entidadespúblicas a reempoderarse en losámbitos de la Tecnología de laInformación, haciendo suyascapac idades e in i c i a t i vastecnológicas a las que hasta ahorasólo se pueden acceder a travésde terceros, con los consiguientesp r o b l e m a s d e c o s t o yconfidencialidad, especialmente en

el trabajo con información sensible.Lo importante es que todo esto noes ciencia ficción ni un gasto demiles de dólares, es simplementevoluntad y capacidad de actualizarsee integrarse con la gestión.

9. ALFABETIZACIÓNDIGITAL

Los anglosajones tienen el dicho“el tiempo es oro”, esto porque eltiempo que existe para cadapersona no es un recurso renovabley tiene un valor altísimo porque eslimitado, de esta manera, cuandohacemos mas eficientes los serviciosa las personas, no estamosentregando solo un servicio alindividuo, sino que un ahorro envalor tiempo a la sociedadcompleta, el cual permite contribuira la productividad de ésta. Sianalizamos esto, podremospercatarnos que la importancia demejorar el impacto de las iniciativasgubernamentales y disminuir lostiempos que se requieren parahacerlas efectivas, es altísima,porque estamos hablando de unaganancia invisible, pero que estremenda en cuanto al valor en sutotalidad, en lo que respecta arentabilidad social.Las grandes ventajas que ofrecenhoy los sistemas online, son las queestán incentivando a los países endiferentes partes del mundo aofrecer cada vez más servicios quepermitan, no sólo entregarbeneficios y/o implementar políticasrelacionadas con la información delas personas, sino que entregarlosen el menor tiempo posible y conla mayor comodidad que se pueda.De esta manera se logra cumplirno sólo el objetivo de hacer efectivala actividad, sino que además,entregar un nivel de servicio quemejora la calidad de vida de laspersonas.Muchas organizaciones privadas yen especial, públicas, miran con

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desconfianza las soluciones quepuede ofrecer Internet. Gran partede los argumentos tienen que vercon la realidad de la penetraciónde esta herramienta en nuestropaís. Este temor es el que hafrenado en gran medida ladisponibilidad de servicios en líneaque permitan optimizar losprocesos, tanto internos deinformación en forma de insumospara la operación, como externosen forma de servicios para laspersonas.La desconfianza generalizada estáasociada a la percepción de quelas personas no están preparadaspara utilizar las herramientastecnológicas que hay disponibles,para hacer sus diligencias, sinembargo esta desconfianza notiene asidero en los estudiosrealizados.Según los estudios realizados porla Cámara de Comercio deSantiago, las Naciones Unidas parael Comercio y el Desarrollo, y laUniversidad de Navarra, enconjunto con la consultorainternacional Everis, el porcentajede penetración de Internet paraChile, es de un 50%, siendo ell íder en esta mater ia enLatinoamérica.Este 50% de penetración deInternet se traduce en que existen8 millones de personas que estánaccediendo de una u otra maneraa esta herramienta, lo querepresenta a más de la mitad dela población de Chile, por lo quesi hacemos una aproximaciónsuperficial podríamos decir que delpromedio de 3.6 personas porfamilia establecido en Chile en baseal Censo del año 2002: 1.8personas de cada familia tieneacceso a Internet.Aún cuando estas aproximaciones- al igual que las anteriores- podríanno ser una realidad constante ennuestro país, sí implican un factormucho más importante al

considerar el rol que normalmentese le da en la administraciónpública por los temores sobre el“real acceso de las personas” asistemas de información. Estoqueda demostrado en la masividady c o n t i n u ocrecimiento delacceso a estasherramientas enChile.

Tomando comopremisa estos datos,es que el Gobiernode Chile en el año2009 se atrevió alanzar por primeravez una políticapública de forma100% en línea. Estapolítica orientada ala reactivación económica frente ala crisis enfocada en los jóvenes,llamada “Subsidio al TrabajadorJoven”, fue implementada en sufase de postulación, elegibilidad ye n t r e g a d e l b e n e f i c i ocompletamente en línea, con unporcentaje de cobertura del públicoobjetivo de más del 90%. Es decir,se ent regó un benef i c ioeconómico, sin que el usuariotuviera que moverse de sucomputador.

Gracias a la implementación deeste subsidio, es que el Gobiernoimpulsó la creación de un sistemaq u e p e r m i t i e r a q u e e lconglomerado de políticas que seentregara en línea estuviera en unsolo portal llamado “Red Protege”,el cual asignó un numero único debeneficiario para todos losprogramas sociales. Esto permitiófacilitar la gestión, aumentar elimpacto de las políticas sociales,mejorar la cobertura y bajar lostiempos de entrega de losbeneficios.Dados los estudios asociados alacceso a Internet de la población

Fuente: Estudio realizado porNaciones Unidas para elComercio y el Desarrollo,Miniwatts Marketing yEveris-Universidad deNavarra 2008

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y a las iniciativas públicas pionerasen Chile, podemos hablar de queexiste un potencial sub-estimadodel impacto de las políticas públicasdigitalizadas. Es muy probable quesi el sector público invierte entecnología, haya un saltocuantitativo en el éxito encobertura e inmediatez de laspolíticas públicas, en la medidaque éstas sean implementadas conun respaldo de diseño y gestióntecnológica.

10. HERRAMIENTASTI PARA EL SECTORPÚBLICO

El sector público ha estado deforma incipiente intentandomejorar su gestión con tecnologíasde la Información, sin embargo, eld e s c o n o c i m i e n t o d e l a sherramientas, incluso algunas muysimples, hacen que la mejora eneste ámbito no sea a la velocidadque se requiere.Todos saben que requierentecnologías, pero no saben paraque las quieren. Peor aún, todosen un mismo servicio tienendiferentes visiones de lo quenecesitan, generalmente parasolucionar un problema, y por otraparte, informática debe tomarmuchos requerimientos que nopertenecen a su área de expertise.Existen dos grandes áreas sobrelas cuales podemos hablar detecnología para el sector público,uno tiene que ver con la tecnologíapara la infraestructura y suadministración, es decir, elequipamiento que sustenta laplataforma informática, y otra quetiene que ver con los aplicativosque nos permitan mejorar losprocesos administrativos y/obrindar servicios, es decir, elsoftware.

10.1 Tecnología para lainfraestructura(equipamiento para laplataforma informática)

Tomando en cuenta lo anterior, latecnología de infraestructura yadministración en el Estado hasido un tema que hasta hace untiempo atrás, las institucionesintentaron resolver a través deterceros , es to porque suadministración es menos complejay tiene un costo menor dejar queterceros brinden la infraestructuranecesaria.Sin embargo, este modelo- quesuele ser una opción que permitealivianar la carga del estado- enmuchos casos tiene desventajasclaras, dentro de las cuales seencuentran:

• Intermediarios: la existencia demás intermediarios de losdeseables, significa un mayortiempo para la respuesta a distintotipo de decisiones, lo cual puedeafectar negativamente en caso dequerer tomar una decisión quenecesite una ejecución inmediata.• Confidencialidad: cuando elmanejo de la información se haceentre terceros, siempre existe elpeligro de una fuga indeseable dedatos que pueda contribuir a unproblema mayor a la sociedad, espor esto, que para minimizar estasposibles fugas de información esque al manejar informaciónsensible ésta deba codificarse yencriptarse. Este proceso añadidoa la información necesita una graninversión en tiempo, el cual demorade sobremanera el proceso deanálisis de datos.• Costo en aprendizaje: elmanejo de información o serviciossolicitados a terceros, genera ladesventaja de no conocer elproceso, esto significa que elconocimiento sobre el manejo dela información o implementación

de tecnologías no es traspasado alas contrapartes de las institucionespúblicas, lo cual limita el actuarfrente a temas que sólo manejanterceros.• Errores de traspaso: en elmanejo de datos al existir muchospasos intermedios debido a lasnormas de seguridad, es normalencontrar errores, los cuales nosiempre pueden ser detectados ylimitan la calidad de la información.• Rigidez Contractual: almomento de contratar servicios aterceros, el marco contractual limitala flexibilidad del serviciocontratado a las empresas, lo queafecta la posibilidad de cambiosde timón.

Estas desventajas son las quelimitan a los servicios públicos enlas capacidades que estos tienenpara poder manejar sus estrategiasde negocio. Por este motivo el ree m p o d e r a m i e n t o d e l a sorganizaciones públicas frente a lainfraestructura, tiene que ver conel traer nuevamente hacia losservicios públicos las plataformasde servicios e información quepermitan ampliar las posibilidadesde manejo de datos y servicios,que generen una respuesta máseficiente a las problemáticas de laspersonas, ya que permitiríasatisfacer las necesidades de la leyy a los beneficiarios en menorestiempos, lo que implica un gastosocial menor.Las ventajas asociadas al costo deadministración y mantención deplataformas informáticas, y queeran las condicionantes queobligaban a los servicios aexternalizar este instrumento,actualmente son menos definitivas,esto porque el desarrollo de nuevasherramientas tecnológicas comola virtualización o el mismo poderde computo de los equipamientos,h a n p e r m i t i d o q u e l aadministración se simplifique

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notablemente, así mismo como losnuevos procesadores multinúcleoo dispositivos de almacenamientomás densos, los cuales han logradoaminorar notablemente losespacios necesarios para instalardatacenters.

• Virtualización: la virtualizaciónes una tecnología que permiteinstalar en un solo equipo variosservidores con software yhardware, lo cual posibilitaaumentar las capacidades en todosentido del hardware existente.La virtualización ha permitido tantoa instituciones públicas comoorganizaciones privadas, poseer enel mismo espacio donde hanlogrado instalar tres o cuatroservidores, posicionar más de diezo veinte servidores virtuales, sinnecesidad de aumentar ni lascaracterísticas eléctricas del lugar,ni la cantidad de equipos. Enlugares donde los servidores sonlo suficientemente actuales, inclusono es necesario cambiar siquieralos equipos que ya existen.

De esta forma, el aumentosignificativo de las capacidadespara montar nuevas soluciones,sin necesidad de modificar loscentros de datos, significan un saltocuántico en cuanto a losrequerimientos para poseer undatacenter “en casa”. Estas

posibilidades se ven aumentadasde forma dramática, cuando existela facultad de hacer inversionesrazonables en equipamiento. Estoa su vez disminuye el costo deadministración ya que no solo nonecesito espacio para muchosservidores, sino que me bastancon uno o dos expertos en TI paraque administren todo.

• Servidores Blade: estos tiposde servidores vienen de la mano|de la virtualización y sonequipamientos que permiten enun espacio muy reducido, instalarentre 8 a 12 servidores físicos, loscuales por pueden manejar másde 20 servidores virtuales por cadauno, lo que significa que en unrack tradicional de 42” el cual cabeperfectamente en cualquier salade telecomunicaciones que cumplacon el decreto 81, y con un soloenclosure de 8 servidores bladefísicos, es posible instalar más de160 servidores virtuales conservicios, aplicaciones y solucionesdiferentes, esto sin tomar en

cuenta, que en un rack de 42”pueden caber hasta 3 enclosuressimilares sin ocupar más espacioque una sala de 2 m2, imagine lasposibilidades.El poseer un centro de datos quetenga estas características permitepensar en que es posible sin lugar

a dudas, solucionar y automatizarsin grandes problemas, gran partede los servicios públicos existentes,por tanto re empoderarse dependede la capacidad de las institucionesde autogestionarsetecnológicamente para mejorar.

10.2 Tecnología enaplicativos para lagestión, administracióny servicios (software)

Una de las grandes complicacionesdel sistema público, es la estrictaregulación de todo el procesoadministrativo. Esta regulación essumamente importante paracumplir con las leyes establecidas,por lo que cambiar el procesoadministrativo es imposible. Deesta manera a lo que debemosapuntar, es a mejorar los tiemposen que estos trámites son resueltos.Digamos que tenemos una personaque debe enviar una solicitud decompra la cual debe ser aprobadapor la persona encargada de lasadquisiciones quien se encuentraen el cubículo siguiente al suyo.Para ello debe crear la solicitud,timbrarla, enviarla al jefe dedepartamento, luego debe cambiarde piso, para llegar al Jefe deDivisión, una vez firmada ytimbrada, vuelve nuevamente alpiso del solicitante, donde lasolicitud es revisada por el jefe dela administración para luego serdevuelta a l encargado deadquisiciones quien finalmenteefectúa la compra.El proceso que está descritoanteriormente se encuentraestablecido por ley y puededemorar fácilmente más de un parde días en concretarse. Si a lacomplejidad del proceso se le sumauna cantidad considerable desolicitudes, podemos hablar de unproceso que puede tomar muchomás t iempo del est imadoinicialmente. Una interesante

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situación fue el experimento deenviar un memo a la persona queestá sentada al lado del escritoriopropio y ver cuánto demoraba enllegar. Demoro 3 días. Lastecnologías de información en estecaso, pueden ayudar a simplificarel trámite administrativo de unamanera dramática, si pensamos enuna so luc ión de mane jodocumental o workflow quepermita que la misma solicitud enpapel, pueda ser ejecutada porejemplo, a través de un sistemaweb con firma digital simple, lacual está validada por la Ley deFirma Digital y por la mismaContraloría para su uso. De estamanera podemos lograr que alenviar la solicitud, de formainstantánea aparezca en el buzónde la persona que sigue en elproceso, incluso notificándola através del correo electrónico paraque la aprobación de la solicitudse haga lo antes posible.El tiempo requerido para cumplirc o n e l m i s m o p r o c e s oadministrativo que tomaba dosdías o más, en un sistema webinterconectado con flujo de trabajopuede tomar minutos, lo cual nosólo permite optimizar el tiempo,sino que disminuir costos en cuantoa la posibilidad de poder aumentarla capacidad de trabajo con lasmismas personas; disminuir losgastos en insumos como el papelo tinta en impresoras, y contribuira aminorar el impacto ambiental.Así como existen herramientas debackoff i ce para procesosadministrativos como el manejodocumental o los sistemas deworkflow para validación dedocumentos en organizaciones,también existen herramientas paraproveer servicios de maneratambién mucho más expedita,como los sistemas de manejo decontenido web para informar a laspersonas, sistemas online parasolicitudes basados en frameworks

de bajo costo y fácil construccióno incluso, sistemas de cubos dedatos que proporcionan reportesonline para organizaciones socialesque requieran información paramejorar su propia gestión y servicio.Existen multitud de software, tantoprivativos como Open Source, queestán pre-hechos para cumplir conestas labores, lo importante essiempre pensar en la gestión parala implementación de estossistemas, ya que con una buenaplanificación, la implantación detecnología puede ser un saltocualitativo muy importante, tantopara reducir procesos que demorandías, como para tareas cotidianasque pueden durar minutos.La gran mayoría de los sistemas deinformación, están basados enpaquetes pre-construidos que sonmás que nada, soluciones denegocios que dan soporte aprocesos específicos y cuyafuncionalidad es incorporar mejoresprácticas asociadas a éstos. Estassoluciones deben ser interoperablesen el caso de paquetes o móduloso soluciones completas (ERP). Paraeste efecto se cuenta con unconjunto de soluciones tantopropietarias como open source condiferentes niveles de integración.

La mayor parte de estasherramientas tienen una concepcióndesde el mundo privado, perotienen una gran similitud conmuchas labores públicas que tienenpor misión lograr objetivos igualde ambiciosos y que también estánrelacionados a ofrecer políticas concalidad de servicio y mejorcobertura. Algunos de estossistemas son los siguientes:

• Citizen RelationshipManagement (CRM): sistemas deapoyo a estrategias demejoramiento de atención alcliente / ciudadano. Estos sistemasestán orientados a administrar la

relación con los clientes con elobjeto de generar fidelización yganar información de marketingque alimente la estrategia globalde desarrollo de productos yservicios. Este tipo de sistemaspermiten registrar la informaciónde los clientes en las diferentesetapas del proceso de venta ypostventa, de modo de monitorearla efectividad de los canales yestrategias de venta, así comoadministrar la postventa yfidelización que permite generarnuevas ventas a partir de clientesexistentes. El paquete estándar deCRM incluye al menos lassiguientes funciones: gestión decuentas, oportunidades denegocios, contactos, propuestas,documentos de venta, calendariode reuniones, gestor de campañasde mailing, gestor de llamadostelefónicos, cuadro de mando deventas y oportunidades de negocio.La aplicación del Estado a estatecnología es más que clara, yaque se puede hacer seguimientoa los ciudadanos, entender susconductas y mejorar estrategias defocalización y entrega debeneficios. No sólo eso, sino quetambién permitiría hacerseguimiento de los casos de cadaciudadano de manera integrada,como el caso impulsado por laSubsecretaría de Previsión Social yMIDEPLAN respecto de la redprotege, donde cada usuario seregistra y hace seguimiento de susbeneficios en “mi protege”(http://www.redprotege.gov.cl/)

• Project Management: sistemaspara administrar proyectos. Estetipo de paquetes incluyenherramientas para hacerseguimiento de actividades víacarta Gantt, reporte de actividadespara los miembros del equipo,registro de trabajo, gestión dedocumentos de proyecto, gestiónde incidencias, seguimiento de

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hitos y espacios de colaboración ydiscusión online. Varían en gradosde sofisticación, llegando asistemas completos de EPM(Enterprise Project management)que incluyen las mejores prácticasdel Project Management Institute(PMI), análisis de datos víadatamining e integración con ERP(finanzas, contabilidad, etc.). En elsector público, dada la criticidadde los proyectos, sus efectosfiscales y por supuesto sobre laspersonas, la correcta gestión delos proyectos es algoabsolutamente necesario y querequiere de apoyo tecnológico. Hayvarios casos de éxito tanto en MOP,Subsecretaría de Previsión Social,Ministerio de Salud, entre otros,que han demostrado su granutilidad. Especialmente importantees la ventaja de tener indicadoresen tiempo real que den cuenta delas rutas críticas de tareas queafectan otras tareas o hitoscomprometidos, de modo dereprogramar los proyectospriorizando las áreas realmenteimportantes o de impacto social.Es preferible tener un hospital sinpintura pero operativo, que unhospital sin camas.

• Content Management System(CMS): permiten administrarcontenidos de portales webexternos (websites, extranets) einternos (intranet) que requierende un flujo de publicaciónestablecido y recurrente. Permitetener diferentes responsables departes del portal que se encarguende la actualización de loscontenidos sin necesidad de poseerconocimiento en programación desitios web. Esto independiza a lasdiferentes áreas de la organizacióna gestionar sus propios contenidossin ayuda experta, aumentando ladescentralización de la informacióny la autonomía. Los sitios web dehoy no pueden ser estáticos sino

que deben variar a cada rato paraque la gente busque novedad, perotambién tienen que cumplir concriterios básicos de arquitectura deinformación. El Estado hadesarrollado una serie deestrategias para normar lageneración de sitios de informacióncomo la guía web 2.0 y muchosde los sitios del estado hoy se estánconstruyendo mediante el uso deherramientas CMS open sourcecomo joomla o drupal. Loimportante es que más allá detodas las funcionalidades que estaspueden ofrecer, exista unaestrategia detrás para administrarla,porque de nada sirve tener un sitiocon foros de discusión si no haymoderadores o una galería deimágenes si no hay fotos.

• Electronic DocumentManagement System (EDMS):los sistemas de gestión documentalpermiten administrar los flujosdocumentales y gestionar elconocimiento en las organizacionesa través de categorización(taxonomía), búsqueda inteligente,flujo (workflow) y control. Este tipode sistemas facilitan laimplementación de normas decalidad a través del control de lasversiones y gestión deaprobaciones o la automatizaciónde procesos de papel (paperlessoffice), agilizando procesos debackoffice y asegurando lapermanencia del conocimiento enla organización. Estos sistemasvarían en grados de complejidadsegún estén disponibles vía web,integrados al sistema operativo yaplicaciones de escritorio, calidaddel sistema de workflow ycapacidad de gestión dedocumentos en cuanto a cantidady niveles de control. En lo referentea la aplicación de ley detrasparencia del Estado, los serviciosdeben tener una gestióndocumental impecable, que se

hace difícil cuando las carpetas coninformación están apiladas en unabodega mojada y con ratones odistribuidas en los computadoresde cientos de funcionarios.

• Business Intelligence: lossistemas de inteligencia denegocios, son herramientas quenos permiten darle un valor anuestras bases de datos, mas alláde la información estática quepodamos sacar de ellas, estoporque al aplicar algoritmos deanálisis a la información queposeamos, nos arrojaráconocimiento nuevo sobre elcomportamiento de las personas,sus costumbres y preferencias. Así,podremos generar productos quesatisfagan de mejor manera susnecesidades. Claramente haceringeniería de datos sobreinformación de las personas,implicaría mejorar la focalización,analizar riesgos, estimar demanday otros puntos que fueronprobados con éxito en la ReformaPrevisional. Un casoparticularmente interesante es elSistema de Inteligencia Previsionalque se puede ver en(http://www.observatorioprevisional.cl).

• Sistemas de evaluación online:permiten realizar estudios conmuestras grandes y distribuidasgeográficamente sin los costos queimplica una toma de encuestasmasiva de forma manual. Estofacilita la posibilidad de contar conmuestras más representativas,acortando el proceso de correcciónal eliminar la tabulación de losdatos que quedan disponibles paraanálisis en tiempo real. Cadamodalidad descrita a continuaciónpuede incluir el desarrollo delinstrumento (las preguntas, lasvariables o dimensiones) y el análisisde los datos. Dado que el Estadodebe evaluar sus políticas públicas,

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así como la satisfacción de susciudadanos e incluso de susfuncionarios, los sistemas deevaluación cobran una especialrelevancia. Si bien hace algunosaños esto era complejo porquehabía que usar encuestadores ypapel, hoy tecnologías open sourcecomo limesurvey permiten haceresto con gran facilidad.Nuevamente, la herramientatecnológica es inútil si no se hacenlas preguntas adecuadas y si nohay acciones luego de obtener lasrespuestas.

o Encuestas de opinión: lasencuestas de opinión permitenevaluar productos y servicios,así como asuntos internos dela organización. Pueden estarorientadas a clientes externoso internos y permiten tener unanoción estadísticamentesignificativa de la opinión delgrupo target.

o Encuestas de satisfacción:encuestas más complejas quemiden dimensiones y su pesorelativo en torno a lasatisfacción de un determinadogrupo target. Un ejemplointerno son los estudios desatisfacción interna o climaorganizacional, que midenvarios factores organizacionalesy su peso en relación a lasatisfacción general delempleado, permitiendo hacerplanes de mejoramientofocalizados en aquellosaspectos importantes. En elcaso de clientes externos, lasencuestas de satisfacciónpermiten evaluar lasdimensiones que influyen deforma crítica en la satisfacciónde los clientes, de modo deenfocar las estrategias defidelización en torno a variablesobjetivas.

• Evaluación 360°: evaluaciones

de desempeño o de medición decompetencias realizadas al interiorde una organización donde todoslos funcionarios se evalúan entresí, de forma vertical y horizontal.Este tipo de evaluaciones son muyvaliosas para desarrollar equipos ymejorar el clima organizacional. Sibien hay un Programa deMejoramiento de la Gestión (PMG)del Estado de evaluación dedesempeño, es algo queclaramente se puede mejorar,aunque requiere de una grangestión del cambio.

11. LA EXPERIENCIAINTERNACIONAL

La tecnología de información enel campo internacional ha sido unaherramienta que se ha explotadoen los últimos años hasta llegar aser una de las que más hapermitido el crecimiento de laproducción, venta y distribuciónde productos a lo largo del mundo.Además, ha cambiado el modelode negocio que se llevaba ymodificaron las formas dedeterminar donde está el cliente yllevar el negocio hacia allá.Uno de los paradigmas importantesestablecidos a base de lainformatización de las empresas ylas organizaciones, es que elnegocio debe orientarse a ofrecerno sólo lo que las personasnecesitan, sino que además llevaresos productos a donde laspersonas están. Por esto el análisisde la información en relación a laspersonas es fundamental paramejorar la oferta y la cobertura.Las redes sociales han hecho quelas personas generen mundos“paralelos” al físico, dondecomparten, interactúan, aprendeny comerc ian. Todas estasactividades al estar sobre la redson monitoreables o medibles dealguna manera, esto ha permitidoque efectivamente se pueda

cuantificar las tendencias en basea c i e r t o s p a t r o n e s d ecomportamiento.Una de las empresas que haaplicado este modelo, es laestadounidense Amazon, dedicadaa la venta de retail por Internet,ellos han definido un sistema queles permite hacer un seguimientodel usuario que navega y compraen su sitio, de esta forma soncapaces, a través de análisis, deducircuáles son los gustos de las personasy ofrecerles lo que potencialmentecomprar ían debido a suspreferencias anteriores. Este modelo“predictivo”, tiene la capacidad deir aprendiendo en el tiempo yperfeccionándose, a medida que seanaliza por más tiempo al usuario;de esta forma cada vez laspropuestas de productos que se leofrecen, son más adecuadas enrelación al historial de compra queposee la persona.Gracias al éxito que ha tenido estemodelo de análisis del consumidor,es que diferentes empresas eindustrias están aplicándolo:famosa es la leyenda del estudioque se hizo en los años ´90apl icando estos anál is is aSupermercados, los cualesdeterminaron en uno de susinvestigaciones que la mejormanera de vender cervezas eraposicionarlas en la misma secciónde los pañales, esto porque loshombres al momento de ir acomprar pañales, aprovechabande comprar cerveza si estaba cerca.Este modelo de inteligencia denegocios, puede ser aplicado almundo público, definiendo lavariables necesarias, las basesinstitucionales y diseñando losindicadores adecuados, es posiblellegar a un sistema de Inteligenciainstitucional que permita mejorarla cobertura de los programasorientados a las personas, focalizarmejor las políticas públicas y llevarlasdonde están las necesidades.

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Sin embargo para medir losresultados de un sistema deInteligencia institucional esfundamenta l con ta r conin fo rmac ión que permi taefectivamente medir el impacto delas políticas en las personas, poreste motivo el sistema en si nosirve de nada, si el diseño nocontempla indicadores que reflejenlos aspectos que necesitamosmedir, mejor educación, mayor ymejor cobertura en salud, ypersonas más informadas sobre laimportancia de la previsión.

12. TECNOLOGÍA YSEGURIDAD, LAINGENIERÍA SOCIALCOMO FACTORPREPONDERANTE

Al hablar de seguridad informáticay tecnológica, es común pensar ensistemas de seguridad tecnológicoscomo Firewalls, Detectores deIntrusos, también se nos vienen ala mente todos los estereotipos dehackers que hemos visto algunavez en películas hollywoodenses,con grandes habilidades para tipearlocamente en el teclado y leerlíneas de código a la velocidad dela luz. Lo que no es común pensar,es que los riesgos más altos defiltración de información o riesgosde seguridad grave, no tienen quever ni con la destreza técnica delos hackers para romper las barrerasde seguridad impuestas, ni con losartefactos tecnológicos que evitenlas intrusiones. Tienen que ver másbien con las personas, suscostumbres e interacciones.La tecnología ha evolucionado enpost de asegurar sus sistemas.Actualmente estos sistemas yaquellos artefactos que evitanproblemas de seguridad son losuficientemente efectivos einexpugnables como para que lasamenazas de seguridad hayanmovido su foco hacia las personas

aplicando la llamada “ingenieríasocial”.La ingeniería social tiene que vercon apelar tanto a la psicología dela persona como a sus costumbres,para poder capturar informaciónsensible que permita vulnerar lossistemas. Esto puede sonar algocomplicado y difícil de imaginar enla práctica, pero es muchísimo máscomún de lo que pensamos.Cuando nos exponemos a uncorreo electrónico sospechoso otambién llamado “no deseado”solicitándonos información paraentregarnos algún premio, regaloo servicio, o cuando nos apareceuna página web que no solicitamosmostrándonos algún mensajecomo ser ganadores de algúnpremio, o sobre extrañosproblemas en nuestro computador,estamos frente a “ataques” deingeniería social.Esta forma de ataques tiene unéxito abrumador, ya que apela alas debilidades de las personas, node la tecnología, las cualesclaramente pueden caer másfrecuentemente en engaños quepueden l legar a ser muyelaborados.Estas brechas de seguridad son porlejos, las más extendidas ypeligrosas, ya que no hay formade mantener un sistema seguro silas personas llegan a entregar suinformación sensible, como susclaves, passwords etc.

Frente a esto, la única posibilidadde poder mejorar la seguridad noes sólo manteniendo las redestecnológicamente seguras, sinoque también enseñando buenasprácticas informáticas a todasaquellas personas que manejen uncomputador dentro de unaorganización.Las capacitaciones y seminariossobre este tipo de temas, pornorma general termina sólo siendotomado en cuenta por losencargados de la parte tecnológicade la organización, sin embargo,la importancia de conocer y saberresponder a estos ataques escrucial; que se encuentre enfocadaa las personas que justamenteconocen menos del tema, queocupan el computador sin conocersus riesgos; es ahí donde esimportante enseñar y mejorar.En el sector público, este tema esaún más importante, ya que lainformación manejada por estasinstituciones tiene una importanciaque tiene un impacto socialtremendo. Cualquier filtraciónpuede tener consecuencias muynegativas, por lo que se vuelvepreponderante modernizar alEstado en estos temas, en preparara sus funcionarios para minimizarestos riesgos.El ejemplo más tradicional es elpersonaje que llega a hacerarreglos, con una credencial yconvence a la secretaria para que

La ingeniería socialtiene que ver conapelar tanto a lapsicología de la

persona como a suscostumbres, para

poder capturarinformación sensibleque permita vulnerar

los sistemas.

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le abra el datacenter, o más simpleaun, el supuesto usuario que llamaa TI para decir que olvido sucontraseña. En resumen, el primerfirewall son las personas de laorganización.

13. CONCLUSIONES

“Las tecnologías de la informacióny la comunicación no son ningunapanacea ni fórmula mágica, peropueden mejorar la vida de todoslos habitantes del planeta. Sedisponen de herramientas parallegar a los Objetivos de Desarrollodel Milenio, de instrumentos queharán avanzar la causa de lalibertad y la democracia, y de losmedios necesarios para propagarlos conocimientos y facilitar lacomprensión mutua"

Kofi Annan, Secretario general dela ONU, discurso inaugural de laprimera fase de la WSIS, Ginebra,2003.

Las tecnologías de la informaciónson herramientas poderosas paramejorar importantes aspectos delsector público. Estamos en unmomento en donde la posibilidadde poder optar a tecnología quemejore la gestión del estado esmuchísimo más fácil, la tecnologíaen si, ya no es un problema, elacceso a ella no está limitado porproblemas de costo o disponibilidad.S i n e m b a r g o l a l e n t aautomatización y tecnologizacióndel estado ha dejado en claro queel problema viene desde la culturaorganizacional de las institucionespúblicas y en particular de la faltade gestión tecnológica que serequiere para impulsar iniciativasque modernicen al Estado.En Chile, ha habido voluntad paramejorar los aspectos relacionadoscon la modernización, sin embargo,la distancia casi irreconciliable queexiste entre quienes conocen los

objetivos de la institución y quienesestán a cargo de la tecnología, esla que hace que el proceso seaextremadamente complejo.S i me jo ramos l a cu l tu raorganizacional de las institucionesintegrando las áreas de gestión ytecnología, aumentando laplanificación de las decisionestecnológicas, es posible lograr unamejor performance de lasinstituciones en cuanto a lasmaterias de modernización.No obstante, es crucial elconocimiento en el área, el continuoperfecc ionamiento en lastecnologías existentes ayudarán atomar mejores decisiones, amaximizar la inversión y a teneréxito en la implantación de nuevastecnologías que apoyen las políticaspúblicas.Las instituciones públicas debenapuntar una vez que tengan elexpertise en gestión y tecnología,a re empoderarse de suscapacidades para solucionar susproblemas internos. Es importanteque Chile cuente con un Estadosólido en este tema, ya queaumentando el desarrollo en el áreadel intercambio de informaciónentre instituciones, en el Estado,será posible aminorar no sólo loscostos monetarios gracias a ladisminución de la duplicidad deinformación, sino que también a ladisminución de los costos socialesgracias a la resolución en menortiempo de las problemáticasadministrativas para las personas,así como también, la mejorfocalización de las políticas públicasque movilizarán al país hacia eldesarrollo.El aplicar técnicas que nos permitananalizar, cuantificar y determinardonde están las personas y laspolíticas públicas que los atañen,es fundamental para optimizar losrecursos del estado y generarevaluaciones concretas y objetivasdel impacto de las políticas en la

sociedad. Teniendo este tipo deherramientas será más sencillo saberlo que es necesario priorizar y atacaren el corto, mediano y largo plazo,con lo cual serán mucho másefectivas las estrategias que elEstado pueda definir para el país.Aún cuando todo lo anterior parecedifícil de aplicar, en rigor, es solola suma de pequeños factores quealteran el producto en su conjunto.Gestionar mejor las necesidadestecnológicas en relación a lasnecesidades reales, definir objetivosespecíficos, investigar y capacitarsesobre nuevas tecnologías, evitarlos prejuicios, evaluar las solucionese integrar los equipos tecnológicoshacia la gestión y las metas de cadainstitución, son algunos elementosque pueden permitir potenciar lascapacidades del mundo público yprivado para mejorar el desempeñode sus obligaciones con la sociedad.La creac ión de proyectosinabarcables como sistemas deinteroperabilidad basados en lapremisa de que todos los serviciosestán preparados para ello,sistemas de intercambio de datosde ultima generación basados enweb services y buscadoresaltamente automatizados nosolucionan el problema. Unaverdadera Estrategia Digital esaquella que va mas allá de latecnología y busca pequeñosavances o "quick wins" quepermitan ir generando concienciade avance y no de estancamiento.Son muchos los ejemplos del estadoen la situación mencionada que apesar de llevar años intentandoimplementarse, sus resultados hansido casi nulos.En resumen, este nuevo Paradigmarequiere de una gran apertura demente, y multidisciplinariedad paraque funcione y bien. Procesos,personas y TI, es la clave para lacreación de una real Agenda Digital.

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Fuentes y referenciasbibliográficas

Penetración de Internet en Chile: Miniwatts MarketingGroup, disponible enhttp://www.internetworldstats.com/stats.htm

Documento de Desarrollo Tecnológico en el Mundo:Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo,disponible enhttp://www.unctad.org/en/docs/ier2009embargo_en.pdf

Indicadores de la Sociedad de la Información, Situacionde las tecnologías de la información en Argentina,Brasil, Chile, México y Perú: Consultora Everis yUniversidad de Navarra España, disponible enhttp://www.everis.cl/ampliar.asp?url=/Images/Portada%20Informe%20Cela%20Sept2009_tcm40-63118.jpg&pie=Portada%20Informe%20Cela%20Sept%202009

Ingeniería de Negocios para la economía digital: BlogDoctor Oscar Barros, disponible enhttp://blog.obarros.cl/libro-ingenieria-e-business

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Lithograpy and the Future of Moore’s Law (1995):Gordon Moore, disponible enhttp://download.intel.com/museum/Moores_Law/Articles-Press_Releases/1995_SPIE_Speech.pdf

Commissioned Study Shows Open Source Paves TheWay For The Next Generation Of Enterprise IT: OpenWorld Forum-Forrester Consulting, disponible enhttp://www.wcm.bull.com/internet/pr/rend.jsp?DocId=412289&lang=en

Ingeniería e-business , ingeniería de negocios para laeconomía digital, Oscar Barros, Jsaez, editor

WebServer Market Share - Netcraf Surveyhttp://news.netcraft.com/archives/web_server_survey.html

Revisión de las posibilidadesde la información generadae integrada para la ReformaPrevisional, la encuesta de

Protección Social yherramientas de Inteligencia

de negocios (minería dedatos) para servir mejor a

la ciudadanía

Por MathiasKlingenberg Andrade*

Un vecino encontró a Nasruddin cuando éste andababuscando algo de rodillas. «¿Qué andas buscando, Mullab?».

«Mi llave. La he perdido».Y arrodillados los dos, se pusieron a buscar la llave perdida.

Al cabo de un rato dijo el vecino: «¿Dónde la perdiste?».«En casa».

«¡Santo Dios! Y entonces, ¿por qué la buscas aquí?».«Porque aquí hay más luz».

Anthony de Mello, “El Canto del Pájaro”

1. Antecedentes: El rol de laInformación en la PrevisiónSociala) Las necesidades

Basándonos principalmente en los documentos publicadospor la Conferencia Interamericana de Seguridad Social1

(CISS), podemos decir que la evaluación de los sistemasy programas de pensiones tienen como objetivo no sólo predecir o establecer (dependiendodel punto del tiempo en que se hagan) el nivel de beneficios, equidad, cobertura y losimpactos que éstos tienen en la calidad de vida de los beneficiarios (probablemente lasmediciones más frecuentes en políticas públicas). Por el nivel de compromisos financierosque suelen implicar para la sociedad y/o el Estado y la importancia que tienen para unsegmento de la población cada vez mayor, estos sistemas y programas deberían evaluarseademás desde la perspectiva de:

• Su factibilidad- sustentabilidad financiera.• El ajuste a la normativa, usualmente fragmentada por una larga historia de leyes y susmodificaciones.• La regulación necesaria para la debida protección de los usuarios de sistemas privadosy públicos de pensiones.

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1.

1Conferencia Interamericana de Seguridad Social, “Evaluación de los Sistemas de Seguridad Social”,Informe 2009. Disponible en http://www.ciss.org.mx/index_es.php?mod=informe

* Sociólogo, Licenciado en Sociología, Pontificia Universidad Católica. Diplomado en Inteligenciade Negocios - Departamento Ingeniería Industrial - Universidad de Chile. Estudios de Magister enGestión y Políticas Públicas MGPP®, Departamento de Ingeniería Industrial - Universidad de Chile.Correo electrónico: mka@previsionsocial.gob.cl

Perspectivas para las Políticas Públicasen el Sistema Previsional Chileno

76o

• El monitoreo de la calidad de losprocesos en la entrega de losservicios y el aseguramiento delcumplimiento de la ley.

b) Los desafíos

La información necesaria pararealizar muchos de estos estudiosnormalmente presenta variasdificultades: por un lado, lafragmentación de las fuentes,problemas en la confiabilidad de losdatos, y por otro, segmentos de lapoblación que “no dejan rastro” desu actividad laboral en los registrosadministrativos (trabajadoresindependientes o en sectoresinformales), entre otras dificultades.Por esta razón las evaluaciones ydiagnósticos han debido basarse enuna serie de supuestos yaproximaciones a partir de registrosdispersos, no actualizados oencuestas a hogares que nonecesar iamente t ienen laenvergadura o sistematicidadnecesaria para detectar los efectosde las modificaciones introducidaspor los programas, o para estudiarla evolución de la población en sushistorias laborales.La relevancia de este asunto (accesoa información confiable) ha sidosubrayada en diversas publicaciones,como la misma CISS que llega arecomendar “elaborar bases dedatos modernas como un elementoindispensable.”2

O como estudios de CEPAL3, enlos que se establece como “una delas claves en el diseño de una políticade ampliación de la cobertura, elacceso a las bases de datos, lo quepermitirá realizar análisis másdetallados acerca de quiénes son

realmente los trabajadores que estánquedando fuera del sistema, sea pordecisión propia o por la falta devoluntad de sus empleadores. Losestudios que al respecto se hanrealizado, han debido elaborarsesobre la base de la revisión demúltiples fuentes de información(…) Este tipo de estadísticas notienen continuidad, por lo que unavez concluidos los estudiosparticulares no hay instancias en quese actual ice este t ipo deinformación.”Sin embargo, gracias a la crecienteincorporación de las “Tecnologíasde Información y Comunicación”(TIC) en las operaciones del sectorpúblico y privado relacionadas conlos sistemas previsionales, estainformación se ha ido haciendo másaccesible con el tiempo. Asimismo,estos procesos tecnológicos han idoacompañados de un progresivofortalecimiento de la institucionalidadde las distintas entidades encargadasde llevar registros (fiscalizadores,reguladores, etc.)Pero el que técnicamente sea másfácil obtener la información relevantey que ésta sea más precisa y confiableno implica necesariamente que seaaccesible para la realización deestudios relevantes. Como mencionaJane Fountaine4, el mayor desafíopara el Gobierno no es desarrollartecnología, sino “reorganizar yreestructurar los ‘arreglos(distribuciones) institucionales’” enlos que esa tecnología se encuentra.

c) Una llave: el caso deChile

La breve historia de Anthony deMello puesta al inicio de este artículo

no es casual. Las prácticas en estetipo de estudios, en particular comoseñala Arenas en el caso chileno“están faltas de preocupación porel tema de la cobertura previsional.Durante las décadas de los años ’80y ’90 se manifiesta en la inexistenciade bases de datos que puedanproporcionar información sobre eltipo de trabajadores que nopresentan un comportamientoregular y sistemático”.El hacer aproximaciones puederesultar riesgoso, especialmente enproyecciones económicas yactuariales (en base a los cuales sesuelen planificar los compromisosfinancieros para la previsión), lascuales son muy sensibles respectode los supuestos y los valores de lascifras en las que se construyen. Enotras palabras: el real izarevaluaciones (buscar) ahí donde haymás información disponible (másluz) no nos llevará necesariamentea dar con el diagnóstico o proyeccióncorrectos (encontrar la llave). Paraello es necesario arrojar más luz ahídonde se precisa, donde ocurren ose registran los hechos quedeseamos analizar.En palabras de la propia CISS “loóptimo es que los datos másimportantes procedan directamentede los sistemas transaccionales y quelas encuestas se consideren comoun complemento”5.El proceso que llevó a la ReformaPrevisional chilena, promulgada enmarzo de 2008 e implementada enjulio del mismo año, puede ser elejemplo más dramático de estepunto.A partir del año 2002, un convenioentre la Universidad de Chile y elMinisterio del Trabajo permitió a

2 CISS, op cit, página 105.3 Arenas de Mesa, Alberto, “Cobertura Previsional en Chile: lecciones y desafíos del sistema de pensiones administrado

por el sector privado”, CEPAL, 2000. Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/5788/lcl1457e.pdf4 Fountaine, Jane; “Building the Virtual State”, Brookings Institution Press, 2001, página 45 CISS, Op. cit

la Subsecretaría de Previsión Socialencargar al centro de Microdatosla elaboración de la Encuesta deProtección Social (EPS), unaencuesta de características únicasen Chile.Ésta es una encuesta panel quesigue a los mismos encuestados através del tiempo, y es el únicopanel en Chile de esta envergadura(cerca de 21.000 encuestados entotal) que lleva cuatro rondas demedición (2002, 2004, 2006 y2009). El cuestionario de la EPSabarca los servicios de protecciónsocial recibidos (por parte deprestadores públicos y privados)con información detallada en áreasc o m o e d u c a c i ó n , s a l u d ,capacitación laboral, patrimonio yactivos, historia famil iar einformación sobre el hogar, lo quepermite comparar en el tiempo elimpacto de los distintos programasque puedan haberse implementadoen estas áreas durante los últimos8 años.En la ronda de medición del año2004 se integraron por primera vezdatos administrativos por parte del a S u p e r i n t e n d e n c i a d eAdministradoras de Fondos dePensión- SAFP (hoy Superintendenciade Pensiones), Superintendencia deSalud, Instituto de NormalizaciónPrevisional (hoy Instituto de PrevisiónSocial) y de la Superintendencia deValores y Seguros.La innovación en el tipo de encuesta,con un fuerte énfasis en elseguimiento y registro de eventosdinámicos y que aborda de formacentral tópicos de seguridad social(salud, pensiones, etc.), junto con eldesarrollo de Bases de Datosconfiables, integradas ahora a losciudadanos encuestados, permitió

a los investigadores establecer datos,proyecciones y diagnósticos con unnivel de certeza y una riquezaanalítica importante.Tal vez el uso más importante quese le haya dado a esta informaciónes el diagnóstico elaborado por elConsejo Asesor Presidencial parala Reforma Previsional, creado elaño 2006 a inicios del Gobiernode la presidenta Michelle Bachelet.E l d iagnóst i co generado,especialmente el capítulo que tratala cobertura del pilar contributivoy la densidad de cotizacionesalcanzada en la trayectorialaboral6- que identificó de formaclara a los grupos más vulnerablescomo las mujeres y los jóvenes-permi t i endo fundamenta rpropuestas específicas (como elsubsidio al empleo joven, el bonopor hijo para madres, la capacidadde cotizar por un tercero) queencontraron apoyo transversal enel Parlamento al momento de servotada la Ley de la ReformaPrevisional.Esto sólo fue posible con laobtención de los datos micro-económicos que entregó estafamilia, en contraste con estudiosanteriores que se basabanexclusivamente en informaciónmacro- económica agregada.

2.- DE LA“INTELIGENCIA”A LAS POLÍTICASPÚBLICAS

El concepto de “inteligencia” fueusado en el contexto de los“mecanismos de apoyo dedecisiones” (o DSS por su sigla eninglés, que consiste en el desarrollode algoritmos y fórmulas que

permiten predecir u optimizarresultados)7, por primera vez enel año 1958 como, “la habilidadde aprehender las interrelacionesde los hechos presentados, demanera tal que guíe la acción haciaun resultado deseado”8. Es decir,se extrae un aprendizaje a partirde información presentada (“leerentre líneas”), lo que es puesto enfunción de cumplir un objetivo.L a a p a r i c i ó n d e l o sm i c r o c o m p u t a d o r e s o“computadores personales”, lamasividad de internet, y el continuodesarrollo de capacidades yabaratamiento de procesadores yalmacenaje de informaciónelectrónica, ha permitido que másy más organizaciones del sectorpúbl ico y pr ivado ocupentransacciones electrónicas yalmacenen en formato digital losregistros de sus actividades yprocesos automatizados.Así, en los años ’80 y ’90 variasempresas (principalmente delsector financiero, que habíaninformatizado varios de susprocesos) comenzaron a utilizar esainformación almacenada paraobtener reportes de sus ventas,informes de ejecutivos y cartera declientes, además de comenzar aocupar herramientas estadísticasy a l g o r i t m o s d e “ D S S ”alimentándolos con datos reales,para predecir tendencias. Es decir,usaron información de formasistemática para planificar y tomardecisiones sobre sus estrategias denegocio.Nacen así una serie de técnicasespecíficas, que permiten vinculara las áreas “de negocio” (ventas,inventario, etc.) que necesitaninformación, con las áreas de

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6 www.consejoreformaprevisional.cl7 http://dssresources.com/history/dsshistory.html,8 Luhn, H.P. "A Business Intelligence System" (PDF). IBM Journal. 1958- Recuperado el 2008. Disponible en

http://www.research.ibm.com/journal/rd/024/ibmrd0204H.pdf

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“herramientas analíticas” y sirvenpara explicar comportamientos ygenerar predicciones que permitenadaptar planes y generar accionescorrectoras.

b.- Herramientas que permitennavegar de forma fácil por datosagregados, para “hacer reportes”o “explorar” información ycorrelaciones. Se les conoce como“sistema de reportes”, y suprincipal valor es entregarinformación ordenada y oportuna,monitoreando tendencias en eltiempo. Un proceso automatizadopermite liberar el trabajo a las áreasde informática y a las bases dedatos transaccionales.

Estas técnicas están disponiblespara el análisis y las decisiones enpolíticas públicas, desde que losorganismos públicos cuentan conlos mismos insumos informáticos.Sin embargo, pretendemos hacerun proceso similar que hicieron las“áreas de negocio”, bautizandotécnicas originadas en otras áreasaplicadas en un campo específico.Como el título de este artículo loindica, las actividades del sectorpúbl ico p lantean desaf íosparticulares y separados del“mundo de los negocios”, por loque se justifica proponer a la“Inteligencia de Políticas Públicas”como un campo propio.Si bien el fenómeno de “crearm o d a s ” p a r a “ p a r e c e rinnovadores” tiene larga data enel sector público y privado, creemoshonestamente que definir una“Inteligencia de Políticas Públicas”es necesario para poner demanifiesto que la propuesta no ess implemente “copiar” lasinnovaciones del sector privado,sino que los desafíos y lacomplejidad del sector públicoameritan replantear y adaptar lastécnicas en un contexto nuevo. Esun esfuerzo similar al realizado por

Mark Moore con su propuesta de“valor público”, como herramientade planificación estratégicaespecífica para este sector.

3.- VUELTA A LAREFORMAPREVISIONALCHILENA: BASESPARA LAINTELIGENCIA DEPOLÍTICAS PÚBLICAS.

a) Antecedentes sobre laReforma Previsional

Para la implementación de laReforma Previsional en el mes dejulio del año 2008, era necesarioproyectar con precisión la demandareal que existiría de los diferentesbeneficios que se recibirían enespecial del nuevo pilar solidario,as í como entregar dichosbeneficios de forma expedita. Eneste sentido, se conceptualizó lapos ib i l idad de unir datosadministrativos que permitierandefinir e identificar tanto a laspersonas potencialmente elegiblescomo su localización, lo quepermit ió generar medidasanticipatorias.La ley de la Reforma Previsional( 2 0 . 2 5 5 , d i s p o n i b l e e nwww.leychile.cl) incluyó en suartículo 56 la creación de un“sistema de información de datosprevisionales” (SIDP) que seríaadministrado por el Instituto dePrevisión Social. Este sistema tienetodas las atribuciones para solicitardatos nominados de organismospúblicos y privados de cualquierinstitución pública o privada si asílo requiriese. La Información deidentificación (sexo y edad) fueproporcionada por el Registro Civile Identificación (SRCeI); elMinisterio de Planificación yCooperación- MIDEPLAN entregódatos de la Ficha de ProtecciónSocial- FPS, cuyo puntaje constituye

informática (normalmente con unalto nivel de especialización técnica,y poco v inculadas con elconocimiento de las necesidades“del negocio”). Estas técnicas,prácticas, habilidades, y tecnologíasorientadas a entregar informes yestadísticas, fueron bautizadas elaño 1989 como “Inteligencia deNegocios” (IN).Sin embargo, las áreas deinformática de esas organizaciones,a quienes se encargaba extraerinformación de las bases de datospara análisis, se desconcentrabande su tarea principal: el buenfuncionamiento de los sistemasinformáticos y el registro de lainformación para mejorar lasoperaciones. Con el tiempomuchas organizaciones hanoptado por separar los ámbitos de“información e informática paral a s ope rac iones” , de l a“información e informática parael análisis y toma de decisiones”. La especialización de este segundoámbito (información, informática,software para el análisis) hapermit ido la c reac ión deplataformas especializadas quefacilitan la integración de datos defuentes distintas, así como lanecesaria transformación de losdatos para el análisis: por ejemplo,la base de datos de “operaciones”puede registrar la fecha de unatransacción (compra, solicitud deun beneficio, etc.) en un formato20091104, sin embargo para elanálisis es importante saber si fuedía de semana o fin de semana, aqué trimestre corresponde, cuántotiempo transcurrió (minutos, horas,días), entre la solicitud y la entregadel beneficio, etc. Las “técnicas de inteligencia”, porlo tanto, se suelen agrupar en dosfamilias:

a.- Herramientas y técnicas deanálisis (estadística y minería dedatos). Se les conoce como

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el criterio de focalización requeridopor la ley; la Superintendencia dePensiones entregó informaciónsobre cotizaciones y pensiónautónoma; mientras que elInstituto de Previsión Social entregóinformación sobre beneficios yaasignados.Como señala el Banco Mundial ensu estudio de caso sobre laimplementación del sistemareformado de pensiones, esteaspecto de la ley no es casual: laSubsecretaría de Previsión Social,encargada de coordinar laimplementación de la reforma, yacontaba con la positiva experienciade haber coordinado datosadministrativos para la EPS, y teníaplena conciencia del valor y laneces idad de contar conin fo rmac ión de d i s t i n ta sinstituciones para llevarla a cabo.Mientras aún se discutía el proyectode ley, la planificación de suimplementación ya se estabadesarrollando, lo que permitióincluir consideraciones técnicas deeste tipo en su formulación.Simultáneamente, los primerosanálisis de las bases de datosobtenidas de la Administradorasde Fondos de Pensión (AFP),Servicio de Registro Civil eIdentificación (SRCeI), Instituto dePrevisión Social (IPS), y demásentidades públicas que debíancolaborar con su información,mostraron un manejo deficienteen cuanto a la cal idad yconsistencia de datos, lo que eraválido para los agentes privados(AFPs) como públicos. Es lógicoque ante la ausencia de lanecesidad de compartir datos yc o m p a t i b i l i z a r f o r m a t o s ,manteniendo la información sólopara registro o –en el mejor de loscasos- reportes internos, lap r e o c u p a c i ó n p o r l aestandarización, limpieza y calidadde los datos no fuera una prioridad.Fue a partir de la constatación de

estos hechos que el equipo de laSubsecretaría coordinó con laSuperintendencia de Pensiones laemisión de circulares a las AFP y alIPS que definían obligaciones deenvío regular de información,incluyendo procesos de limpieza yformatos estándar, es decir,documentos con fuerza legal y conespecificaciones informáticas claras. La implementación de este SIDPpermitió concretar algunosaspectos innovadores en la entregade los beneficios, en particular elesfuerzo coordinado de variasinstituciones públicas para asegurarla entrega de beneficios con unafilosofía diferente a la tradicional.Ésta se resume en dos conceptosclaves:

- Identificar a los beneficiarios como“clientes- ciudadanos”. Clientes,porque (emulando lasnomenclaturas de la “NuevaGestión Pública”- NGP- o NPM porsus siglas en inglés) éste es el focode las actividades, es quien movilizalas acciones de las agencias, y alque se pretende atender conniveles de servicio claros. Yciudadanos, porque en larealización de los trámites estánejerciendo un derecho, enparticular se exige que el Estadoutilice información que elciudadano ya le ha entregadopreviamente para ser mejoratendido.

- “El Estado se hace cargo de laprueba”, concepto estrechamenterelacionado con el de “cliente-ciudadano”. El Estado moviliza susesfuerzos para conseguir toda lainformación necesaria, evitandoasí que sea el ciudadano quiendeba demostrar ser acreedor a losbeneficios definidos en la ley, yaque de otra manera sería absurdo,pues esa demostración se basa encertificados que emite el mismoEstado.

Aprovechando que Chile utiliza unnúmero identificador único parapersonas (Rol Único Nacional- RUN)se implementó un proceso en queel solicitante sólo se debía mostrarsu cédula de identidad y la interfazdel SIDP informaba si era elegibleo no, por lo que los funcionariosinformaban los pasos a seguir osimplemente se procedía agestionar la entrega del beneficio.El trabajo mancomunado dediseñar una base de datos que losvinculara fue un caso inédito en lagestión de beneficios sociales,porque además de la dificultadtécnica de juntar bases endiferentes formatos y calidades,implicaba la gestión de unavoluntad polít ica para quelegisladores y directores de lasdistintas agencias comprendieranla importancia del desafío.En la etapa de planificación la“atención capilar” (con múltiplescanales) se uti l izó ademásinformación del SIDP paraa l imentar un S i s tema dei n f o r m a c i ó n g e o g r á f i c o ,permitiendo ubicar de formaóptima los centros de atenciónpara una adecuada coberturaterritorial.Además, el diseño de procesos deatención integrado con el diseñode múltiples canales de atención(que incluyó municipios, lugarhabitual frecuentado por lospotenciales beneficiarios) para losusuarios, permitió generar datosde monitoreo online a través deun cuadro de mando al inicio dela implementación, identificandooportunamente saturaciones ovacíos en los procesos, corrigiendoerrores en tiempo real. El uso deesta tecnología permitió tramitarlas solicitudes en tiempos deatención récord de cinco minutospromedio, y de un mes para laentrega de beneficios.En cuanto a los aspectos de latecnología utilizada en el proceso,

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privatizando nuevas agencias, y lainherente tendencia de AméricaLatina a dispersar las agencias deseguridad social, el desafío no esmenor.

ii.- Ya no basta con que losprofesionales de la informaciónentiendan la “actividad espinal”(“core business”) de laorganización. En Inteligencia dePolíticas Públicas es imprescindiblehilvanar de forma firme aspectoslegales con definicionestecnológicas. Por ejemplo, loscriterios de elegibilidad implicandefiniciones claras de lo queconstituye “grupo familiar”,estructura y datos que nonecesariamente están reflejadosen las Bases de Datos de losorganismos públicos (porque nofueron diseñados con ese objetivo).Es decir, el proceso de integraciónde información demandageneradores de normativas oconvenios muy entendidos en losaspectos técnicos de la informaciónque se requiere (si es obtenible ono, opciones de formato, etc.)-especialmente si lo que hace en lapráctica es definir un estándar parados o más agencias- ycomplementariamente demandaprofesionales de la informaciónentendidos en las exigencias de lasnormativas, especialmenteconsiderando que algunos sistemasde seguridad sociallatinoamericanos contemplanprogramas y normativasacumuladas en largos períodos ycon espíritus distintos.

iii.- Los proyectos de Inteligenciade Políticas Públicas implican uncomponente “político” o de“negociación” importante. Losorganismos públicos pueden verque ceder información es perderámbitos de influencia, en ocasionesa una entidad por la que compiteen recursos o ante la que debe ser

auditada. El escenario en que losorganismos no son colaborativospuede sepultar la posibilidad deéxito de los proyectos, pues lassutilezas (significados,inconsistencias) de la informaciónentregada pueden vulnerar losproyectos.

iv.- Especial cuidado en ladefinición de indicadores. Una delas principales diferencias entrelas evaluaciones de las políticaspúblicas y de proyectos privados,es la “perversidad” de losproblemas públicos, en los queno hay una solución única, yobjetivos que pueden inclusocontraponerse son incluidos enun mismo proyecto. Por ejemplo,un proyecto de licitacionespúblicas electrónicas se suelefundamentar en “mayortransparencia” y “mayoreficiencia”, sin embargo, la mayortrasparencia (entregar másantecedentes e información, omayor plazo y visibilidad) secontrapone con la “mayoreficiencia”, pues implica costosadicionales o mayor rigidez en laplanificación (por la exigencia demayores plazos). El ponderar másun tipo de indicadores y descuidarotros puede guiar a undesequilibro en la implementaciónde una política.En gene ra l , t odas e s t a scaracterísticas parecen implicarun par de tendencias contrarias aalgunas ideas de políticas públicas:

- Integrar agencias o procesos queestén relacionados con un mismogrupo de necesidades ociudadanos, en lugar de fomentarla proliferación de nuevas agenciaspúblicas o privadas (creación de“pseudo- mercados”, señaladosen la NGP).

- Fortalecer o construir capacidadespropias del Estado en el manejo

hubo importantes cambios,desechando la opción inicial de unsólo gran proveedor tecnológicoque proveyera todas l a saplicaciones, recurriendo por unlado a “proveedor boutique” conexperiencia en procesos específicos(integración de datos paradeterminar elegibilidad, módulode atención y visualización de datosdel SIDP y por último el módulode gestión de pagos), y para elresto ocupando tecnologías decódigo abierto o “libres”, lo quepermitió centrar los esfuerzos enprocesos críticos, en un plazo brevey a costos menores que losestimados inicialmente.

b) Lecciones sobre laInteligencia de PolíticasPúblicas

Este ambicioso proyecto, contécnicas de “inteligencia” para lap lan i f icac ión, e jecuc ión ymonitoreo online de los procesosinvolucrados en esta políticapública, algunas manifestadasincluso en las proyeccionesactuariales de la Dirección dePresupuestos (DIPRES) realizadasen base a las primeras versionesdel SIDP, nos entrega ya algunasespecificidades que debe tener la“Inteligencia de Políticas Públicas”:

i.- Complejidad institucional: comoya mencionamos al inicio, parteimportante de los desafíos yesfuerzos en un proyecto de estanaturaleza en el sector público sonlos “arreglos institucionales” otérminos en que los serviciospúblicos de un mismo sectorpretenden colaborar. Lacomplejidad técnica, al menos enel caso de Chile que cuenta conun identificador único nacional,está notablemente reducida almomento de integrar datos. Si aeso sumamos la tendencia recientede la NGP de ir creando y

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de la información, en lugar deexternalizar y encontrar “solucionesde mercado”. La “materia gris”que debe incorporar aspectos “denegocio”, legales, técnicos y denegociación simplemente no esexternalizable, y tampoco esfrecuente encontrar estacombinación de competencias enel sector privado. Aún en losservicios tecnológicos relacionadosque pueden y deben ser licitadosy provistos por empresas, lacapacidad de articular lacompatibilidad de las distintassoluciones tecnológicas(especialmente con crecientestecnologías de código abierto o“Open Source”) o de ser unacontraparte exigente en estosservicios especializados (capaz dehacer cumplir los contratos) siguesiendo irreemplazable en el sectorpúblico.

4.- PERSPECTIVAS YCONCLUSIONES

a.- El potencial aportede la Inteligencia dePolíticas Públicas entécnicas de evaluacióntradicionales.

El integrar información de Basesde Datos de distintos organismoscon la EPS permite generar perfileso segmentos de usuarios: ¿quétipo de ciudadanos tienen mayortendencia a tener lagunasprevisionales?,¿cómo se puedendetectar a este tipo de usuarios através de las Bases de DatosAdministrativos?.La creación de perfiles buscados,además de entregarnos hipótesisde correlación de variables, permiteajustar algunas predicciones detendencia. Supongamos queencontramos, a través de técnicas

estadísticas o de minería de datos,una alta incidencia entre tener elperfil de “trabajador informalprecario” y ser “usuario del FondoNacional de Salud- FONASA” nivelA o B (los más vulnerables), juntocon saber que ha activado segurode cesantía en los últimos 6 meses.Al analizar las series temporales selogra determinar que los aumentosen la cesantía se pueden detectarpor el aumento de uso del segurode cesantía, pues vendríanprecedidos por cuatro meses deaumento de usuarios de estebeneficio, ajustado según lavariación (estacional) del númerode “usuarios FONASA” A o B.Ahora bien: Si suponemos quedurante un estudio actuarial depensiones, el analista comparadatos transaccionales de los últimosseis meses y detecta unadisminución constante de la tasade informales, en base a lacant idad pred icha por ladisminución en la utilización delseguro de cesantía y la disminuciónde la tasa de usuarios FONASA Ay B, podrá ir ajustando levementelos supuestos y parámetros en losque se basan sus cálculos.En general, cada vez que tengamosun grupo de valores desconocidosy conocidos de un determinadoparámetro, a través de lai n t e g r a c i ó n d e d a t o sadministrativos y las técnicas de laminería de datos, podremosclasificar con mayor nivel decertidumbre a los parámetrosdesconocidos y por ende, realizarsupuestos más robustos.Al igual que en el caso de lastécnicas actuariales, las evaluacioneseconómicas son muy dependientesde los supuestos que utilizan,especialmente respecto de laconducta y las preferencias, es decirla “combinación de opciones” o

forma de las “curvas deindiferencia” de determinadosindividuos frente a algunos ámbitos.En definitiva, para todas aquellasevaluaciones que buscan tenermejores estimaciones sobre valoresno conocidos o registradosparcialmente en las bases de datosdel Estado se pueden ocupartécnicas de minería de datos paraasignar esos valores desconocidos,o a s i m i s m o s e p u e d e ncomplementar y robustecer laspredicciones sobre tendencias. Porotro lado, el monitoreo de variableses clave, ya que pueden darimportantes señales tempranaspara ajustar los supuestos yanticiparse a la necesidad dereajustar el diseño del SistemaPrevisional.

b.- La Inteligencia dePolíticas Públicas comocambio de paradigmaen dichas Políticas

Como hemos señalado en el punto3b), la implementación deproyectos de esta naturalezaimplican integración de servicios,una nueva y compleja combinaciónde competencias para losfuncionarios públicos y lostomadores de decisión, eso sinmencionar la construcción decapacidades estratégicas y deanálisis al interior del Estado. Estas características parecen ir enl a l í n e a d e l a l l a m a d a“Gobernanza de la Era Digital”9(GED), que en contraposición conlas tendencias de la NGP enfatizalo siguiente:

- Reintegración, quitándole cargasa los ciudadanos reintegrandoservicios y reincorporar o fortalecercapacidades del Gobierno paraatender a sus ciudadanos.

9 Dunleavy, Patrick et al, “New Public Management is dead- long live Digital Era Governance”, 2005, Journal of Public

Administration and Theory.

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- Holismo basado en necesidades,rediseñando procesos de distintosorganismos, enfocados en uncon junto re lac ionado denecesidades.

- Cambios de Digitalización, en quela máxima cantidad de procesos sonautomatizados y el Gobierno setransforma en un “libro abierto” enque cada ciudadano puede sabersobre la información que el estadotiene sobre ellos, y exigir que useesa información para una mejoratención.

Aunque el artículo de Dunleavy quebautiza esta tendencia califica al librode Jane Founta ine como“excesivamente optimista”, no dejade ser interesante el concepto de“Estado Virtual” que ella plantea:al igual que una “memoria virtual”,el Estado virtual es el fenómeno queocurre cuando la interacción de 2componentes (las instituciones) quepueden rendir “100 cada uno”terminan generando valor por 250o más en conjunto. Es decir, refuerzala antigua idea de “el todo es másque la simple suma de las partes”. En el paradigma planteado por laGED hay al menos dos preguntasque quedan abiertas:

-¿No hay riesgos en este paradigmade exponernos a una sociedadOrwelliana, controladora e invasorade nuestra privacidad?.

-¿Qué tanto de esto es otra “moda”de la administración?.

Respecto de la primera, caberecordar que la tecnología es – porlo general- éticamente neutra, yhabitualmente nos hemos expuestoa los riesgos de mal uso, con laconvicción de que los beneficiosexceden esos costos. Y en esteaspecto resulta de central

importancia la mencionadaincorporación de claros parámetroslegales y sus implicanciastecnológicas, que puede ponerlímites operativos claros y asignandoresponsabilidades administrativas delas que se deba rendir cuenta en elservicio público.Respecto de la segunda pregunta,resulta difícil distinguir en unhorizonte temporal tan breve (hanpasado 5 años desde que se formulóla idea) si hay algo de duradero enuna “tendencia”. Pero iniciativasafines a esta “moda” se puedenencontrar en nociones que lasmismas Naciones Unidas hanimplementado, por ejemplo con su“Entregar como Uno” (Delivery asOne). Esta propuesta no se refiere atecnología, sino a coordinar a susagencias en la entrega de servicios.Sin embargo, con el ejemplo de laimplementación de la ReformaPrevisional chilena, se refuerzanuestra convicción de que lasherramientas hechas por laspersonas pueden modificar loshábitos de las mismas personas.La implementación del SIDP para laReforma ha continuado operando,pero la forma en que este serviciofue implementado ha permeadootras políticas públicas en la entregade servicios: el subsidio a lacontratación de jóvenes, entregadopor el Servicio Nacional deCapacitación y Empleo (SENCE), fueel primer subsidio estatalsuministrado completamente onlineutilizando firma digital. Con más de200.000 postulaciones a estesubsidio, sumada la implementación(en conjunto con MIDEPLAN) delsitio web "mi Protege", que con un"identificador virtual" y una firmadigital simple permite que todos losciudadanos no sólo se informen desus beneficios sino que puedansolicitarlos, así como la entrega dedos bonos familiares a más de un

millón y medio de familias, se puededecir que la innovación en la gestiónque implicó el SIDP se ha consolidadocomo una nueva forma de hacerpolíticas públicas en Chile.En la convicción de que con estasexperiencias se está afianzando unamanera nueva de planificar laspolíticas públicas, la Unidad deAnál is is Estratégico de laSubsecretaría de Previsión Social haimplementado el Sistema deInteligencia Previsional (SIP)10, quees un sistema de reportes basadoen todas las mediciones de laEncuesta de Protección Social (2002,2004, 2006 y 2009), enfocado enindicadores de relacionados con elhistorial laboral y característicasdemográficas, y próximamenteincluirá indicadores calculados desdefuentes administrativas. Estaherramienta está a disposición detodos aquellos investigadores,tomadores de decisión, funcionariospúblicos y ciudadanos curiosos quequieran aprovechar y explotar lainformación. Quedan invitados aexperimentar.

CASO DE USO 1PROTOTIPO SISTEMADE INTELIGENCIA:EDUCACIÓNPREVISIONAL,EDUCACIÓNFINANCIERA EINTELIGENCIA DENEGOCIOS

El presente Caso de Uso pretendedar un ejemplo de utilización de un“sistema de inteligencia” para laplanificación de políticas públicas,específicamente para la EducaciónPrevisional- tema central en lareciente Reforma Previsional chilena.Después de dar cuenta del debatesobre la importancia de la educaciónfinanciera, se describen brevementelas características del “Prototipo del

10 Disponible en www.observatorioprevisional.cl

Sistema de Inteligencia Previsional”(PSIP) sobre el que se elaboró elactual SIP, y se ocupa esainformación para detectar lasvariables más relacionadas con laeducación financiera y paraidentificar/ proponer segmentosclaves para la implementación deestrategias educacionales.

1.- INTRODUCCIÓN:IMPORTANCIA DE LAEDUCACIÓNFINANCIERA EN LAPREVISIÓN

El informe de la Comisión de laReforma Previsional11 menciona através de varias secciones, laimportancia que ha ido adquiriendola educación de los ciudadanos enmaterias financieras y sus posiblesconsecuencias en su previsión,principalmente al hacerse accesiblesmás alternativas de ahorro previsional(reforma de los multifondos, einstrumento de ahorro voluntario).El informe vincula además, ladificultad de tomar decisionesprevisionales y la baja comprensiónde conceptos como rentabilidad yriesgo, con el bajo nivel de confianzay legitimidad en el sistemaprevisional.Esta importancia de la educaciónfinanciera es defendida por laOrganización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico (OCDE-OECD en inglés) con argumentossimilares en su portal de“alfabetización financiera”, dondeseñalan que no sólo hay mayoracceso a instrumentos de ahorro,sino además son cada vez máscomplejos. Asimismo, señalan elpeligro que los ciudadanos creantener conocimientos financieros querealmente no tienen12.

Por otro lado, existen críticas respectoa la promoción de la “educaciónfinanciera”. Lauren Willis argumentaque la educación financiera masivasiempre proveerá una falsa sensaciónde seguridad y conocimiento, puesnunca alcanzará los grados decomplejidad (y la incertidumbre) quevan desarrollando los instrumentosfinancieros13 y su entorno. En estesentido, señala que estas campañasfavorecen que los mismosciudadanos se “automediquen”.A modo de respuesta a estas críticas,la OCDE señala explícitamente quela educación financiera es sólo unelemento más de la “alfabetizaciónfinanciera” y un instrumento máspara la mejor decisión de ahorro. Laeducación financiera debe iracompañada, además, de un buenmarco regulatorio que proteja a los“consumidores” y sistemáticamentefacilite el acceso a la informaciónrelevante.En este sentido, este documento sehace parte de los supuestos de quemás educación financiera es mejor,pues la naturaleza del sistemaprevisional chileno depende deforma esencial de conceptos comorentabilidad, ahorro presente yconsumo futuro. Así, manejarnociones financieras básicas resultarelevante para que los ciudadanoscomprendan las repercusiones en ellargo plazo de sus acciones.En conclusión, s i bien la“automedicación” por exceso deconfianza es peligrosa, tambiénexisten exitosas campañas de saludque promueven la educaciónesencial sobre conductas deautocuidado.Consecuente con esta postura, elproyecto Prototipo de InteligenciaPrevisional (PSIP)- instrumento deanálisis propuesto para apoyar la

panificación de la EducaciónPrevisional- implicó la elaboraciónde una “escala de conocimientofinanciero” en base a tres preguntasbásicas sobre el concepto de tasade interés y riesgo, formuladas enla Encuesta de Protección Social(EPS) 2006.Identificar los segmentos con menorcapacidad de “autocuidado”, asícomo los que presenten mayordificultad para comprender lanaturaleza de las decisionesprevisionales, resulta clave paraplanificar una estrategia educacionalefectiva. Los criterios para priorizarun determinado segmento son:

• Su nivel de déficit en este “nivelde educación previsional”.

• Su relevancia demográfica.

2.-DESCRIPCIÓNDEL PSIP

El Prototipo de Sistema deInteligencia Previsional fue elaboradopara la Subsecretaría de PrevisiónSoc i a l pa ra mos t ra r l a spotencialidades de una herramientade estas características. Se basó enlos datos de la Encuesta deProtección Social del año 2006 (EPS),la cual cuenta con 16.500encuestados a nivel nacional,representativos de la poblaciónchilena mayores de 18 años.Las variables o dimensiones desegmentación incluidas en el PSIPson:

• Región

• Oficio (del último trabajo)

• Actividad Económica de empresa(del último trabajo)

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11 http://www.consejoreformaprevisional.cl12 http://www.financial-education.org/dataoecd/8/32/37087833.pdf13 http://works.bepress.com/lauren_willis/1/

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• Previsión: estado de afiliación alsistema previsional y Sistemaprevisional al que pertenece

• Seguro cesantía: si está afiliadoy si ha hecho uso de éste

Asimismo, incluye tres “medidas”en función de las cuales sedescriben las distintassegmentaciones:

• Nivel educación financiera, enuna escala de 0 a 3 (un punto porcada respuesta correcta), sepresenta el valor promedio delsegmento.

• Cantidad de encuestados, ya quepara tamaños pequeños desegmentos (menos de 50encuestados) las conclusiones sonmenos significativas.

• Factor de expansión, es decir,población “real” (al año 2006) alque un determinado número deencuestados representan. Así, porejemplo, se puede ver rápidamenteque 6.249 encuestados de laRegión Metropolitana representana 5.016.070 personas

3.- IDENTIFICACIÓNDE VARIABLES YSEGMENTOS DEINTERÉS

Como se puede ver en el cuadro1, las variables que más afectan elnivel de conocimiento financieroson14:

1. En primer lugar, previsiblementela variable más importante es elnivel de educación.

2. Le sigue en importancia lasituación laboral (desocupado-ocupado).

• Estado Civil

• Edad (tramos)

• Género

• Educación (nivel educacionalformal- primaria, secundaria ouniversitaria)

• Trabajo: tipo de población(económicamente activa oinactiva; tipo de poblacióninactiva; situación ocupacional,dependiente o independiente)

• Categoría de trabajador(inactivo, desempleado,empresario, familiar noremunerado, trabajador porcuenta propia)

• Tipo de inactivo (estudiante,inactivo, jubilado, pensionadoinvalidez)

• Salud: sistema de Salud al queestá afiliado

14 Para revisar en detalle el modelo generado, revisar los anexos del documento “Sistema de Inteligencia Previsional”

disponible en www.observatorioprevisional.cl

Cuadro 1

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3. Para aquellos que no tienen unaeducación escolar completa, lostrabajadores no calificados, asícomo los del área agrícola ypesquera presentan peores nivelesque el resto de las ocupaciones.En este nivel educacional, llama laatención que los casados yconvivientes mejoren su nivel deconocimiento, lo que permiteformular hipótesis sobre laasociación entre interés porproyectos futuros (familiares) conconocimiento financiero.

4. Se debe destacar que haydiferencias en educaciónprevisional por sexo, tanto dentrode los altos como de los bajosniveles de educación, siendoconsistentemente más bajo elpuntaje de las mujeres.

5. Asimismo, en este “modelogeneral” que el conocer o usaralgunos servicios de protecciónsocial (afiliación al seguro decesantía, tipo de institución desalud al que está adscrito) estácorrelacionado con un mayor nivelde educación financiera.

Para ver estos valores se deberevisar en el PSIP la carpeta “EPS-Análisis” y abrir el archivo“dimensiones relevantes educaciónfinanciera”.

4.- SEGMENTOS DEINTERÉS YOPORTUNIDADES DEINTERVENCIÓN:

I) Nivel educacionalbásica incompleta-oficios precarios

En relación con el nivel educacionalformal (variable 3 mencionadaanteriormente. Ver cuadro 2), esnecesario destacar la estrechacorrelación que existe ente el bajonivel de escolaridad y “oficios

precarios” (trabajadores nocalificados, agrícolas y pesqueros,con 47% y 57% de ellos nollegaron a educación media).Personas con una inserción precariaal mundo laboral, tienen un mayordéficit en cuanto a conocimientofinanciero por partida doble:asociación con bajos niveleseducacionales, y lejanía con elmundo financiero en que esosconceptos son relevantes.En consecuencia una estrategia deeducación financiera deberíaabordar de manera preferente aeste segmento, con herramientasespeciales que les permitan superarsus déficits. Ubicar a trabajadoresagropecuarios y pesqueros nodebería resultar tan complejo,especialmente en vista que lostrabajadores pesqueros tienen unamayor tendencia a asociarse engremios. Sin embargo, el desafíoestá en identificar a los trabajadoresno calificados.

II) Inserción precaria altrabajo, género yservicios públicos

Partiendo del supuesto de que elnivel educacional está fuertementeasociado con la capacidad deinsertarse en el mercado laboral,se observa (ver cuadro 3) queprecisamente hay una fuerte

Cuadro 2

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asociación entre baja escolaridady el tipo de sistema de salud al queestá adscrito.Se debe recordar que parapertenecer a los grupos a y b delsistema público de salud se aplicaun filtro de vulnerabilidad mediantela Ficha de Protección Social.Esta asociación (entre educacióny puntaje de vulnerabilidad)entrega una poderosa herramientapara poder focalizar los esfuerzos,pues el sistema público no sólotiene identificadas a las personasde esos grupos, sino que ademáscontamos con ubicaciones (loscentros de salud públicos) donde

poder encontrarlos (sabemosquiénes y dónde).Sin embargo, otra variableasociada a la baja escolaridad(dentro de los grupos a y b) es laedad (ver cuadro 4). Y parasegmentos mayores no sólo haymayor dificultad de transmitirleseducación financiera, sino queademás ésta llega a perderrelevancia, pues la expectativa del“futuro” es mucho más limitada.Por ello sería necesario que un plande educación e intervención,utilizando los grupos a y b del sistemapúblico de salud, implique estrategiasdiferenciadas de acuerdo al tramode edad, cambiando la educaciónfinanciera de los tramos de másedad por “educación de beneficiosprevisionales” (que podrían recibiren un futuro próximo), tanto sobrela forma de acceder a ellos (para losmayores de 60) como la forma deaumentar el monto total de sujubilación mediante cotizaciones porel tiempo que quede, informándolesque el Estado complementa suscotizaciones con el Aporte al PilarSolidario (APS).Por otro lado, el utilizar el Sistemade Salud Público (y los grupos a y b)como foco de intervenciónpreferencial en esta materia, se haceatractivo por la fuerte asociaciónque hay entre la pertenencia a estosgrupos con otro grupo vulnerable(tanto en materia de inserción laboralcomo de educación previsional): lasmujeres (ver gráfico 1 y cuadro 5).Es decir, si se interviene con unaestrategia de estas características,la relevancia es doble: no sólo seeduca a quien presenta peoresdéficits en educación previsional,sino que además a un segmentoimportante de la población (sobre5 millones de personas).El concepto a fortalecer entonceses: “red de protección”, en que noimporta qué parte de esta red acojaal ciudadano, pues ahí mismodebería poder recibir el apoyo y la

Cuadro 3

Cuadro 4

87

información de toda la red disponibley pertinente a sus situaciones.También cabe mencionar que estopermitiría el monitoreo de unaintervención que corroborara lasiguiente hipótesis sobre la“proyección” y el nivel de respuestafrente a la educación previsional:aquellas mujeres atendidas enmaternidad, motivadas por lapreocupación por la familia,probablemente sean más receptivasa las herramientas y políticas queimpliquen no sólo previsión paraella, sino protección para sus hijos.A modo de comentario final, yrecordando el debate inicial sobreeducación y sus pos ib lesconsecuencias como “peligrosaautomedicac ión” o como“beneficioso autocuidado”, y almismo tiempo relacionarlo con lapropuesta hecha, es necesariomencionar que tal vez hayaimportantes aprendizajes en lascampañas comunicacionales deSalud que han tenido éxito encambiar o introducir hábitos en lapoblación. La “lógica de red” nosólo puede operar para atender alos ciudadanos, sino también parael aprendizaje de los organismospúblicos.

CASO DE USO 2SISTEMA DEINTELIGENCIA:SUBCOTIZACIÓN DEINDEPENDIENTES,OPORTUNIDADES EINTELIGENCIA DENEGOCIOS

A diferencia del caso anterior, ahorautilizamos el Sistema de inteligenciaPrevis ional , ta l como fueimplementado. El presente casopretende ser un aporte para abordarel segmento de aquellos trabajadoresque, estando insertos en un régimende t raba jo fo rma l comodependientes, deciden pagarcotizaciones menores al monto que

les corresponde, perjudicando así suahorro previsional y su tasa dereemplazo.

1.- INTRODUCCIÓN: LOSFOCOS DE LA REFORMAPREVISIONAL Y LOSGRUPOS QUE ABORDA

La Reforma Previsional ha definidouna serie de grupos objetivo que

Gráfico 1

Cuadro 5

88

déficit de densidad de cotizaciones.Así, la Reforma busca losmecanismos para que aumentenesta densidad a través de medidasque afecten su motivación (sinoforzando su obligatoriedad, en elcaso de las boletas de honorarios)por medio de incentivos y campañasde educación previsional.

c) Aquellos que tienen una inserciónlaboral altamente inestable oprecaria. La Reforma identificadentro de este subconjunto a losjóvenes, afectados por una alta tasade cesantía (incluyendo el agravantede que las cotizaciones tempranasresultan las más productivas). Y porotro lado la Reforma identifica alsubconjunto de mujeres, ya que unaparte importante de ellas ya sea pordecisiones relacionadas con la vidafamiliar, o por un mercado laboralque las discrimina, presentan unagran inestabilidad laboral y susconsecuentes lagunas previsionales.

Aunque probablemente son loscasos demográficamente másr e p r e s e n t a t i v o s , r e s u l t aevidentemente que la realidad esmás compleja que estas trescategorías. En este caso, nos interesaocuparnos de un fenómeno ocultoen las cifras de “densidad decotización”: el de la subcotización.

La subcotización, definida como lacotización por un monto menor alq u e p o r r e m u n e r a c i ó ncorrespondería, implica la existenciade un grupo con característicascompartidas con algunos de lossegmentos ante r io rmentemencionados:

- Por un lado, es el reflejo de unainserción laboral relativamenteformal y estable.

- Por otro lado implica un actovoluntario en el que se privilegia laliquidez presente por sobre el ahorro

previsional (como losindependientes).

Sin embargo, para concretar esteacto voluntario, tanto trabajadorcomo empresario deben llegar a unacuerdo explícito y proactivamentehacer un des-ahorro previsional, encon t ra s te con e l g rupoindependiente, que hace un des-ahorro previsional pasivo (sólo ejercesu actividad, sin que en ningunap a r t e d e e l l a , s e p a r esistemáticamente parte de susingresos para la previsión).Según estimaciones de la Encuestade Protección Social (EPS) del año2006, un 13% de la poblaciónsubcotiza en el 20% (o más) de susmeses cotizados. Un 9% lo hace enun 50% (o más) de los mesescotizados.En el mundo de los trabajadoresdependiente (es decir, que han sidoempleado por más de la mitad desu vida laboral) un 15% de lapoblación subcotiza en el 20% omás de sus sueldos y un 10% lohace en el 50% o más de susingresos.Este grupo presenta el interés deque ya ha superado la primera granbarrera de entrada: están insertosen el mercado laboral formal y suscotizaciones son retenidas de formasistemática (no hay un costo detransacción asociado). Así pues, unacampaña de educación previsionalen esta población puede ser efectivasin necesidad de ser tan persistentecomo con los independientes (quehay que mantenerlos motivados paracotizar en un período largo detiempo).

2.- IDENTIFICACIÓN DEVARIABLES YSUBCONJUNTOS

Se procuró generar un modeloocupando el algoritmo de árbolesde decisión (CHAID) que explicarala tasa de subcotización (definida

presentan un serio déficit en materiade ahorro previsional, lo que almomento de jubilar implicará unfuerte deterioro en la calidad de vidade estos ciudadanos, a la vez queun importante compromiso fiscalpara poder financiar su PensiónBásica Solidaria (PBS) o su Aporte ala Pensión Solidaria (APS). En general, los diversos estudiossobre la materia muestran lacomprobación de un hecho básico:la densidad de cotizaciones o el“historial previsional” de unapersona es en esencia el reflejo desu historia laboral. Entonces, en basea este hecho se pueden distinguiresencialmente tres grupos relevantes:

a) Aquellos que tienen una historialaboral estable, en su mayoría comotrabajador dependiente, y que porlo tanto prácticamente no presentanlagunas previsionales. Serían partedel mercado laboral formal,normalmente con estudiossuperiores de alta demanda, por loque no presentarían inestabilidades.

b) Aquellos que tienen una inserciónlaboral desde el mundoindependiente, ya sea comomicroempresario o como proveedorde servicios a través de boletas dehonorario. Es un grupo que- por sunaturaleza- es laboralmente másinestable (algunos llegan a éste poruna salida involuntaria del mercadolaboral estable) y hay heterogeneidadrespecto de los niveles de educación(desde el consultor profesional alcomerciante sin educación escolarcompleta). Este grupo, si bien nopresentaría grandes diferencias (enpromedio) en los niveles deremuneración con el mundodependiente, presenta laparticularidad de que para ellos elahorro previsional es un actocompletamente voluntario, y en lagran mayoría de los casos no lodesarrollan como una prácticahabitual, presentando un importante

89o

como la proporción del número demeses en que cotiza por un montomenor, en relación al número totalde meses cotizados), considerando:

- Historia laboral: si ha sidomayoritariamente dependiente oindependiente, sector económicoen que se desempeña actualmente,ocupación actual, número detrabajos que ha tenido.

- Características demográficas: sexo,edad, zona geográfica de residencia,nivel de educación.

Como era de suponer, y ratificandolo dicho anteriormente, lascaracterísticas del tipo de inserciónlaboral resultan determinantes. Asívemos que los dependientes (vrTabla Reporte subcotización 1)tienen una menor tasa desubcotización que los dependientes.Pero como ya lo mencionamos,nuestro interés es específicamenteen el fenómeno de la subcotizaciónde los dependientes, querepresentan la mayoría de lostrabajadores encuestados.Dentro de este subconjunto seobserva que el nivel educacional(que en gran medida predice el tipode inserción laboral de lostrabajadores) es lo que marca ladiferencia en la tasa de subcotización(ver Tabla Reporte subcotización 2).Al observar estos datos podemosidentificar básicamente tres niveles:

a) Educación escolar incompleta,con una tasa de subcotización quevaría entre 17% y 15%.

b) Educación escolar completa, conuna tasa de subcotización de 12,2%.

c) Educación superior (completa oincompleta), con un 7,6% de tasade subcotización.

Sobre los trabajadores dependientescon educación escolar completa, la

siguiente variable que discriminasus niveles de subcotización es eltipo de ocupación que actualmentedesempeña, siendo los trabajostécnicos (Operaciones, operarios) yde baja calificación (no calificados,agricultura, comercio) las categoríascon peores índices (ver TablaReporte subcotización 3).Es decir, dentro de una mismacategoría, hay mercados laboralesmás proclives a este fenómeno,probablemente relacionado contrabajos con rentas más bajas omás sujetos a estacionalidades.Por ot ro lado, sobre lostrabajadores dependientes coneducación escolar incompleta, nosencontramos que la siguientevariable que define su nivel desubcotización es la región del paísdonde viven (ver Tabla Reportesubcotización 4).Es probable que la variable“región” esté definida por áreasproductivas o sectores económicosd i f e r e n c i a d o s . A s í , u n / atrabajador/a dependiente coneducación escolar incompleta deuna zona como Valparaíso oRegión Metropolitana esté másorientado al transporte o el

Tabla Reporte subcotización 2

90o

comercio, mientras que en lasregiones del Maule o del Bío Bíoestén más orientados a la industriaforestal.

3.- CONCLUSIONESPARA LAPLANIFICACIÓN YDISEÑO DECAMPAÑAS

Como se ha podido constatarb r e v e m e n t e , l a r e a l i d a deducacional, el tipo de ocupacióny la zona geográfica posiblemente

relacionado con características deltipo de actividad económicad e s a r r o l l a d a , a s í c o m ocaracterísticas demográficas comola preponderancia de zonasurbanas densamente pobladas oextensas zonas rurales (inclusofactores culturales), van dandoalgunas pistas sobre el fenómenode la subcotización.En particular si nos referimos aeducación y tipo de trabajo, lasubcotización parece ser unindicador (o estar asociado a) unainserción laboral –que si bien esrelativamente estable- también esmás precaria.Es de esperar que este tipo deaná l i s i s sea ú t i l pa ra l aplanificación e implementaciónde una campaña educacional ocomunicacional. Así, respondepreguntas esenciales sobre:

- Las principales característicasasociadas al subconjunto dedependientes que practica lasubcotización. Si bien tienen unmismo tipo de relación con eltrabajo que desempeñan, el niveleducacional no sólo es unavariable relevante que losdiferencia, sino que resulta centralpara diseñar los contenidosapropiados y diferenciados.

- Asimismo, permite identificardónde (en qué tipo de actividadesy en qué zonas del país) seencuentran los grupos en que esascampañas son más críticas yrelevantes, lo que permite haceruna adecuada planificación de losmedios comunicacionales autilizar.

1. Introduccióna Reforma Previsional promulgada el año 2008, es una reformaestructural al sistema civil de pensiones. Introduce cambiossustanciales que se pueden sintetizar en tres grandes ejes detransformación: (i) la creación de un Sistema de PensionesSolidarias (SPS) (ii) el aumento de la cobertura previsional delos grupos vulnerables: jóvenes, mujeres y trabajadoresindependientes; y (iii) el perfeccionamiento del Sistema deCapitalización Individual, aumentando su competencia,

disminuyendo sus costos y fortaleciendo el Ahorro Previsional Voluntario (APV).Uno de los cambios más importantes, introducidos en esta reforma, es el aumento dela cobertura de los beneficios no contributivos los que de manera paulatina, llegarán acubrir al 60% de la población más pobre el año 2011.La ley 20.255 estableció, en el artículo primero de las disposiciones transitorias, quedurante los dos primeros años, de la entrada en vigencia del Sistema de PensionesSolidarias, se utilizaría como mecanismo de focalización la Ficha de Protección Social.Este plazo se vence en julio del año 2010 y es el Ministerio del Trabajo y Previsión Socialel que deberá dictar un reglamento, el cual deberá establecer:• Forma de acreditar los requisitos establecidos para el otorgamiento de los beneficiosdel sistema solidario.• Forma de acreditar la composición del grupo familiar.• Instrumento(s) de focalización y procedimientos para determinar quien integra un grupofamiliar perteneciente al 60% más pobre de la población (ingreso per cápita del grupofamiliar).

L

*Ingeniera Comercial con mención en Economía y Magíster en Políticas Públicas(c) de la Universidadde Chile. Diploma in Public Policy, Harris School University of Chicago.Correo electrónico: mpena@previsionsocial.gob.cl

97o

98o

• Fijar el umbral de focalizaciónque determinará quienes integranun grupo familiar perteneciente al60% más pobre de la poblaciónde Chile.• Forma y circunstancias en quese harán efectivas las causales deextinción y suspensión de losbeneficios del sistema solidario.

El informe comienza con la revisiónde la forma en que se acreditan yverifican los requisitos para accedera los beneficios del sistema depensiones solidarias. Presenta unapropuesta para acreditar lacomposición del "grupo familiar".Posteriormente, examina la Fichade Protección Social a la luz de lascaracterísticas establecidas, parael mecanismo de focalización, enla ley 20.255. Hace propuestas deajustes que permitirían continuarcon el uso de la Ficha de ProtecciónSocial como mecanismo defocalización. Finalmente analizaalgunas complejidades asociadasa la mantención suspensión yextinción de beneficios.

2. ACREDITACIÓN DELOS REQUISITOSESTABLECIDOS PARAEL OTORGAMIENTODE LOS BENEFICIOSDEL SISTEMASOLIDARIO

La Reforma Previsional se hacecargo de la falta de informaciónconsolidada del sector previsionaly crea un Sistema de Informaciónde Datos Previsionales (SIDP) quebusca alivianar al ciudadano lapresentación de antecedentes queya están en poder de laadministración del Estado. Paraesto en el artículo 56° de la ley20.255, se faculta al Instituto dePrevisión Social (IPS) para exigir,tanto de los organismos públicoscomo de los organismos privados

del ámbito previsional o quepaguen pensiones de cualquiertipo, los datos personales y lainformación necesaria para elestablecimiento de este Sistemade Informac ión de DatosPrevisionales.El SIDP está llamado a ser elp r i n c i p a l m e c a n i s m o d eacreditación de los requisitos parael otorgamiento de los beneficiosdel sistema solidario.Actualmente el sistema se divideen tres módulos:

Módulo de Elegibilidad

Contiene los modelos de datos,los procedimientos, reglas de cargay validación de la información quedetermina la condición deelegibilidad de un potencialsolicitante a los beneficios delSistema de Pensiones Solidarias.

Módulo de Atención yConcesión

Contiene los elementos del FrontOffice que permite la tramitaciónde los beneficios dentro del marcode la plataforma de atencióndefinida, desde la gestión de lasolicitud de los beneficios, hastala resolución de pago. Además, seencarga de aplicar las reglas derevisión, suspensión y extinción debeneficios.

Módulo de Pago

Se encarga de materializar elproceso de pago derivado de losbeneficios, incluyendo fechas,haberes y descuentos quecorrespondan al cliente, quefinalmente se dispone en las plazasde pago correspondientes.El Sistema de Datos Previsionalespermite la verificación de requisitoscon las siguientes instituciones:• Con el Servicio de Registro Civile Identificación, la informaciónreferente a fechas de nacimiento,roles únicos nacionales ynacionalidades de los eventualesbeneficiarios del Sistema dePensiones Solidarias.• Con el Ministerio de Planificación,la información disponible en el• Registro de Información Social",a que se refiere el decreto supremoNº 291, del año 2006, de dichoMinisterio.• Con la Caja de Previsión de laDefensa Nacional y a la Direcciónde Previsión de Carabineros deChile, la identificación de suspensionados.• Con el Ministerio del Interior, lainformación respecto de losbeneficiarios de pensiones degracia, conforme a lo dispuesto enla ley Nº 18.056.• Con la Policía de Investigaciones,la información para acreditar elcumplimiento de los requisitos deresidencia, a que se refieren lasletras c) de los artículos 3º y 16 dela ley Nº 20.255.Si bien, el Instituto de Previsión

Social puederequerir a laPolicía deInvestigacionesde Chile lainformación queésta registre,sobre entradas ysalidas delterritorio de laRepública deChile, de loseventuales

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1 Boletín Nº 4.742-13

beneficiarios, actualmente no secuenta con los registros de estainformación, por lo que a travésdel reglamento del Sistema dePensiones Solidarias, se hapermitido que este requisito seacredite, a través de unadeclaración que debe serpresentada junto a la solicitud delbeneficio correspondiente.Es urgente diseñar e implementarun registro que permita verificarcon el cumplimiento del requisitoestablecido en la letra C del artículo3 de la ley 20.255.• Con el Ministerio de Justicia, losdatos necesarios para precisar si elpotencial beneficiario estuvocomprendido en la definición deexiliado, a que se refiere la letra a)del artículo 2º de la ley Nº 18.994,y si fue registrado por la OficinaNacional de Retorno, y el tiempoen que permaneció por esa causaen el extranjero.• Con el Ministerio de RelacionesExteriores, los datos que tengadisponible para determinar lacircunstancia por la cual el potencialbeneficiario estuvo en el extranjero.• Con las Administradoras deFondos de Pensiones, Compañíasde Seguros, Mutualidades deEmpleadores a que se refiere la leyNº 16.744 y al Instituto deSeguridad Laboral, la informaciónnecesaria para determinar el montode los eventuales beneficios• Con las Administradoras deFondos de Pensiones y el IPS, losperíodos cotizados.• Con el Instituto de PrevisiónSocial, la información de quedisponga respecto de loseventuales beneficiarios en cuantosean imponentes o pensionadosde alguno de los regímenesprevisionales de las Ex Cajas dePrevisión y del Ex Servicio de SeguroSocial, o reciban alguna pensiónde las señaladas en el artículo 36

de la ley Nº 20.255.• Con las Comisiones Médicas deInvalidez o Comisión Médica,Preventiva e Invalidez, segúncorresponda, el respectivodictamen que acredite de la calidadde inválido.• Con el Servicio de ImpuestosInternos: la información tributariade los contribuyentes.

3. ACREDITACIÓN DELA COMPOSICIÓN DELGRUPO FAMILIAR

Actualmente, como se utiliza elpuntaje de la Ficha de ProtecciónSocial (FPS) como mecanismo defocalización, la composición del"grupo familiar" empleada en elcálculo de ese puntaje es la queésta registra, sin embargo, elconcepto de "familia" utilizado enla Ficha de Protección Social no secorresponde con lo que, según laley 20.255, dice que debeentenderse por "grupo familiar".Como antecedente al temaseñalaremos que cuando sediscutió la Ley N°20.2551 y se optópor el concepto de "grupofamiliar" y no de "familia" comotradicionalmente se ha entendidoen la encuesta CASEN o en la Fichade Protección Social, lo que sebuscaba era resguardar laautonomía económica del adultomayor en la vejez y la operatividaddel criterio para una mejor y másrápida entrega de los beneficios.La composición permisible delgrupo familiar, según la Ley 20.255,es: el eventual beneficiario; sucónyuge; sus hijos menores de 18años de edad, y los hijos mayoresde 18 pero menores de 24 años,que sean estudiantes de cursosregulares de enseñanza básica,media técnica o superior. Sinembargo, se permite solicitarexclusiones e inclusiones de

miembros al grupo familiar. Enefecto, el inciso tercero del artículo4 de la ley 20.255, faculta aleventual beneficiario para solicitarque no sean considerados en sugrupo familiar las personasseñaladas en el inciso primero,cuando no compartan con éste elpresupuesto familiar.Además la ley permite que eleventual beneficiario solicite quesean considerados en su grupofamiliar, cuando compartan con élel presupuesto familiar, la madreo el padre de sus hijos, cuandoéste no tiene la calidad de cónyuge;sus hijos inválidos, mayores dedieciocho años y menores desesenta y cinco; y sus padresmayores de sesenta y cinco años.La solicitud de inclusión comomiembro del grupo familiar de loshijos inválidos y de los padresmayores de 65 años seráconsiderada sólo cuando estos nopuedan acceder a los beneficiosdel sistema solidario por no cumplircon el requisito de residencia.

La inclusión o exclusión depersonas del grupo familiar se debeamparar en el criterio de compartiro no el presupuesto familiar, sinembargo, la ley no define que seentiende por "compartir presupuestofamiliar".

3.1 PROPUESTA PARAACREDITAR LACOMPOSICIÓN DELGRUPO FAMILIAR

Como la ley señala que el grupofamiliar a considerar es el que tieneel eventual beneficiar io almomento de la solicitud delbeneficio, se propone hacer ellevantamiento de la composicióndel grupo famil iar en esemomento. Esto significaría incluiren el formulario de solicitud, una

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o

declaración de la composición delgrupo familiar, la que deberíaacotar las posibilidades de vínculoa las señaladas en la Ley. De lamisma manera la solicitud deinclusión o exclusión de personasen el grupo familiar tambiéndebería ser requerida en esemomento.

Para acreditación del requisito"compartir presupuesto familiar"se propone cotejar la presencia deaquellas personas identificadascomo miembros del grupo familiar

en la solicitud, con los reportadosen el módulo de identificación delgrupo familiar de la FPS. Si laspersonas no están registradas, enel módulo de identificación delgrupo familiar de la FPS, y sequieren incluir se deberá pedir unaactualización de FPS, lo mismo sise encuentran registradas y sequieren excluir.Dado que en la FPS sólo se registra

el parentesco de cada integrantede la familia en relación al jefe defamilia, y no identifica los "gruposfamiliares" al interior de la familia,la identificación del grupo familiaral momento de la solicitud,permitirá hacer esta distinciónintrafamiliar. Además se cumplirácon lo que dice la ley, respecto aque sea considerado el grupofamiliar del eventual beneficiarioal momento de la solicitud, adiferencia de lo que sería si seutilizara la información de la FPSque no necesariamente coincide

con el momento de la solicitud.Cuando se encuesta a las personas,para acceder a beneficios nocontributivos, hay incentivos paraque distorsionen la informaciónque entregan de manera dehacerse más elegibles, por lo quec o n t r a s t a r c o n d a t o sadministrativos, la informaciónauto reportada, se vuelveimprescindible. Al respecto se

p ro p o n e n l a s s i g u i e n t e svalidaciones internas:

Grupo Familiar• Cotejar, cuando corresponda, losvínculos de los miembros del grupofamiliar, con la información delRegistro Civil.• Cotejar información con SIAGF.• Actualizaciones automáticas dela composición del grupo familiarpor muerte de alguno de susmiembros o por cambio de edada 25 años de los hijos.• Verificar periódicamente si haypersonas registradas en más de ungrupo familiar.Hijos inválidos mayores de 18 ymenores de 65.• Cotejar con la información delSIDP: tienen que haber postuladoy cumplir con todos los requisitossalvo el de residencia.Padres mayores de 65 años.

4. FOCALIZACIÓN

La ley 20.255 establece que paraser beneficiario del Sistema dePensiones Solidarias, entre otrosrequisitos, se debe integrar ungrupo familiar perteneciente al60% más pobre de la poblaciónde Chile. Determinar lo anteriorpresenta al menos tres desafíos:definir que se entenderá porpobreza, cómo se medirá ésta ycómo se fijará el umbral señalado.

La pobreza es una medida delbienestar y definirla significaestablecer las variables que se vana usar para identificarla.

En Chile, tradicionalmente, se hadefinido la pobreza en función delos ingresos de los hogares. Lametodología para medir la,compara los ingresos del hogarcon el costo de una canasta desatisfacción de necesidades básicas(CSNB) que contiene bienes yservicios valorados a precio de

Los hogares sonconsiderados pobrescuando tienen un ingresoper cápita inferior a 2veces el valor de unaCSNB, en la zona urbana,y a 1.75 veces, en la zonarural. Las medidas antesseñaladas correspondena la línea de la pobrezaurbana y ruralrespectivamente.

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o

mercado. Los hogares sonconsiderados pobres cuandotienen un ingreso per cápitainferior a 2 veces el valor de unaCSNB, en la zona urbana, y a 1.75veces, en la zona rural. Las medidasantes señaladas corresponden a lalínea de la pobreza urbana y ruralrespectivamente.

A pesar de que la metodologíaantes presentada ha s idocuestionada en varios aspectos;especialmente: por su rigidez parareflejar los cambios en los patronesde las necesidades de la personasa lo largo del tiempo; por elprocedimiento con el que seconstruye la canasta básica denecesidades; y porque no reconoceni las economías de escala, ni lasdistintas necesidades que puedendarse al interior de un hogar, éstaha sido utilizada desde el año1987, principalmente porque esfácil de comprender, permitecotejar la evolución de la pobrezaa través del tiempo y porque esfácil identificar a las familias y/opersonas pobres.

La ley 20.255, al establecer comorequis ito que el potencialbeneficiario integre un grupofamiliar perteneciente al 60% máspobre de la población, cambia elenfoque con el que se ha medidola pobreza, ya que para poderverificar éste requisito seránecesario ordenar a la poblaciónen esos términos. Esto significapasar de un enfoque absoluto,donde hay un nivel que demarcala cantidad de renta paraconsiderar que una persona es ono pobre, a uno relativo, donde lapobreza es una situación respectode otros, y que por lo tanto, puedevariar, por ejemplo con cambiosen la distribución del ingreso ocambios en el ingreso total.

En las últimas décadas ha habido

una evolución de lo que seentiende por pobreza. El tradicionalconcepto basado en la insuficienciade recursos para adquirir lo queuna persona necesita, se haampliado incorporando nuevasdimensiones. Este cambio en lamirada a la pobreza, se refleja enla evolución que han tenido lasdefiniciones que se han dado deésta:

El año 1990 el Banco Mundial serefería a la pobreza como "laincapacidad para alcanzar un nivelde vida mínimo". La CEPAL, porotro lado, en 1997, señalaba que"una persona es considerada pobresi él o ella no tiene acceso (o noposee la capacidad para acceder)a un paquete de bienes, serviciosy d e re c h o s e s t a b l e c i d o snormativamente"; posteriormente;el año 2000, manifestaba que "lanoción de pobreza expresasituaciones de carencia de recursoseconómicos o de condiciones devida que la sociedad considerabásicos de acuerdo con normassociales de referencia que reflejanderechos sociales mínimos yobjetivos públicos. Estas normasse expresan en términos tantoabsolutos como relativos, y sonvariables en el tiempo y losdiferentes espacios nacionales". Elaño 2003 decía que la pobrezadebe ser entendida como "elresultado de un proceso social yeconómico -con componentesculturales y políticos- en el cual laspersonas y los hogares seencuentran privados de activos yoportunidades esenciales pordiferentes causas y procesos, tantode carácter individual comocolectivo, lo que le otorga uncarácter multidimensional".

Esta nueva manera de entender lapobreza ha hecho que seincorporen en su medición, ademásde los ingresos, otros aspectos

relacionados con derechos sociales.Un ejemplo es la recientemetodología para la mediciónmultidimensional de la pobrezaelaborada por México, la queincorpora indicadores de rezagoeducativo, acceso a los serviciosde salud, acceso a la seguridadsocial, calidad y espacios de lavivienda, servicios básicos de lavivienda, acceso a la alimentación,el ingreso corriente per cápita y elgrado de cohesión social .

4.1.POBREZA:DEFINICIÓNE IDENTIFICACIÓN

¿Qué concepto de pobrezautilizar?. La Ley 20.255 no señala,al menos explícitamente, quédefinición de pobreza utilizar. Loúnico que dice es que paradeterminar s i e l eventualbeneficiario integra un grupofamiliar perteneciente al 60% máspobre de la población de Chile, alo menos, debe ser considerado elingreso per cápita del grupofamiliar. Lo anterior significa queésta debería ser una de las variablesa tener en cuenta como indicadordel nivel de vida o bienestar de losgrupos familiares, pero nonecesariamente tendría que ser laúnica.

La ley 20.255, estableció, que demanera transitoria, se utilizaríacomo instrumento técnico defocalización la Ficha de ProtecciónSocial, esto ha significado, en lapráctica, que en vez de identificara los más pobres se ha identificadoa los más vulnerables. La diferenciaentre pobreza y vulnerabilidadradica en que la pobreza es unamedida ex post del bienestar deun hogar o de su capacidad desatisfacer necesidades presentes(Moser, 1998), en cambio lavulnerabilidad es una medida queidentifica la incapacidad de un

102

o

hogar de mejorar su situación debienestar o de impedir su deterioro,refleja una situación potencial.

Según MIDEPLAN2, responsablesde la elaboración conceptual dela Ficha de Protección Social, lavulnerabilidad "se entiende comoel riesgo de estar en situación depobreza y abarca tanto a loshogares que actualmente están enese estado, como a los que puedenestarlo en el futuro. Se trata de unconcepto más dinámico y amplio,destinado a identificar, no sólo agrupos familiares pobres, o quesin serlo pueden ser vulnerables,sino además, a los miembros dela familia que viven las mayoresfragilidades, como son los niños yniñas, los adultos mayores, laspersonas discapacitadas, lasmadres adolescentes, las mujeresjefas de hogar". Es un conceptoque "permite dar cuenta de unanoción dinámica de la pobreza,como una condición presente opotencial y, al mismo tiempo,entrega una mejor caracterizaciónde la pobreza "dura", de aquelloshogares que sistemáticamentemantienen niveles de ingreso pordebajo de la línea de pobreza"Entonces, bajo la perspectiva dela Ficha de Protección Social, elconcepto de vulnerabil idadcontiene al de pobreza.

¿Cómo vamos a identificar a lospobres?. En Chile, para distinguiren qué hogares se debe privilegiarel gasto social, se utiliza el PuntajeFicha de Protección Social. A travésde él se identifica, selecciona yprioriza a las familias másvulnerables para que accedan adeterminados programas sociales,considerando básicamente susnecesidades como grupo familiary los recursos actuales y potencialescon que cuentan.

Este puntaje se calcula en base ala información recogida en la Fichade Protección Social que contienepreguntas que se pueden agruparen tres tipos de categorías - aquellasrelacionadas con los recursoseconómicos del hogar; las que

miden necesidades del hogar; y lasrelacionadas con los riesgoseconómicos que enfrentan loshogares- organizadas en seismódulos temáticos: identificacióndel grupo familiar, salud, educación,situación ocupacional, ingresos yvivienda, más uno de localización.

La unidad de análisis de esteinstrumento es la familia, definidacomo aquellas personas que vivenjuntas y tienen intención de seguirhaciéndolo, tengan o no vínculode parentesco, y que compartanun presupuesto común.

Como ya se mencionó la Ficha deProtección Social identifica a lasfamilias bajo el concepto devulnerabilidad, entendida como elriesgo de estar en pobreza. Lointeresante y coincidente con loestablecido en la ley 20.255 es quepara medirla considera el nivel deingresos de las familias.

Los componentes para el cálculodel Puntaje de la Ficha de ProtecciónSocial de la familia (PFPSf) son:1.- Capacidad generadora de

Ingresos (CGIf): Esta es unaestimación del ingreso que unindividuo obtendría en elmercado laboral condicional aun conjunto de característicasobservables asociadas a él(capital humano, edad, sexo,

etnia, territoriales). Se estimapara todos los miembros de lafamilia que se encuentran encondiciones de generarlo y sesuma para obtener la capacidadde generar ingresos de lafamilia.

Una consideración en estepunto es que el modelo decálculo no considera capacidadde generar ingresos, aúnc u a n d o p u e d a n e s t a rt r a b a j a n d o , a g r u p o sconsiderados vulnerables como:estudiantes; menores de 15años; adultos mayores de 60años, en el caso de lasmujeres,y mayores de 65 años,en el caso de los hombres;mujeres embarazadas; mujeresmadres de niños menores de 2años; discapacitados (aexcepción de quienes seanautovalentes) y a aquellaspersonas que cuidan postradosal interior del hogar.

2.- Ingresos declarados (IDf): Estoscorresponden a ingresosdeclarados, es decir aquellosingresos que las familias auto-declaran generar en laactualidad, y que provienenmayoritariamente de la(as)ocupación(es) en el mercadodel trabajo.

3.- Ingresos permanentes (IPf):Corresponden a los ingresospermanentes de la familia, queson 100% verificables, talescomo jubilaciones, pensiones,montepíos y aquellos subsidiosque son estables.

4.- Indice de necesidades (INf):Este índice permite ajustar elingreso de manera de reconocer

PFPSf = [(CGIf x 90% + (IDf x 10%)] + [IPf]

INf

2 Ministerio de Planificación y Cooperación.

103

o

el mayor costo asociado a cubrirlas necesidades de ciertosgrupos específicos que estánestrechamente relacionados ala vulnerabilidad, tales como:niños menores de 6 años,adultos mayores, discapacitadosno autovalentes y familias"monoparentales".

Finalmente, el puntaje obtenido(PFPSf) se transforma a una escalafinal que comienza en los 2.072puntos y no tiene cota superior.Cabe señalar que el PFPSf se actualizaa través de dos modalidades: demanera automática cuando elsistema arroja antecedentes defallecimiento de personas o cambiosde edad; y por solicitud de cambiode antecedentes por parte delinteresado.Esta revisión nos ha mostrado quela medición de vulnerabilidad, quecontiene al concepto pobreza,considera en su fórmula de cálculoel nivel de ingresos de las familias.

4.2.FICHA DEPROTECCIÓN SOCIALCOMO MECANISMODE FOCALIZACIÓN

¿Se podría usar el Puntaje Ficha deProtección para identificar a unpotencial beneficiario del sistemade pensiones solidarias?. Comomencionáramos, actualmente seestá usando como mecanismo defocalización la FPS, sin embargo,la revisión de las características deeste instrumento, realizada en lospárrafos anteriores, nos da lucesde que existen diferencias quealejan la posibil idad de suutilización tal cual como esta hoyen día.El primer reparo lo podemos hacera la unidad de análisis utilizada:"familia" versus "grupo familiar".Como vimos la FPS utiliza elconcepto de "familia" entendidacomo aquellas personas que viven

juntas y tienen intención de seguirhaciéndolo, tengan o no vínculode parentesco, y que compartanun presupuesto común; encambio, la ley 20.255 se refiere a" g r u p o f a m i l i a r " c u y acomposición es: el eventualbeneficiario; su cónyuge; sus hijosmenores de 18 años de edad, ylos hijos mayores de 18 peromenores de veinticuatro años,que sean estudiantes de cursosregulares de enseñanza básica,media técnica o superior.

En la FPS sólo se registra elparentesco de cada integrante dela familia en relación al jefe defamilia, no identifica los "gruposfamiliares" al interior de la familia.

Una segunda consideración laconstituye el concepto y mediciónde la pobreza. El método paramedir la pobreza va a estardirectamente relacionado con elconcepto de pobreza que seutilice, y como ya se mencionó,lamentablemente la ley 20.255 noseñala, al menos explícitamente,que definición de pobreza utilizar.Lo único que dice, es que por lomenos debe ser considerado elingreso, por lo tanto, éste es unode los aspectos que abarca elconcepto de pobreza que deberíaestar incluido en el indicador querequerimos para identificar a laspersonas que serán consideradaspobres.

En la revisión del indicador PFPSfvimos que éste mide vulnerabilidad,que es un concepto que contieneal de pobreza, y que para sumedición considera los ingresos delas familias. En efecto su fórmulade cálculo considera: la capacidadgeneradora de ingresos (CGIf), losingresos declarados (IDf) y losingresos permanentes (IPf). Sinembargo, al revisar la fórmula decálculo o modelo de cálculo del

indicador PFPSf genera ciertaaprensión.

Primero podemos observar que hayuna coincidencia entre los gruposa los cuales no se les consideracapacidad de generar ingresos[personas entre 15 y 24 años,cuando estén estudiando comoactividad principal; adultos mayores(mujeres ≥ 60 y hombres 65 años);d iscapaci tados] y los quecomponen el "grupo familiar"establecido en la ley. Lo anteriorunido a la importancia que tieneel componente CGf- 90% frentea un 10% que tienen los ingresosdeclarados - puede resultar quepor construcción, los puntajes delos grupos familiares de lospotenciales beneficiarios siempresean bajos.

Un segundo elemento del modelo,que contribuiría a que los puntajesde los "grupos familiares", de lospotenciales beneficiarios, seanbajos, es la poca ponderación(10%) que tienen los IDf. Estosingresos declarados correspondena aquellos en que las familias auto-declaran generar en la actualidad,y que provienen mayoritariamentede la(as) ocupación(es) en elmercado del trabajo. Una razóndada para explicar la bajaponderación de los IDf es que estecomponente representa unasituación de corto plazo de lasfamilias, sin embargo una de lascaracterísticas de los ingresos de losadultos mayores y discapacitadoses ese componente temporal.

El que el modelo de cálculo noasigne capacidad generadora deingresos a los hombres mayores de65, a las mujeres mayores de 60 ya los discapacitados, reconociendoen ellos la desventaja que tienenpara obtener un ingreso en elmercado laboral, no significa queellos no participen en el mercado

104

del trabajo. No medirlos o asignarlesuna ponderación muy baja a susingresos corrientes hace que no serepresenten bien los ingresosfamiliares en el cálculo del PFPSf.Los gráficos que se presentan acontinuación evidencian que síexiste participación laboral de estosgrupos.

El tercer elemento od i m e n s i ó n q u econsidera modelo decálculo son los IPf, queconsidera aquellos

ingresos permanentes y 100%verificables, tales como jubilaciones,pensiones, montepíos y aquellossubsidios que son estables.

Una cuarta dimensión del modelode cálculo del índice PFPSf, es el denecesidades, INf, el cual corrige losingresos de manera de que reflejen

las necesidades diferenciadas delas familias. Las correccionesconsideradas para el cálculo delPFPSf se hacen en el caso de:

- Familias con presencia de niñosmenores de 6 años- Familias con presencia de AdultosMayores- Familias con presencia deDiscapacitados no autovalentes.- Familias "monoparentales": 1adulto + niños

Al revisar las dimensionesconsideradas para medir lavulnerabilidad y teniendo en cuentaque es medida según el nivel deingresos, se sugiere que tambiénsean considerados los activos físicosy financieros que posean las familias,ya que éstos son una fuente deingresos que dan cuenta de unamejor capacidad para enfrentar

contingencias, especialmente paraaquellas personas que se hanretirado del mercado del trabajo.El no incorporar los activos físicosy financieros significaría que losingresos de ciertos grupos familiaresno estén bien representados y porlo tanto no reflejen su verdaderavulnerabilidad.

Para concluir, según el análisis realizado,si se quisiera continuar usando el seríanecesario hacer algunos ajustes a lafórmula de cálculo:

105

o

6.MANTENCIÓN,SUSPENSIÓN YEXTINCIÓN DEBENEFICIOS

Al igual que para la concesión delos beneficios del Sistema dePensiones Solidarias, la verificaciónde l o s requ i s i t o s re caeprincipalmente en el SIDP. Lacomplejidad introducida, con lareforma al sistema de pensiones,es que muchos de los requisitosdeben ser permanentementereevaluados y por lo tanto tambiénlo se rán la mantenc ión ,suspensión, restitución y extinciónde los beneficios. Una personaque en un momento del tiempocalifica como sujeto de algúnbeneficio del sistema de pensionessolidarias puede no hacerlo enotro. La suspensión o extinción debeneficios adquiridos puede sercomplejo especialmente por lascaracterísticas de las personas alas que van dirigidos los beneficiosdel sistema de pensiones solidarias.Para aminorar los problemas quepuede generar esta situación, nosólo será fundamental contar conprocedimientos automatizadosque aseguren la precisión yfiabilidad del sistema, sino tambiénque las expectativas de lospotenciales beneficiarios esténalineadas con las características

Se debería seguir el mismoprocedimiento usado paraestablecer los umbrales de cortenacionales del que permiten laidentificación las familias másvulnerables. Este procedimientoconsiste en simular, con lainformación que se recoge através de ésta encuesta, los queobtendría cada "grupo familiar"y posteriormente ordenarlos demenor a mayor para determinarqué valor representa a losd i s t i n t o s n i v e l e s d evulnerabilidad. Lo anterior unavez que se ha ajustado el modelode cá lcu lo, y usando lacompos ic ión de l "grupofamiliar" señalada en la ley. Estosumbrales serían actualizadossegún la per iodic idad delevantamiento de la encuestaCASEN.Actualmente los puntajes de cortecalculados por MIDEPLAN son:

• Ajustar la composición de la"familia" para que se ajuste a ladefinición de "grupo familiar"estipulada en la Ley 20.255;• Ajustar la ponderación usadapara medir de los ingresosdeclarados, especialmente deaquellos individuos a los que, porser considerados comovulnerables, se les asigna =0;• Ajustar las dimensiones usadaspara medir el nivel de ingresos,concretamente se sugiere que seaincorporada a la medición losactivos físicos y financieros.

5.ESTABLECIMIENTODE UMBRALES

Uti l izando la Encuesta deCaracterización Socioeconómica(CASEN) cuya muestra esrepresentativa a nivel nacional,regional, urbano, rural y comunal.

DECIL PFPSf CASEN 2003 MIN PFPSf MAX PFPSfI 2.072 6.035

II 6.036 8.500

III 8.501 10.320

IV 10.321 11.734

V 11.735 12.666

VI 12.667 13.484

VII 13.485 14.236

VIII 14.237 14.557

IX 14.558 14.597

X 14.598 16.316

106

o

de los beneficios, es decir, queéstos conozcan desde el principiola forma y circunstancias en quese hacen efectivas las causales desuspensión y ext inción debeneficios.

Por otro lado, la verificación derequisitos, a través de un sistemade información como el SIDP,supone que se cuenta con lainformación para hacer lasverificaciones, lo cual, como vimoscon el requisito de residencia, nosiempre es así. Ahora bien, loante r io r e s un p rob lematransitorio, ya que un buen plande trabajo para diseñar eimplementar una base de datosque contenga esa información losoluciona, pero, como veremos acontinuación, no siempre será tanfácil. La pensión básica solidariay el aporte previsional solidario deinva l idez , son benef i c io scompatibles con los ingresosobtenidos en el mercado laboral.En efecto, la ley establece unaserie de reglas asociadas al montodel ingreso y el tiempo durante elcual éste se percibe, para irreduciendo, paulatinamente, losmontos de los beneficios nocontributivos.

Lo anterior constituye un granavance respecto a las PASIS deinvalidez que suspendía el beneficiocuando se adquiría la calidad detrabajador. Sin embargo, laverificación de los requisitos parala disminución, suspensión yrestitución de estos beneficios,impone un gran desafío al SIDP,no sólo por la dificultad que puedeser el diseño de sistemas queautomaticen estos cálculos, sinopor la complejidad y dinámica dela información de ingresos yparticipación del mercado laboralque se necesita. En la práctica losrequisitos serán verificados sólopara aquellos de los que se tenga

información administrat ivaquedando fuera, por ejemplo, losque ejercen actividades informales.Esto significará que para lospotenciales beneficiarios delsistema de pensiones de invalidezexistirán incentivos para lainformalidad, ya que ahí no seránreevaluados.

7.REFLEXIONESFINALES

No cabe duda que SIDP es unelemento indispensable para elbuen funcionamiento del Sistemade Pensiones Solidarias. El SIDP nosólo tiene la función de facilitar lostrámites que los ciudadanos tienenque hacer para acceder losbeneficios del Sistema de PensionesSolidarias, sino que también es unaherramienta llamada a contribuira la precisión y fiabilidad de losp ro c e s o s d e c o n c e s i ó n ,mantención, suspensión y extinciónde beneficios.

Actualmente e l S IDP estáfuncionando parcialmente porqueaún no cuenta con toda lainformación necesaria para verificarlos requisitos que establece la ley.Uno de los aspectos más urgentesse refiere a la información necesariapara la acreditación de laresidencia. Al respecto se sugiereelaborar un plan de trabajo parael diseño e implementación de unregistro que permita verificar elcumplimiento de los requisitos deresidencia y permanencia en el país.Esto no sólo para ir avanzado demanera concreta en la creación deéste registro, sino también paratener certeza respecto de cuándose va a contar con ésta informacióny poder establecer las medidastransitorias y determinar el tiempoque éstas durarán. También sepodría trabajar con el Servicio deRegistro Civil e Identificación, para

que además de la información paraverificar fechas de nacimiento, rolesúnicos nacionales y nacionalidades,se avance en la automatización dela identificación de los vínculosfamiliares de los integrantes de los"grupos familiares" cuandocorresponda.

Una de las dificultades que haypara acreditar la composición delgrupo familiar, es que la inclusióno exclusión de personas, se debeamparar en el criterio de compartiro no el presupuesto familiar, sinembargo, la ley no define que seent i ende por "compar t i rpresupuesto familiar". Para zanjaresta situación, y dado que la FPSrecoge la composición familiarusando como uno de los criteriosel "presupuesto común dealimentación", se propone, parala acreditación de este requisito,cotejar la presencia de aquellaspersonas identificadas comomiembros del grupo familiar en lasolicitud del beneficio, con losreportados en el módulo deidentificación del grupo familiarde la FPS. Si las personas no estánregistradas, en el módulo deidentificación del grupo familiarde la FPS, y se quieren incluir sedeberá pedir una actualización deFPS. Para poder hacer estacomparación sería necesario incluiren el formulario de solicitud, unadeclaración de la composición delgrupo familiar, la que debieraacotar las posibilidades de vínculoa las señaladas en la Ley.

Otro aspecto que se debeconsiderar, en la acreditación dela composición del grupo familiar,es que no existan personas en másde un grupo familiar. Para asegurarque eso no suceda, se deberáconsiderar la mantención de unabase de datos que contenga elregistro actualizado de todos los"grupos familiares" con mallas de

107

o

val idación que revisen esasituación.

Respecto a la focalización de losbeneficios del sistema de pensionessolidarias, la ley establece, entreotros requisitos, que se debeintegrar un grupo famil iarperteneciente al 60% más pobrede la población de Chile. Demanera transitoria, para acreditarla condición antes señalada, se estáutilizando la Ficha de Protección;p r inc ipa l in s t rumento defocalización del gasto social enChile; que a primera vista, pareceno ser compatible con los criteriosque la ley señala que deben serconsiderados para la construccióndel instrumento de focalización.Sin embargo, una revisión acabadade la FPS y de los conceptos conque fue construida, permiteapreciar que con algunos ajustesen la fórmula de cálculo y con elapoyo de datos administrativos, sípodría ser utilizada. Como serevisó, el problema para suutilización no es ni el concepto devulnerabilidad, ni las dimensionesutilizadas para medirla, sino elmodelo de cálculo, que haría quelos ingresos de las familias no esténbien representados, y la unidad deanálisis utilizada (familia, en vezde grupo familiar) que difiere dela establecida en la ley. Entoncesse podría seguir utilizando la FPSpero habría que:

• Ajustar la composición de la"familia" para que se ajuste a ladefinición de "grupo familiar"estipulada en la Ley 20.255;

• Ajustar la ponderación usadapara medir de los ingresosdeclarados, especialmente deaquellos individuos a los que, porser considerados como vulnerables,se les asigna =0; y

• Ajustar las dimensiones usadas

para medir el nivel de ingresos,concretamente se sugiere que seaincorporada a la medición losactivos físicos y financieros.

Ahora bien, la FPS, es unaencuesta, y cuando se encuesta alas personas para acceder abeneficios no contributivos, hayincentivos para distorsionar lainformación que entregan demanera de hacerse más elegibles,por lo que, contrastar con datosadministrativos la informaciónautoreportada, se vo lveráimprescindible. Para esto la leycontempló la creación del SIDP.

Se propone, que para disminuir losefectos que puede tener el queuna persona que en un momentodel tiempo califica como sujeto dealgún beneficio del sistema depensiones solidarias puede nohacerlo en otro; se implementeuna estrategia de información quealinee las expectativas de losbeneficiarios con las característicasde los beneficios.

El Sistema de Pensiones Solidariasde invalidez contempla una seriede reglas asociadas al monto delingreso y el tiempo durante cualéste se percibe, para ir reduciendo,paulatinamente, los montos de losbeneficios no contributivos. Estosupone el conocimiento deingresos y participación delme rcado l abo ra l de l o sbeneficiarios, lo que no siempre esposible. En la práctica los requisitosserán verificados sólo para aquellosde los que se tenga informaciónadministrativa quedando fuera, porejemplo, los que ejercen actividadesinformales. Esto significará quepara los potenciales beneficiariosdel sistema de pensiones deinvalidez existirán incentivos parala informalidad, ya que ahí no seránreevaluados. Se sugiere monitorearesta situación para evaluar si hay

impacto en la informalidad de estegrupo de beneficiarios.

Análisis de las características de losindependientes que afectan su relacióncon la previsión social a partir del análisisde diversos tipos de fuentes

Por Juan Jiménez* y Carolina Catalán**

* Sociólogo Universidad de Chile. Correo electrónico: jjimenez@previsionsocial.gob.cl** Psicóloga, Universidad Católica. Diplomada en Gestión de Empresas, Universidad de Chile. Correoelectrónico: ccatalan@previsionsocial.gob.cl

1. Introducciónos trabajadores independientes representan uno de losdesafíos de mayor importancia para el sistema previsionaly para la Reforma en particular. Esto se debe a que estetipo de trabajadores, que representa un porcentaje importantede la fuerza de trabajo, tiene tasas de cotización muy bajas–y bastante inferiores a las de la fuerza de trabajo asalariado.Es por ello, que el Consejo Asesor Presidencial para laReforma Previsional estableció como objetivo esencial,

incentivar la cotización de estos trabajadores, y la Ley de Reforma Previsional Nº 20.255establece para un grupo particular de ellos –aquellos trabajadores afectos al Artículo 42N° 2 de la Ley de Renta-, la cotización obligatoria1. La Reforma Previsional, en general,intenta igualar los derechos y obligaciones de los trabajadores independientes en comparacióncon los trabajadores dependientes. Con la Reforma, los trabajadores independientes,tienen acceso a todos los beneficios del sistema de pensiones solidarias, a la asignaciónfamiliar, así como también podrán afiliarse a Cajas de Compensación. Además, tendránacceso a la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales2.

105

L

1 Es importante hacer notar que esta obligación es gradual. Desde el año 2012 al 2014 estos

independientes cotizarán, a menos que declaren expresamente que no desean hacerlo, por

porcentajes crecientes de sus ingresos. A partir del año 2015 cotizar será obligatorio para todos

estos independientes, y a partir del 2018 se agregaría la obligación de cotizar para salud.2 Sin embargo, esta intención sigue siendo limitada. Esta equiparación entre trabajadores

independientes y dependientes ocurre fundamentalmente en relación a sólo un grupo de

independientes: un segmento importante de ellos no está incluido en la obligación de cotizar.

106o

Dada la importancia que tienenpara el sistema laboral lostrabajadores independientes,real izar un anál is is de lainformación existente sobre susituación, actitudes yrelación con la previsiónes de suyo relevante. Espor ello, que en este textos e d e s a r ro l l a u n acaracterización de losi ndepend i en te s enrelación a la previsiónsocial con miras a lageneración de propuestasde Política Pública quep ro m u e v a n m a y o rseguridad en la terceraedad, así como también,a establecer algunas delas preguntas centralesque serían relevantes deresponder para lograr darmayor seguridad de losindepend ientes . Enparticular, nos interesaanalizar cómo lograr quese alineen la actual situación yactitudes de los independientescon las propuestas de la Reformay con la previsión social en general,de manera de lograr una mayorparticipación de los independientesen el sistema3.Hay dos tareas introductorias queson necesarias desarrollar antesde plantear el anális is deindependientes. La primera es enrelación al concepto de trabajadorindependiente. Aún cuando engeneral hay un acuerdo sobrequiénes son los independientes,hay diversos grupos que tienen unarelación más difusa con éstos, y porlo tanto se requiere en primer lugar

delimitar el concepto para lospropósitos de nuestro estudio. Lasegunda tarea, es entregar unacaracterización de la situación delos independientes como segmento,

y de cómo este tipo de trabajadoresse integran en el contexto generaldel mercado laboral en Chile.

1.1 El trabajadorindependiente: Unconcepto con límitesdifusos

El concepto de trabajadorindependiente a primera vista esrelativamente claro y bien definido.Pero, como muchos otrosconceptos, existen diversosproblemas y disyuntivas en aspectosespecíficos y concretos de ladefinición, que dejan sus límitesdifusos, con grupos sobre los cuales

su condición en relación al estatusde independ iente no esabsolutamente clara. De hecho, nosiempre las diversas fuentesanalizadas usan en la práctica la

mi sma de f in i c ión ,aunque muchas veces seasemejen. Pero además,la situación real de losindependientes en Chiledifumina los límites de loque constituye este tipode trabajo, pues lacondición tributaria deindependiente y lacondición laboral delmismo, no siemprecoinciden.Para la discusión sobre ladefinición, un buenpunto de partida esrevisar como define la OITal independiente. Estaorganización precisaal empleo independientec o m o “ a q u e l l o sempleos en los que la

r e m u n e r a c i ó n d e p e n d edirectamente de los beneficios (odel potencial para realizarbeneficios) derivados de los bieneso servicios producidos (en estosempleos se considera que elconsumo propio forma parte de losbeneficios)”. Al mismo tiempo,define el empleo asalariado comoaquellos empleos en los que lostitulares tienen contratos de trabajoimplícitos o explícitos (orales oescritos), por los que reciben unaremuneración básica que nodepende directamente de losingresos de la unidad para la quetrabajan (esta unidad puede ser unacorporación, una institución sin

El concepto de trabajadorindependiente a primera

vista es relativamente claroy bien definido. Pero, comomuchos otros conceptos,

existen diversos problemasy disyuntivas en aspectosespecíficos y concretos dela definición, que dejan suslímites difusos, con grupossobre los cuales su condición

en relación al estatus deindependiente no esabsolutamente clara.

3 En líneas generales, la metodología usada en este documento es un análisis que intenta integrar la información

existente sobre este grupo, incluyendo informes de estudios realizados para la Subsecretaría de Previsión Social; revisión

de literatura sobre los independientes (tanto en Chile como en el extranjero); análisis de bases de datos disponibles

(CASEN, Datamart de la Encuesta de Empleo del INE fundamentalmente); y análisis cualitativo sobre entrevistas transcritas

a las que tiene acceso la Subsecretaría. En este sentido, se intentó ocupar toda la información disponible en relación a

los independientes y segmentos cercanos.

fines de lucro, una unidadgubernamental o un hogar).Si bien estas definiciones parecenser claras, no son suficientes perse. Para identificar mejor altrabajador independiente nosadentrarnos en las diferencias alinter ior de ese grupo deindependientes. La OIT distingueen primer lugar al interior del grupode independ ientes a losempleadores y los define comoaquel los trabajadores que,trabajando por su cuenta o conuno o más socios, tienen el tipode empleo definido como empleoindependiente y que, en virtud desu condición de empleadores, hancontratado a una o a variaspersonas para que trabajen paraellos en su empresa comoasalariados a lo largo de un períodocontinuo que incluye el período dereferencia.Además, se ref iere a lostrabajadores por cuenta propia,que son aquellos que, trabajandopor su cuenta o con uno o mássocios, tienen el tipo de empleodefinido como independiente y nohan contratado a ningún asalariadode manera continua para quetrabaje para ellos durante elperíodo de referencia. Cabe hacernotar que durante el período dereferencia los miembros de estegrupo pueden haber contratado«asalariados», siempre y cuandolo hagan de manera no continua.También la OIT incluye dentro delgrupo de independientes al grupode trabajadores familiares auxiliaresde la OIT, (que sería equivalente alos familiares no remunerados enlas clasificaciones nacionales delINE o la CASEN), los que se definen

como aquellos trabajadores quetienen un empleo independienteen un establecimiento conorientación de mercado, dirigidopor una persona de su familia quevive en el mismo hogar, pero queno pueden considerarse comosocios. En las estadísticas delmercado del trabajo nacionalusualmente se presentan demanera separada estas categoríasde trabajador por cuenta propia,empleadores y familiares noremunerados.En este punto, podríamos plantearque para nuestros propósitos ladelimitación está concluida: ladefinición de la OIT de trabajadorespor cuenta propia es el grupo queserá el foco de este estudio. Losempresarios como los familiaresno remunerados constituyenrealidades muy diferentes a lo queocurre con los trabajadores porcuenta propia, y no correspondeincorporarlos dentro del mismoanálisis.Sin embargo, no basta con laanterior delimitación. A pesar deella, subsisten algunos grupos cuyarelación con la definición deindependientes y, más importante,con la cobertura de nuestro estudio,no es inmediatamente clara.En primer lugar, es necesarioanalizar con mayor precisión lasituación de los microempresarios.La decisión de dejar fuera a losempleadores del grupo a estudiarse basa en las diferencias entérminos de situación laboral entreellos y el segmento de trabajadorpor cuenta propia. Pero ladiferencia entre trabajadores porcuenta propia y microempresarioses mucho más pequeña, y una

misma persona puede cambiar desegmento mucho más fácilmente.Transformarse en microempresariodesde cuenta propia es un caminoque varios han seguido (y muchosmás exploran). Es por ello que,aunque no serán parte del núcleocentral de nuestra preocupación,los microempresarios seránincluidos en el análisis, en particular,cuando sean las fuentes aconsultar, las que los impliquen. En segundo lugar, existe otro grupocuya frontera es más bien difusa. Larelación entre la definición detrabajador independiente de acuerdoa su condición laboral y tributariatambién genera problemas, puesambas condiciones, no sonequivalentes. Existe un grupoimportante de personas que realizatrabajos bajo condiciones dedependencia pero que entreganboletas de honorarios, por lo queen términos tributarios y previsionalesse los considera como trabajadoresindependientes4. Es to esparticularmente relevante porque,dado que sus remuneraciones sereciben vía emisión de boleta dehonorarios, estos trabajadoresquedan dentro del segmento queestá obligado por la ReformaPrevisional, a cotizar.En tercer lugar, otro grupo cuyasituación en relación a la definiciónde trabajador independienterequiere que se examine conatención, es el de profesionalesque tienen una persona contratada(una secretaria por ejemplo). Estostrabajadores tienen la opción, sis u s i n g r e s o s d e p e n d e nfundamentalmente del trabajo yno del capital; de pagar el impuestode 2ª categoría, y por ello, quedan

107o

4 El estudio de ARSChile (2009) realizado para la Subsecretaría de Previsión Social los denomina pseudo independientes,

que no es un nombre adecuado debido a que es un grupo amplio. Sin embargo, el nombre menciona un tema relevante

como es, que efectivamente es un grupo que no tiene una situación laboral de independencia. La situación no es

exclusiva de Chile: Arts (2005:1) menciona que en los Países Bajos alrededor de uno de cada tres independientes cae

en esta situación intermedia entre la dependencia y la independencia.

108o

incluidos en términos de regulacióntributaria y previsional con losindependientes en general.Para los propósitos de esteanálisis, el centro del estudioe s t a r á e n e l g r u p o d etrabajadores por cuenta propiausando la definición de la OIT.Además se incluirán aquellostrabajadores que, independientede su situación laboral, quedensujetos a las mismas regulacionestributarias y previsionales que lostrabajadores independientes.En relación a la cobertura delanálisis nos interesa destacar queel estudio incluye tanto a lostrabajadores independientesobl igados por la ReformaPrevisional a realizar cotizaciones,como a aquellos trabajadoresindependientes que quedan fuerade esta obligación legal. En últimainstancia, lo que interesa es queambos grupos mejoren suinserción en la Previsión Social,aumenten sus densidades decot i zac ión y mejoren suspensiones.

1.2 Los trabajadoresindependientes. Unabreve caracterización

A continuación expondremosalgunos de los principales datossobre la situación actual de losindependientes, con el fin decontar con un contexto general dela s ituación en la que seencuentran. Nos centraremos enla situación de los trabajadores porcuenta propia, pero ademásdaremos indicaciones de lasituación de los empleadores. Estop o r q u e l o s g r u p o s d emicroempresarios como yamencionamos, aunque no son elgrupo central de interés, sontambién parte del universo de esteanálisis, y una parte importante del o s e m p l e a d o r e s s o nmicroempresarios.

El contexto del mercadolaboral

Para poder entender la situaciónde los independientes, esindispensable dar a lgunasindicaciones sobre la situacióngeneral del mercado de trabajo,pa ra entender cómo losindependientes se integran en él.Los cambios en el mercado laboralson lo que nos permiten entendercuál es la situación profesional delos independientes.Un da to re l e van te pa racomprender la situación delmercado laboral es la evolucióndel desempleo. En general, ésteha mostrado niveles posteriores ala crisis del ´98 que han sidomayores a la situación previa adicha crisis.Una tasa de cesantía de alrededorde 8 puntos se transforma de unatasa ‘alta’ previa a 1998 a una tasa‘baja’ posterior a la crisis asiática(sólo en algunos meses del 2006y 2007 se encuentra una tasainferior, mientras que antes de

Funte: INE Serie ene-mar1986 a la fecha empalmadasa proyecciones de poblacióny muestra Censo 2002

Gráfico 1: Tasa de desempleo

109o

1998 fue superada en sólocontadas ocasiones)5.Otro aspecto relevante dice relacióncon la alta rotación laboral (Pérez2009a, 2009b; Gatica y Romaguera,2005). De acuerdo a un estudiolongitudinal realizado por Mauro yYáñez (2005: 17) sobre 10 años(1993-2002) al menos el 68% delos trabajadores tuvo experiencia decambio en la situación laboral; yalrededor de un 23% haexperimentado tres cambios en susituación laboral en 10 años. Deforma más dramática, quizás,Henríquez y Uribe-Echeverría(2004:30-31) muestran que lamovilidad trimestral de condición deactividad (pasar dentro del trimestreentre ocupado, desocupado oinactivo) es de alrededor de un 9%y la movilidad por categoríaocupacional (cambiarse en untrimestre entre ser empleado,independiente, empleador etc.) esde un 5% para un 14% general6.El modelo en que el trabajadoringresaba a una firma y permanenciaen ella hasta su retiro, aunque nuncacaracterizó a más de un segmentode los trabajadores, en la actualidadha perdido relevancia, y dejó deconstituirse incluso en una posibilidad

rectora de la situación laboral. Lostrabajadores simplemente ya noconsideran un trabajo de este tipocomo parte de sus posibilidades. Larotación laboral es ya un temaasentado en diversas industrias y esparte de las expectativas de lostrabajadores7. Aún cuando estarealidad no es igual a través dediversas industrias, se ha instaladocomo una realidad general. Diversosanalistas empiezan a hablar de unmercado laboral dual en que coexisteun segmento con empleos establesy de altos ingresos y otro, que ofreceprecariedad y menores ingresos.En una situación de alto desempleoy alta inestabilidad laboral, dondees relativamente fácil perder empleoy relativamente difícil encontrarlo,cambia la perspectiva sobre eltrabajo, y en particular sobre eltrabajo independiente. En generalel mercado laboral empieza a adquirircaracterísticas de esta forma detrabajo. La inestabilidad y flexibilidadlaboral se convierten en experienciasmucho más amplias que sólo losindependientes, lo que disminuyelas diferencias. En particular, si laestabilidad es central en losbeneficios asociados al trabajodependiente, al disminuir el polo del

trabajo ‘estable para toda la vida’,disminuye el atractivo del trabajodependiente en relación al trabajoindependiente. De todas maneras,no se constituirá en un trabajorealmente estable8.De hecho, podemos recordar que eltrabajo independiente se transformaen una alternativa de trabajoimportante en épocas de crisis(Bertranou, 2007:2, enfatiza que eltrabajo independiente puedefuncionar contra cíclicamente; RauBinder, 2008, dice lo mismo enrelación al trabajo parcial). Los datosrecientes de la Encuesta de Empleodel INE nos muestran que elaumento de la fuerza laboralh a e s t a d o c o n c e n t r a d ofundamentalmente en el aumentode la fuerza laboral independiente.En este sentido, frente a laines tab i l idad de l t raba jodependiente, la labor independientepuede ser la herramienta paraasegurar ingresos. La dinámica dela fuerza laboral y de la cesantía,entonces, no se puede entenderseparada de la situación de lostrabajadores independientes.En general, de hecho, podemosobservar que el mercado empieza ademandar de todos los trabajadores

5 No entraremos aquí en la discusión sobre el carácter estructural o cíclico de ese cambio (Gatica y Romaguera, 2005),

lo que nos interesa mencionar es que a partir de finales de los años ’90 hay una experiencia de desempleo que es

diferente y más común que lo sucedido a lo largo de la década anterior.6 Las estimaciones creadas a partir de datos INE, de hecho subestiman la posibilidad de cambio, dado que no incluyen

–por ejemplo- a una persona que cambia de trabajo sin cambiar de categoría ocupacional (un empleado que se mueve

a una nueva empresa).7 Sepúlveda (2006) hablando de trabajadores jóvenes, o sea de quienes han tenido toda su experiencia laboral en el

nuevo escenario plantea que ‘esta nueva normalidad remite a la percepción extendida de que resulta necesario esperar

un período más largo de tiempo para alcanzar la inserción en algún puesto de trabajo, que la carrera laboral se construye

de experiencias fundamentalmente fragmentadas y que el trabajo no constituye, necesariamente, un mecanismo que

despeja la incertidumbre en el proyecto de vida que ellos construyen’. La alta rotación y el cambio rompen con la idea

de una trayectoria definida y lineal en el mundo laboral. De acuerdo al estudio citado de Mauro y Yáñez (2005) son

las cohortes jóvenes donde menor proporción de empleo estable se encuentra.8 De hecho, en un mercado que se caracteriza por la movilidad laboral, un empleo altamente estable puede resultar

inconveniente. Por ejemplo, un empleo de larga duración atenta contra la construcción de redes amplias y diversas, lo

que se transforma en un problema cuando, por cualquier razón, cambia el empleo, o las condiciones de él (ver Granovetter,

1995). En un escenario laboral y económico móvil, tener experiencia de movilidad representa una ventaja.

110o

Caracterización de lostrabajadores independientes

Los trabajadores independientesson un elemento importante delmercado laboral. Si pasamos aintentar dar una caracterizaciónbreve de su situación, la primerapregunta a responder es ¿cuán-tos son los t raba jadoresindependientes?. Según datos delINE para el trimestre Jul-Sep 2009,los trabajadores independientesson 1.581.753, lo que correspondea un 22% de la fuerza laboral (sise suman los empleadores se llegaa un poco menos del 25%).En general, este porcentaje departicipación en la fuerza laboral,se ha mantenido relativamenteestable en el tiempo, segúnmuestran los datos históricos demercado laboral. Desde el año 1996en adelante, el porcentaje deindependientes se ha mantenidoentre el 20% y el 25% de la fuerzalaboral, y si bien hasta el año 2004tenía una tendencia al alza, esta serevirtió a partir de esa fecha9. Laproporción de empleadores semantiene en general tambiénestable en alrededor de un 3% delos ocupados.En este sentido, es importanterecordar que un mercado de mayorflexibilidad o inestabilidad laboralno implica un aumento del trabajoindependiente per se. De hecho,otras modalidades de trabajo‘flexible’ han tenido un aumentoen el tiempo (como por ejemplolo que ha ocurrido con el trabajoparcial, Rau Binder 2008: 16). Estoimplica, como hemos enfatizadoanteriormente, que los trabajos,sea cual sea la situación laboralespecífica, adquieren rasgos quetradicionalmente caracterizaban altrabajo independiente.

9 Es interesante, en cualquier caso, que la opinión que el trabajo independiente se ha expandido es bastante extensa

(para un ejemplo cualquiera, ver González y Letelier, 2006).

Fuente: Datos INEDatamart empleoTrimestre Jul-Sep-09

Fuente: Datos INEDatamart empleo

las caracter í s t icas de losindependientes (o al menos lascaracterísticas que un independientenecesita para obtener buenosresultados). No es sólo que el trabajosea flexible, sino que se demandaque los trabajadores también lo sean,y que además, estén orientados alcambio (Sennet, 2007). En algúnsentido, hoy todos somosindependientes.

Tabla 1. Distribución de la fuerza laboral por categoría ocupacional

Gráfico 2: Porcentaje de independientes respecto a fuerza de trabajo total

Fuente: Datos INE Datamart empleo Trimestre Jul-Sep-09

Fuente: Datos INE Datamart empleo Trimestre Jul-Sep-09

Fuente: Datos INE Datamart empleo Trimestre Jul-Sep-09

Un mercado másflexible oinestablelaboralmente noimplica unaumento deltrabajoindependienteper se.

En la distribución regional podemosobservar que, si bien, todas lasregiones tienen mayoría detrabajadores dependientes, hayalgunas zonas en las que elporcentaje de independientes superaal promedio nacional. Estas zonasson, la I, IX, X y XV regiones.Adicionalmente observamos que lasregiones I y XI destacan por suporcentaje de empleadores opatrones.Respecto a la rama de actividad enla que se desempeñan, la mayorparticipación de trabajadoresindependientes (por cuenta propia)se da en las áreas de ventas, dondecasi iguala a la proporción dedependientes, y además en las áreasde agricultura, artesanía yconductores de medios detransporte. En todas ellas, elporcentaje de trabajadoresindependientes supera a suproporción en relación al total de lafuerza laboral (22%).La distribución por sexo muestra unaleve mayor predominancia dehombres entre los trabajadores porcuenta propia. Sin embargo, entreempleadores la diferencia es bastantesuperior: los hombres alcanzan un75% respecto de las mujeres quellegan sólo al 25%. Por otro lado,también hay que tomar en cuentala inclusión dentro del segmento dedependientes de los trabajadores dela categoría personal de serviciodoméstico (puertas afuera y puertasadentro) que prácticamente en sutotalidad, son mujeres.

Tabla 2

Tabla 3

Gráfico 3: Distribución de categorías ocupacionales por sexo

Los independientes tienen engeneral mayor edad que losdependientes. Un 58% tiene sobre45 años en comparación con el34% de los dependientes en elmismo tramo. En particular, es deinterés hacer notar la importanciadel grupo mayor de 60 años entretrabajadores por cuenta propia (ytambién entre empleadores) enparticular en comparación con losdependientes. Diversos estudioshan mostrado que la fuerza laboralde la tercera edad, y en generalde aquellos que ya han cumplidocon la edad de jubilación, tieneun fuerte componente deindependientes, siendo esto unacaracterística del mercado laboralno sólo chileno, sino que unfenómeno más amplio en AméricaLatina (OIT, 2006)Un tema que es relevante es quelos independientes en generalposeen un nivel educacionalinferior al de los asalariados. Cabedestacar, que esta característicaopera además, en todos los gruposde edad. En ese sentido, no es quelos trabajadores independientestengan un nivel de educacióninferior debido a que estánconcentrados en los grupos demayor edad10, sino que en generalen todas las cohortes de edad elser independiente está asociado alos grupos de menor educación.Por otra parte, hay mayorconcentración de trabajadoresindependientes –y no sólo deempresarios- en los hogaresde mayores ingresos. Losindependientes representan un24% de los ocupados que vivenen los hogares del quintil demayores ingresos, mientras que laproporción es inferior al 20% enlos 3 quintiles de menores ingresos.

10 Si se usa la base de datos de la encuesta CASEN 2006 como fuente, se observa que un 52% de los independientes

de 35 a 49 años tienen una educación media incompleta o inferior comparado con un 43% de la población general

de esa edad. En el grupo 50 a 65 años, un 70% de los independientes tiene ese nivel de educación comparado con

un 61% de la población general.

Fuente: Datos INE Datamart empleo Trimestre Jul-Sep-09

Fuente: Casen 2006.

Fuente: Casen 2006.

Gráfico 4: Distribución de categorías ocupacionales por edad

Tabla 4

Tabla 5

Tesis I: Los independientesno son un grupoparticularmente precario

Hay una tendencia importante enasociar al trabajo independientecon una forma más bien precariade ocupación o bien de relacionarlocon el mundo de la informalidad.Esto porque los trabajadoresindependientes quedan fuera dela normativa laboral (dado que notiene relación laboral con aquellosque pagan por sus servicios) ytambién, porque tienen una altatendencia a quedar fuera de lossistemas de protección social. Enalgunos estudios, si bien se incluyeen general a los independientesdentro del grupo informal, set i e n d e a e x c l u i r a l o sindependientes profesionales –losque, si bien muchas veces quedanfuera de la regulación laboral noson tratados como ‘informales oprecarios’11.Es importante mencionar que detrásde lo anterior hay una serie de

113o

Finalmente, concluiremos nuestrapresentación de datos generalessobre trabajadores indepen-dientes ref ir iéndonos a susituación previsional. Un 4,8%de los trabajadores por cuentapropia cotiza en el sistemaprevisional (el porcentaje deafiliados sube a cerca de un15%). Los valores no tienenrelación alguna con lo que sucedeentre asalariados, donde elporcentaje es del 73,4%.En este sentido, uno puede concluirque una parte crucial de losproblemas de previsión en nuestropaís dicen relación con lo que sucedecon los independientes. Lapreocupación por la situación de lostrabajadores independientes nacede este dato: la gran mayoría de losindependientes no real izacotizaciones.

2. TESIS SOBRE LOSTRABAJADORESINDEPENDIENTES YSU RELACIÓN CON LAPREVISIÓN

2.1 La relación de losindependientes con elmundo laboral

Para entender la relación de lostrabajadores independientes conla previsión social es necesarioen primer lugar, entender quéimplica para la previsión la formaen que estos trabajadores seinsertan en el mundo laboral, esdecir, cómo experimentan losindependientes su relación conel trabajo, cuáles son susmotivaciones respecto de éste, ycómo se diferencian de lostrabajadores asalariados. Seránestos temas los primeros puntosque analizaremos.

11 De hecho, unir a los trabajadores independientes bajo la idea de trabajo informal y al mismo tiempo separar a los

independientes por cuenta propia de los profesionales, es una tendencia relativamente común en estudios sobre

estratificación social.

Fuente: Número de trabajadores dependientes y trabajadores por cuenta propia,INE, Datamart Empleo trimestre jul-sep 2009.Número de cotizantes: SP, datos Informe Estadístico Trimestral de Afiliados yCotizantes. Corresponde al número de afiliados que cotizaron en Septiembrede 2009, por remuneraciones devengadas en Agosto de 2009.

Gráfico 5: Porcentaje de cotizantes por categoríaJul-Sep 2009

nos plantea, la asociación se haconvertido en parte de la definiciónde informal que usa la OITactualmente).Por ello es importante, en general,separar a los trabajadoresindependientes profesionales delresto (como OIT 2009 hacesistemática y coherentemente): unadefinición en que alguien estéocupando la posición llamadatradicionalmente ‘profesional liberal’no corresponde a alguien en unasituación precaria o fuera de lossectores modernos de la economía.En términos más generales,la d ivers idad de l empleoindependiente (ver Pérez 2009bpara un análisis de la encuestaCASEN o Boden 2005 para el casoinglés), de los que la situación delos independientes profesionales esun caso, nos debe recordar queesta asociación entre precariedade independencia no puede asumirsecomo válida para todos. Sinembargo, incluso tomando encuenta la diversidad de losindependientes, una perspectivaque piensa este tipo de labor comoun trabajo asociado a lainformalidad y a la precariedadresulta, muy insuficiente. Si bien lostrabajadores independientes estáninherentemente afectos ainestabilidad en sus vidas laborales,esto no implica per se precariedad,los empleadores también estánafectos a inestabilidad –lo queocurre con sus empresas es algoclaramente variable- pero nadie porello obtiene la conclusión de queson precarios.

Podemos analizar en mayor detallelo anterior si nos fijamos en lo queocurre en relación a los ingresos.Aquí es posible observar que estostrabajadores, de hecho, obtieneningresos ligeramente superiores alos de los trabajadores asalariados(Bernstein, Reyes y Pino, 2006)12.Bravo (2008) muestra que si sediv ide a los t rabajadoresindependientes en grupos, todosellos tienen ingresos claramentesuperiores a los trabajadoresdependientes, con la sola excepcióndel grupo de no calificados desubsistencia. Por ejemplo, lamediana de los trabajadoresindependientes no calificados(296.400 pesos) es claramentesuperior a la de los empleados concontrato (181.800 pesos) y que elsalario por hora también esclaramente superior, además detener un menor promedio de horastrabajadas. LA OIT (2009: 55)muestra que en Chile losindependientes ‘no profesionales,técnicos o administrativos’, o seael segmento más precario tieneingresos por hora superiores a todoslos segmentos de asalariados,incluyendo a aquellos que trabajanen la gran empresa, sólo siendosuperados por los independientesprofesionales. Un segmento quetiene mayores ingresos generales,que tiene mayores ingresos porhora, y que para ello no requieretrabajar más que los trabajadoresdependientes no parece, de hecho,un segmento particularmenteprecario en el mercado laboralchileno13.

supuestos adicionales. Por ejemplo,la OIT y el PREALC (Portes y Haller,2005 para la importancia del PREALCen dicha asociación) tienden adesarrollar análisis en los cuales elsector informal se caracteriza porser aquel que está excluido del sectormoderno de la economía. Incluir alos independientes implica pordefinición, ubicarles en un sector‘problemático’ –donde el trabajo debuenas condiciones se asociainherentemente a aquellos que sedesempeñan en el sector asalariadoformal en grandes empresas (y enparticular, a aquellos que disfrutande condiciones estables). La siguientecita muestra las asociaciones quehemos mencionado: ‘¿por qué haytantos trabajadores informales enAmérica Latina?; ¿por qué hay tantostrabajadores independientes en estaRegión?; ¿por qué la cobertura dela seguridad social es tan baja paradichos trabajadores?. Estas notasestán distantes de indagar enprofundidad respecto a lasexplicaciones causales de estosfenómenos, sin embargo, es posiblereconocer que los mismos sonproducto de varios factores. Por unlado, las limitaciones estructuralesen la generación de empleoasalariado de calidad, y por otro, losproblemas de diseño de losprogramas de la seguridad socialcomo las restricciones institucionalespara una efectiva política pública’(Bertranou, 2007: 3). La cita muestracomo en esta mirada, el trabajoindependiente está asociadoineludiblemente a la informalidad(de hecho, como el mismo Bertranou

12 Esto, en todo caso, no es una situación general. En Inglaterra (Boden 2005: 21) en los 8 deciles de menores ingresos,

los empleados tienen ingresos superiores a los independientes.13 Cea et al (2009) usando datos de la EPS estiman que el ingreso por hora de los independientes es inferior a la de

los asalariados, que es contradictorio con otras cifras usadas. En particular, no serían compatibles con las cifras de la

CASEN. A este respecto, es importante mencionar que para los independientes, por la inestabilidad de sus ingresos,

resulta más difícil estimar sus ingresos reales, por lo que el ingreso auto-reportado tiende a estar subestimado. Debido

a esto la CASEN realiza un ajuste de los ingresos, usando como base los datos de cuentas nacionales, por lo que en

general seguiremos las cifras de la CASEN –que son de hecho el dato más usado para analizar ingresos.

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es una diferencia bastante superiora la que producen otras variablesy, en ese sentido, es una de lasdecisiones o situaciones con mayorimpacto en dicho ingreso.Esto nos permite entender lasituación de los trabajadoresindependientes de una maneradistinta a la simple precariedad, sinomás bien como un trade-off entrela obtención de mayores ingresos sise es independiente o una mayorestabilidad del empleo si esasalariado.Esto es particularmente importantesi observamos que para los gruposde menor educación, transformarseen independiente (o micro-empresario) es básicamente la única

115o

Estas diferencias de hechosubestiman el mayor ingreso de losindependientes. Un tema importantees que, como vimos anteriormenteusando los datos de la CASEN 2006,los trabajadores por cuenta propiatienen menor nivel educacional quelos trabajadores dependientes.Sabemos que el nivel educacionaltiene un fuerte impacto en losingresos, por lo que es importanteaislar el efecto de esa variable. Porlo tanto, es de interés comparar losingresos de asalariados conindependientes a igual niveleducacional.Si se realiza ese análisis, entoncesse encuentra que estar inserto comotrabajador independiente implicaun ‘premio’ de algo más del 40%de los ingresos14. O para decirlode otra forma, el ingreso de untrabajador independiente con 4°básico es superior al de untrabajador asalariado con 4° medio.Y para algunos casos la diferenciaes incluso más alta entre losprofesionales, ser independienteimplica un premio de un 46%.Dado que estamos hablando deingresos líquidos, la diferenciase divide en parte en lo quecorresponde a las imposicionesy en parte a una mayor cuantía delos ingresos brutos. Sin embargo,sea cual sea el origen de ladiferencia, en términos concretosimplica una diferencia muyimportante en la cantidad de dineroque se trae al hogar15. De hecho,

14 Si se excluye el personal de servicio doméstico del grupo asalariado, las cifras varían ligeramente (la diferencia pasa

a ser un 39% para la media incompleta o inferior y del 42% para los otros grupos). En cualquier caso, la diferencia sigue

siendo muy amplia.15 Es posible plantear que la diferencia es menor debido a que las personas responderían como ingreso a lo que corresponde

a costos o inversiones (i.e las ventas de un comerciante no son realmente equivalentes a los ingresos que lleva a su hogar). Uno

pudiera establecer que esa diferencia es del 30% (que el porcentaje de gastos presuntos en la declaración anual de renta). Sin

embargo, es probable que en los casos donde esta diferencia es realmente importante –comerciantes por ejemplo- esto ya esté

incorporado en la respuesta. Pocos comerciantes harían equivalente su ingreso a su nivel de ventas. En los casos que la diferencia

es menor (o sea, donde no se acercan a ese 30%) puede que el reporte del ingreso no contemple este tipo de gastos, y por lo

tanto, el efecto no debiera ser mayor.

Fuente: CASEN 2006

Tabla 6: Ingresos por ocupación propia

los principales motivadores paracontinuar siendo independientes.En cua lqu ie r caso , es tasobservaciones lo que nos hacenver es que los independientes, yen particular incluso aquellos queno son profesionales, no puedenser vistos solamente comopersonas en una situación laboralprecaria y con una modalidadinferior de trabajo, ya que quedóde manifiesto, que es una posiciónque tiene ventajas y desventajasparticulares.S i b ien, hay t rabajadoresindependientes en situaciones muyprecarias16, la precariedad no esuna condición inherente a ellos,pues ex is ten t rabajadoresdependientes precarios17. Ladiferencia es que, nadie analizaríael trabajo asalariado desde la solaperspectiva de la precariedad.Es importante mencionar que,aunque el trabajador indepen-diente no necesariamente está enuna condición precaria, si está enuna condición que exige unesfuerzo permanente: sertrabajador independiente omicroempresario no es fácil. Unestudio reciente realizado sobreellos (TNS-Time 2009) nos muestraque situados a elegir entre la frase‘he tenido una vida muy difícil’ (1)y ‘ha tenido una vida sin mayoresproblemas’ (7) tienen una mediade alrededor de 3,5 (siendo elpunto medio de la escala 4), loque nos indica una percepción de

una vida con dificultades18. Dehecho, es relevante recordar queel destino más común de losemprend im ien to s de l o sindependientes es que nofuncionen y acaben en plazosmuchas veces bastante cortos. Ladif icultad no es sólo unapercepción.Sin embargo, aunque difícil, es unav ida l abo ra l que o f recesatisfacciones. En el mismo estudiocitado el nivel neto de satisfacciónde los independientes es de un71% (el nivel neto son lasvaloraciones positivas menos quelas negativas), y en general estánde acuerdo con que es mejortrabajar como independiente atrabajar como dependiente(promedio 5,4 en una escala de 1a 7). A pesar de las dificultades eltrabajo independiente produce lassuficientes satisfacciones comopara verse como algo positivo. LaEncuesta de la Comisión de Trabajoy Equidad (2008) nos muestra quesólo un 14% de los independientesda como razón de no trabajarcomo asalariado el ‘no haberencontrado empleo en unaempresa’ y otro 7% que estransitorio hasta que tenga empleoasalariado (para un total de 21%de personas que aspiran a untrabajo dependiente), mientras queun 39% declara que le gustatrabajar como independiente, un15% que gana más comoindependiente, un 10% que jamás

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16 En la propuesta de segmentación que se hace más adelante (Tesis XVI) hay dos segmentos específicos de trabajadores

independientes precarios.17 Sehnbruch (2006: 86) ha planteado que ‘the most precarious category of employment is the wage-earner without a formal

written contract’, mucho más que los independientes en torno a la calidad del empleo (estabilidad, ingresos etc.) Además, en

cierto sentido, la precariedad de los trabajadores independientes es más problemática, porque es una precariedad que depende

de otros (es otro el que causa la precariedad y las malas condiciones de trabajo), mientras que el trabajador independiente siempre

puede pensar que su situación depende de él mismo y eso evita que tenga una visión de víctima, sino la de un agente activo.18 El promedio en cuestión no indica una actitud altamente crítica –está relativamente ubicado al medio de la escala. Pero

comparado con el acuerdo con otras frases, ese puntaje aparece como uno de los principales problemas reconocidos por los

independientes.

forma de obtener altos ingresos.A u n q u e s o n p o c o s l o sindependientes que puedenefectivamente alcanzar este nivelde ingresos, la posibilidad existe yse percibe que sólo existiría paraeste tipo de trabajador.

‘no, nadie podría pagar [en una]empresa, por la actividad que yohago lo que yo actualmente gano.No, no, porque yo te diría si túcontratas un gásfiter sería unapersona que tiene un segundomedio, pero no le vas a pagar unmillón de pesos a un gásfiter, nolo creo.’ (ARSChile, 2009)

Esta consideración hace al trabajoindependiente aun más atractivopara quienes les interesa obtenermayores ingresos. Es una apuestariesgosa, pero es la única quepresenta la posibilidad de obteneraltos beneficios.Lo anterior tiene una consecuenciarelevante sobre el tema previsional.Si uno de los motivadores deltrabajo independiente es el mayoringreso presente, todo aquello quesea contrario a ello será malrecibido. En particular, la inserciónde nuevos gastos (previsional osalud) podría llegar a disminuir enla mitad la ventaja de ingresos quetienen los independientes. En otraspalabras, el ahorro previsionalatentaría contra uno de losprincipales beneficios de serindependiente, y contra uno de

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lo ha pensado). Ser independiente,en resumen, no es para estostrabajadores una forma inferior detrabajo que se toma sólo porqueno se puede acceder al empleodependiente19.Es importante enfatizar que lasatisfacción o insatisfacción con eltrabajo independiente no son lomismo que el hecho de optar o verseobligado a este camino: una personapuede llegar al trabajo independienteal perder un trabajo dependiente yno poder encontrar uno de nuevo(en particular, uno que cumpla consus expectativas), y sin embargo,percibir la experiencia comosatisfactoria. De hecho, algunosautores (Pérez 2009b: 30) concluyenque la trayectoria independiente-dependiente es bastante escasa, que‘aunque la experiencia comotrabajador independiente sea,muchas veces, bastante precaria,existan una serie de desincentivospara regresar a formas de trabajoasalariado. De hecho, es interesantehacer notar que incluso lostrabajadores independientes que lofueron por ‘obligación’ –despedidosde su trabajo- tienden a tener unavaloración positiva del cambio y estarsatisfechos con su nueva realidadlaboral, lo que no siempre ocurreentre quienes tienen la trayectoriacontraria –de pasar de trabajadorindependiente a trabajadorasalariado (Acuña y Pérez, 2005)

Tesis II: Los independientes serelacionan con el trabajo através de los ejes de

autonomía, inseguridad eingresos

Tesis II. A: Se valora la flexibilidady se crítica la inseguridad deltrabajo independiente. En general,los independientes manejan unaestructura relativamente comúnsobre las ventajas y las desventajasd e t r a b a j a r d e m a n e r aindependiente. Si bien los pesos quetoma cada lado de la balanza sonvariados, y habrá quienes le den unmayor (o exclusivo) peso a algúnlado, la estructura es similar.El aspecto positivo del trabajodependiente es la flexibilidad quetiene. No depender de un jefe, tomarlas propias decisiones sobre eltrabajo, poder decidir sobre el usodel tiempo, la realización de las tareases visto como la ventaja central deser independiente, la variedad queofrece el trabajo se encuentran entresus beneficios (ARSChile 2009, TNS-Time 2009)20.

“Yo creo que por opción un poco.Porque en el fondo eso permiteque uno tenga movilidad dellugar de trabajo, que uno vayaoptando a mejores lugares detrabajo. Dentro del mismo rubrouno va optando a mejores lugaresde trabajo. Por ejemplo el lugardonde estoy trabajando ahora noes el mismo donde trabajaba hace6 meses. Hace 6 meses trabajabaen otro lugar. Entonces ahí unopuede ir jugando un poco con eltema de cuánto te pagan, cuáles tu tiempo.” (ARSChile, 2009).

19 No deja de ser interesante, que la pregunta inversa, o sea preguntarles a los asalariados porque no son dependientes,

no se realiza en el estudio citado. Muestra con alguna claridad el supuesto de la primacía del trabajo dependiente (es

a los independientes que es necesario preguntarles porque no son asalariados, pero no a la inversa).20 La propia palabra, en cierto sentido, ya nos indica la evaluación. No lo llamamos, en la vida cotidiana, trabajo por

cuenta propia u otra formulación, los llamamos independientes –que como palabra ya tiene una resonancia positiva.

La autonomía, al fin de cuentas, es uno de los valores centrales de las sociedades modernas.21 Diversos estudios han mostrado esta preferencia entre comerciantes ambulantes, para quienes esto se transforma

en uno de los principales beneficios de su tipo de trabajo, que lo vuelve superior a otras alternativas (ver por ejemplo

Martínez y Palacios, 1996).

La flexibilidad también se extiendea la recepción de ingresos. Parataxistas o comerciantes, una de lasprincipales ventajas es el contarcon dinero todos los días: nodepender de un día de pago, sinorecibir ingresos en la medida quese realiza el servicio21.

“Bueno, eh, la ventaja es que yotengo el dinero de inmediato.”(ARSChile, 2009).

El aspecto negativo del trabajoindependiente es la falta deseguridad, en los ingresos y en lostrabajos. Es importante establecerque lo negativo no es solamenteun tema de inestabilidad y devariación en los ingresos y en lacantidad de trabajo: inclusoalguien que ha tenido un períodode ingresos constantes comotrabajador independiente nopuede eliminar la inseguridad. Nopuede saber si eso continuará enel futuro. El tema esencial es unode incerteza, de no poder contarni saber que deparará el futuro.Aunque el futuro, por definición,es incierto; a los independientesles faltan las anclas que permitanpensar que el futuro se haasegurado. ‘La sensación deincertidumbre laboral aparececomo un atributo intrínseco de lacondición de independiente, tantoa corto como a largo plazo’(ARSChile, 2009: 47), y que afectaa diversos segmentos, sin importarsu nivel de educación o tipo detrabajo.

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El no poder acceder a lasprestaciones sociales es unode los lugares donde losindependientes resienten suestado. Es importante destacar quela inseguridad se experimentafundamentalmente a través de lasalud. De hecho, esta inseguridadse expresa por medio de la ideade la falta del ‘derecho aenfermarse’: La falta de seguridadde los ingresos, el hecho que losindependientes sólo generaningresos en la medida que trabajen,hace que se perciban a sí mismoscomo incapaces de tomar descansoo licencias. No pueden enfermarse,o para ser más correctos, el hechode estar mal de salud no puedeimplicar dejar de trabajar. Engeneral, los independientesperciben que no tienen derecho adetenerse en su actividad, ademásde lo ya mencionado en torno asalud, también se evidencia lomismo en torno a los momentosde descanso, tiempo libre yvacaciones (TNS-Time 2009).La valoración general del trabajoindependiente dependerá, enúltima instancia, de la valoracióne importancia que se le asigne acada uno de estos elementos, noa una diferencia en el tipo deelementos que se valoran. Es elmismo esquema, sólo que conpesos distintos.Así entre trabajadores indepen-dientes ‘obligados’ (i.e que sonindependientes porque fuerondespedidos de trabajos asalariadosy no pudieron reingresar a ese tipode trabajos) el elemento deinseguridad tiende a ser másimportante. Por otro lado, entretrabajadores que han elegido serindependientes –o se desempeñan

en oficios que tradicionalmentehan sido realizados de esa manera- se acentúa la valoración de laflexibilidad y la autonomía.La valoración de la flexibilidadse acentúa entre a lgunosindependientes, particularmenteentre aquellos que eligen estaforma de actividad, entre los cualesel trabajo asalariado queda bajoel signo de un deber fastidioso,algo que se hace por necesidad ycaracter izado por la bajasatisfacción, mientras que eltrabajo independiente queda bajoel signo del reino de la libertad,asociado a lo que se hace porgusto, por deseo y caracterizadopor la realización y la creatividad.Lo primero es ‘pega’, algo que notiene sentido per se, sino sólo esun medio; lo segundo casi no es‘trabajo’. La idea moderna deltrabajo como lugar de construccióndel sentido y donde se es realmentehumano, donde se puede tener la‘satisfacción de cosas quequedaban y la ambición dehacerlas lo mejor posible’ (ItaloCalvino), sería patrimonio –en estavisión- del trabajo independiente.El trabajo dependiente seríasolamente algo mecánico, falto desentido. La flexibilidad y laindependencia es lo que permitenque el trabajo por cuenta propiasea visto como libre de las atadurasque transforman el trabajoasalariado en un deber fatigoso22.Muchas veces se plantea que enla sociedad Chilena actual eltrabajo ha perdido importancia enla construcción de identidad de laspersonas (ver por ejemplo, PNUD2002), sin embargo al parecerentre algunos independientestodavía existe una visión del trabajo

que lo constituye como central enla elaboración de la identidadpersonal.

“Yo hago lo que me gusta hacer,este es un trabajo entre comillasintelectual, relajado, donde tucreas, tienes un espacio detranquilidad donde puedes crear,y hago en realidad lo que megusta.” (ARSChile, 2009).

Po r o t ro l ado , t enemosindependientes para los cuales loque se acentúa es la falta deseguridad –lo que suele ser máscomún, entre aquellos que sonindependientes más bien porobligación. Para ellos lo esencialdel trabajo es entregar ingresosregulares y seguros, que esprecisamente lo que el trabajoindependiente no puede entregar.En este grupo, el trabajo asalariadoes, por decirlo de alguna forma,el trabajo ‘real’, y el trabajoindependiente es sólo una formainferior de trabajo, a la que sólose accede al no poder ingresaral empleo remunerado. Dealguna forma, aquí el trabajoindependiente se asocia a la nociónde ‘pituto’: un conjunto deactividades distintas y relativamenteinconexas entre sí. El trabajoindependiente no genera identidaden este caso: no se lo puedeconcebir con la sufic ienteimportancia bajo la cual construiridentidad.

Tesis II. B: La preferencia porflexibilidad es una preferenciapor autonomía. Es importanteentender en qué consiste estemanejo del propio tiempo. Lasprimeras declaraciones de los

22 Es interesante que entre los dependientes que pasan al trabajo independiente el sentido del trabajo es siempre más

amplio, incluyendo una identificación con la actividad; mientras que entre los independientes que pasan a la dependencia

el trabajo muchas veces es valorado solamente en términos de generación de ingresos, o sea, sólo como un medio y

no como una actividad valorada en sí misma (Acuña y Pérez, 2005).

mes para pagar las cuentas, esotambién es importante.” (ARSChile,2009).

Entonces, ¿cuál es la ventaja demanejar el tiempo cuando nuncase desarrollan esas potencialidadesnombradas?. La ventaja centralparece estar radicada en otroelemento: El manejo del propiotiempo es ventajoso no tanto porlas posibilidades que entrega, sinopor el simple hecho de que estiempo no manejado por otro, por

un jefe. La flexibilidad tiene quever centralmente con el hecho detomar uno mismo las decisiones.

“ . . . p o r q u e y o t r a b a j a b aapatronado, hace unos 20 añosatrás y nunca me gustó. (...) porlos jefes que te decían una cosa ytu creías que no estaba bien(...)independiente no te dicen loque tienes que hacer, lo hago yo.“(ARSChile, 2009).

“Ah, a mÍ me gusta porque no leestoy rindiendo cuentas a nadie.”(ARSChile, 2009).

Esto permite una flexibilidad queno se refiere a la duración de lasjornadas laborales, sino a ladistribución al interior de ellas. Alno tener que rendir cuentas, losindependientes pueden generarmicro-tiempos al interior del díalaboral (horas de almuerzo, trámites,descanso etc.). El trabajo delindependiente puede ser constante,más que el del asalariado, pero esel control sobre el mismo lo queestos trabajadores valoran.

“La ventaja es la libertad, de queuno planifica lo que tiene que hacer,no tener que rendir cuenta directasobre el tiempo que uno ocupa.”(ARSChile, 2009).

La cita anterior nos muestra conclaridad la ventaja de ese uso deltiempo más ‘libre’: no es tanto quese lo pueda usar para otros fines,o que implique un menor tiempode trabajo, sino con el hecho de notener que rendir cuentas a otros.En otras palabras, no se depende

de otra persona.En cierto sentido, este deseo nacede una mala percepción –entre losindependientes- de las relacioneslaborales y de cómo perciben elcomportamiento de los ‘jefes’ (sibien es interesante hacer notar queentre los asalariados estaspercepciones suelen ser máspositivas, ver Consejo AsesorPresidencial Trabajo y Equidad,2008). Por ejemplo, una de laspersonas entrevistadas en el estudiode Acuña y Pérez (2005: 88) sobretrayectorias laborales menciona:

“Me gusta la independencia porquenadie me impone nada. O sea, paramí es mejor trabajar sola, no estaral mandado de nadie, que nadieme presione, que nadie me lleve aenfermarme, porque los jefes haceneso, te llevan a que tú te enfermes”.

En otras palabras, el deseo de sertrabajador independiente es,efectivamente, un deseo deindependencia. Un deseo, enparticular, de no responder a otropor las decisiones cotidianas.

119o

independientes muchas vecesenfatizan la posibilidad de notrabajar y hacer otras cosas quepermite esta modalidad. Laindependencia se entiende comouna situación de mayor libertad.El trabajador se siente dueño desu tiempo y de las decisiones quecompeten a su actuar. En loreferente a los horarios, existe unamayor flexibilidad, dado que nohay horar ios est r ic tos decumplimiento. La actividad laboralse adapta a los plazos de losproyectos por realizar y a lasnecesidades del trabajador: esposible tomar una tarde libre, opartir trabajando a medio día.

“Tengo todo el día para hacer mistrámites o tratar de buscar materialde trabajo, cachai. Eso es comouna buena ventaja, ser libre deverdad…”(ARSChile 2009).

Pero, a reglón seguido, demuestranque sus jornadas laborales sonlargas, que no pueden dejar niparar de trabajar, que no tomanvacaciones. Dado que los ingresossólo existen cuando estántrabajando, y que parte importantedel t iempo de trabajo delindependiente no está enac t i v i dades que gene rendirectamente ingreso, sus jornadastienden a ser relativamente largas.De hecho, no necesariamente estoimplica que los independientestrabajen en promedio menos horasque los dependientes, o queexistan espacios para parar detrabajar por tiempos prolongados,ni por enfermedad ni porvacaciones. En particular, podemosp l a n t e a r q u e e n t re l o sindependientes ni la enfermedadni las vacaciones pueden existir.

“...la desventaja es que estaienfermo y tai, y te complicai po,teni que salir igual, teni que andarpreocupao de tener plata a fin de

Ser independiente permite unaflexibilidad que no se refiere a la

duración de las jornadaslaborales, sino a la distribución

al interior de ellas.

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Es interesante mencionar queesta preferencia no se reduce alos independientes. La valoraciónde tener un negocio propio y nocontar con un jefe no es exclusivoa ellos, sino que se puedeplantear que se ha extendidoentre la población general(Sepúlveda, 2006: 9, hace notarque es extendida entre jóvenescon mayor o menor capitalcultural; Roig 2008 que existeuna idealización del trabajo porcuenta propia entre muchostrabajadores dependientes).L o a n t e r i o r n o i m p l i c anecesariamente una cultura dee m p r e n d i m i e n t o . L o sindependientes (TNS-TIME 2009)se perciben como trabajadores yesforzados, no necesariamentecomo emprendedores . E lproyecto del propio negocio esun proyecto para depender deuno mismo, no necesariamenteun proyecto de crecimiento deun negocio, aunque este deseotambién existe entre una ampliagama de independientes.La independencia es un estadodeseado pues se sugiere en elimaginario como un estado demayor libertad, en cuanto ahorarios y acciones, y cuanto a lalabor realizada y las decisionesque esta implica. Es además, unaacción que se piensa protege alas personas de los vaivenes deun mercado laboral inestable. Lapercepción de tener control sobrela propia actividad, de cuandola decisión es propia, es unap e rc e p c i ó n q u e a s e g u r asubjetivamente a las personas.Tes i s I I . C : E l t raba joindependiente muchas veces

es un complemento deingresos. Para entender larelación de los trabajadoresindependientes con el trabajo, esimportante hacer notar lasituación de grupos particulares,para quienes esta modalidad esmás bien un complemento deingresos.Por un lado tenemos el grupo–que en general es difícil decuantificar en los estudios yestadíst icas ex istentes- depersonas que tienen al mismotiempo un ingreso asalariado yuno independiente y que a suactividad principal dependientesuman la realización de trabajosindependientes. Es el caso de unprofesional que ‘pitutea’, de unempleado que el fin de semanatiene un puesto en la feria etc.Por otro lado tenemos un grupo–que ha sido más estudiado- quelo constituyen mujeres dueñas dec a s a q u e t r a b a j a n p a r acomplementar el ingreso familiar,y que muchas lo hacen a travésde la realización de pequeñosnegocios.En ambos casos, el trabajoindependiente es una forma desuperar las limitaciones de losingresos familiares. Para estaspersonas, el principal motivadordel trabajo independiente estárelacionado con ingresos y por lotanto elementos que disminuyanese ingreso, como la cotización,se perciben de manera negativa.Es importante destacar que elhecho que estos ingresos seancomplementarios no significa quetengan menos relevancia. Muchasveces suplen insufic ienciasimportantes en el presupuesto

familiar, por lo que su ausencia (odisminución) siguen siendoimportantes. Lo que sí implicanes que estos grupos mantienenuna relación diferente. Por unaparte, cuando no se requiere losingresos complementarios estetipo de trabajo puede parecer –loque caracteriza al segmentofemenino que mencionamos-.Pero también puede implicar unamayor aceptación de situacioneslaborales más flexibles y queimpliquen un alejamiento de lanormativa legal sobre el trabajo,dado que el trabajo es reducidoa la obtención de ingresos23.Tesis II. D: El trabajadorindependiente ‘contratado’nunca se identifica con suempleador, sino que habladesde su oficio. Como yamencionamos anteriormente, ung r u p o i m p o r t a n t e d eindependientes lo son sólotributariamente, pero en lapráct ica t rabajan bajo unempleador. Es interesante hacernotar que en estos independientesse definen desde la labor querealizan, y muestran un bajo nivelde identificación con sus empresasempleadoras24. La posibilidad,siempre presente, de ‘perder eltrabajo’, la falta de todo vínculoformal, fortalece la idea de unadefinición y visión del trabajocentrada exclusivamente en el oficioque realizan. Esto es válido tambiénpara quienes tienen relacioneslaborales continuas y largas con unsolo empleador. El lugar de trabajono es un referente relevante.En resumen, la autonomía deltrabajo independiente, y para unsegmento importante los ingresos,

23 En este caso, resulta de interés que esta visión del trabajo sea bastante diferente a la que tienen otros segmentos

de independientes –más ligados y centrados en una visión de oficio.24 Para un independiente ‘real’, que efectivamente no trabaja bajo un empleador, la identificación con el oficio es más

obvia: Un taxista o un abogado liberal no pueden definirse desde sus ‘empleadores’ (sus clientes), siempre cambiantes,

sino desde su trabajo, que es lo que permanece.

son los principales motivadoreshacia el trabajo. Por otro lado, lainseguridad es la principal crítica.En alguna medida, la autonomíay la inseguridad son simplesderivaciones de la definición detrabajador independiente: alguienque depende de sí mismo paraobtener ingresos. La evaluacióndel trabajo independiente, luego,depende de características muycentrales y definitorias asignadasa él. El único elemento deevaluación que opera fuera deeste marco de característicasintrínsecas es lo que se refiere ala consecución de mayoresingresos, que se constituye enot ra de la s mot i vac ionesespec í f icas para buscar ocontinuar teniendo un trabajoindependiente.

Tesis III: Los independientesrepresentan una condiciónlaboral específica, nonecesariamente unsegmento con prácticas ycreencias específicas.

Un peligro cuando se analiza lasituación de los independienteses percibirlos como un gruposeparado de los trabajadoresdependientes. Comparamos lossegmentos como si fuerancompartimentos estancos, sincomunicación entre si.Uno de los resultados másimportantes de la EPS25 es quemuestra con claridad que el serindependiente es más bien unestado particular dentro de latrayectoria laboral: un porcentajemuy a l to de quienes hantrabajado como independienteshan tenido fases en que hantrabajado de forma dependiente,alrededor de ‘dos tercios dequienes alguna vez trabajaron

como independiente, también lohicieron como dependiente’(Bernstein, Reyes y Pino 2006: 8).Los datos de Bravo (2008) usandola EPS 2006 muestran que estatendencia se ha acentuado: losindependientes puros son un8,9% mientras que el total depersonas que ha participadotanto de empleo independientecomo asalariado es de 22,8%.En otras palabras, más que pensaren los independientes y en losasalariados como dos poblacioness e p a r a d a s , e s n e c e s a r i oanalizarlos como dos estadosentre los que las personas semueven. A esto tenemos quesumar algo que ya comentamoscon anterioridad: todos aquellostrabajadores que complementansu actividad principal asalariadacon trabajos independientes.Este tránsito continuo entrepo s i c i one s a s a l a r i ada s eindepend ientes t iene unaconsecuencia para el análisis:¿cuán distintos son entoncesestos dos grupos?.Una posibil idad es tratar alos independientes y a los

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25 Esto muestra la importancia de contar con un estudio que analice la historia laboral completa de las personas. Un

estudio que sólo analice un punto en el tiempo no permite obtener este tipo de resultados.

Fuente: Bravo, 2008

Gráfico 6: Distribución de la proporción de tiempoocupado como independiente

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grupos que fueran centralmenteindependientes o dependientes,con segmentos intermedios.Los resultados muestran queefectivamente se encuentrandiferencias entre los gruposdefinidos de esa forma –porejemplo, los independientes suelentener un patrimonio mayor-.Algunos de las consideracionesque hemos elaborado, como latesis anterior sobre la relación conel trabajo también se puedeninterpretar de esa forma. Sinembargo, no se puede establecersi esas diferencias corresponderíana patrones y prácticas diferentesen los dos grupos, o la mismapráctica reaccionando de maneradiferente en lugares distintos. Enotras palabras, todos podríanoperar bajo el concepto de quetrabajar para otro se asocia conun ‘mal’ trabajo, con el deberdesagradable, mientras quetrabajar para uno se asocia con un‘buen’ trabajo, con el disfrute y elagrado. La diferencia en actitudessobre el trabajo respondería a lareacción frente a esas dossituaciones, pero todos tendríanlas mismas actitudes básicas.Los datos disponibles no permitendiferenciar claramente entre lasdos alternativas analizadas, sinembargo sí permiten establecerla siguiente conclusión. No sepuede pensar que necesariamentelos trabajadores independientesson distintos en sus actitudes yprácticas de los dependientes, yclaramente no se los puedeanalizar como grupos separados.Muchas de las tendencias de lostrabajadores independientestambién ex isten entre losasalariados, sólo que –dada lainserción y situación laboraldiferente- se expresan de manerae importancia distinta.En este sentido, cobra relevancialo que habíamos mencionado alinicio sobre el cambio general en

el contexto de trabajo: en unmundo que en general haempezado a adqu i r i r l a scaracter íst icas del t rabajoindependiente, la distinción entretrabajador independiente ytrabajador dependiente sedifumina.

Resumen: LosIndependientes y la VidaLaboral

Los estudios analizados nospermiten concluir, entonces, quelos independientes –a final decuentas- no son tan diferentes. Noson particularmente precarios,tienen alto grado de relación conlos dependientes (con vidasl abo ra l e s que comb inandependencia e independencia).Muchas de las diferencias queocurren entre independientes ydependientes, como por ejemplosu diferencia en las cotizaciones,no necesariamente implican queestamos ante grupos con actitudesy prácticas diferentes.En principio, una de las primordialescaracterísticas específicas está en lavaloración del trabajo. Losindependientes se mueven entreuna alta valoración de su autonomíay una crítica a la inseguridad. Losindependientes varían en laimportancia que le dan a cada eje,pero comparten ese tipo devaloraciones. Sin embargo, ¿es tandiferente a lo que sucede entre losdependientes?, la valoración por laautonomía, el deseo de tener unnegocio propio es relativamenteextendido.

2.2 Los independientes yla mirada sobre el futuro.

Tesis IV: Los independientessiempre piensan en el futuro,sólo que tienen que asegurarel futuro cercano antes que ellejano.

dependientes como la mismapoblación. En este caso, lasdiferencias de comportamientoser ían consecuencia de lasituación en la que las personass e e n c u e n t r a n . S i l o sindependientes no cotizan y losdependientes s i cot izan ladiferencia sería un resultado dela aplicación de una misma reglacomún que genera respuestasdiferentes para situacionesdistintas: todos usarían la reglade cot i za r cuando se esdependiente, no cotizar cuandose es independiente. Hay algunosindicios que hacen pensar queesto es efectivamente lo queocurre. Por ejemplo, en lo relativoa la preferencia por mayoresingresos que planteamos paraindependientes, podemos hacernotar que se aplica también adiversos grupos asalariados. Esel caso de los temporeros, cercade la mitad no tiene contratosprecisamente para aumentaringresos líquidos (Maldonado,2007). La tendencia entretrabajadores asalariados porcotizar por un ingreso inferior alefectivamente obtenido tambiénnos muestra la misma tendencia(ver PNUD 2009 para un examende dicha práct ica) . En losindependientes se daría más esaconducta no por una diferenciaen los hábitos y creencias, sinosencillamente como producto deque tienen más oportunidadespara expresarla.En otros casos, uno podría pensaren la existencia de dos tipos depoblaciones –con actitudes ycaracterísticas diferenciadas- peroesto implicaría modificar la formaen que se definen esos grupos. ElInforme de la EPS 2006 sigue, almenos en principio, este caminoal segmentar no sencillamenteentre trabajadores independientesy dependientes, sino tomando encuenta toda la historia laboral de

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Los independientes viven encontextos que no son seguros.Incluso cuando están en situacionesrelativamente estables –pore jemp lo cont ra tados porhonorarios- la continuación de esaestabilidad es insegura. En general,los independientes no puedencontar con un flujo constante deingresos. Pueden asumir que suingreso será irregular y muyafectado por los vaivenes de laeconomía. De hecho, podemosplantear, que el principal efecto deuna crisis en los independientes seexperimenta, a través de unadisminución de los ingresos paratodos más que, a través dela cesant ía , que s i b ienes una amenaza para todoslos dependientes, sólo esexperimentada por algunos. Por lo anterior, los independientesestán en general preocupados porsu futuro. Desarrollan planes sobreacciones a tomar en el futuro, y enparticular con una focalización enlo que se puede denominarinversiones en su propio trabajo. Enese sentido, no se puede plantearque los independientes tienen unaorientación hacia el presente.Sin embargo, el horizonte de esaplanificación es más bien de cortoplazo: la preocupación por el futuroes omnipresente pero inmediata.La necesidad de planificar a cortoplazo, con respecto a fluctuacionesconstantes de ingreso, vuelve muydifícil una planificación a largoplazo. En cierto sentido, no tienedemasiado valor preocuparse porla situación a 40 años plazo, mássí, en el ‘desastre’ que amenazaen la siguiente esquina. Laplaneación a largo plazo es un lujopara quienes tienen resuelto laplaneación a corto plazo.

Para los independientes la principalpreocupación (TNS-Time 2009) esla estabilidad económica (15% enpregunta abierta). La inestabilidadeconómica, y los vaivenes del ingreso,son las principales razonesdeclaradas, como nos muestra elmismo estudio, de por qué losindependientes no ahorran para latercera edad. Sencillamente, porqueno cuentan con el dinero o máspreciso aún, porque no tienen laseguridad de tenerlo.La anterior consideración esimportante porque nos permiteentender mejor la idea de ‘nopodemos ahorrar por la tercera edadpor el nivel de nuestros ingresos’ olas declaraciones que hay necesidadesinmediatas que impiden ahorrar. Laidea que los independientes vivenestructuralmente día-a-día y por lotanto la preocupación por el futurono puede existir. Detrás de ello estála idea que resulta imposible, dadaslas situaciones estructurales, que losindependientes puedan preocuparseen la tercera edad.Dado que sabemos que hay grupos,con ingresos claramente inferioresa lo de los independientes en Chile,que sí tienen comportamientos deahorro (para usar el casoparadigmático, los campesinos delNorte de China podían ahorrar aprincipios de los ’90 un porcentajesignificativo de su ingreso, Yan 1996);podemos ver que la declaración nose puede aceptar directamente. Losindependientes declaran eso porqueen la cultura y sociedad chilena, esadeclaración resulta una excusahonorable para no ahorrar (y enparticular no ahorrar para la vejez).Pero depende claramente deprioridades de gasto, de expectativassobre el consumo deseable (Roig,2008). Lo que es ‘necesario’ depende

de una cultura específica. Por lotanto, es importante tomar esadeclaración como el punto de partidadel análisis para introducirse en losaspectos que subyacen a esaimpresión de imposibilidad.Por ejemplo, la sensación que no sepuede cotizar para la tercera edadporque entre optar por cotizar y laeducación de los hijos claramentese prefiere educar a los hijos,depende de la alta importancia quela sociedad chilena le da a laeducación y a la forma en que estáestructurado el sistema educacional.Ambos factores llevan a que Chilesea uno de los países con mayorgasto privado en educación: un2,5% del PIB corresponde a gastoprivado en educación (OCDE, 2009;MINEDUC, 2009). En otras palabras,es dentro de un contextodeterminado que se generan unasdemandas y gastos específicos queterminan creando la percepción que‘no hay dinero para ahorrar’. Peroeso no corresponde a un dato‘objetivo’ que se puede entender sincomprender las prácticas, creenciasy preferencias de las personas.Es por ello que es importante ir detrásde esa declaración inicial. En estesentido, queremos plantear algo másprofundo que notar que hay entrel o s i n d e p e n d i e n t e s u n aconcentración en el corto plazo envez del largo plazo, que es algorelativamente común entre laspersonas26; o que no tienen ingresossuficientes para poder realizarahorros de largo plazo, que comovimos es insuficiente comoexplicación.Lo que queremos destacar respectoa la relación con el futuro, es quepara los independientes el cortoplazo también requiere planificación,y que esos esfuerzos de planificación

26 Pero no por ello inevitable. Ishikawa y Yahima (2001) muestran como en Japón, producto de las ansiedades sobre

la situación futura y sobre la tercera edad, habría aumentado el nivel de ahorro de los hogares jóvenes. Bajo determinados

contextos, situaciones y prácticas, es posible la planificación a largo plazo.

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edad, y esto es algo que esimportante de tener en cuenta.Dentro del mundo de la previsiónsocial es fácil asociar el tema delfuturo a la tercera edad, pero estono sucede necesariamente entre laspersonas. Del mismo modo, estoimplica que no se resuelve el temaque los independientes puedanrealizar acciones para su terceraedad con enfatizar una cultura defuturo o planificación. No es ahídonde se encuentra el problema.En particular, en independientes desegmentos de menores ingresos(C3-D) el concepto de previsión esmucho más amplio que el tema dela tercera edad o la 3ª edad,incluyendo toda conducta queimplique prevenir problemasinmediatos (Roig, 2008)Lo anterior tiene implicanciasprácticas en relación a la conductade ahorro: el ahorro que se procuranlos independientes está orientadoa suavizar las fluctuaciones deingreso que son parte de suactividad laboral (el tipo de ahorromás importantes es el pagarimprevistos, 30% de acuerdo a TNS-Time 2009). Por lo tanto, es ahorroa corto plazo y donde la condiciónnecesaria es la facilidad de uso deesos montos. Si el ahorro previsionalse entiende como una forma deahorro para suavizar una caídapermanente en los ingresos en latercera edad. En otras palabras,suavizar una fluctuación de ingresos,los independientes tienen quesolucionar una fluctuación deingresos que es estructural ypermanente a su situación.Un efecto que podría ser relevantees el hecho que los independientes–en general- con esta planificacióna corto plazo, logren efectivamentesuperar diversas crisis y lograr ciertasustentabilidad puede tener unefecto perverso en relación a laprevisión social. ¿Para quépreocuparse de planificar a largoplazo cuando mediante la

planificación a corto plazo siempreme he logrado sostener?. El hechode que gran parte de las iniciativasde los independientes fracase noatentaría contra esa impresión: mehe logrado sostener a pesar de losmúltiples ‘fracasos’ en mis iniciativas.Si he logrado superar las crisis delpasado y del presente, entoncesaumenta mi confianza en podersuperar, con las mismasherramientas, las crisis del futuro.La experiencia cotidiana deplanificación a corto plazo en vezde fortalecer una percepción de laimportancia de planificación, y porello del largo plazo, puede disminuiresa percepción. Sencillamente nosería necesario planificar a largoplazo para lograr la sustentabilidaden el largo plazo. Una sucesión desoluciones de corto plazo permitiríasolucionar el largo plazo.

Tesis V: El ser independientees una forma de asegurar elfuturo cuando laempleabilidad disminuye

En este sentido, es interesanterecordar que el camino de laindependiente es en sí una formaen que las personas puedensolucionar lo que perciben comoun espacio de baja empleabilidadentre los 45 y los 60 años; podemosinc luso p lantear, que laindependencia es en sí una formade asegurar el futuro a medianoplazo. En general, se percibe quelas personas tienen dificultades deencontrar empleo a partir de ciertaedad, que los empleados prefierenpersonas más jóvenes. Uno puedecontinuar siendo trabajadordependiente con mayor edad, perosi se pierde el empleo lasposibilidades de recuperar unempleo dependiente son menores.En particular, lo que se percibe esque las posibilidades de recuperarun empleo de característicassimilares a las que se tenían

atentan contra la planificación alargo plazo. Ser independienteimplica estar pensando en losnegocios y actividades futuras; endesarrollar ‘proyectos’ más allá delque se está llevando a cabo. Implicauna necesidad constante de buscarnuevos clientes, de afianzar los yaexistentes. Esta necesidad de estarproyectándose continuamente esuna de las sorpresas con las que seencuentran los trabajadores queprovienen de empleos dependientes(ver Acuña y Pérez, 2005).De hecho, los independientes simuestran capacidad de ahorro (almenos, no muestran una capacidadde ahorro claramente inferior a lade los dependientes). El mismoestudio TNS-Time (2009), antescitado, nos plantea que alrededorde un 70% de los independientesahorra. Si bien estas cifrasprobablemente están sobre-estimadas, otros estudios nosmuestran que un porcentajeimportante de independientescuenta con algún tipo deinstrumento de ahorro. Por lo queclaramente el no contar con dinerono es el problema para ahorrar, esproblema para ahorrar para latercera edad. En otras palabras, esposible planificar y ordenar el corto(y mediano plazo); pero el largoplazo se muestra imposible. Elahorro para los independientesrequiere liquidez.

“Claro, por eso mucha genteprefiere invertir o hacer unacotización voluntaria porque sabeque esa la puede mover.” (ARSChile,2009).

También hay otra consecuencia quequeremos enfatizar. La ausencia depreocupación en términos deacciones por la cotización o la terceraedad, no implica necesariamenteuna falta de preocupación por elfuturo o una falta de planificación.El futuro no se reduce a la tercera

en esas circunstancias, dado quesienten que tienen el control de susituación. En vez de verse afectadaspor las decisiones de otros, ellospueden tomar decisiones y asíresguardarse de los vaivenes de lasituación económica. En otraspalabras, los independientes seperciben como personas que tomanacciones y que cuentan conopciones para elegir. Frente aldespido producido por otros,convertirse en independiente esconvertirse en un actor:

“Bueno, cuando se fue mi señora aHolanda como te dije… me quedéde brazos cruzados, pal “golpe” mesacaron de la pega, había vendidolas máquinas, así que ahí me pusea trabajar como independiente.”(TNS-Time, 2009).

Aunque la cita se refiere a un períodode baja empleabilidad diferente, sinos muestra el discurso que operaen estos casos: la decisión de serindependiente implica dejar de ‘estarde brazos cruzados’, pasar de serun objeto en las situaciones, unavíctima, alguien a quien las cosas lesuceden (‘me sacaron’) a ser unsujeto activo, que toma decisionespor su cuenta (‘me puse’). Inclusoen el eje de quienes se percibenobligados a ser independientes, elserlo implica convertirse en un actor,alguien que se hace cargo de supropia vida. El independientedepende de sus propias habilidades,no de su relación con un empleador,y no están obligadas a ‘defender’su empleo a toda costa. Esto explicaademás que los independientes nopiensan que el trabajo independientesea necesariamente una peor opciónque el dependiente para asegurarel futuro: en una escala de 1 a 7, de

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disminuyen bastante: Uno podríaobtener un nuevo empleo pero demenores ingresos.

“Yo creo que años 40 años el tipoestá liquidado o la mujer estaliquidada, si perdiste el trabajo, tepodi pasear por todo Santiago y novai a encontrar nada.” (EstudioFeedback Percepciones y Actitudessobre el Sistema de Pensiones,2006).

‘Una decisión en el fondo que hacía,porque yo tenía ahí no se cuantocuarenta y tantos años, entoncesobviamente nadie me iba acontratar, era muy difícil digamos.’(ARSChile, 2009).

Lo anterior puede analizarsesolamente como un asunto de verseobligado a ser independiente. Sinembargo, como esta situación esconocida con anterioridad, y lostrabajadores la incorporan en susexpectativas; el hecho que el trabajoindependiente se perciba como unaalternativa viable es importante paraproducir cierta seguridad en relaciónal futuro a mediano plazo. Existeuna alternativa que funciona –eltrabajo independiente- cuando seproduce una caída en laempleabilidad. Si los trabajadoresno pensaran que es factible eltrabajo independiente, se verían así mismos como ‘obligados’ a tomartrabajos de peores características.Es en ese sentido, podemos ver altrabajo independiente como unaforma de alcanzar seguridad: es unaalternativa viable al trabajodependiente.A pesar que los independientes engeneral se perciben en situacionesinestables, la independencia permitea las personas sentirse más seguras

acuerdo a TNS-Time 2009, losindependientes dieron un promediode 4,6 de acuerdo a la afirmaciónque el trabajo independiente aseguraun mejor futuro –que al menos nosmuestra que los independientes nopiensan que el trabajo asalariadosea mejor que lo que experimentanactualmente.En este sentido, para este grupo, eltrabajo independiente empieza aobtener mayores ganancias. Sigueteniendo la ventaja de la autonomía,pero al mismo tiempo disminuye lacarga de la inseguridad. Para lostrabajadores en la segunda mitadde su vida laboral, la diferencia deseguridad entre la dependencia y laindependencia disminuye. O paradecirlo de otra forma, el empleodependiente que se tiene es másseguro, pero una vez que se pierdelas d i fe renc ias ent re serindependiente y el empleodependiente que se podría obtener,disminuyen. En este contexto, elhecho que el ser independienteaumente a medida que aumenta laedad, es plenamente consistentecon la anterior consideración. Serindependiente entonces es asegurarel mediano plazo, que requiere unapreocupación constante por elfuturo cercano y que en la prácticaimposibilita la preocupación por ellargo plazo.

Tesis VI: Es débil lapreocupación específica porla situación previsional y porla tercera edad

El dato objetivo que fundamenta lapreocupación por la cotización delos independientes son las bajastasas de cotización (cercanas al 5%de acuerdo a los datos de la SP)27.¿Cuánto les preocupa este hecho?.

27 Es importante mencionar que del hecho de que el 5% de las personas cuando está trabajando como independiente

cotice no se condice con que sólo el 5% de aquellos que trabajan (principalmente) como independientes haya cotizado.

Las personas transitan entre empleos dependientes e independientes y cotizan cuando son dependientes, incluso una

persona que ha trabajando una parte importante de su vida como independiente tiene algún nivel de cotización.

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pensar en ahorrar plata, en tomarhoy día que te venden seguros,bien un tipo y te vende la sepulturadel parque del recuerdo. Soncuestiones que tú empiezas apreocuparte más adelante.”(ARSChile, 2009).

“No ahora, no ahora [cotizar].Para el futuro yo creo que esimportante.” (ARSChile, 2009).

Los estudios cualitativos nosmuestran lo limitado de lasdeclaraciones de preocupación: envarios casos las personas –enestudios cualitativos- plantean quela cotización es importante pararenglón seguido plantear que sóloen el futuro tomarán una decisióna l re spec to . S e dec l a r apreocupación porque decir queuno esta despreocupado no esaceptable, pero el discurso nosmuestra que, de hecho, estadeclaración no se inserta en el restodel discurso: es un reconocimientoa que la norma es el ahorro parala tercera edad y que se debeexplicar su ausencia, pero el restode la discusión aborda otros temas.Esta es una despreocupaciónpráctica por la tercera edad peroque no se traduce en acciones oen planificación concreta. Elhecho que, de acuerdo aEspinoza (2008), cerca de lamitad de los microempresariosdeclare que sería, a través depensiones que se solucionaría susituación en la tercera edad,conociéndose que la cotizaciónefectiva es muy baja, nos muestraesta despreocupación efectiva.

¿Por qué esta despreocupaciónpor el tema previsional?. No es,en cualquier caso, por falta decapacidad de planificación –lasmismas personas que plantean loanterior se revelan en otrosmomentos perfectamente capacesde desarrollar planes a largo plazo.No es como ya mencionamosanteriormente, sólo por unaincapacidad de ahorrar y de lanecesidad de ‘vivir al día’.

Tesis VI. A: No es necesariopreocuparse por la previsiónporque el independientesiempre trabaja. Una de lasrespuestas más obvias a lapregunta anter ior es quesencillamente un segmento nopequeño de los independientesestima que tendrá una vida det r a b a j o c o n t i n u a ( n onecesariamente que desee tenerlao que planifique para ello en todocaso). De hecho, es importantemencionar que el porcentaje depersonas de tercera edad quesigue trabajando ha aumentadoen las últimas décadas28, y quela gran mayoría de ellos trabajacomo independiente (OIT, 2006:52-53).Como p lantea e l informeARSChile (2009, 52): ‘pero engeneral, cuando el discursodisocia futuro laboral y previsión,predomina una proyección detrabajo indefinida; hasta cuandose pueda. Esto es característicode aquellos independientesprofesionales que se proyectantrabajando en investigacióno como consultores; y en

28 Este aumento general ha sido reforzado con las características del sistema previsional. James y Cox Edwards (2005)

y Edwards y Cox Edwards y James (2009) han mostrado la importancia en general que la estructura del sistema previsional,

por ejemplo, el hecho que los pensionados que trabajan no están obligados a cotizar en la propensión a seguir trabajando

en la tercera edad. El movimiento hacia seguir trabajando en la 3ª edad es un movimiento general: como se enfatiza

en los artículos citados, en la situación actual en Chile la decisión de pensionarse y la decisión de dejar de trabajar se

han desacoplado. En esas circunstancias no es extraño que los independientes estimen que se puede seguir trabajando

en la 3ª edad.

El estudio TNS-T ime 2009establece que no es que losindependientes no piensen en eltema, es más, un 67% está deacuerdo con la afirmación de que‘me preocupa mucho como voy acubrir las necesidades mías y de mifamilia cuando sea viejo/a’. Estapreocupación no se expresa enacciones previsionales, pero existiríay sería parte de las inseguridadesanexas al trabajo independiente.Espinoza (2008) nos muestra queuna parte importante de losmicroempresarios piensa solucionarsu situación de tercera edadmediante las pensiones, entre otrasalternativas.Sin embargo, esta imagen resultainsuficiente. Un estudio deEspinoza (2008: 10) nos muestraque un grupo importante (entreun 20% y un 30% de acuerdo algrupo de microempresarios)declara no haber pensado en eltema previsional, y la informacióncualitativa tiende a darle mayorimportancia a este tipo de opinión:los independientes tienden aplantear en general que todavíano lo han pensado, que es algoque corresponde más bien alfuturo. Lo interesante es que estarespuesta ocurre a prácticamentecualquier edad (incluso personasde 50 años- o con alrededor de10 ó 15 años de la edad dejubilación). El futuro siempre estáen el futuro.

“No porque ahora, ahora tengohar to mov im iento , e s toypreocupado de otras cosas en elfondo, más o menos uno podría

...hasta que me muera yo creo..Bueno, como hasta los 70 años, nosé po” (ARS-Chile, 2009).

Muchas veces se tiende a explicareste comportamiento debido a quelos independientes s iguentrabajando por que están obligadosal no tener previsión. De hecho, lasituación y la hipótesis no sonexclusivas de Chile. Al analizar larealidad europea, Schils mantieneque ‘furthermore, the self-employedhave the highest probability ofremaining employed at older ages,which is likely to be, at least partially,explained by the exclusion or non-entitlement to public earlyretirement and social securitybenefits’ (Schils, 2005). Sinembargo, (Parker y Rougier, 2004,para la situación en el Reino Unido)detectan que esto describe másbien al segmento que denominan‘switchers’ (aquellos que son‘ e m p u j a d o s ’ a l e m p l e oindepend iente y no sonindependientes de largo plazo, yque tienen una relación másesporádica con el mercado laboralen general). Sería para un grupode independientes que el continuartrabajando es una carga que sesigue haciendo al ser la única formade conseguir algunos ingresosPero entre otros independientesla situación es distinta. De hecho,si pensamos en el t ipo de

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l o s m i c r o e m p r e s a r i o eindependientes que realizanalguna actividad de prestaciónde servicios o venta de productoselaborados por ellos mismos’. Seda entre cotizantes, no sóloindependientes, la idea de‘trabajar hasta que dé el cuerpo’(TNS-Time 2008).El dato más claro lo presentaBravo (2008), el cual pasamos aresumir en el cuadro de lasiguiente columna.Con respecto a su retiro delmercado laboral, ¿piensa que dejaráde trabajar de una vez o reducirásu jornada a alguna edad o año?Lejos, las alternativas más comunesimplican seguir trabajando (‘hastaque la salud lo permita’, ‘reducirhoras de trabajo’). También esinteresante que entre quienes sehan retirado efectivamente es máscomún el continuar trabajando.Esta es una estrategia, en todo caso,que tiene problemas a futuro.¿Puede extenderse por muchotiempo? Se puede plantear que unacosa es seguir trabajando a los 65años, y otra cosa muy distinta escontinuar trabajando a los 85 años.De hecho estar trabajando entre los65-70 años es relativamente común,esto disminuye drásticamentesuperando los 80 años. En lo quese refiere a planificación al menos,podemos observar que esto endiversos casos es previsto y seplanifica para ello: el independientecrea para sí mismo una posición de‘director’ o ‘dueño’ en lo que setransforma en una empresa familiar,donde el trabajo se transfiere a lasiguiente generación. Por otro lado,muchas veces este problema no seve porque la esperanza de vidasubjetiva corresponde, de hecho, auna edad cercana a la edad dejubilación, y claramente inferior a laesperanza de vida real.

“¿Y hasta que edad crees quevas a trabajar?

Fuente: Bravo 2008

Tabla 7: Con respecto a su retiro del mercado laboral ¿Piensa que dejará detrabajar de una vez o reducirá su jornada a alguna edad o año?

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resulta factible pensar en el disfrutede esos proyectos (s i nod i re c t a m e n t e , a l m e n o sindirectamente). Es posible verse así mismo disfrutando de la propiavivienda, comprada después de unlargo tiempo de ahorro; es posiblemirarse a sí mismo con orgullo porel logro del proyecto educacionalde los hijos.Pero el proyecto previsional, porasí decirlo, resulta vacío encomparación con otros proyectos.Y esto tiene que ver con el hechode que la vida del jubilado no sepercibe como una vida en la quese puedan tener satisfacciones ya la que se pueda aspirar. En otraspalabras, ¿para qué preocuparsepor la tercera edad cuando latercera edad claramente será unperíodo negativo suceda lo quesuceda?. La tercera edadentonces, aparece solamentecomo antesala de la muerte, porende, evitar pensar en todo lorelacionado con este hecho, sefortalece.

“Guau, ojalá que hasta bien vieja.Yo creo que el no trabajar te atrofia,te atrofia y uno se va perdiendocomo persona. Yo creo que es undesarrollo personal el trabajar, seaen lo que sea, sea como sea.Pretendo hasta las finales, ahorano sé hasta cuando daré lacapacidad física. Ojala que hastalas finales también.”

“Pero no pretendo a los 50, 60 añosdecir ‘ya, voy a jubilar y adiós’porque siento que uno empieza aperder, a perderse. Uno empieza a

meterse en un mundo muy extrañoen donde tu mente no funciona,tu cuerpo no funciona, te quedasestancado hasta que te mueres,No, no, creo que por ahí va miproyecto.” (ARSChile, 2009).

Lo anterior está relacionado conbajas expectativas hacia la terceraedad. Dado que la jubilación esuna etapa vacía de sentido y deactividades, no se estima que setengan grandes necesidades. Ypor ello la dificultad de solucionareconómicamente la situación dela tercera edad disminuye29.Resulta de interés notar que engeneral las personas de terceraedad no tienen esa visión de ellasmismas (Criteria Research, 2009).Al menos podemos decir quecompite una visión negativa–pasiva- con una visión muchomás activa, que ve a la terceraedad como una etapa de la vida(con sus propias satisfacciones yaspiraciones). Pero en el resto dela población, y en particular, entrelos independientes la tercera edady en particular la tercera edadjubilada, aquél que no trabaja30-una v is ión completamentenegativa de la tercera edad siguesiendo común.Tes i s VI . C : No quieropreocuparme de mi tercera edadporque no importa lo que hagala situación de la tercera edades negativa. Es importante recordarque no toda preocupación setransforma en acciones. Para queesto suceda es necesario contar conla expectativa que mis accionespueden producir una diferencia. Si

29 Por otra parte, esto coadyuva a la generación de un círculo vicioso: Si no me preocupo de generar ahorros altos en

la tercera edad porque no habrá grandes necesidades; entonces sólo tendré bajos ahorros que sólo me permitirán cubrir

necesidades más básicas; y esto me reforzará la imagen que la tercera edad es un período vacío.30 De hecho, ¿no será el estar jubilado un marcador cultural de ser ‘viejo’?.El seguir trabajando sería una forma de

mostrar que uno todavía se considera a sí mismo ‘adulto’, una forma de ser ‘joven’. Bajo esas condiciones, se fortalecería

la proyección personal de seguir trabajando todo el tiempo que se pueda. Una vez que resulte imposible realizarlo,

entonces daría lo mismo, porque sólo quedaría morir.

orientación con el trabajo quetienden a tener los independientesque lo son por vocación, si eltrabajo independiente se asociaal gusto / placer en vez de estarsolamente ligado a la necesidad,entonces seguir trabajandodespués de la edad de jubilaciónparece normal. El trabajo no esuna obligación que uno abandonaapenas se puede. Para estosgrupos la opción de seguirtrabajando más bien parece laopción por defecto. Muchos deellos no ven razones considerablespara dejar de trabajar, a su vez,que no las perciben como opción.Hay al parecer, de manerasubterránea, una cierta impresiónque dejar de trabajar es una formade morir.La discusión anterior nos hace verun tema importante (que es elmotivo de la tesis XVI): la situaciónde los independientes essegmentada.En ese sentido, no se ve comonecesaria una preocupación especialpor la tercera edad, porque la vidaen la tercera edad no se estimacomo distinta de la vida ahora; esuna vida caracterizada por eltrabajo.Te s i s V I . B : N o q u i e r opreocuparme de la previsiónporque la jubilación es unaforma de morir. Lo anterior noslleva a un tema que subyace a lafalta de preocupación estrictamenteprevisional. Para los independientes,y en general podemos decir quepara toda la población, resultaposible pensar en proyectos a futuro–incluso a mediano plazo- porque

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me preocupo de mi tercera edad,y ahorro, entonces tendré unabuena tercera edad.Pero si no cuento con esa expectativaentonces no puedo producir unproyecto para la tercera edad. Si veoque las personas en esta etapa desus vidas viven en general encondiciones precarias, bien puedoobtener la conclusión que nada sepuede hacer para construir un buenfuturo para la tercera edad. (Elestudio TNS-Time 2009, en particularen el documental creado sobreentrevistas, muestra con claridadalgunos casos en que es laobservación de malas pensiones enlas personas que se conocen lo quetiende a producir una pérdida deinterés general en el sistema).Bajo esta perspectiva, es importanteplantear que la imagen pasiva dela tercera edad y de la jubilación–este futuro vacío del cual hemoshablado- tiende también a produciruna naturalización de esa imagen,la percepción que ese es el destinoobligado de la tercera edad, y porlo tanto, disminuye la posibilidadde realizar acciones para construiruna vida activa para cuando lleguenesos años, precisamente porque sepercibe como imposible otra cosa.Tesis VI. D: Incluso si mepreocupo por mi tercera edadesto no implica necesariamentepreocuparse de la previsión:Patrimonio y el fortalecimientode negocios. En todo caso, haysegmentos de independientes quesí se preocupan de su situación enla tercera edad de maneraespecífica. Si piensan que serequerirá tener ciertos ingresos parasolventar la vida y que tienen unaproyección que implica la jubilación.Sin embargo, lo anterior no significanecesariamente una preocupación

por la previsión, sino más bien porel desarrol lo de proyectosalternativos. En general, podemosestablecer que existen estrategiaspatrimoniales31 (basada en laacumulación de recursos del cualvivir sobre las rentas, ya sea viviendao ahorros), y estrategias de negocios(basada en el fortalecimiento ycrecimiento de la actividad actual,para transformarla en una empresamás sólida que se pueda proyectaren el futuro) (ver ARSChile 2009).En ambos casos, se está pensandoen fortalecer la capacidad degenerar ingresos cuando no setrabaje –o cuando se vislumbre untrabajo menos activo-. En ambasmodalidades, el concepto deprevisión y de futuro va mucho másallá del tema de cotización.

“Comprar bienes no más,generarme rentas, formar capital,eso es todo.” (ARSChile, 2009).

Entre los independientes demenores ingresos (Roig 200)también se piensa la previsión entérminos de construcción depatrimonio, y en particular lavivienda adquiere una lógicaprevisional. Sin embargo, en estoscasos no está pensado tanto en eltema de generación de rentas através de la vivienda, como en laconstrucción de un espacio (paselo que pase, de todas formas tengomi vivienda y mi ‘techo’ asegurado).En ese sentido, podemos plantearque incluso en el mejor escenario–independientes que piensan enel futuro y que estiman que dejaránde trabajar- es común que esteausente el tema del ahorroprevisional.Es importante hacer notar que loanterior es válido para un

segmento de independientes, yque en la gran mayoría de los casosno hay una preocupación específicasobre lo que ocurrirá en la terceraedad por las razones dadas en lastesis VI. A y VI. B. De hecho, sepuede notar que aunque losindependientes tienden a tenermayores montos de patrimonioque otros grupos, de acuerdo a losresultados de la EPS, (Bravo 2008),en general no existen mayoresdiferencias en el comportamientode i ndepend ien te s y dedependientes (Bernstein, Reyes yPino, 2006). Proporciones similaresestán involucradas en distintostipos de ahorro. En este sentido,las estrategias reseñadas nopueden verse como la solución quedesarrollan los independientes entorno a la tercera edad, sino comouna alternativa que algunosindependientes siguen. Por otraparte, lo importante es que esasalternativas no agotan lasp o s i b i l i d a d e s q u e l o sindependientes desarrollan entorno a la tercera edad.Los independientes, en general, noparecen operar bajo el ciclo detrabajo-jubilación que sería la basebajo la cual los dependientespiensan el futuro, o al menos es labase bajo la cual los sistemas deseguridad social operan. Losdistintos elementos que hemosvisto, aunque operan en segmentosdistintos con diferente fuerza, sedirigen hacia la misma dirección:debilitar la preocupación específicapor el ahorro previsional comofuente de ingresos futuros.

Tesis VII: La preocupación porel futuro implica a la familia,no se puede pensarindividualmente.

31 Se puede distinguir entre una estrategia estrictamente patrimonial, que acumula bienes; y una estrategia de inversiones,

donde se acumulan ahorros y fondos. En ambos casos, la estrategia tiene el mismo resultado: la generación de ingresos

mediante rentas.

porque la familia proveerá. Esnotorio que los independientes,muchas veces, no se planteamayores preocupaciones por elfuturo debido a que estiman quesu familia será la encargada desolucionar (o de complementarcualquier solución) la situación afuturo.Si bien los independientes no seplantean necesariamente lasituación en términos de que ‘loshijos proveerán’ -una afirmación

que en general es rechazada porellos, TNS-Time 2009, aunque detodas formas aparece mencio-nada-, la familia en general siempreestá presente como un recursopara solucionar problemas(también aparece en Bravo 2008con un alto porcentaje deindependientes declarando queellos estarán de necesitar dineropor alguna urgencia).

“Cuando me falta platita le pido amis hermanos, siempre puedocontar con ellos pa´ cualquiercosa…” (TNS-Time, 2009).

“Las personas que te cuidan cuandollegas a la tercera edad son tus hijoso personas que quizás todavía nisiquiera existen.” (ARSChile, 2009).

Esto que se plantea naturalmenteen la vida activa (donde se puedepercibir como un intercambio defavores) también opera en la terceraedad, aunque en este caso es másdifícil de reconocer. En cualquiercaso, la familia es el lugar social alcual uno siempre puede recurrir.Sin embargo, en caso de requerirapoyo, estos trabajadores semuestran proclives a solicitar apoyoa sus familiares directos; ellosesperarían que en caso de ser

necesario fueran sushijos, pareja u otrosfamil iares cercanos( sobr inos , p r imos ,hermanos) quienes lospudieran ayudar en esasituación (ARSChile,2009: 85). La familia, pordefinición, está en elimaginario compuestapor las personas que nopueden rechazar ayudar.

“En mi caso vería losbeneficios que tuviera elEstado. Bueno, mi familiaprimero que todo. Lafamilia es la familia y meapoyarán, me querrán a

pesar de todo. Emocionalmente yeconómicamente uno acude a lafamilia antes que todo.” (ARSChile,2009).

Si bien un 29% de las personasde tercera edad, usando datosCASEN 2006, tenía ingresospropios inferiores a la línea depobreza, un 7% de esas mismasp e r s o n a s e x p e r i m e n t a b acondiciones de pobreza (vivía enhogares con ingreso per cápitainferior a la línea de pobreza). Elestar en una familia, y no estaraislado, disminuye cerca de 4 vecesla situación de pobreza en latercera edad: Un 22% de laspersonas en esta condición no viveen situación de pobreza a pesarde sus bajos ingresos personales,

Resulta prácticamente imposibleanalizar la preocupación por elfuturo de las personas si se laconcibe individualmente. Para laspersonas, y en particular para losindependientes, los proyectos defuturo son siempre proyectosfamiliares. Nos interesa destacar,además, que es en torno a esosproyectos familiares que losindependientes pueden superarcon mayor facilidad las barrerasque t ienen en torno a laplanificación del futuro.Todas las dificultadespara planificar a largoplazo de la que hemoshablado en relación a lapropia tercera edadtienden a desvanecersecuando se piensa en lafamilia.Esto opera de diversasformas. La familia es lamotivación para pensaren el futuro, es donde seradican los proyectos y estambién la forma en quese asegura el porvenir. Ene s t e s en t i do , unparadigma que piensesolamente la previsión yel aseguramiento de la situacióneconómica en la tercera edad comoun tema individual, está muy alejadode cómo las personas orientan susproyectos y planificaciones sobreeste tema.Lo anterior se ve fortalecido porque,por decirlo de alguna forma, unade las maneras de escapar de lamortalidad es, a través de la familia.La familia, la descendencia, es unamodalidad en que uno puede mirara cualquier tiempo el futuro conesperanza. Al revés que cadapersona individual, la familia puedeproyectarse indefinidamente haciael futuro.Tesis VII. A: La familia comosoluc ión de mi prob lemaindividual: No es necesariopreocuparse por la previsión

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La familia es la motivaciónpara pensar en el futuro, es

donde se radican losproyectos y es también laforma en que se asegura el

porvenir.

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debido a que viven con sus familias,significándoles un importanteaporte.El hecho que la familia opere, almenos normativamente y en laexpectativa, como un apoyoincondicional, es central parapoder entender lo anterior. Laspersonas esperan que sus familiaslos apoyen en todo momento enel cual requieran de colaboración.Es sólo cuando las personas nose proyectan con una familia quelos apoye que la preocupaciónpor el futuro se fortalece. Elhecho que l a s pe r sona sdescansen en un proyecto familiarse puede convertir, rápidamente,en un problema cuando hayseparación de la familia. Noobstante, nadie planea vivir sinfamilia.Tesis VII. B: La familia como elproblema a futuro que mecor responde reso lver : Mepreocupo por el futuro de mifamilia. Algo que resulta más omenos claro a partir de la lecturade diversos estudios, es el hecho,que cuando las personas tienenhijos aumenta la preocupaciónpor el futuro. Sin embargo, loque hay que tener claro es quee n g e n e r a l n o e s u n apreocupación por el propio futurolo que aparece, sino por el futurode la familia. En otras palabras,la preocupación es por los hijos,y sólo secundariamente –y en lamedida en que afecte a los hijos-hay una preocupación por elpropio futuro32.

Uno de los elementos en que semuestra lo anterior es el aumentosúbito de la preocupación por lasalud. Esto se produce por elhecho de que la propia saludadquiere mayor importancia, poruna parte, para evitar que loshijos queden solos, como por elhecho de poder asegurar la saludde los hijos. En ambos casos, detodas formas, la preocupaciónestá centrada en los hijos33.

“Para mí, eh, lo primero que yotomaría es el tema de la salud,de mi hijo y de mi señora, y sipuedo meter a mi mamá igual,pero a ella, como es jubilada,tiene su previsión, tiene, entoncesestá asegurada para harto ratoya, pero lo fundamental para míes la salud de mi hijo y de miseñora.” (ARSChile, 2009).

Otro proyecto central donde seexpresa esta orientación familiarsobre el futuro es el proyectoeducacional sobre los hijos. Queuno de los principales proyectosde las familias chilenas es educara sus hijos –para así acceder a lamovilidad social- es algo que semuestra en diversos estudios. Laesperanza de esa movilidad social,como también lo muestran otrose s t u d i o s , e s a l t a m e n t ecompartida por la sociedadchi lena. En el caso de losindependientes (TNS-Time 2009)la educación por los hijos es unade las principales preocupaciones,de hecho tan relevante como la

32 No deja de tener sentido que la preocupación por el largo plazo sea familiar. Si el futuro personal a largo plazo no

tiene ninguna importancia, y sólo se ve en términos de la muerte personal; entonces la única forma de construir a largo

plazo es la familia. En este sentido, uno puede recordar la frase de Keynes acerca de que en el largo plazo todos

estaremos muertos. La línea de descendencia, por el contrario, tiene algo de inmortal, y por ello permite construir futuro.

En particular esto resulta válido para quienes sólo piensan la tercera edad como una manera de estar muerto.33 Es importante mencionar que ingresar a la previsión de salud no implica participar del sistema previsional de la tercera

edad. Una investigación realizada entre independientes de bajos ingresos (González y Letelier,2006: 50) muestra un

número bastante mayor de personas que participan en el sistema de salud que de aquellos que participan del sistema

previsional de la tercera edad.

estabilidad económica (Y en partemás: la preocupación por laes tab i l idad económica sefundamenta, finalmente, encómo puede afectar el proyectoeducativo de los hijos).Para los independientes, enparticular, una forma que adquiereel proceso de preocupación delfuturo a través de la familia es,como ya se había comentadoanteriormente, a través de laconstrucción de una descendenciafamiliar de la actividad (que no esnecesariamente a través de loshijos). Esta es una forma decumplir con ambos aspectos dela tesis. Es una forma de asegurarel propio futuro y al mismo tiempode preocuparse por el futuro dela familia.En este contexto, resu l tai n t e r e s a n t e a n a l i z a r e nprofundidad cómo se relacionanentre sí los dos aspectos quehemos distinguido de esta tesis.Si las personas descansan en sufamilia para solucionar su futuroestado en la tercera edad,entonces adquiere sentido invertiren la situación futura de la familia(y en particular de los hijos) paraasegurar el propio futuro. En esesentido, puede resultar másprovechoso como forma deasegurar ingresos en el futuro lainversión en la capacidad degeneración de ingresos de losh i j o s , que l a a l t e r na t i vaprevisional.Tesis VII. C: La familia comolugar para discutir de la

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previsión. La centralidad de lafamilia para las personas tienecomo consecuencia que cuandoéstas discuten sobre el futuro yla previsión, el espacio dondeesta discusión se lleva a cabo, esen el seno familiar. Esto esimportante porque en generallos independientes no discutende estos temas con otraspersonas.

“Bueno, más que nada es mimamá la que insistió enese tiempo que teníaque empezar a cotizar.Y me insistió muchoq u e l o h i c i e r ade manera indepen-diente.” (ARSChi le,2009).

El que la familia es elreferente pr inc ipa ltambién tiene que vercon el hecho de quep a r a m u c h o s e lpreocuparse de laprevis ión está muyasociado a la familia: Yasea como admoniciónfamiliar –padres queinculcan la idea deesfuerzo- o a través dela experiencia de un familiar conproblemas en su tercera edad.Aquellos que han visto a unpariente con problemas tiendena aumentar su preocupación porel tema de la previsión (querecordemos, no necesariamenteimplica la toma de acción)34. Encualquier caso, esto t ieneimplicancias en términos dees t ra teg ia s de educac iónprevisional. No necesariamenteel mensaje debiera entregarse ala población objetivo, sino a lapoblac ión que más puedeinfluenciarla.

Tesis VIII: La previsiónmuchas veces es unapreocupación por la salud,no una preocupación por lasituación económica de latercera edad.

Es interesante que, espon-táneamente, muchas personascuando se les pregunta por lostemas de previsión hablan primero(o exclusivamente) de Salud, es elcaso además, de la asociación entre

familia y previsión. La Salud es ellugar desde el cual se empieza apensar el tema de la previsión, ypor lo tanto es la puerta a lacotización y a la integración en elsistema.

“Voy a empezar a cotizar, quieroempezar a cotizar, sino resultaluego del contrato voy a empezara cotizar independiente. Ver elasunto de la previsión, sobretodola salud, cachai, que ahora con mihija, la necesito, cachai. Necesitoque ella tenga, tenga unacobertura de salud, un sistema,

que no sea carga mía, cachai, yohacerme cargo de ella. Entonces,y cotizando, en el FONASA, ya hayun buen respaldo, cachai, no estádifícil.” (ARSChile, 2009).

“Eso les he dicho. Me pasó con laRomina, que la Romina no cotizabay yo le decía, lo mismo le pasóa ella con la salud: ella teníaque operarse y no tenía FONASA.Hasta que fue y comenzó deindependiente también a cotizar

y se operó po’. Le saliómás barato.” (ARSChile,2009).

En los casos másclaros, preguntados porprevis ión, la preo-cupación que aparece esla de salud:

“¿Cuáles serían lasacciones de previsiónque tu tomarías o…que son importantes?Para mí, eh, lo primeroque yo tomaría es eltema de la salud, de mihijo y de mi señora, y sipuedo meter a mí mamáigual.” (ARSChile, 2009).

Los ejemplos anteriores dicenrelación con la preocupación porla salud como una preocupaciónpresente –como forma deasegurarse frente a problemasque pueden suceder hoy(enfermedades de los hijos enparticular). Pero además, esimportante para entender lacentralidad de la salud en el mundode la previsión, ya que muchasveces las preocupaciones realessobre la situación tras la jubilacióntienen que ver con este tópico.B a j o e s t e a s p e c t o l a spreocupaciones sobre la tercera

34 Aunque esto es válido en general para la experiencia de conocer a personas de tercera edad con problemas, la

modalidad más común y general es, a través de un familiar.

La Salud es el lugar desdeel cual se empieza a pensarel tema de la previsión, ypor lo tanto es la puerta a

la cotización y a laintegración en el sistema.

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edad no parecen estar centradasen los aspectos económicos, puesse piensa que o bien es un temaque está solucionado, o porquehaga lo que se haga, no hay nadapara mejorarlo.Lo que sí aparece como central paralas personas es el tema de la salud.La amenaza de la tercera edad másque ‘el viejo pobre’ es el ‘viejoenfermo’. Es la pérdida de laautonomía física el principal temor,el cual se corresponde con larealidad. Los diversos datosexistentes (recogidos en Forttes2008: 18) muestran tasas dedependencia, semivalencia yfragilidad en la tercera edad quevarían entre un 29% a un 20%. Ysi tomamos en cuenta la diversidadal interior del grupo (con tasasmayores mientras más edad setiene), podemos darnos cuenta dela relevancia de esta preocupación.

“Me imagino que si no tendrétrabajo de profesora, bueno, mepodré dedicar más a los temas queme gustan: hacer esculturas oalguna técnica artística. Ojala queesté sana y que pueda ejercer esetipo de tareas que son más físicas.”(ARSChile, 2009).

En este sentido lo que nos interesaenfatizar es lo siguiente. Al parecerel tema económico se puede pensarcomo implícitamente solucionadoo cómo definitivamente insoluble.Sin embargo, las dos alternativassiguen teniendo en común el hechode que los resultados no dependende acciones concretas de laspersonas. Mientras la amenaza delproblema económico es impensada,la amenaza de la pérdida de saludestá bastante más presente en lamente de las personas. Es importante recalcar, de todosmodos, que la preocupación por la

salud tiene una arista económica.Ya hemos v i s to que losindependientes plantean que notienen derecho al descanso –dadoque sólo reciben ingresos si estánrealizando trabajos-. Luego, unamala salud tiene consecuenciaseconómicas directas no tan sólo entérminos de gastos35 sino tambiénen términos de generación deingresos.

Tesis IX: El problema de losindependientes no es la faltade proyectos en el futuro, esel excesivo optimismo sobreestos proyectos

Un tema que se ha repetido endiversas ocasiones en el transcursode las tesis anteriores, es que noes tanto el tema de ausencia deproyectos hacia futuro, sino ladiversidad de tipos de proyectoshacia el futuro que desarrollan losindependientes. Están los proyectosde corto plazo –de fortalecimientode la situación laboral. Están losproyectos individuales de largoplazo –que incluyen la construcciónde empresas y emprendimientos,la construcción de patrimonio- .Están, como lo hemos enfatizado,los proyectos familiares de largoplazo –la educación de los hijos,la compra de una vivienda, y engeneral la idea de la familia comosalvaguardia de la tercera edad. Esta cantidad de proyectosesconde, sin embargo, algunosproblemas. El primero es que, dehecho, si bien todos los proyectosson viables individualmente,muchos de ellos no pueden serlogrados por todos. Por ejemplo,dadas las tasas de propiedad deviviendas, no se puede esperar quela solución de ‘ingresos víaarriendo’ sirva para todos. Demanera menos obvia, también

ocurre lo mismo con los proyectosde emprend imiento y deeducación. No todos lograránarmar una empresa o dar unaeducación de calidad a sus hijosque les asegure altos ingresos ypromoción social.En este sentido, esta diversidad deproyectos puede generar másbien una trampa para losindependientes. La seguridad queentregan los proyectos, y laconfianza que en general se tieneen su consecución (dada por elhecho que cada uno de ellos es ensí viable) los hace ser menos atentosa la eventualidad de fallar.Lo anterior es particularmenterelevante porque los independientespueden ser particularmentesusceptibles a este tipo de trampa.Estos t rabajadores, ya lomencionamos previamente, tienenque estar cont inuamenteplanificando al corto plazo. En otraspalabras, tienen que estarcont inuamente generandoproyectos. Y para poder generarproyectos es necesario tener unapredisposición positiva hacia ellos,pensar en que funcionarán. Esto esaun más necesario si, como sucedeen la realidad, estos proyectos tienenaltas tasas de fracaso. Para poderseguir intentando seguir haciendoproyectos en esas circunstancias serequiere un optimismo a todaprueba. Esta característica, que esuna de sus fortalezas que les permiteseguir desarrollándose, representaun problema cuando esto implicauna sobre confianza en la capacidadde poder solucionar su situación enla tercera edad. En otras palabras,son víctimas de sus propias virtudes.En este sentido, es importanteenfatizar los elementos cruciales queentregan los proyectos; seguridad yconfianza, al ser decisiones propiasque están bajo el control de quien

35 Recordemos que muchos independientes no cuentan con seguros de salud, por lo que sus gastos médicos pueden

ser bastante altos.

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los desarrolla. En comparación conellos, la previsión social genera másbien una sensación de algo que unono controla, donde uno no decide,y ello genera per se inseguridadsubjetiva.

Resumen: Losindependientes generanproyectos de futuro, pero noun proyecto previsional parala tercera edad

En general, podemos concluir quelos independ ientes es tánpreocupados por el futuro. Queincluso, a pesar de las dificultadesque tienen para proyectarse a largoplazo, son capaces de generarproyectos que están relacionadoscon sus familias e hijos, y sus propiosnegocios. Lo que no parecendesarrollar es un proyecto enrelación a la su vejez y en particulara la previsión.Esto se debe, finalmente, a que lalógica que está detrás de losindependientes no se acopla con lalógica del sistema previsional. Noperciben una vida ordenada por unciclo de trabajador-seguido-de-jubilado; no perciben su futuroordenado individualmente sino entorno a una familia (que los acogeráde algún modo); no percibenparticularmente difícil asegurarse uncierto estándar de vida para la terceraedad; sus preocupaciones sobre latercera edad están centradas en otraparte.Lo que fundamenta parte de estadisociación es, finalmente, que nose puede crear un proyecto –niplanificar ni dedicarle fuerza o

energía- a nada que esté relacionadocon la tercera edad, ya que de ella,se piensan sólo cosas negativas. Enparte, se tiene la idea de seguirtrabajando siempre, porque jubilares morir, y quien tiene energías parahacer cosas ¿por qué no debieraseguir trabajando?. Si valoro miautonomía, y la tercera edad sedefine por la pérdida de ella (poreso la preocupación central es la desalud), ¿cuán relevante es pensar enla tercera edad?. Al fin y al cabo,suceda lo que suceda, de todasformas no habrá autonomía.

2.3 Los independientes yla cotización

Tesis X: La cotización es unaforma de ahorro conbeneficios poco claros y altoscostos

El dato más claro, y el quefundamenta las acciones de laReforma al respecto, como ya lomencionamos en la descripción dela situación de los independientes ysu relación con la previsión social, esel bajo número de trabajadores quecotiza. El porcentaje se ubica en tornoal 4,836. El segundo dato más claroes que la tendencia es negativa: lacobertura de cotización entreindependientes es de hecho menorque al inicio del sistema decapitalización individual. Lo cualcontrasta con el comportamiento delos dependientes, donde la coberturatiene una tendencia al alza (verBernstein, Reyes y Pino 2006)37.Es importante al analizar este datono sólo observarlo como un

problema por solucionar o comouna debilidad del comportamientode los independientes, sino quetambién, las razones por las cualesson reacios a la cotización. No dejade ser relevante que el único grupoque tiene la capacidad de elegir sitoma el producto masivamenteelija no tomarlo. Lo anterior no deja de ser relevanteporque es importante plantearsela pregunta de cuán problemáticoes para los independientes el hechode que las cotizaciones sean bajas.Es claro que desde la perspectivade las instituciones representan unproblema. Como lo plantanParedes e Iglesias (2004: 8): losactuales niveles de coberturaprevisional de los trabajadoresindependientes no dejan entoncesconforme ni a las autoridades ni ala propia industria administradorade fondos, quienes repetidamentese han referido a la extensión dela cobertura como uno de los“desafíos pendientes” de laprevisión en Chile’ Pero, ¿lo es paralos propios independientes? Es importante destacar quemuchos de los elementos quehemos mencionado sobre larelación de los independientes conel futuro son comunes a toda lapoblación, pero sólo entre losindependientes –que han tenidola oportunidad de elegir sí entrano no al sistema de pensiones- estasdimensiones se manifiestan.Tesis X. A: La cotización comoun producto sin beneficios. Lacotización es un producto cuyosbeneficios están en discusión.En primer lugar, por su baja

36 Esto sucede también en otros sistemas que han incorporado cuentas individuales (al menos como complemento)

donde la participación de independientes es voluntaria. Es el caso de Australia o Nueva Zelanda. Para el caso australiano,

revisar John y Levine (2009)37 La diferencia es lo suficientemente clara que Joubert (2009) estudiar el impacto de la tasa de cotización en la cobertura

del sistema mediante un modelo dual de mercado laboral que diferencia un sector cubierto (empleados) de un sector

no cubierto (independientes). Para propósitos analíticos la tasa de cobertura general de los trabajadores se puede analizar,

en parte importante, como el resultado de decisiones sobre trabajar como asalariado o como independiente.

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tangibi l idad –resulta dif íci ldeterminar que es lo que unoobtiene con el cotizar. En segundolugar, la experiencia relativa a losmontos de las pensiones hace quelas personas sientan, que losbeneficios finales de la cotización,no son significativos. Es importantehacer ver que los bajos montos depensiones no se asocian aproblemas con el comportamientode las personas (aumentar lo queuno cotiza), sino que se asocian aun problema con el producto comotal. Es una responsabilidad delsistema por decirlo de algún modo.Es así, como la cotización comotal pierde sentido.

“Nadie se entusiasma porque esplata que vai a ver en 30 añosmás y necesita ahora no en 30años más, aunque igual va serimportante.” (ARSChile, 2009).

Tesis X. B: La cotización comoun producto con altos costos.Por otro lado, el costo del a c o t i z a c i ó n p a r a l o sindependientes es en general altoy visible38. Se tiende a percibircomo una pérdida de 10% delingreso para los independientes.M i r a d o d e e s a f o r m a ,efectivamente la cotizaciónrepresenta un costo importante.

“Bueno, en realidad no he idotodavía a seguir cotizando por lasencilla razón de que juntar de larazón de 14.500 pesos, que esoes lo que me sale a mi la cotizaciónde forma independiente”.(ARSChile, 2009).

En otras palabras, lo mínimo queun independiente puede cotizar–y que en el caso del entrevistadocalcula en 14.500 pesos- vamás al lá de lo que puedeefectivamente dar.Esto se ve fortalecido por laimpresión de que los usosalternativos del dinero sonsiempre mejores. Cuando se tieneb a j o i n g r e s o , c u a l q u i e rd i sm inuc ión de é s to s e saltamente problemático. Dehecho, ‘se observa que el ingresoreal, junto con la mayor edad, esun condicionante positivo de lacotización de los independientes.Concretamente, un aumentodel ingreso en 1%, aumental a p ro b a b i l i d a d q u e u nindependiente cotice en 0.06puntos’ (Paredes e Iglesias, 2004:20); por lo que efectivamentesuperar esas limitaciones tieneefectos.No obstante, e incluso teniendoaltos ingresos los otros posiblesusos del dinero aparecen comoaltamente atractivos. En un casono hay ingreso disponible que sepueda usar para cotizar, en el otrola cantidad de dinero que se‘perdería’ con la cotización es muyalto para no darle mejores usos.Sea cual sea la situación, ese mismodinero siempre se puede ocuparmejor en otro elemento (y dehecho, los diversos proyectos defuturo que tienen las personaspueden entrar en conflicto entorno a esos usos alternativos39).

“Ah, es que si tú tienes que cotizarveinte mil pesos y puedes ocuparlo

en otra cosa, lo vas a ocupar enotra cosa. O sea, entre pagar elpreuniversitario de tu hijo y cotizarveinte mil pesos ¿qué prefieres?,pagar el preuniversitario de tu hijo(...)” (ARSChile, 2009).

Lo anterior adquiere aun másimportancia si notamos que laelección de ser independiente es,en parte, una elección por obtenermayores ingresos, por lo que lacotización afectaría una de lasmotivaciones esenciales paraconvertirse en independiente. Noolvidemos, que la mayoría de losindependientes que cotiza lo hacepor el ingreso mínimo –que nocorresponde a sus ingresos reales.Incluso entre quienes cotizan laforma de cotizar se hace de formatal de maximizar el ingresorecibido (Bertranou y Vásquez2006).El hecho de que los independientesademás estimen que los beneficiosde la cotización son poco clarosaumenta la sensación que lacotización es principalmente uncosto.Los costos de la cotización, en todocaso, no se l imitan a loseconómicos. La cotización escostosa porque los trámitesasociados a ella son problemáticos.Requiere esfuerzos y tiempos queno están disponibles. Es fácil olvidarla realización de los trámites. Lostrámites en sí parecen serexcesivamente complejos. En otraspalabras, la mecánica de lostrámites asociados con la cotizaciónrepresenta otro problema asociadocon la previsión social.

38 En estricto rigor, es posible que la modalidad de cotizar mediante descuentos de la devolución de impuestos sea

relativamente ‘invisible’: No afectaría el ingreso mensual y afectaría un ingreso que puede pensarse como extra. Sin

embargo, los independientes en general no tienen conocimiento de las medidas de la Reforma, y si se les hace pensar

en cotización, piensan en el recorte del 10% de sus ingresos.39 Esto incluye además los otros tipos de ahorro. Algunos estudios (mencionados en Paredes e Iglesias, 2004: 50)

muestran que entre los independientes el aumento del ahorro previsional se ‘compra’ con la disminución de otros tipos

de ahorro.

136o

Tesis X. C: El contrato previsionaldeseado: Yo aporté a lasociedad con mi trabajo, lasociedad debiera aportarmecon la pensión. Una parte nomenor del rechazo a la cotizacióncomo forma de ahorro tiene quever con una percepción –extendidaen algunos segmentos- que lacotización no es un sistemaadecuado. Más bien se tiene unapercepción de un contrato con lasociedad en general: Dado que laspersonas aportan a la sociedadcon su trabajo (es crucial que seentiende que el aporte va más alláde lo recibido como pago),entonces corresponde a la sociedadque compense asegurando latercera edad. La mayor parte delos independientes está de acuerdocon la afirmación que ‘El estadodebería proteger a los inde-pendientes en su tercera edaddebido a los aportes que hanhecho los independientes con sutrabajo’ (un promedio de 5,7 enuna escala de 1 a 7, siendo unade las frases que genera másacuerdo, TNS-Time 2009).Es importante hacer notar que estaes una visión contractual, no unsubsidio hacia los más necesitados,ni tampoco está relacionada conuna noción de derechos universales.De hecho, incluso cuando se habladel Estado no necesariamente se lopercibe en una lógica de solidaridad(ARSChile, 2009: 58).Podemos plantear que nosencontramos ante una lógica decompensación y reciprocidadplenamente individual. La pensiónes un derecho que se adquiere porel trabajo, no sólo porque se seapobre y uno requiera apoyo(aunque esto también existe,ARSChile, 2009: 54-55). Y por esamisma lógica, la pensión es algoque se adquiere por el trabajo, nopor la cotización.La visión de los independientessobre la previsión tiene una lógica

altamente individual. En estapercepción, la sociedad esinvolucrada, por medio de unarelación contractual con eltrabajador. No hay una visión queincorpore la idea de ‘previsión social’incluso cuando se trata de unademanda hacia la sociedad.Tesis X. D: La cotización de formaaislada como una modalidadinferior de asegurar el futuro,cuando se introducen beneficiosadicionales adquiere mayorimportancia y peso. Resulta deinterés analizar las diferencias quese establecen entre el ahorroprevisional y otras formas de ahorrode los independientes y losproyectos que desarrollan a futuro,porque en general las diferenciascon otras formas de ahorro,implican debilidades de la previsiónpara los independientes.La diferencia más clara que sepuede sostener, es la falta declaridad en el beneficio final delproyecto. Nadie puede saber cuálva a ser el nivel de su pensión,mientras que el final de los otrosproyectos es más claro. Sinembargo, la diferencia no es tanclara cuando se examina concuidado. El final del proyectoeducacional no es tanto el títuloobtenido como los resultadoslaborales de ese título. El proyectoprevisional tiene un nivel deinseguridad más alto, pero ladiferencia es de grado no de tipo.Otra diferencia, es que el proyectoprevisional es un proyecto de largoplazo que no tiene ningúnresultado hasta el final delproyecto. En el caso educacional,si bien el final del proyecto es alargo plazo, el camino está llenode hitos que muestran laprogresión y logros del proyectoantes que este finalice, lo cual hacereforzar el compromiso con elproyecto –ya que las personasobservan su avance y pueden verlogros intermedios-.

El grado de control percibido sobrelos resultados es otra diferencia.Algunos proyectos de futuro–relacionados con fortalecimientode los propios negocios porejemplo- están basados en que esla propia persona quién toma lasdecisiones y está a cargo delproyecto. En el aspecto previsional,en cambio, las personas no tomanmuchas decisiones a su vez desentir que no tienen el control (esotro el que maneja su dinero). Estot iene como consecuenc iaaumentar la inseguridad objetivadel proyecto –las personas sesienten más seguras, más confiadasen el logro del proyecto cuandoellas mismas lo controlan.La falta de flexibilidad en lac o t i z a c i ó n e s p a r a l o sindependientes una de lasdiferencias más cruciales con otrotipo de proyectos. Dada lasinseguridades y fluctuaciones desu vida laboral, el poner dinero enuna cuenta que no tiene otro usoque la pensión representa unainflexibilidad que se percibe comoaltamente limitante y sobre lo cualno se tiene control ni propiedad.U n a f o r m a e n q u e l o sindependientes empiezan areaccionar mejor frente a la ideade cotizar, es asociar esta accióna otro tipo de beneficios y deprestaciones. En particular, aquellasen tiempo presente. Dado que lacotización tiene dificultades paraconstruir valor futuro, es necesariodar mayor fuerza a la idea de quees un valor presente, a través debeneficios distintos a la cotizacióny la previsión.

“Obligar a alguien a hacer algoque no puede no, o que no quiere,es imposible digamos, no sé comolo harías. Además, como dices tú,que otorguen ciertos beneficios.Por cotizar una misma cantidadtenga no sé, un montón debeneficios.” (ARSChile, 2009).

Los beneficios mencionados porlos independientes son muyvariados, pero en general losestudios analizados (ARSChile2009, TNS-Time 2009) tienden aconcentrarse en las áreas de salud,educación, vivienda y fomentoproductivo. Si observamos conatención nos daremos cuenta quelos beneficios están asociados yasea a los proyectos reales de futuroy de presente de las personas(educación, vivienda y fomento)como a un tema que es centralpara vivir la previsión por parte delas personas (salud).La importancia de estos beneficiospuede observarse, en el hecho deque los mismos estudios cualitativosantes citados muestran diversoscasos de personas que cotizaroncuando fue relevante para poderadquirir algunos de los beneficiosantes mencionados, por ejemplo,como una forma de acreditar rentapara obtener un crédito hipotecario.Algunos independientes incluso,crean un empleo dependiente depapel para realizar sus cotizaciones,y de esta forma obviar el castigoque al otorgar créditos realizan lasinstituciones financieras.Tesis X. E: La cotización comouna modalidad válida solo paraalgunos escenarios: Se cotizacuando hay estabilidad. Entre losgrupos de independientes quetienen una visión más positiva sobrela cotización, de todas formas larelación tiende a ser algo más lejana.Esto porque se tiende a tener lapercepción de que la cotización essólo válida cuando hay estabilidaden el trabajo.Por una parte, entre losindependientes jóvenes tiende aexistir la percepción que la cotizaciónno es necesaria ni adecuada paraellos. Dado que se perciben engeneral alejados del mundo laboral.Su identidad está basada en losestudios y en el trabajo producto deéstos, no en el trabajo ocasional, el

cual perciben como complementario,y que les ayudará a obtener unasituación más permanente. Es unempleo pensado exclusivamentepara el presente.Entre los independientes másadultos, en general se estima queen situaciones de alta inestabilidad–como las que tienen usualmente- no se aplica, ni tiene muchosentido, la cotización. Estacorrespondería cuando hayestabilidad y seguridad.En otras palabras, la cotización setiende a percibir como una actividadque se debiera realizar cuando hayseguridad en el presente. Por decirlode alguna forma, preocuparse dela seguridad del futuro sólo puedeocurrir cuando se ha logrado, enprimer lugar, la seguridad conrespecto al presente.

“Eh, es que la verdad es que yocreo que ahora, o sea, a lo mejores un poco de relajo de mi parte,pero como que no pienso muchoen el futuro, así como en empezara cotizar, y así como te digo, todavíano he tenido la posibilidad de tenerun trabajo con un sueldo rentabley todo eso, cosa de tambiénponerme a cotizar, esa es como larazón.” (ARSChile, 2009).

Tesis XI: La voz pro-cotización

Las dificultades en relación a lacotización coexisten, empero, conuna visión que piensa positivamentesobre la cotización. Que lacotización es necesaria para poderasegurar el futuro y que la propiaconducta de no cotizar esfundamentalmente equivocada. Laexistencia de esta percepción,en todo caso, no se traducenecesariamente en conductaprevisional por motivos dichosanteriormente (se traslada al futuro,no están las condiciones dadas). Enesta opinión la cotización, con todossus problemas, es algo positivo; y

lo importante es generar lascondiciones bajo las cuales losindependientes puedan cotizar.

“Yo siempre quise cotizar, parapoder el día de mañana tener.Porque en un momento puedoquedar sola y ya voy a tener comosubsistir (…)” (ARSChile 2009).

Lo que sí es específico en estaopinión es la visión plenamentenegativa sobre la conducta de nocotizar. Entre los independientes lasituación del futuro no estáasegurada, lo cual generaincertidumbre y un nivel de ansiedadimportante en muchos. Pero laansiedad no se traduce encomportamiento. En este sentido,lo que nos muestra este tipo deopinión es la profundidad de lasdificultades que los independientestienen en la práctica para cotizar. Eneste sentido (ARSChile 2009; TNS-Time 2009) se puede llegar a unadeclaración de acuerdo con laobligación de cotizar como únicaforma de solucionar el problemaprevisional de los independientes.

“La cotización debería serobligatoria, porque si no esobligatoria nadie va a cotizar po’,así podría ponerse una multa pa’los que no cotizan, no sé po’…”(TNS-Time 2009).

Es importante mencionar que no seda tanto una separación entresegmentos anti y pro-cotización,como más bien el hecho que amboselementos coexisten dentro delmismo discurso y dentro de lasm i s m a s p e r s o n a s . L o sindependientes plantean a la vezque la cotización es importante yvital, aún cuando no asegura elfuturo y representa más bien uncosto. Lo importante entonces, esanalizar la relación entre amboselementos al interior de un mismosujeto.

137o

En este aspecto, lo que uno puedeobservar es que esta mirada es másbien subordinada en la percepcióngeneral de los independientes. Estoporque es minoritaria en términos desu inserción en el discurso –parecemás bien un elemento aislado einserto dentro de un contexto generalde percepciones y actitudesclaramente diferentes-. Además,porque parece más bien unreconocimiento a un discurso oficialen que la conducta esperada escotizar, y por lo tanto quienes nocotizan deben ‘disculparse’ y dare x p l i c a c i o n e s p o r e s ecomportamiento. Punto importantede tener en cuenta ante declaracionesen estudios que muestran un deseoo una preocupación por cotizar, puesmuchas veces éstas, se relacionanpor la deseabilidad social de larespuesta.El hecho que la cotización aparezcamuchas veces sólo de maneraasistida y no espontánea en eldiscurso (TNS-Time 2009) nos indicaque no es una preocupación realde las personas. Otro dato, inclusomás claro, que nos muestra estehecho, es que los independientesdeclaran una conducta decotización mucho más alta que laque muestran los registrosadministrativos. Como lo muestrael siguiente gráfico, el estudio deTNS-Time ya citado nos plantea queun 41% de los independientes o

microempresarios declara cotizar,cifra casi 10 veces mayor que la deaquellos que efectivamente cotizan.En otras palabras, se puede llegar areconocer que sería bueno cotizarpara de esta forma asegurar elfuturo, pero estas representacionesno quedan integradas en el discursode manera plena. No representanla reacción espontánea a un temaque, como sabemos, no es algo quese discuta y elabore por las personasy en el que, por lo tanto, esa reaccióninicial resulta clave. Es suposicióngeneral que hay que cotizar, y sehacen declaraciones que muestransu apoyo a ese supuesto, pero lasexperiencias de vida y el discursomayoritario sobre el trabajoindependiente, hacen socavar en lapráctica la importancia que se le daa la cotización.

Tesis XII: La cotizaciónfunciona cuando es invisibley automática, no cuandorequiere tomar decisiones demanera continua

La discusión anterior nos muestracon claridad que hay importantesproblemas prácticos y culturalesrelacionados con la cotización. Enotras palabras, nos muestran losmotivos que están detrás del hechode que los independientes en su casitotalidad toman la decisión de nocotizar. Esta conclusión es relevanteporque indica que la forma desolucionar el problema de cotizaciónde los independientes, en específicopara los grupos que no quedanobligados en la Reforma, no sesoluciona solamente, a través deeducar en materia previsional, aúncuando esta tenga un efecto. Lostemas que atentan contra lacotización tienen que ver entre otros,con dificultades prácticas en relaciónal ahorro (y la necesidad de unahorro de corto plazo); conconsideraciones sobre el rol de lafamilia; con los otros proyectos

138o

Fuente: TNS-Time 2009(auto-reporte),Superintendencia dePensiones e INE(administrativo)

Gráfico 7: Comparación de autorreporte con datos administrativosde cotización entre independientes

familiares; con las imágenes sobrela tercera edad, y con laspercepciones de los beneficios realesasociados con la cotización (algoque desarrollaremos más adelanteen mayor detalle). Es todo ello loque afecta la decisión de cotizar.Es importante hacer notar quemuchas de estas consideracionestambién son válidas para losdependientes –por ejemplo, sobrecómo piensan el futuro o lainfluencia de la familia40. De hecho,diversos estudios muestran que engeneral no hay mayores diferenciasen la conducta entre dependientese independientes (Barr y Packard,2002), y en particular no haymayores diferencias en torno a losporcentajes de uso de otras formasde ahorro (Bernstein, Reyes y Pino200641). Si bien, como ya lomencionamos anteriormente, losmontos del patrimonio de losindependientes tienden a ser algomás altos (Bravo 2008), elporcentaje de personas quedesarrolla conductas de ahorro noes sustancialmente diferente, y ladiferencia en los montos quepueden acumular tiene que ver conlos mayores ingresos que reciben.Entonces, ¿a qué se debería lafuerte diferencia en la tasa decotizaciones entre los trabajadoresdependientes y los independientes?.

Al parecer, la única diferenciarelevante es que para losdependientes la cotización esobligatoria mientras que para losindependientes es opcional. En otraspalabras, si los dependientescotizarán opcionalmente, entoncessu s t a sa s de co t i zac iónse asemejar ían más a losindependientes.Sin embargo, creemos que la razónde la diferencia es algo másprofunda que lo anterior. No es lamera obligatoriedad legal lo queproduce la diferencia –dado queconductas de incumplimiento deobligaciones legales son extendidasy el hecho que la obligación legalen algunos países no cambiandemasiado la situación (Bertranou2007). Lo que produce la diferenciasería más bien el hecho que paralos dependientes la cotización noimplica tomar decisiones, sino queopera completamente ‘a espaldas’de ellos. Aparte de la decisión (queno es continua) sobre dónde cotizar,el resto de las operaciones norequiere nuevas decisiones, sinoque opera automáticamente. Dehecho, las decisiones que toma untrabajador dependiente muchasveces van en contra de laconstrucción del ahorro previsional–por ejemplo, cuando decidencotizar por el ingreso mínimo.

Lo que nos interesa destacar noes tanto el hecho de que laspersonas no decidan sobre sucotización, sino el hecho de quecuando el sistema funciona norequiere que las personas tomencontinuamente decisiones.En otras palabras, cuando se lograque l a co t i zac ión ope reautomáticamente es cuando sepuede esperar que funcione. Eneste sentido, se puede hacer notarque la ley de Reforma Previsionalsigue ese camino al introducir lalógica del pago de cotizaciónmediante descuento en ladevolución de impuestos para losindependientes42. En otraspalabras, sería una forma de lograruna cotización sin que el cotizantetome decisiones. Sin embargo,recordemos que lo anterior sólo seaplica a un sub-sector dentro delos independientes, mientras queel resto mantendrá sus actualescondiciones.

Resumen: Una lejanía de lacotización, la que funcionacuando es invisible para lossujetos

El resumen de la actitud de losindependientes sobre la cotizaciónes re lat ivamente senc i l la .Representa ante todo un problema,

139o

40 Incluso algunos de los aspectos que serían más específicos a independientes –como la mayor inseguridad e inestabilidad

de sus vidas laborales- también afectan a los dependientes. La diferencia es sólo de grado, dado que los trabajadores

dependientes también se perciben a si mismos en un mundo laboral más inseguro en general. Además, si tomamos

en cuenta que muchos trabajadores dependientes pueden contemplar el trabajo independiente como alternativa (ya

sea en el futuro o como posibilidad presente), los problemas y prácticas asociadas a una falta de inestabilidad también

se aplican a ellos.41 Los autores usan el dato para criticar la idea que los independientes tienen otras formas de ahorro. Lo que nos

interesa destacar es más bien la perspectiva que tampoco es que los independientes tengan en general una relación

negativa con el ahorro: Usan instrumentos de ahorro tanto como los asalariados (menos en libretas pero más en sus

negocios, Bernstein, Reyes y Pinto 2006: 9). Lo que tienen es una relación específica negativa con el ahorro previsional.42 Es lo que ocurre también en otros países. Arts (2005:7) al describir el modelo holandés se hace notar que en general

los costos de la previsión social son financiados a través de impuestos generales, el de la renta en particular, que pagan

todos. Por lo mismo, los trabajadores independientes están incluidos en general entre los beneficiarios del sistema. Es

una situación similar al modelo británico tradicional (Boden, 2005)

no se observan beneficios, sólo seperciben costos, es una formainferior de ahorrar para el futuroe incluso cuando se la puedepensar pos i t ivamente, losbeneficios, son para otros. Esto noquiere decir que los trabajadoresdependientes tengan una opiniónmuy distinta, la diferencia es queen su caso, la cotización opera‘automáticamente’, sin consultarlessi hay que cotizar. Elhecho que, al parecer, lacausa central de laprofunda diferencia enlos niveles de cotizaciónentre dependientes eindependientes tengaque ver con el carácterobligatorio de unosparece sustentar estep a re c e r. P e ro l oimportante, más que lamera obligación legal, esel hecho de que cuandofunciona la cotización norequiere que las personastomen la decisión decotizar. Ese es quizás,entonces, el camino máseficiente para lograr quelos independientes coticen.

2.4 Los independientesy la relación con elsistema previsional

La decisión de cotizar no sólo estáinfluenciada por la relación con elcontexto más general de relacióncon el futuro y con el ahorro, sinoque también con el contenidoespecífico del sistema de PrevisiónSocial y que procederemos aanalizar a continuación.

Tesis XIII: Hay una altadesconfianza en relación alas AFP, pero no

necesariamente con elsistema de capitalizaciónindividual.

Los independientes suelen declararuna percepción más bien negativasobre las AFP. Sin embargo, estapercepción no necesariamenteindica una visión negativa de lacapitalización individual. Enparticular, lo que generan las AFP

es una alta desconfianza sobre susoperaciones. Como resultado de loanterior, para un grupo deindependientes su condición, espercibida como una ventaja, al notener que participar de un sistemadel cual no se desea ser parte.En particular, es la baja relaciónobservada entre los resultadosde la AFP y los resultados de susclientes lo que tiende a generardesconfianza. Tiende a produciruna percepción en que son las AFPlas que reciben los beneficios delsistema y no los afiliados, lo cual secalifica como ilegítimo. Esto seasocia a que los beneficios de laAFP son a costa de sus clientes, más

que a una situación de beneficiomutuo. En un estudio sobre laavers ión al r iesgo de losindependientes, Barr y Packard(2002: 13) descubren que son losindependientes que tienen mayortolerancia al riesgo los que tiendena contribuir en el sistema de AFP yconcluyen que ‘this last findingsuggests that the Chilean pensionsystem may be viewed with some

trepidation by its pool ofpotential clients. This maybe because those whoare more risk averseprefer to re ly onalternative, traditional,family-based forms ofsocial security or may bedeterred by the financialrisks associated with thecapital markets in whichretirement savings areinvested under thereformed system’. En un contexto generalen que los beneficios decotizar son dudosos,las altas ganancias de lasAFP tienden a aumentaresa percepción de

disociación43. Y esto genera unlenguaje que puede ser bastantefuerte en su crítica:

“Las AFP sólo hacen negocios ypagan una mugre de pensión”.(TNS-Time 2009).

“Dije ni cagando le doy plata a lasAFP para que se hagan ricosconmigo, para que negocien conmi plata.” (ARSChile, 2009).

El bajo conocimiento del sistematambién tiende a acentuar estadesconfianza. Cuando la mayorparte de la población no conocecomo se calculan las pensiones, y

140o

43 Una tendencia que se ve exacerbada en situaciones con rentabilidad negativa, en que la disociación entre la pérdida

de los fondos propios y unas AFP que no se ven afectadas en la propia rentabilidad es percibida de forma muy negativa

entre varios independientes.

En particular, es la bajarelación observada entre losresultados de la AFP y losresultados de sus clienteslo que tiende a generardesconfianza. Tiende a

producir una percepción enque son las AFP las que

reciben los beneficios delsistema y no los afiliados,lo cual se califica como

ilegítimo.

un porcentaje no menor piensa quedependen de los últimos ingresos(Bravo et al, 2008) no es de extrañarque la desconfianza con las AFP, seaalta. En estas circunstancias es muyfácil que los resultados nocorrespondan a las expectativas delas personas, y esto simplementeexacerbe la crítica.De hecho, podemos ver que muchasde las acciones tomadas por laspersonas en relación con la previsión–como cambiarse de AFP- no sonbeneficiosas (Bernstein y Cabrita,2005: 12, calculan un 43% detraspasos negativos). Y en generalsabemos que la demanda de laspersonas no se ve muy afectada porel costo de la comisión, y que lavariable que mejor predice el traspasode una AFP es la presencia de unvendedor (Bernstein y Cabrita,2005)44. El desconocimiento sobreel sistema, puede tender a acentuartomas de decisiones que no seanbeneficiosas para las personas.Por otro lado, la idea general de lacapitalización individual tiende a sermejor vista. En particular, el hechode que los montos aportados sonpropiedad del trabajador, cuestiónque tiende a ser bien percibida,existiendo una fuerte percepción de‘propiedad’ sobre mis fondos. Losestudios cualitativos tienden amostrar un habla llena deexpresiones tales como ‘mis ahorros’,‘mi dinero’, ‘lo que yo he ganado’.Tiende a existir algo más de críticaen torno al hecho de que lo obtenidomediante el sistema de AFP sólo seael aporte de las personas: se tiendea percibir que el sistema no producebeneficio alguno si sólo se obtienelo que las personas cotizaron.

“Porque la AFP tiene el beneficioque te dicen ‘usted deposite aquí

su plata, yo se la voy a hacer crecerpara que cuando usted jubile tengadeterminada cantidad’, pero notiene ningún otro beneficioadicional, es un negocio no máspara ellos.” (ARSChile 2009).

Pero, como las citas mencionadasanteriormente confirman lo positivode que sean ‘mis ahorros’ tiende aaumentar la desconfianza y críticaa las AFP. Como lo dice una de lascitas usadas anteriormente ‘paraque negocien con mi plata’.La combinación de las dos actitudestiende a producir, entre algunosindependientes, una percepciónpositiva hacia la idea de una AFPestatal. Esto porque uniría lapercepción posit iva de lacapitalización individual con un actorque, se percibe en esta opinión, notendría estos problemas deconfianza. Es una percepción, encualquier caso, bastante amplia: laencuesta Latinobarómetro 2008

141o

44 Las mismas autoras notan que, aunque en general las personas son relativamente insensibles a los costos y a la

rentabilidad ‘los resultados muestran que ésta [sensibilidad] se incrementa cuando el afiliado es visitado por un vendedor’

(Bernstein y Cabrito, 2005: 31). En otras palabras, una explicación del funcionamiento del sistema tiende a ‘mejorar’

las decisiones sobre éste, lo que puede tener finalmente consecuencias en la confianza sobre él.

Fuente: Latinobarómetro 2008.

Gráfico 8: Apoyo a afirmación: Pensiones deben estar mayoritariamenteen manos del Estado

muestra que Chile se encuentradentro de los países latinoamericanoscon mayor apoyo a un manejoestatal de las pensiones, con un90% (Latinobarómetro 2008: 40)45.Sin embargo, existe una fuertepercepción de que –en realidad-esa propiedad no es tan real. Lafalta de disponibilidad de los fondos,el hecho que su existencia es másbien nominal hasta la jubilación,hace que las personas no los sientancomo suyos. Las personas nosienten como propio un dinero conel cual no pueden contar ni puedentomar decisión alguna, y que noles afecta su bienestar presente.Para que las personas puedanpercibir como propios los montoshan de ser capaces de tomardecisiones con ellos46.Un tema importante para entendercómo se perciben las AFP, es el hechode que las personas evalúan comopositivo que la cuenta sea depropiedad del trabajador, lo cualtiende a producir problemas en lahora de su evaluación. El sistema enese sentido no produce percepcionescoherentes. La propiedad basal delsistema –que las personas sonpropietarias de los montos- es algoque el propio sistema se encarga dedebilitar.

“Una de las cosas que más molestaes el lucro que hacen con la plata,porque de una u otra forma gananmucha plata con la plata de uno yal final a uno le devuelven no sé,me imagino que debe ser unporcentaje muy menor con relacióna la plata que ellos han ganadodurante tantos años de ahorro.”(ARSChile, 2009).

La lejanía con las AFP tambiénfortalece el hecho de que exista latendencia entre los independientesa pensar la previsión más asociadaal tema de salud que al de laspensiones. La imagen de losactores asociados a la previsiónpuede incluir con más facilidada las Isapres que a las AFP. Sepuede hablar de previsión sinnombrar a las AFP, pero hablar sinmencionar a las Isapres es algomás difícil.

“¿Y qué acciones crees quetomarías en este caso? [Accionessobre previsión]Ehh, en el primer momento, en elperíodo de estar como empleado,buscar una buena Isapre, comparary en el segundo período de formaindependiente buscar ehhh, ahorrovoluntario.” (ARSChile, 2009).

Y esto tiene que ver, nuevamente,con la cercanía y lejanía de lasacciones. Una persona afiliada auna Isapre se contacta con ellas dediversas formas cuando usa elsistema; una persona afiliada a unaAFP puede pasar prácticamentetodo el tiempo sin relacionarse conella. Todo ello va en contra de lapercepción de propiedad de laprevisión.

Tesis XIV: El elemento de basede desconfianza sistémica:Un sistema para asegurar elfuturo que no es seguro

Entre los independientes másalejados del mundo de la previsión,se encuentra una percepción másnegativa en relación a este sistema.Esto está basado en la idea que elsistema no asegura el futuro. Enotras palabras, el hecho que larentabilidad sea variable, que tengamomentos de rentabilidad negativaatenta contra la idea de un sistemade seguridad. En otras palabras, elsistema es inseguro per sé y por lotanto no se puede construir laseguridad a partir de él47.

“Tendría que cambiar: previsión nopuede ser riesgo. Punto, punto, no

142o

45 Lo anterior hace ver que el tema de la participación del Estado en el sistema de pensiones tiene que ver con la

legitimidad y confianza en el sistema, siendo un indicador de la falta de confianza: La participación del Estado es la

forma en que las personas estiman que se podría superar esa desconfianza. Pero el problema real es la confianza. En

este sentido, la evaluación de la participación del Estado en las pensiones debiera tomar en cuenta sus efectos en la

legitimidad del sistema.46 Aunque esto no aplica necesariamente a los independientes –que tienden a no cotizar- es importante hacer notar que

para una parte importante de la población el ahorro previsional debe constituir la acumulación de mayor tamaño que tienen,

y por lo tanto la imposibilidad de usarla puede ser aún más resentida: de ninguna otra forma tendrían acceso a esas cantidades.47 Hablando de otro contexto (los assignats en la Revolución Francesa), pero también uno en que la seguridad del sistema

(monetario en ese caso) se basaba en una práctica que entregaba valores variables, Edmund Burke planteaba que ‘the great

object of these politics is to metamorphose France, from a great kingdom into one great play-table; to turn its inhabitants

into a nation of gamesters; to make speculation as extensive as life; to mix it with all its concerns; and to divert the whole of

the hopes and fears of the people from their usual channels, into the impulses, passions, and superstitions of those who live

on chances’ (Burke, 1986: 310). Aunque escrita en un marco conceptual distinto muestra el mismo tipo de actitud de

incomprensión frente a la idea de basar la seguridad en prácticas que presentan variabilidad.

recibe algún tipo de subsidiomonetario (y recordemos que lossubsidios monetarios no agotan larelación con beneficios provistos porel Estado).Del mismo modo, la media y lamediana de esos beneficios tampocoindica una lejanía de losindependientes a estos subsidios.Los trabajadores por cuenta propiaobtenían 14.476 en promedio y5.480 de mediana como subsidiosmonetarios; mientras que entretrabajadores de empresas privadasesas cifras alcanzan los 7.444 y 5.514respectivamente.La lejanía, en otras palabras, es unalejanía subjetiva. Los independientesno se sienten cercanos ni presentanuna gran confianza en el Estado.Entre la opción de describirse a símismo como una persona quedesconfía del Estado de Chile (1) yque confía en el Estado (7), losindependientes se ubican en unpromedio de 4,4 que representa unanota más bien baja (TNS-Time 2009).Si bien esto no necesariamenteimplica una desconfianza específicaen el Estado –la desconfianza afectaa otros actores, y en general lasociedad chilena tiene bajos nivelesde confianza en las instituciones- detodas formas esto se traduce en unproblema a la hora de relacionarsecon la Reforma.La dificultad más obvia, es el altonivel de desconocimiento de ella (loque más se conoce dice relación conel Bono por Hijo, TNS-Time 2009).Incluso, cuando hay conocimientode algunos elementos de la Reforma,no hay identificación comobeneficiario, pues ésta es para otros(que serían los que recibirían laspensiones solidarias). En particular,hay desconocimiento de las medidasorientadas a los independientes –yen algunos casos desorientación conrespecto a qué implicarían esas

puede. O sea, son realidades quechocan. Lógicamente, no pueden.”(ARSChile, 2009)

Resulta interesante que el hecho,destacado en diversas ocasiones,que el sistema como tal sea sólido(las AFP no han sufrido quiebras porejemplo) no sea un tema relevantepara las personas. La seguridad sólose evalúa en torno a la rentabilidadque uno percibe, lo que suceda conel sistema en general no es relevante.En este contexto, para muchaspersonas el sistema constituye unengaño. No se percibe cuál es elposible beneficio de un sistema deprevisión cuando no hay nada seguroen él. El sistema es visto como unaforma de apuesta, y las apuestas nogeneran percepción de seguridad yconfianza que las personas suponenque un sistema de previsión debieratener.Para estas personas no existe, ni esrelevante, la rentabilidad promediodel sistema: lo que existe es el hechoque en ocasiones se pierde dinero,y es por ello que es calificado comomalo. En otras palabras, en términosde discurso y de concepción, aquíno hay concepción de renta variable(o al menos, no la concepción quepuede tener variaciones negativas),sólo existe la idea de rentabilidad48.

“Si uno está ahorrando una ciertacantidad de plata todos los mesesencuentro que es totalmente injustoque esas platas estén destinadaspara otras cosas, que después tediga: ‘ah no cayó la bolsa, cayó esto,esto otro, el fondo A, el fondo B, elfondo C se fueron abajo, no ustedtiene menos plata que la que teníasupuestamente ahorrada’. O sea, alfinal están jugando con la plata dela gente, porque la plata es denuestro propio sueldo.” (ARSChile,2009)

Tesis XV: Una escasa y lejanarelación con el Estado produceuna lejanía y problemas enrelación a la Reforma y lasmedidas sobre losindependientes que ocurrenen ella.

Para entender la relación de losindependientes con la ReformaPrevisional es necesario primero,entender su relación en general conel Estado, la cual se caracteriza porser más bien escasa. Hay querecordar que la condición de serindependiente es, en sí, una relaciónlaboral que se aleja de la observacióny regulación estatal. De hecho, enalgunos casos puede plantearse que,ser independiente es una decisiónpara rehuir esa regulación, ya seapor parte del trabajador o de suempleador. El estudio de Solís (2008)muestra en el caso de trabajadoresen la industria televisiva cómo se usaempleo independiente para evitarlas regulaciones que sobre el trabajoasalariado implicó la llamada Ley delCine, reemplazando una relación decontrato de trabajo por un contratocivil. En cualquier caso, la condiciónde independiente implica unarelación per se lejana con el Estado.Esta lejanía no implica necesa-riamente que los trabajadoresindependientes no reciban beneficiosdel Estado (las siguientes cifrasprovienen de un análisis propiorealizado sobre la encuesta CASEN2006 ) . S i ana l i z amos alos jefes de hogar, para trabajarcon una población algo máshomogénea, el porcentaje deindependientes que recibe subsidiosmonetarios es similar al de diversosgrupos de trabajadores depen-dientes: 34% de los trabajadorespor cuenta propia, el 31% de lostrabajadores de empresas públicasy el 45% de los trabajadores privados

143o

48 Es por esto que esta concepción no necesariamente va en contra de la práctica de elegir los fondos más riesgosos: lo que

la gente compraría sería mayor rentabilidad, pero no necesariamente eso incluiría la posibilidad de rentabilidad negativa.

medidas (¿cómo funcionaría estode la obligación?). De hecho, enalgunas ocasiones y acorde a que eltema que Salud es el principal móvilde preocupación por el futuro-preguntados por la ReformaPrevisional, las personas terminanhablando de esta temática:

“¿Y qué le parece la ReformaPrevisional…?Me parece que es muy positiva,porque en el consultorio a uno loatienden re bien y le dan todos losremedios, no digamos que son losmejores remedios, pero algo es algo,y a uno lo atienden re bien.” (TNS-Time, 2009).

Otra consecuencia es, en general,la falta de una concepción deseguridad social. El tema de laprevisión es visto como un temaestrictamente individual, que seanaliza solamente en términos delos beneficios que cada individuopuede percibir. Los independientesestiman que hay una obligaciónhacia los más pobres, que lecorresponde al Estado hacersecargo, no necesariamente a lasociedad (ambos términos no sonequivalentes) (ver ARSChile, 2009).La tercera consecuencia, que es máscrítica, es una sensación que laobligación de cotizar es más biennegativa. Se la percibe como algoforzado, y parte de un sistema injustoy que no produce beneficios, por

ende, sería una manera de producirun costo y un problema a losindependientes. Además, se leestima como una forma de atentarcontra la decis ión de serindependiente –entre algunos laelección de independencia esprecisamente una elección de salirde las regulaciones estándares y enparticular una forma de evitar elsistema previsional-. Finalmente, sepiensa que es ilegítima la sola ideade obligar a cotizar, lo que se veincluso entre independientes quecotizan.

“Eh, y por otro lado estai obligandoa la gente a meterse a un sistemamuy oscuro, muy corrupto si sepuede decir de alguna manera y esome parece pésimo. O sea, y aparte,creo que si vai a obligar a cotizar,por lo menos que coticen en algoque sea transparente por último,cachai.” (ARSChile, 2009).

Si bien hay información que muestraque puestos frente a la situación deobligación real de cotizar, losindependientes tienden a aceptarla(ARSChile, 2009), es menester tomaren cuenta que parte de estarespuesta dice relación con unatendencia a decir lo socialmenteaceptable, ya que dar otra respuesta,mostraría una voluntad de quebraruna regulación legal. Sin embargo, es importante hacernotar que si la cotización se ve como

un costo, entonces se daránincentivos para obviar la obligaciónlegal. Hay que recordar que variosindependientes están involucradosen prácticas para disminuir susimpuestos (desde boletas falsas hastapersonas que entregan boletas porpagos recibidos por otros). Por ende,que los independientes estén engeneral formalizados tributariamente(i.e declaren sus impuestos), no evitaque el camino de la obligación víaimpuestos a la renta esté exento deriesgos. En este sentido, no essuficiente con mencionar las relativasaltas tasas de formalización deltrabajo independiente en Chile–medido a través del porcentaje querealiza declaración de impuestos-como algo que aseguraría laviabilidad de la obligación legal (verParedes e Iglesias, 2004; o el Informedel Consejo Asesor para la ReformaPrevisional, 2006:39)49.El sistema se basa en el hecho queel Estado se quede con un 10% deretención, pero esta es una situaciónque es posible cambiar por partede las personas, la persona puedeemitir boletas en que el 10% loretiene el emisor y no realizar elpago de dicha retención. Por ello,es importante no ser complacientecon el tema de la obligación legal. A final de cuentas, para muchosindependientes la cotización obligadano es una forma de ayuda en que seobliga a preocuparse por el futuro apersonas que de otra manera no lo

144o

49 El Consejo Asesor (2006:39) menciona que en el año tributario 2005 1.010.624 personas declararon honorarios,

que se pueden sumar a los 215.962 empresarios que realizaron declaraciones, lo que comparado con el total de

1.648.000 trabajadores independientes (de acuerdo al INE para el 2005) indicaría que un 74% del universo de trabajadores

independientes declara impuestos. Sin embargo, este cálculo olvida un dato que el mismo informe menciona. Sólo que

de las 546.271 del millón de declaraciones de honorarios, corresponde a personas que sólo estuvieron trabajando como

independientes en ese año tributario. En otras palabras, cerca de medio millón de estas declaraciones corresponden a

personas que combinaron trabajo asalariado e independiente, y muchas de estas declaraciones de renta por honorario

corresponden a personas que en las estadísticas del trabajo del INE serían contabilizadas como asalariados. En el peor

de los casos –todos los que combinan ambos tipos de trabajo son contabilizados como dependientes por el INE, esto

podría implicar una baja al menos del 50% del indicador mencionado por el Consejo Asesor. Y todo esto sin tomar en

cuenta todavía lo que se discute en el texto principal: los mayores incentivos a la informalización tributaria.

harían, sino una imposición indeseadaen la autonomía y en el ingreso delos independientes. Autonomía eingresos que, como los mencionamosanteriormente, son los móvilescentra les para e l t rabajoindependiente. La lejanía con el Estado no implicaque no existan demandas oexpectativas en relación a éste. Dealguna forma, los independientestienen la expectativa de que el Estadose encargará (o debiera encargarse)de la pensión de los independientes.Algunos de ellos, de hecho, tienenincorporada la expectativa de queel sistema de Previsión Social semodificará en el futuro, entregandomejores beneficios (TNE-Time, 2009,en el documento que resume elestudio cualitativo muestra estaexpectativa). Van der Klaauw (2007)ha aplicado la idea que las personasanticipan posibles cambios enla previs ión socia l en sucomportamiento (de hecho, en sucomportamiento de ahorro). Esto esimportante porque expectativas demayores beneficios o de una mayorcobertura de ellos puede afectar ladecisión de incorporarse al sistemade previsión y afecta su evaluaciónde los beneficios de la Reforma50.

Resumen: Un sistemaprevisional que producedesconfianza y lejanía entorno a sus instituciones

Los independientes en generaltienen una mirada de desconfianzahacia las AFP y además, unasensación de lejanía con el Estado.Si bien aceptan ciertos aspectos delsistema actual –en particular enrelación a la capitalización individualy la propiedad de los fondos- engeneral no les genera la confianza

suficiente. Un sistema marcado porfalsas promesas (de seguridad enlos montos acumulados, depropiedad de unos fondos sobrelos cuales no se pueden tomardecisiones) y que aparece bajo laégida de la obligación de perderrecursos. Bajo este prisma, esimposible que se perciba como algopositivo para personas que valoransu autonomía; tienen el controlsobre lo propio y que sostienen quesiendo independiente obtienenmayores ingresos.

2.5 Segmentación

Tesis XVI: Los independientesno son homogéneos, y desdeel punto de vista de laprevisión social se los puedesegmentar en 8 grupos.

Hemos dejado para el final una delas conclusiones más importantesen relación a los independientescomo es que, este grupo no sepuede pensar ni analizar de manerahomogénea, ya que no son todosiguales. Es necesario segmentarlosy realizar propuestas específicaspara cada subgrupo definidoTodas las tendencias que hemosmencionado, incluso las másgenerales, se encuentran másdesarrolladas en algunos grupos deindependientes que en otros. Enalgunos casos, basados en lainformación recogida, se han podidoidentificar esas segmentaciones;mientras que en otros casos esaidentificación es más compleja.Incluso en las tendencias que soncomunes y muy extensas entre losindependientes, es importantedestacar que se expresan y sedesarrollan de manera diferente.Puede que la gran mayoría de los

independientes opere bajo la reglade ‘cuando se tienen hijos, unose preocupa del futuro (de loshijos)’, sin embargo, esta regla seexpresa de manera diferente entrelos independientes jóvenes (paraquienes está en el futuro) queentre de los más edad; entre losindependientes hombres ymujeres, etc.Al mismo tiempo, las variables ydimensiones que impactan en lasegmentación de los independientesson múltiples y variadas: podemosdistinguir a los independientes entérminos de género; de nivel deestudios, de la relación con eltrabajo (principal / complementario);estructura familiar; edad; oficio; serindependientes por obligación opor elección, etc. Cada una de estasdimensiones afecta y producediferencias relevantes para laprevisión social. A continuaciónexaminaremos, muy brevemente,algunas de esas diferencias.Sexo: Una de las diferenciasobservable dice relación con quelos hombres tienden a unapermanencia e ingresos másestables a lo largo del tiempo;mientras que las mujeres muestranalta volatilidad de oficios, menoresingresos y períodos de exclusión delmercado más prolongados.Ingresos complementarios eingresos principales: Distinguimosen base a esta temática unprimer grupo de trabajadoresindependientes, cuyo ingresocorresponde al principal ingresoeconómico del hogar. Dado loanterior, estos trabajadores tienena su cargo la satisfacción de lasnecesidades básicas familiares. Deahí que sea de relevancia para ellosla estabilidad del empleo, ya sea enuna o varias empresas. Por tener

145o

50 La expectativa en Chile pareciera ser, de acuerdo a los datos cualitativos, de mayores beneficios a futuro. Pero en

otros países, como en Estados Unidos, (como menciona el ya citado estudio de Van der Klaauw, 2007) se vislumbra un

sistema con menores beneficios a los actuales.

una mayor responsabilidad en elsustento familiar, tendrían cercaníacon el tema de la previsión.Un segundo grupo corresponde atrabajadores cuyo ingreso tiene uncarácter de complementario. Estaspersonas acceden generalmente aempleos de alta flexibilidad,temporales o de baja calificación.En este contexto, aceptan contratoscon bajo nivel de formalidad, y dadoque sus rentas son en general bajassu factibilidad de realizar ahorros esbaja. Este grupo no se declara comoel principal responsablede la protección de lafamilia y reconocen quelas acciones de protecciónsocial están a cargo dequien aporta la mayorparte del ingreso en estenúcleo: pareja/otrofamiliar o los padres. Eneste segmento podemosdistinguir dos subgrupos:

• Estudiantestrabajadorescomplementadores: Elestudio es la principalactividad, por ello,acceden a trabajosindependientes, dado elescenario de flexibilidadque ofrecen en términos de jornadalaboral. Los ingresos del trabajo soncomplementarios y destinados agastos personales o relativos alestudio. Sus necesidades básicasestán cubiertas por lospadres/familiares.

• No estudiantes trabajadorescomplementadores:Principalmente mujeres que trabajanpara complementar ingresos delhogar. En general desarrollan laboresde baja calificación, aunque tambiénes factible encontrar a personas conmayor preparación en estesegmento. Las necesidades básicasestán en su mayoría satisfechas porla pareja u otro integrante del hogar.

Estructura familiar: Tener o notener hijos: Entre quienes no tienenhijos observamos una visión máscortoplacista, pues las metas aalcanzar están en el presente y engeneral se relacionan con laposibilidad de adquirir vivienda operfeccionarse en estudiossuperiores. Si los ingresos lopermiten, puede haber gastosmayores en el ámbito recreacional.El tema de la jubilación siempre esuna preocupación para “másadelante”.

Por otro lado, entre quienes tienenhijos, las necesidades básicasson cubiertas primero en sushijos. Acerca del futuro, estapreocupación se traslada hacia elbienestar de los hijos, ampliándoseasí el horizonte de vida desde elmediano hasta el largo plazo. Eneste punto, es posible que existauna mayor preocupación por lorelativo a la protección social, sinembargo, es probable que estaacción parta desde la búsqueda decobertura en salud, y nonecesariamente desde la mirada dela jubilación. Las personas buscanasegurar el futuro de los hijos,siendo también esta una inversiónpara su propio futuro.

Independientes obligados / porelección: Una de las discusionescomunes en torno al tema de losindependientes es el hecho de silas personas son independientespor que no pueden acceder a unempleo dependiente –son‘expulsados’ del mercado formal,o si las personas eligen sertrabajadores independientes –porel atractivo de una situación sinjefes. Podemos observar que seencuentran ambas posiciones. Ungrupo efectivamente entra a ser

independiente ya seaexpulsados desde unaposición dependiente –ala cual anhelan volver- oporque no han podidointegrarse al mercadoformal. Correspondenmuchas veces a personasque efectivamente seencuentran en posicionesmás precarias, con menorcapital humano queencuentran dificultadespara insertarse en unaposición asalariada. Poro t r a p a r t e , h a yindependientes que loson ‘por oficio’ (Roig), esdecir que las actividadesq u e r e a l i z a n s e

caracterizan por un campoocupacional más ligado al ejercicioindependiente (ejemplo; abogados,artesanos) o por que valoranaspectos inherentes al estado deindependencia, vinculado a lalibertad en la administración deltiempo y ausencia de jefatura.Adicionalmente ARSChile (2009)entrega, a partir de análisiscua l i t a t i vo s , dos nueva ssegmentaciones que describimos acontinuación:La primera de ellas, es punto departida para un análisis detalladoposterior y considera a losindependientes desde el punto devista de su relación con el mundolaboral.

146o

Incluso en las tendencias que son comunes y muy extensasentre los independientes, esimportante destacar que seexpresan y se desarrollan de

manera diferente.

Esta agrupación distinguiría a:

• Trabajadores independientespor cuenta propia: que noemplean asalariados en su negocio,aunque pueden trabajar para ellosmiembros de su familia o sus socios.Este grupo se subdivide en doscategorías- Trabajadores independientes porcuenta propia profesionales y/otécnicos con estudios superiores.- Trabajadores independientes sinestudios superiores.

• Trabajadores independientesempleadores -que empleanasalariados-: Se consideran aquímicroempresarios, con al menos 10trabajadores a cargo.

• Trabajadores pseudoindependientes: Corresponden atrabajadores con menor autonomía.Entre los aspectos que puedenayudar a reconocer una situaciónde pseudo independencia, seidentifican los siguientes: i) el trabajose realiza para un solo empleador;ii) la persona ejecuta las mismastareas que los trabajadoresdependientes de la empresa a lacual presta servicios, o como lostrabajadores dependientes enempresas comparables; iii) eltrabajador había sido empleadoanteriormente en las mismasactividades como trabajadordependiente.

Posteriormente, como resultante delanálisis cualitativo de casos, lasegmentación final presentada porel estudio ARSChile (2009), se basaen la mezcla de la agrupaciónanterior con el vinculo explicito delas personas con los temas deprevisión. Esta segmentación dividiríaa los independientes en cinco gruposque se definen como sigue:

• Independientes con trayectoriadesde la dependencia: Segmento

presente en todas las categoríaslaborales. Tienen trayectoria laboraldesde la dependencia. Su visión dela previsión es positiva o unacostumbre en función de latrayectoria cotizante ligada a lacondición de dependencia. De estemodo, la proyección de vida laboralse define en función de la jubilación.Para ellos, la continuidad en lasacciones de previsión asociadas acotización voluntaria se ven influidaspor las condiciones económicoprevisionales que se enfrentan enla nueva categoría laboral.

• Profesionales insertoslaboralmente a través del trabajoindependiente: Se presenta conespecial énfasis en los trabajadoresindependientes con estudiossuperiores e independientes jóvenes(18 a 29 años), solteros eindistintamente del género. Tienenbaja valoración de la previsión. Susacciones de cotización se veninfluidas por: (a) la condición deestabilidad económico-laboral quese vaya adquiriendo; (b) la situaciónfamiliar; y/o (c) el ingreso a un trabajodependiente. En función de lasproyecciones laborales positivasfundadas en sus estudios superiores,aparecen con fuerza las accionespatrimonialista e inversora comoalternativas a la cotización en elsistema de previsión social.

• Microempresariosconsolidados: Correspondeprincipalmente a la categoría deempleadores microempresarioscon menos de 5 empleados,mayores de 35 años. Incluyeambos sexos y en principio nohay diferencias sustantivas segúnla situación familiar. Se valora laprevisión ligada al tema de lainversión. Sus acciones en esteámbito se asocian tanto a lacotización voluntaria, como aotras formas de inversiónparalelas o complementarias

(adquisición de bienes,explotación de capitales, etc.).

• Independientes con trayectoriasprecarias: Las trayectorias laboralesson inestables. Presentan cambioscontinuos de actividad o bienconstante riesgo de pérdida defuente de ingreso, ya sea por trabajaren empresas de menos de cincopersonas o sin protecciones antedespidos eventuales. Tiene especialénfasis en trabajadoresindependientes sin estudiossuperiores e independientes atípicoso pseudo independientes. Lasacciones de previsión asociadas a lacotización voluntaria se producenextraordinariamente.

• Mujeres con trayectoria laboralintermitente para complementarlos ingresos y labores del hogar.Se refiere a mujeres que se hacencargo de las labores domésticas ydel cuidado de la familia, quebuscan trabajos independientespara complementar dichasactividades o recibir ingresospropios. Es un grupo principalmentesin estudios superiores o pseudoindependientes. No existe unavaloración individual del sistemaprevisional y por lo tanto no seemprenden acciones de previsiónindividuales. Se participa de laacción de previsión a nivel familiar.

Las segmentaciones que hemosmencionado y detallado son sóloalgunas de las que son relevantes y,más aún, cada una de ellas requiereuna mayor profundización. Sinembargo, hay otra pregunta queresulta esencial. ¿Podemos desarrollaruna clasificación y segmentaciónconjunta de los independientes?.Es de gran interés poder realizaruna propuesta exhaustiva desegmentación basada en laliteratura revisada, que sirva de baseprincipalmente para la generaciónde políticas públicas de efectividad,

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en un grupo que entendemosincluye diversidad de perfiles.En virtud de lo anterior, y una vezanalizada la información, se hadecidido tomar como base la últimasegmentación presentada porARSChile (2009), debido a queconsidera la visión más acabada delgrupo en consideración del temaque nos convoca; las acciones deprevisión social.Esta segmentación ha sidocomplementada en nuestrapropuesta, haciendo subdivisión dealgunos grupos, y agregando otros.La nueva nomenclatura responde ala necesidad de poder establecer unadistinción práctica entre quienesposeen mayor información y/ocercanía con el sistema, entre quienestienen por su ocupación un mayoro menor capital intelectual y entrequienes quedan supeditados a lasnormativas atingentes al grupo deindependientes contenidas en laReforma Previsional 2008, y quienesno son directamente abordados porla obligatoriedad de la cotización ahacerse efectiva a partir del año 2015.En consideración de estosantecedentes la propuesta desegmentación de la Unidad deAnálisis Estratégico se construye dela siguiente formaLos primeros dos grupos qued e f i n i r e m o s , p r o v i e n e ndirectamente de la segmentaciónde ARSChile, y sólo difieren poralgunas especificaciones en sudefinición.Grupo 1 Con trayectoria laboraldesde la dependencia: Hombresy mujeres, profesionales y noprofesionales, que han pasado lamayor parte de su vida laboraltrabajando de forma dependiente.En relación a la previsión:

•Tienen conocimiento del sistemay forman parte de él.

• La mayoría no sigue cotizandopor la labor que desarrollan como

independientes, ya sea pordesconocimiento, desinterés opriorización del consumo presentesobre el ahorro futuro.

•En su discurso, hay mayorsensibilización con el tema de lajubilación, sin embargo, las accionesprevisoras no se definen como unapreocupación presente.

• La problemática central para estegrupo no es el ingreso al sistemasino que el aumento de su densidadde cotizaciones.

Grupo 2 Pseudo indepen-dientesprofesionales y no profesionales:Hombre y mujeres, profesionales yno profes ionales , que sede sempeñan con meno rautonomía. Quienes pertenecen aeste grupo desarrollan trabajos paraun empleador único, ejecutandolas mismas actividades que untrabajador dependiente de laempresa a la que prestan servicios.En relación a la previsión:

• Tienen conocimientos generalesdel sistema.

• No cotizan por desconocimiento,desinterés o priorización del consumopresente sobre el ahorro futuro. Existeclaridad respecto de que ejecutar lamisma acción de forma asalariadaen la misma empresa, les garantizaríamenores ingresos.

• De lo anterior, se desprende quesi bien, pueden estar sensibilizadoshacia el tema de la tercera edad yel futuro, entienden la previsióncomo una responsabilidad que nodebiera recaer en ellos, sino en elempleador, lo que implicaríaregularizar su situación contractual,sin disminuir su renta.

Los siguientes dos grupos derivandel segmento ARSChile deprofesionales insertos en el mundo

labora l desde e l t raba joindependiente. La distinciónrealizada refiere a su vínculo con eltema de impuestos, y separa aquienes trabajan a honorarios delos que no. Como señalamosanteriormente este aspecto cumplecon la función de distinguir entrequienes han sido considerados enla actual reforma previsional(trabajadores a honorarios) y losque aún no son objeto de medidasde acción directa.

Grupo 3 Profesional indepen-diente honorarios: Hombres ymujeres con carreras universitariaso técnicas. Acceden a trabajos demayor nivel de calificación y portanto a mayores ingresos que lespodrían permitir ahorrar. En relacióna la previsión.

• Tienen conocimientos generalesdel sistema previsional.

• No cotizan pues sus acciones deprevisión se centran en otro tipo deresguardos tales como; educación,bienes de capital, planificación denegocios en el futuro y además,porque pretenden extender deforma indefinida su vida laboral. Esdecir, no consideran como unhorizonte la jubilación.

• Contarían con mayores recursospara enfrentar el futuro, por sumayor capital intelectual.

• Entregan boletas de honorarios,por lo que estarían bajo laobligatoriedad impuesta por lareforma previsional a partir del 2015.

Grupo 4 Profesional indepen-diente: T ienen las mismascaracterísticas del grupo anterior,pero no pagan impuestos desegunda categoría y por lo tantoquedan fuera de la obligatoriedadpropuesta por la reforma previsionala partir del 2015.

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Los grupos 5 y 6, han sidoagregados en esta propuesta, ycorresponden a un símil de losg r u p o s a n t e r i o re s , p e roconsiderando a quienes no tienenestudios profesionales. Estad i s t i nc ión e s tab lece unadiferenciación entre quienes poseenmayor capital intelectual y que enla mayoría de los casos, se vinculacon mejores sueldos y por lo tanto,una mayor capacidad de ahorro.Grupo 5 No profesionalindependiente honorarios:Hombre s y mu je re s , noprofesionales. Acceden a trabajosde menor nivel de calificación, conmenores ingresos, que no lespermitirían destinar montos delpresupuesto al ahorro. En estesegmento se inc luyen losempresarios sin personas a cargo.En relación a la previsión.

• Tienen o no conocimientosgenerales del sistema previsional.

• No cotizan pues aun cuandotengan sensibilidad hacia el tema,sus recursos son limitados y solosatisfacen el consumo presente.

• Si realizan acciones de previsión,éstas se relacionan con mejorar suempleabilidad.

• Tienen menos recursos paraenfrentar el futuro y por lo tantoson de relevancia como segmento.

• Entregan boletas de honorarios,por lo que estarían bajo laobligatoriedad impuesta por lareforma previsional a partir del 2015.

Grupo 6 No Profesionalindependiente: Tienen las mismascaracterísticas del grupo anterior,pero no pagan impuestos desegunda categoría y por lo tantoquedan fuera de la obligatoriedadpropuesta por la reforma previsionala partir del 2015.

Re spec to a t r aba j ado re sindependientes empleadores,e l s i g u i e n t e g r u p o d emicroempresarios, se agrega ennuestra propuesta. Buscando asíabarcar a quienes desarrollannegocios propios, pero que no hanlogrado la solvencia de unmicroempresario consolidado otienen grupos de trabajo menoresa 5 empleados.Grupo 7 Microempresario:Hombres y mujeres, microem-presario con hasta 5 personas acargo, comerciante, que pudieranser familiares no remunerados. Sunivel de ingresos es relativo a laactividad y resultados. Sonprofesionales y no profesionales. Lamayoría genera los ingresos quesatisfacen las necesidades deconsumo básico. En relación a laprevisión.

• Tienen o no conocimientosgenerales del sistema previsional.

• No cotizan pues sus excedentesse destinan en la mayoría de loscasos a inversiones en elnegocio.

•La empresa que están formandoes su acción de previsión hacia elfuturo y su legado para los hijos.

Finalmente los siguientes grupos,8, 9 y 10, conservan sunomenclatura básica desde lasegmentación de ARSChile, conespecificaciones en sus definicionesque permiten delimitar con mayorclaridad su distinción de los gruposantes propuestos.

Grupo 8 Microempresarioconsolidado: Hombre y mujeres,microempresario, comerciante, conmás 5 personas a cargo. Tienen unmayor nivel de ingresos que elgrupo anterior con empresas conmayores niveles de solidezfinanciera. En relación a la previsión.

• Tienen mayores conocimientosdel sistema.

• No cotizan pues los recursos sondestinados a mejorar laempleabilidad y reinvertir en elnegocio propio u otros mecanismosde ahorro con mayor nivel de control.

• La empresa que están formandoes su acción de previsión hacia elfuturo y su legado para los hijos.

• Tienen mayores recursos paraenfrentar el futuro, pues hanlogrado mayor consolidación comomicroempresarios.

Grupo 9 Trabajadores Precarios:Trabajadores informales, en empleosde alta flexibilidad y sin condicioneslaborales optimas. Los contratosson mayormente de palabra. Tienenuna alta rotación en relación a quiénle prestan el servicio y a la actividadque desarrollan. Su remuneraciónes menor o igual al sueldo mínimoy no tienen estudios superiores. Nologran altas remuneraciones, porlo que para este segmento lasacciones de cotización son escasas,y se centran más bien en logrardesarrollar como familia un proyectoeducacional para los hijos. Enrelación a la previsión.

• Tienen pocos conocimientos delsistema.

• No cotizan pues sus recursos soninsuficientes para satisfacer susnecesidades básicas.

• No generan acciones paralelas deprevisión.

• Si logran desarrollar un proyectohacia el futuro, lo más habitual dicerelación con otorgar educación alos hijos.

• Tienen pocos recursos paraenfrentar el futuro.

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Grupo 10 Mujeres contrayectorias laborales precarias:Mujeres con baja continuidadlaboral. Trabajan por períodosdefinidos para complementar losingresos familiares. Acceden atrabajos intermitentes, querequ ie ren ba jo n i ve l decapacitación. Es interesantemencionar aquí, que Espinoza(2008) declara en relación a estegrupo que: ´en algunos casos,principalmente entre mujeres, labaja rentabilidad y escala noconstituyen problema alguno. Sila microempresa cumple con losobjetivos de consumo (familiar) lamicroempresaria se define comosatisfecha En relación a la previsión.

• Pocos conocimientos del sistema.

• No cotizan ni realizan accionesprevisionales, pues éstas se

entienden como rol de sus parejasu otros que son los principalessostenedores del hogar.

•Su opción para enfrentar el futurode mejor manera se relaciona conel apoyo de terceros.

Uso de la segmentación paraestudios futuros

Como hemos mencionado, lapropuesta de segmentaciónplanteada tiene sentido en lamedida que permite el diseño dePolíticas Públicas y propuestas deva lo r e spec í f i ca s a cadasegmento.Por lo anterior es de nuestro interésque la segmentación propuesta seautilizada para estudios futuros. Deeste modo, se logrará por un ladoperfeccionar el modelo propuesto,aumentando la información respecto

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a la caracterización de cada grupo,y realizando una medición constantede la consistencia interna de cadadivisión, generándose resultadosatingentes para cada segmento enconsideración de su diferenciaciónen cuanto a trayectorias laborales,historias personales y vínculos conla previsión.

En consecuencia para el logro deeste objetivo hemos diseñado unbreve cuestionario filtro, quepermitirá clasificar a cada sujeto deestudio en una de los segmentosque han sido definidos, enconsideración de las variables derelación con el mundo laboral, queson la información de más fácilacceso.

El conjunto de preguntas a utilizarse han esquematizado en elsiguiente árbol de decisión

Grafico 9: Árbol de Decisión para determinar pertenencia a Segmentos de Independientes

3. PREGUNTAS YCONCLUSIONESSOBRE POLÍTICA

Las tesis descritas con anterioridaddesarrollan las principales tendenciasde los independientes en relacióna la previsión social. Acontinuación expondremosalgunas de las principalespreguntas –y, porende, propuestas deinvestigación- que o noquedan respondidas con lainformación recopilada oque las tendenciasanalizadas generan

A manera de conclusiones,se desarrollarán algunaspropuestas de política queestimamos surgen de lastendencias analizadasanteriormente. En otraspalabras, las tendenciasque hemos mencionado ydesarrollado nos parecen de interésporque tienen consecuencias paralas políticas públicas de previsiónsocial.

3.1 Preguntas sobreIndependientes

Pregunta A: ¿Cuál será lareacción de los independientesque tendrán que cotizarobligatoriamente?

Un primer conjunto de preguntasdice relación con los efectos y lareacción a la cotización obligatoria.Pregunta A.1: ¿Cómo usan losindependientes la devoluciónde impuestos?. La percepción dela cotización como un costo sepuede ver afectada por la formaen que los independientes usanefectivamente la cotización. Enprincipio, es altamente probableque una parte importante de losindependientes que se encuentranobligados a cotizar lo hagan

mediante el mecanismo de uso desus retenciones de impuestos, deesta forma –por ejemplo- lacotización no afecta sus ingresosmensuales. Si la devolución es vistacomo una forma de ingreso extra,que se usa para gastos también

percibidos como extra, entoncesuna disminución de ella no sepercibiría como un costo alto. Perosi la devolución es vista como unaforma de recibir ingresos necesarios–y ya comprometidos conanterioridad- entonces estadisminución sería percibida comoun costo importante. En general,además resulta interesante analizarla obligación de cotizar, ya quepuede afectar otros tipos de gastos(por ejemplo, si muchos jóvenesusan la devolución para pagar elcrédito universitario, entonces eluso de la devolución para lacotización puede tener un impactoen la morosidad de dicho crédito).Pregunta A.2: ¿Cuál será lareacción de los independientesque actualmente cotizan por elmínimo?. La mayor parte delpequeño segmento de inde-pendientes que cotiza suele hacerlopor el ingreso mínimo, por lo quela implantación de la obligaciónlegal implicará un aumento de sus

cotizaciones (y disminución de susingresos). Pero al revés que otrosgrupos, ellos sienten que estáncumpliendo con la obligación decot izar, no son personas‘irresponsables’ como otros, sinoque en circunstancias difíciles se

han preocupado dec o t i z a r. E n e s a scircunstancias, es posibleque la obligación decotizar sea vista como un‘castigo’ precisamente alas personas de ‘buencomportamiento’.Pregunta A.3 ¿Cuáncomunes serán entre losindependientes lasprácticas para obviar laobligación legal decotizar? Dada la relaciónque los independientestienen con la cotización,es claro que existenincentivos para intentar nocumplir con la obligación

de cotizar. El nivel en que estosincentivos pudieran producir accionesdepende de factores asociados a lacomplejidad, posibilidad y costo delas acciones para no cumplir (¿valdrála pena?). También es importanteanalizar cuánto de lo que puedenhacer los independientes afecta aeste mecanismo (i.e es el receptorde la boleta el agente crucial en estecaso). Por otro lado, dada que laherramienta central para asegurarel cumplimiento es, a través delmecanismo de devolución deimpuestos, entonces estas accionespueden tener consecuenciastributarias. Esto puede afectar elhecho que, en general, losindependientes tienen altos nivelesde formalidad tributaria –dado queuna de las formas de obviar laobligación podría ser no cumplircon la normativa tributaria. Porlo tanto, resulta relevante analizaren profundidad las posiblesreacciones de los independientes ala obligación legal.

151o

La percepción de lacotización como un costose puede ver afectada

por la forma en que losindependientes usan

efectivamente lacotización.

Es importante, en torno a esteconjunto de preguntas, que esimportante superar en el estudio elsesgo de la respuesta socialmenteaceptable. Dado quecotizar es lo aceptado (ylo que correspondelegalmente) hay –en todoestudio sobre estostemas- un sesgo deplantear la cotizacióncomo un beneficio ycomo algo positivo quees necesario superar yanalizar.Sin embargo la preguntaes importante, porque elhecho de plantear laobligación de cotizar nobasta por sí sola paralograr la cotizaciónefectiva.S i rea l i zamos unacomparación con lasituación de otros paíseslatinoamericanos, podemos hacermención del análisis que realizaBertranou (2007: 11) que nos diceque ‘con sistemas de afiliación ycotización obligatoria, Argentina yUruguay, alcanzan una coberturaque supera levemente el 35 porciento, mientras que Chile, concotizaciones voluntarias, sóloalcanza al 27 por ciento’51. Ele f e c to en A rgen t i na e sparticularmente notorio porque latasa general de cotización es dealrededor de un 35% mientras queen Chile alcanzaría el 45% (usandolos datos de Rothman, 2005: 11).En este sentido, uno pudiera decirque obligar a cotizar levantaría lacotización de los independientes almenos al nivel de los dependientes.Pero el examen del caso uruguayonos muestra que la sola obligaciónno resulta suficiente: Uruguay tieneuna tasa de cobertura general

superior al 50% (que es superior ala chilena). En este caso, la tasa decobertura de independientes superaa nuestro país en el mismo rango

que la tasa general supera a laChilena, por lo que no habría unefecto específico de obligar acotizar. En este sentido, lo queimporta –como mencionamosanteriormente- no es sólo obligara cotizar, sino diseñar una obligaciónque efectivamente genera un mayornivel de cotización. De hecho,recordemos que prácticas parasubcotizar son comunes entretrabajadores asalariados, dondemuchas veces entre trabajadores yempleadores se alcanzan acuerdospara cotizar menos y de esta formaobtener un mayor ingreso líquido(para un análisis en profundidad deeste tipo de prácticas, ver PNUD2009).Quizás de manera más directa paranuestras preocupaciones, unartículo de Clemens Joubert(2009:5), analizando el efecto decambios en las tasas de cotización,

plantea que ‘Faced with acontribution rate of 15% insteadof 10%, households partially offsetthe higher mandatory pension

contributions by reducingtheir private savings, butstill end up saving 14%more overall. However, italso lowers pensionsystem coverage by 5percentage points aspeople leave the coveredsector for the uncoveredsector’. Dado que laextensión de la obligaciónde co t i z a r a l o sindependientes queentregan boleta dehono ra r i o s puedee n t e n d e r s e c o m oanálogo a aumentar latasa de cotización (de 0%a 10%), se podríanesperar efectos delmismo tipo: que aunque

el ahorro en general aumentara,en particular entre quienesaceptaran esta modificación (y porlo tanto, vieran aumentada sucobertura), tendríamos un efectode aumento de informalidad –consus secuelas tanto de impuestos yprevisionales en torno al PilarSolidario- en el porcentaje queintentaría escapar del mercadocubierto por las pensiones.Finalmente, un escenario queresulta importante de analizar entorno a estas posibles reaccionesson, las políticas. Cuando laobligación de cotizar se vuelvaefectiva (y en particular, cuando laobligación de cotizar por saludse vuelva efect iva) , ¿nosencontraremos con protestas ycríticas por parte de diversosindependientes? –que pueden irdel simple rechazo a ‘un nuevoimpuesto’, a exigencias de ‘otras

152o

51 Las cifras mencionadas por Bertranou sobreestiman la cotización dado que se basan en declaraciones en encuestas

de hogares (donde no siempre es claro si las personas se refieren a estar afiliados a un sistema o a cotizar), pero lo que

importa es analizar la relación entre los números.

Los estudios encargadospor la Subsecretaría dePrevisión Social, han

mostrado la importanciaque puede tener la

entrega de beneficiosadicionales a la previsiónsocial para incentivar la

cotización

formas para que funciona lacotización’. Si la percepción delsistema previsional entre losindependientes es muy negativa,y la cotización se percibefundamentalmente como unimpuesto del 12%-13% (con lascomisiones) y luego cercano al 20%de los ingresos, la situación puedeaumentar de complejidad.

Pregunta B: ¿Cómofuncionan realmente lasestrategias y visionesalternativas a la previsiónsocial?

Los independientes, como hemosvisto, tienen diversas ‘alternativas’frente al tema de cómo enfrentar latercera edad –desde las másinstitucionales (como los pocos quecotizan) hasta las más heterodoxas(como seguir trabajando o dependerde la familia), pasando por otrasalternativas como estrategias deinversión o patrimonio. Sin embargo,la pregunta es ¿cuál es la eficienciareal de esas estrategias encomparación con la cotización?.Esto porque algunas de estas diversasestrategias pueden presentardificultades. Así, por ejemplo unaestrategia basada en la propiedadde viviendas para generar ingresopor arriendo tiene dificultades nosólo por el hecho que requiere unaacumulación de 2 viviendas52, sinoporque Chile tiene un alto nivel depropietarios de hogares (y estodisminuye el mercado de arriendos).Por otro lado, la ‘apuesta familiar’depende de la mantención debuenas relaciones con una familiacuya situación económica futuratampoco es segura: ¿Y si se pierdela relación con los hijos? (que esparte importante de ese ‘proyecto’).Si bien cada proyecto en particularpuede parecer ‘razonable’ en elsentido que si funcionan, podrían

dar cierta seguridad en la terceraedad. Ees importante determinarese nivel. ¿Cuán factible es queesos proyectos funcionen?, ¿cuáles el grado de seguridad quepueden dar incluso si funcionan?.Esto es importante, porque permiteidentif icar los grupos másvulnerables –aquellos que siguenestrategias que son más riesgo-sas-. Además, faculta evaluar demejor manera los resultados de laspolíticas de previsión social y de losesfuerzos de cotización, al realizaruna comparación con los resultadosreales de las alternativas seguidaspor la población.

Pregunta C: ¿Cuándo losbeneficios asociados a laprevisión social sonrealmente beneficios?

Los estudios encargados por laSubsecretaría de Previsión Social,han mostrado la importancia quepuede tener la entrega de beneficiosadicionales a la previsión social paraincentivar la cotización, ¿cuálesser ían los benef ic ios másimportantes?. Diversos estudios(ARSChile 2009 y TNS-Time 2009)han mostrado que salud, educación,v iv ienda y e l fomento a lemprendimiento son los espacioscentrales donde desarrollarbeneficios adicionales a la cotizaciónque sean de interés para laspersonas.Hay un tema, en todo caso,subyacente a la discusión sobreincentivos que no se ha discutidoen profundidad y que resultacentral. ¿Cuándo son beneficios losbeneficios?En particular, los independientestienden a pensar que los beneficiosson realmente beneficios cuandono requieren costos adicionales.Si plantean que cotizar parasalud sería un beneficio que los

incentivaría a cotizar para laprevisión, lo que parece entendersemás bien, es que el monto cotizadopara previsión además debierafuncionar para quedar incorporadocomo cotizante en el sistema desalud. No sería beneficio, entonces,si lo que uno ganaría sería elderecho a tener otro gasto más. Lomismo parece cierto en relación abeneficios como seguros de cesantíao de invalidez.En este caso resulta importanteestimar cuán amplia y diversa esesa impresión, cuál es el nivel enque efectivamente el beneficiopierde valor si es que hay querealizar otros pagos para obtenerlo.En particular, interesa analizar lasvariaciones en ese sentimiento(tanto entre grupos como entrebeneficios). Lo anterior, esparticularmente importante en eldiseño de empaquetamientos debeneficios y medidas para incentivarla cotización. No sólo requerimosque los posibles beneficios seanimportantes y deseados por lapoblación, sino que además, serequiere que la modalidad en quesean entregados se acomode yalinee con los requerimientos de lapoblación.

Pregunta D: ¿Cuánto se puedeaumentar el horizonte de laplanificación a largo plazo?

Uno de los elementos quemencionamos en relación a losindependientes es la necesidad deplanificación a corto plazo quetienen, lo cual les impide planificara largo plazo. Como lo planteamosal desarrollar la tesis, la oposiciónreal no es entre una actitud contrariaa la planificación de corto plazoversus una actitud planificadora delargo plazo. El corto plazo requierede p lani f icac ión para losindependientes.

153o

52 O al menos que se dispone de otra vivienda para poder arrendar la única vivienda que se posee.

proyecto previsional no presenta,en general, resultados de cortoplazo y sus beneficios sólo seobtienen al final de la vida laboral.

¿Qué se puede hacer paratransformar el proyecto previsionalen un proyecto que entregue algúntipo de ‘resultado’ a corto plazo?.

Pregunta E: ¿Por qué es tanescasa la preocupación realpor la situación de la terceraedad?

Aunque los independientesplantean en ocasiones unapreocupación por su falta de ahorroprevisional, en general las diversastesis desarrolladas en el estudio nosmuestran que no hay unapreocupación real. De algún modopareciera que los independientesestiman que el problema estáresuelto, se resolverá; o, por elcontrario, que resulta imposible deresolver. Lo previsional no parececonvertirse en proyecto. Ya seaporque su resolución se da pordescontada o por imposible. Noestá en el espacio de lo posible perorequiere dedicación.

Lo anterior es interesante porquehay elementos que transforman esavisión en algo extraño. Algunosindependientes plantean que

conocer a una personade tercera edad ensituación precaria resultacrucial para empezar apreocuparse de laprevisión, lo insólito, esque esto no sea máscomún. Esto porque todoel mundo conoce –vía sufamilia, que es el lugardonde se conversa deestos temas- a unapersona de tercera edad.Al mismo tiempo, unopuede plantear que enotras áreas de políticapública –como Salud-e f e c t i v a m e n t e l aexperiencia de conocer aalguien que se haatendido con el AUGEproduce diferencias

relevantes en la opinión de laspersonas.Esto es aún más notorio siexaminamos cuál es el efecto realde cotizar o no cotizar en elestándar de vida de las personasde la tercera edad. Para evaluaresta diferencia se requierenanalizar, los ingresos per cápita delos hogares en que viven estaspersonas. La diferencia en elingreso autónomo individual norefleja esa diferencia de estándar,porque no toma en cuenta lastransferencias al interior del hogary, más importante, que el estándarde vida es una característica quecomparten todos quienes vienenen un mismo núcleo familiar. Unapersona no deja de ser pobreporque tenga un ingreso propiosuperior a la línea de pobreza si esque el hogar tiene un ingresoinferior, de hecho, la ‘estrategiaf a m i l i a r ’ q u e h a b í a m o smencionado anter iormente–aquellos que explícitamente

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Sin embargo, la pregunta cruciales ¿cuál es el corto y cuál es ellargo plazo del qué estamoshablando?, ¿cuáles son lasposibil idades de unindependiente paraaumentar su horizontede planificación?. Estoporque, aunque engenera l e s tas sonlimitadas, sabemos quelas personas son capacesde tener algunos planesde más largo plazo. Laeducación de los hijospor ejemplo, requiere almenos de 20 años.¿Se puede lograr quelos independientestengan horizontes dep lan i f i cac ión a 40años?, ¿cuál es el rangoen que se puedeampliar ese horizonte?,¿ q u é f a c t o r e s yprácticas permiten unam a y o r p l a n i f i c a c i ó n . L oimportante es reconocer que laslimitaciones que pone la prácticacotidiana a los independientesen relación a la planificación noson un límite cerrado que no sepuede mover.Es elemental preguntarse por lasdiferencias entre los proyectos amediano plazo que funcionan, o almenos se transforman en accionesconcretas, y los proyectos que noalcanzan a establecerse como tales,como es el caso, del previsional. Enprimera instancia, una hipótesis aexplorar es que una de lasdiferencias esenciales radica, en queel proyecto educacional entregaresultados de manera continua,pues es posible en el corto plazopercibir avances y acercarse a suresultado (i.e los hijos aprenden,pasan de cursos, obtienen notas).El tener un feedback (y resultados)de corto plazo puede ser relevantepara poder mantener un proyectode largo plazo. Por el contrario, el

Es elemental preguntarse porlas diferencias entre los

proyectos a mediano plazoque funcionan, o al menosse transforman en acciones

concretas, y los proyectos queno alcanzan a establecerse

como tales, como es el caso,del previsional.

plantean que su seguridad en latercera edad es el aporte de susfamilias- depende de esto.Si uno examina entonces esadiferencia, usando los datos de laencuesta CASEN 2006 encuentraen el cuadro de la siguiente columna.Aquellos que no tienen pensión–y esto es antes de la reforma eincluyendo cualquier nivel depensión- viven en hogares coningresos per cápita de alrededorde 30 mil pesos menos queaquellos que tienen pensiones (loque implica una diferencia dealrededor del 20%). Si tomamosen cuenta la mediana de ingresos–que en d imens iones tandesigualmente distribuidas comoing re so s puede s e r másilustrativa- la diferencia es aúnmayor: Cerca de 40 mil pesos(que representa un 60% dediferencia).Además, tener pensión implica bajartres veces el riesgo de pobreza encomparación con no tener pensión.Y claramente disminuye el riesgode estar en quintiles inferiores (3veces menos posibilidades de estaren el quintil más bajo) y aumentabastante las posibilidades de estaren el quintil superior. En estesentido, tener una pensión implicaun cambio importante en elestándar de vida de las personas.Más aún, si la comparación se haceen relación a toda la población,encontramos que aquellas personasque tienen pensiones, cuentan conun estándar de vida superior al dela población general, no así las queno la tienen, pues su pasar esclaramente inferior al de todapoblación. Si bien quienes no tienenpensiones tienen niveles deindigencia y pobreza algo inferioresa los de toda la población, éstos seconcentran en los quintiles deingreso más bajos y sus entradaspromedio (ya sea como media ocomo mediana), son claramenteinferiores.

En esas circunstancias, la preguntade por qué no hay mayorpreocupación se vuelve aún másin te re san te . La f a l t a deexpectativas para le tercera edadq u e h e m o s m e n c i o n a d oanteriormente puede jugar un rolrelevante. Si se tienen bajasexpectativas entonces ¿los ingresosrecibidos sin cotización seránpercibidos como suficientes?.También puede jugar un rol eljuego de expectativas que hemosmencionado. Los independientes,obl igados a estar s iempreproyectando, pueden tener unavisión más optimista sobre susiniciativas (ningún emprendedorcree que fracasará, aún cuando essabido que la mayoría fracasa). Ypor lo tanto, bien pueden estimarque lograrán resultados sobre elpromedio. También recordemosque las diferencias que hemosestimado entre quienes reciben yno reciben pensión son para todala población, puede que entre losindependientes –que tienenmayores ingresos previos- no sevean afectados por esta diferencia.En cualquier caso, la discusiónanter ior nos muestra queefectivamente la despreocupacióntiene algo de paradojal y requiereser investigada.

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Fuente: CASEN 2006.

Tabla 8: Ingresos entre personas 3ª edad con y sin pensión

Pregunta F: ¿Es posiblecombinar la búsqueda decontrol de la propia situacióncon la automatización y lainvisibilización de lacotización?

Si uno examina con atención las tesismencionadas en la primera parte,notará que hay cierta contradicciónentre ellas. Por una parte, podemosdarnos cuenta que entre losindependientes hay una granvaloración del sentirse en control desus propias vidas. Percibir que otrostoman decisiones por ellos es, porel contrario, uno de sus principalesproblemas. Por otro lado, los datostienden a indicar que la cotizaciónfunciona mejor cuando esautomática o invisible –en otraspalabras, cuando opera detrás delcontrol del propio sujeto. ¿Es posiblecombinar ambas conclusiones?La respuesta a esa pregunta esimportante porque si no se puedecombinar ambos temas nosencontramos frente a un dilemaimportante en términos delaumento de las cotizaciones y lacobertura del sistema. La maneramás eficiente, al parecer, deaumentar las cotizaciones seríadiseñar mecanismos que facilitaránel carácter automático de ella; peroesto atentaría contra el hecho quelos independientes prefieren estaren control de sus propias decisiones,por lo que podrían resentir este tipode acciones y resistirse entonces alaumento de la cobertura.Por otra parte, el elemento que parececentral en torno a la percepción deestar en control es el manejo y usode los fondos previsionales. En estecontexto, se podría plantear quemedidas que combinaran un sistemamás automático de cotizaciones y unejercicio de mayor control sobre losfondos previsionales permitiríansuperar este dilema.En este sentido, explorar en mayorprofundidad si efectivamente, y en

qué nivel, se pueden combinarambas tendencias parece ser untema relevante de resolver paramejorar las Políticas Públicas sobrelos independientes.

3.2 Conclusiones ypropuestas de políticas

A continuación desarrollaremosalgunas de las principales ideas yestrategias de política pública enrelación a los independientes. Enprimer lugar, desarrollaremos loslineamientos generales de políticaque se pueden extrapolar delpresente estudio. En segundolugar, p re senta remos l a spropuestas específ icas queimplementarían esos lineamientosgenerales.

Lineamiento I: Diseñarpropuestas que facilitan laautomatización de lacotización entre losindependientes

Una de las conclusiones centralesdel análisis de la relación de losindependientes con la previsiónsocial es que en la medida en quela cotización funcione de maneramás automática, se puede esperarque se obtengan mejoresresultados. Un sistema que exigeque las personas, para cotizar,tengan que realizar diversostrámites, que toman siempretiempo, algo que los independientesperciben que no tienen en demasía,no representa el diseño másadecuado.

“Pero pa uno es muy engorroso,tiene que acordarte, lo mismo quecuando uno paga impuestos, derepente me tengo que acordar, dehecho tengo anotado en mi agendacuando tengo que pagar impuestosporque sino se me olvida, porqueno está en mi mente hacerlo.”(ARSChile, 2009)

Además, se observó que la principalmedida con respecto a losindependientes –la obligación decotizar de aquellos que estánafectos al artículo 42 N° 2 de la Leyde Renta- sigue ese modelo. Si nocotizan por su cuenta, se realiza undescuento automático en ladevolución de impuestos. Loanterior implica dos tipos depropuestas:Por un lado, es importantedesarrollar políticas que fortalezcanel mecanismo automático enrelación a los independientesobligados. Es importante cerrarposibles vías de escape (por ejemploel hecho que en la actualidad esposible que sea el emisor quienrealice la retención, lo que permitiríaobviar la obligación al no pagarla retención) y vigilar, quese mantengan los altos niveles deformalización que ocurrena c t u a l m e n t e e n t r e l o sindependientes.Por otro lado, para los trabajadoresindependientes que quedan fuerade esta obligación, es relevantediseñar nuevas propuestas queusen mecanismos similares entreellos. ¿Qué se puede hacer paraque, por ejemplo, taxistas opequeños comerciantes puedanaumentar sus tasas de cotización?.Del mismo modo que para losindependientes obligados seaprovecha un momento deinteracción con el Estado –el pagode impuestos- se podría intentaraprovechar momentos similaresen t re e s to s t r aba jadore s–que pagan otros tipos deimpuestos- para ligarlos a un pagode cot izac iones . Es to nonecesariamente requiere realizarsemediante una vía de obligación,sino que se puede establecer comoopción, en la que la opción decotizar puede ser la opción default(Bernstein, Pino y Reyes, 2006,recomendaban esto en generalpara todos los independientes).

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Del mismo modo, en general, sepueden diseñar propuestas queadapten la lógica de un PagoAutomático de Cuentas entre losindependientes no obligados (dadoque su nivel de bancarización es dehecho más alto que el decotizaciones y muchos de ellospueden estar acostumbrados a estetipo de herramienta). Si bien esnecesaria una adaptación –seríadifícil que las personas aceptaranun PAC que implicará cerca de un10% de sus ingresos- tambiénpuede ser un modelo queobvie la necesidad detomar una decisión cadavez que se pagan lascotizaciones.En cualquier caso, lo queinteresa es diseñarmodelos que no requieranque los independientestomen la decisión de ir apagar sus cotizaciones. Aligual que para lostrabajadores asalariados elpago de éstas debiera seralgo que realizan otros, noe l l o s m i s m o s . L aautomatización de lostrámites asociados al pagode las cotizaciones es unelemento que sólo puedeayudar a la consecucióndel objetivo de una mayorparticipación de todos losindependientes en la previsión social.

Lineamiento II: Diseñarpropuestas que flexibilicen lacotización para losindependientes: Adecuar lacotización a la realidad ypráctica de losindependientes.

Un aspecto esencial para entenderla relación de los independientescon la cotización es la alta variacióndel monto de sus ingresos y la pocaregularidad en estos ingresos. Enprincipio, se podría pensar que esto

no debiera afectar necesariamenteel tema de la cotización: cuandono se reciben ingresos, no se cotiza,así que la irregularidad en losingresos no debiera afectar; y elmonto de cotización depende delo que se perciba, por lo que lavariación en el monto no debieraser un problema.Sin embargo, lo anterior no tomaen cuenta los efectos de esavariación en la disponibilidad deg a s t o q u e t i e n e n l o sindependientes. En otras palabras,

éstos muchas veces tienen quetomar opciones sobre qué pagar (yqué dejar de pagar) en un mesdeterminado. En ese sentido, lacotización muchas veces puedequedar detrás de otros gastos demayor necesidad o con efectos másinmediatos. Pagar el equivalente al10% de los ingresos puede serprácticamente imposible en algunascircunstancias, pero puede ser másfácil en otras.Facilitar una cotización más flexibleen las fechas, plazos y porcentajespuede ser adecuado para facilitarla cotización –en particular estamoshablando de quienes no se

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encuentran obligados bajo laReforma para hacerlo. Por ejemplo,poder cotizar por porcentajesdiferentes al 10% (permitiendopagos inferiores en determinadascircunstancias y permitir pagossuperiores –que pueden operarcomo créditos o pagos atrasados-en otras). O, más sencillamente,permitir pagos en otras fechas quelas contempladas en la actualidadpara alinear la fecha de recepciónde los ingresos con la fecha de pagode cotizaciones, también podría ser

una opción.Lo anterior es importanteporque, para que lacotización funcione entrelos grupos no obligadoses necesario transformarlaen un hábito. Y por lotanto, es trascendentalfacilitar la regularidad deese hábito. Si a losindependientes se lesdificulta pagar el 10% desus ingresos en losprimeros 10 días del messiguiente en que loreciben, y por lo tantoresulta fácil quebrarcualquier hábito de cotizar(es fácil dejar de cotizar,y una vez quebrado elhábito se vuelve más fácilvolver a quebrarlo),

entonces es importante cualquiermedida que facilite la mantenciónde un hábito que es frágil.

Lineamiento III: Diseñarpropuestas que se alineencon los proyectos familiaresy de negocios de losindependientes: Cómo laprevisión social puede servirpara mejorar la vida de sufamilia y del futuro de sunegocio.

En diversas ocasiones hemosdestacado el hecho que losindependientes ciertamente se

Un aspecto esencial paraentender la relación delos independientes conla cotización es la altavariación del monto desus ingresos y la pocaregularidad en estos

ingresos.

proyectan hacia el futuro, y queposeen diversos proyectos. Entreellos destacan por su importanciael proyecto familiar y el proyectode desarrollar el propio negocio. Eneste sentido, una modalidad depotenciar la cotización y la previsiónes asociar estos proyectos alproyecto previsional.Veamos en mayor detalle el casofamiliar. Si para las personas pensaren su futuro es pensar en susfamilias, entonces para que laprevisión pueda ser parte de esefuturo se requiere que esté asociadaa este concepto. Habría queaprovechar la energía y accionesque se desarrollan para el futuroeducacional en términos decotización. Por ejemplo, si uno delos elementos que más influyencuando se habla de futuro es elnacimiento de hijos, y sabemoscuanta importancia se le da a laeducación de ellos; hay que generarherramientas que permitan asociarla cotización con la educación deéstos (alguna forma de bonificaciónetc.) podrían resultar interesantes53.También podemos pensar en cómoaprovechar para la previsión socialtodas las transferencias monetariasintergeneracionales en las familias(de los padres a los hijos, de loshijos a los padres).Lo importante es destacar que parapoder generar un proyecto con laprevisión social es importanteaprovechar las fuerzas y energíasque ya se desarrollan en torno aotros proyectos; e intentar diseñarformas en que se complemente. Sila previsión social no aparece comoun apoyo a esos proyectos sedebilita; y si aparece como algocontradictorio con ellos, se pierde.

Lineamiento IV: Diseñarpropuestas que unan lacotización a otros beneficios.

La cotización, en tanto tal, seencuentra devaluada por parte delos independientes. Se la percibecomo algo costoso, que no tienemuchos beneficios, donde existiríanformas mejores de alcanzarseguridad en la tercera edad. Bajoestas circunstancias, ¿cómo agregarvalor a la cotización?.Una forma de lograr este objetivoes asociar la cotización con otrosbeneficios para los independientes.La utilidad de esta alternativa radicaen que no requiere esperar a uncambio en la cultura previsional –enque la cotización adquiera másvalor- sino que aprovecha laspreocupaciones y valores actualesde las personas para dirigirlos endirección a la previsión. Sinembargo, es importante destacarque, en última instancia, se requiereproducir una valorización de lacotización: una estrategia quedescanse en lo que puede aportarde valor a las personas en otroselementos no resulta sostenible enel tiempo. Más aún, lo interesantesería a partir de estos beneficiosasociados intentar construir valorpara la cotización54. De hecho, agregar beneficiosadicionales es una estrategia usadaen otros sistemas cuando se hanincorporado mecanismos de ahorrovoluntario de pensiones (que seríala situación equivalente a lo de losindependientes). Refiriéndose a laReforma Alemana del 2001 –queintrodujo un pilar voluntarioprivado- Börsch-Supan et al (2007:2) dicen: ‘The Riester Pension

introduced in 2001, aimed atencouraging the accumulationof additional private pensions,and therefore created a voluntarybut highly subsidized privatepension supplement. The savingsincentives –flat-rate benefits andtax breaks- created by the reformwere intended to motivate peoplein the public retirement insurancescheme to compensate forreductions in relative statutorypension levels by paying intoprivate pension funds. Statesubsidizes for Riester pensionsare substantial: Contributionsmade by people on low earningsand parents attract subsidizes ofover 50 per cent –in other words,the state delivers more than halfof the savings put aside by thesegroups of people’. Estas medidashan logrado una cobertura dealrededor del 23% (Stupan et al2007: 8), que representa unporcentaje considerable, yademás ha logrado una coberturaaceptable en grupos con mayoresproblemas económicos.En principio y de acuerdo a last e s i s d e s a r r o l l a d a s c o nanterioridad, hay cuatro áreasdonde los beneficios asociadospueden tener un mayor impacto:salud, educación, vivienda y laproyección del propio negocio.Estos son todos aspectos que lesimportan a los independientes(los primeros tres, a las personase n g e n e r a l ) , l o s c u a l e sr e p r e s e n t a n f o r m a s d epreocupación y planificaciónhacia el futuro.Es importante plantear que estass o n á r e a s d o n d e l o sindependientes no sólo realizan

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53 Cómo la importancia de la educación es conocida, usar la educación como incentivo para la cotización ha sido explorado

en diversos estudios de la subsecretaría. Resulta interesante que en esos estudios siempre se indague en la educación propia.

Creemos que un incentivo interesante sería usar como incentivo la educación de los hijos.54 En otras palabras, los otros beneficios es lo que hace que las personas se integren a la previsión social. Pero una vez

integrados de lo que se trata es de construir valor ciudadano a partir de la propia cotización.

demandas que la cotizaciónimplique beneficios en ellas(ARSChile 2009, TNS-Time 2009)s i n o a d e m á s , d o n d e s econcentran las dificultades de lavida del independiente. Pensemospor ejemplo en vivienda, dondeen la obtención de créditoshipotecarios es una prácticanormal a ‘castigar’ en el ingresode los independientes. ¿Cuál esel resultado?.El anál is is de la s iguientecolumna, basado en la CASEN2006, muestra no es que losindependientes no puedanacceder a la vivienda propia, dadoque los porcentajes de propiedadson más bien similares, sino quetiene que ver con el valor de ésta.La CASEN 2006 establece unar r i endo imputado a lo sp r o p i e t a r i o s a d q u i r i d o s(básicamente, el valor queahorran al no tener que arrendaruna vivienda de característicassimilares a la que se vive). Sicomparamos el valor de esosarriendos observaremos que lamedia de los independientes esbastante menor a la de otrosgrupos, aún cuando el porcentajede propietarios es bastantes imi lar. En otras palabras,efectivamente los independientesse ven desfavorecidos por esetipo de políticas y decisiones enlo que concierne a las viviendasque pueden adquirir.Por otra parte, ¿qué tipo debeneficios?. Asociar, por ejemplo,el pago de las cotizaciones desa lud a l a s co t i zac ionesprevisionales no resulta suficiente–y, de hecho, puede quitarle elefecto de beneficio. En general,los diseños de estos beneficioshabrían de seguir dos lógicas: una,en que cotizar implica la obtenciónde beneficios en esas áreas. Perotambién resulta de interés poderexplorar una modalidad en quelos esfuerzos en otras áreas

puedan tener consecuencias enla previsión social.En cualquier caso al diseñar estaspos ib l e s a soc i a c iones debeneficios es importante tomaren cuenta, e intentar solucionar,e l h e c h o d e q u e e s t a sposibi l idades de beneficiosaumentan la complejidad delmundo previsional. Y sabemos,como lo demuestra la encuestaEPS, que el conocimiento y, engeneral, el interés por los temasprevisionales es más bien bajo.Entonces, ¿cuánto ayudaría aso luc ionar e l tema de lacotización el diseñar alternativasy e m p a q u e t a m i e n t o s d ebeneficios que, aún cuandobasados en los intereses de laspersonas, no sean conocidos?.Más aún, s i obtener esosbeneficios requiere trámitesengorrosos. Al fin y al cabo, laReforma Previsional ya contemplaen la actualidad beneficiosa d i c i o n a l e s p a r a l o sindepend ientes –como lacotización para el Seguro deAccidentes- pero el conocimientode ellos es más bien bajo.Para que este tipo de beneficiospueda efectivamente constituirseen una ayuda para la cotizaciónse requiere entonces que noaumenten la complejidad de la

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Fuente: CASEN 2006.

Tabla 9: Proporción de propietarios y valor de vivienda por categoría ocupacional

relación con el sistema previsional.En este sentido, las propuestas debeneficios asociados no puedenreducirse a una simple adición denuevas alternativas y posibilidadesen relación a la previsión social.

Lineamiento V: Diseñarpropuestas que simplifiquenel sistema previsional.

Sabemos que las personas tienenun bajo conocimiento del sistemaprevisional (ver Bravo et al 2008).Si bien es importante aumentar elnivel de conocimiento, estasituación lleva a plantear laimportancia de diseñar políticas quesean más sencillas para las personas.Si las personas en general podrántener sólo unos pocos elementosde información sobre el sistemaprevisional –nunca sabrán más queunas cuantas cosas sobre él-entonces conviene que lainformación que tengan sea lo mássignificativo posible. Un sistemacomplejo que requiere la acción delas personas (que las personas pidanlos beneficios) es altamenteinconveniente en dicha situación.Esto no sólo tiene que ver con lacomplejidad de los sistemas ypolíticas, sino que además, con loslenguajes que se usan para hablarde la previsión.

“Somos personas comunes, notenemos porque entenderlo, notenemos porque entender comofunciona el mercado y la tasa y lano sé que y el seguro y la bla, bla,bla, que bu, bu, bu. Somospersonas normales, nos tienen queexplicar (…) tienen que tratarnoscomo personas normales, no comoconocedores del tema. Yo no tengoporque entender el lenguaje técnicode la AFP o de la niña del mesón.”(ARSChile, 2009).

Lo anterior tiene una consecuenciaimportante en relación a la propuesta

anterior: muchos incentivosdiferentes, un alto número deempaquetamientos diferentes, quesólo si conocidos pueden tomarse,no es un sistema que puedafuncionar bien cuando el nivel deconocimiento en general es bajo (yaunque se incremente de todasformas no se puede aspirar a quelas personas se conviertan enexpertos en previsión). Diseñar elsistema de manera que sea mássenci l lo en su operación,disminuyendo en general lanecesidad que las personas tenganun alto nivel de información, es untema importante para alcanzar altosniveles de uso de las propuestas. Enrelación a las reformas alemanas,Börsch-Supan et al (2007: 32) nosplantean que ‘it is striking that theacceleration in Riester saving onlyreally kicked in after substantialsimplifications had been made tothe scheme. This contraindicatescomplex savings models which arenot immediately understood bycustomers’. La importancia de lasimplicidad también se puedeobservar en el hecho que enAustralia, el Gobierno espera queuna simplificación del sistema delpilar de capitalización (mediante unaclearinghouse) pudiera aumentar laparticipación de los independientes(ver John y Levine, 2009).En otras palabras, un incentivo, pormás interesante que sea, si no esconocido ni comprendido por laspersonas, no es de utilidad.

Lineamiento VI: El principaldesafío comunicacional estransformar la tercera edaden un proyecto.

A lo largo del presente texto, quedade manifiesto que las personas notienden a proyectarse hacia la terceraedad. Esto se fundamenta en lapercepción de una tercera edadpasiva, donde sólo se esperaría a lamuerte y no existirían satisfacciones.

En esas circunstancias, valorar unp ro y e c t o p re v i s i o n a l e sparticularmente difícil.Por el contrario, cuando laspersonas valoran algo, sonperfectamente capaces dedesarrollar proyectos al respecto.L a s l im i t a c i one s de l o sindependientes para planificar alargo plazo se pueden superar ytrabajar en cuanto el objeto delproyecto es valorado. Se planificala educación de los hijos porque lafamilia y los hijos son valorados. Lomismo se puede decir de la vivienda(se valora la mejor vida familiar quela vivienda deseada puede traer) yde otros proyectos que superan elcorto plazo.Sin embargo, en el caso de laprevisión esto no opera porque latercera edad no es valorada. Esa esla raíz de las dificultades específicaspara planificar a largo plazo sobrela previsión. No es una preocupaciónrelevante y la valoración hacia lacotización es baja.

Propuestas específicas sobreprevisión social entreIndependientes.

A continuación se presentan laspropuestas específicas queimplementan los lineamientos antesesbozados. Es importante plantearque muchas de las medidaspropuestas están interrelacionadasentre sí, de forma que realizadasde manera aislada podrían tenerresultados contraproducentes.En genera l , l a s med idasmencionadas a continuación estándestinadas a los independientesque no están afectos a laobligatoriedad que introdujo laReforma Previsional. Cuando lamedida propuesta se aplique atodos los independientes se indicaráen la respectiva redacción.Propuesta I: Asociar el pago decotizaciones a los PPM quepagan los independientes. Dado

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que muchos independientes paganPPM de forma regular, se proponeasociar el pago de cotizaciones aestos pagos. En particular, los PPMdebieran servir además comoindicador de ingresos, para queestos no fueran autodeclarados.Sin embargo, dado que aumentarel costo de los PPM podría tenerresultados negativos en términosde impuestos, esta medida debieraimplementarse asociada con lapropuesta que se desarrolla acontinuación.Propuesta II. Permitir un pagoflexible en las cotizaciones. Lairregularidad de los ingresos delos independientes hace difícil quepuedan pagar un 10% de susingresos todos los meses. Parapoder crear un hábito de pagarcotizaciones es importante quecuando existan dificultades paraello, se permita un pago menor,de forma de no perder el hábito.Si la elección es pagar un 10% ono pagar nada, en muchos casosla opción será no pagar nada; yuna vez quebrado un hábito esmás difícil de reponer. Por ende,es relevante que se permita pagar‘abonos’ de las cotizaciones quesean menores al 10%, aúncuando se mantenga la ‘deuda’para otros meses. En particular,dado que los independientes nonecesariamente reciben el ingresomínimo –bien pueden recibiringresos menores- no debieraexistir como monto mínimo decotización este ingreso. Esimportante recalcar que si bienesta flexibilización podría tenercomo resultado el que lacotización de los independientesfuera menor al 10%, desde elpunto de vista previsional una tasa

efectiva de cotización menor al10% de los ingresos es mejor queuna tasa efectiva del 0% -o sea,no cotizar.Propuesta III: Permitir a losindependientes realizar pagosprevisionales en cualquier día delmes. Los independientes notienen un calendario regular deingresos. Dadas las prioridadesy urgenc ias de gasto , esimportante que el pago decotizaciones para los inde-pendientes esté lo más asociadoposib le a la recepción deingresos, y por ello permitirrecibir pagos previsionales encualquier momento (e incluso enmás de un día por mes) seríarecomendable55. Esta medidatambién sería aplicable a losindependientes que quedanafectos a la obligación de cotizarque plantea la Reforma.Propuesta IV: I n t roduc i rmecanismos de PAC (PagoAutomát i co de Cuen ta s )para la Cotización. Muchosindependientes tienen algún tipode cuenta en e l s i s temafinanciero (cuentas corrientes,de cuenta vista, de ahorro, oalgún tipo de tarjeta de crédito).Permitir un abono mensualautomático desde estas cuentaspara la cotización también podríaaumentar el nivel de cotizaciónde los independientes, y enparticular eliminaría la necesidadde tomar la decisión de cotizar.Para que este sistema fueraexitoso, se necesitaría que losmontos de ese PAC no fueranmuy diferentes a otros tipos dePAC existentes. Esto implica queesta medida fuera pensada comoun abono para la cotización y

no debiera implicar el pago deun 10% de los ingresos de laspersonas. Las personas debieraninscribirse con el monto que ellasdesearan. Una posibilidad, parauniversa l i zar este t ipo demecanismos, sería posibilitar elpago de cotizaciones, a travésdel pago de servicios básicos(agua, electricidad), que enla práctica todos los inde-pendientes pagan, y que noimplicaría aumentar el númerode t rámites para que losindependientes coticen. Estap ropues ta se recomiendat a m b i é n p a r a a q u e l l o sindependientes que estaránafectos a la obligación de cotizarpor la Reforma.Propuesta V: Incorporar a losindependientes al sistema de AFPen inicio de actividades. Sepropone además que cuandolos independientes in ic ienactividades queden incorporadosautomáticamente en el sistemade previsión social, si no tienenAFP, y queden asignados a aquellaque obtenga la licitación denuevos clientes. Si bien esto noobligaría a cotizar, simplificaríal a co t i zac ión pa ra e s to sindependientes cuando decidanhacerlo (sólo debieran decidir quevan a cotizar, no dónde).Propuesta VI: Crear beneficios dela cotización en la puntuación debeneficios públicos en Educación yVivienda. Un tema importante paraincentivar la cotización es que cotizarpermita acceder a otros beneficios.Tal como lo planteábamos en unasde las preguntas de investigación,al parecer para muchos, norepresenta beneficio el poder accedera diversas prestaciones para las que

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55 Por ejemplo, si pensamos en independientes de los cuales conocemos sus regularidades de ingreso –por ejemplo

feriantes- esto se puede aprovechar para la cotización. El uso de un ‘pagador móvil de cotizaciones’ (que se facilitaría

si fuera único para todas las AFP) al interior de las ferias los días en que éstas funcionan, podría ser un mecanismo simple

para hacer que el día de recepción de ingresos sea el día de pago de cotizaciones.

hay que realizar un pago adicional56.Por otro lado, si estos nuevosbeneficios implicaran gastos fiscalesadicionales nos podríamos encontrarcon d i f i cu l tades para suimplementación. Es por ello queparece más razonable que lacotización sea tomada en cuentacomo un antecedente en lossistemas de focalización de diversosbeneficios públicos. Por ejemplo,para créditos de educación superioro para puntajes del subsidio, es decir,que una persona que tenga unaconducta de cotización regularobtenga un puntaje superior a unapersona que no tenga esa conducta.Propuesta VII: Que la conductade cotización sea consideradaen otorgar créditos o en losprogramas de fomento estatal.Alinear los proyectos reales de losindependientes con la previsiónresulta un incentivo importante paracotizar. Como el estudio TNS-Time(2009) sobre los independientesenfatiza, lo más importante esayudar en el emprendimiento deestos grupos. Una vía de realizareste alineamiento, es que unaconducta de cotización regularimplique una mayor posibilidad deacceder a créditos o a obtenerproyectos de fomento. En particular,dado que una conducta regular decotización implica, de algún modo,hábitos positivos, esto podría serrelevante en relación a créditos.Otra posibilidad, que sin embargotiene sus problemas, es que losmontos de la cuenta decapitalización individual puedanusarse como garantía al tomarcréditos –lo que podría poner enpeligro esos montos, al atentarcontra la necesidad de mayor

seguridad de ellos. De cualquierforma, asociar la cotización alfomento, y desarrollo del ‘negocio’del trabajador independiente,parece ser crucial para poderfomentar la cotización.Propuesta VIII: Asociar lacomunicación de previsión socialcon salud. Un resultado delpresente análisis es que al tema dela previsión se ingresa, a través deSalud. Las personas se preocupande la previsión cuando lasn e c e s i d a d e s d e S a l u d ,particularmente a través de lasnecesidades de sus hijos, setransforman en perentorias. Unaposibilidad para aprovecharcomunicacionalmente lo anteriores, sencillamente, focalizar esfuerzosde diseminación de informaciónsobre la previsión, sobre la Reforma,y en proyectos de educaciónprevisional en lugares comoconsultorios y hospitales.Propuesta IX: Incentivar unacomunicación que muestre unatercera edad activa. Tambiénc o m u n i c a c i o n a l m e n t e e simportante, al menos tanimportante como incentivar unanueva cultura previsional, ayudaral desarrollo de una cultura quepiense a la tercera edad como unaedad activa, y de satisfacciones atener. En este sentido, resultarelevante tomar en cuenta que enla sociedad chilena ya se estáempezando a experimentar estatransformación, en al menos laspercepciones que la tercera edadtiene sobre sí misma. Por lo quepromover una visión de una terceraedad activa si bien implica uncambio sobre la cultura chilenaactual, si está alineado con una de

las tendencias de transformaciónde dicha sociedad.

4. RESUMEN. LOSINDEPENDIENTES Y LAPREVISIÓN SOCIAL

Los independientes representan undesafío importante para la previsiónsocial. Sus niveles de cotización–alrededor de un 5% de losindependientes cotizan, comparadocon cifras superiores al 70% entrelos dependientes- son bastantebajos y, por lo tanto, a primera vistase transforman en un problemapara la previsión. ¿Cuál es el tipode relación que los independientesdesarrollan con el trabajo, con elfuturo y con la previsión que explicaeste comportamiento de bajacotización?.El punto de partida es su inserciónlaboral. A primera vista uno podríaexplicarse la baja cotización con laidea que los independientes, comoparte del mundo informal, tendríanmuchas dificultades para podercotizar. Pero en real idad,los independientes no sonparticularmente precarios. A igualnivel educacional, presentan ingresosbastante superiores al de losdependientes (cerca de un 40%superior).Se podría suponer que las actitudesde los independientes serían tandistintas a la de los dependientesque eso podría explicar la diferenciaen las cotizaciones. Pero en general,los estudios muestran que losniveles de movilidad entre el trabajodependiente y el independiente sontan altos que se transforman enpoblaciones relativamente cercanas.Es la misma gente, uno podría decir,

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56 Como evidencia de carácter anecdótico. Uno de los autores del presente texto participó en Seminarios con trabajadores

independientes organizados por la Subsecretaría de Previsión Social. Cuando se discutía de beneficios, en varias ocasiones

algunos independientes acotaron que no se estaba hablando de beneficios si estábamos hablando de otras cosas por

las que había que realizar otro pago. Por ejemplo, salud sería un beneficio si el pago de cotizaciones de previsión

permitiera, sin necesidad de otro pago adicional, incorporarse a los sistemas de salud.

la que cotiza cuando estádependiente y deja de cotizarcuando es independiente. Sinembargo, la relación con el trabajoes diferente (o al menos, cuandose está como independiente esdistinta). El trabajo se mueve entreuna alta valoración de la autonomía,el autocontrol y la libertad (encontraposición a un trabajodependiente asociadoa los deberes pocosatisfactorios) con lainsatisfacción queproduce la falta deseguridad en este tipode trabajos. En algunosde estos trabajadoresademás la importanciadel trabajo comogenerador de ingresoses muy relevante. Estadoble motivación deautonomía y deingresos atenta contrala lógica de un sistemade cotizaciones que seobserva como marcadopor la obligación y porel costo (de ingresos). Otra dimensión dondese podría intentarbuscar la explicación dela falta de involucramiento en els istema previs ional de losindependientes es en su relacióncon el futuro. Se puede decir queproducto de su miopía, losindependientes se preocupan delpresente a expensas del futuro. Perosi uno examina la situación unoencontrará que los independientesestán orientados al futuro, lo quepasa que éste, no es el previsional. Los independientes tienen diversosproyectos a largo plazo (eleducacional de sus hijos, perotambién la construcción depatrimonio etc.), que son reales yque implican esfuerzos importantes.Esto dentro de una lógica laboralque los obliga a planificar en el cortoplazo. No es que los independientes

no planifiquen ni se despreocupende los vaivenes de la suerte, sóloque tienen que hacer eso en el cortoplazo. Si la previsión es una formade suavizar una caída en los ingresosen el futuro (largo de la tercera edad),los independientes tienen quesuavizar constantemente. Pero losindependientes son capaces desuperar esas limitaciones de

planificación cuando esos proyectosse ajustan a sus lógicas. Un tema importante a esterespecto es que la construcción defuturo es familiar no individual: lafamilia tanto como el lugar sobreel cual se construye futuro (y porlo tanto el futuro de los hijos y noel propio), como el lugar queasegurará el futuro (mis familia sepreocupará de mí). El proyectop r e v i s i o n a l – e n t e n d i d oindividualmente como mi ahorropara mi futuro- no siempre puedeinsertarse en esas lógicas.En este sentido, no es un problemaen la construcción de futuro, sinoque la construcción de éste semaneja bajo otros parámetros. Enparticular, podemos decir que la

previsión, al revés que otroselementos, no se transforma nuncaen proyecto debido a que le faltauna visión positiva del bien a alcanzar.El negocio que funciona, los hijosque han armado satisfactoriamentesu vida, la vivienda propia son cosasque las personas pueden disfrutar ypor las que desarrollan esfuerzos yproyectos. Pero la tercera edad no

se ve positivamente. Sila tercera edad sólo sepercibe como lo quesucede antes de morir,si no hay vida en ella;entonces no tienesentido proyectarseen ella.L a s a n t e r i o r e sconsideraciones sobreel futuro impactan enla relación y en laopin ión sobre lacotización. Se vefundamentalmentecomo algo costoso,sin beneficios clarosasociados, que essuperada por otrasformas de ahorro. Enparticular, cuandolos independientespiensan en el ‘contrato

sobre la previsión’ lo hacen conuna lógica en que ellos tienen uncontrato con la sociedad, dondeellos aportaron con su trabajo ypor ende, ésta debiera aportarlescon su pensión. Es importantedestacar que esta lógica no es unalógica social o solidaria, se basa encriterios estrictamente individuales.Es mi aporte que debe serrecompensado por quien lo recibió(la sociedad). Si uno quiere explicarporque los dependientes cotizanno es tanto porque tenganactitudes distintas, más favorables,s ino que senci l lamente seencuentran bajo un sistema quelos obliga y, más importantementeaún, no requiere que ellos tomenla decisión de pagar la cotización.

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Se puede decir que productode su miopía, losindependientes se preocupandel presente a expensas delfuturo. Pero si uno examina lasituación uno encontrará quelos independientes estánorientados al futuro, lo quepasa que éste, no es elprevisional.

No se puede entender, en todocaso, la relación con la cotizaciónsin que uno analice la percepciónsobre el sistema previsional engeneral. Aquí las conclusiones sonrelativamente claras: los actores einstituciones del sistema no generanconfianza. Esto corre tanto para lasAFP como para el Estado, el cuales un ente más bien lejano, y quepeor aún, puede obligar a cotizar.El elemento positivo del sistema –lapropiedad individual de los fondos- se ve desvalorizada porque enningún momento las personassienten esa propiedad ni puedetomar decisiones sobre el uso de‘sus’ fondos.En esas condiciones cotizar se vuelveuna práctica compleja: Una prácticadifícil de realizar, que no tienemucho sentido, y que no pareceaportar para las cosas donde unorealmente construye futuro. Y adiferencia de los dependientes,los independientes puedenefectivamente actuar sobre esapercepción y abandonar el sistema.Las conclusiones anteriores son, engeneral, relativamente válidas paragran parte de los independientes.Pero los análisis siempre muestranque la fuerza que adquieren esastendencias y las formas en que éstasse expresan son distintas endiferentes segmentos. Por lo tanto,para poder construir políticas quepotencian y den valor ciudadano ala cotización y a la previsión socialse requiere realizar políticasegmentada. En el estudio sediferencian, al menos ochosegmentos de independientes, cadauno con una relación y demandasdistintas hacia la previsión social.Del diagnóstico anterior sedesprenden diversas preguntas ypropuestas. ¿Cómo reaccionaránlos independientes a la obligaciónde cotizar?; ¿cómo funcionanrealmente estas estrategiasalternativas a la previsión social?;¿cuándo y cómo puedo transformar

los beneficios de la previsión socialen beneficios percibidos por lapoblación?; ¿por qué es tan bajala preocupación por la situación dela tercera edad?; ¿cómo puedocombinar el hecho que la cotizaciónparece funcionar cuando seinvisibiliza con la preferencia porcontrolar la propia situación de losindependientes?.Por otra parte, se pueden empezara diseñar algunos esbozos depropuestas de políticas públicas apartir de estas conclusiones. Por unlado, facilitar la construcción demecanismos que automaticen losprocesos de previsión (del mismomodo que la Reforma lo hizo parael grupo especifico al que obligó,mediante el uso de la devoluciónde impues tos con f i ne sprevisionales). Por otro lado,flexibilizar la cotización para losindependientes (en montos, fechasetc.) que permita ajustar lacotización a sus realidades laborales.Por otro lado, es importante que lacotización se alinee con losproyectos de futuro que losindependientes ya tienen para quelos complementen y fortalezcan.Para crear valor ciudadano a laprevisión, es importante asociarlacon otras áreas que sí tienen valorpara la gente (como prestacionesen salud o en educación).Finalmente, pero no por eso menosimportante, para que losindependientes puedan involucrarsecon la previsión social y con lo queles suceda en la tercera edad, resultaimprescindible construir un proyectopara esta etapa de la vida, y estoimplica, la superación de la visiónde una tercera edad pasiva, es decir,es urgente generar una miradapositiva de ella, con el fin de quelas personas se preocupen desu futuro.

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1. Presentaciónn forma creciente las políticas, programas y campañas deeducación financiera y educación previsional, se extiendenen el mundo, impulsadas entre otras, por entidadesgubernamentales, alianzas internacionales de organismosfinancieros y previsionales, y organizaciones sin fines delucro. Ambos conceptos se relacionan con las prácticaseconómicas que las personas desarrollan por diferenteseventos que se le presentan en distintas etapas del ciclo

vital y las decisiones que toman -o deberían tomar- frente a ellos. Por ejemplo, la comprade bienes (casas, autos); la elección del tipo de educación para los hijos o para elperfeccionamiento académico; los planes de salud, y la previsión para la vejez e invalidez,son elementos que implican la toma de una decisión. En lo fundamental, la importanciade ello, radica en el efecto que estas decisiones tienen en la vida de un sujeto y queinciden en la calidad de vida presente y futura de las personas.El propósito de este artículo es abordar diversas experiencias internacionales desarrolladasen este ámbito, describiendo sus características y contenidos centrales. Existe una grancantidad de iniciativas de este tipo, las que cobran distinto alcance según su naturaleza.Encontramos así, tipos de políticas de largo plazo impulsadas por organismo internacionalesque pretenden orientar la acción de sus países miembros, de influencia en esta materiatales como la Unión Europea, o la Organización para el Comercio y el Desarrollo, OCDE,planes o programas de mediano plazo fomentados por instituciones financieras comobancos o fundaciones que impulsan entre sus clientes -o potenciales clientes- accionesde concientización para un consumo informado y responsable. Por ultimo encontramoscampañas, de corta duración, implementadas por organizaciones de consumidores uorganismos no gubernamentales que persiguen apoyar a las personas en esta mismasenda.

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*Antropóloga Social, Universidad de Chile, Magíster en Investigación, Gestión y Desarrollo Local,Universidad Complutense, Doctora en Políticas y Sociología, Universidad Complutense, Madrid,España. Correo electrónico: gmartini@previsionsocial.gob.cl

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El elemento común de estasiniciativas es brindar informaciónpara que a partir de ésta, laspersonas tomen una decisiónracional frente a las acciones queconciernen a una parte importantede su vida económica en elpresente y en el futuro.A partir del análisis de estasexperiencias y su trasfondo teórico,se exponen diversas miradasinterpretativas provenientes dedisciplinas de las ciencias socialestales como la sicología social, lasociología y la antropología, elobjetivo, de aportar con unamirada holística e integral losfenómenos asociados a estaspolíticas y, en particular, a sussustentos conceptuales. Si bien nose pretende agotar el análisis enel presente texto, se persigue darcuenta de la complejidad delfenómeno, de las múltiplesdimensiones que contiene y de lanecesidad de ampliar la visión olas conceptualizaciones del mismoy, en consecuencia, de la forma deabordarlo.

2. RELEVANCIA YDEFINICIONES DE LAEDUCACIÓNFINANCIERA YPREVISIONAL

La creciente promoción deiniciativas de educación financieray previsional es sustentada en losmúltiples beneficios que tendríatanto para los individuos y susfamilias, así como para los paísesen que éstos desarrollan sus vidas.La mayor parte de estos beneficios,de acuerdo a lo que describe laliteratura, se centran en elmejoramiento de las condicionesde vida de las personas, dado queeste tipo de educación brindaherramientas de planificación

económica presente y futura, asícomo de administración de losrecursos familiares.También es relevado el impacto demayores grados de informaciónfinanciera en las personas; mejoruso de los productos y serviciosfinancieros, lo que contribuiría aque quienes hacen uso de estosinstrumentos puedan elevar sunivel de ahorro, el que deberíareflejarse en mejores y mayoresniveles de inversión y crecimientodel conjunto de la economía; lacreación de consumidores másinformados y responsables queimpulsarán a las institucionesf inanc ie ras a me jorar sudesempeño a objeto de obtenermayores niveles de satisfacción desus cl ientes. Cl ientes másinformados podrían ayudar a unintercambio de información demayor ca l i dad en t re l a sinstituciones financieras y susclientes; demanda de servicios másadecuados a los requerimientos delos clientes y por ende, mayoroferta de productos y serviciosfinancieros novedosos, lo que endefinitiva permitiría a aumentar lacompetitividad e innovación en elsistema financiero.La OCDE, sintetiza las razones delaumento de la importancia de laeducación financiera en el mundode la siguiente manera2:• El aumento de la transferenciade los riesgos a los hogares queen la actualidad han aumentadosu responsabilidad directa endecisiones financieras que puedenser críticas para su bienestar futuro:- Disminución de las políticas debienestar público y social de losprogramas de las empresas (enEuropa, particularmente).- Creciente variedad de riesgos queafectan a los hogares en los nivelesmacro y micro.

- Aumento de la esperanza de vida.- Cambio de sistemas de pensionesde sistemas de beneficios definidosa sistemas de contribucióndefinida.- Mayor responsabilidad individualen la gestión de riesgos financierosy de seguros.- Aumento de hogares queinvierten más dinero en activosfinancieros.

• El desarrollo y sofisticación delos mercados financieros:- Mayor complejidad de losproductos y servicios.- Aumento en el suministro deproductos financieros.- Sobrecarga de la informaciónfinanciera.- La reciente crisis financiera enalgunos países.En síntesis, "con conocimientofinanciero es posible que laspersonas tomen conciencia de losefectos que sus decisiones puedantener sobre su bienestar futuro y sesentirán efectivamente responsablesde planificar su retiro, afiliarse,postular a subsidios, elegir estrategiasde inversión, prolongar el períodoen que desean recibir sus rentas alretiro, incrementar su ahorroprevisional voluntario, etc."3

En definitiva, este tipo de educacióndebe ser entendido como uninstrumento para la promoción delcrecimiento económico, laconfianza entre instituciones yconsumidores y la estabilidad social.En la literatura especializada existenmúltiples conceptos de EducaciónFinanciera. Una de las más difundidases la de la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), quien la define como "elproceso por el cual consumidoresfinancieros/inversionistas mejoran suentendimiento de productosfinancieros, conceptos y riesgos, y

2 International Gatewey for Financial Education, IGFE. Disponible en

http://www.financialeducation.org/document/12/0,3343,en 39665975 39721038 39855436 1 1 1 1,00.html

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a través de la información,instrucción y/o consejos objetivos,desarrollan las habilidades yconfianza para volverse másconscientes de los r iesgosfinancieros y las oportunidades,para tomar decisiones informadas,para conocer dónde acudir paraobtener ayuda, y para tomar otrasacciones efectivas para mejorarsu bienestar f inanciero".4

También se comprende como "unproceso de desarro l lo dehabilidades y actitudes que,mediante la asimilación deinformación comprensible yhe r r am ien ta s bá s i c a s deadministración de recursos yplaneación, permiten a losindividuos: a) tomar decisionespersonales y sociales de caráctereconómico en su vida cotidiana, yb) utilizar productos y serviciosfinancieros para mejorar su calidadde vida bajo condiciones decerteza". 5

Para otros autores, la educaciónfinanciera consiste en "proveer lainformación y los conocimientos,así como ayudar a desarrollar lashabilidades necesarias para evaluarlas opciones y tomar las mejoresdecisiones financieras", 6 o en eldesarrollo de "la capacidad paraadministrar tu dinero, darseguimiento a tus finanzas, planearpara el futuro, elegir productosf inanc ie ros y mantener te

informado sobre asuntosfinancieros". 7

En particular, la EducaciónPrevisional es entendida como unámbito específico de la EducaciónFinanciera: el relativo a lainformación y el conocimiento delos componentes e instrumentosde los sistemas y planes depensiones tanto para la vejez comoante situaciones de invalidez.

Como se observa en el centro del a s de f i n i c i one s e s t á l ainformación especializada y elacceso a ésta y las decisiones quea partir de ella, los individuos deberíanadoptar para mejorar sus condicionesde vida presentes y futuras,elementos que son de primordialinterés para el presente análisis y enlos que profundizaremos másadelante.Diversos estudios concluyen la faltade comprensión de conceptosfinancieros básicos y por ende elmal uso de inst rumentosfinancieros, asimismo dan cuentade prácticas erróneas en esteámbito y advierten de lasconsecuencias sobre la adopciónde decisiones altamente riesgosaspara las personas. Es lo que se hadenominado "analfabetismofinanciero", concepto que denotala ausencia de conocimientos yhabilidades financieras básicas. Endefinitiva, es la ausencia de unacultura ad hoc. En el caso del

ámbito previsional, ha aumentadola relevancia del manejo deinformación adecuada y oportuna,en la medida en que se hanextendido los s istemas decapitalización individual, los quede una u otra forma, han centradoen las personas la responsabilidadsobre su futuro y las definicionesque deben tomar respecto a éste.

3. EXPERIENCIASINTERNACIONALESEDUCACIÓNFINANCIERA YPREVISIONAL

Son múltiples y variados losorganismos públicos y privadosque en el mundo desarrollanpolíticas, programas y campañasde promoción de la educaciónfinanciera y previsional de diversoalcance y mediante múltiplesmedios y metodologías.

Un estudio efectuado por laComisión Europea a 27 paísesmiembros, permite un primeracercamiento a las característicasde los programas desarrollados eneste ámbito en Europa:8

• Las iniciativas se dirigenmayoritariamente a niños yjóvenes, mediante escuelas yuniversidades dada la efectividadde éstas. Los países que se centranen estos segmentos, están

3Hormazába l , So l edad , BBVA, S / F : Educac ión P rev i s i ona l y F inanc i e ra . D i spon ib l e enhttp://www.actibva.com/estudios/2009/07/27-educacion-previsional-y-financiera4 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OECD, 2005: Improving Financial Literacy: Analysis ofIssues and Policies. Paris, France. P.13 Disponible en http://www.edufinet.com/content/view/283/146/5BANESFI, Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. de México. Disponible enhttp://www.bansefi.gob.mx/eduFinanciera/Paginas/queeslaeducacion.aspx6Comisión de Educación Financiera de Estados Unidos, en The National Strategy for Financial Literacy, Financial Literacyand Education Commission, Washington D.C., 2006.7Autoridad de Servicios Financieros del Reino Unido, Fuente: Financial Services Authority. Disponible en:http://www.fsa.gov.uk/financial_capability/index.shtml8 Habschick, Marco, Seidl, Britta, Evers, Jan, 2007, Survey of fnancial literacy schemes in the EU27. Everes & Jung,Financial Services, Research and Consulting. Disponible en ec.europa.eu/internal_market/finservices.../report_survey_en.pdf

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intentando efectuar unaadaptación de los materiales paraabordar también a la poblaciónadulta.

• Los segmentos de menoresingresos o menor nivel educativode la población son destinatariosde buena parte de las iniciativas,por considerarse grupos de mayorvulnerabilidad social.

• El uso de las nuevas tecnologíasde información, y en particular,Internet están ampliamenteextendidas, las cuales soncomplementadas conpublicaciones impresas.

• La mayor parte de las iniciativasestudiadas (el 65%) utilizaintermediarios o difunde susacciones, a través de otrasorganizaciones.

• La mayor parte de lasinstituciones abordan uno o máscontenidos, éstos se relacionan coneconomía doméstica básica yservicios financieros y pretendencrear conciencia de los beneficiosde la planificación financiera. Losque abordan un solo tema, seconcentran preferentemente encontenidos generales como lascuentas bancarias o las pensiones.

En la presente sección, se exponenuna selección de diez experienciassignificativas en esta materia quedestacan por alguna característicaen particular. En ningún caso sepretende una revisión exhaustivade experiencias de este tipo. Unaexposición complementaria deiniciativas de educación previsionaly financiera en el mundo, puedeverse en el estudio Identificacióny Evaluación de Buenas Prácticas

en Educación Previsional para suAplicación en Chile, efectuado enel marco de una asesoría para elanálisis de Buenas Prácticas enEducación Previsional y Previsionaly la propuesta de un modelo deeducación en este ámbito para suaplicación en Chile. Este estudiofue encargado por la Subsecretaríade Previsión Social al CentroInternacional de Globalización yDesarrollo, CIGLOB.9

Se ha optado por clasificar lasexperiencias seleccionadas en elpresente texto no a partir de suspaíses de orígenes como sueleencontrarse en la literaturaespecializada, sino que éstas hansido clasificadas a partir deelementos particulares y descabalesde las iniciativas manifiestas en sualcance, origen, diseño y/ometodologías involucradas, ello sibien comparten los objetivosúltimos de la intervención en estamateria. Encontramos así,experiencias que impulsan:

• Políticas y buenas prácticasorientadoras para la acción comoes el caso de la Unión Europea yla Comisión Económica para elComercio y el Desarrollo,

• Alianzas internacionales para elintercambio de conocimientosespecializados, promovidas por laOCDE,

• Alianzas público privadas entreorganismos públicos con y sin finesde lucro tales como la UniversidadInternacional de Andalucía, laUniversidad de Málaga y UNICAJA,

• El uso de las nuevas tecnologías,en el caso del portal DOLCETA dela Comisión Europea,

• Planes de alcance transnacionalcomo el implementado por elBanco de Bilbao y VizcayaArgentaria en España y en diversospaíses de América,

• Asociaciones estatales y privadascomo la experiencia del Banco deEspaña y la Comisión Nacional delMercado de Valores,

• Herramientas metodológicasinnovadoras como las desarrolladaspor BANSESFI en México,

• Perspectivas integrales sobre elfenómeno financiero y provisionaldesarrolladas por BANAMEX deMéxico, y

• El desarrollo y promoción de unacultura financiera y provisional,como ha sido la experiencia delGobierno de Chile, a través de laSubsecretaría de Previsión Social.

Para el análisis que se efectúaposteriormente, se han revisadolos contenidos y metodologías deestas iniciativas y de muchas otrasque no son expuestas aquí. Conel fin de ser sintéticos, se hanreseñado los elementos mássustanciales de sus propuestas,proporcionando al lector lasreferencias para ahondar en lainformación disponible. Como seha indicado anteriormente, lasiniciativas expuestas constituyenuna selección de experiencias, entremuchas otras que podríanmencionarse en este texto, talescomo el caso del Financial ServicesAuthority (FSA) de Gran Bretaña oel del Banco de Previsión Social,en Uruguay, iniciativas tal vez másconocidas y difundidas.Si bien es nuestro interés primordialla educación previsional, como ya

9 Disponible en www.observatorioprevisional.cl. En este estudios se analizan experiencias de América Latina, Asia yOceanía, Estados Unidos, y países de África y de la Unión Europea.

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se señaló, ésta es un componente de la educación financiera, portanto, en pocos casos es factibledistinguir acciones distintas oespecificas en este sentido, elloimplica que ambas sean tomadascomo un conjunto.

3.1 Políticas globales:Unión Europea

La Unión Europea ha manifestadosu preocupación y ocupación porla educción financiera y previsionaldesde hace varios años, efectuandodiversos análisis y recomendacionesa los países miembros de estaalianza de países. Es numerosa ladocumentación en la que la UEexpone su s p r i nc ip io s yocupaciones en materia deeducación y servicios financieros yprevisionales, entro otros cabemencionar el Libro Blanco sobrela polít ica de los serviciosfinancieros (2005-2010); el LibroVerde sobre los servicios financieros(2007); la Propuesta de Resolucióndel Parlamento Europeo sobre lapolítica de los servicios financieros(2007); y las conclusiones delConsejo ECOFIN de mayo de 2007,en las cuales éste invita a losEstados miembros a que "redoblennotablemente sus esfuerzos porsensibilizar a los hogares acerca dela necesidad que tienen de obteneruna información y una educaciónapropiadas, s i procede enc o m b i n a c i ó n c o n l a sresponsabilidades e iniciativas delsector financiero, con objeto depotenciar la preparación de loshogares al tiempo que se mantienela protección de los inversores".10

En 2007, la rama ejecutiva dela Unión Europea, la ComisiónEuropa, publ ica su informe

sobre Educación Financiera, enel que efectúa un análisis sobrela situación en este ámbito enl o s p a í s e s m i e m b r o s ,recalcando la importancia dea b o r d a r e s t a s mate r i a s ,entregando orientaciones para laacción. Su propósito es ayudar alos interesados en el desarrollo deplanes de educación financiera, apartir de la sensibilización acercade la necesidad de afrontar elproblema de la escasa culturafinanciera, fomentando lapromoción de la educaciónfinanciera de alta calidad dentrode la Unión Europea, a través delintercambio de las mejoresprácticas, y creando herramientasde ayuda que faciliten a conseguire s tos ob je t i vos . En e s teComunicado, la Comisión haentregado ocho principios quedeberían guiar las campañas yplanes de educación financiera11:

• La educación financiera tiene quepromocionarse activamente y debeestar disponible en todas las etapasde la vida de manera continua.

• Los planes de educaciónfinanciera tienen que orientarsecuidadosamente de manera quesatisfagan las necesidadesconcretas de los ciudadanos.Deben ser fácilmente accesibles yademás, deben ponerse adisposición de los interesados enel momento oportuno.

• Los consumidores deben recibireducación sobre asuntosfinancieros y económicos lo antesposible, empezando en la escuela,y, preferentemente, dichaeducación debería estar incluidaen los planes generales de ésta.

• Los planes de educaciónfinanciera deben incluirinstrumentos generales desensibilización con respecto a lanecesidad de mejorar lacomprensión de los problemas yriesgos financieros.

• La educación financiera impartidapor los prestadores de serviciosfinancieros debe ser equitativa,transparente e imparcial; hay quetratar de que esta educación estésiempre al servicio de los interesesde los consumidores.

• Los formadores en este campohan de contar con la formación ylos recursos adecuados.

• Debe promocionarse lacoordinación nacional entre losinteresados, y debe incrementarsela cooperación internacional entrelos prestadores de educaciónfinanciera, con objeto de facilitarel intercambio de buenas prácticas.

• Los planes de educaciónfinanciera deberían evaluarseperiódicamente y, en casonecesario, actualizarse.Dada la relevancia de esta materia,la Comisión Europa señaló tambiénen el documento recién señalado,la necesidad de implementar lassiguientes iniciativas12:

• Crear un grupo de expertos eneducación financiera, cuyosobjetivos serán compartir yfomentar las buenas prácticas yasesorar a la Comisión en laelaboración de su política deeducación financiera. Comisiónque fue concretada en abril de2008.

10 Comisión Europea, 2007. Comunicación de la Comisión Educación Financiera. P.1. Disponiblehttp://europa.eu/legislation_summaries/consumers/protection_of_consumers/l22031_es.htm11Comisión Europea, 2007. Ibid., págs., 7 a 9.12Comisión Europea, 2007. Ibid., págs., 9 y 10.

• Aportar un patrocinio (incluidosmensajes de ayuda y utilización delogotipos europeos) a los Estadosmiembros y a entidades privadaspara la organización deconferencias nacionales oregionales, o de cualquier otrainiciativa dirigida a promover laeducación financiera.

• Publicar en el sitio web de laComisión una base de datos enlínea de planes de educaciónfinanciera y de la investigaciónefectuada en la UE, con objeto defacilitar la consulta de buenasprácticas y de los resultados de lainvestigación.

• Desarrollar, a partir de 2008, unnuevo módulo de DOLCETA sobrecultura financiera para la formaciónde profesores, con objeto dealentar a los profesores deenseñanza primaria y secundariaa que incorporen cuestionesfinancieras en el programa.

En esta misma senda, y con elobjeto de materializar las iniciativasantes mencionadas, el Parlamentode la Unión Europea aprobórecientemente una propuestalegislativa para la instalación enlos curr icu lums escolares,conocimientos ciudadanos sobrecréditos, hipotecas y otrascuestiones de las f inanzaspersonales.El objetivo es implantar en todaslas escuelas de los 27 Estadosmiembros de la UE una asignaturade educación financiera, que seríaimpartida a niños y jóvenes deentre 6 y 18 años.Dado que las políticas educativas

son de competencia nacional,serían los Estados miembrosquienes se encargarían de sudiseño y financiamiento.

3.2 Propuesta de buenasprácticas para la acción:OCDE

La Organización para el Desarrolloy la Cooperación Económica,OCDE, ha promovido unacampaña internacional de vastoalcance en materia de educacióny sensibi l idad f inanciera yprevisional: Improving FinancialEducation and Awareness onInsurance and Private Pensions13. Su relevancia , dice relación conel alcance de la misma dada lacant idad de estados queconforman esta entidad: Australia,Austria, Bélgica, Canadá, RepúblicaCheca, Dinamarca, Finlandia,Francia, Alemania, Grecia, Hungría,Islandia, Irlanda, Italia, Japón,Corea, Luxemburgo, México, PaísesBajos, Nueva Zelanda, Noruega,Polonia, Portugal, la RepúblicaEslovaca, España, Suecia, Suiza,Turquía, Reino Unido y EstadosUnidos, a quienes se debe sumarla reciente incorporación de Chile.De igual forma, la Comisión de lasComunidades Europeas tambiénse relaciona con el trabajo de laOCDE.En el marco de las reformas a lossistemas financieros, en particulara los de pensiones y reduccionesde los beneficios de los programasapoyados por los Estado deBienestar, esta campaña parte dela base, que un número crecientede trabajadores deberán recurrir asus ahorros personales y pensiones

privadas para f inanciar sujubilación. Dado que ello implicaráque las personas deban aumentarel uso de los mercados financieros,crecerá la relevancia de que laspersonas comprendan al menoslos conceptos básicos del ahorroy la inversión. En este sentido, lasautoridades deberían ser capacesde identificar a las personas queestán más necesitados de laeducación financiera. Planean asíque la mejor manera de mejorarla educación, es por medio deprogramas gubernamentales, losempleadores, las escuelas, o algunacombinación de estos enfoques.En este marco, la OCDE hapropuesto un conjunto deprincipios y buenas prácticas parala educación financiera, lasensibilización y la materializaciónde acciones de los gobiernos y lasempresas privadas en este ámbito. Estas buenas prácticas son:14

• Los gobiernos y todas las partesinteresadas deben promovereducación financiera sindiscriminaciones, y de forma justay coordinada.

• La educación financiera debeiniciarse en la escuela para que laspersonas sean educadas lo mástemprano posible.

• La educación financiera debe serparte de un buen gobiernocorporativo de las institucionesfinancieras, cuya rendición decuentas y responsabilidad debe serpromovida.

• La educación financiera debe serclaramente diferenciada de

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13OECD, 2008, Improving Financial Education and Awareness on Insurance and Private Pensions. Paris. Improving,France. Disponible enhttp://www.OCDE.org/document/8/0,3343,en_2649_15251491_41210376_1_1_1_1,00.htm.14 OECD, 2005, Good Practices on Financial Education and Awareness Relating to Credit. Disponible enhttp://www.financial-education.org/pages/0,3417,en_39665975_39667032_1_1_1_1_1,00.html

consejos comerciales y códigos deconducta para el personal de lasinstituciones financieras.

• Las instituciones financierasdeben promover que los clienteslean y comprendan la informaciónque reciben, especialmente cuandose relaciona con compromisos alargo plazo o servicios financieroscon consecuencias bancariaspotencialmente significativas.

• Los programas de educaciónfinanciera deben enfocarseparticularmente en aspectosimportantes de planificación, talescomo ahorros básicos, deudas,seguros y/o pensiones.Los futuros jubilados deben seradvertidos de la necesidad deevaluar la adecuación financierade sus esquemas de pensionesactuales (públicos y privados).

• Campañas nacionales, sitios Webespecíficos, servicios gratuitos deinformación y sistemas dealerta/advertencia en temas de altoriesgo para los consumidoresfinancieros (tales como fraude)deben ser promovidos.

También en esta dirección, la OCDEofrece en su portal Dirección paraasuntos financieros y empresariales,gran cantidad de informaciónsobre estudios, análisis, políticas,evolución de los mercadosfinancieros y el sector financiero,desarro l ladas por estadosmiembros y no miembros en estamateria.Asimismo, este organismomultinacional, ha efectuado unestudio sobre los proyectos deeducación financiera en los países

miembros de la OCDE yalgunos países no miembros.En su primera fase, sedescriben los tipos deprogramas de educaciónfinanciera que existen, seanaliza su eficacia, y sepropone desarrollar unametodología que los políticospuedan ut i l i za r paracomparar estrategias yprogramas en los sectorespúblicos y privados.Dicha descripción de tiposde programas de educaciónfinanciera se efectúa conbase en una encuesta de lospaíses miembros. El análisisde la ef icacia de losprogramas se realiza a partirde una revisión de estudiosrelevantes en economía,política social, educación yáreas afines, junto con debatescon expertos en el ámbito de laeducación financiera. Una segundafase del estudio contempla unanálisis en profundidad de losconocimientos financieros de losindividuos en algunos paísesseleccionados. Dicho estudioservirá de orientación para lospaíses seleccionados sobre la formade abordar eficazmente losproblemas de analfabetismofinanciero.Por último, cabe indicar querecientemente, la OCDE15, hapubl icado un documento,denominado Respuesta estratégicade la OCDE a la crisis económicay financiera; contribuciones alesfuerzo global, en la cual sintetizasu análisis de la reciente crisisfinanciera internacional y entregapautas y sugerencias para que lospaíses miembros mejoren sus

políticas macroeconómicas, fiscales,laborales y sistemas financieros.

3.3 Alianzasinternacionales deintercambio deconocimiento yexperiencias: paísesOCDE

Como un esfuerzo concreto yparticular, la OCDE ha promovidotamb ién , l a coope rac ióninternacional de seis países travésde su programa InternationalGateway for Financial Education.16

Este programa pretende satisfacerlas necesidades expresadas pordistintos países miembros enrelación al intercambio deinformación y experienciasdesarrolladas en materia deeducación financiera y previsional.Con esta iniciativa se pretenden;

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15 OCDE, 2009, Respuesta estratégica de la OCDE a la crisis económica y financiera. Disponible en

www.OCDE.org/dataOCDE/60/12/42981787.pdf16 OECD, S/F, International Gateway for Financial Education. Diponible en http://www.financial-

education.org/document/12/0,3343,en_39665975_39721038_39855436_1_1_1_1,00.html

Los futuros jubiladosdeben ser advertidos de lanecesidad de evaluar laadecuación financiera desus esquemas depensiones actuales(públicos y privados)

compartir datos, investigaciones,estudios especializados, usar elportal como fuente confiable dela difusión y la comparación deinformación, instrumentos para elintercambio de ésta, experienciasy mejores prácticas sobre laeducación financiera entre losrepresentantes gubernamentalesy los principales interesados. Deesta forma, los principalesinteresados de la educaciónfinanciera pueden proporcionarmás información sobre susprogramas e iniciativas, o entrabajos de investigación relativosa la educación f inanciera.Este portal también contará conotras herramientas informativas,tales como un boletín periódicocon noticias de todo el mundo yacontecimientos actuales eneducación financiera, así como laorganización de un foro globalanual y eventos regionales pararecoger las necesidades e interesesparticulares de esta materia.Los países y las entidades queconforman esta asociación son:

Australia• Australian Government FinancialLiteracy Foundation (2007),Financial Literacy - Australiansunderstanding money

Francia• IEFP Institut pour l'EducationFinancière du Public (2006), Uneenquête sur les jeunes et l'argent(in French).

Nueva Zelandia• ANZ-Retirement Commission,Financial Knowledge Survey (2006)• ANZ bank (2005), ANZ FinancialLiteracy and Inclusion: GlobalBenchmarking Report 2005,September 2005.

Gran Bretaña• Financial Services Authority FSA(2006), Financial Capability in theUK: Establishing a BaselineEstados Unidos• National Foundation for CreditCounseling NFCC (2007),Summary Report - Financial LiteracySurvey, prepared by the PrincetonSurvey Research AssociatesInternational (PSRAI), April 2007• Jumpstart Coalition for PersonalFinancial Literacy,http://www.jumpstart.org/fileindex.cfm• NEFE/USA Tooday (2006), YoungAdults' Finances Poll

3.4 Servicios deinformación on line:DOLCETA, ComisiónEuropea

También, en el ámbito de brindarservicios de información yconocimiento, se inscribe el portaleuropeo Development of On LineConsumer Education Tools forAdults, DOLCETA,17 iniciativa dela Comisión Europea, desarrolladapor organismos especializados enla educación de adultos.Mediante este portal se pretendedar explicación, tanto a ciudadanoscomo autoridades, asociacionesde consumidores y formadores delos Estados miembros, sobreasuntos financieros tales comogestión del presupuesto familiar,crédito de consumo, créditohipotecario, cuenta corriente,medios de pago, inversión y elconsumo responsable. Este portalcuenta con traducción a todas laslenguas de los países de lacomunidadEste portal, ofrece un móduloespecial sobre servicios financieros,

que contempla documentosexpl icat ivos , e jerc ic ios decomprensión y ejemplos. De igualforma, se brindan enlaces haciain formac iones y recursoscomplementarios.

3.5 Alianza público yprivada: UniversidadInternacional deAndalucía, Universidadde Málaga y UNICAJA.

Una iniciativa desarrollada a partirde una alianza entre institucionespúblicas y privadas, es el portaleduFInet, Educación Financiera enla RED. Este proyecto materializala responsabilidad social de lasent idades promotoras : l aUniversidad Internacional deAndalucía, la Universidad deMálaga y UNICAJA.Sus objetivos son "contribuir a ladifusión de conocimientos sobreel sistema financiero y fomentar lacultura financiera, desde elconvencimiento de que de estamanera se promueve una mayortransparencia, seguridad yresponsabilidad en el desarrollo delas relaciones financieras entre losciudadanos y los intermediariosfinancieros, y, como consecuenciade lo anterior, una mayor eficienciaen los mercados financieros." 18

Como se indica en el propio portal,éste aspira a ser una guía didácticaque brinde una visión introductoriasimple, clara y objetiva de losaspectos fundamentales delsistema financiero y de losprincipales productos y serviciosofertados en el mismo.El sitio proporciona información yorientación general sobre materiastales como; toma de decisiones,Sistema financiero, Medios depago, Renta fija, Depósitos, Fondos

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17 DOLCETA, Development of On Line Consumer Education Tools for Adults, Disponible en

http://www.dolceta.eu/espana/index.php18 Educación Financiera en la RED, eduFInet. Disponible en http://www.edufinet.com/content/section/26/83/

de inversión, Renta variable, Planesde pensiones, Seguros, Créditos ypréstamos, Avales, Marco jurídicoy Cálculos financieros.

3.6 Alcancetransnacional: BBVA

Una de las iniciativas de mayoralcance mundial en materia deeducación financiera, desde elmundo privado, es la anunciadaen septiembre de 2009, por elBanco de Bilbao y VizcayaArgentaria, BBVA, quien se hapatentado desarrollar un vastoplan denominado "El Dinero ennuestras vidas. Plan Global deEducación Financiera de BBVA2009-2011"19. Éste representauna inversión de 26 millones deeuros para tres años de duracióny pretende abarcar el conjunto deáreas geográficas donde estegrupo económico opera. Suobjetivo es alcanzar a 440.000beneficiarios directos en un año yse enmarca dentro de las políticasde responsabilidad corporativa delBanco y de un conjunto de otrasiniciativas que el BBVA desarrollaen el ámbito de la inclusiónfinanciera, la bancarización de laspersonas.El Plan parte de la premisa queuna mayor educación financieraayuda a las personas y a las familiasa tomar mejores decisiones; lo quefavorece la situación financierapersonal, mejora la gestión delr iesgo para las ent idadesfinancieras, impulsa el ahorro yfortalece el sistema financiero.El Plan cuenta con programasespecíficos de acuerdo a las zonasgeográficas de aplicación: México,América del Sur, Estados Unidos yEspaña. En cada una de éstas elprograma contempla un público

prioritario, tal como se ilustra enla siguiente imagen:

La inversión 2009-2011 ycobertura por zona de aplicacióndel Plan es:• México: 14 millones de Eurospara 200.000 beneficiarios adultos.• América del Sur: 2 millones deEuros para 10.000 beneficiariosadultos.• Estados Unidos: 3 millones deEuros para 30.000 niños y jóvenesbeneficiarios.• España: 7 millones de Euros para200.000 niños beneficiarios.Este Plan se ha desarrollado conbase en siete principios educativosdel Banco:1. La persona en el centro de

nuestra acción educativa.2. La creación de valor para la

sociedad como resultado de nuestro programa educativo.

3. El equipo de formadores comoartífice de la generación de valor.

4. La metodología participativa como generador de entusiasmo.

5. El comportamiento ético y la integridad como forma de

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oFuente: BBVA, El Dinero ennuestras vidas. Plan Global deEducación Financiera de BBVA2009-2011, 2008.

19 BBVA, 2008, El Dinero en nuestras vidas. Plan Global de Educación Financiera de BBVA 2009-2011. Disponible en

prensa.bbva.com/show_annex.html?id=49539

entender y desarrollar nuestra actividad.

6. La innovación pedagógica comopalanca de progreso.

7. La acción educativa como compromiso con el desarrollo de las personas.

3.7 Asociación estatal yprivada: Banco deEspaña y ComisiónNacional del Mercado deValores

Otra iniciativa de gran alcance esla implementada el año 2008 apartir de la asociación entre laComisión Nacional del Mercadode Valores, organismo autónomodel Estado Español y el BancoEspaña, contenida en el Plan deEducación Financiera 2008-201220. Éste Plan es una respuestaa las recomendaciones y principiosemanados de la Comisión Europeay la Organización para laCooperac ión y Desarro l loEconómicos (OCDE), en relación ala necesidad de contribuir a lamejora de la cultura financiera delos ciudadanos.El Plan tiene como objetivo general"mejorar la cultura financiera de lapoblación, a fin de que losciudadanos estén en condicionesde afrontar el nuevo contextof inanc ie ro con suf i c ienteconfianza".21 Este se distingue porcontener tres elementos esenciales:

• Generalidad: El Plan no excluyeen principio ningún segmento depoblación y cubriráprogresivamente todos losproductos y servicios financieros.• Cooperación: Por su ámbito ycaracterísticas, el Plan se enmarcadentro de la política de educación

financiera del Gobierno, lo queexige una intensa cooperaciónentre supervisores financieros,Administraciones Públicascompetentes y está abierto a laparticipación de los agentessociales e instituciones que puedanapoyar esta tarea.• Continuidad: Aunque el Plan seha diseñado para cubrir un períodode cuatro años, la naturaleza desus objetivos exigirá elmantenimiento de las actuacionesmás allá de este período.

El período de realización es de 4años, por lo que se transitará encuatro fases:• FASE 1, 2008: Definición ypuesta en marcha• FASE 2, 2008-2009: Desarrollo• FASE 3, 2009-2010:Consolidación y ampliación• FASE 4, 2011-2012: Valoracióny adaptación

Una síntesis del Contenido del Planse observa en la siguiente tabla:

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20 BANESFI, Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financiero de México, S/F. Disponible en

http://www.bansefi.gob.mx/eduFinanciera/Paginas/queeslaeducacion.aspx21 Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores de España, 2008, Ibid., pág. 19.

Fuente: Plan de EducaciónFinanciera 2008-2012,

Banco de España yComisión Nacional del

Mercado de Valores deEspaña, 2008.

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22 BANESFI, Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financiero de México Disponible enhttp://www.bansefi.gob.mx/eduFinanciera/Paginas/queeslaeducacion.aspx

El plan se dirige a lo que se hadenominado "grupos de poblacióncon necesidades formativashomogéneas. Estos son:

• Estudiantes: El sistema educativofacilita el acceso al grupo depoblación que abarca a los jóvenesintegrados en la enseñanzasecundaria, la formaciónprofesional o la universidad. Eneste ámbito, las acciones son: - Colaboración con las autoridadeseducativas para incluir la educaciónfinanciera en el sistema docente.- Formación del profesorado ylíneas de apoyo permanente.- Elaboración de materialespedagógicos.

• Población adulta: los segmentosdefinidos aquí se efectúan enfunción de su edad, actitudinversora, vulnerabilidad ynecesidades específicas, se incluyeen este grupo:- Padres con hijos menores.- Empleados / profesionales /empresarios.- Jubilados.

Los canales generales a través delos que se plantea desarrollaracciones del Plan, son dos: a)canales generales: tales comomedios de comunicación, prensaescrita, revistas, radio, televisión,internet, y b) canales específicos:sistema educativo, publicacionesespecializadas, colegios, centrosde trabajo, colegios profesionales,asociaciones empresariales, centrosde mayores, asociacionesespecificas según grupo depoblación y centros dependientes.

3.9 Herramientasmetodológicasespecíficas: BANESFI,México

BANESFI, Banco del AhorroNacional y Servicios Financieros deMéxico en conjunto con Freedomfrom Hunger y MicrofinanceOpportunities (organizaciones nogubernamentales especialistas ene d u c a c i ó n f i n a n c i e r a ymicrofinanzas) ha desarrollado unconjunto de materiales educativosdenominados "Su dinero, Sufuturo". Estos están enfocados apoblación de escasos recursos, alas personas que reciben envíos dedinero desde o al extranjero y a laspersonas que desean acceder aservicios de ahorro y crédito.

E s t a s s o n u s a d a s c o m oherramientas para el desarrollo decursos de educación financiera.Esta institución bancaria ofrece dost ipos de capac i tac ión: a )capacitación para facilitadores eneducación f inanciera y b)capacitación directa a usuarios ypotenciales usuarios del Sector deAhorro y Crédito Popular (SACP).Los materiales pretenden no sóloentregar información para mejorarla toma de decisiones, "su objetivoes fortalecer los comportamientosque conducen a un mayor ahorro,un gasto más prudente y unendeudamiento justificado ymanejable." 22

Con el propósito de obtenercambios de comportamientosostenibles, el plan de estudios dela capacitación "se basa en unm é t o d o c e n t r a d o e n l aparticipación activa del alumno, loque propicia un mejor aprendizaje.

Este método se construye sobre labase del conocimiento que yaposeen los alumnos adultos, lo quehace que el nuevo contenido searelevante para sus vidas y se les dala oportunidad de practicar deinmediato sus nuevas habilidades."

El material educativo ha sidodiseñado en base a un estudio demercado que pretendió identificarlos temas prioritarios, objetivos deaprendizaje y métodos decapacitación; elementos quesirvieron de insumo para el diseñoy la prueba del plan de estudios.Con ello se pretendió que el plande estudios resultante y losmateriales fueran las necesidadesreales de los clientes de bajosingresos.En relación al ámbito de interésaquí, e l plan de estudioscomprende : P l an i f i c ac iónFinanciera, Servicios Financieros,Ahorro y Administración delCrédito y los Envíos de Dinero. Losmateriales que acompañan esteplan son:

• Una Ficha Temática: presentainformación básica sobre el temaa tratar; por cada uno de estosentrega un resumen de sucontenido, ventajas de su uso oaplicación, recomendaciones deuso.

• Un Manual de Capacitación:contiene instruccionesdetalladas para la conducciónde cada sesión educativa delmódulo. Presenta por cada una de los temas abordados, una fichatécnica con los objetivos,tiempo de duración y pasosque se deben abordar encada una de las sesiones,desarrolla en

extenso los contenidos decada sesión, entrega casos deanálisis y ejercicios individualesy grupales.

• Una Guía de Capacitaciónpara Capacitadores: prestainformación con instruccionesque preparan a los conductorespara el taller de capacitación:entrega orientaciones sobre larelación con los alumnos,instrucciones para el uso delmanual de Capacitación, losobjetivos de los talleres ycontenidos generales sobreeducación financiera, entre otros.

• Un DVD con materialescomplementarios para loscapacitadores.

3.9 Mirada integral:BANAMEX, México

Una de las experiencias quedestaca por integrar múltiplesperspectivas en su diseño es ladesarrol lada por el GrupoFinanciero Banamex, de México.Éste ha desarrollado numerososprogramas, productos y serviciosde educación financiera, a partirde una estrategia educativa quearticula personas, famil ias,comunidades, empresas einstituciones con el propósito degenerar una cultura financieraque repercuta en el bienestar ymejoramiento de la calidad devida. Dicha estrategia se sustentaen necesidades expresadas desdedistintos puntos de vista: laantropología, la psicología, eldesarrollo social, la educación,l a s c i enc i a s po l í t i ca s , l aeconómica y la propia experienciadel banco en esta materia.Estas iniciativas han incluidodiversidad de modalidades

didácticas, han impulsado accionesde articulación entre el sectorprivado y social de modo degenerar sinergia entre sus acciones,han crecientemente ampliado loscontenidos abordados, los que hansido desarrollados con enfoquepedagógico y orientación social.La cobertura alcanzada (hasta2007) e ra de 50 soc iosestratégicos, 90 programas, 1,200voluntarios, 28,633 horas detrabajo voluntario, un millón 200mil beneficiarios de diversas edades y condiciones socioeconómicas,y 26.9 millones de personas encontacto con el material didácticoproducido por Banamex.Buena parte de sus programas hansido elaborados con base en lainformación proporcionada por laE n c u e s t a s o b re C u l t u r aFinanciera23, encargada a laUNAM. Destaca en ésta el objetivode explorar las dimensioneshumanas que subyacen ante latoma de decisiones en cuestiones económicas y financieras, demodo de explorar los significadosque tienen los conceptos de dinero,ahorro inversión y crédito en elmarco de la cultura financiera.Entre los temas e instrumentosdesarrollados, se cuentan:

• Concepto de dinero.• Opciones de generación yadministración de recursos parasatisfacer las necesidades básicas.• Previsión y planeación a medianoy largo plazo sobre la economía ylas finanzas personales, familiaresy empresariales.• Desarrollo del hábito del ahorro,opciones de instrumentos paraahorrar, posibilidades de ahorroformal, así como el análisiscomparativo de las diversasalternativas que existen.• Conocimiento sobre crédito.

• Concepto de inversión yalternativas para invertir,además de contar con unavivienda o un negocio.(Curso en línea)• Información general sobreinstrumentos financieros.• Conocimientos básicos,análisis de las convenienciasy los riesgos, utilizaciónadecuada y óptima de cadauno.• Importancia de la toma dedecisiones: informada, oportuna,responsable, compartida yprevisora.

3.10 Cultura previsional:Subsecretaría dePrevisión Social, Chile

En Chile, las acciones sistemáticasde fomento de la educaciónfinanciera y previsional desde elEstado, han cobrado especialre levanc ia a part i r de lapromulgación de la Ley N° 20.255de Reforma Previsional, la que,como es conocido, crea un sistemade pensiones solidarias, modificala institucionalidad del sistemaprevisional, establece normas deequidad de género e incorporacambios al sistema de pensionespromulgado en 1980.A partir de este impulso, y de laredefinición de sus funciones dadaspor la nueva Ley, d i chaSubsecretaría inició el impulso auna serie de iniciativas destinadasa la promoción de le educaciónfinanciera y, particularmente, a laeducación previsional.El sello distintivo de éstas, ha sidopromover un modelo de educaciónprevisional centrado en el cambiocultural requerido para el logro deun giro de conducta sostenido ysustentable en las personas, o eldenominado "cliente ciudadano".

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23 BANAMEX, 2008, Modernización e inclusión financiera en América Latina, Disponible enhttp://www.banamex.com/esp/grupo/saber_cuenta/index.html

Desde este punto de vista, laeducación financiera clásica, esapreciada como restrictiva, asícomo destinada a pequeños gruposde la población con mayor accesoa conocimientos e informaciónespecializada.En este contexto ha sido clave lare-conceptualización de los sujetosdestinatarios de las políticas socialesde ‘beneficiarios’ a clientes-ciudadanos. "La clásicacomprensión de las personascomo 'usuario’ de losprogramas del Estado, ocomo ‘beneficiarias’, suponeuna relación pasiva delindividuo con el Estado, yconlleva una administracióndel mismo centrada enlos procesos (...). Ademásse basa en una concepcióndel Estado benefactor ySubsidiario. Este enfoquese cambia con la ReformaPrevisional, avanzandohacia una comprensióndel ciudadano comocliente-ciudadano de laspolíticas públicas, propiad e u n e s t a d o d ederechos."24

En este marco, a partir de suPlanificación Estratégica 2008-2009, esta institución estatal sepropuso como objetivo, la"Construcción y promoción de unanueva cultura previsional, congestión articulada de la red dedistribución de protección socialcompuesta por todos loscomplementadores y organismospúblicos del sistema de pensiones,con participación del cliente-ciudadano".25 La meta ha sidoalcanzar altos niveles de ciudadanos

informados, ejerciendo derechos,obligaciones y participando delsistema de previsión social.Una de las iniciativas más destacadaes el Concurso de EducaciónPrevisional, efectuado con losrecursos asignados por ley para talefecto y, cuyo propósito es apoyarf inancieramente proyectos,programas, actividades, medidas

de promoc ión, educac iónprevisional y difusión del sistemade pensiones. 26

A fines de 2008 se inició la primeraversión del Concurso que permitiófinanciar proyectos presentadospor entidades empresariales,gremiales y s indicales conrepresentación regional o nacional,or ientados a implementarestructuras tales como áreas,departamentos y/o unidades quepromuevan la educación previsionalen sus respectivos afiliados. El totalde los recursos con los que contó

el concurso fueron 643 millonesde pesos y el plazo para la ejecuciónde los proyectos, 34 adjudicados(de 247 propuestas presentadas),fue de 8 meses como máximo.Actualmente, se encuentra abiertoel proceso de postulación para lasegunda versión del Concurso deEducación Previsional, el quecuenta con más de 1.400 millones

de pesos disponibles.Este concurso se hadestacado por promoverprocesos educativosi nnovado re s , queincentiven la participaciónde una ciudadanía activa,i n fo rmada y máscapacitada respecto delos productos y serviciosdel sistema previsional,entendiendo que estaes la mejor vía para quelas personas ejerzan ydemanden sus derechos.En este sentido, se destacael rol fundamental quese le as igna a laparticipación ciudadana,la que se esperamaterializar a través de

la capacidad de los proyectos deconstruir, fortalecer y crear en lasdiferentes organizaciones, sociales,de empresarios y trabajadores,i n s t a n c i a s , p ro g r a m a s ydepartamentos o áreas queasuman directa y sostenidamentela función de educación previsionalal inter ior de sus propiasorganizaciones.En este marco, la promoción de laseñalada participación ciudadanaha sido uno de los elementosdistintivos de esta iniciativa. Estaha permitido generar identificación

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24Reyes, Claudio, 2009: La Reforma Previsional como modelo de Política Pública, en Revista Occidente, Instituto Laicode estudios Contemporáneos, n° 403, Julio-Septiembre, 2009. Santiago de Chile.25 Subsecretaria de Previsión Social, 2008: Definiciones Estratégicas Esenciales y Alineamiento Estratégico, Informe Final.José Rivera. Santiago de Chile.26 Subsecretaria de Previsión Social, S/F, Estrategia de Educación Previsional: contribución a la cultura previsional.

El sello del Fondo deEducación Previsional, hasido promover un modelode educación previsionalcentrado en el cambio

cultural requerido para ellogro de un giro de

conducta sostenido ysustentable en el “cliente

ciudadano”.

y empoderamiento de losparticipantes con las accionesemprendidas. A ello se suman, lasiniciativas de levantamiento deinformación de los participantes yde las acciones desarrolladas, demodo de conocer cada vez conmayor profundidad sus necesidadesy comportamientos, con el fin, detomarlos como base para mejorarcontinuamente el concurso asícomo otros productos y serviciosde la Subsecretaría.

3.11 Evaluación de lasiniciativas de educaciónfinanciera y previsional

La disponibilidad sobre evaluacionesde la aplicación de programas ycampañas de educación financieray previsional es mucho menor acantidad de políticas, planes ycampañas existentes en estamateria.27 Ello puede tenerdiversas causas. Entre éstas, lacomplejidad de las metodologíasde medición de acciones cuyoresultado es a largo plazo, comoes el caso particular de la educciónprevisional. También, porque lasprácticas de evaluación tanto de losprogramas públicos como privadosde esta naturaleza y magnitud,implican grandes costos de los queo no se suele disponer, o que nosuelen ser priorizados para talesefectos. 28

En este sentido se cuenta conevaluaciones y datos pertenecientes

a casos específicos. La ComisiónEuropea29, reseña al respecto,diversos intentos por analizar loscambios en el comportamiento delas personas que puedan derivarsede la educación financiera. Entrelas conclusiones citadas seencuentran:

• En un centro de trabajo del ReinoUnido se hicieron algunasevaluaciones de un programa deeducación financiera que mostraronque el 82% de los asistentes habíadecidido hacer algo al respecto (porejemplo, contratar un plan depensiones voluntario o pagardeudas) como consecuencia de suasistencia a los seminarios. Al sercontactados tres meses después el60% ya había puesto en prácticaestas intenciones.

• Las investigaciones realizadas enlos Estados Unidos han mostradoque los seminarios de preparaciónpara la jubilación van asociadosgeneralmente a unos índicesmayores de participación en planesde pensiones profesionalesvoluntarios y, a un aumento de lascontribuciones a estos planes.

• Las investigaciones sobre laeficacia del asesoramiento previoa la compra de vivienda parapersonas con bajos ingresos en losEstados Unidos han observado quelos prestatarios potenciales quereciben este asesoramiento antes

de comprar tienen un índice demorosidad un 13% inferior portérmino medio.

Sin embargo, la creciente existenciade este tipo de programas permitesuponer que el problema de fondopersiste. En este sentido, estudiosllevados a cabo en la OCDE 30 yen las economías denominadasemergentes, persisten en revelaraspectos definitorios en el nivel deconocimiento f inanciero yprevis ional , los niveles dealfabetización financiera, lacapacidad y la responsabilidad delos consumidores con los gruposmás vulnerables y más afectados.Al respecto se reiteran losdiagnósticos que dicen relacióncon:

• El analfabetismo financiero esmás serio en grupos pobres:también entre los jóvenes, ancianos,y mujeres. Si bien el analfabetismofinanciero se verifica en, distintogrado, en todos los estratos ygrupos sociales de un país; este sehalla más ampliamente presenteentre los más pobres y necesitados,y se verifica más frecuentementeentre las mujeres antes que entrelos hombres.

• Menor conocimiento y capacidadde comprensión financiera en losgrupos de menos nivel educacional.

• Excesiva confianza en los

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27 Referencias sobre estudios disponibles de evaluación de impacto de educación financiera puede consultarse en elportal del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. Disponible enhttp://www.bansefi.gob.mx/EDUFINANCIERA/Paginas/Contacto.aspx28 Una propuesta metodológicas para la evaluación de este tipo de programas pueden verse en Sebstad, J., Cohen M.y Stack K. (2005), Evaluación de resultados de la educación financiera Financial Education From Poverty to prospeity,Documento de Trabajo N°3. Disponible enwww.bancadelasoportunidades.gov.co/.../2_documento_de_trabajo_2_evaluacion_de_resultados.pdfReferencias de otros estudios de evaluación de impacto de educación financiera pueden verse enhttp://www.bansefi.gob.mx/EDUFINANCIERA/Paginas/Contacto.aspx29 Subsecretaria de Previsión Social, 2008: Definiciones Estratégicas Esenciales y Alineamiento Estratégico, Informe Final.José Rivera. Santiago de Chile.30 OECD, 2008, Op. Cit.

conocimientos que se poseen ycomprenden, siendo que en loshechos, este conocimiento es muybajo, lo que conlleva el riesgo detomar decisiones erróneas.

• Dada la complejidad de los temasfinancieros y previsionales, laspersonas recurren a otras fuentesde información tales como amigos,familiares; repiten conductasobservadas en otros, o se abstienende tomar decisiones (las que sondefinidas entonces por defecto).

• Un similar desconocimiento dela educación financiera se da conla previsional, siendo frecuente quelas personas no conozcan susplanes de pensiones y sufuncionamiento básico.

Diagnósticos similares se registranen países desarrollados comoEstados Unidos, donde losestudios indican, bajos índices deahorros personales, altos índicesde familias con tarjetas de créditocon saldos impagos, o saldospromedio ínfimos, crecimiento dep ro v e e d o re s d e s e r v i c i oalternativos e informales y bajoconocimiento del sistema depensiones: sólo el 42% de losestadounidenses sabe cuántotienen que ahorrar para susobjetivos de jubilación. 31

En Méx i co , l a encue s t adesarrollada por Banamex revelóresultados similares concluyendoque32:

• Existen inmensas lagunas deformación y de información; el69% nunca se informa acerca deproductos y servicios financieros.

• El mundo de las finanzas es aún inaccesible e incomprensible paralas mayorías.

• Existe prioridad en la satisfacciónde las necesidades inmediatas;64% gasta su presuesto ennecesidades básicas.

• El 31% de los encuestadosefectúa gastos por encima de lasposibilidades económicas. A menornivel socioeconómico, aumenta elporcentaje.

• No existe una visión a medianoo largo plazo; 8.4% de la poblaciónconsideró algún instrumento deprotección para la previsión en supresupuesto.

• Ausencia de cultura deplaneación y previsión, el 14%tiene algún tipo de ahorro y/oinversión formal.

• Insuficiente organización yadministración de los recursos enel hogar; el ahorro no forma partede los hábitos de las familias,desconocen instrumentos formalesde ahorro y sólo 18.5% de losencuestados lleva algún registro dedeudas, gastos, ingresos y ahorro.

• El 80% de los encuestadosprefieren el manejo de dinero enefectivo.

• Pocos conocen y usan losproductos y servicios financieros.En caso de una urgenciaeconómica, el 91% de losencuestados recurre a redessociales y 5% a institucionesformales.

• Se tiene menor conocimientosobre cómo elaborar unpresupuesto, mientras menor es elnivel socioeconómico de losencuestados (24%).

En particular en el ámbitoprevisional33 también se identificanbajos grados de informaciónprevisional y financiera, en unagran cantidad de países de distintosniveles de ingreso por habitante ygrado de desarrollo económico. Seconstata así: 34

• Ausencia de planificación parael retiro por parte de las personas,

• Falta de adecuada informaciónsobre planes de ahorro para lavejez,

• Falta de adecuada informaciónsobre la operación de los sistemasde capitalización individual y, enmenor grado, de la seguridad socialestatal,

• Ausencia de financial literacy(alfabetización - educaciónfinanciera) en un rango amplio deinstrumentos financieros; e

• Insuficiente grado de asesoríafinanciera y previsional por partede los expertos, a la poblaciónobjetivo, particularmente a gruposde ingreso bajo, mujeres y minoríasétnicas.

En el caso de nuestro país, losantecedentes Encuesta deProtección Social35, usada comobase de diagnóstico para la ReformaPrevisional, indican que:

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31 Cevallos, Galo Federal, Federal Deposit Insurance Corporation, Educación financiera en los Estados Unidos Disponibleen www.educacionfinanciera.gob.sv/novedades/documentos/edu_usa.pdf32 BANAMEX, 2008. Op. Cit.33 Respecto al conocimiento previsional de las personas puede verse: Sudén, Annika, How much do people need toknow about their pensions and what do they know? En Pension Reform; Issues and Prospectis for Non-FinanancialDefinded Contributios (NDC) Shemes, Ed. Robert Holzmann y Edward Palmer, Banco Mundial, Washington, 2002.34 Subsecretaría de Previsión Social, (S/F), Estrategia de Educación Previsional: Contribución a la Cultura Previsional.35 Encuesta Panel desarrollada por la Subsecretaría de Previsión Social desde 2002 encargada al departamento deMicro Finanzas de la Universidad de Chile. Véase www.observatorioprevsional.cl

• Entre el 70% y 80% de losencuestados no conocen la formaen que determinarán suspensiones, no reconoce su relacióncon las cotizaciones (EPS 2002-2004).

• El 78% no sabe cómo se calculasu pensión y el 8% cree que secalcula en base al salario de losúltimos años), y desconocen losdatos básicos de la pensión mínimagarantizada y sus requisitos. (EPS2002-2004)

• Sólo el 34 % de los encuestadossabía correctamente cuál es la tasade contribución de seguridadsocial. (EPS 2006)

• La falta de conocimiento de lascomisiones cargadas por las AFPes aún mayor: sólo el 2 % de losencuestados saben cuáles son estascontribuciones, y 0.5 % de losencuestados saben distinguir entrecomisiones fijas y comisionesvariables. (EPS 2006)

• Además, sólo cerca del 14 % delos afiliados sabe en cuál fondotienen sus pensiones en el sistemade AFP. Estos porcentajes son aúnmenores para los nuevos afiliados. (EPS 2006)

4. NUEVOSENFOQUES PARA LAEDUCACIÓNFINANCIERA YPREVISIONAL

De acuerdo a los antecedentesrecién expuestos, la persistenciade diagnósticos compartidos sobrela realidad en metateria deconoc imiento y conductafinanciera y previsional pese a losingentes esfuerzos realizados ental sentido, surge entonces lapregunta, ¿por qué las personasno cambian de conducta si hoydisponen de vasta información?Uno de los elementos másreiterados en este sentido, dicerelación con la complejidad de losconceptos, productos y serviciosfinancieros y previsionales.Términos tales como comisiones,tasas de retorno, perfiles de losf o n d o s s e g ú n r i e s g o yrentabilidad, seguros financieros,fondos garantizados, planes depensiones entre tantos otros, sonde difícil comprensión y manejopara la gran mayoría de laspersonas.Pero, a nuestro entender, ello noes el factor más gravitante.Existen un conjunto de otroselementos que surgen con fuerzaal anal izar los contenidos,metodologías y discursos tras lapromoción de las políticas deeducación financiera y previsional.

No es el propósito de este análisisdar una respuesta única a unasituación compleja y diversa. Elpropósito es aportar a la reflexiónde esta realidad, sobre todoabordando dimensiones delfenómeno que se suelen estarausentes tanto en la concepción

de estas políticas, como en susdiseños y prácticas. Son los quese abordan a continuación,reiteramos, sin que con ello sepretenda agotar su análisis en elpresente texto.

4.1 La elección racionalcomo sustento teórico

La premisa de los programas deeducación financiera y previsionales que las personas, en la medidaque accedan a informaciónespecializada, toman conciencia delos efectos de sus acciones y de lanecesidad de cambiar sus decisionesy conductas económicas. A partirde este cambio de actitud,mejorarán sus condiciones de vidapresente y futura.El sustento teórico subyacente aesta premisa se encuentra en elenfoque teórico propio de lasciencias políticas cual es la teoríao de la elección racional de laelección óptima en su aplicaciónal campo económico36, parte delacervo de los supuestosneoclásicos de microeconomía.Esta, en síntesis, atribuye a criteriosracionales las decisiones de lasp e r s o n a s a s í c o m o s u smot ivac iones en d is t intass i tuac iones . E l ind iv iduo,categorizado como consumidor,posee diversas alternativas deconsumo para maximizar susbeneficios, opta por la deseada apartir de su renta disponible, queestablece el l ímite para sucapacidad de gasto, y de susgustos, que definen el nivel desatisfacción de las opcionesdisponibles. Por tanto, a partir deuna opción racional, el individuoelije la alternativa que mejoresresultados prevé que le brindará.

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36En el mismo cuerpo conceptual de la teoría de la elección racional, se encuentran la teoría de juegos, la teoría de laelección pública y teoría de la utilidad o de la decisión.

El sustento teórico delas políticas deeducación financieray previsional es la teoríade la elección racional,que presupone que losindividuos que accedena información, tomandecisiones racionalespara la obtención desu máximo beneficio.

Ello en el contexto de mercadosde competencia perfecta y decompleta información.En el centro de esta teoría, está elindividuo37, esencialmenteegoísta, quien orienta su acciónpor sus intereses personales, yconforme a ellos seleccionaracionalmente medios para laobtención de sus propósitos. Entrelos autores más destacados quehan basado sus aportes ydesarrollos teóricos en esta materiase encuentran Gary Becker yMilton Friedman.La literatura plantea una serie derequisitos que deben darse paraque la acción racional ocurra, entreéstos se cuentan:

• Debe ser una acción consiente;no motivada por emociones; debehaber claridad en los propósitosúltimos de la acción.

• Deben conocerse los medios paraobtener el fin deseado; se poseeinformación sobre los recursos,tiempo y requerimientos para laobtención del fin.

• Debe existir un acuerdo sobrelos objetivos a lograr; es decir, esacción orientada por finesconcretos.

• Deben conocerse todas lasopciones disponibles para laconsecución del fin buscado.

• Debe existir articulación racionalentre los medios necesitados paraobtener el fin.

• Debe existir disponibilidad demedios para la obtención del fin.

Sin embargo, otras perspectivas

de análisis permiten contrastar yrefutar el rol de la racionalidaden la toma de decisiones de losindividuos. Toma de decisionesque está vinculada a accionescotidianas y de diverso alcance;que en el caso de nuestro ámbitode interés se expresa, porejemplo, en la elección de unaadministradora de fondo depensiones al ingresar al mercadolaboral; la elección del tipo defondos de inversión; la decisiónde ahorrar para gastar el dineroen la celebración de los quinceaños de un/a hijo/a en vez deefectuar una cotización; lavaloración del tiempo de ocio yel significado del trabajo, entreotras.Las perspectivas que desarrollaremosa continuación, nos permitenvisualizar que la razón puede estarmediada, sino muchas vecescondicionada, por variablessicológicas de los individuos,quienes buscan mecanismos deapoyo para reinterpretar elresultado de una acción fallida(disonancia cognit iva), porejemplo, haber optado por untipo de fondo de pensiones queregistra pérdidas en situacionesde crisis económica; también porvariables sociológicas, queimplican que la conducta ymotivación propia se afecta porla conducta e intereses de otros,así como que los individuospueden ejercer distintos tipos deacciones, por ejemplo, el controlque sobre los fondos depensiones tienen sujetos ajenosal control propio y en cuyaadministración pueden primarintereses divergentes; así comopor variables culturales, quemarcan patrones de pensamiento

y conductas según cada sistemasde creencias y tradiciones, comopor ejemplo, la valoración yconceptualización de la vejez.

4.2 La disonanciacognitiva en la toma dedecisiones

Desde la sicología social, la teoríade la disonancia cognitiva,desarrollada, entre otros, por LeónFestinger, brinda elementos quereplican el modelo racional. Estateoría se centra en la tensión quese produce entre las creencias,valores, actitudes y emociones deun individuo cuando sostiene a lavez dos o más pensamientosdisyuntivos, así como cuandorealiza una acción que está encontraposición con su sistema devalores.38 Por ejemplo, sostenerlos valores de la paz y participaren acciones de guerra.De acuerdo a esta teoría, lainconsistencia (disonancia) que seproduce ante la oposición de suspensamientos o acc iones-pensamientos, inducen al individuoa desarrollar nuevas ideas quelogren reducir la tensión existentey con ello justificar y dar consistenciaa su acción. La que finalmente,otorga satisfacción al individuo.("me pega porque me quiere")La disonancia cognitiva juega unpapel relevante en la toma dedecisiones de la persona. Es enrelación a esta toma de decisión,que desde esta visión se cuestionala evaluación de la decisión queimplica la teoría racional, dado elproceso sicológico que implica laelección de la alternativa óptimapara la consecución de los finesperseguidos. Proceso que implicaun esfuerzo cognoscitivo para

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37Esta teoría es enmarcada en el individualismo metodológico, entendido como un método de las ciencias sociales,

que centra la explicación de los fenómenos sociales en el comportamiento de los individuos.38Festinger, Leon, 1957: A theory of cognitive dissonance. Stanford, CA, Stanford University Press

disminuir "esas restricciones oincompatibilidades".Cuando se toma una decisión y seactúa en consecuencia, se buscala compensación del costo queimplicó la acción. En cambio, elfracaso en la obtención del logrobuscado lleva a la disonancia, elindividuo entonces, interpreta elerror, como una oportunidad deaprendizaje. Se justifica, por tantoel error. Es decir, es previsible queuna vez tomada una decisión elindividuo se autoconvencera de lofavorable de la decisión adoptada.Por tanto, considerará que fue unadecisión favorable u óptima, demodo de dar consistencia ycoherencia a su acción.Por ende, la racionalidad de laelección, puede interpretarse comoaparente, estando condicionadatanto por la consistencia de losvalores propios y los de la meta aobtener, y la calidad de losresultados efectivos alcanzados.

4.3 La racionalidadimperfecta

Jon Elster39, teórico social noruegode vasta trayectoria, cuestiona lasteorías de elección racional,desarrollando el concepto de laracionalidad imperfecta. Para esteautor, en las acciones de laspersonas pueden distinguirse entrela conducta intencional y nointencional (satisfaciente yoptimizadora). La primera estáreferida al futuro y se orienta porla racionalidad o la irracionalidad.La conducta intencional noracional, se vincula a normas yemociones.Por su parte, la conducta racionalse distingue por conductas

satisfacientes y optimizadoras. Laprimera se orienta por la satisfacciónindividual, esto es cuando lapersona, no busca el resultadoóptimo de una acción sino que éstasólo le sea satisfactoria. Por suparte, la conducta racionaloptimizadora, sí busca el mejorresultado posible y supone elmanejo de información y el cálculo.En este sentido, el mismo autorplantea la vulnerabilidad de laacción racional, dada por lasnormas sociales, las emociones yla conducta sat i s fac iente.Asimismo, debe considerarse quela acción individual se desarrollaen un contexto de múltiplesacciones individuales, por tanto,la interacción de los individuosincide necesariamente en lasacciones individuales. Por ello, ysiguiendo a Elster: "la racionalidadfalla. Y creer lo contrario implicaun error de hiper racionalismo queen sí mismo es una falla de laracionalidad. Falla porque en sutoma de decisiones personales,los individuos saben cómo decidirconforme a una regla, pero noexiste una regla de nivel superiorque indique con qué criterio elegirla regla de decisión de nivel inferior.Falla porque en sus interacciones,los individuos suponen correcta oincor rectamente sobre e lprocedimiento racional o irracionalde los otros, o son supuestos por losdemás correcta o incorrectamenteen cuanto a su nivel de racionalidad.Falla porque las reglas de agregaciónde preferencias individuales puedendistorsionarlas, arrojando resultadoscolectivos incompatibles a laspreferencias individuales."40

Una de las fragilidades que esteautor atribuye a las teorías de la

elección racional es su debilidadpara integrar y explicar losprocesos de formación depreferencias y creencias. Desdelas perspectivas de la teoríaracional, los deseos están dadosde forma exógena, mientras quelas creencias son respuestasóptimas a la disponibilidad deinformación de los agentes. Sinembargo, la explicación tanto decreencias como de preferenciasdebe considerarse de maneraendógena y son comprensibles enel marco de los procesos desocialización de los individuos, loque implica incorporar perspectivassociológicas de análisis. 41

Lo central, para los efectos de esteanálisis, es destacar, el conceptode que la acción intencional (ycon él la acción racional), remite auna relación entre acciones, deseosy creencias, y que por tanto revistede una complejidad mucho mayora la relación causal entreinformación elección, acciónracional, planteada por la teoríade la elección racional.

4.4 Los tipos de acciónsocial

Para profundizar en un análisisinterpretativo de las conductas espertinente remitirse a MaxWeber41, quien se adentra en lacomprensión de la conductahumana a partir de la subjetividadde las personas, atribuyéndolesentido, conciencia, intencionalidady direccionalidad (orientación de laacción hacia individuo). Asimismo,categoriza a las sociedades según lamanera en que las personas ven elmundo (y actúan en consecuencia).bien pueden primar uno u otro en

39 Elster, Jon 1997a: 72, en Otero, S/F, Op. Cit.40 Otero, Nicolás Loza S/F, La reelaboración de las teorías de la elección racional y los mecanismos de la vida social.Notas sobre Jon Elster. Disponible en http://148.217.94.5/~filha/ensayos_his/3.htm.41 Weber, Max 1977, Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica. México.

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Como es conocido, identificacuatro formas de acción social loscuáles pueden ser coexistentes, sibien pueden primar uno u otro endeterminadas sociedades (tradicional,moderna), como se referirá másadelante. Estos tipos o modelosideales de acciones son:

• Acción Tradicional: asociada a la costumbre, creencias que pasande una generación a otra y quepor tanto tienen una fuerteraigambre en el pasado. Seconsideran como correctas, dadoque han sido repetidas y aceptasen el tiempo, en este sentido, nohay elección de medios y fines sinoque la acción se rige por patronescostumbristas, normasconsuetudinarias (rituales). Por ellotienen un bajo componenteracional.

• Acción Afectiva: motivada por laemocionalidad de las personas ala pasión (amor, venganza, tristeza).Es eminentemente irracional.

• Acción Racional con arreglo avalores: ligada a la acción quepersigue fines asociados aprincipios específicos (por ejemplo,religión, ideología, ética). Portanto, junto con la obtención deun fin racional, se orientan normasmorales, en cuyo valor se encuentrael sentido de la acción.

• Acción Racional con arreglo afines: acción basada en el cálculoracional y selección dedeterminados medios (los máseficientes) para la obtención deobjetivos específicos. A este tipode acción es al que se le atribuyemayor grado de racionalidad. Sepiensa y se actúa considerandoconsecuencias en el presente y enel futuro (por ejemplo, elecciónde empleo, carrera profesional,etc.). En las sociedades

modernas es el predominante.Weber usa el concepto deracionalización de la sociedad paradar cuenta del tránsito históricodesde la tradición hasta laracionalidad, el que sindica comoe l modo dominan te de lpensamiento humano. Es decir,sitúa la racionalidad en las basesdel capitalismo europeo y lasociedad moderna, en otraspalabras, asocia el proceso deformación del racionalismoeconómico como un fenómenoestablecido por la asunción dedeterminados tipos de conductaracional. Busca la respuesta alsentido de esta acción racional enel sistema cultural, y en particular,en la religión.

Como es sabido, en su conocidaobra La ética protestante y elespíritu del capitalismo, desarrolla su tesis sobre la incidencia de lareligión protestante (en particulardel calvinismo) en la conformaciónde la nueva sociedad moderna.¿Por qué es atingente este análisis? A lo menos, por dos temas; poruna parte, porque refleja el pesode los factores culturales en laconformación de la sociedad, ensu organización, instituciones yen las conductas socia lespredominantes. Y, por otra,porque los valores en los que sesustenta la religión protestante hanmarcado y siguen marcando lar a c i o n a l i d a d e c o n ó m i c apredominante en la sociedadmoderna actual.

Sin pretender desarrollar enextenso los fundamentos yp receptos de l a re l i g iónprotestante aquí, y a riesgo desimplificar, baste con señalar queante la incertidumbre creada porel dogma de la predestinaciónde los hombres y, por tanto, lainseguridad de saber quiénes sonlos elegidos por Dios para la

salvación eterna después de lamuerte, las personas optanracionalmente por buscar en suentorno, en sus conductas,indicios que les permitieran inferirser los elegidos de Dios. Apareceasí la sobrevaloración del trabajo,la productividad, el esfuerzopersonal, el no desperdicio deltiempo, la conducta puritana, lacondena al despilfarro de lariqueza, él éxito social, la conductaascética. En este marco, se da larestricción del consumo y del gastodel dinero en todo aquello queno fuera productivo, se refuerza,por tanto, el valor del ahorro.En consecuencia, la formación decapital impulsa fuertemente eldesarrollo económico.

Como es sabido, la concepciónprotestante contrasta fuertementecon la religión católica, no sóloen su concepción de la redenciónhumana y de las accionesapropiadas para su obtención,sino en las derivaciones culturalesy conductuales que de ella sedesprenden. En este sentido,"el caso de los católicos era biendistinto: a través del sacramentode la penitencia se recuperaba lagracia de modo que su actuar,referido a las buenas obras, erauna sucesión de acontecimientosinterruptus. En efecto, la moralcatólica nunca exigió el rigor dela reformada, y todavía menosen el seno del catol ic ismopopular, una conducta rectilíneae inflexible; en realidad desde elpecado, desde el miedo, laconfesión, el arrepentimiento, elpropósito de la enmienda y lanueva caída en el pecado elcristiano describía, sin descanso,un movimiento circular, un eternoretorno hacia lo mismo: unmovimiento que, al fin y al cabo,se plegaba al natural suceder delas estaciones astrales parecía,también, reproducir, junto con la

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42 Romero de Solíz, Pedro 2002, El Ethos Andaluz, Homenaje a Max Weber en el centenario de la ética protestante yel espíritu del capitalismo. Anduli, Revista Andaluza de ciencias Sociales. N° 1, 2002. Universidad de Sevilla, España.43 Morandé, Pedro, 1984 a, Cultura y Modernización en América Latina, Santiago de Chile, Pontificia UniversidadCatólica de Chile.44Shipton, Parker 2000, en Concepto Dinero, en Diccionario de Antropología. Thomas Barfield editor, Siglo XXI editores,México. Pág. 166.45Siguiendo a Pedro Morandé por identidad latinoamericana se entiende síntesis cultural derivada de la cultura española(el catolicismo), y las culturas autóctonas. Estas, hasta la actualidad, conformarían el centro de identidad culturallatinoamericana, de la cual Chile es parte integrante.

muerte, e l mister io de laresurrección".42

La distanc ia entre ambasconcepciones religiones, y para losintereses del presente análisis,manifiesta una de sus tensionesen la contraposición del gastofestivo versus el ahorro acético,el de una u otra forma sintetizala contraposición entre tradicióny modernidad, entre accióntradicional y acción racional. Estacontraposición es desarrolladapor Pedro Morandé43 en sua n á l i s i s d e l p ro c e s o d emodernización en AméricaLatina, del cual visualiza ausentela razón instrumental, cuestión enla que profundizaremos másadelante.

4.5 La incidencia de lacultura

En el análisis de los programas deeducación financiera y previsional,se precia una escasa consideraciónexplícita e implícita de los contextosculturales de los sujetos receptoresasí como de las diferenciaspresentes en las poblaciones aquienes se dest inan estasiniciativas. Es decir, no seevidencia un análisis mayor quetome en consideración los valoresculturales de los mismos, de modoque a partir de la comprensión deéstos se diseñen estrategias detransformación.Dado que existen múltiplesaproximaciones al concepto decultura, en este contexto, esteconcepto es comprendido en unsentido amplio, como un sistemade patrones y atributos

compartidos y diferenciadores depensamientos, valores, prácticasque permiten la organizaciónsocial de un grupo y que juegaun rol determinante en loscomportamientos de las personas. La cultura es siempre permeabley sujeta a influencias de otrossistemas culturales.El mundo de las finanzas y losconceptos asociados, tales comocrédito, capital de ingreso,inversión, ahorro, no sontraducibles a todos los idiomas olenguas, también t ienenconnotaciones morales distintasen cada cultura. En este sentido," las diferencias terminológicas deeste tipo pueden indicar profundasdiferencias en los conceptosculturales acerca de los papelesde las finanzas y la economía enla vida social".44

Interesa aquí profundizar en unode los conceptos cruciales de laterminología financiera: el ahorro.Tras él y tras la acción de promoverla autolimitación del consumopresente en pos de un consumofuturo y existe un valor cultural.Este concepto, en su acepciónpredominante, es propio de laconformación de la sociedadcapitalista entendida como unforma de organización culturaleconómica y social, propia de lasociedad moderna; el ahorro dedinero como elemento esencialen la conformación del capital,la inversión y el crecimientoeconómico.En este tipo de sociedad cuandose habla de cultura del ahorro, sealude por una parte a unaconcepción restringida de cultura,

entendiendo por tal la posesiónde información (se es culto porquese sabe más) y por otro, se asociala noción de ahorro al ahorroestrictamente monetario. Esfrecuente encontrar así llamadosa tomar acciones que impliquenahorrar del siguiente tipo:• Adquiera el hábito de ahorrar.• Inculque en los niños un buenhábito.• Identifique sus activos y pasivos.• Aprenda a manejar su Tarjeta deCrédito.• Descubra los beneficios delinterés compuesto.• Comprenda la tasa real y lanominal.La relevancia de este análisis, seencuentra en que la dificultad dela inserción de la educación financiera,sustentada en la teoría de la elecciónracional, al menos en América latinadice relación con que se nutre de uncuerpo valórico cuando menosdistante al acervo culturallatinoamericano. El contexto culturaly las particularidades de los paísesen el que se implementan los planesy programas no pueden serobviados.Así, el proceso de modernizaciónlatinoamericano (modernizaciónentendida como racionalizaciónde la acción) y su acervo culturalasociado, ha tropezado con lapersistencia del acervo culturalpropio latinoamericano45. Si bien,el sincretismo puede ser una formade integración de concepcionesculturales distintas (visiblesparticularmente en el ámbitoreligioso) siguen existiendocostumbres, estructuras sociales,formas de organización, rituales,

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46Morandé, Pedro 1984, b: Romanticismo y desarrollismo. en Nexos Nº 2, Montevideo. Pág. 33.47Profundizado en este análisis de Morandé, cabe señalar que “el interés en la danza, la liturgia, el teatro y los rituales,que eran el acompañamiento esencial de las fiestas y festividades religiosas alrededor de las cuales se organizaba el año,es también una característica en que coincidían estas distintas culturas. Tanto en España, como en los imperios indígenasel trabajo y el tiempo se organizaba por medio del calendario litúrgico de acuerdo a las estaciones. El ciclo agrícolacorrespondía al ciclo religioso”, Vergara Estévez, Jorge S/F, en Cultura y mestizaje en América latina una crítica a la tesisde la identidad cultural mestiza. Disponible en http://hispanidadymestizaje.es/culturay.htm48Vergara Estevez, Jorge, Op. Cit.49Se comprende por tal el gasto (monetario, de trabajo asociado a festividades rituales, paganas, por ejemplo, unejemplo clásico es el gasto en los quince años, fiestas de fin de año.50Rodríguez, Darío 2004, Organización para la Modernización. Universidad Iberoamericana /Colección Teoría Social.México. Pág. 143.

entre otros, propios de la culturalatinoamericana.

De acuerdo a Morandé, la culturae identidad latinoamericana sonuna síntesis derivada de la culturaespañola (el catolicismo), y lasculturas autóctonas. Ésta, hastala actualidad, conformarían elcentro de dicha identidad culturallatinoamericana (de la cual Chilees parte integrante). Este autorenfatiza al respecto; "el legadoespañol no es otro que elcatolicismo. España actúa sólocomo vehículo e instrumento".46

Destacan así, las prácticas cúlticascatólicas (en particular ritos yliturgia) que se fusionan con laspropias prácticas indígenas,ambas basadas en el sacrificio ritual efectuado en los templos.47 Así,lo que Morandé denomina ethos

cultural latinoamericano, Vergaralo sintetiza en cuatro elementos:48

• Su originen es previo al de laIlustración y, por lo tanto, la razóninstrumental no forma parte delmismo;

• Tiene una estructura subyacentenecesariamente católica;

• Privilegia al corazón, lossentimientos y la intuición y, demodo que releva el conocimientosapiencial respecto delconocimiento científico;

• Se expresa en la religiosidadpopular.

D ichas caracter í s t i cas semanifiestan, no sólo en lasactividades religiosas propiamentetales, lo hacen de igual forma enel trabajo, en el modo de producir,

en los estilos de vida, en el lenguajecotidiano, en la expresión artística,en la organización política y en lavida cotidiana.

Como se expusiera anteriormente,la confrontación entre lasconcepciones culturales cobra unaexpres ión e jemplar en lacontraproposición entre el gastofestivo49, propio de la tradiciónlatinoamericana y el ahorroascético, derivado de la tradiciónanglosajona (protestante). En otraspalabras, en América Latina, "noha ocurrido la tan buscadatransformación (...) ni tampoco elcambio del gasto festivo en ahorroascético, ni se ha convertido elsimbolismo religioso en racionalidadformal.” 50

4.6 Ahorro para la vejez:¿qué futuro de vejez?

Otra dimensión que explicita ypredominante en la toma dedecisión a la que convoca laeducción financiera y en particulara la educación previsional dicenrelación con el ahorro para elfuturo. No se trata sólo deaprender a calcular el ahorrorequerido para una pensióndeseada. Previo a eso está ladecisión de ahorrar. El ejercicio dela planificación previsional conminaasí a pensarse e imaginarse en lavejez. Esta, es una etapa que no

El mundo de las finanzasy los conceptos asociados,tales como crédito, capitalde ingreso, inversión,ahorro, no son traduciblesa todos los idiomas olenguas, también tienenconnotaciones moralesdistintas en cada cultura.

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51Plath, David W 2000 en Concepto Envejecimiento, en Diccionario de Antropología. Thomas Barfield editor, SigloXXI editores, México, p. 189. Para un mayor análisis de la antropología del envejecimiento puede consultarse Keith,Jennie y Associates 1994, Diversity and commonality across cultures, Thousand Oaks, Sage.52Cowgill, Donald y Holmes, Lowell 1972, Again and modernization, Nueva York, Appleton- Century- Crofts.53Representaciones sociales de las necesidades de las personas mayores, L. Ballester Brage – J. Santiago Rodríguez yT. Sastre Ramis, disponible en http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?código=257804654Comité Nacional para el Adulto Mayor, CENAMA, 2002: Encuesta Imagen de la Vejez. Disponible enhttp://www.senama.cl/Archivos/716.pdf55Gastron Liliana, et al . S/F, La vejez como objeto de las representaciones sociales. Disponible enhttp://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/argentina/germani/gastron.rtf

sólo se percibe como indefinida,en el sentido de incognoscible,intangible, sino que también comola finalización del ciclo vital, unperíodo cercano a la muerte, queademás se suele dar, en situaciónde vulnerabilidad social.Desde la perspectiva antropológica,cada sociedad estructura las fasesdel ciclo vital a partir de laconstrucción cultural que poseede los distintos grupos etéreos. Laedad es, por tanto, un constructomodelado por la cultura. No es un"hecho natural" sino concebidopor personas, y por tantomodificable.Dicha construcción delimita lascondiciones sociales de quienespertenecen a cada grupo, lossistemas de derechos y deberesde cada persona, así como lasrepresentaciones, los estereotipos,las normas y los valores presentes.Si bien desde sus orígenes laantropología ha considerado alos ancianos en sus investigaciones,ello ha sido principalmente comofuentes de información. Losaná l i s i s s i s t emát i cos de lenvejecimiento son de las últimasdécadas. A partir de estos análisisse ha contribuido a intentarsuperar “el prejuicio actual contralos ancianos como la nostalgia queimagina una época pre modernaen la que la familia y los valorestribales ‘garantizaban’ naturalmentea los ancianos un amoroso cuidado.La mayor parte de las sociedadesprevias a la revolución industrialdistinguían entre los viejosresistentes y los frágiles. A los

primeros podía concedérselesrespeto pero los segundos recibíanmuchas veces un trato queapresuraba su muerte. Con todasus fallas la sociedad modernapuede estar haciendo másancianos delicados que lo quehacia cualquier comunidad'tradicional'". 52

Las representaciones socialespresentes en las diversas sociedades sobre cada fenómeno, en estecaso la vejez o la tercera edad,ayudan a entender la comprensióny el tratamiento que se da a lossujetos. Ello porque dichasrepresentaciones no sólo seencuentran en la mente de laspersonas sino porque se traducenen prácticas sociales concretas.L a rep re sen ta c i ón soc i a lpredominante en nuestra cultura,sobre las personas de la terceraedad contiene un estereotiposocial basado en la falta deproductividad, el proceso dedeterioro y la dependencia y lapérdida de poder social. En estesentido, es una representaciónsocial inhabilitadora53. “Aúncuando las imágenes socialessobre la vejez no presentan uncarácter universal, los estudioscoinciden en señalar que éstascontienen estereotipos con fuertescargas negativas, alejándose asíde lo que los adultos mayorespudieran efectivamente esperarante los avances de la modernidadque han dado lugar a sus actualesexpectativas de vida”54. En ellose revelan los valores culturalespresentes: una sociedad que

sobrevalora el rendimientoeconómico (la productividad) y quefustiga a quienes concibe comomás débiles por su dependencia.Esta expresión que adquiere larepresentación social sobre la vejez,predominantemente en lassociedades occidentales, se puedesintetizar en, por ejemplo, laantinomia/oposición juventud yvejez: "Viejo y vejez son maduro,madurez, veteranía. La vejez y elser viejo no es sin embargo,situación privilegiada en eldesarrollo humano. Los diccionarioslo muestran decrépito, senil,caduco, arcaico, derruido, ajado,deslucido, gastado, estropeado,pasado de moda. Tambiénpodríamos agregar inútil, inservible,o digno de cuidado, requerido,ocioso, haragán, etc., segúnnuestra investigación. Para losniños, curiosamente los viejos sontambién cuidadores, cariñosos,afectuosos, dignos de amor yrespeto." 55.

En este mismo sentido, la propiasociedad de consumo exacerba ycondena lo viejo, lo usado y porello incita al cambio permanentede los bienes usados. Lo viejo esdesechable. Por tanto cuando seincentiva el ahorro para estae t a p a d e l a v i d a , c a b epreguntarse ¿ahorrar? ¿para quétipo de vejez? La respuesta tieneuna clara incidencia en la motivaciónque generará uno u otro tipo deacción. Dicha representaciónpredominante dif iculta unacercamiento fácil y univoco de las

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56Otro posible cuestionamiento en este ámbito dice relación con la posibilidad efectiva de ahorrar que tienen determinadossectores de la población.

per sonas a su s i tuac iónprevisional.56

5. CONCLUSIONES

Existen actualmente en el mundouna vasta cantidad de políticas,planes y campañas de promociónde educación f inanciera yprevisional, desarrolladas pororganismos tantos nacionalescomo internacionales. Comohemos revisado, dichas iniciativasson de diversa naturaleza,magnitud y alcance. Sin embrago,todas comparten un propósitocomún, como es que proporcionana las personas conocimientos yherramientas que les permitanestar mejor informados para tomardec i s iones de su ámbi toeconómico que pueden tenerefectos en la calidad de vidapresente y futura.Todas las iniciativas desarrolladas también comparten un trasfondoconceptual; la teoría de la elecciónóptima. Bajo esta concepción sevisualiza al individuo como su sereminentemente racional que escapaz de tomar las mejoresdecisiones si posee la informaciónadecuada y oportuna.Esta concepción de fondo de estasiniciativas, se aprecia, en concreto,en varios aspectos en los que sematerializan éstas iniciativas. Enteellos podemos señalar:

• El diseño de las iniciativas giraen torno a brindar informaciónespecializada, ya sea a través dediversos canales y medios(presencial, virtual, etc.).

• El contenido de los planes deformación y educación se restringea variables económicas.

• La segmentación de los grupos

homogéneas: género, edad, rural/ urbano, pero no lasparticularidades culturales de lascomunidades de las mismas. Esdecir, se presta baja atención a lasimportantes diferencias que puedehaber en los perfiles de estossegmentos.

• Los cursos parten de la premisade que una conducta económicaracional es la adecuada,considerando que, por ejemplo,ahorrar es "bueno", sin considerarque este concepto puede serrelativo culturalmente.

• Quienes imparten las acciones(cursos por ejemplo) suelen sersujetos ajenos a las comunidadesde destinatarios (profesionalesespecialistas), sin considerar quepara muchas comunidades lamejor forma de aprender es, através de la observación deexperiencias exitosas, o de laacción que pueden desarrollar suspares.

• Son pocas las iniciativas queconsideran prácticas pedagógicasespeciales.

A nuestro entender el conjuntode estos elementos, implican unavisión reductora de los fenómenosque se pretende abordar, ademásde ser unidimensional. Planteamosque desde la concepción de estaspolíticas y sus prácticas se debenincorporar miradas provenientesde otras disciplinas sociales quepermitan, de partida, comprenderque los actos humanos estánmediados por múltiples variables,de las cuales el interés por laobtención del mejor beneficioeconómico, puede ser sólo unade ellas, y no siempre la másrelevante. Los procesos de

t rans fo rmac ión requ ie renconsiderar variables psicológicas,sociológicas y culturalesEn este sentido, la sicología socialaporta a comprender que lacapacidad de tomar decisiones enforma razonada de los individuosno suele ser pura. Los individuosdesarrollan estrategias mentalesque les permitan conjugar y sortearla contraposición que muchas vecesse les produce ante acciones quede una u otra forma chocan consus sistemas valóricos o decreencias.Ligado a lo anterior, surge elconcepto de rac iona l idadimperfecta, que nos indica queantes que la razón los individuosposeen intenciones determinadasen su acción, a la cual se subordinala racionalidad.Desde la sociología encontramosel aporte en la distinción dediversos tipos de acción social quenos permiten entender que laspersonas no actúan para símismas. Las conductas puedesresponder a patrones tradicionalesde comportamiento, a motivacionesemocionales, a valores perseguidosy también -pero no sólo- a la razón.Por su parte, la antropologíaenfatiza en la imperiosa necesidadde considerar los contextosculturales en los que se desarrollanlas iniciativas como las que hemosanalizado. Cada sociedad poseeconcepciones propias de su ciclovital, de las normas y conductas,de su organización social, de lasprácticas económicas, de lascreencias religiosas, entre tantosotros elementos, y según ellomaterializan sus acciones. No bastacon la inversión de fuertes sumasde dinero en distintos países quesuponen varios de los planes deintervención como los analizados.

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Estos recursos no rendirán losfrutos esperados s i no secons ideran las d i ferenc iasculturales de países diversos comoEstados Unidos, España y Américadel Sur.En este ámbito, nos ha parecidorelevante profundizar en conceptoscomo ahorro y vejez y en particulara las representaciones socialesasociadas. En este sentido serequiere potenciar un cambio endicha representación social haciauna mirada positiva, donde seponga al centro la valoración dela tercera edad como una etapavital más (no necesariamenteterminal), plena de potencialidady productividad, no exclusivamenteeconómica, pero si afectiva y social. El crecimiento de la esperanza devida, el aumento en los niveles deingresos, el cambio en lacomposición familiar, la extensiónde los derechos y servicios sociales,implica un cambio fundamentalen el rol y capacidades de la tercerae d a d . E l l o i m p l i c a u n atransformación en su estimacióny las representaciones que sobreellos es posible promover. Implicaun cambio en su conducta y en lasconductas hacia ellos.Sin duda, son más las perspectivasde análisis factibles de incorporaraquí así como los temas específicosque es posible analizar y/oprofundizar. Entre estos, laparadoja entre la inducción alahorro en el contexto de unasociedad de consumo quepromueve la realización personaly éxito a través del consumopresente; la intencionalidad de lascompañías privadas (bancos, porejemplo) en la promoción de lasiniciativas de educción financieray previsional y cuántos y qué tipode beneficios les reditúan a ellasdichas iniciativas; la noción deriesgo tras la no toma de opcionesfinancieras y previsionales correctas,es decir, el miedo como agente

movilizador de la acción; la realcapacidad de opción que tienenlos individuos al elegir su forma deprever su previsión en el marco deun sistema que los obliga a cotizar,entre tantos otros posibles.Lo sustantivo aquí, es plantear laapertura de una reflexión sobre laintegralidad de los fenómenossociales y la necesidad que lossujetos destinatarios, es decir, losc l i entes -c iudadanos , seancomprendidos en sus múltiplesdimensiones y contextos. Enconsecuencia, que las políticas yplanes, tanto públicos comoprivados, deberían ser diseñados eimplementados de acuerdo a loscontextos de los destinatarios, a susrequerimientos y comportamientos,y no de acue rdo a l o srequerimientos que dichosdiseñadores estiman que tienenlos sujetos o a como desearían quelos sujetos se comportan.

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Análisis de distintas tendencias sociales ydemográficas que afectan el sistema de

previsión social en el largo plazo, y algunaspropuestas para discusión que permiten

enfrentar dichas tendencias.

Por Juan Jiménez A.* y Carolina Catalán C.**

* Sociólogo Universidad de Chile. Correo electrónico: jjimenez@previsionsocial.gob.cl** Psicóloga, Universidad Católica. Diplomada en Gestión de Empresas, Universidad de Chile. Correoelectrónico: ccatalan@previsionsocial.gob.cl

1. Introducción.a importancia de lasTendencias Sociales para laPrevisión Social1.1 La adecuación de los sistemas deprevisión depende de su alineación contendencias de una sociedad: ¿cómo afectanlos cambios sociales en la previsión?

Para analizar los desafíos que el sistema previsional deberá enfrentar en el futuro serequiere conocer los cambios que experimenta la sociedad en que se inserta. El sistemaprevisional no es un sistema aislado, cuyas dinámicas se puedan entender internamentey que dependa solamente de él mismo y de sus métricas relevantes. En el caso chileno,bien podríamos plantear que lo que nos interesa es la densidad de cotizaciones –queporcentaje del tiempo una persona cotiza- y la tasa de reemplazo –la relación entre lapensión y las remuneraciones de una persona-. Y las preguntas centrales de políticapública son aquellas que nos permitan resolver esos dos temas centrales.Sin embargo, ¿qué tipo de medidas permiten mejorar sustancialmente la situación? Enambos casos depende de cuáles son los factores que los producen: si una baja densidadde cotizaciones se produce por una insuficiente participación laboral o por una altainformalidad, las medidas que debieran enfatizarse serán distintas. Más aún, cuáles sonlos aspectos que nos interesa mejorar en relación a las pensiones (¿la discusión es sobrela tasa de reemplazo o sobre el poder de compra de las pensiones?), cuáles son losestándares que consideramos adecuados (¿cuál es una tasa de reemplazo adecuada?)dependen también de factores externos a las pensiones.

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En otras palabras, el sistema depensiones está inserto en uncontexto social que es el quegenera los desafíos y demandasque la previsión social deberesponder.De hecho, si pensamos en el origende los sistemas de pensionesmodernos, y en particular en sucreación con Bismarck, nospodemos dar cuenta claramentede la situación. Si el trabajoasalariado no hubiera sido la formacentral del trabajo los sistemasprevisionales se hubieran diseñadoinicialmente de manera distinta.Como las personas de la terceraedad aseguran su sustento, esclaramente muy diferente en unasociedad rural, donde esaseguridad la da la propiedad de latierra. En muchas sociedadestradicionales, los hijos sonexplícitamente una forma deseguro para la vejez, y el que unode los hijos (en particular, una delas hijas) tenga designada lafunción de preocuparse de lasituación de los padres en su vejez,también es conocido. Pero ningunade esas soluciones era útil en unaeconomía industrial y con nivelescrecientes de urbanización, endonde la familia tradicional estabacambiando.También podemos hacer notar que,por ejemplo, el hecho que variossistemas contributivos de pensionesincluyan un aporte del empleadores ot ra muest ra de estaimportancia de la centralidad deltrabajo asalariado en el diseño demuchos de los sistemas depensiones iniciales: en unasociedad de pequeños productoresindependientes, esos sistemas notienen sentido. De hecho, engeneral la existencia de sistemascontributivos de pensionesdepende de la existencia de unEstado eficaz, con capacidad paraimponer y recolectar impuestos.Los estados débiles no tienen esas

capacidades y, por lo tanto, inclusocuando establecen obligacioneslegales, la situación real no cambia.Por otra parte, la decisión de crearsistemas de pensiones en laAlemania Guillermina dependió,finalmente, de un hecho político,ligado al crecimiento del trabajoasalariado. La necesidad de contra-rrestar la influencia de losmovimientos socialistas y de lograrque los trabajadores tuvieran uninterés en la continuación del ordensocial. En el caso alemán, no dejade ser ilustrativo que Bismarck notuviera mucho interés en laprevisión de otros actores sociales.En este sentido, uno puede pensarque sin esta centralidad del trabajoasalariado probablemente nisiquiera se hubieran desarrolladolos sistemas de pensión modernos.En otras palabras, la emergenciade estos sistemas nos muestra, conbastante claridad, que no resultaposible entender lo que sucedecon el mundo de la previsión socialsi no se entiende la sociedad en laque se inserta.Podemos dar otro ejemplo enrelación a estos efectos. En elnacimiento de los sistemas depensiones, y todavía se usa cuandose describen sus razones, laspensiones de vejez estabanorientadas a proteger del riesgode alcanzar una edad tal que nofuera posible seguir trabajando. Laedad inicial para recibir pensionesen Alemania fue de 70 años–mayor que la chilena actual- conuna esperanza de vida bastantemenor a la que existe en laactualidad en nuestro país. En esascondiciones, claramente laspensiones son un seguro sólo paralas personas que alcanzan una altalongevidad y no pueden trabajar.En la actualidad, los sistemas depensiones no están diseñados opensados para ello, sino paraproporcionar –a todos- una etapadel ciclo vital en que ya no resulte

necesario trabajar. Se protege aquía las personas del riesgo dea lcanzar edades de ba jaempleabilidad, y de que no puedantener un tiempo de descanso. Noes que las pensiones se den apersonas que se retiran, es que laspersonas se retiran cuando puedentener pensiones. Esto implica uncambio fundamental en términosde lo que implican las pensiones yen particular con respecto al ciclode vida esperado de las personas.Por lo tanto, examinar lastendencias de la sociedad esnecesario para entender lasdemandas y necesidades delsistema de pensiones. El presenteestudio tiene como objetivo,entonces, identificar las tendenciasmás importantes que puedenafectar el sistema de pensioneschileno en el largo plazo (30 ó 40años), y pensar en algunaspolíticas públicas que puedan darcuenta de estas necesidadesfuturas.El análisis se centrará en lasconsecuencias para el componentecontributivo del sistema depensiones en particular, aúncuando también se tendrá encuenta lo que sucede en relacióncon el sistema de pensionessolidarias. Pero la situación de laspensiones de las instituciones dela defensa nacional, y lo que ocurreen relación a las pensiones deinvalidez quedan fuera del ámbitodel análisis.El estudio tiene como objetivoidentificar tendencias de cambioy a n a l i z a r s u s p o s i b l e sconsecuencias para la previsiónsocial. No desarrollará proyeccionesprecisas sobre estas tendencias–más allá de las que se encuentrenen las fuentes. Esto porque nosinteresa en primer lugar desarrollarun mapa de los cambios deimportancia, para a continuación–en futuros análisis- , entrar en eldetalle de estas tendencias.

Para el análisis de los cambios seanalizarán datos que muestren lastendencias sociales en Chile, peroademás se basarán en laobservación de lo que ocurre enotras sociedades, que nos puedendar indicios de cómo se puedendar ciertas situaciones en el paísen el futuro. Si bien no resultaposible, ni recomendable, pensarque la situación social en Chile enel futuro será exactamente comolo que ocurre en otros países enel presente, de todas formasr e s u l t a ú t i l c o m oi l u s t r a c i ó n o p a r aimaginar posibilidades. Elenvejecimiento de lapoblación, para dar elejemplo más concreto,afecta a Chile y a otrospaíses, y observar lo quesucede en otros paísesq u e t i e n e n e n l aactualidad las estructurasde población proyectadaspara Chile en el futuro,es de interés, aún cuandoes altamente probableque , deb ido a l a sdiferencias en cultura yen las prácticas, lo quesuceda en Chile en esasituación no será unacopia de lo que ocurre enotros países y contextos.

1.2 La situación delsistema de previsiónchileno: ¿lacapitalización individualno sería una forma deya estar adaptado aesas tendencias decambio?

Al iniciar el análisis de lastendencias de cambio hay unelemento que llama la atención:en diversos países algunas de laspropuestas para adaptar laspensiones a las tendencias decambio previstas es incorporar

elementos de capitalizaciónindividual (Holzmann y Hinz, 2005).En este sentido, uno pudieraplantear que hay una cierta pre-adaptación del sistema actualchileno a las tendencias de futuro:lo que otros países están pensandopara solucionar el futuro de suspensiones es lo que Chile ya habríahecho. No habría necesidad demayor adaptación, ya quetendríamos resuelto cualquierproblema futuro con el sistema decapitalización.

Lo anterior, empero, resultainexacto.Pensemos en, por ejemplo, cómoun sistema de reparto se puedeadaptar a las condiciones decambio previstas: lo hace la tasade cotización, cambiando la edadde retiro o cambiando losbeneficios (ya sea la tasa dereemplazo prometida o lascondiciones para su acceso). Lanecesidad que algunos planteande que es imperioso incorporar unsistema de capitalización no sedebe a que un sistema de repartono tenga recursos internos deadaptación, sino más bien a que

el uso de esos recursos se ve comoindeseable o imposible (i.e no sepuede disminuir demasiado la tasade reemplazo o aumentar la tasade cotización).Sin embargo, más de interés paranuestra discusión, es el hecho deque esos mismos parámetros sonrelevantes para analizar y evaluar unsistema de capitalización individual.Los dos primeros son directamenteelementos que se pueden ajustary el tercero –los beneficios obtenidos,centralmente el monto de la pensión-

, si bien no es algo queesté d i rectamentepromet ido o quedirectamente se puedaajustar, sigue siendo unelemento importantepara evaluar: por diseñou n s i s t e m a d ecapitalización como elchi leno no puedeprometer una tasa dereemplazo determinada,pero s igue s iendoun parámetro queobservamos para evaluarsu funcionamiento. Unaalta tasa de reemplazoaún cuando no sea unapromesa interna delsistema, bien puede serleída por la poblacióncomo una promesa

implícita -‘se suponía que seobtendrían tales pensiones’- por loque se puede transformar en unproblema político.En otras palabras, en ambos casoshay varias herramientas comunespara enfrentar los cambios, y sepueden ver afectados por lasmismas presiones: un aumento dela esperanza de vida sigue siendouna presión en ambos casos, y enambos casos se puede usar unaherramienta similar.Más en general, y esto ha sidodefendido con fuerza en añosrecientes por algunos participantesen el debate sobre políticas públicas

Si el trabajo asalariadono hubiera sido la formacentral del trabajo los

sistemas previsionales sehubieran diseñado

inicialmente de maneradistinta.

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200o

de pensiones, en ambos casos unose encuentra con un problema detransferencia de recursos entregeneraciones (Hill, 2009). En elsistema de reparto esto es obvio yclaro: los trabajadores presentesfinancian los ingresos de lospensionados presentes. Pero ladinámica no desaparece en unsistema de capitalización, aúncuando cambia el mecanismoespecífico. En un sistema decapitalización los trabajadorespresentes producen los bienes quelos pensionados presentesadquieren con sus pensionesacumuladas. Al fin y al cabo, eldinero acumulado en los fondosrepresenta una demanda por unacierta cantidad de bienes y serviciosque tienen que ser producidos. Loanterior tiene la consecuencia quela tasa de dependencia (y eltamaño de la fuerza laboral)todavía es un factor relevante paralas dinámicas de un sistema decapitalización. Un sistema decapitalización hace que el aumentodel porcentaje de población detercera edad (y en particular surelación con el tamaño de lapoblación en edad de trabajar) seamenos acuciante, pero no cambiael hecho que este aumentoproduce presiones sobre el sistema.Los anteriores, en todo caso, noagotan las razones por las cualesun sistema de capitalización nopuede verse como una solucióndefinitiva a las presiones queproducen los cambios en lasociedad. Al fin y al cabo, sigueestando afecto a shocks exógenosal sistema.En principio, un sistema decapitalización tendría resuelto elproblema de financiamiento: los

montos de las pens ionesdependen de los fondosacumulados, así que no sepresentaría el problema de queno hay fondos para cubrir laspensiones. Pero esta seguridades, en cierto modo, limitada yvacía, pues lo anterior no implicaque no se vea afectado porsituaciones externas que requieransalirse de esos parámetros.La discusión queda más clara si,de hecho, analizamos el sistemabismarckiano inicial. El sistemaalemán inicial era, de hecho ycontra lo que uno usualmentes u p o n e , u n s i s t e m a d ecapitalización, no de reparto(Jacobs, 2009). Cuando fue creadoel sistema, el paradigma disponiblepara casos similares –recordemosque no habían sistemas deprev i s ión con los cua lescompararse- eran los seguros. Laspreocupaciones de los diseñadores,y de la discusión política, estuvieroncentrados en cómo asegurar quelas pensiones tuvieran los fondosrequeridos para su pago. Laspensiones, por lo tanto, dependíande los fondos acumulados. Uns i s tema de cap i ta l i zac iónadministrado públicamente1, queacumuló desde sus inicios hasta laPrimera Guerra Mundial unacantidad importante de fondos.Dicha acumulación, en todo caso,no sobrevivió a los shocks de laPrimera Guerra Mundial y a los dela hiperinflación en la República deWeimar (Hong, 1998). El shock dela Guerra implicó pérdidasimportantes –al haber muchainversión en bonos de guerra delEstado alemán- pero más aún porla emergencia de una cantidad altade pensionados de guerra que

tuvieron una prioridad más alta porparte del Estado (la nación debíaresponder a quienes se habíansacrificado por ella). Más aún, lahiperinflación simplemente borrólos fondos acumulados en lasdécadas anteriores, volviendo a laspensiones en montos sin valor. Esimportante destacar que aunqueel s istema seguía estando‘financiado’ en cierto sentido –laspensiones se seguían pagando apartir de los fondos-, esto no evitósu crisis: los montos de las pensionesperdieron capacidad de pago yfueron vistos por la sociedad comoindignos. Es interesante que, trasla hiperinflación, se siguió usandoel sistema de capitalización: losucedido anteriormente se vio comoun problema coyuntural, mientrasque se seguían viendo como unéxito del sistema los montos quehabía acumulado previamente. LaSegunda Guerra Mundial puso enuna crisis terminal al sistema.La República Federal Alemana, elaño 1957, al reformar sussistemas de pensiones, decidiómoverse a un sistema de reparto.La experiencia hizo que las elitesalemanas vieran al sistema decapitalización como más bieninseguro, al poder verse afectadopor crisis externas. En cambio elsistema de reparto parecía, encontraste, dar mucho máss e g u r i d a d . L o s r e c u r s o sacumulados en el pasado puedendesaparecer, pero de los recursosproducidos en el presente sepuede estar seguro que estándisponibles2 (Jacobs, 2009).El caso alemán nos muestra,finalmente, que un sistema decapitalización también se puede verafectado por shocks externos que

1 Los estudios revisados no permiten establecer con certeza si era un sistema de capitalización individual, pero no hay

duda en su naturaleza como un ‘funded system’, y que no era un sistema ‘pay-as-you-go’.2 Cambios similares ocurrieron en Francia y en Italia (Ferrera y Jessoula, 2005), también países que cambiaron de sistemas

de capitalización a reparto. En el caso francés, en particular, la Gran Depresión fue el principal motivador del cambio.

201o

atentan contra su adecuación. Si bienes posible diseñar sistemas paradisminuir algunos de esos riesgos(por ejemplo, en torno a dónde sepueden invertir esos fondos, evitandosituaciones como la inversión enbonos de armamento); de todasformas no resulta posible diseñar unsistema que este cubierto contratodos los riegos posibles.Es por ello que resulta importanteanalizar el contexto social en elcual se inserta un sistema depensiones. Si bien siempre esposible que se desarrol lentendenc i a s y coyun tu ra simprevistas, intentar cubrir unabanico de posibilidades de cambioy ver cómo pueden presionar enlas pensiones, es importante.

1.3 La diversidad de lastendencias socialesrelevantes: Más allá dela transformacióndemográfica

Un hecho relevante en relación aesta discusión es que en el puntosobre tendencias muchas veces ellugar de partida y el punto final paraanalizar las tendencias sociales queimpactan en la previsión son, lasdemográficas y en particular elenvejecimiento de la población. Sise habla de los desafíos que imponeel futuro el tema central es elaumento de la población de terceraedad y sus efectos en los sistemasde pensiones y en el mercado laboral.La así llamada ‘bomba demográfica’se convierte en el tema esencial.Sin embargo las tendencias queafectan a la previsión social sonmucho más amplias.El Consejo Asesor para la ReformaPrevisional ya mostró que lo quesucede en las estructuras laboralesimpacta fuertemente en laspensiones. El hecho que elmercado laboral chileno en loúltimos 20 años no tuviera lascaracteríst icas pensadas (o

deseadas) en la Reforma de 1981es uno de los principales causantesde las deficiencias en las pensiones(es uno de los principales factoresen l a ba ja dens idad decotizaciones). Lo mismo ocurre enotros países: el movimiento desdebeneficio definido a contribucióndefinida en los sistemas depensiones corporativos en EE.UUtambién ha sido influenciado porel cambio en el mercado laboral(Friedberg y Webb, 2003). Engeneral, el aumento de laprecariedad del empleo, la mayormovilidad laboral y la pérdida deimportancia de los empleosestables y seguros, han afectadolas dinámicas del mercado laboralen formas que impactan en elmundo de las pensiones.Pero además impactan, al menosindirectamente, las tendencias enla estructura famil iar. Unacaracterística de la situación de lavejez en Chile es que es uno delos segmentos etáreos con menornivel de pobreza, donde la familiaha sido central en la baja tasa depobreza de la población de latercera edad. Esto, porque muchasde ellas viven en hogares dondeotras personas reciben ingresoslaborales lo que permite que, apesar de tener ingresos propiosinferiores a la línea de pobreza,vivan en condiciones que no sonpobres. La disponibilidad, engeneral, de apoyo y de cuidadofamil iar (y las creencias ypreferencias sobre éste) tambiénresulta central para entender lascondiciones y calidad de vida deesta población, y por lo tanto sobrelas demandas que existen sobrelas pensiones.Y no olvidemos que las tendenciasde cambio en la población de latercera edad también son en síimportantes: no sólo será un grupomás numeroso, sino que además,será diferente. Las actitudes,hábitos, preferencias y expectativas

de la tercera edad en los siguientes20 ó 30 años no serán las mismasde las que tienen en la actualidad.Por ejemplo, el sólo hecho queestemos frente a generaciones coneducación más alta, con historiasde trabajo distintas, y además quehan trabajado en empleosdiferentes a los actuales implicaráun cambio en el grupo –y por lotanto en las demandas yexpectativas sobre la previsión. Estoademás, tiene un corolario político:en la mayor parte de los paísesdesarrollados el tema de la crisis delsistema de pensiones ha sido untema recurrente y diversas reformas–graduales- se han introducido envarios de ellos. EE.UU es uno de lospaíses desarrollados en que se handesplegado menos modificacionesal sistema. Parte de la explicaciónse debe a que muchas de lasre formas propuestas hanencontrado a la resuelta oposiciónde grupos de presión de la terceraedad (Weaver, 2005). Esto no sedebe solamente a un tema deenvejecimiento poblacional, dadoque otros países con situacionessimilares no han encontrado estaexperiencia: se debe a lascaracterísticas como grupo – a sucultura y a sus prácticas- de estesector en un país donde la existenciade este tipo de grupos de presiónes conocida.De hecho, y más fundamental, quelos cambios demográficos seconviertan en el elemento centralde lo que pueda suceder con laspensiones depende, a su vez, deotras tendencias y contextossociales. Algunos autores hanmencionado, por ejemplo, que lacrisis de los sistemas de reparto enEuropa podría solucionarsemediante el simple expediente demayor inmigración. El hecho queesta solución no aparezca viable nose debe a las dinámicas de laspensiones, sino a otras tensiones yproblemas sociales que vuelven

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indeseable dicha salida3. Son, porlo tanto, las limitaciones puestaspor las condiciones sociales engeneral las que terminan poniendoel tema demográfico al centro dela discusión. O para dar otroejemplo: se ha destacado que, encomparación con la situación deotros países desarrollados, laSeguridad Social en EE.UU seencuentra en una situación bastantemenos crítica. La tasa de reemplazoofrecida es menor, la tasa dedependencia no presenta tantosproblemas, y el sistema parecefinancieramente viable para lassiguientes décadas. Pero es el hechoque, a diferencia de otros paísesdonde los plazos son muchomenores, la institucionalidad de laSeguridad Social tiene la exigenciade pensarse a 75 años plazo (porejemplo, para sus estudiosactuariales) lo que potencia lasensación de una crisis.Es por ello, finalmente, que no bastasolamente con entender lo quesucede con las tendenciasdemográficas. Son cambios socialesmuy diversos los que afectan lossistemas de pensiones. En el siguientecapítulo nos dedicaremos a analizaren mayor detalle dichos cambios.

2. TENDENCIAS DECAMBIO QUE PUEDENIMPACTAR EN LAPREVISIÓN SOCIAL ENCHILE

2.1 Introducción. LaEstructura de laIndagación

El futuro es desconocido. Noexistiendo una teoría generalmente

aceptada sobre el cambio en lasociedad, todo ejercicio depredicción tiene problemas. Enparticular, en relación al largo plazola cantidad de elementos quepuedan afectar las tendenciassociales son bastante amplios, yvuelve toda predicción difícil. Sinembargo, a pesar de lo anterior,es posible realizar algunasproyecciones que tengan algunavalidez mínima. Es cierto queproyectar una economía mundialcentrada en China para el año2050 puede resultar arriesgado,pero hay razones para pensar enello; y estimar que China tendráuna presencia más importanteparece más probable. Si bien puedeque sucedan ciertos hechos queeviten esta tendencia, estarprevenidos en torno a esaeventualidad parece razonable.En particular, en relación al largoplazo es importante destacarque simplemente extrapolarl a s t e n d e n c i a s a c t u a l e sindefinidamente no resultasuficiente. Es posible que, debidoa la falta de algo mejor, sea nuestraopción más adecuada; perosabemos que en el largo plazopocas cosas siguen una mismatendencia lineal. Incluso enaspectos que parecen más segurosde proyectar, y que tienen directarelevancia en torno a nuestraproblemática, como son lastendencias demográficas, en elpasado ya han existido problemascon las proyecciones.Debido a lo anterior en estecapí tu lo nos dedicaremosmayormente a identificar posiblestendencias y a desarrollar susconsecuencias para la previsión,

más que a desarrollar proyeccionesespecíficas. Además realizaremosesta tarea en dos modalidadesdistintas:

• En la primera describiremos lastendencias más lineales de cambio:simples extrapolaciones detendencias actuales detransformación de la sociedad. Elfuturo, en este escenario, es comoel presente pero sólo con sustendencias más exageradas. Esimportante volver a destacar loque ya dijimos: si bien estosescenarios parecen más razonableso ‘serios’, en realidad –en particularpara el largo plazo- no hayseguridad que ocurran.

• En la segunda parte analizaremosposibles cambios másfundamentales –aquellos que nosurgen de la simple extrapolaciónde tendencias actuales. Sonprecisamente el tipo detransformaciones que, de ocurrir,puede quebrar las tendenciaslineales anteriores. El mundo delsiglo XX no fue una simplecontinuación de lo ocurrido en laBelle Epoque debido,precisamente, a cambios de esaíndole. Si bien es un tipo detransformación que es difícil deproyectar, es importante tomarloen cuenta por el tipo deconsecuencias que pueden tener.

2.2 Las TendenciasLineales de Cambio

Entre las tendencias lineales quedescribiremos a continuación noscentraremos en aquellas quetienen una relación más directa

3 De hecho, también resulta una solución inestable en el mediano plazo por las condiciones sociales y políticas necesarias

para sustentar un sistema de reparto. Se ha argumentado que, dado que los sistemas de reparto llaman a la solidaridad

intergeneracional, requieren niveles de cohesión y solidaridad al interior del grupo que se dan más fácilmente en

sociedades más homogéneas (En que es más fácil pensar en términos de un nosotros común). La inmigración vuelve

más complejo, no necesariamente imposible, el construir esa solidaridad al interior de la sociedad.

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en la situación del sistema depensiones. Por ejemplo, losaspectos relativos al crecimientodel país, y en particular en tornoal nivel de desarrollo que Chilepueda alcanzar en el largo plazo,sólo serán tomados en cuenta enla medida que tengan aspectosque influencien las pensiones (porejemplo, un mayor y diferenteconsumo por parte de la terceraedad que cambie su relación conlas pensiones solidarias).

Los cambios demográficos

Aunque hemos mencionado quelas transformaciones demográficasno son las únicas relevantes paraun sistema de pensiones, tambiénlo son. Las pensiones estánasociadas, finalmente, a ciertasexpectativas sobre los ciclos de vida.Para un sistema de capitalizacióncomo el chileno lo que esdirectamente relevante es elaumento de la esperanza de vida:todo aumento de esperanza devida, con otras condiciones iguales,disminuye la tasa de reemplazo.El cambio de la estructurademográfica es indirectamenterelevante, dado como afecta otroselementos, pero el dato queimpacta directamente es lo quesucede con la esperanza de vida.En relación a lo anterior, esimportante destacar un tema quehabíamos mencionado: la dificultadde proyectar este aumento de laesperanza de vida: hay unatendencia a que este aumento seamás rápido que lo proyectado. Porejemplo, Japón durante los años90 realizó en varias ocasionesmodificaciones a su sistemaprevisional, en cada uno de ellos seproyectaba una determinadaesperanza de vida para un año enel futuro. En estas reformas ocurríaque la esperanza de vida proyectadapara un año en el futuro en lareforma anterior eran más bajas

que la esperanza de vida proyectadapara ese mismo año futuro realizadaposteriormente. Algo similar ocurreen el caso del Reino Unido dondeel aumento de la esperanza de vida,y en general de la población de latercera edad, también ha sidomayor que el proyectado (Banks yBlundell, 2005).Resulta importante considerarademás, que el grupo con un mayoraumento será probablemente lasmuy longevas (cuarta edad, mayoresde 80 años). Esto afectaráindirectamente al sistema depensiones, por el tipo distinto denecesidades que tienen. El aumentode los gastos médicos que implicael crecimiento de este grupo puedecambiar radicalmente las demandassobre lo que se consideran pensionesadecuadas (Fonseca et al 2009 paraun análisis de los gastos de salud enrelación a la longevidad).Un aspecto que resulta importantetomar en cuenta es el efecto deuna población de mayor edad enel crecimiento general del país,que , f ina lmente , te rminaafectando el mercado laboral, lasoportunidades de inversión etc.En Europa se calcula una caídaimportante en el crecimientopotencial debido a este sólo factor.Este efecto depende, a su vez, dela mantención en el futuro de latercera edad como un períodopasivo de la vida de las personas.A continuación procederemos aanalizar en mayor detalle estastendencias mencionadas.Aumento de la esperanza devida. Como ya mencionamos elcambio fundamental que afecta alas pensiones es el aumentosignificativo de la esperanza devida debido a los avances sociales,los económicos, la medicina y elcuidado de la salud. Si bien losaumentos de esperanza de vidason hoy de orden bajo y constante,el siglo pasado se experimentaroncambios radicales. Es así como

entre los quinquenios 1965-1970y 1985-1990, la esperanza de vidaproyectada aumentó en 10 años.En particular, es importantemencionar que además, y departicular importancia paranuestros propósitos, en otros paísesel crecimiento de la esperanza devida al nacer ha sido más lentoque el crecimiento de la sobrevidaa los 60 (ó 65 años), el que ha sidobastante mayor.En general, el aumento ligero deesperanza de vida que proyecta elINE es una extrapolación detendencias actuales y a laexpectativa que no existiráncambios en términos de saludequivalentes a los que permitieronlos avances importantes anteriores(como, por ejemplo, la disminuciónde la mortalidad que producen lasenfermedades infecciosas). En estesentido, resulta interesante tomaren cuenta que la esperanza de vidaque calcula el INE para el año 2050es inferior a la que algunos paísescuentan en la actualidad, y quepara diversos países desarrolladosse estiman esperanzas de vida máscercanas a los 90 años para el2050. Si la mejora del estándar devida de la población chilena alcanza(o al menos se acerca) al estándarde países desarrollados (y por lotanto, en condiciones de salud yde acceso a prestaciones de salud)es posible que estas proyeccionesse vean superadas.Envejecimiento de la población.La principal tendencia mencionadaen la literatura es el crecimientodel segmento de personas de latercera edad, respecto a lapoblación total. En parte, porquees un indicador fácil de calcular y,en parte, porque para los sistemasde reparto es el indicador másimportante.En el gráfico observamos cualesson las variaciones porcentualesde las proyecciones de población,según datos INE CELADE, y vemos

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que las variaciones de la terceraedad, son considerables yconsistentemente mayores a lasproyectadas para la población total.Este proceso se agudiza a partirdel año 2000, donde la variaciónde las personas de tercera edad,al menos dobla a los cambios enla población total país. Esimportante mencionar que, entre

las proyecciones demográficas, estase encuentra entre las más seguras,al menos para las siguientesdécadas. Sabemos cuántaspersonas tendrán 60 años el 2030,

se puede calcular a partir de laspersonas que tienen 40 años elaño 2010. El grupo que será partede la fuerza laboral el año 2025ya nació (o a lo más nacerá esteaño)4.Si a este aumento de adultosmayores le sumamos la disminuciónde nacimientos y población joven,observamos un fenómeno detransición demográfica. Lo anterioralude a la situación que se observacuando las poblaciones tienenvariaciones desde altos a bajosniveles de mortalidad y fecundidad.El proceso de cambio es de largoaliento, partiendo desde un períodode bajo crecimiento por las altastasas de mortalidad, pasando porun período de aumento significativode la población y volviendo en unaúltima fase a crecimientos menores,que responden a la baja en la tasade de fecundación. Esta situación,observable en el país, repercute enun cambio en la estructura deedades poblacionales ubicando asía Chile en la última fase de estatransición y en un estado deenvejecimiento progresivo. En la actualidad Chile seencuentra todavía en la últimafase de lo que se denomina ‘bonodemográfico’: al estar en unperíodo en que la población enedad de trabajar tiene su presenciamás importante en la población.La disminución del número den iños ha impactado másclaramente que el aumento de lapoblación de tercera edad. Peroen el mediano plazo este bonodemográfico desaparecerá y latasa de dependencia aumentará.Este envejecimiento es tambiénobservable en el cálculo de la tasade adultos mayores, correspondientea la cantidad de personas de 60años o más por cada 100 menores

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosy proyecciones INECELADE.

4 La proyección no es completamente segura porque no toma en cuenta las migraciones y cambios imprevistos en la

mortalidad.

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosy proyecciones INECELADE.

Gráfico 1: Esperanza de vida al nacer: Total

Gráfico 2: Variaciones porcentuales proyecciones población total respecto a lapoblación de personas de 60 años o más

(%)

Es importante mencionar, enrelación a esta proyección quepaíses europeos, con unadisminución más temprana dela tasa de fecundidad, noh a n e x p e r i m e n t a d o u n aestabilización completa de ella: sibien siempre se mantiene en tasas

relativamente bajas, diversospaíses han exper imentadoaumentos en ella, acercándose osuperando el nivel de reemplazo.Pero mantenerse en un mismonivel a través de varias décadases algo que en general no hasucedido. Si bien no podemosproyectar modificaciones en latasa dado el conocimiento actual,si sabemos que no será 1,9 de

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de 15 años. Como indica el gráfico,proyectamos al 2050 una relaciónde 1,69 a 1, es decir por cada 100menores de 15 años tendremos 169adultos mayores.Esta tendencia es importante porquenos muestra, con alguna claridad,una de las características esencialesdel proceso de envejecimiento: sudifícil reconversión. Un menornúmero de niños hoy implica unmenor número de niños en el futuro–ya que disminuye la población fértil.Nuevamente, y mostrando comotodos los aspectos están imbricadosy relacionados entre sí, esto a su vezdepende que en el futuro semantengan los límites a la edad fértilque existen en la actualidad. Parauna sociedad donde todas lastécnicas de reproducción asistidaestán más desarrolladas y son máscomunes, la disminución de lapoblación en los tramos queconsideramos actualmente en edadfértil representa un problema menor.Factores que influencian loscambios demográficos. ¿Cuálesson los elementos básicos queexplican estos cambios? En primerlugar, la baja en las tasas demortalidad y en segundo lugar, unadisminución progresiva de la tasade fecundidad, valor que relacionalos nacimientos ocurridos en unaño, con la población femenina enedad fértil, 15 a 49 años, a la mitadde ese mismo año. (INE, Poblacióny sociedad aspectos demográficos).La tasa de fecundidad entrega ademásotra información relevante,denominado nivel de reemplazo. Si latasa de fecundidad alcanza los 2,1hijos(as) promedio por mujer, se aseguraque hay un reemplazo generacionalentre una madre que concluyo su vidafértil y una hija (INE, Población y sociedadaspectos demográficos). En la actualidady según las proyecciones el índice estabajo este valor mínimo, y se mantieneestable en la proyección hasta el 2050,lo que acentúa el bajo crecimiento dela población de infantes.

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosy proyecciones INECELADE.

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosy proyecciones INECELADE.

Gráfico 3: Datos y proyecciones de población 1950-2050

Gráfico 4: Índice de adultos mayores

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manera continua y sin cambiosen el largo plazo.El envejecimiento es un procesouniversal, como un efecto de latransición demográfica, y en generallos países más desarrollados seencuentran más avanzados en esteproceso. Siendo hoy Chile un paísen crecimiento, es esperable queen el futuro siga las trayectorias deotras naciones que hoy están más

avanzadas en el proceso. Sinembargo, al mismo tiempo, esimportante destacar que el procesode envejecimiento se ha aceleradoen el pasado reciente, y que paísesque han entrado recientemente enel proceso de envejecimiento lo hanexperimentado de manera másrápida (Corea del Sur, yanteriormente Japón, vivió en pocosaños lo que en Europa tomóbastante más tiempo). Del mismomodo, iguales n ive les deenvejecimiento son experimentadosen la actualidad a menores nivelesde desarrollo.El desarrollo de la cuarta edad.El aumento de la longevidad y losnuevos grupos son el principalderivado del cambio demográfico,estableciéndose así la existencia desubgrupos dentro de los adultosmayores y extendiéndose de formasignificativa el horizonte de tiempodel pago de pensiones. En el gráficode la página siguiente podemos verlas curvas de crecimiento de laproporción de la población de latercera edad (60 años o más) y dela cuarta edad (80 años o más),usando el porcentaje querepresentaban el año 1950 comolínea base. Claramente se observaque es la cuarta edad donde seexperimentará el crecimiento másrelevante.Al analizar la conformación de losgrupos hay un aumento significativode personas de más de 80 años.Surge así con mayor fuerza unsubgrupo denominado por laliteratura como cuarta edad. Engeneral las necesidades de estegrupo son más desconocidas, y nose han generado productos oservicios ad hoc en la actualidad porsu bajo nivel de alcance. Si sabemos,en todo caso, que sus demandasserán distintas. Los avances en saludson importantes para lo que puedasuceder en este grupo, porque deno existir cambios fundamentales,un aumento de estos segmentos

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosy proyecciones INECELADE.

Fuente: Boletín INEAdulto mayorSeptiembre 2007

Gráfico 5: Tasa global de fecundidad

Gráfico 6: Índice de Adultos Mayores de países seleccionados 2010 y 2025

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implicaría un aumento de los costosde salud bastante alto. Si el aumentode la esperanza de vida se convierteen un aumento de la calidad de vida,y no sencillamente en un aumentode años de enfermedad, se requiereun mejoramiento de las condicionesde salud –y es en este grupo enparticular donde se podrá apreciarlo que hemos mencionado.

Los Cambios en los gruposde tercera edad

Ya mencionamos con anterioridadque no es solamente quetendremos una tercera edad másnumerosa y longeva, sino que seráprobablemente una tercera edadcon unas prácticas, creencias yexpectativas diferentes. Esta es unatendencia que resulta más difícilde proyectar, dado que noconocemos cuáles serán esascaracterísticas. Si bien existe unabase en las características diferentesque tiene la actual generación detrabajadores en relación a lageneración actual de pensionados,es importante tener en cuenta lasdiferencias que corresponden a losciclos de vida (debido a lasposiciones diferentes que ocupanen la sociedad) de aquellas que sedeben a diferencias de cohorte(propiamente generacionales).Debido a estas consideraciones, esnecesario tratar a estas tendenciascon más cuidado.Una tercera edad con mejorescondiciones de vida. S inembargo, y dicho lo anterior, unatendencia que se puede establecer,y que proviene más directamentede la continuación de tendenciasactuales, es un mejoramiento delas condiciones de salud y decalidad de vida de este sector.En lo que se refiere a la salud,podemos ver que los avancestecnológicos como se ha señalo conanterioridad han mejorado lasexpectativas de longevidad de las

personas. La salud además tiene unacceso mayor por accionesgubernamentales como el plan augey la atención gratuita para la terceraedad. Del mismo modo, nuevastendencias relativas al cuidadopersonal y la vida sana, permitenenfrentar la vida con mayor calidadmanteniendo la capacidad física ymental por más tiempo. En estesentido hay mas acciones deprevención. La salud avanza a pasosacelerados en la búsqueda det ratamientos pa l ia t i vos orecuperativos de dolencias que hansido muy relevantes como causasde muerte en el pasado:enfermedades cardiovasculares,cáncer o diabetes; mejorando lacalidad de vida de los enfermos yampliando su horizonte de existencia.A l mismo t iempo, comodesarrollaremos más adelante,estaremos probablemente frente agrupos de tercera edad con mayoresingresos.Esto implica, probablemente, queestaremos ante una población másactiva y cabe preguntarse: ¿entérminos concretos que implica ello?.En relación al sistema de pensiones,una tercera edad más activa implica

Gráfico 7: Crecimiento de proporción de la población de 60 años o másy población de 80 años o más. Base 100: 1950

Fuente: ElaboraciónPropia Datos INE.

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protección, lo que podría irhaciendo variar esta situación.Otro aspecto de interés a esterespecto es la relación entre latercera edad y la participaciónlaboral. Un aumento de lascondiciones de salud implica unamayor capacidad, y quizás unamayor disposición debido a unasensación general de tener másenergías, a permanecer en la fuerzalaboral. De hecho, en Chile (y enAmérica Latina) el porcentaje haaumentado en las últimas décadas(OIT, 2006). En países desarrolladosse ha experimentado en los últimosaños al menos un proceso en quese ha detenido la tendencia a unretiro más temprano de la fuerzalaboral (Hill, 2006)7. Ya sea pordificultades económicas o por quemantienen el interés y la capacidadde trabajar, el hecho es que laspersonas de la tercera edadretardan su salida del mundolaboral (en el caso chileno, el pasoa un sistema de capitalización hasido un factor en ese procesotambién, ver Cox Edwards y James,2009).El crecimiento del país implicaráun aumento general del estándarde vida, y probablemente unaumento del patrimonio de laspersonas. En diversos países losprincipales beneficiarios de losaumentos de patrimonio han sidolas personas de tercera edad –queson las que han tenido más tiempopara acumular. En el caso chileno,el aumento de la propiedad deviviendas y el hecho que para laspersonas de este sector las

viviendas ya se encuentran pagadas(mientras que en grupos de menoredad es más común que lasviviendas se estén pagando) sonparte de esta tendencia. Más alláde lo anterior, esto implica queaumentan los recursos disponiblespara la tercera edad que van másallá de lo que entregan lasp e n s i o n e s . L a m a y o rindependencia de estas personasdel sistema de pensiones puedeaminorar las presiones sobre éste.¿Una tercera edad con unacultura distinta sobre elconsumo?. Es importantemencionar que las prácticas yhábitos en relación al mundo delconsumo de estos gruposprobablemente serán diferentes.Es aquí donde las prácticas de losactuales trabajadores pueden tenerun impacto más importante, porla posibilidad que las mantengancuando se transformen ensegmentos de tercera edad.Un ejemplo de lo que podríasuceder es lo que actualmenteestán experimentando las Isapres.La tendencia al aumento dedemandas colectivas –que ya haimpactado fuertemente en loscostos de la industria- tienerelación con una cultura deconsumo distinta: más exigenteen términos de solución deproblemas, más propensa asolucionar problemas por mediode la vía judicial y a exigir lo queperciben como sus derechos.Cuando parte del discurso sociales que los consumidores tienende re chos y que l o que

una tercera edad con un mayorrango de actividades en las queestá interesada y dispuesta aparticipar. Esto a su vez implicamayores demandas sobre laspensiones, dado que requeriría unmayor nivel de ingresos paramantener esas actividades. Un usodel tiempo libre más activo, y enparticular que implique salir delhogar, implica mayores gastos.Incluso el tiempo libre dentro delhogar, si está asociado al uso dediversos artefactos tecnológicostambién implica probablementeun nivel mayor de gasto5. Estoimplicaría, por lo tanto, que unmonto de ingresos reales en latercera edad que en la actualidadparece adecuado, en el futuro seperciba como absolutamenteinsuficiente. El aumento de losestándares de vida que seconsideran como mínimamenteaceptables es un fenómeno queen general ocurre cuandoaumentan la calidad de vida de lapoblación, y esto se verápotenciado si es que la terceraedad mantiene un estilo de vidamás activo que lo que ocurre enla actualidad6.En general, en varios países estesegmento muestra ingresossuperiores a los de otros gruposde la población. Si bien estatendencia no es en la actualidadcentral en Chile, aun cuando lapoblación de la tercera edad tieneun menor nivel de pobreza, condiversas tendencias, como unamayor prolongación de la vidalaboral, o mejores sistemas de

5 Sólo para dar un ejemplo de los posibles usos, y para dar un ejemplo ex profeso algo extremo. La población de tercera

edad de los siguientes 20 ó 30 años corresponde a la población de actuales adultos, quienes –por ejemplo- mantienen

como parte de sus hábitos de recreación el uso de juegos en computador o en consola (En EE.UU el promedio de edad

de quienes participan de estos juegos corresponde ya a personas adultas). Es concebible que, por lo tanto, mantengan

su hábito de recreación a través de este tipo de juegos, y por ende, su demanda por los bienes que les permiten tenerlos.6 En este sentido, resulta de interés plantear que el actual estilo de vida que tienen las personas de la tercera edad es

de hecho menos activo que lo que requieren las demandas actuales de este sector.7 En algunos de estos casos, lo anterior tiene que ver con el cambio en la institucionalidad de las pensiones.

209o

corresponden es exigirlos ydemandarlos, esto tiene efectosen las industrias. Estos mismost r a b a j a d o r e s s e r á n l o spensionados de mañana. ¿Cuálserá el efecto en la AFP degeneraciones acostumbradas aresolver sus problemas mediantela vía judicial?.En particular en relación con lasprácticas de servicio, es posible quenos encontremos con generacionesque t i enen demandas yexpectativas de servicio más alta ycon mayor asertividad en sudemanda. Lo que actualmente seconsidera un buen servicio nonecesariamente resultará suficienteen el futuro. En particular, cuandoen diversos mercados muchasempresas apuestan a diferenciarsepor el buen servicio, esto implicaun aumento generalizado en lasexigencias sobre éste.En general, nos encontraremosante generaciones con unasprácticas de consumo –y por lotanto de demandas sobrepensiones- diferentes. Por ejemplo,estamos ante generaciones que,de acuerdo a distintos analistas,son menos fieles en relación amarcas, y tienen una mayordisposición a cambiar de producto.En este sentido, las limitaciones entorno a la renta vitalicia (porejemplo que la decisión esirreversible) pueden percibirse másnegativamente por parte degeneraciones acostumbradas alcambio continuo en el mundo delconsumo.Lo anterior, sumado a su mayorimportancia en términos del gastoque controlan (por aumento desus ingresos y el aumento de supeso poblacional) ha hecho que latercera edad haya sido reconocidapor las áreas de marketing y dedesarrollo de productos como unsegmento emergen te derelevancia, observándose así unaproliferación de una oferta de

productos y servicios ad hoc alsegmento y en consideración desus características distintivas. Loanterior es relevante porque latercera edad será un mercado paradistintas industrias que le ofreceránservicios específicos, lo queimpactará en las ofertas de políticapública destinadas a ella (Lindbeck2007 para un argumento másgeneral al respecto).La diversidad del segmento detercera edad, y la crecienteimportancia que adquiere el grupode mayores de 80 años, implicaque las necesidades de consumodel segmento variarán en lasdiversas etapas que son parte deeste segmento.En la fase de ingreso a la terceraedad, una serie de característicasdefine el tipo de consumo quepuede ser de interés para estegrupo. Los adultos mayores tienenmás tiempo, mantienen unacapacidad física más alta y haymenos gastos asociados a comprasde bienes permanentes, dado quelas inversiones fuertes se hacenmayormente durante el período defuerte actividad laboral etc. Muchodel mercado entonces estarádestinado al mantenimiento denecesidades básicas o a satisfacerla necesidad de esparcimiento.

Fuente: Datos INE

Gráfico 8: Proporción de población de tercera y cuarta edad por sexo.Proyección para el año 2050

8 En este sentido, para realizar un análisis de las conductas de consumo de la tercera edad no basta con un análisis

general, sino que requiere ser profundizado con un examen detallado de las diferencias entre grupos de edad.9 La diferencia es más notoria si la calculamos en torno a las edades de jubilación. Un 30% de las mujeres estaría en y

sobre la edad de jubilación femenina (60 años) mientras que un 19% de los hombres estaría en y sobre la edad de

jubilación masculina (65 años).

210o

Posteriormente en la fase de vejeztardía, es presumible que granparte del gasto se destinara al ítemsalud y cuidado. Este último es unmercado de interés considerandoque la nueva estructura familiar,como señalamos con anterioridad,implica la existencia de muchosadultos mayores que viven solos/oen pareja. En el caso extremo deque no tengan hijos o familiares aquien recurrir, las actividades decuidado médico e incluso a ayudapara realizar tareas básicaspersonales o del hogar será unanecesidad latente. De aquí que enalgunos países ya se desarrollenvarios residenciales sólo paraadultos mayores, donde si bienel los pueden mantener suindependencia, están rodeados deuna infraestructura adecuada a susnecesidades, con los servicios deapoyo necesario en la cercanía delhogar8.Tercera edad y género. Un temarelevante en relación a la situaciónde la tercera edad es que siguesiendo feminizada y esta situaciónse perpetúa en las proyeccionesfuturas. En particular, dado quelos grupos de mayor crecimientoson los de mayor edad, una parteimportante de la diferencia secentra en aquellos segmentos. Parael año 2050, como lo muestra elgráfico, el 30% de las mujerestendrá más de 60 años mientrasque la proporción es de 26% parael caso de los hombres9.Lo anterior tiene consecuenciasrelevantes, porque existe mayorriesgo de vulnerabilidad y pobrezapara las mujeres, dado queacceden a menores pensiones oremuneraciones, o que pierde la

protección económica entregadapor el cónyuge cuando este muere.Si bien esto implica que semantengan en el futuro lascondiciones de mercado laboralexistentes ahora, con ingresossistemáticamente inferiores porparte de las mujeres, es de todasformas un tema importante detener en cuenta. Que el segmentoque tenga un mayor crecimientoen la población de tercera edadsea aquel que es más vulnerable,puede actuar como un contrapesoa las tendencias más positivas queh e m o s m e n c i o n a d o c o nanterioridad; y puede implicar lanecesidad de fortalecer las medidasde género que fueron tomadas enla Reforma Previsional.Una tercera edad con mayornivel de educación y mayorinformación. Una de lastendencias generales de lasociedad chilena actual es elaumento del nivel educacional.Hemos experimentado en décadaspasadas un aumento sostenido dela cobertura de educación superior,que en la actualidad es cercano aun 40% (OCDE, 2009). Esto estámuy relacionado con los premiosen salarios a mayores niveleseducacionales que existen ennuestro país, con el resultado quelas personas con estudiossuperiores alcanzan ingresospromedios muy superiores al restode la población. Esto impacta,como veremos más adelante, enel mundo laboral –con una fuerzade trabajo que ingresa mástardíamente y que le otorga unvalor importante a la continuaciónde los estudios (con una mayoroferta de estudios de postgrado).

Considerando que los jóvenes yadultos de hoy, son los adultosmayores del mañana, ya es clarala existencia de una nueva terceraedad, mucho más informada einstruida.Adic ionalmente, s iendo laeducación un proceso máspermanente en el futuro, queintegre la educación formal y lacapacitación, permitirá a losadultos mayores, a actualizarp e r m a n e n t e m e n t e s u sconocimientos, adaptarse a losnuevos requerimientos delmercado laboral, extendiendo susperíodos de actividad y a mantenersus capacidades cognitivas enconstante movimiento.En la actualidad ya es posible veruna oferta de cursos y talleresdirigidos a adultos mayores, sobrevariados temas en cajas decompensación y universidades. Elinterés en adquir i r mayorinformación posiblemente seráuna tendencia relevante, dadoque esto potencia una mayoractividad por parte de este sector:tomar cursos de diferentesactividades posibilita a los adultosmayores a ampliar las actividadesque pueden realizar, tanto detiempo libre como remuneradas(i.e un curso de baile potencia esaactividad).En general, es importante tomaren cuenta lo que implican loscambios de la tercera edad entorno a las tecnologías deinformación y comunicación(Mollenkopf y Wahl, 2002). Pordecirlo de una manera mássencilla, este sector en el futuroestará conformado por nativosdigitales, y su relación en general

211o

con la información, su acceso yproducción, serán diferentes. Porlo pronto, podemos imaginar queesto debiera potenciar en generalla actividad (y capacidad dedemandar) de la tercera edad.Por otra parte, si es que no seproduce otro cambio tecnológicoradical, podrían estar en mejorescondiciones para sentirse (y serv i s t o s ) c o m o p e r s o n a sactualizadas, y no un segmentoque ha sido pasado a llevar porel mundo actual.La imagen de la tercera edad.Otro tema que resulta importantepara analizar la situación de latercera edad es la evolución dela percepción sobre esta etapadel ciclo de vida como tal. Si bienpersiste una mirada más biennegativa de la tercera edad,asociada al deterioro y losproblemas de salud, podemosapreciar algunos cambios de unaimagen más positiva de estaetapa, y en particular de sucalidad de vida del segmento.Estas tendencias debieranfortalecerse a lo largo del tiempo,y expandirse una visión máspositiva de esta edad: con másde un cuarto de la poblaciónperteneciendo a estos grupos, ycon una mayor calidad de vidaen general, una visión solamentenegativa de la vida después delos 60 años debiera entrar enretroceso. La importancia que haadquirido para el consumotambién implica que hay uninterés por parte de las empresaspara incentivar una visión másactiva, que permita a su vezmayores consumos. Una sociedadque en general asume un discurso

contra la discriminación tambiénpuede producir un movimientohacia mejorar la percepción dela tercera edad.En ese sentido, hay fuerzas diversasque van en la misma dirección:promover una visión más positivade esta etapa de la vida. Estaimagen más positiva está asociada,y refuerza, la idea de una terceraedad más activa y con actividadesmás diversas.

Los Cambios en el MercadoLaboral

Una dimensión que resultaindispensable de analizar enrelación a sus posibles impactosen la previsión social es lo queocurre en el mercado laboral. Haydiversos temas relevantes y losabordaremos uno a uno.El ciclo de vida y el mercadolaboral. En primer lugar, se dandiversas transformaciones queafectan al mercado laboral entorno a la ubicación del trabajodentro del ciclo de vida:• Se da una tendencia a disociarla decisión de pensionarse de ladecisión de retirarse del mercadodel trabajo. No es tan sólo queaumente el porcentaje de latercera edad que trabaja, comoya mencionamos, sino que engeneral el porcentaje depensionados que además trabaja,aumenta. En este sentido esimportante destacar que unsegmento importante de quienesjubilan anticipadamente siguetrabajando, y que se puedeentender en ellos una práctica decombinar el ingreso de laspensiones con el ingreso laboral.

En cualquier caso, todo análisisde la situación de las pensionestiene que tomar en cuenta queestamos ante 2 decisiones.diferentes: pensionarse y dejarde trabajar10.

• Además se da una tendenciaa una incorporación más tardíaen el mercado laboral, debido alos mayores niveles de educación.Por otra parte, quienes ingresanmás tempranamente al mercadolaboral lo hacen de manera muyprecaria: la cesantía juvenil esclaramente más alta que en otrosgrupos, y esto ocurre enmúltiples países. En este sentido,podemos ver que laincorporación permanente en elmercado laboral se atrasa engeneral. Ya sea por estudios oque por incorporarsepreviamente es un asuntoprecario. Lo anterior tieneconsecuencias claras en elmundo de la previsión, ya queimplica menos años deacumulación en general, yademás la acumulación inicialrenta por menos tiempo. Ambosfactores afectan la tasa dereemplazo11.

En general lo que se observa esuna transformación del ciclo devida estudio –trabajo – jubilación.Trad ic iona lmente –aunquesiempre es importante recordarque esta tradición no tiene másde 100 años- se pensaba en tresetapas dist intas, cada unacorrespondiendo a una edaddeterminada. No es casual quelo s g rá f i co s de camb io sdemográficos diferenciaran entre

10 En este sentido, los múltiples análisis donde estas decisiones se toman como una sola (la decisión de dejar de trabajar)

resultan insuficientes para entender la situación y dinámicas de las pensiones.11 Por otro lado, dado que los ingresos de quienes deciden entrar a la educación superior son claramente superiores,

esto no implica per se menores pensiones en relación a quienes no continúan sus estudios. Lo que nos lleva a recordar

que la tasa de reemplazo no es el único indicador central para las personas en torno a la previsión.

212o

tres grupos que corresponden alas tres 3 etapas del ciclo de vidaque hemos mencionado12.Pero de esta estructura tan nítidaestamos transitando a unasituación en que las actividadesse traslapan entre sí.La educación se convierte en algopermanente, esto incluye lacapacitación laboral pagada porlas empresas, peropensemos también entodos los cursos, diplomaso post-títulos que sonpagados por las propiaspe r sonas . La a l t avaloración y oferta dealternativas para estudiosde postgrado a las cualesse accede inmediatamenteposterior a la finalizaciónde los estudios depregrado, retardandoaun más el inicio deactividades, o bien luegode un período de trabajo,lo que implica la salidadel mercado laboral porespacios de tiempodef in idos tambiénproducen un traslapeentre ambas etapas. En vez delciclo educación-trabajo o inclusode la combinación educación ytrabajo podemos pasar por ciclosrecurrentes de educación-trabajo-educación-trabajo.Por otro lado, la diferencia trabajo-jubilación se difumina, comoh a b í a m o s m e n c i o n a d oanteriormente. Y además sedifumina la expectativa. Si, comolo menciona el Informe delConsejo Asesor Presidencial para

la Reforma Presidencial, muchaspersonas jubilan anticipadamentepensando en combinar ambostipos de ingresos, la disociaciónpasa de ser un hecho en la vidade las personas a algo que seplanea específicamente.La tendencia anterior nos llevaademás al tema de capacitaciónlaboral en los años previos al

ingreso a la tercera edad. Siinteresa incentivar una vejez másactiva y una continua participaciónlaboral de estos grupos, resultaindispensable incent ivar ypromover la actualización de sushabilidades.Cambio en los tipos de trabajoofrecidos: la estructura laboralactual en Chile claramente no serála estructura laboral del futuro.De partida, se observa que notodos los sectores económicos

tienen la misma capacidad degenerar puestos de trabajo. Sepuede esperar una profundizacióndel aumento del sector servicios.Pero además el hecho de contarcon una fuerza de trabajo máseducada y, en principio, con mayorproductividad, cambiará lostrabajos disponibles (y los tiposde trabajo que las personas están

dispuestas a aceptar).El crecimiento económico,por último, tambiéncambiará los trabajosdemandados en e lmercado laboral. Parad a r u n e j e m p l ocualquiera, un aumentode los ingresos implica,usualmente, un aumentode la demanda porservicios personales(asesores, personal trainer,peluquerías etc.).En general, el aumentode la productividad enciertos sectores produciráun cambio del trabajohacia otros sectores.Del mismo modo quee l aumento de la

productividad agrícola (medidono en ingresos sino en producción)implicó que no fuera necesariotener una proporción importantede la población dedicada a esast a rea s pa r a a segu ra r e labastecimiento de alimentos; lomismo ha ocurrido en otrossectores y pudiera ocurrir en otros:un aumento importante de laproductividad en la industria dela construcción podría implicaruna disminución del número de

12 Del mismo modo, el hecho que la población en edad de trabajar se calcule de 15 a 64 años sólo corresponde a una

convención que nace de este ciclo, y que refleja las edades de estudio obligatorio a la fecha en que fueron realizadas.

En la actualidad, una persona de 16 años que esté trabajando es alguien que no está realizando la actividad que

supuestamente debiera realizar, es alguien que abandonó la escuela, ya que esa es la actividad socialmente esperada

para alguien que tiene la edad de la educación media. Si en el futuro se asume la educación superior como obligatoria

(o esperada), se pensará lo mismo de alguien de 21 años que esté trabajando. La población en edad de trabajar es un

constructo social e histórico.

En general lo que se observaes una transformación del

ciclo de vida estudio–trabajo– jubilación

213o

personas dedicadas a esasactividades a igual número debienes producidos (y un trasladoa otras tareas en la misma área,c o m o d e c o r a c i ó n oterminaciones). En general,podemos es t imar que seproduciría un aumento de lastareas que implican un mayoresfuerzo intelectual y unadisminución del empleo manual.Una parte importante de losefectos que hemos discutidoestán re lac ionados con e laumento del nivel educacionalde la fuerza de trabajo. Lo queimplique este aumento en elmercado laboral depende devarios factores. En la actualidad,y esto es algo válido para lamayoría de las sociedades, amayor nivel educacional, mayoresingresos. En Chile, en particular,el premio de educación superiorse ubica en un rango bastantealto, y superior al de otrassociedades. Si la razón esencialde este premio a la educación sedebe a l aumen to de l aproductividad, como sostiene engeneral la idea del capitalhumano (ver Becker, 1964 Keely,2007), entonces podemos estimarque un aumento de la educaciónde la población debiera tenercomo consecuencia un aumentogeneral del nivel de vida de laspersonas. Si la razón esencial deeste aumento es que uncertificado educacional mayorseñala un nivel relativo dehabilidad (i.e tengo un certificadomás alto, soy más hábil que otraspersonas), como lo sostienendiversas teorías de certificación(Bourdieu y Passeron, 1977,

Bourdieu, 1997)13, entonces unaumento general del niveleducacional tiene como efectocentral una devaluación del valorde ese certificado: si todos tieneneducación secundaria, entoncesel tipo de empleo al que se podíaacceder cuando era escaso resultainalcanzable cuando la educaciónsecundaria es común.Aunque en general ambos efectosexisten, su importancia puededepender del sistema educacionaly del tipo de habilidades queimparta (si produce habilidadesque aumentan la productividad ofunciona centralmente comoproductor de un ranking). Tambiéndepende de la velocidad con laque se adapte el mercado detrabajo a una oferta distinta, enparticular si se da un aumentoabrupto de personas con mayorescertificaciones puede que seproduzca un mismatch entre laoferta y la demanda de trabajo. Sise da un efecto de certificaciónimportante, lo que podría darsedada la evaluación de la calidadde la educación en Chile, entoncesel aumento de la educaciónsuperior tendría como efecto nobuscado el hecho que muchas deestas personas no accedan a lost raba jos que est iman lescorresponderían por su educación.Una sensación generalizada defrustración puede ser el resultadode esa dinámica (hay algunosantecedentes que esto ocurre enFrancia, Tironi y Tironi, 2008). Estoa su vez puede impactar en lasdinámicas del mercado laboral:produciendo mayores niveles decesantía, y en particular de cesantíajuvenil, al negarse los egresados

del sistema educacional a aceptartrabajos que perciben comoi n f e r i o r e s ( o c o m ocorrespondientes a personas conmenor nivel educacional).Si este tipo de procesos aumentade importancia, el aumento delnivel educacional de la fuerzalaboral puede tener efectosnegativos en la densidad decotizaciones. Por otro lado, y paramostrar cómo se imbrican entresi distintas dimensiones sociales,si el proyecto educacional –quees uno de los proyectos centralesde las familias chilenas- no se vecumpl ido, es pos ib le queobse r vemos un e s fue r zoredoblado para su consecución(‘si tal titulo no sirvió, busquemosuno más alto y exclusivo’). Estareorientación e intensificación derecu r so s en e l p royec toeducacional puede redundar enuna disminución de recursos haciaproyectos alternativos –y enparticular, sobre el ahorro para latercera edad. El camino esbozadopuede que resulte improbable,pero nos muestra que dada lacomplejidad de como interactúanlas acciones de las personas y lasd iversas inst i tuc iones nospodemos encontrar siempre conefectos inesperados.Transformaciones en lascondiciones de trabajo. Elmercado laboral chileno en lasú l t i m a s d é c a d a s s e h acaracterizado por un aumento enla movilidad del trabajo, o almenos por una disminución delempleo estable a largo plazo.Podemos suponer que estastendencias se intensificarán en elfuturo próximo.

13 En algunas teorías de certificación, el premio se debe a que el certificado señala la pertenencia al capital cultural

de los grupos dominantes, no necesariamente una mayor habilidad en términos de productividad (a menos que

se interprete habilidad como incluyendo el hecho de responder a las expectativas de comportamiento que los

segmentos de mayores ingresos tienen). En particular, en el texto mantendremos que al menos el certificado señala

un nivel de habilidad relativa en términos de mayor productividad.

entre trabajadores y empleadores(muchas veces sucede con lasubcotización en particular). Enla medida que la informalidadsuele ser más común entrePYMES y una parte importantede la generación de trabajo seconcentra en estas empresas, sepuede esperar una continuadaimpor tanc ia de l mercadoinformal.Durante los últimos años, engenera l e l porcenta je de

independientes se ha mantenidore lat i vamente es tab le , enalrededor de algo más de un 20% de trabajadores en condiciónde independientes. Porcentaje quepodr ía aumentar con lasnormativas de flexibilidad laboraly el incentivo a la creación dePYMES. En particular, dado quela población de la tercera edad

que trabaja tiende a tener unap r o p o r c i ó n m a y o r d eindependientes, este factortambién podría indicar unatendencia a su alza14.Evolución de la fuerza laboralen general. Un tema importanteen relación al mercado laboral y asu intersección con el mundo dela previsión es ¿cuál será laevolución de la fuerza laboraltotal?. Esto porque hay tendenciasque implican un aumento en el

tamaño relativo de lafuerza laboral –comoel aumento de laparticipación laboralfemenina-, pero almismo tiempo hayt e n d e n c i a s q u ep r o d u c e n u ndescenso de dichaf u e r z a l a b o r a l–aumento de la edadde incorporación almercado laboral y ely a m e n c i o n a d oaumento de la terceraedad.En relación a laincorporación de lasmujeres al trabajo latendencia en losúltimos años es a ir enaumento. El nivelactual de participación

femenina en Chile es bajo, encomparación en particular con loque sucede en América Latina, porlo que existe un espacio para uncrecimiento importante en lassiguientes décadas.El mayor nivel educacional de lamujer –y el mayor ingreso eneducación superior-, que vuelvemás atractivo el hecho de trabajar

En particular, podemos notar unamayor rotación laboral productode tendencias tanto desde lostrabajadores como desde losempleadores. Una fuerza laboralque busca mejores condiciones ymayor empleabilidad, y que tieneuna menor disposición demantener un mismo trabajodurante toda su vida laboral. Porotro lado, empleadores reacios aempleos de larga duración quepueden ser especialmente costososy a disminuir laf lex ib i l idad paraadaptarse a mercadoscambiantes. En últimainstancia, la existenciade mercados másdinámicos tiende aimpedir relacioneslaborales estables:cuando se crean y sedestruyen empresasde manera continua–no estará de másrecordar que en elcaso de EE.UU variasde las empresas demayor capitalizaciónen la actualidad noexistían hace 20 años- es difícil mantenerempleos con granestabilidad.P o r o t ro l a d o ,tenemos el mercado informal deltrabajo (entendiendo comoinformal toda relación laboralque está fuera de la regulaciónestatal) y la escasa capacidad delos organismos gubernamentalespara relacionarse con ese mundo.Es importante mencionar a esterespecto que en varios casos lainformalidad es consensuada

La visión de que latercera edad es

necesariamente un'pasivo' para los países yque el envejecimiento de

la población esinherentemente un

problema, depende delsupuesto que estamos

ante personas incapacesde participar en los

procesos productivos214

o

14 En países desarrollados, en particular Inglaterra, se ha experimentado un aumento del trabajo independiente. En

parte, esto no ha ocurrido en Chile debido a que existe una tendencia a que a mayor nivel de desarrollo sea menor el

porcentaje de trabajadores independientes y por lo tanto, las fuerzas que incentivan un mayor trabajo independiente

se han visto cubiertas por esta tendencia y se hubiera alcanzado un equilibrio entre dos tendencias distintas. Pero si la

tendencia a mayores incentivos para el trabajo independiente se refuerza, se podría quebrar este equilibrio.

vida de la familia (Cecchini y Uthoff,2007).En relación al aumento de laparticipación de la tercera edad,que ya hemos mencionado,procederemos a realizar un análisismás detallado.Una de las primeras preguntas quese plantean en torno a estastendencias es si estamos hablandode una continuación obligada,debido a la insuficiencia de otrosrecursos, o a una continuacióndeseada, debido al atractivo decontinuar recibiendo ingresos (porejemplo Vodopivec y Arunatilake,2008). Si bien a veces es difícildiferenciar entre ambos elementos:la insuficiencia de recursos depende,si exceptuamos la consecución denecesidades básicas para reproducirla vida de las personas, del nivel devida que éstas deciden y deseantener; por lo que en principio inclusoel caso obligado tiene elementosde deseo incluidos y la distinciónno es tan clara como pudieraparecer a primera vista15.

y aumenta el costo de no trabajares parte de los factores que produceun mayor ingreso. Los cambios enla situación familiar, con unaumento significativo del númerode mujeres jefes de hogar, que lasobliga a proveer y satisfacer lasnecesidades de sus hijos es tambiénun factor relevante.Los datos del INE muestran conclaridad este aumento en la jefaturafemenina del hogar.La disminución de la tasa defecundidad también facilita laincorporación y mantención de lasmujeres en el mundo laboral.Aumenta el número de mujeresque no requiere salir de la fuerzalaboral para dedicarse a cuidarhijos, o al menos disminuye eltiempo requerido fuera de la fuerzalaboral (o con una dedicaciónparcial).Un factor que es tambiénimportante, y que puede ser crucialademás para entender el aumentode la visión positiva sobre lasmujeres que trabajan, es la utilidadde contar con un segundo ingresopara solventar los gastos de loshogares. Es sabido que un factormuy importante para la superaciónde la pobreza es la incorporaciónde la mujer al trabajo; e incluso enfamilias que no viven en pobreza,la incorporación de un segundoingreso aparece como una víamucho más efectiva de aumentarel ingreso familiar –y el estándar de

215o

15 El uso de la distinción y la preocupación en sí depende de la imagen de ciclo de vida que tenemos.

Si la condición de empleo ‘deseado’ es una en que trabajar no resulta necesario –incluso sin trabajar las personas podrían

alcanzar un nivel de vida que ellas encontraran adecuado-, por lo que el trabajo es visto subjetivamente como un medio

para ir más allá de ese nivel de vida o para obtener auto realización; entonces cabría mencionar que el trabajo sería

obligado para la mayor parte de los trabajadores adultos –que requieren trabajar para obtener ingresos en sus hogares.

La distinción no nos parece relevante para estos trabajadores, de quienes asumimos que les corresponde trabajar (y el

problema es cuando no trabajan).

Sólo sería relevante para los trabajadores de la tercera edad porque asumimos el supuesto que ellos están viviendo una

etapa de su vida en la que no correspondería trabajar, y por lo tanto el motivo por el cual trabajan es relevante. En otras

palabras, la utilidad de la distinción depende que asumimos una imagen de ciclo de vida bajo la cual hay una etapa en

la que las personas no debieran trabajar.

Fuente: Elaboraciónpropia sobre datos INE

216o

Más allá de lo anterior, ¿quéfactores afectan el trabajo de latercera edad?. En diversos paísesse observa que en la medida quelas pensiones aumentan susbeneficios se encuentra unadisminución de la población detercera edad que trabaja, y enparticular esta relación ocurre enAmérica Latina. Algunos estudioshan mos t rado que todadisminución de los beneficios depensiones implica un aumento dela participación laboral. En ciertamedida podemos establecer queen cuanto las personas puedentener un nivel de vida adecuadosin trabajar, eligen hacerlo. Lapreferencia, que ocurre enmúltiples sistemas de pensionesque lo permiten, por jubilaciónanticipada en parte así lodemostraría.Por otra parte, uno puede observarque en cuando se dan mejorescondiciones para que la terceraedad trabaje lo sigue haciendo. Enel caso particular chileno, se hamostrado que algunas condicionesdel sistema –el hecho que laspersonas de tercera edad no estánobligadas a cotizar, y de hechopara quienes adoptan renta vitaliciano tiene mucho sentido- hanhecho que aumente la ofertalaboral de estas personas. Laremoción de barreras contra eltrabajo de este sector tiene estetipo de afecto.En cualquier caso, en general si sequiere analizar la situación del trabajode la tercera edad, es importantetomar en cuenta que tienen bajosniveles de cesantía. Esto se debe,fundamentalmente, a que quienesbuscan trabajo en esta etapa de lavida y no lo encuentran, tienden asalir de la fuerza de trabajo, másque a continuar cesantes. En estesentido, una baja cifra de cesantíapuede esconder, de todas formas,a un conjunto de personas de latercera edad que desee trabajar.

En torno a la capacidad yempleabilidad de este sector resultaimportante hacer notar que lacapacidad de las personas paracontinuar en el mercado laboral, serelaciona con las actividades quedesempeñe, y así acciones queimplican más esfuerzo en términosfísicos serán menos factibles en latercera edad, que las profesionesmás ligadas a la actividad intelectual.Sin embargo, también hay quetomar en cuenta que hay diferenciasen torno a la edad en relación a laactividad intelectual. Existencapacidades intelectuales quedecrecen con la edad, mientras otrasse mantienen de mejor forma. Elhecho que se de un traslado haciauna matriz ocupacional menosmanual no implica, per sé, que estéadaptada a las capacidades de latercera edad.Se debe reconocer que en laactualidad, no hay un interésmarcado por mantener a estaspersonas en el mercado, comosigno visible de esto vemos lasdificultades que tienen paraencontrar empleo quienes porcualquier motivos se encuentrancesantes luego de los 45 años. Estasituación, debiera cambiarconsiderando las variacionesdemográficas, dada la disminuciónde jóvenes, y si no se producengrandes variaciones en la formade producir, llegará un momentoen que la tercera edad seránecesaria para complementar lamasa crítica de población activarequerida, para el mantenimientode la estabilidad de la economía ylos niveles de crecimiento del país,e incluso para la mantención delestándar de vida de las propiaspersonas de tercera edad. En estacircunstancia su mantenimientoen la actividad, debiera serpropiciado por los empleadoresque adaptaran las condiciones delempleo a este segmento,orientados a aumentar la vida útil,

Algunos estudioshan mostradoque todadisminución delos beneficios depensionesimplica unaumento de laparticipaciónlaboral.

Uno de los aspectos de mayorrelevancia en los cambios de laestructura del hogar es ladisminución en la cantidad demiembros. Una tendenciaclaramente observable en el datorespectivo captado en los tres últimoscensos de población.Lo anterior, sumado al aumento delnúmero de separaciones y divorcios,e hijos nacidos fuera del vínculo delmatrimonio, se refleja en lossiguientes cambios estructurales enlos hogares.

• Un aumento significativo de loshogares unipersonales, que comoya mencionamos está altamenteasociada a la tercera edad.

• Los cambios estructurales, dancomo resultados familias máspequeñas, a lo que podemos sumaruna proporción de personas sin hijosque tienen repercusiones en los

temas relativos a la seguridad social.La familia durante la historia, y enparticular en América Latina (CEPAL2008) ha tenido un papel relevanteen el cuidado de los adultos mayores.Hoy son muchos los ancianos queviven dentro de hogares extendidos,mantenidos y cuidados por sus hijoso familiares más jóvenes. En estecontexto, esta nueva estructurafamiliar más pequeña puedeaumentar la desprotección en lavejez, quitando la subvención que

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y aprovechar de mejor forma suhabilidad y experiencia.La visión de que la tercera edad esnecesariamente un ‘pasivo’ para lospaíses y que el envejecimiento de lapoblación es inherentemente unproblema, depende del supuestoque estamos ante personasincapaces de participar en losprocesos productivos. Pero elaumento de las condiciones de viday de salud del grupo hacen estesupues to cada vez másproblemático, y parte de losproblemas de empleabilidad de laspersonas de mayor edad se debena efectos de ese mismo supuesto.No participan del mundo laboralporque se estima que tienen unamenor capacidad para los empleosdel mundo actual; lo que se debe auna baja inversión para capacitarseen ellos; lo que a su vez se debe aque no hay incentivos paraentregarles las capacidadesrequeridas a personas que seretirarán del mundo laboral.

Los Cambios en la VidaFamiliar

Una última tendencia social quenos interesa analizar es lo quesucede con las familias, y en lastransformaciones esperables en lasredes de apoyo de las personasque en Chile están centradasfundamentalmente en sus redesde apoyo familiares.En primer lugar podemos daralgunos datos básicos para entenderla evolución familiar. Para mostrarestos datos nos centraremosfundamentalmente en la situaciónde los hogares, como el conceptocensal más adecuado para nuestrosfines. Según los resultados Censalesel hogar depende de lasdisposiciones, individuales ogrupales, que tienen las personaspara abastecerse de alimentacióny otros aspectos de importanciapara la subsistencia (INE: 2002).

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosCensales INE

Fuente: Elaboraciónpropia en base a datosCensales INE

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se ha hecho del cuidado de losadultos mayores y traspasando asíesta responsabilidad a las institucionesgubernamentales ligadas a laprotección de este segmento

En particular, podemos establecerque las redes de apoyo familiarexperimentarán las siguientestransformaciones:

• Los últimos censos han mostradoun aumento del número de personasque viven solas. Una parteimportante de ellas (alrededor deun 40% de acuerdo al Censo del2002) corresponde a personas de60 años o más. Esto implica quepodemos esperar un aumento delas personas de la tercera edad quevivan sin familiares. Lo anterior esrelevante porque afecta lascondiciones que permiten a lasfamilias apoyar a la tercera edad.Mientras en la actualidad parte deeste apoyo se da en cierta medidaautomáticamente –por el hecho devivir con ellos-, en el futurodependería en mayor medida detransferencias explícitas de ingresos.

• En el futuro las familias seránmenos numerosas. Una señal de loanterior es la disminución de laspersonas por hogar que yamencionamos, pero el fenómenova más allá. La disminución de lafecundidad implica la existencia demenos hermanos, y luego de menosnietos, menos primos, menos tíosetc., en general de una parentelade menor número. Esto implica queel número de familiares que puedeapoyar a una persona (o que requierede apoyo), disminuye.

• Lo anterior es importante porqueafecta de manera distinta a lasdiferentes generaciones. Porejemplo, la disminución del tamañofamiliar no afecta mucho a los nietos–que siguen teniendo el mismonúmero de abuelos que puedentransferir recursos hacia ellos. Peropara la tercera edad implica uncambio, porque significa la existenciade menos personas de generacionesmás recientes que los puedan apoyar.Al mismo tiempo, desde el puntode vista de estas generaciones, haymenos pares bajo los cuales distribuirel apoyo. En cierto sentido, si bienla transferencia de recursos hacia ladescendencia no se ve muy afectada,y la disminución del tamaño familiarpuede redundar en un aumentoimportante del monto de recursospor persona, la transferencia de éstoshacia la ascendencia se vuelve máscomplejo.De hecho, podemos esperar quelos apoyos familiares se transformeny acentúen la importancia de ladirección descendente. En otroscontextos, es el caso inglés (Miller,1998), la disminución del númerode hijos ha implicado un aumentode la importancia de ellos, dondese centra la devoción familiar. Larelación padre-hijo, y en particularmadre-hijo, es la única que mantieneincondicionalidad, y una forma demostrar esa incondicionalidad es, através de la transferencia derecursos.Este cambio se conecta con otratransformación relevante que yahemos mencionado anteriormente.El aumento del estándar de vida yla posibilidad de crecimiento delpatrimonio, puede redundar en que

la tercera edad se transforme en elsegmento de mayor riqueza de lapoblación (Frick y Headey, 2009,muestran la importancia de analizartanto los ingresos como la riqueza-wealth- para analizar los estándaresde vida en la tercera edad). Esto esalgo que ya sucede en algunos paísesdesarrollados –como en EE.UU o enel Reino Unido. Si esto sucede, lasexpectativas sobre la dirección de latransferencia de recursos cambian,y en vez de otras generacionesapoyando a este sector puedeempezar a crearse la expectativacontraria. La situación de paísescomo España o Italia, conporcentajes importantes de adultosjóvenes (incluso de 30 años) viviendocon sus padres i lustra lasposibilidades de dicha tendencia.Esto afecta a los sistemas depensiones. Por un lado, puede quelos recursos destinados a la terceraedad sean recibidos por otrasgeneraciones. En última instancia,por así decirlo, los principalesbeneficiarios de la ReformaPrevisional sean los nietos. Por otrolado, si la preocupación tradicionalde los sistemas de pensiones ha sidodisminuir la dependencia de lospensionados en torno a sus familias,nos podemos encontrar con unasituación inversa –que de hecho, esrelativamente tradicional: la continuadependencia de diversas personasde sus parientes de tercera edad16.Lo anterior nos lleva a la posibilidadde generación de conflictosintergeneracionales con respecto alos recursos. En sociedades dondela transferencia de recursos es desdela generación de mayor edad, lapresencia de conflictos entre

16 Una de las discusiones, relativamente perenne, sobre pensiones es que un efecto indeseado de ellas es que, debilita

las relaciones familiares y el apoyo familiar. Al permitir acceso a recursos que no dependen de las familias, se debilitaría

el impulso a generar relaciones familiares altruistas, y las familias tenderían a separarse (Becker, 1996). En cierta medida,

eso es un efecto ‘deseado’: la situación inicial de dependencia es la que se vislumbra que afecta negativamente las

relaciones familiares, al introducir todas las posibilidades de amenazas y de humillación. Es de hecho un elemento

explícitamente mencionado por Bismarck en su mensaje inicial al crear sistemas de seguridad social (Sim, 2004).

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hermanos, o de conflictos entrehijos y padres para asegurar esosbienes, es común. En el casonorteamericano, algunas de lascríticas hacia la Seguridad Social sep lantean en términos degeneraciones, que los grupos queactualmente imponen seránperdedores en el sistema (norecuperarán las imposiciones querealizan en el sistema). En cualquiercaso, las transformaciones en laconstitución de redes de apoyocambiarán las posibilidades deconflictos en las familias.Un tema de interés en relación a laestructura familiar, que no hemosmencionado hasta ahora, se refierea la distribución etárea interna delas familias.En primer lugar, a partir del lapostergación de la edad delmatrimonio o las uniones de hecho,y la consiguiente postergación enla llegada de los hijos, hay unaumento de la brecha generacionalentre padres y niños, contexto enel cual es factible hipotetizar unaumento de la cantidad de familiascon hijos en edad escolar y/ouniversitaria y padres adultosmayores (con 60 años o más). Dadoel aumento del gasto educacionalen esta etapa, y la centralidad dela educación en los proyectosfamiliares, esto produce una fuertetensión en los ingresos familiares.Y en segundo lugar, a raíz de lamayor longevidad de las personastambién será factible encontrarfamilias donde residen padres ehijos con edades sobre los 60 años.En este caso, las posibilidades deresolver problemas mediante latransferencia de recursos entregeneraciones se ve seriamentelimitada.En ambos escenarios, el sustentoeconómico se volverá complejo, noexistiendo el subsidio de poblacióneconómicamente activa, al menosen el sentido más estricto de ladefinición.

Los adultos mayores tendrán así unanecesidad más importante de seguirtrabajando una vez cumplida la edadde jubilación.

Las tendencias de cambio enlas Políticas de Previsión Social

El análisis anterior que hemosd e s a r ro l l a d o s e r e f i e r efundamentalmente a tendenciassociales que pueden afectar a laspensiones. Una última tendenciarelevante es lo que ocurre en elmundo de la discusión sobre políticaspúblicas y, en particular, sobreprevisión social. Este es el últimoelemento del contexto social quenos parece relevante analizar, porquenos muestra los límites de lasacciones posibles: no toda acciónque se puede tomar para dar cuentade l a s t r an s fo rmac ionesmencionadas anteriormente tieneigual posibilidad de ser realizada. Unanálisis de las tendencias de cambio,y en particular de las tendencias quepermiten implementar reformas,resulta relevante (para un examende las condiciones políticas quepermiten reformas, ver Bonoli, 2000,Thompson, 2009).Hay varias tendencias que nosparecen importantes de reseñar alanalizar esfuerzos de reformaprevisional reciente en diversos paísesdesarrollados:

• La primera es que en las reformas(particularmente en países europeos)de principios de la primera décadadel siglo XXI estuvieroncaracterizadas por la incorporaciónde elementos de capitalización comocomplemento a sistemas de reparto–más que su reemplazo. En variosde los países, esto tiene que ver conel problema de la doble contribución.Generar un sistema de capitalizaciónimplicaría para las generaciones detrabajadores actuales producircontribuciones para los pensionadosactuales –que de otra forma

quedarían sin pensiones- y producircontribuciones para generar suspropios fondos. Uno de los sistemasque más incorporó una lógica decapitalización fue la reforma suecadonde se crearon ‘cuentasindividuales nocionales’: aunque elfuncionamiento sigue siendo entérminos de reparto –en parte porlas razones dadas anteriormente-,lo que las personas recibendependerá de los montos quecotizaron en el sistema más una tasade interés imputada (Anderson,2005). La tendencia a laincorporación de estos elementosha sido común a diversos tipos deregímenes de bienestar, si se usa laterminología de Esping-Andersen(1990), tanto universalistas (Suecia),como corporativos (Alemania) oliberales. También ha ocurrido através de diversos tipos de sistemasde pensiones de reparto, tantoBismarckianos –basados en sistemasde pensiones diferenciados por losingresos del trabajo de las personas,que intentan mantener el nivel devida llevado por las personas- oBeveridgianos –basados en sistemasde pensiones universales más bajas,cuyo objetivo es eliminar la pobrezaen la vejez. De hecho, ha sido ensistemas Bismarckianos-ligeros(EE.UU o Canadá), dondeusualmente la tasa de reemplazogarantizada por la seguridad sociales más bien baja, y el sistema esfuertemente complementado porotros tipos de pensiones, donde hanexistido menores presiones para laincorporación de un sistema decapitalización (Bonoli y Shinkawa,2005).

• La segunda es que un elementoimportante en este proceso fueque las medidas internas de lossistemas de reemplazo estabanllegando a sus límites. En particular,en el caso de las reformas alemanasuno de los criterios básicos fuelimitar el aumento de la tasa de

cotización. Sin otras reformas, elsistema requería un aumento deesta tasa, y se percibía que para larecuperación de la economíaalemana era imprescindible noaumentar los costos del trabajo(que comparativamente eran altos).Por lo tanto, era imprescindiblecrear condiciones alternativas(Börsch-Supan y Willke, 2005). Enel caso de las reformas en Suecia,el sistema previo estaba basadoen la confluencia de una alta tasade crecimiento y de un muy bajodesempleo, la falla en ambascondiciones generó problemas enel sistema (Anderson, 2005). Loque nos demuestran ambos cosases que no es solamente el temadel aumento de la población detercera edad la que generapresiones por la reforma depensiones, sino una serie decambios en otras dimensiones.

• La tercera tendencia que nosinteresa destacar es que, de hecho,en las reformas de pensiones lapreocupación central ha sido elfinanciamiento de estos sistemas ycomo lograr que éstos no produzcanaltos costos al resto de la economía(para un análisis de estos procesosen los sistemas de bienestar engeneral, ver Huber and Stephens,2005). La preocupación esencial noha estado en el nivel de laspensiones. En muchas de lasreformas se ha procedido a limitarbeneficios –bajando la tasa dereemplazo que el sistema promete.En casos donde el tema del nivel depensiones ha sido relevante, la

pregunta ha sido cómo lograr elsaneamiento financiero del sistemasin desmejorar los resultados en laspensiones. La reforma alemana esun caso claro a este respecto: loscambios en el sistema de reparto,para lograr un sistema sin problemasde financiamiento, implicaron unadisminución importante en la tasade reemplazo prometida. Para cubriresta diferencia es que se introdujoun pilar de capitalización individual,que debiera cubrir la diferencia. Eneste sentido, el que la ReformaPrevisional del 2008 estuvieracentrada en mejorar las condicionesde las pensiones es una situaciónrelativamente anómala en relacióna reformas recientes17.

• Una cuarta tendencia de interéses que en diversos países –Suecia yJapón- se han incorporadoelementos automáticos en torno alos parámetros del sistema, comopor ejemplo la tasa decotización(Lindh y Lundberg, 2007;Anderson, 2005; Shinkawa, 2005).Esto debido a las dificultades deintroducir cambios de maneraregular en el sistema de pensionespara su ajuste a nuevas condicionessin que, al mismo tiempo, decrezcala confianza en el sistema (esta fueuna consideración particularmenterelevante en el caso japonés,Sakamoto 2008). Existen propuestaspara aumentar automáticamente laedad de jubilación, manteniendo laproporción de vida adulta (Hill,2006). Del mismo modo, haytambién una tendencia a introducirlos cambios de manera gradual, y

sin afectar a los pensionados actuales–para posibilitar la implementaciónde reformas. Por ejemplo, losaumentos en la edad de jubilaciónen el Reino Unido se trasladan haciael futuro, sin afectar a lostrabajadores y pensionados en laactualidad.

Además de las tendencias en lospropios sistemas de pensiones18,es importante también mencionarlas tendencias que ocurren entorno a la discusión de políticaspúblicas en general. Por ejemplo,recientemente el tema de lacohesión social ha adquirido ciertarelevancia en el debate de políticasen América Latina –la CEPALha estado insistentementepromoviendo el concepto y eldebate se ha ampliado a otrosactores. Bajo esta preocupación,los sistemas de pensiones (engeneral de bienestar) ocupan unafunción esencial para garantizar lacohesión de las sociedades y laausencia de conflicto, y enparticular de cómo lograr que ladesigualdad social no rompa conla cohesión, unidad y orden de lassociedades (Titelman et al, 2000;Marcel y Rivera, 2008). Laincorporación de un pilar solidarioen el sistema chileno, y demejoramiento en términos delbenef ic io y de su mayoruniversalización y sistematizaciónde los aportes estatales no-contributivos, está en consonanciacon este tipo de discusión. En lamedida que conceptos de estecariz adquieran mayor importancia

220o

17 Es plausible señalar que la transformación a un sistema de capitalización individual es lo que permite esta orientación,

y que un sistema de reparto hubiera implicado una discusión más similar a la ocurrida en países de Europa Occidental.18 Es importante hacer notar que, dada la naturaleza relativamente reciente de los sistemas de capitalización, resulta

más difícil establecer tendencias al respecto. Sin embargo, el desarrollo de presiones para volver a un sistema de reparto,

siguiendo las líneas de la situación argentina el año 2009, no debieran despreciarse. Independiente de la opinión sobre

este cambio, no sería recomendable no tener en cuenta la posibilidad de una reacción negativa general frente a estos

sistemas. Como ya observamos anteriormente, un cambio de capitalización a reparto caracterizó a varios sistemas de

seguridad europeos a mediados del siglo XX.

en e l debate, e l t ipo deconsideraciones usadas paraevaluar los sistemas de pensionesserán modificados también.En este sentido, lo que nos pareceimportante de recalcar es que elsistema de pensiones se ve tambiénafectado por la discusión pública ypolítica de una sociedad. Las medidasque se proponen, y los criterios quese usan para defenderlas y criticarlas,también dependen de uncontexto social y políticopa r t i cu l a r : s i empredependen de aquellas cosasde las que la sociedad estápreocupada y le interesan.

2.3 Elementos decontexto paraentender lasituación de laprevisión en Chile.

Además de las tendenciassociales y políticas quehemos mencionado, hay almenos otros dos elementosde contexto que puedenafectar el funcionamientodel sistema de pensiones. Dadoque en estos dos factores nohay elementos que permitanconcluyentemente establecer unatendencia de transformación, losanalizaremos separadamente delas tendencias anteriormentemencionadas.

La legitimidad del sistemacontributivo

El primer elemento que nosinteresa discutir es el relativo a lalegitimidad del sistema contributivoen nuestro país. Esto porque, apesar en general de su aceptación

por parte de los grupos decisoresde políticas públicas19, presentadebilidades de credibilidad ante lapoblación –que se han vistofortalecidas en la actual coyuntura.La EPS muestra que una proporciónimportante de las personas nocotizaría si no se viera obligado aello. Sabemos que el grupo quepuede elegir cotizar o no (losindependientes) en su gran

mayoría no lo hace. Lo anterior nodeja de ser interesante, porque laparticipación de este grupo eninstrumentos de ahorro resultabastante superior a su participaciónen el sistema previsional. El estudioLatinobarómetro 2008 mostró unaamplia mayoría de la población,mayor al promedio en AméricaLatina, que prefiere un sistemaadministrado estata lmente(Latinobarómetro, 2008).. Tambiénpodemos recordar que, en elinforme del Consejo AsesorPresidencial (2006), una parteimportante de las presentacionesde organizaciones de la sociedad

civil fueron bastante más críticasque las presentaciones desegmentos más técnicos. Estudioscualitativos han mostrado tambiénla existencia de prevencionesimportantes por parte de laspersonas sobre el sistema.En ese sentido, podemos plantearque entre la población, ciudadanosy clientes del sistema, existe –almenos- una duda generalizada

sobre éste.Esto se traduce por unaparte en demandaspara la modificación delsistema. La demandade AFP estatal seanaliza mejor comou n s í n t o m a d edesconfianza hacia elsistema, como unademanda de contar conun actor en el que seconfía más que en lasAFP. Esto implica,de hecho, que laargumentación queuna AFP e s t a t a lno resulta necesaria,dado que no produce

mejores resultados sustantivos(mejor rentabilidad o menorescostos), no afecta la razón real porla que las personas desean unaAFP estatal. El problema no es unproblema de resultados. En estesentido, si lo anterior es correcto,entonces es necesario revisar quétipo de medidas podrían ser lasmás eficientes para mejorar laconfianza hacia él.Pero de forma más importante,lo anter ior se traduce encomportamientos: en, por ejemplo,una mayor disposición a subcotizaro a permanecer en el empleoinformal. A los incentivos generales

221o

19 Con la excepción del CENDA, el consenso entre analistas y decisores –como lo muestra la discusión en el Consejo

Asesor Presidencial, fue a fortalecer el sistema de capitalización individual y no a su reemplazo. Esto incluso cuando la

discusión previa, y en particular a la discusión en la campaña del 2005, fue mucho más crítica sobre el funcionamiento

del sistema.

El sistema de pensiones seve afectado por la discusiónpública y política de una

sociedad. Las medidas quese proponen, y los criterios

que se usan paradefenderlas y criticarlas,

también dependen de uncontexto social y político

particular.

pregunta central es ¿qué podemosesperar como resultado de losesfuerzos de educación previsionalrealizados actualmente? ; ¿quésucede con la educación previsionaldentro del currículo escolar?;¿Cuáles serían sus efectos en elsistema previsional? .Uno puede plantear la existenciade diversas posibilidades, y sólopara ilustrar esto, presentamos dosde ellas:

• Escenario I (negativo): Laeducación previsional sólo resultaeficiente en relación a los beneficiosdel pilar solidario y no en torno alsistema previsional completo. Estopuede tener efectos indeseadoscomo una disminución delincentivo a cotizar (‘de todasformas cuenta con al menos 75

mil pesos así que mi cotización nova a tener un efecto importante’).

• Escenario II (positivo): Laeducación previsional para que laspersonas aumenten su densidadde cotización. Esto no requiere quelas personas comprendanclaramente como funciona todoel sistema, sino lo suficiente comopara ingresar a éste o incentivarsu participación en él. De hecho,un resultado positivo sería

simplemente la disminución deciertas conductas negativas, comola subcotización.

2.4 Escenarios deCambios Fundamentales

Las tendencias y contextosdiscutidos anteriormente se basanen la idea de que el futuro serácomo el presente: las mismastendencias pero más desarrolladasy fuertes. Sin embargo, como loplanteáramos al inicio lo único quesabemos con certeza del futuro esque no lo conocemos. Laextrapolación de tendenciaspresentes puede parecer la formasegura de hacer proyecciones, perosabemos que en general el futurocasi nunca es una simpleextrapolación del presente.

Debido a esta posibilidadsiempre v igente decambios discontinuos enlas sociedades, es quepre sen tamos –muybrevemente- algunosescenarios que podríancambiar radicalmente lasituación previsional ysocial en general. Si bienninguno de ellos esindividualmente muyprobable, y es probableque ninguno de ellosexista, la posibilidad queal menos uno de ellosefectivamente suceda noes despreciable.

Es, en todo caso, la parte másespeculativa del documento.

Salto en Esperanza de Viday Salud

La primera tendencia que podríacambiar radicalmente el escenariode la previsión es la que dice relacióncon un salto importante en loreferente a medicina y por lo tanto,a condiciones de vida y longevidad.La investigación genética, la

de mayor ingreso líquido se sumael incentivo de no ahorrar en unsistema que produce desconfianza.La meta de lograr una mayordensidad de cotizaciones se veafectada negativamente si es quelas personas no confían el sistema.Lo anterior se pude fortalecer si serepite un desempeño negativoimportante en los próximos años,que fortalecería las dudasproducidas por la coyuntura delaño 2008. En general es importanterecordar que los seres humanos seven más afectados y se preocupanmás por una pérdida que por unaganancia de monto similar.

La Educación previsional

Otro tema que resulta de interéses lo que sucede con la educaciónprevisional. Una de lascaracterísticas del sistemaprevisional chileno es unaalta complejidad, que seune a una poblaciónque t iene un a l todesconocimiento de él(sobre la relación entreeducación previsional yeducación financiera verartículo ExperienciasI n t e r nac iona l e s deEducación Financiera yPrevisional en esta mismarevista). Nuevamente, loque sucede con laeducación previsionalafecta las decisiones quepueden tomar las personas en elsistema previsional, y su relacióncon él. En cierta medida, losprob lemas de leg i t imidadmencionados anteriormente, y susefectos en comportamiento,tienen parte importante de su raízen esta falta de educaciónprevisional y en sus efectos.Es por ello que el tema de laeducación previsional representauno de los esfuerzos importantesde la Reforma Previsional. La

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La primera tendencia quepodría cambiar radicalmenteel escenario de la previsiónes la que dice relación conun salto importante en loreferente a medicina y porlo tanto, a condiciones de

vida y longevidad.

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preocupación reciente, y elcrecimiento acelerado en elconocimiento (y en la inversión) sobregerontología podrían implicaravances sustantivos en la esperanzade vida. Pasando a escenarios inclusomás improbables podemos pensaren la idea de rejuvenecimientocontinuo de las personas.Aunque escenarios futuros degrandes avances médicos existendesde hace muchos años, y comoen muchos casos hay una larga listade predicciones no cumplidas, elsalto en el conocimiento sobre elgenoma humano, un avance querecordemos ya existe, puede traerconsecuencias importantes en esteámbito.En este sentido, es relevante recordarque existe un espacio considerablepara el aumento de la esperanza devida. La vida máxima (maximum lifespan) en el ser humano es dealrededor de120 años, aunquealgunos autores, Wilmoth porejemplo han sostenido la vidamáxima no es una constante sinoque de hecho ha ido en aumento(Wilmoth y Robine, 2003), y por lotanto un salto cualitativo en lamedicina podría implicar unacercamiento importante a esascifras. Más aún, un salto cualitativoimportante implica no sólo un fuerteaumento en la esperanza de vida,sino además un aumento importanteen la calidad de ésta de los añosganados. Si el escenario aparececomo poco creíble, es importantehacer notar que esperanzas de vidasuperiores a los 80 años, con unaalta calidad de vida en la terceraedad –que representan el escenariopresente- también deben haberparecido muy improbables en 1910.

Una esperanza de vida de 120 añospara el 2050, si bien es unescenario algo extremo, requeriríade rediseñar todos los sistemas depensiones. La edad de jubilaciónclaramente no puede ubicarse enla mitad de la vida de laspersonas20.

Salto en Capacidades deRobótica y de Computación.

Un segundo proceso que podríaimplicar una ruptura en lossistemas sociales, y por ende enla previsión, es un salto importanteen las capacidades y productividadde robots y en general de lacomputación, que podría implicarun cambio en los sistemas deproducción tan importante comolo que implicó la revoluciónindustrial. De hecho, en laactualidad tenemos robots querealizan experimentos y semovilizan por Marte durante tresaños (Spirit y Opportunity) UAVque hacen innecesarios avionesde caza tanto para reconocimientocomo para ataque (reproduciendoel movimiento que la aviaciónrealizó al inicio de la PrimeraGuerra Mundial) y computadoresque pueden deducir las leyes dela física (un equipo de Cornellrecientemente indujo las leyes demovimiento de Newton y las delpéndulo en un computador alalimentarlo con datos al respecto,Steele 2009). En los casosmencionados los robots ycomputadores todavía no sonautónomos –control remoto porparte de seres humanos y losalgoritmos son diseñados por sereshumanos- pero el aumento de

capacidades que implican esrelevante. En general, si bien laconstrucción de una IA realsiempre es más complicada de loque parece –y las prediccionesque están al alcance de la manoya han resultado equivocadas- ypor lo tanto la generación demáquinas que puedan producirmáquinas (software que puedaproducir software) no parece estaral alcance en un futuro previsible,a pesar de las imágenes de unasingularidad tecnológica como lasde Kurzweil (2005); la posibilidadde una introducción masiva deeste tipo de herramienta y suimpacto en el mundo del trabajono puede eliminarse. En particular,porque en este proceso lacapacidad de estas tecnologíaspara reemplazar el trabajointelectual cada día es mayor.Es importante tomar en cuentaque implica lo anterior. De hecho,sabemos que la introducción derobots de manera masiva enindustrias como la automotriz noha implicado la desaparición deobreros en dichas fábricas, delmismo modo que el aumento dela productividad y mecanizaciónagrícola no ha implicado ladesaparición de los trabajadoresagrícolas: pero en ambos casosimplica el cambio en la estructuradel trabajo.Sin embargo, los escenarios de‘sociedad sin trabajo’, o de trabajocívico a la Beck (2000) no dejande tener alguna plausibilidad. Engeneral, con los aumentos deproductividad en un sector losseres humanos han dirigido sutrabajo a sectores con menorproductividad (donde se requiere

20 Los efectos de los cambios en las ciencias biológicas no se reducen a lo anterior. Si la tecnología de clonación se

desarrolla efectivamente, y se producen clones humanos, su efecto en las pensiones sería importante: ¿se consideraría

cada clon como una persona distinta? , ¿todos aportando a una sola cuenta?, ¿todos compartiendo una sola cuenta

de capitalización?. El escenario es aún más improbable que el anterior, pero de llegar a ocurrir nuevamente requiere

de nuevas definiciones en las pensiones.

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independientes ha sido una realidaden diversas sociedades. De hecho,la Grecia clásica es un ejemplo deello, y buena parte de la idea deuna cultura contraria al trabajo enrealidad corresponde a una culturacontraria al trabajo asalariado.Identificado con la esclavitud: sólolos esclavos tienen ‘jefes’ (Cohen,1992). Algo similar podríadesarrollarse en una sociedad dondeel trabajo es realizado por robots ysoftware: sólo los robots tienen‘jefes’, no las personas. En estecaso, las dificultades que lossistemas previsionales, y enparticular el chileno tienen pararelacionarse con los productoresindependientes, podría aumentarde manera relevante. De hecho, nosólo del sistema previsional: lacapacidad de estos productorespara no ser detectados por elsistema de impuestos también esrelevante.

Crisis Ecológica y de Energía.

Un tercer escenario que implica uncambio radical en la situación sociales el de una crisis ecológica globalde importancia. Si bien en laactualidad solemos pensar entérminos del calentamiento global,las posibles causas de una crisisecológica son bastante másdiversas –Diamond enumera 11tendencias que pueden produciruna crisis ecológica global por sísolas (Diamond, 2005)21.De todos estos temas noscentraremos solamente en laposibilidad de una crisis energética,porque muestra con claridad comose intersectan diversas dimensionesy muestra la complejidad de estos

procesos. Partamos con el escenarioque algunos han llamado del peakde petróleo (Defreyes, 2002): quela capacidad de producción depetróleo alcanza una cima y luegoempieza un descenso acelerado. Lademanda supera a la producción,y las posibles reservas se agotan (osu costo de extracción empieza aser tan alto que tiene el mismoefecto). La idea se basa en que,finalmente, la cantidad de petróleodisponible es finita y en algúnmomento ha de agotarse. Enparticular, que estaríamos prontosa alcanzar ese peak.Ahora, la sociedad modernaindustrializada se basa en ladisposición de energía barata, y enparticular de hidrocarburos de bajocosto. Los efectos de unadisminución de la energía disponible,o de un aumento importante de sucosto, son variados, pero uno queaparece como relevante es sobre laagricultura. La agricultura actualestá basada en el uso masivo delpetró leo y sus der ivados(Youngquist, 1999): por una parte,en el uso de tractores, en ladisponibilidad de bajos costos detransporte de alimentos pero,crucialmente y muchas vecesolvidado, de la disponibilidad defertilizantes producidos a partir deestos derivados (en particular, deproducción de nitrógeno parapermitir cosechas permanentes). Sinesta incorporación masiva de este‘bono petrolero’ los rendimientosagrícolas disminuirían fuertemente,y el precio de los alimentos y suproducción en general disminuiríande manera importante22.En general, el estándar de vida yel crecimiento económico depende

mayor input humano paraproducir un output determinado).Pero, si la productividad de robotso de IA resulta superior a la de losseres humanos en todas lasactividades, puede el trabajo serel elemento orientador de laeconomía y la sociedad. ¿Tendríaen ese caso sentido que losingresos de las personas esténasociados a su trabajo? (que encierto sentido es la pregunta deBeck). En una sociedad noorganizada en torno al vínculotrabajo-ingreso, la función de laspensiones y su método de cálculonecesariamente han de serdiferentesMás allá de lo anterior, que ademásresuena a los argumentos luditasal inicio de la revolución industrial,podemos imaginar escenarios másplausibles. Uno de ellos es laconcentración del trabajo enactividades donde lo que sedemanda en particular son otrosseres humanos. Los deportes y losespectáculos por ejemplo.Sabemos que hay muchos objetosmás veloces que un atletacorriendo los 100 metros planos,pero de todas formas nos interesaver a un ser humano realizar esacarrera. Lo mismo ocurre con losservicios personales.Por otra parte, y esto puede sermás relevante para la evolución delos sistemas de pensiones, el trabajoasalariado puede perder parteimportante de su centralidad en elmundo laboral (i.e en cualquiersituación un robot puede ser máseficiente como trabajador, porlo pronto no se cansan nipiden vacaciones). Un mundode pequeños productores

21 Para otra enumeración de desafíos futuros, ver Naciones Unidas (2004).22 Mostrando nuevamente como todo esta coordinado entre sí: este escenario depende de la mantención actual de

las dietas de países de mayores ingresos, con fuertes consumos de carne que requieren altos niveles de energía y que

consumen una parte importante de la producción cerealera mundial. Un cambio radical en la producción agrícola y en

las dietas disminuye el impacto del peak de petróleo.

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del acceso a amplias fuentes deenerg ía , y e s to ha s idohistóricamente (Tainter, 1988). Eldesarrollo de la revolución industrialrequirió el acceso a nuevas fuentesde energía baratas, y el crecimientode las Provincias Unidas (laRepública de los Países Bajos) entrelos siglos XVI y XVIII también tuvoque ver con el acceso a fuentes deenergía mayores –en su caso, turba(de Vries y van der Woude, 1997).En el extremo de una caída de laenergía disponible se tiene uncolapso económico y poblacional.Es importante mencionar que crisisenergéticas han existido conanterioridad y que han sidosuperadas. Braudel (1984)mencionaba en relación a laInglaterra del siglo XVIII que,de hecho, estaba agotando lasfuentes de energía a su disposición(madera) y que esto fue un alicientepara desarrollar nuevas fuentes deenergía. En este sentido, algo similarpodría ocurrir en la actualidad que

permitiera superar un escenario deeste tipo. Por otro lado, las crisisecológicas y de agotamiento derecursos han existido, y el caso deIsla de Pascua –relativamentecercano a nosotros- es una muestrade ello. Y cuando estas crisis se handesarrollado, las consecuencias hansido catastróficas.En cualquier caso, un escenario decrisis ligera –que implicara al menos

una disminución del crecimientoeconómico global y de laproductividad- afectaría a lossistemas de pensiones. Unadisminución del crecimientotermina, de un modo u otro,afectando las rentabilidades de lasinversiones, y con ello uno de loselementos centrales del sistema.

Crisis Financiera Global

Finalmente, el escenario de cambiodiscontinuo más directo: lacontinuación (o repetición) de lacrisis financiera del 2008-2009puede producir consecuenciasrelevantes en el sistema depensiones.Es posible pensar que la crisis delaño 2008 no se ha superadotodavía. Por ejemplo, que lasmedidas de reactivación tomadaspor los distintos gobiernos en elmundo solucionaron la crisis acosta de producir una distinta através del efecto de déficits fiscales.

Por ejemplo, podemos pensar queel déficit de EE.UU produce unacrisis de confianza que terminaafectando negativamente laeconomía norteamericana ymundial. Incluso si la crisis actualse ve superada, se podría pensarque en el futuro próximo nospodríamos encontrar con una crisissimilar: que estamos ante unescenario de ciclos más cortos y

que podemos contar con una crisisrelevante en el futuro. Al fin y alcabo, ciclos de crecimiento y caídade los mercados financieros hanocurrido desde los inicios de lasfinanzas modernas. Otra posiblesituación es una repetición a escalaglobal de lo ocurrido en Japóndurante los años pasados, unasituación de estancamiento.Más allá de lo anterior, lo importanteson las consecuencias en términosde las políticas tomadas por losgobiernos. Sabido es que el mundoprevio a 1914 era un mundoglobalizado, con fuertes movimientosde bienes, capital y trabajo, a travésde las diversas fronteras, de hecho,en lo relativo a la movilidad deltrabajo probablemente incluso másglobal que la situación actual (James,2001). Pero las crisis de inicio delsiglo XX (la Primera Guerra Mundialy la Gran Depresión) crearonun escenario de economíasmás cerradas y organizadasnacionalmente. No podemos obviar,por ende, la posibilidad que frentea un mundo más móvil, con crisismás importantes y recurrentes, unareacción sea la creación de barrerasa la globalización. Al fin y al cabo,esa reacción ya ocurrió, precisamentefrente a crisis financieras importantes.El discurso contra los sistemasfinancieros que produjo la crisisreciente ha sido un discursopermanente y recurrente a través decrisis financieras a lo largo de lahistoria.Un cierre en los mercados decapitales en el mundo afectaríaa las AFP, y a sus inversiones fueradel país. En general, hay querecordar que Chile es, de hecho,un país acreedor y no deudor enlos mercados globales. Pero noes necesariamente cierto queChile tenga la capacidad paraque todos los capitales de las AFPinvert idos fuera de l pa ís ,recordemos que la capitalizaciónde las AFP es muy importante en

La continuación o(repetición) de la crisisfinanciera de 2008-2009puede producirconsecuencias relevantesen el sistema depensiones

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relación al PGB de nuestro país,sean invertidos con una altarentabilidad. Una disminución dela rentabi l idad de las AFPproducto de un mercadofinanciero menos global es unaposibilidad que no puede dejarsetotalmente de lado. Los efectosde ello sobre la legitimidad delsistema también podrían serrelevantes.Los escenar ios d i scut idosanteriormente, como ya dijimos,no son escenarios altamenteprobables. Pero lo que sí muestranes que el sistema de pensionesdepende de las tendencias ycontextos sociales en los que estáinserto. Y que los cambios quepueden afectar las pensiones nonecesariamente se reducen a lasdimensiones más obvias –como lasdemográficas. Las pensiones, al finy al cabo, dependen del ciclo devida de las personas; y por ello seven afectadas por procesos muydiversos.

3. PROPUESTAS PARAADECUAR EL SISTEMADE PENSIONES A LOSESCENARIOS FUTUROS

La discusión de propuestas querealizamos a continuación debeentenderse como una discusióninicial sobre posibles propuestas. Nosinteresa evaluar la factibilidad yutilidad de algunas estrategias depropuestas sobre el sistemaprevisional más que desarrollar unprototipo con detalles específicos–que es, en todo caso, donde sejuega la utilidad final de laspropuestas. Es por ello que ladiscusión se realiza, ex profeso, demanera general sin entrar enmayores precisiones. Lo que interesaes abordar y establecer el posible

tipo de medidas que puede sernecesario para ajustarse a loscambios en la sociedad.

3.1 Ajustes paramétricossobre el Sistema dePensiones

En cualquier caso, la primera tareaes analizar los potenciales efectos yposibilidades de modificacionesinternas al sistema: de cambiar susparámetros sin cambiar su estructura.La pregunta esencial en este casoes la de ¿cómo aumentar la tasa dereemplazo que ofrece el sistema depensiones?, que es ver también losproblemas de las pensionesinternamente.Las alternativas de cambiosparamétricos básicos son lassiguientes:

•Un cambio en la densidad decotización.

• Un cambio en la rentabilidad delos fondos.

• Un cambio de la tasa de cotización.

• Un cambio en la edad de jubilación.

Un aumento en cada uno de estasdimensiones implicaría per se unaumento de la tasa de reemplazo.La evaluación de estas medidasdepende de cómo impactan en latasa de reemplazo y su efectividadde implantación (i.e si se decide queese es el camino, ¿se puede lograr?),y los costos de su implementación(tanto económicos como sociales ypolíticos).

La densidad de cotización

La Reforma Previsional ha dedicadodiversas medidas en torno al

aumento de la densidad decotización: hay diversas medidasvoluntarias –incentivo a la cotizaciónen jóvenes, cotizantes voluntarios,incentivos al ahorro voluntario etc.- y una medida obligatoria –referentea la cotización de trabajadoresindependientes por honorarios.Además se sabe que es uno de losfactores en que más influye la tasade reemplazo. En este sentido,aparece como una medidaimportante para mejorar la situaciónde las pensiones en Chile.Por otra parte, su efectividad real seenfrenta a problemas: la medidaobligatoria es limitada y losindependientes, ver el artículocorrespondiente en la presenterevista, pueden reaccionar frente aella limitando su alcance. Lasmedidas voluntarias pueden nofuncionar: que los incentivosdiseñados correspondan a incentivosreales (dado porque no sonrelevantes para la población osimplemente desconocidos). Enúltima instancia, hay factores duros–el nivel de participación en la fuerzalaboral, el trabajo informal- que sondifíciles de detectar o modificar yatentan contra la meta de una altadensidad de cotización23.En este sentido, las medidas paraaumentar la densidad de cotizaciónpueden resultar insuficientes ynecesiten ser complementadas oreforzadas. En cualquier caso, serequiere una evaluación de suefectividad real.

La rentabilidad de los fondosde las cuentas decapitalización

Una de las variables que más afectalas pensiones es la rentabilidad delos fondos: un aumento en larentabilidad de 1 punto se puede

23 Además que la existencia de otras formas de ahorro para la vejez (‘informales’) que pueden desarrollar las personas

también atenta contra esa meta, aun cuando no necesariamente contra la consecución de una tercera edad con mayor

calidad de vida.

227o

transformar en un aumento de 30puntos en la tasa de reemplazo(Fuentes, 2010). Esto lo convierteen una solución atractiva.Sin embargo, aparece como unamedida difícil de lograr. Las medidasde la Reforma en torno a lasinversiones (Consejo de Inversionespor ejemplo) no parecen destinadasespecialmente a su aumento de larentabilidad, ni tampoco podríangarantizarlo. Por otra parte, laposibilidad de un aumento de larentabilidad parece compleja. Engeneral el sistema no ha podidorepetir las rentabilidades iniciales, yla probabilidad de tener crisisimportantes en el futuro –queimplican caídas en los fondos- no sepuede desestimar. Más aún, larentabilidad no sólo depende demedidas financieras: en últimainstancia, depende de la existenciade proyectos de inversión rentables,y por lo tanto del crecimiento generalde la economía mundial.Además, en general debiéramosrecordar que dadas una densidadesde cotización relativamente altas,con rentabilidades menores a lasconseguidas por el sistema, sealcanzan tasas de reemplazo altas(o al menos, cercanas al objetivo delConsejo Asesor de acercarse alpromedio de la OCDE). Se podríaplantear que disminuir la variaciónde la rentabilidad podría ser unobjetivo más central que un aumentode la rentabilidad promedio que noparece fácil de conseguir.

Cambio en la tasa decotización

Una tercera posibilidad es elaumento de la tasa de cotización:tiene efectos positivos inmediatosen la tasa de reemplazo y tiene laventaja de ser de implementaciónmás eficaz: una vez decidido unaumento, pareciera fácil de lograrsu ejecución real. De hecho,algunos trabajadores –vía trabajo

pesado- ya pagan una cotizaciónmás alta.Sin embargo una medida de estetipo se encuentra con algunasdificultades que debieran sersolucionadas para una posibleimplementación. En primer lugar,su efecto central ocurre en sectorescon mayores densidades decotización. Afecta menos apersonas de menor densidad decotización y en aquellos conmenores pensiones su efecto se ve

contrarrestado por su efecto endisminuir el APS para esos grupos.En este sentido, podría tener unefecto fiscal positivo en el largoplazo, aun cuando no impactarapositivamente en las pensiones delas personas. En segundo lugar,requeriría un aporte de losempleadores (o quizás también delEstado pensado en la aminoracióndel pilar solidario que se podríalograr). En la mayoría de los paísescon mayores tasas de cotizaciónesta es posible por el aporte de losempleadores, pero una tasa del10% como aporte de lostrabajadores no es baja en elcontexto internacional (Suecia tieneun 7%, que de hecho cuando setransparentó produjo una reacciónnegativa). En tercer lugar, si seimplementa sólo como aumento

de contribución de los trabajadores,afecta negativamente el gasto delos hogares, por lo que puede tenerefectos en mayor disposición a lainformalidad y en la demandaconjunta de la sociedad. Y si seimplementa como aporte deempleadores aumentaría los costosdel trabajo –y además produciríap r o b l e m a s e n t r e l o sindependientes: ¿se les subiría ae l los también la tasa decotización?.

Por sus dificultades, una medidade este tipo ha de pensarse másb i e n c o m o u n a m e d i d acomplementaria a otros cambios,y sólo si se realiza de una formaque minimice los problemasmencionados.

Cambio en la edad dejubilación

Una medida de este tipo modificainmediatamente la tasa dereemplazo. Por otra parte, es dedifícil aceptación por la población–y en los países donde se harealizado un cambio de este tipoha sido diferido o de pequeñamagnitud. Sabemos que engeneral ex iste una fuertepreferencia por jubi lac iónanticipada.

Por otra parte, con el aumento delas esperanza de vida, financiar 20años (o más) de pensiones, con lostiempos de cotización reales escomplejo. Una esperanza de vida dela mujer de 85 años implica financiaruna pensión de 25 años con fondosque cotizaron muchas veces menosde esos 25 años.

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Por otra parte, con el aumento delas esperanza de vida, financiar 20años (o más) de pensiones, con lostiempos de cotización reales escomplejo. Una esperanza de vidade la mujer de 85 años implicafinanciar una pensión de 25 añoscon fondos que cotizaron muchasveces menos de esos 25 años. Enese sentido, la modificación de laedad de jubilación aparece comouna medida de largo plazonecesaria de tomar en cuenta. Porotro lado, no puede tomarse comouna medida aislada, y en particulardepende de una sociedad que hayaasumido este aumento deesperanza de vida y en particularuna visión activa de la tercera edad,que le permita estimar como viableuna vida laboral más larga.

Medidas complementariaspara aumentar la densidadde la cotización

Dada la importancia de la densidadde cotización, y la eventualidadq u e r e s u l t e n e c e s a r i ocomplementar las medidas que laReforma ha desarrollado a estere spec to , p re sen tamos acontinuación algunas medidas quetambién podrían incentivar dichadensidad. Las dos primeras estánpensadas para dar cuenta delaumento de la edad deincorporación en el mercadolaboral de las personasCuentas de Ahorro paraEducación de Jóvenes asociadasa Pensiones: que en las cuentasde ahorro para educación superior–que es un instrumento yaexistente- se pueda colocar unacantidad para las pensiones de losjóvenes, de forma de ser una suertede ‘regalo previsional’. Esta medidaestaría orientada a segmentos demayores ingresos.Incorporar pago de cotizacionesen becas estudiantiles. Si lasbecas se consideran como ‘sueldo’

de estudiantes por estudiar -y enalgunos países así se lo considera- se podría incorporar un pago decotizaciones en ellas. Para que estofuncionara el porcentaje debieraser menor a la tasa de cotizaciónnormal (un 5% en vez de un 10%por ejemplo) y no debiera afectarel monto líquido de las becas (i.edebiera ser parte del costo queasume quien ofrece la beca másque del recipiente). Esta medidaestaría orientada a los segmentosde menores ingresos que accedena la educación superior.La siguiente medida aumenta ladensidad de cotización a través desu impacto en los trabajadores queno cotizan.Pago Flexible de Cotizaciones.Para trabajadores informales eindependientes posibilitar pagos decotizaciones que no estén ligados al10% de los ingresos, y en particulara la exigencia de que el mínimo paracotizar sea el que corresponde a unsueldo mínimo: los abonos norequerirían monto mínimo oregularidad. La justificación es queen general cualquier nivel decotización es mejor que ningunacotización, y que el salto abrupto de0 a alrededor de 16.500 pesos resultainviable para muchos trabajadoresinformales o independientes de bajosingresos.

3.2 Propuestas deMediano Plazo paraTransformar el Sistema dePensiones

Sin embargo, en general, las medidasinternas del sistema pueden noresultar suficientes para dar cuentade los requerimientos que al sistemade pensiones realizará la sociedaden el futuro. Todas ellas aparecencon problemas de implementacióno de otro tipo de costos querequieren que sean complementadaspor otras medidas. Y en general,todavía podrían ser insuficientes para

dar cuenta de los requerimientospara las pensiones en el futuro.

Propuesta I: Reformas laboralesque incentiven la participaciónlaboral de la tercera edad ypermitan la generación derecursos que no dependasolamente de los sistemas depensiones

El que la tercera edad aumente suparticipación laboral parece ser, enel largo plazo, indispensable paraque el aumento de la esperanza devida y el envejecimiento de lapoblación sean elementos positivosen la sociedad, y no vistos comoproblemas a solucionar. En particular,una mayor participación laboral deeste grupo tiene consecuenciaspositivas para las propias personasde la tercera edad en términos desalud mental y física –el verse comopersonas activas tiene consecuenciaspositivas. Esto sin tomar en cuentalos efectos sociales positivos queimplica la no disminución de la fuerzalaboral y de la tasa de dependenciaproducto de estos procesos.Para lograr esto se requieren reformaspor el lado de la oferta como de lademanda laboral. Por una parte, serequieren mejoras en la capacitaciónde los trabajadores, que incluya a latercera edad y a quienes se acercana ella, y medidas que aumenten laflexibilidad laboral para lostrabajadores de este sector quevuelvan más atractiva su contrataciónpor parte de los empleadores y elcontinuar trabajando por parte delas personas de tercera edad. Peromás allá de lo anterior, es importantedesa r ro l l a r un apoyo a lemprendimiento en la tercera edad,tomando en cuenta la importanciadel trabajo independiente en estesegmento, también es parte de estaestrategia. El propio negocio tambiénes una forma de asegurar el futuro.También es relevante notar quepermite a las personas de la tercera

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edad acceder a otras fuentes deingreso que no dependan solamentedel sistema de pensiones, lo quelimita las presiones sobre este sistemay aumenta la seguridad frente aposibles problemas en él.

Propuesta II: Una jubilaciónescalonada en dos etapas

Otra propuesta que puede adecuarel sistema previsional a lastendencias sociales de largo plazoes instalar un sistema de jubilaciónescalonada en dos etapas: unaprimera etapa de una pensiónparcial más baja, seguida de unasegunda etapa con una pensióntotal mayor. Esto permitiríaaprovechar la disociación entrejubilación y retiro de la fuerzalaboral; disminuye el efecto de unamayor esperanza de vida (ydisminuye la presión por el aumentode la edad de jubilación). La primeraetapa, en efecto, está pensada enque en las edades al principio dela jubilación, el ingreso delas pens iones puede se rcomplementado por ingresoslaborales, y que sólo en la segundaetapa las personas no están encondiciones de obtener ingresoslaborales (correspondería a la etapade seguro contra la imposibilidadde trabajar). Es importante plantearque la propuesta divide a las etapaspor edad no por condición laboral,de otro modo existiría un incentivoperverso a abandonar la fuerzalaboral que es precisamente lo quese trata de evitar.Una propuesta de este tipo requierepara funcionar de la marcha de lapropuesta anterior: de la existenciade un sistema que incentive y facilitela participación laboral de la terceraedad, y también del retorno a la

fuerza laboral. En particular, esimportante eliminar cualquier medidaque implique consecuenciasnegativas para una persona detercera edad que está trabajando.

Propuesta III: Énfasis enmejoramiento de calidad devida y de salud en la terceraedad

Un supuesto de las dos anteriorespropuestas es el hecho de que laspersonas de la tercera edadefectivamente están en condicionespara participar en la vida laboral. Enotras palabras, depende de latendencia a mejores condiciones desalud. Es por ello que se requiereademás de un diseño de políticaspúblicas que fortalezca lascondiciones en esta área de la terceraedad que permita efectivamente uningreso a la vida laboral. Untrabajador de la tercera edad conmalas condiciones de salud, que sólotrabaja por la necesidad ineludiblede conseguir mayores ingresos, noes el objetivo de las propuestasmencionadas.

Propuesta IV: Tablas deesperanza de vida unisex

El hecho que la tercera edad seaun grupo femenino y que enparticular los segmentos de mayoredad es tén concent radosparticularmente en mujeres, haceinteresante aplicar para el cálculode pensiones usar esperanzas devida únicas para hombres ymujeres, de forma tal que a igualfondo se obtiene igual pensión.De hecho, Suecia realiza algosimilar en sus cálculos. Al fin y alcabo, hay muchos factores queinciden en la esperanza de vida

(por ejemplo, si la persona fumao no fuma u otras condiciones desalud), y no están incorporados enlos cálculos de pensiones. No hayrazón, en ese sentido, paraincorporar solamente la diferenciahombre/ mujer en el cálculo de laspensiones.

Propuesta V: Ajuste automáticoen función de necesidades dela PBS

Un efecto importante del aumentode las condiciones de vida y delposible mejoramiento de losingresos en la población es unaumento de las expectativas sobreque implica una pensión mínimadigna: el poder de compra de laPBS actual, que corresponde a unnivel mínimo de adecuación deacuerdo a lo que la sociedadpercibe24, puede no resultarmínimamente adecuado en elfuturo. Es por ello que el ajuste entérminos de la inflación de la PBS–que tiene ventajas importantes entérminos de saneamientof inanciero- puede resultarinsuficiente, y generar presiones asu alza que pueden resultarproblemáticos en el futuro.Es por ello que realizar un sistemade ajuste automático de la PBS queintente conservar no tanto el poderde compra, sino la impresión decorresponder a lo mínimo que sele puede llegar a ofrecer a laspersonas de tercera edad resultainteresante –y puede, de hecho,limitar las demandas para elaumento de la PBS en el largoplazo.En particular, se propone crear unacanasta de necesidades de la terceraedad –a partir de lo que se puedeextraer de la Encuesta de

24 Este es un tema de percepción social, no un tema solamente técnico. Muchas personas viven con menos de 75.000

per cápita mensual, y por lo tanto podría decirse que es un monto superior al mínimo. Pero como sociedad tenemos

el criterio que una jubilación mínimamente digna es de alrededor de este monto.

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Presupuestos Familiares (EPF)-yajustar la PBS a la evolución deesa canasta25. Además, dichacanasta de b ienesdebiera actualizarsecada vez que se realizauna nueva EPF, delmismo modo como sehace con el IPC. Estacanasta de necesidadespuede ser flexible enté rminos de edad–las personas de 65años no tienen lasmismas estructura denecesidades que laspersonas de 80 años-lo que puede sermás importante enla med ida que ladiversidad etárea de latercera edad se vuelvemás relevante.

Propuesta VI: Medidas paramejorar la legitimidad delSistema

Finalmente, la estabilidad delsistema de pensiones implica unaumento de su legitimidad. Deotra forma, el s istema depensiones siempre estará afectoa la posibilidad de una situacióncomo la acaecida en Argentina.Para ello dos tipos de medidasparecen relevantes:En primer lugar, un aumento dela presencia del Estado comoprotector de los intereses de laspersonas en relación a laspensiones (ya sea, simplementecomo una presencia más fuertedel SENRAC, que tiene una altalegitimidad entre las personas).Es importante plantear esto entérminos no antagónicos enrelación con las AFP (i.e protegerlos intereses de las personas noes equivalente a protegerlos de

las AFP), de otra forma no secumple con el objetivo de unamayor legitimidad.

En segundo lugar, medidas queaumenten la sensación depropiedad sobre los fondos porparte de las personas y enparticular que disminuyan lasensac ión que ‘o t ros ’ sebenefician de ‘mi’ dinero. Unelemento que las personas vencomo positivo del sistema es lasensación de propiedad de losfondos, pero el funcionamientodel sistema no contribuye afortalecer dicha impresión. Comola forma más evidente deaumentar esta percepc ión–control sobre uso de los fondos,acceso a ellos- atenta contra lalógica de un sistema previsional,es importante identificar otraspráct icas que tengan eseresultado. Una posibilidad es entérminos de gobierno corporativo–que los afiliados puedan elegirrepresentantes en los directorios,o incorporar a representantesde afiliados en el Comité de

Usuarios. Otra posibilidad es entérminos de relación entreresultados de fondos y de las

empresas –por ejemplodistribuir parte de lasganancias de las AFPentre cotizantes en añosde alta rentabilidad delpatrimonio de la AFP(de forma de evitar elefecto acaecido el añopasado que ‘ganancuando yo pierdo’ y quees altamente negativoe n t é r m i n o s d elegitimidad del sistema).Probablemente otrasmedidas sean máseficaces en torno aproduc i r e l e fectodeseado, pero lo quenos interesa en estemomento es marcar laimportancia que tiene

producir esa sensación depropiedad efectiva.

Propuestas deImplementación

La implementación suele serolvidada en la discusión sobrecambios en el sistema previsionalaunque es, de hecho, una de lasdimensiones claves para elfuncionamiento y éxito de unproceso de cambio en políticaspúblicas. Dos aspectos relativosa la implementación nos parecencentrales:E l i m i n a c i ó n d e c o s t o sfriccionales y pérdidas debeneficios.El acceso a los beneficios debieraautomatizarse, sin necesidad demayor intervención por parte delas personas. Por ejemplo, elEstado conoce el monto de laspensiones de las personas y suspuntajes FPS: no es necesario que

25 Es importante hacer notar que la recomendación es sobre la PBS, no sobre el APS. El monto del APS parece ser lo

suficientemente alto para el futuro próximo, si se lo ajusta por inflación.

Pero la conclusión másrelevante es la queplanteábamos al inicio: unsistema de pensiones exitosoy que funcione requiereadaptarse a las necesidadesy requerimientos de susociedad

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las personas, de hecho, pidanAPS o PBS.De hecho, no debieran ocurrircasos como por ejemplo que unapersona pierda PBS por acceso aun tipo de pensión (viudez porejemplo) sin que tenga accesoautomático inmediato al APS sise mantienen las condiciones deacceso. En las condicionesactuales, si no realiza un trámite–que puede desconoce querequiere hacerlo- puede perdersu acceso al sistema solidario depensiones. También debierarealizarse de manera automáticael cambio de pensiones deinvalidez a pensiones de vejezcuando se cumpla la edadcorrespondiente. En la actualidad,la pérdida de la pensión deinvalidez es automática, pero larecepción de la pensión de vejezno lo es.Es una medida que impactapositivamente en las tasas decobertura del pilar solidario y enla aprobación del sistema. Dehecho, pensemos en como elServicio de Impuestos Internos(SII) ha logrado, a través de ladigitalización de la información,q u e l a s p e r s o n a s v e a npositivamente que el Estado lesproponga el pago de impuestos–lo que ha implicado en generaluna mayor eficiencia en laOperación Renta.

Calidad de Servicio

El estándar de servicio –entérminos de ve loc idad derespuesta, de soluc ión deproblemas- debiera ser al menosel de Retail (i.e al cual las personasestán acostumbradas y es elmínimo que será exigido en el

futuro. De hecho, dado que engeneral en Chile la satisfaccióncon la calidad de servicio es baja,se hace necesario superar eseestándar. El hecho que en laactual idad, el estándar deatención del Pilar Solidario searelativamente alto, y superior alde otros procesos en el sistemapúblico26, no debiera esconderla necesidad de un aumentocontinuo en el estándar hacia elfuturo.En particular, la calidad delservicio ha de insertarse en unaconcepción más amplia queinc luye e l se r v i c io comocomunicación, los beneficioscomo servicios etc. No es sólo untema de atención al cliente. Enúltima instancia, una persona quejamás ha requerido atenciónpuede haber recibido un mejorservicio.En este sentido, es importanterecordar que los derechos delcliente-ciudadano en torno a laspensiones requieren de una altacalidad de servicio.

4. RESUMEN. LOSCAMBIOS SOCIALESY SU RELACIÓN CONLA PREVISIÓN SOCIAL

El mundo de la previsión nopuede analizarse aisladamente:los desafíos que debe enfrentary los problemas que resuelvedependen de la sociedad en queestá inserto. Es por ello que parapoder entender las posiblesmodificaciones a un sistema dep e n s i o n e s e s n e c e s a r i ocomplementar un análisis internodel sistema con los efectos quelas tendencias sociales tienensobre la previsión.

Lo anterior, si bien se reconoce,e n g e n e r a l s e l o h a c elimitadamente: pensando que losdesafíos que la sociedad imponeal sistema de pensiones provienenfundamenta lmente de laspresiones demográficas. Pero elcambio demográfico sólo impactaen el sistema de pensiones através de otras estructuras ycondiciones. El envejecimientode la población impacta en laspensiones en la medida que, porejemplo, se mantiene una visiónen que la población de terceraedad a l estar pens ionadaabandona el trabajo. Pero estono corresponde necesariamentea la realidad, o representa unestado deseable. Del mismomodo, las posibles medidas quese desarrollan para dar cuenta dee se camb io demográ f i co–cambiar las tasas de cotizacióno incorporar elementos decapitalización en sistemas dereparto (como se ha hecho enalgunos países europeos)-depende de lo que ocurre eno t r o s s i s t e m a s – e n l a snecesidades de la economía, enlo s reque r im ien tos sob relimitaciones del gasto fiscal etc.No es algo autónomo.En el estudio se analiza el impactoen la previsión social de diversastendencias sociales en el casoc h i l e n o . A p a r t e d e l a sdemográficas, se analizan losposibles efectos de los cambiosen el carácter futuro de la terceraedad, de las transformacionesen el trabajo, de los cambiosen la vida famil iar, de lastransformaciones en el mundode las políticas públicas. Tambiénse ana l i za cómo a lgunascondiciones de contexto –la

26 En particular, el hecho que la atención del pilar solidario -por ejemplo, en el tiempo que se demora recibir los

beneficios- sea superior a lo que ocurre en el sistema de reparto produce algunas tensiones al interior del Instituto de

Previsión Social, ex INP.

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l e g i t i m i d a d d e l s i s t e m acontributivo y la situación dela educación previsional- afectane l s i s tema de pens iones .Una carac te r í s t i ca de lasconsideraciones anteriores es queson todas simples extrapolacionesde tendencias actuales. Pero loscambios que pueden afectar laprevisión social van más allá, ypueden ser muy variados. Cuatroescenarios diversos entre sí, desdesaltos cualitativos en salud a crisisecológicas- se presentan comoposibilidades de shocks exógenosque pueden afectar el sistema depensiones. De hecho, en elpasado sistemas de capitalizaciónse vieron afectados por shocksexógenos ( s i tuac iones deh iper in f lac ión y de c r i s i sfinancieras).F ina lmente se examinan ,brevemente, y más bien en formade ilustración de posibles ideas,algunas propuestas de políticapública en relación a estast ransformac iones . Pero laconclusión más relevante es laque planteábamos al inicio: unsistema de pensiones exitoso yque funcione requiere adaptarsea l a s n e c e s i d a d e s yrequerimientos de su sociedad.Esto exige estar atento a lastendencias de dicha sociedad,pero más aún exige reconocerque un sistema de pensiones,c o m o e n g e n e r a l t o d ainstitucionalidad pública, nopuede analizarse ni pensarse demanera aislada o separada.

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