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LA GESTIÓN DEL AGUA EN CUENCAS CON MINERÍA EN PERU Limitaciones desde la sostenibilidad ambiental y la equidad social1

Por: Patricia Rojas

RESUMEN:

El documento presenta, parte del análisis y evaluación que se ha realizado sobre las limitaciones que enfrenta la Gestión de los Recursos Hídricos (GRH) en el Perú para garantizar la sostenibilidad ambiental del agua y el acceso de la población a la misma en una cuenca minera.

La investigación encuentra que la GRH en el Perú no responde a las necesidades y a la problemática de las cuencas con minería principalmente por cuatro motivos: la GRH no reconoce que la moderna minería amenaza las zonas de recarga hídrica de las cuencas, los instrumentos de gestión no pueden abordar el nivel de impactos ambientales que la minería genera, las escalas territoriales de gestión difuminan las problemáticas de las cuencas menores con minería; y, los usuarios del agua afectados por minería, difícilmente pueden acceder a los espacios formales de gestión.

Palabras clave: Gestión de recursos hídricos, impactos mineros, sostenibilidad ambiental, participación local.

“…por lo único que peleamos es por el agua”. Estas fueron las palabras de Gomer Vargas, en la mañana del 02 de setiembre de 2004, cuando en el área del Cerro Quilish, usuarios del agua, seguridad de la empresa minera Yanacocha y policía nacional del Perú se enfrentaron violentamente.

Introducción:

Generalidades: Agua, minería y conflictos en los Andes peruanos.

La distribución del agua en el Perú proviene de una configuración particularmente ligada a la Cordillera de los Andes, que atraviesa el país de norte a sur. Esta cadena de montañas influyen en las características climáticas de las distintas regiones, y estructura la distribución de las precipitaciones (RECHARTE, et al., 2002, p. 3). A lo largo de la codillera andina, por encima de los 3000 m.s.n.m. se encuentran las cabeceras de innumerables cuencas hidrográficas y que debido a que poseen páramos y punas con innumerables lagunas, bofedales o humedales y suelos que permiten la infiltración del agua en los meses de lluvia, cumplen una función fundamental en el sistema de regulación hídrica en todo el territorio. Además, por la altura de la cordillera, topografía y juventud de sus suelos, los impactos en el ecosistema de la cuenca alta pueden ser críticos para la cuenca media y baja (RECHARTE, et al., 2002, p. 3).

Las lluvias que caen sobre estas zonas dan nacimiento a pequeños ríos de régimen torrencial que conducen el agua de forma superficial o mediante infiltración hacia las tres vertientes hidrográficas que tiene el país (la del Pacifico, la del Atlántico y la del lago Titicaca). De esta agua se abastecen las grandes y pequeñas poblaciones que se encuentran en todas esas cuencas.

Además de la reconocida biodiversidad, las partes altas de las cuencas también poseen minerales de gran valor económico, que hacen que el Perú esté entre los principales países del mundo poseedores de grandes reservas minerales, especialmente en oro, cobre, zinc, plomo y plata, entre otros (GURMENDI, 2011;

1 Este documento es un resumen de la Tesis de Final de Máster: “La gestión del agua en cuencas con minería. Limitaciones desde la sostenibilidad ambiental y la equidad social en la Sub Cuenca Porcón, Perú”. Máster en Sostenibilidad. Universidad Politécnica de Catalunya, Barcelona. 2010.

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MEM, 2009; DAMMAERT & MOLINELLI, 2007). En la actualidad, la minería constituye un importante factor que contribuye al crecimiento económico del país; en el 2009, la producción minera representó el 61% del total de las exportaciones nacionales2 y el 5% del PBI nacional3.

La explotación minera a gran escala en las partes altas de la cuenca se intensificó a partir de los ‘90s cuando se impulsó la reestructuración y reforma del sector hacia un modelo controlado y liderado principalmente por el mercado. Para ello se crearon incentivos y mecanismos que promovían y favorecían la privatización de las empresas mineras estales, recortaban la regulación estatal y promocionaban la nueva inversión privada en exploración y explotación minería. Así, del 0.3% del territorio nacional concesionado para minería4 en 1990, se pasó al 13.8 % en el año 2008. De esta cantidad, el 25.4% estuvo entre los 3001 y 4000 m.s.n.m, el 31.02% entre 4001 y 5000 m.s.n.m y el 1.88 % entre los 5001 y 6 038 m.s.n.m (BEBBINTONG & BURY, 2009). Es decir, más del 58% del área concesionada está en las cuencas altas de la Cordillera de los Andes.

Con el incremento de las concesiones mineras empezaron los grandes proyectos mineros a gran escala y los conflictos sociales. El primer gran proyecto minero iniciado en los Andes, a cielo abierto, utilizando cianuro para la extracción del mineral y tecnología sofisticada, fue el proyecto de Yanacocha en el departamento de Cajamarca (1992). Le siguieron otros proyectos parecidos como Antamina (Ancash, 2001), Lagunas Norte (La Libertad, 2005), Cerro Corona (Cajamarca, 2008), entre otros. Con estos proyectos los conflictos sociales también empezaron a crecer. La Defensoría del Pueblo estima que en el año 2009, del total de conflictos sociales reportados en el país aproximadamente el 26% correspondieron a conflictos socioambientales relacionados directamente con las actividades extractivas de minería y petróleo (DEFENSORIA DEL PUEBLO, 2009).

Una de las principales causas de protestas y reclamos de la población, por no decir la primera, es la afectación de la minería a las fuentes de agua. Las denuncias se centran en el hecho de que los proyectos mineros afectan la calidad, la cantidad y el suministro del agua que la población consume para sus diferentes usos (BUSINESS NEW AMERICAS, 2010; ARANA, 2009; DEFENSORÍA DEL PUEBLO, 2007; LANEGRA, 2008). Sin embargo, el gobierno peruano no acepta la existencia de impactos negativos significativos de la moderna minería sobre el estado ecológico del agua y de las cuencas. Y, aunque reconoce que existen serias debilidades en las instituciones públicas para ejercer una buena gestión del recurso, asegura que los mecanismos de gestión ambiental y gestión de la minería que hasta ahora se han desarrollado junto a la alta tecnología y la buena gestión ambiental de las empresas están protegiendo a las cuencas y a las personas de cualquier impacto ambiental significativo que pudiera ocurrir.

Sin embargo, para mejorar la gestión del agua y superar las debilidades que ésta tiene, el gobierno peruano inició en 2008 la reforma total de la gestión del agua o gestión de los recursos hídricos – GRH en el país. Para ello, se creó en este mismo año la Autoridad Nacional del Agua (organismos que engloba la nueva institucionalidad de la gestión) y al año siguiente se promulgó la nueva Ley de Recursos Hídricos (Ley No 29338), que es el marco regulatorio de la política y la institucionalidad de la gestión y de los mecanismos de regulación y control ambiental del agua. El gobierno del Perú argumenta que la reforma de la gestión del agua ayudará significativamente a la prevención y gestión de los conflictos sociales provocados por el agua en las zonas mineras.

Frente a esta situación, la investigación plantea dos hipótesis. La primera es que los proyectos mineros a gran escala que se desarrollan en las cuencas altas de los andes peruanos (y que forman parte de la

2 Cf. MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS (2009). Anuario Minero 2008. Lima, p. 11- 12. 3 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERU (2010). Memoria 2009. Anexo 10. <http://www.bcrp.gob.pe/publicaciones/memoria-anual/memoria-2009.html> Consulta: 10 de agosto de 2010. 4 concesión minera: se refieren al derecho que adquiere el titular minero para realizar actividades de exploración y explotación de los recursos minerales.

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llamada minería moderna5), amenazan la sostenibilidad ambiental de las cuencas menores, ponen en riesgo la recarga hídrica de las cuencas y, por tanto, la seguridad del abastecimiento continuo del agua para el ecosistema y para la población local. La segunda hipótesis plantea que los cambios presentados en la nueva GRH no ayudarán a enfrentar, y aún menos a solucionar, la problemática que los proyectos mineros generan en las cuencas menores alto-andinas. Ambas hipótesis buscan aportar información para conocer y comprender las limitaciones y los retos ambientales y sociales, a los que se enfrentan las iniciativas políticas que buscan construir una GRH basada en sólidos principios de sostenibilidad ambiental, participación social, equidad en el acceso al recurso y construcción de la gobernabilidad . Así también, se busca aportar elementos que ayuden a reflexión y el debate sobre la relación ambiente, agua y sociedad.

Para demostrar ambas hipótesis se ha utilizado el caso de estudio de la sub cuenca hidrográfica del Porcón que forma parte de las cuencas menores de los andes peruanos y que alberga al mayor proyecto de extracción de oro del país.

Amenaza de la actividad minera sobre la sostenibilidad ambiental del agua en la Sub Cuenca del Río Porcón6

La sub cuenca del Río Porcón es una cuenca de menor tamaño cuyos impactos ambientales podrían ser considerados de poca importancia si son evaluados en el marco de las cuencas mayores de las que ésta forma parte. Sin embargo, de esta cuenca depende la vida de más de más de 6500 personas que se abastecen directamente del agua que en ella se recoge. El desarrollo de la gran minería de oro en la parte alta de la sub cuenca ha puesto en riesgo la sostenibilidad ambiental del agua al amenazar directamente las fuentes que la recargan.

La empresa minera Yanacocha S.R.L7 que opera en la cabecera de la sub cuenca del Porcón, asegura que gracias al adecuado sistema de gestión ambiental que desarrolla, certificado por la Norma ISO 14001, y por el alto nivel tecnológico que utiliza, sus operaciones no han generado impactos ambientales significativos sobre la sostenibilidad del agua en la cuenca; sin embargo, la población se siente afectada y asegura que la cantidad de agua y su estado no es el mismo que había antes de las operaciones mineras. Frente a esta situación, la población y la empresa minera han protagonizado una serie de conflictos, muchos de los cuales han sido violentos.

Pero, ¿qué es la sostenibilidad ambiental del agua en una cuenca? Para Common & Perings (1992), la sostenibilidad ambiental o sostenibilidad ecológica de una cuenca no es un estado que pueda ser definido y mantenido por simples hechos o reglas, sino más bien es la capacidad de los ecosistemas para recuperarse después de una alteración y continuar con su función dentro del ecosistema mayor del cual forman parte; es decir, las acciones humanas no deben impactar más allá del límite de resiliencia que la cuenca tiene. Las zonas de recarga hídrica y las fuentes naturales de agua, como acuíferos y humedales, son las piezas claves para la regulación hídrica en las cuencas altoandinas (RECHARTE, et al., 2002), no sólo porque ayudan a mantener sostenidamente el agua en la cuenca, también porque permiten la

5: La minería moderna significa la presencia de empresas rentables y eficientes que explotan los recursos minerales en relación armoniosa y de mutuo beneficio con diversos actores, porque respetan el ambiente y trabajancon seguridad, higiene industrial y responsabilidad social (MEM, 2009, p. 12) 6 La sub cuenca hidrográfica Porcón está ubicada en la región inter-montañosa de la zona norte de la Cordillera de los Andes. La conforman las sub cuencas del Río Grande y Río Porcón. Ambos ríos, Grande y Porcón, convergen al norte de la ciudad de Cajamarca para formar el Río Mashcón, el que a la vez drena hacia la vertiente del Atlántico a través de otras cuencas mayores que desembocan en el Río Amazonas. Políticamente, la sub cuenca del Porcón pertenece a la provincia de Cajamarca y departamento del mismo nombre. Así mismo, la sub cuenca abastece de agua para el consumo humano a más del 70% de la población de la ciudad de Cajamarca (más de 160 000 habitantes) 7 Minera Yanacocha S.R.L.es un consorcio de 3 accionistas: el 51,35 % es de propiedad de la empresa Newmont, el 43,65 % es de la empresa peruana minera Compañía de Minas Buenaventura S.A.A. y el 5 % restante pertenece a la International Finance Corporation - IFC, que es parte del Banco Mundial.

continuidad del ciclo hidrológico a través del aporte de agua hacia las cuencas receptoras y posteriormente hacia el mar (ARROJO, 2008).

En este sentido, la sostenibilidad del agua en la subcuenca del Porcón depende principalmente del buen estado de la zona de recarga hídrica. Por tanto para tener una idea de la afectación de la explotación de minerales sobre la misma, se ha utilizado tres indicadores de sostenibilidad: cantidad de área de la zona de recarga hídrica afectada directamente por la mina, estado de la cobertura vegetal en las unidades de recarga hídrica y destrucción potencial de las fuentes naturales de agua causada por el proyecto minero.

a. Cantidad de área de la zona de recarga hídrica afectada por la mina. El Gobierno Regional de Cajamarca, a través del proceso de ZEE y OT, ha identificado y delimitado las unidades de recarga hídrica en todo el departamento de Cajamarca. Para el caso de la cuenca del Porcón, el 43.40% de su área está catalogada como zona de recarga hídrica.

La actividad minera se encuentra bajo dos modalidades en la cuenca. De forma indirecta a través de las concesiones mineras que cubre el 100% del área de las unidades de recarga hídrica y el 92.5% del área total de la cuenca (Mapa 1).

De forma directa a través de las concesiones de beneficio para la extracción de mineral (principalmente oro) por parte de la empresa Minera Yanacocha S.R. L. Esta empresa tiene la propiedad del 28%

del territorio de la cuenca, en cuya área se encuentran los diferentes proyectos mineros que incluyen los botaderos, pads, tajos, oficinas, accesos de acarreo del mineral, las diversas plantas (procesamiento, refinado, tratamiento, etc.) y cualquier otra infraestructura construida en el lugar con fin minero (Ver Mapa 2).

Para cuantificar el área total que ocupan todas estas construcciones en la cuenca se ha utilizado el Índice Diferencial Normalizado de Vegetación -NDVI8 de la Imagen Satelital LandSat TM 4-5 tomada el 01 de noviembre del 2007. Los pixeles con valores menores a 0 en el NDVI representan las áreas que no tienen ningún tipo de cobertura vegetal (), y que corresponden principalmente a la zona de la mina y de la ciudad de Cajamarca (pixeles de color verde en el mapa). El área total que ocupa el proyecto minero es de 1838.82 Ha y que corresponde al 13.6% de la zona de recarga hídrica de la cuenca en estudio (y 22% del total de la zona de recarga hídrica de esta subcuenca del Río Grande). El resto de área directamente perturbada por la mina pertenece a la cabecera de las otras dos cuencas colindantes. Aquí se encuentran los botaderos, los tajos y otras construcciones de menor grado. Esta área perturbada ha supuesto un nivel 8 Los índices de vegetación son combinaciones de bandas espectrales, cuya función es realzar la contribución de la vegetación en función de la respuesta espectral de una superficie y atenuar la de otros factores como suelo, iluminación, atmósfera, etc. Este índice varía entre -1 y 1 en función de la cantidad de vegetación; valores cercanos a -1 indican nada de vegetación y valores cercanos a +1 corresponden a zonas con total vegetación. (SOBRINO, 2000, p. 330).

Mapa 1: Unidades de recarga vs concesiones mineras en el departamento de Cajamarca y en la cuenca Porcón. Fuente: Elaboración propia

de intervención y modificación de las características de la cuenca, evitando que cumpla la función que naturalmente hacía9.

b. Estado de la cobertura vegetal en las unidades de recarga hídrica después de iniciada la mina. La extracción de minerales en minas a cielo abierto supone, como primer paso, retirar la cobertura vegetal impidiendo que ésta cumpla su función de ayuda a la regulación del flujo hídrico en la cuenca. La cobertura vegetal en la zona de extracción minera (pastizales en su mayoría ubicados en suelos de textura ligera a media, generalmente de naturaleza ácida, y con alto contenido de materia orgánica tiene entre otras funciones la de ayudar a la regulación del flujo hídrico de la cuenca (RECHARTE, et al., 2002, p. 3; ANA, 2007, p. 13).

9 El proyecto minero tiene diferentes áreas plastificadas que evitan la infiltración del agua (como: las pilas de lixiviación, botaderos de desmonte, canales plastificados, pozas de solución, sistema de agua y el Tajo San José, el cual la empresa lo ha convertido en un gran embalse de agua cuyo lecho está completamente plastificado). Los tajos pueden o no permitir la infiltración del agua dependiendo del tipo de geología del suelo en donde se construyó el tajo, sin embargo el problema más importante en estas construcciones es la filtración de aguas contaminadas a la napa freática.

Mapa 2: Ubicación proyecto minero de Yanacocha en relación a la zona de estudio. Fuente: Elaboración propia

Mapa 3: Zonas con NDVI mayor a 0 (cero) Fuente: Elaboración propia

Así, estos suelos tienen la capacidad de retener el agua por un período relativamente largo de tiempo para luego soltarla de manera lenta y constante (Hofstede y Mena, citado por RECHARTE et al.). El agua infiltrada sale posteriormente a través de manantiales y de los ríos aguas más abajo. Según la Autoridad del Agua, la cuenca del Porcón tiene el 70% de manantiales de toda la cuenca del Maschon (más de 738 manantiales) ubicados casi en su totalidad entre los 3000 y 3700 m.sn.m (92%) (ANA, 2007). De ellos se abastecen los 14 canales de riego reconocidos por la Autoridad de Aguas y las diferentes captaciones de agua potable.

La alteración de la cobertura vegetal debido a la explotación minera se puede observar en el Mapa 4 (año 1989) y el Mapa 5 (año 2007) que muestran los valores del Índice normalizado de vegetación – NDV.. Los colores de tonalidad verde reflejan la presencia de vegetación (NDVI >0.2) y los colores tendientes a amarillo y marrón la ausencia de la misma.

La variación de la vegetación entre ambos años se puede observar en el Gráfico 1, donde se muestra el impacto real que ha supuesto la actividad minera sobre la cobertura vegetal y, por tanto, sobre su función en la recarga del agua en la cuenca. Antes de la mina, los pixeles del NDVI seguían un comportamiento que se ajustaba a una distribución normal (Gráfico 1). Los valores del NDVI fluctúan entre 0 y +0.6, es decir existía mayor área de suelo con algún tipo de cobertura vegetal. Después de varios años de iniciada la actividad minera, en el 2007, la curva de frecuencias se abre hacia los extremos, disminuye en altura y no sigue la distribución normal que antes tenía. Esto significa tres cosas: a). que hay una cantidad de píxeles que han pasado a tener un NDVI > 0.5 (mayor vegetación), posiblemente debido a que la Imagen Satelital del 2007 pertenece al mes de noviembre, luego de iniciada la época de lluvias y la imagen del 1987 pertenece al mes de agosto que es el más seco del año b) que existen otra gran cantidad de píxeles que han perdido totalmente su vegetación., pasando principalmente a formar parte del rango de 0.05 y -0.1; es decir, suelos desnudos sin cobertura vegetal, sin capacidad de retención de agua y con un elevado potencial de erosión. c). que los impactos sobre la cobertura vegetal de las prácticas productivas que se hacían en la zona hasta el año 1989 no tenía el impacto capaz de modificar la distribución natural de la vegetación en la zona de recarga hídrica. Por tanto la curva del 1989 seguía una distribución normal.

Mapa 4: (Izquierda) NDVI, Imagen LandSat del 11-11-1989. Resolución 30x30m Fuente: Elaboración propia

Mapa 5: (Derecha) NDVI, Imagen LandSat del 01-08-2007. Resolución 30x30m Fuente: Elaboración propia

c. Destrucción potencial de las fuentes naturales de agua por las operaciones mineras. Así mismo, los proyectos mineros de Yanacocha han modificado las fuentes de agua superficiales y subterráneas en la cuenca. Aunque no se conoce con exactitud la cantidad (y caudal) de los cursos de agua que han tenido que ser drenados o modificados en su morfología por la mina, las imágenes satelitales ayudan a inferir la afectación potencial de la mina sobre las quebradas y lagunas (Mapa 6). Además, se sabe que los proyectos de Yanacocha son minas que se encuentran bajo el nivel freático, motivo por el cual para la construcción de los tajos y el buen funcionamiento de las canchas de lixiviación el descenso del nivel freático es fundamental (BENAVIDES, 2002, p. 179). La extracción del agua de la napa freática se hace mediante la instalación de pozos convencionales dentro y en los alrededores del tajo. Los pozos de drenaje captan tanto el agua de lluvia proveniente de las partes altas, como el agua subterránea que se encuentra por debajo de las operaciones de minado. Operando las 24 horas del día, la empresa extrae un promedio de 300 l/s, lo que significa un descenso aproximado de 3 metros por mes (p. 180).

Así también, como consecuencia de la modificación de la estructura de los acuíferos y de la extracción del agua subterránea, el agua cambia de los puntos de salida que naturalmente tenía a otros lugares. Así, parte del agua subterránea extraída es usada en los procesos de extracción del oro, otra es descargada a los ríos superficiales y otra pasa a ser agua de lagunas de tajo. Por esta razón, el agua de los canales de riego se ha modificado en cantidad y, posiblemente, también en calidad. Hoy en día la empresa minera abastece de agua, total o parcialmente, a algunos de estos canales. Para ello Yanacocha ha convertido uno de los tajos de la mina (Tajo San José) en un gran embalse de agua tratada.

También existen riesgos potenciales de contaminación en el agua de la cuenca. No solo por el drenaje ácido de roca que se produce en los tajos y botaderos, sino también por el riesgo de fisuras en las canchas de lixiviación. Además de lo anterior, las aguas subterráneas una vez extraídas del subsuelo son expuestas a la contaminación de las operaciones mineras, y a contaminación provocada por las poblaciones que circundan los ríos en las que son descargadas.

De los puntos anteriormente descritos se deduce que la actividad minera ha impactado las zonas de recarga hídrica de la cuenca y ha modificado las fuentes naturales de agua hasta un punto en el que ya no es posible la recuperación de sus características iniciales. Esto a la vez ha generado impactos en el agua que consume la población de la cuenca, en especial la cantidad de agua que circula por los canales de riego. Todo ello coloca a la cuenca del Porcón en una constante situación de amenaza y peligro social.

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Gráfico 1: Distribución de frecuencias de los valores del NDVI de la imagen LandSat del 11-11-1989 y distribución de frecuencias de los valores del NDVI de la imagen LandSat del 01-08-2007. Fuente: Elaboración propia

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Mapa 6: Fuentes de agua superficial en el año 1989 y en el año 2007 Fuente: Elaboración propia

Limitación de la gestión de los recursos hídricos en el Perú para garantizar la sostenibilidad ambiental y la equidad social en cuencas con minería.

La reforma de la gestión de recursos hídricos – GRH en el Perú se inició hace tres años a partir de la creación de la Autoridad Nacional del Agua (2008) y de la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos -Ley No 29338 (marzo 2009). Ello modificó toda la anterior gestión que tuvo una duración de 40 años.

Según la Ley de Recursos Hídricos, el nuevo modelo de GRH tiene un alcance nacional y abarca toda el agua superficial y subterránea y sus bienes asociados. Su finalidad es la de regular el uso y gestión integrada del agua y la actuación del Estado y de los actores privados que forman parte de la gestión. Utiliza a la cuenca hidrográfica como unidad de gestión y promueve la amplia participación de la población en la gestión.

La nueva GRH ha introducido grandes cambios que ayudarán a la mejorar la GRH en el país; sin embargo, se presume que esta nueva gestión, tampoco está preparada para enfrentar los desafíos y retos que la diversidad natural, la vulnerabilidad ambiental, el modelo de crecimiento económico (basado principalmente en la explotación de recursos naturales) y la variedad social y cultural, imponen en el país. Para demostrar esta hipótesis se ha analizado en la sub cuenca del Porcón, algunos de los elementos de la nueva gestión de recursos hídricos en función de los tres componentes que Lanegra (2008) propone para la gestión ambiental: la política de gestión, la estructura organizativa y los mecanismos de gestión. Los resultados se describen a continuación.

Análisis de los componentes de la GRH para garantizar la Sostenibilidad Ambiental del Agua en la sub cuenca del Porcón y el acceso del agua a la población.

Conceptualmente, la GRH, como parte de la gestión pública ambiental, está conformada por tres elementos básico que la aplican: la política ambiental o de recursos hídricos (Conjunto de directrices); la organización estatal que soporta la aplicación de la política (no solamente estatal); y los instrumentos de gestión que aplican la política ambiental. Estos tres componentes requieren instrumentos jurídicos que definan los objetivos, creen las entidades, sus roles y funciones, y regulen el uso de los distintos instrumentos de gestión10.

10 Bajo esta organización de gestión pública ambiental, el marco jurídico no es estrictamente un componente de la gestión de recursos hídricos, es más bien una vía para la formalización y el desarrollo de los componentes anteriormente citados (LANEGRA, 2008; p.28).

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- Repercusiones de la política de GRH en las cuencas mineras:

El primer problema al que se enfrenta la GRH en la cuenca Porcón, es que la política marco de gestión del agua no reconoce que existen impactos ambientales significativos, amenazas y riesgos que la minería a gran escala y a cielo abierto ejerce sobre las zonas de recarga hídrica y sobre las fuentes naturales de agua (superficiales y subterráneas) de la cuencas menores de los andes peruanos. Lo que ello genera es que no fortalecen ni se crean mecanismos de gestión ambiental eficientes para mitigar y/o prevenir impactos mineros sobre el agua. Esta invisibilización, también silencia los reclamos y conflictos sociales que han surgido alrededor del agua y la minería y que han dejado pérdidas de vidas humanas.

La omisión de los impactos de la gran minería no es producto del descuido o del olvido de aquellos que han elaborado la política. Es más bien el resultado del modelo ambiental que se está desarrollando en el país que sacrifica el estado natural de sus recursos naturales por la búsqueda de un crecimiento económico. Este modelo de gestión ambiental y de GRH responde a lo que se conoce como sostenibilidad débil.

El concepto de sostenibilidad o sustentabilidad relaciona a los sistemas económicos-sociales con los sistemas ecológicos, y plantea la idea que el desarrollo económico no debe sobrecargar las funciones ambientales del planeta (CONSTANZA 1994; MARTINEZ Joan. , 2004). Así, a partir del análisis de los modelos económicos y de su relación con el medio natural, el concepto de sostenibilidad se ha desarrollado en dos fronteras: el de la sostenibilidad débil y el de la sostenibilidad fuerte

La sostenibilidad débil considera como principio fundamental que el ambiente es simplemente otra de las formas del capital (capital natural) por lo que sostenibilidad significa dejar a las siguientes generaciones un stock agregado de capital natural suficiente para que puedan cubrir sus necesidades de vida. Se acepta la disminución o sustitución del actual capital natural, siempre que ésta pérdida fuera reinvertida en otras formas de capital, como por ejemplo el capital manufacturado (CHAVARRO & QUINTERO, 2009; MARTINEZ Joan, p. 49). Para ello, es necesario valorizar en términos monetarios, es decir como mercancías, todos los otros valores físico, social y cultural que el capital natural tiene para el medioambiente, las personas y para todo aquello que de alguna manera se relaciona con éste. Las decisiones económicas, políticas, sociales y ambientales que se hagan sobre la manipulación del capital natural se toman en función del resultado que se obtiene al comparar dichos valores monetarios. Así, la sostenibilidad débil demanda alta conmensurabilidad de efectos y valores físicos y sociales y fuerte comparación de valores monetarios (MARTINEZ Joan. , 2004, pp. 44-49).

En la política de gestión, la sostenibilidad débil se ve reflejada a través del principio del valor económico del agua y en, cierta forma, del principio contaminador – pagador, ya que, sin desestimar la importancia que el que contamina debe pagar por su delito y que el agua puesta a disposición de los usuarios tiene un costo económico de mantenimiento que debe cubrirse por los que la usan, ambos principios se aplican más bien para decidir si es más barato contaminar y después pagar una multa, o si es más rentable para un país canjear el buen estado de sus recursos a cambio de rentas económicas.

Con una GRH basada en la sostenibilidad débil en la sub cuenca Porcón ha sido posible entregar bajo derecho minero el 100 % de la zona de recarga hídrica, retirar la cobertura vegetal del 13.6% de esta misma zona dejando esta área sin las posibilidades de cumplir la función que antes tenía de recargar el agua y, por el contrario, está ahora expuesta a la contaminación que pudiera surgir de las operaciones mineras. De la misma manera, en la sub cuenca Porcón, la GRH bajo este modelo, ha permitido que la tecnología reemplace a las fuentes naturales de agua que por años han abastecido a los canales de riego, por un tajo de mina convertido en reservorio11. Así también, la GRH asegura que el conocimiento

11 La empresa minera Yanacocha ha construido en lo que antes era el tajo San José un gran reservorio de agua tratada con la que abastece de agua a los canales de riego de la sub cuenca Porcón que se han quedado sin agua debido a la acción de la minería. Esta obra es mostrada por la actual GRH como un ejemplo de buena práctica minera (COMISIÓN TÉCNICA MULTISECTORIAL, 2009). Así mismo, para suplir la pérdida de agua en la sub cuenca del Porcón y las aledañas, se está

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científico, la avanzada tecnología y los mecanismos de control ambiental que el gobierno ha desarrollado, permiten que los impactos ambientales significativos que la mina está generando sean controlados. Esta abundancia de conocimiento y de confianza en la tecnología, corta de raíz la aplicación del principio de precaución que la propia legislación establece como principio de gestión.

Al contrario que la sostenibilidad débil, la sostenibilidad fuerte se basa en el hecho de que los activos naturales no pueden ser sustituidos por otros (como el agua, el aire, la capa de ozono, etc) y que por tanto es imperativa su conservación (CHAVARRO & QUINTERO, 2009). Estos activos no pueden ser valorizados en términos de un solo valor único monetario, también deben incluir los valores que resultan de hacer evaluaciones físicas y sociales en el medio en el que existen.

Alcanzar este tipo de sostenibilidad implicaría cambiar el actual modelo económico hacia una economía no convencional y ecológica (MARTINEZ Joan. , 2004, p. 45), que tome en cuenta que además de un activo económico, las fuentes naturales de agua y las zonas de recarga hídrica, son también todos los sentimientos que evoca en los habitantes porque les ayuda a mejorar su calidad de vida y afianza su identidad con respecto al medio natural y social donde viven (MARTINEZ Javier. , 1997), por tanto es un derecho de las generaciones futuras el disponer y disfrutar del patrimonio hidrológico que es canalizador de la identidad cultural. Para ello, especifica Arrojo (2008), la GRH debe pasar de una gestión del recurso agua a una gestión eco sistémica y donde las fuentes de agua y los ecosistemas no son considerados como otros usuarios más del sistema.

Riesgos de la actual GRH para la construcción de la gobernabilidad del agua. El concepto de gobernabilidad en la gestión del agua introduce la noción de un sistema más amplio de gobierno que abarca tanto a las instituciones formales o reconocidas por ley, como a las organizaciones menos formales o de sociedad civil. La unión de estos dos grandes actores permite agrupar la visión política que tienen las organizaciones de gobierno con la credibilidad y la pertenencia del poder social.

El grado de acuerdo social entre los actores de la gestión respecto de la relación agua-sociedad, la existencia de consensos que haga posible la construcción de la visión prospectiva de la política así como su aplicación; y la disponibilidad de un sistema de gestión, son indicadores que ayudan a inferir el nivel de gobernabilidad que se está gestando con la nueva GRH en el país. (Peña y Solanes, citado por MIRASSOU, 2009, p. 28).

En el Perú conviven poblaciones de diversas culturas, con identidades, ideologías y formas diferentes de ver la naturaleza, el agua, la tierra y el desarrollo humano. Para los pobladores de Porcón, descendientes de la última comunidad quechua cañaris, la tierra es la Mamapacha (madre tierra) y el agua es Yacumama (madre agua)12, para el gestor y el administrador del gobierno, la tierra y el agua son “recursos” que son explotables y sujetos a valor y rentabilidad económica; por tanto, cualquier cosa puede ser traducida en cualquier otra. Así mismo, en la cuenca Porcón están otros pobladores que construyen su identidad cultural y su forma de vida alrededor del agua y la tierra porque su trabajo y su vida dependen de ellos. Estos pobladores tienen profundo temor de perder el acceso a estos recursos.

El incremento de los conflictos sociales y la magnitud de muchos de ellos, hacen inferir que estas diferencias de percepción y valorización del agua y la tierra que existen entre regulados y reguladores, que además sobrepasan las fronteras de la sub cuenca del Porcón y se extiende a lo largo de todo el país, no han sido seriamente discutidas ni debatidas, ello hace suponer de que no existe un acuerdo social sobre la relación agua – sociedad que sirva de base para lograr concesos en las políticas y en las decisiones de la gestión13. Los debates sobre el modelo de gestión del agua, que no han sido pocos, fueron

construyendo micro-reservorios de agua para captar el agua de lluvia. Además se plantea la construcción de una gran presa de agua para los próximos años. 12 Palabras dichas por Agustín Zambrano y su esposa Josefa, ambos pobladores del Centro Poblado de Porcón Bajo, en entrevista con GRUFIDES. 13 El gran conflicto de Bagua, sucedido en 2009, entre la población de la selva y el gobierno peruano es un claro ejemplo de la falta de consenso entre de las políticas ambientales del país.

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hechos en su mayoría entre productores agrarios de mayor influencia, quedando excluidos muchos hombres y mujeres que generalmente no forman parte del sistema económico-productivo nacional.

- Alcances de la estructura organizativa de la GRH en las cuencas mineras.

Una de las condiciones fundamentales que marca el éxito de la gestión de recursos hídricos es la existencia de organizaciones gubernamentales estables que sean responsables del diseño y aplicación de la política de recursos hídricos.

La actual estructura organizativa de la GRH en el Perú descansa en el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos el cual forma parte del Sistema Nacional del Ambiente. Los miembros que lo componen son: la Autoridad Nacional del Agua - ANA (que es el ente rector y la única autoridad del Sistema); los ministerios del Ambiente, de Agricultura, de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de Salud, de Producción y de Energía y Minas; los gobiernos regionales y locales (a través de sus órganos competentes); los organismos de usuarios agrarios y no agrarios; las entidades operadoras de los servicios hidráulicos, las comunidades campesinas y nativas (con un representante) y otras entidades públicas vinculadas a la gestión (SUNASS, SENAMHI, OSINERGMIN, OEFA, DICAPI y otros).

La entidad administrativa responsable del funcionamiento del Sistema Nacional de Recursos Hídricos y de la coordinación entre sus miembros es la Autoridad Nacional del Agua (ANA). Este organismo desarrolla, dirige, ejecuta y supervisa la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos; dicta normas y establece los procedimientos necesarios para alcanzar los objetivos de la gestión. La estructura básica de la ANA está compuesta por: el Consejo Directivo, la Jefatura, Tribunal Nacional de Resoluciones de Controversias Hídricas, los órganos de apoyo y asesoramiento y línea, y los órganos desconcentrados (AAA y ALA).

El Consejo Directivo de la ANA lo forman trece representantes y un secretario que es el Jefe de la ANA. Entre las principales críticas que se le hace a este organismo está su falta de autonomía de los sectores. Esto se dice porque, por un lado, como autoridad máxima del agua sigue perteneciendo al Ministerio de Agricultura, a pesar de la existencia del Ministerio del Ambiente; y por el otro, su poder político prácticamente descansa en el Poder Ejecutivo ya que es el Consejo de Ministros el que nombra al Jefe de la ANA y a siete de los trece miembros que lo componen. Los seis miembros restantes son elegidos democráticamente dentro del gremio al que pertenecen (Gráfico 2). La dependencia de la ANA respecto de los diferentes sectores, especialmente del Ministerio de Agricultura, hace que esta entidad no pueda cumplir las funciones que la ley le ordena y, además que sea susceptible a presiones políticas y económicas de cualquier tipo.

A pesar que la sectorización de la gestión fue un problema ampliamente reconocido por los actores durante la anterior gestión, aún varios mecanismos de gestión están en los sectores. Por ejemplo, el de vigilancia y el monitoreo del buen estado del agua está entre los de diferentes sectores, el de la salud humana, junto al mecanismos de licencia de autorización de vertimientos, está a cargo del Ministerio de Salud. De la misma manera la gestión ambiental, a pesar de la creación del Ministerio del Ambiente, no ha logrado su autonomía de los sectores, el Ministerio de Energía y Minas todavía se encarga de la aprobación de los Estudios de Impactos Ambiental. Ambas falta de independencia, repercute negativamente en la aplicación de los otros mecanismos porque los restringe y los limita.

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Gráfico 2: Integrantes del Consejo Directivo de la ANA Fuente: Elaboración propia. Datos tomados de la Ley 29338 – Ley de Recursos Hídricos

La GRH a nivel local. Cuencas pequeñas con problemas grandes. La cuenca hidrográfica es la unidad de gestión del agua en el Perú, por lo que la estructura organizativa de la gestión se desconcentra en territorios formados por este espacio geográfico. La distribución vertical de la estructura organizativa es dada a través de dos formas. La primera es la descentralización de las funciones de la ANA en sus órganos desconcentrados: Autoridad Administrativa del Agua –AAA y Autoridad Local del agua – ALA; y la segunda es a través de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca – CRHC. Los CRHCs constituyen un órgano de la ANA sin representatividad en el Consejo Directivo, formados a iniciativa de los gobiernos regionales.

La sub cuenca Porcón, y otras cuatro cuencas menores, forman parte de ALA – Cajamarca. Ésta a la vez, junto a otras nueve ALAs más, pertenece al ámbito de la AAA del Marañon. A la vez, la sub cuenca Porcón deberá formar parte de un CRHC14, cuya circunscripción podrá envolver a una o más ALAs, siempre y cuando no sobrepase la jurisdicción de una AAA (Gráfico 2). En estos dos espacios de gestión, el ALA – Cajamarca y el CRHC, se abordarán los problemas y conflictos asociados a las actividades mineras, al agua y a la gestión. Superarlos, dependerá del nivel y la adecuada atención que ambos espacios de gestión les presenten a ellos.

Así mismo, otro gran limitación para lograr que la problemática de la sub cuenca Porcón alcance el CRHC, es que ya para la unidad cuenca del ámbito de ALA –Cajamarca, la sub cuenca resulta ser pequeña; entonces, si el CRHC llega a estar conformado por más de una ALA, lo será más dentro de este ámbito geográfico (Gráfico 3). Por tanto, los grandes problemas de la sub cuenca Porcón estarán diluidos en los otros muchos problemas de las cuencas de mayor tamaño a las que pertenece.

Para que ello no suceda es necesario asegurar que el Plan de Gestión de la sub cuenca Porcón y del CRHC (y cualquier otro instrumentos de planificación) atiendan adecuadamente los impactos, riesgos y amenazas que las operaciones mineras generan sobre el estado ambiental del agua y de las zonas de recarga hídrica; así como también las causas de los problemas y conflictos sociales relacionados con el agua que se suscitan por la acción de la minería. Ello dependerá del grado de consenso que exista entre los planificadores sobre el tema. Si los impactos, amenazas y riesgos (que se han descrito en la primera 14 La formación de CRHC es un proceso que está aún en curso en todo el territorio peruano. En Cajamarca hasta finalizada esta investigación (Oct. 2010) aún no se ha formado ningún CRHC.

La autoridad nacional del agua - ANA

Autoridades Administrativa del agua (AAA)

Autoridades Local del Agua (ALA)

Consejo de Recursos hídricos de cuenca

GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALESRepresentantes de:01 Gobiernos regionales (de los 25) 01 Municipalidades rurales (de muchas)

SOCIEDAD Representantes:01 organizaciones de usuarios agrarios;01 organizaciones de usuarios no agrarios01 Comunidades campesinas01 Comunidades nativas

OTROS – PUBLICOS01 Autoridad Marítima Nacional

13 representantes01 secretario (Jefe de la ANA)

GOBIERNO CENTRAL

01 Ministro de Agricultura01 Ministro del Ambiente; 01 Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento;01 Ministro de Salud; 01 Ministro de Energía y Minas;01 Sectores públicos productivos

Nombrados por el Consejo de Ministros

Acreditan representante (elecciones democráticas o por consenso)

Consejo directivo ANA

Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos

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parte de este documento) no son aceptados, difícilmente podrán ser tomados en cuenta dentro de los planes de gestión. Lograr este consenso es fundamental, pero es a la vez bastante complicado debido a los diversos intereses y percepciones que existen sobre el tema en la cuenca y en el país.

Gráfico 3: La sub cuenca Porcón y los espacios de GRH Fuente: Elaboración propia. Datos tomados de la Ley No 29338. Ley de Recursos Hídricos y de su Reglamento.

Además para que los problemas con el agua de las cuencas mineras sean atendidos en el CRHC, es indispensable asegurar la participación de los usuarios de agua afectados. Al ser las AAAs y las ALAs instancias técnicas desconcentradas de la ANA, el CRHC del que formará parte la cuenca Porcón, es el único espacio formal de gestión en el que podrán participar los usuarios del agua afectados por minería. El CRHC está formado por siete representantes15; la ley establece que este número puede ser sólo ampliado cuando en el CRHC participan más de dos regiones, por tanto no podría incluirse la figura de un representante de usuarios de agua afectados por minería. Además, mientras mayor sea el tamaño de la CRHC seguramente habría más usuarios afectados por otra actividad que también solicitarían representación en el CRHC, haciendo posiblemente el espacio difícil de manejar. En este sentido, los usuarios afectados por minería prácticamente sólo podrán participar de dos formas: ejerciendo directamente la representación de los usuarios agrarios o representados a través de su gremio.

15 Lo integrantes de los CRHC son: un representante de la ANA (que puede ser un administrador técnico de la ALA), un representante del gobierno regional, un representante de los gobiernos locales, un representante de los usuarios agrarios un representante de los usuarios no agrarios, un representante de los colegios profesionales, un representante de las universidades, un representante de las comunidades campesinas, un representante de las comunidades nativas.

Ámbito ANA – (NACIONAL)

Ámbito Autoridad Administrativa del Agua AAA-Marañon (MACROCUENCAS)

(R.J. Nº 546-2009-ANA)

Responsible de la GRH Perú

ANAEnte rector y máxima autoridad técnico normativa del Sistema de GRH.

:

Ámbito Autoridad Local del AguaALA – Cajamarca - (CUENCAS GRANDES)

Planes de Gestión del Agua en Demarcaciones

Planes de Recursos Hídricos de cuenca - PRHC (1, 2, 3…n)

Política y Estrategia de Gestión de Recursos HídricosPlan Nacional de Recursos Hídricos - PNRH Escalas de gestión

Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca – CRHC (1, 2..n)

Cuenca menor: Cuenca Porcón

AAAsÓrgano desconcentrado de la ANA. Dirige la GRH en sus ámbitos en nombre de la ANA

ALAsUnidad orgánica de la AAA

:

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Para lograr que los usuarios de agua afectados por minería ejerzan directamente la representación de los usuarios agrarios en el CRHC primero ellos deben alcanzar la representación de usuarios de la sub cuenca Porcón, luego de la cuenca Maschón y luego de la cuenca del ámbito de la ALA-Cajamarca (ver Grafico 3). Si el ámbito del CRHC incluye otras ALAs que la ALA – Cajamarca, los usuarios tendrán que alcanzar la representación de todas ellas.

Las organizaciones de usuarios de los canales de riego de las cuencas altas (como la del Porcón) tienen debilidades que limitan que sus líderes y presidentes de canales alcancen la representación de su gremio ante el CRHC. Así por ejemplo, existen organizaciones de usuarios (que han usado el agua de la cuenca por generaciones) que no tienen totalmente formalizada su inscripción ante el ALA-Cajamarca y ante la Junta de Usuarios de la cuenca más grande de la que forman parte por tanto no son elegibles. Otra limitación, es que la empresa minera influye negativamente sobre las organizaciones de usuarios creando contraposición en sus opiniones e intereses.

Por tanto, lo más seguro es que los usuarios afectados por minería no puedan participar directamente en el CRHC y sean representados por un representante elegido entre su gremio. El reto consiste en que el representante logre transmitir los problemas que la minería genera en las partes altas de la cuenca; ello supone la existencia de organizaciones de usuarios fortalecidas y con acciones desconcentradas y descentralizadas.

- Limitaciones de los principales instrumentos de GRH en las cuencas mineras.

Los instrumentos de gestión de recursos hídricos son los mecanismos diseñados para hacer posible la ejecución de la política de recursos hídricos. Existen una gran variedad de instrumentos que hacen posible la GRH, pero entre los más importantes podemos citar a los instrumentos de regulación directa y control, a los instrumentos de licencia, a los instrumentos de control social que se refiere a la participación ciudadana; y a otros que no forman parte de la GRH pero están íntimamente relacionados a ella como el instrumento de ordenamiento territorial y el de estudios de impactos ambiental

Los instrumentos de regulación directa se encargan de asegurar que las actividades humanas que pudieran generar impactos negativos sobre el estado del ambiente se desenvuelvan en el marco de la política ambiental. Para el caso de la GRH en el Perú donde la política de gestión sigue un modelo de sostenibilidad débil los mecanismos de gestión de regulación directa no tienen la rigidez necesaria para garantizar la sostenibilidad ambiental del agua en las cuencas mineras. Lo peor, no obstante, es que aún para el modelo de GRH planteado con la reforma, los instrumentos de gestión tienen grandes limitaciones para implementarse.

Un instrumento de regulación directa importante para asegurar la calidad y la cantidad del agua en la cuenca es el de Vigilancia y Monitoreo. En la sub cuenca del Porcón, existen varios sistemas de monitoreo del estado de la calidad del agua superficial liderados por organizaciones públicas y privadas, pero el oficial (en referencia a la salud humana) es responsabilidad de la DIGESA (Ministerio de Salud). El monitoreo de la cantidad o variación del agua superficial no es monitoreada por ninguna organización pública a pesar de que la ley establece que el ALA (anteriormente ATDR) debería hacerlo. El agua subterránea prácticamente no es monitoreada por ninguna organización pública, aunque (como se ha demostrado) la actividad minera manipula grandes cantidades de la misma.

Las limitaciones de los más de 5 sistemas de monitoreo de agua superficial, públicos y privados, que han habido hasta ahora en la sub cuenca se refieren principalmente a dos aspectos: por un lado, no gozan de la confianza de la población y, por otro, no están diseñados ni implementados para responder al tipo de riesgos, amenazas e impactos que la actividad minera ejerce sobre el agua de la cuenca. La desconfianza de la población hacia ellos, es debido a su falta de independencia con respecto a la empresa minera, así como a su baja capacidad de acción y respuesta El hecho de que el monitoreo público no pueda responder a lo que la cuenca le demanda deviene entre otras cosas, a que la ley no contempla que existan monitoreos diferenciados para zonas con alto riesgo ambiental; por tanto, este mecanismos en las cuencas

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mineras no tiene opción de tener un trato especial como un presupuesto propio que permita mejorar tanto la calidad del monitoreo, como la ampliación de su cobertura hacia zonas con minería y con potencial minero (GARCÍA, 2008; ARANA, 2009).

De otro lado, el monitoreo de las aguas superficiales que se usan con otros fines al poblacional está rígidamente repartido entre los sectores. Ello genera, por un lado, que se desperdicien recursos y esfuerzos y, por otro, limita hacer cambios en la estructura organizativa del mecanismos para crear un único sistema de monitoreo con responsabilidad compartida entre diversos actores pero liderado por una organización que goce de mayor confianza entre la población. Propuestas de este tipo han sido planteadas por actores locales como el gobierno regional que está invirtiendo más de 4 millones en la implementación de un laboratorio con las características que le permitan analizar el agua que viene de las cuencas mineras. A pesar de estos grandes esfuerzos, no se ha logrado cambiar la estructura del mecanismo hacia otro de mejor calidad y de mayor confianza.

Otro instrumento de regulación ambiental y que está vinculado al de vigilancia y monitoreo, es el de Límites Máximos Permisibles- LMPs y Estándares de Calidad Ambiental-ECAs. Los ECAs constituyen los objetivos de calidad aplicables a los componentes del ambiente, mientras que los LMPs son los valores límite aplicables a las descargas al ambiente. Los ECAs son aplicados por la DIGESA en el monitoreo de la calidad del agua superficial mientras que los LMPs son aplicados por los sectores. Las principales críticas que ha recibido este instrumento de regulación son que tanto ECAs como LMPs son poco exigentes en comparación a los estándares internacionales o a los de otros países, que no han sido diseñados tomando también criterios sociales, y que no todos los elementos nocivos para el ambiente que se manejan o generan en el país tienen parámetros asignados (DEFENSORÍA DEL PUEBLO, 2005, p. s/p; GARCÍA, 2008).

Entre los Instrumentos de Licencia está el de la Autorización de uso de aguas que otorga la ANA a través de las AAAs y las ALAs. La nueva GRH diferencia con mayor claridad la preferencia del uso del agua primario y poblacional sobre el uso con fines productivos. Por ello, establece tres tipos de uso de agua con este orden de prioridad: primario, poblacional y productivo16.

Los derechos de uso de agua pueden ser de tres tipos: la licencia, el permiso, y la autorización. Aunque cada uno de ellos tiene sus propias condiciones, se puede resumir que para otorgar estos derechos se necesita primero que el solicitante presente estudios técnicos que demuestren la existencia de disponibilidad del agua en la cuenca y segundo, la autoridad el agua (AAA y/o ALA) corrobore que el derecho del solicitante no afectará a los el derecho de otros usuarios de la cuenca. En los tres casos es necesario contar con la opinión del Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca respecto de si el derecho solicitado guarda relación, o no, con el Plan de Gestión de Recursos Hídricos en la Cuenca antes aprobado (CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ, 2010; Título IV).

En la sub cuenca del Porcón, la principal limitación que existe para la adecuada aplicación del instrumento se encuentra en el hecho que la ALA-Cajamarca (antes ATDR-Cajamarca), no tiene los recursos técnicos y económicos para garantizar que el derecho otorgado a un usuario no se contraponga con los derechos de los otros usuarios de la cuenca. La primera parte de la investigación ha demostrado que la empresa minera modifica las fuentes naturales al extraer el agua de los acuíferos y al modificar la morfología del terreno. Este movimiento de grandes volúmenes de agua que la mina hace ha sido autorizado por la anterior ATDR Cajamarca quien entregó una serie de licencias de uso de agua a Minera Yanacochca sin contar con estudios hidrogeológicos detallados de los acuíferos que demostraran que los usuarios de los canales de riego no se verían afectados.

16 El uso primario, es la utilización directa y efectiva del agua en las fuentes naturales con el fin de satisfacer necesidades humanas primarias. No requiere de autorización administrativa. El uso poblacional, se hace a través de una captación del agua y de un tratamiento previo, necesita autorización de parte de la ANA y es utilizado para necesidades básicas. El uso productivo, es la utilización del agua en procesos de producción o previos a los mismos, requiere de autorización de la ANA. Los tipos de uso productivo son: agrario (pecuario y agrícola), acuícola y pesquero, energético, industrial, medicinal, minero, recreativo, turístico y de transporte (CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ, 2009, Art. 35).

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La nueva GRH reconoce la necesidad de desarrollar estudios técnicos que soporten las decisiones de la autoridad del agua. Por ello, ahora es requisito obligatorio para otorgar derecho de licencia de agua que el solicitante presente un estudio de aprovechamiento hídrico y, si fuera necesario, también un estudio hidrogeológico. Sin embargo, la ALA aún no ha desarrollado capacidades técnicas suficientes para evaluar la calidad y veracidad de estos estudios. Y aunque con la reforma esta entidad seguramente mejorará sus capacidades técnicas y administrativas, el fortalecimiento institucional de las organizaciones públicas es generalmente lento y avanza según la voluntad política de los gobernantes del momento. Esta lentitud contrasta con el incremento de las operaciones mineras que avanza a un ritmo vertiginoso17 al igual que lo hacen los conflictos con los usuarios de los canales por el agua.

Además, en la práctica tener estudios técnicos no ayudará a contrarrestar los conflictos sociales ya que es muy probable que la población desconfíe de la veracidad de esos estudios al no haber sido elaborados por una institución independiente a los intereses del solicitante.

De otro lado, un avance importante (pero no suficiente) para garantizar el derecho de la población local al acceso al agua, es el reconocimiento por parte de la nueva legislación de los derechos constitudinarios de las comunidades campesinas y nativas sobre el uso del agua en sus territorios. Sin embargo, no es suficiente puesto que la ley no estipula la protección de las fuentes de agua que haga posible que el recurso estará en la calidad y cantidad suficiente para ser usado por las comunidades.

Mecanismos de participación ciudadana en la actual GRH.

La nueva GRH plantea como uno de los principios de gestión a la participación de la población y en relación a ello dice: “El Estado crea mecanismos para la participación de los usuarios y de la población organizada en la toma de decisiones que afectan el agua en cuanto a calidad, cantidad, oportunidad u otro atributo del recurso” (Ley de Recursos Hídricos, Ley No 29338). Para hacer efectivo este principio la ley establece en la estructura de la GRH dos espacios formales de participación ciudadana. Uno es en el Consejo Directivo de la ANA (nivel nacional) y el otro en el Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca – CRHC (nivel local o regional, según el alcance del CRHC). Sin embargo, como se describe a continuación, estos espacios no son suficientes para garantizar la aplicación del principio que la legislación propone.

En el primer espacio, en el Consejo Directivo de la ANA, participan cuatro representantes no gubernamentales: uno de los usuarios agrarios, uno de los no agrarios, uno de las comunidades campesina y uno de las comunidades nativas. Es un avance el que se haya considerado en un espacio decisorio la representación de las comunidades campesinas y nativas. En el segundo espacio de participación, en el Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca-CRHC, la representación de la sociedad civil es parecida al Consejo Directivo de la ANA. La diferencia está en que además participa un representante de los colegios profesionales, uno de las universidades y que el número de participantes podría ser ampliado si existen más de dos regionales participando en un mismo consejo de cuenca.

En ambos espacios, el nivel y la calidad de la participación de los representantes está sujeta a dos aspectos: por un lado a la capacidad de organización, coordinación y representación de los propios representados; y por el otro a la existencia de mecanismos que desde el gobierno se desarrollen para impulsar y promover su participación en las mismas condiciones que los otros miembros que conforman el Consejo Directivo y el CRHC. Sobre el primero, en el apartado de análisis de estructura organizativa se ha descrito las debilidades y las limitaciones que restringen la participación de la población en estos espacios. Sobre el segundo, no se conocen mecanismos específicamente desarrollados por el gobierno que ayuden a la promoción de la participación de los usuarios afectados por minería en los espacios de gestión.

17 Tan solo en 17 años de moderna minería en el departamento de Cajamarca, se han iniciado 4 proyectos a gran escala y se tienen otros tantos en cartera del Ministerio de Energía y Minas.

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Conclusiones

La actual Gestión de Recursos Hídricos del Perú (GRH), en las cuencas donde además de las actividades agrarias existen proyectos mineros, presenta restricciones y limitaciones para garantizar la sostenibilidad ambiental del agua y el derecho de las poblaciones para acceder a la misma. Para demostrar esta hipótesis, en la sub cuenca Porcón18 se ha, por un lado, analizado el estado de las zonas de recarga hídrica de la cuenca luego de 18 años de actividad minera a gran escala; y, por otro, se ha identificado las limitaciones que tiene la actual GRH para enfrentar y superar los impactos, riesgos y amenazas ambientales y los conflictos sociales que se están produciendo en la cuenca por la acción de la minería. Así tenemos:

Del análisis de la zona de recarga hídrica:

La actividad minera se encuentra en dos modalidades en la cuenca. De forma indirecta, que corresponde a los derechos mineros otorgados principalmente a la empresa minera Yanacocha, que ocupa el 100% del territorio de la zona de recarga hídrica de la sub cuenca del Porcón; y, de forma directa, que corresponde a la propiedad de la empresa minera Yanacocha donde estás los diferentes proyectos de explotación en curso, que ocupa el 27.43 4% de toda la zona de recarga de la cuenca.

La acción de la explotación del oro ha producido la alteración de la cobertura vegetal en un 13.6% del total del área la zona de recarga hídrica de toda la sub cuenca Porcón y en un 22% de la micro cuenca del Río Grande. Ello ha generado que esta área deje de cumplir las funciones que naturalmente antes tenía en el proceso de recarga hídrica. Así mismo, debido a que en esta zona se encuentra parte del proceso minero (presencia de los tajos, pads y botaderos) es prácticamente imposible conseguir la infiltración natural del agua, o evitar la producción de sedimentos. Junto a la cobertura vegetal, para la construcción de la mina también ha sido necesario desecar fuentes superficiales (lagunas, quebradas y manantiales). No se conoce con exactitud la cantidad de fuentes naturales afectadas ya que no existe una línea de base que aporte información.

El impacto de la mina en las aguas subterráneas reside en que los flujos de agua son interceptados por las operaciones de minado; estas aguas una vez extraídas del subsuelo son expuestas a la contaminación de las operaciones mineras y a la provocada por las poblaciones que circundan los ríos en las que son descargadas. Así mismo, y como consecuencia de la modificación de la estructura de los acuíferos y de la extracción del agua subterránea, el agua cambia de los puntos que naturalmente tenía a otros lugares. Así, parte del agua subterránea extraída es usada en los procesos de extracción del oro, otra es descargada a los ríos superficiales, y otra pasa a ser agua de lagunas de tajo

Por tanto, el análisis de la zona de recarga hídrica de la sub cuenca Porcón ha demostrado que la actividad minera ha impactado las zonas de recarga hídrica y ha modificado las fuentes naturales de agua, lo que a la vez ha generado impactos en el agua de los canales de riego de las poblaciones cercanas al proyecto minero. Todo ello ha colocado a la cuenca del Porcón en una constante situación de amenaza y peligro.

Del análisis de la actual gestión de recursos hídricos - GRH.

Las principales limitaciones que se han identificado tiene la esta nueva GRH para enfrentar los problemas, retos y desafíos que las cuencas con minería le demanda son:

- Los impactos ambientales significativos, amenazas y riesgos, que han sido mencionados, que la gran y moderna minería ejerce sobre las zonas de recarga hídrica y sobre las fuentes naturales de agua de la cuencas menores de los andes peruanos no son reconocidos ni aceptados por la GRH. Por tanto, ni la política ambiental, ni la estructura organizativa, ni los instrumentos de gestión han sido diseñados, ni son aplicados para evitarlos o enfrentarlos. La causa de esta omisión se debe a que el modelo de gestión ambiental del país, y por tanto el de GRH, se sustenta en lo que se conoce como sostenibilidad débil. Esta clasificación de la sostenibilidad considera que el medioambiente es una forma más de capital (capital natural) que puede ser valorizado (en todos sus aspectos) y

18 La sub cuenca Porcón está formada por las micro cuencas del Río Grande y del Río Porcón.

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reemplazado por otro, siempre y cuando de ello se obtenga algún beneficio. En base a esta concepción, el servicio que las fuentes de agua y sus bienes asociados ofrecen a los ecosistemas y a la humanidad pueden ser sustituidos por otro servicio que la tecnología y el conocimiento científico han puesto a disposición de la humanidad.

- La cantidad y magnitud de los conflictos sociales que se han generado alrededor del agua y las industrias extractivas, muestra que en el país no se ha debatido ni discutido a profundidad los diferentes puntos de vista que existen entre los actores de la GRH sobre la relación ambiente-desarrollo-ser humano. Por tanto, no existe un pacto social que haga posible definir consensos entre los regulados y los reguladores y que permita, a la vez, la construcción de la gobernabilidad

- La estructura organizativa de la actual GRH se centra en su máximo órgano rector técnico-normativo Autoridad Nacional del Agua-ANA. La principal limitación que esta entidad presenta es su falta de autonomía respecto de los sectores, especialmente del Ministerio de Agricultura, lo que hace que no pueda cumplir las funciones que la ley le ordena, además puede ser susceptible a presiones políticas y económicas de cualquier tipo. El otro problema que tiene la estructura organizativa es que aún algunos de sus mecanismos de gestión están dispersos en los sectores. Este es el caso del mecanismo de vigilancia y monitoreo, instrumento de suma importancia para el control de los impactos de las actividades mineras, que aún está a cargo de los diferentes sectores.

- Verticalmente la GRH se descentraliza a través de los órganos de línea de la ANA (Autoridad Administrativa del Agua-AAA y Autoridad Local del Agua-ALA) y en los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca- CRHC. En estos dos espacios de gestión, se abordarán todos los problemas y conflictos sociales que se relacionan con las actividades mineras, el agua y la gestión en la sub cuenca Porcón. Superarlos dependería del nivel de atención que ambos espacios de gestión les presten, lo que significa superar estas limitaciones:

Al ser la sub cuenca Porcón una cuenca de menor tamaño, sus problemas quedarán diluidos entre los problemas de las cuencas mayores a las que pertenece. Para evitarlo, se debe asegurar mínimamente dos aspectos: que los instrumentos de planificación que se generen en el marco de las acciones del CRHC aborden las amenazas, riesgos e impactos ambientales significativos que la gran y moderna minería ejercer en las cuencas; y generar consensos mínimos sobe los impactos y amenazas de la gran minería. Para ello se tienen que promover debates y estudios técnicos independientes, y hasta es posible que se necesite asesores técnicos independientes especializados específicamente en impactos mineros.

Asegurar la participación en la CRHC de los usuarios del agua directamente afectados por las operaciones mineras. Este aspecto es bastante difícil por varias razones: la primera es que la ley no prevé una representación de “usuarios afectados por minería”, lo que es bastante lógico en cuencas de gran tamaño puesto que de incluir este rubro también debería incluir a afectados por otras actividades. La segunda, es que los usuarios podrían participar usando la representación de “usuarios agrarios”, sin embargo, los usuarios de canales menores de las cuencas altas, como la sub cuenca Porcón, difícilmente llegan a ocupar cargos en las organizaciones de mayor nivel. Estos espacios son generalmente asumidos por usuarios con mayor poder. Por tanto, los usuarios de canales afectados por minería difícilmente podrán acceder a espacios de toma de decisiones de la gestión.

- Los instrumentos de gestión de recursos hídricos son los mecanismos diseñados para hacer posible la ejecución de la política de recursos hídricos. En el estudio se han analizado los instrumentos de regulación directa: Vigilancia y Monitoreo, LMPs ECAs y el instrumento de licencia de otorgamiento de derechos de uso de agua. Aunque cada instrumento tiene sus propias limitaciones, podemos establecer tres que son importantes y comunes a ellos, estas son:

La población desconfía de la aplicación de esos instrumentos y de las organizaciones públicas que los aplican. El grado de de desconfianza es tan alto que así se superan las debilidades de la organizaciones públicas y las técnicas, la población aún desconfiaría de los mismos.

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Aún estando la GRH bajo un modelo de sostenibilidad débil, los instrumentos de gestión no están diseñados ni preparados para abordar el nivel de impactos ambientales y de problemas sociales que la minería genera en la cuenca.

Las instituciones públicas responsables de la aplicación de los instrumentos presentan grandes debilidades institucionales y técnicas. Esto se complica con el hecho de que la aplicación de algunos de estos mecanismos están repartidos entre los sectores, por tanto su fortalecimiento demanda mucho más tiempo y dinero.

De lo expuesto:

La actual GRH en el Perú, a pesar de los avances que ha dado en busca de la gestión integrada de los recursos hídricos, no ha logrado desarrollar una política de gestión que reconozca otros valores -físicos y sociales- no monetarios del agua, de las zonas de recarga y de los servicios ambientales que de aquí se generan. Tampoco ha logrado una estructura organizativa que permita que las cuencas de menor tamaño que tienen actividades mineras sean diferenciadas de las cuencas tradicionalmente agrarias, por tanto sus problemáticas y medidas de solución tampoco son diferenciadas entre los instrumentos de gestión.

Revertir esta situación demanda retos de gran envergadura. El más ambicioso, pero necesario, es buscar concesos entre usuarios del agua respecto de la relación agua, ser humano y desarrollo económico.

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