Capítulo 1

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Este artículo es posible gracias al apoyo de la oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID / Colombia). Las opiniones presentadas aquí son de laexclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID).

* Ingeniero civil de la Universidad de los Andes, con maestría en economía urbana y regional de la Univer-sidad de Illinois en urbana, con Ph.D. en análisis económico, finanzas y desarrollo económico de la mismauniversidad. Ha sido viceministro de Hacienda en Colombia (1996-1998); director técnico del proyecto demanejo de finanzas públicas con el Ministerio de Hacienda y el Banco Mundial; secretario de Hacienda deBogotá (1992-1993); gobernador del Meta (1990-1991); y director de la Dirección Nacional de Presupues-to en el Ministerio de Hacienda (1989-1990). Tiene amplia experiencia como consultor con el BancoMundial, Instituto Canadiense para el Desarrollo Internacional y USAID/ARD Colombia.

propuesta de políticafiscal para los municipiosde la “0tra” colombia.

eduardo fernández delgado*

INTRODUCCIÓN

El proceso de “descentralización” adelan-tado en Colombia en las dos últimas dé-cadas ha contribuido a preservar y aconsolidar el proceso de competencia po-lítica libre y democrática en el país, conresultados simultáneos sobre la mejor ca-lidad y provisión de servicios públicos crí-ticos, como la educación, la salud y el aguapotable. Además, la descentralización hadado lugar a desarrollos de la actividadproductiva, que apuntan a la consolida-

ción de espacios económicos regionales,con capacidad de inscribirse exitosamen-te en el marco de la globalización.

Sin embargo, la reciente crisis del sec-tor financiero y el creciente desbalance delas finanzas públicas nacionales y su posi-ble relación con las finanzas locales hanintroducido dudas acerca de la bondadincuestionable de la descentralización. Elcomportamiento “desajustado” de algunasentidades territoriales, junto con la com-plicidad del sector financiero, da lugar adichas prevenciones. A su vez, las medi-das generales y de corte “fiscalista” intro-ducidas por el gobierno han terminado porentrabar el proceso, en especial en losmunicipios de la “Otra Colombia”.

Este artículo argumenta, que los mu-

“De la capital sólo llegan malas noticias y el

ejército”.

Gabriel García Márquez

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

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nicipios, y en particular los municipios dela “Otra Colombia”, han administrado susingresos y gasto público mucho mejor delo que conoce el gobierno nacional. Sinembargo, frente a la creciente demandapor mayor presencia estatal y en particu-lar por más y mejores servicios públicos,estos municipios requieren de un marcoinstitucional, que fortalezca y complemen-te la capacidad fiscal y administrativa paraatender dichas demandas. La capacidad derespuesta local es el eje central de la gober-nabilidad en las zonas de conflicto y depresencia de cultivos de uso ilícito y la basepara construir una sociedad democrática yjusta en toda Colombia.

El documento comienza con la re-visión de la literatura pertinente, en espe-cial en cuanto al carácter político de ladescentralización. Enseguida, se examinanalgunas experiencias internacionales rele-vantes y se presenta el modelo de descen-tralización colombiano. A continuación,se presentan los esfuerzos adelantados des-de el gobierno nacional y en especial losesfuerzos del Ministerio de Hacienda porpreservar la estabilidad fiscal y sus efectossobre las finanzas locales. Luego, se pre-senta la experiencia de las finanzas públi-cas desde los municipios de la “OtraColombia”. Finalmente, se proponen trescomponentes de política fiscal relaciona-dos, el primero de ellos con las finanzaslocales, el segundo, con la relación de és-tas con las finanzas públicas nacionales, yfinalmente, las relaciones de estas dos conel desarrollo económico local y regional.

1. LA DESCENTRALIZACIÓN:

UN PROCESO POLÍTICO QUE AFECTA

LA CALIDAD DE VIDA Y EL BIENESTAR

ECONÓMICO DE LOS CIUDADANOS

La descentralización puede abordarse, tan-to desde una perspectiva “política”, comodesde una perspectiva “económica”. En elprimero de los casos se considera que ladescentralización es la manera de acercarlos gobernantes a sus electores, para querespondan a sus necesidades y puedan serfiscalizados por los resultados obtenidos.Se parte del principio que la autoridadcentral y distante poco atiende a las de-mandas de las comunidades locales, lo cuales entendible en la medida en que estaintermediación permite manipular la con-tienda electoral. En el segundo caso, seenfatiza la mayor eficiencia y eficacia enla asignación y uso de los recursos públi-cos (provisión de servicios públicos loca-les), en la medida en que el esfuerzo fiscaldel ciudadano obtiene una respuesta pro-porcional y directa, en términos de la ca-lidad y cantidad de dichos servicios. Enuno prima la búsqueda de un sistema po-lítico más democrático; en el otro el deun Estado más eficiente.

Lo anterior no significa que las dosperspectivas arriba planteadas sean necesa-riamente excluyentes. Aunque en buenaparte de los casos estos dos propósitos con-servan un alto grado de complementarie-dad, también existen ocasiones en las cualeslas medidas propuestas no permiten el avan-ce simultáneo, en ambos frentes. Como se

Capítulo 1

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vera a continuación, esta distinción es im-portante para entender el proceso de des-centralización en Colombia y sus avances.

1.1. Perspectiva política

La descentralización consiste en el trasla-do de competencias y recursos a unidadesterritoriales, cuyas cabezas necesariamentedeben ser elegidas. Este proceso compren-de el ejercicio por parte de las entidadesterritoriales de poder decisorio e indepen-diente en las materias establecidas. Aunquese habla de transferencia y de devoluciónde poder a los gobiernos subnacionales, hoyen día, la descentralización se considera máscomo un proceso de “dispersión” del po-der, sobre recursos y responsabilidades, en-tre los niveles de gobierno. Esto debido alreconocimiento de las múltiples interaccio-nes entre dichos niveles de gobierno.

Las apreciaciones políticas de la des-centralización van desde las que conside-ran como una panacea, que abre las puertasa la participación cívica, con lo cual se llegaa una mejor administración local; hasta losque simplemente le dan la bienvenida, enla medida en que reduce el tamaño del Es-tado. De acuerdo con Putnam (1993), unsistema político descentralizado permite alos ciudadanos crear y fortalecer comuni-dades cívicas, las cuales ayudan a exigir alos gobernantes mejores resultados. Otros,celebran la reducción del Leviatán, que bus-ca su propio beneficio a costa de los contri-buyentes (Buchanan, 1986).

Desde una perspectiva más pragmá-

tica y política, la descentralización pue-de considerarse como un instrumentopara preservar la estabilidad política, alproveer un espacio de discusión y nego-ciación con grupos excluidos del ejerciciodel poder político. Se puede, entonces,considerar la descentralización del podercomo alternativa a la insurgencia y alconflicto armado.

Sin embargo, es necesario tener encuenta, que si el proceso de descentraliza-ción no aumenta la participación ciuda-dana en la toma de decisiones locales, laapuesta por una mayor descentralizacióndesaparece. El proceso quedaría reducidoa un simple traslado de los recursos públi-cos de las elites nacionales a las locales,prevaleciendo la apropiación personal delos recursos y una mayor corrupción.

1.2. Mejor calidad y mayor coberturade los servicios públicos

El proceso de descentralización tiene pro-fundas implicaciones sobre la provisión deservicios públicos locales, las desigualda-des y el crecimiento regional y la estabili-dad macroeconómica. Quienes analizan ladescentralización desde una perspectivaeconómica, consideran que las responsa-bilidades y los recursos públicos debendividirse de acuerdo con la capacidad decada nivel para prestar un mejor servicioa los ciudadanos (Oates, 1972). En estesentido la descentralización:

• Asigna responsabilidades por nivel de

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la administración de acuerdo con lascaracterísticas de los bienes públicosy distribuye los recursos para el cum-plimiento de esas funciones;

• Acerca al ciudadano (consumidor-con-tribuyente) a la autoridad local (provee-dor-recaudador), con lo cual se debesuministrar la cantidad y calidad deman-dada al menor costo/precio posible;

• Permite una mayor transparencia en eltratamiento de las desigualdades regio-nales por parte de la nación;

• Da lugar a una mejor rendición decuentas, en particular en el nivel local,en la medida en que se definan entrelos distintos niveles de la administra-ción pública las responsabilidades trans-feridas y se otorgue la autoridad pararealizar las tareas establecidas.

Desde luego existe el riesgo de no al-canzar la mayor eficacia y eficiencia, en laprovisión de los servicios públicos locales,reclamada por la descentralización. Comoha sido repetidamente argumentado, conla descentralización se puede dar la captu-ra de los servicios públicos locales por partede los grupos políticos y de los interesesparticulares o sencillamente, la pérdida deineficiencia por la falta o débil capacidadde gestión local.

Sin embargo, la mayor dificultad en-contrada se origina en la falta de claridaden cuanto a la responsabilidad por las com-petencias transferidas y la autonomía “re-cortada” sobre los recursos transferidos yla autoridad tributaria cedida. Estas defi-

ciencias han ampliado la “brecha” entrelas expectativas creadas en las comuni-dades locales por el proceso de descen-tralización y la disponibilidad “real” derecursos de los gobiernos locales y terri-toriales. Frente a este hecho, los gobier-nos locales han reaccionado con un mayorendeudamiento, provocando, con la com-plicidad del sector financiero y de des-ajustes externos, la crisis de dicho sector yperiodos de inestabilidad macroeconómicaen varios países de América Latina.

1.3. La experiencia de AméricaLatina: razones y resultados

En América Latina, la descentralizaciónaparece como consecuencia del agota-miento del Estado centralista y del rápidoproceso de urbanización, que permite in-dependizar la “politiquería” y las relacionesde clientela de lo público. En este contextode mayor y más abierta competencia polí-tica, la gobernabilidad política demandauna institucionalidad, que incorpore losgrupos sociales previamente excluidos a latoma democrática de decisiones.

Buena parte de los trabajos realizadosatribuyen la estabilidad democrática, enAmérica Latina en las dos últimas déca-das, a la dispersión del poder político pro-vocada por la descentralización. Ahora, enel nivel nacional el poder se distribuyeentre un mayor número de partidos y gru-pos regionales, y en el nivel local, se dauna mayor posibilidad de acomodar gru-pos de interés en las alcaldías, goberna-

Capítulo 1

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ciones y otros cuerpos electos. De esta for-ma, la fragmentación del poder, que seconforma a partir de la descentralización,hace más difícil la configuración de unbloque dominante, mientras facilita la for-mación de grupos en defensa de interesesrecientemente establecidos.

Por otra parte, el análisis económicotiene poco que decir respecto a la espera-da mejor provisión de los servicios públi-cos. Esto se debe en buena parte a la faltade información básica que permita anali-zar en forma detallada el cambio en efi-ciencia asociado con el proceso. Existendesde luego análisis parciales para secto-res y programas específicos, que aunquedan cuenta de múltiples experiencias exi-tosas, no permiten una afirmación gene-ralizada respecto a las bondades delproceso (Burki, et al., 1999)1.

Además, la mayor parte de los traba-jos revisados enfatizan los aspectos ma-croeconómicos de la descentralización.Trabajos como los de González, Christian,Rosenblatt, David and Webb, señalan lasinflexibilidades fiscales que suelen crearlos sistemas fiscales descentralizados y losriesgos para el sistema financiero y para laestabilidad macroeconómica asociadoscon ellos. Las experiencias recientes deArgentina, Brasil, México y Colombia danbuena cuenta de este énfasis.

Weingast (1995) y McKinnon (1998)

resumen en el llamado “market preservingfederalism” los objetivos de la descentrali-zación desde esta óptica puramente eco-nomicista:

• Separación monetaria. Las entidades te-rritoriales tienen un acceso limitado alos recursos del crédito;

• Separación fiscal. Las entidades territo-riales no tienen acceso a recursos pú-blicos de la nación para financiar susdéficits;

• Libertad de intercambio comercial. Losfactores de producción y los productosy servicios tienen libertad de moviliza-ción entre las entidades territoriales;

• Libre escogencia de las entidades terri-toriales. Libertad de escogencia del pa-quete de servicios y bienes públicosprovistos por cada entidad territorialcon sus recursos.

Frente al tratamiento “estrecho” e in-completo de la descentralización no sor-prende la nota de cautela con la que serecomienda adelantar el proceso. Este debeser gradual, dirigido desde arriba, balancea-do y eficiente, en apoyo o cuando menossin perturbar la operación de las fuerzas delmercado. Todos éstos son, desde luego, ad-jetivos deseables para el proceso; sin em-bargo, olvidan estos estudios, que lostiempos de los procesos políticos los impo-

1. La experiencia en América Latina pone en duda la mejor provisión de los servicios públicos y al uso máseficiente de los recursos por parte de los gobiernos subnacionales. Más aún, los resultados muestran pocoefecto en la corrección de las desigualdades interregionales y en el desarrollo de las regiones.

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nen los desarrollos sociales y que general-mente éstos se originan desde abajo.

1.4. Colombia, ¿un caso diferente?

La diversidad de formas legales de organi-zación del Estado, las distintas experien-cias en la formación de las estructuras delpoder y la complejidad misma del proce-so de descentralización, no permite la for-mulación de un modelo único dedescentralización en América Latina. Enpaíses como Brasil y Argentina este pro-ceso esta asociado con la transición demo-crática, mientras en Colombia respondemás al deseo de incorporar grupos socia-les previamente excluidos y en Venezuela,ésta se da dentro de los esfuerzos por afir-mar la hegemonía partidista. Mientras queen México, el proceso esta asociado con elagotamiento paulatino del PRI y del pro-ceso consecuente de apertura política.

En términos funcionales Colombia,México y Argentina transfieren por normaconstitucional o legal un porcentaje sustan-tivo de los ingresos nacionales, mientrasEcuador recientemente inicia el proceso detransferencias. En Colombia y en Argenti-na la educación ha sido transferida a losniveles intermedios, mientras en Chile hapasado a las municipalidades. En Colom-bia la salud se ha privatizado en buena par-te mientras que en México se ha fortalecidola provisión de la salud a nivel estatal.

De manera similar se puede afirmarque no hay un modelo único de descen-tralización en Colombia y cuando menos,

coexisten dos modelos asentados respec-tivamente en la Colombia “visible” y enla “Otra Colombia”. Los avances en laasunción de la educación en Bogotá noson replicables en los municipios de la“Otra Colombia”, como también son evi-dentes las fallas del modelo privado deprovisión de salud en un buen número deesos mismos municipios. Así mismo, la di-versidad de las bases económicas, la capa-cidad de gestión y los recaudos obtenidosentre municipios, corroboran la simulta-neidad de estas dos realidades.

A pesar de la dualidad presente, elmayor número de referencias sobre la des-centralización en Colombia y sus efectosestán relacionadas con la inestabilidad dela política fiscal, el crecimiento de la deuday el deterioro de la economía. Estos estu-dios y opiniones, luego de juiciosas consi-deraciones respecto del monto de lastransferencias y el endeudamiento de losgobiernos subnacionales y la subsiguientecrisis y posterior rescate del Sector Finan-ciero, llegan a la conclusión, que las trans-ferencias de libre asignación debendisminuir (Contraloría General de la Re-pública, 2002). O como afirma el expresi-dente López, “en el futuro, habrá queescoger, entre pagar la deuda o recortar lastransferencias” (López Michelsen, 2003).

Sólo un número limitado de estudioshace referencia al impacto de la descen-tralización sobre esfuerzo realizado por elDNP (2000) para evaluar el comporta-miento de la gobernabilidad local y laconstrucción de consensos en el proceso

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de tomar decisiones. Aquí hay que resal-tar la participación electoral en las elec-ciones municipales y departamentales, asícomo la aparición de nuevas alternativaspolíticas y en general la preservación y re-cuperación de espacios de decisión y demanejo político gracias a la credibilidadde las autoridades locales.

Frente a esta perspectiva, este trabajoquiere insistir en la necesidad de exami-nar el proceso de descentralización desdelo local, en particular, en cuanto a la for-ma y factores que tocan las decisiones derecaudo, asignación y manejo de los re-cursos públicos en los municipios de la“Otra Colombia”. En este contexto habríaque empezar por reconocer cuatro ele-mentos, que cambian completamente lossupuestos asociados con el “Market Pre-serving Federalism”:

1. El desarrollo mínimo de los elementosconstitutivos del mercado: derechos depropiedad, contratos, precios y libre ofer-ta y demanda de bienes y productos. Allíse encuentra “la comunidad” débilmen-te organizada y un Estado representadopor la fuerza pública, básicamente.

2. Un marco general y exhaustivo, quereglamenta las funciones del “munici-pio”, la conducta de sus administrado-res y las posibilidades de sus ciudadanosy que ha adquirido un sabor “fiscalista”a raíz de las dificultades de la nación.

3. Una economía dominada por la pro-ducción de cultivos de uso ilícito, fun-dada en la baja productividad de la

tierra, la falta de insumos y el alto costode transporte de los productos, compli-cada con las distorsiones en los preciosasociadas con las bonanzas económicas.

4. Grupos insurgentes y señores de la dro-ga que disputan territorios de produc-ción y corredores para el transporte dela droga, sin atención al costo en vidasy bienes que ello significa.

Es a partir del entendimiento de lo quesignifica la descentralización en este con-texto, de sus logros y limitaciones que sedebe adelantar un nuevo conjunto de re-comendaciones, que permitan, eso sí, pro-fundizar la transferencia y consolidación delpoder político de las comunidades locales.

2. EL MODELO COLOMBIANO:

LA ESTRATEGIA DESDE “ARRIBA”

2.1. Antecedentes

A comienzo de los ochenta, la presión po-lítica asociada con la creciente protesta so-cial, la abundancia de movimientoscontestatarios, algunos de ellos abierta-mente subversivos, obligaron a otorgar unaparticipación política efectiva a los lide-razgos locales y regionales. De allí la elec-ción popular de alcaldes y gobernadores,y otras medidas constitucionales y lega-les, que les otorgaron responsabilidades yrecursos para atenderlas.

Con el tiempo, lo político, como pro-puesta de búsqueda de alternativas con-sensuadas a los diferentes conflictos y

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problemas, locales y nacionales, parece ha-ber sido puesto de lado, para otorgarle untrato preferencial al tema económico y eneste contexto a la disciplina fiscal y a susefectos sobre los agregados macroeconó-micos.

Las evaluaciones de avance de la des-centralización en Colombia, muestran engeneral un tono pesimista, que en algu-nos casos parecerían llamar a la suspen-sión del proceso. Se alega que se ha idomuy lejos, que se ha generado un desequi-librio fiscal inmanejable y que se han en-tregado responsabilidades complejas aentidades no capacitadas para llevarlas acabo de forma eficiente.

El proceso de descentralización ha sidoimpulsado desde arriba, con un marcadocorte fiscalista. Si se han cometido erroresen el balance entre responsabilidades y re-cursos, y en la financiación de los excesosde gasto, el gobierno ha intervenido de unau otra forma, para atender los problemas.

Sin embargo, el gobierno ha dejadode hacer otras cosas, sobre todo en el cam-po de la definición de responsabilidades yde la autonomía en el manejo de los re-cursos. Esto ha llevado a construir una des-centralización -recortada-, que espera elavance del proceso. La Ley 715 de 2001 ysus desarrollos futuros, con el giro haciala atención de las demandas ciudadanas,marcan el comienzo de esa -segunda- eta-pa de la descentralización.

Por su parte, la descentralización cre-ce, avanza y se construye desde abajo, des-de lo municipal y regional. No ha sido una

tarea fácil. En primer lugar, se ha tenidoque convivir con un proceso pretendida-mente -homogéneo-, acéfalo, confuso eindeciso. Este proceso ha sido aún másintrincado y difícil en la “Otra Colom-bia”, donde se suma a las anteriores difi-cultades la falta de mercado, la débilpresencia del Estado, la presencia de la gue-rrilla y de los paramilitares y de todas lasformas de violencia asociada con la pro-ducción y tráfico de cultivos ilícitos.

A pesar de las limitaciones mencio-nadas, la experiencia y evaluación desdeFDLII es buena. En particular, los resulta-dos fiscales y financieros, tal como se ob-servan en el campo, están bastantedistantes del estereotipo de las evaluacio-nes oficiales. Desde abajo, el dictamen esque se quiere avanzar en el proceso, sepuede y se debe avanzar.

Más aún, la presentación de una listade las actividades incompletas o no reali-zadas por el gobierno en el contexto de ladescentralización, como la propuesta con-ceptual confusa, la ausencia de dirección,la transferencia trunca de responsabilida-des, etc., confirmaría la perspectiva de“arriba hacia abajo” y “fiscalista” de la des-centralización en Colombia. Este artícu-lo argumenta la posibilidad y necesidadde construir el tramo restante del proce-so, desde abajo y hacia arriba.

2.2. La crisis fiscal permanente

Hasta la década de los noventa, Colombiamostró la mayor estabilidad fiscal y econó-

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mica de América Latina. Un crecimientoeconómico ponderado del 4.2%, una in-flación cercana al 15% y déficit ligeramen-te negativos, en todo caso inferiores a 1.0%del PIB, en las décadas anteriores, dan bue-na cuenta de esta situación. Paradójicamen-te, la situación social y política muestra unescenario completamente diferente.

El descontento y la movilización so-cial generalizada de los ochenta ponían enevidencia la incapacidad de las viejas ins-tituciones político administrativas paradarle trámite a las crecientes demandas ciu-dadanas. La vieja fórmula de expulsar a lafrontera agrícola, a los excluidos del siste-ma con todos sus problemas ya no era su-ficiente. Parte, porque la gente volvía consu pobreza a las ciudades, y parte, porquelos que todavía permanecían en la perife-ria, no encontraban ningún apoyo por par-te del Estado.

Como se verá adelante, el crecienteconflicto social, asociado con sentidas ca-rencias de servicios públicos junto con lastransformaciones económicas, sociales y po-

líticas relacionadas, a su vez, con el rápidoproceso de urbanización, constituyen eldetonante para las reformas políticas y ad-ministrativas que conforman la columna dela descentralización. A raíz de ello, enton-ces, se explica el rápido crecimiento del gas-to público de la década de los noventa.

El incremento del gasto representa, enla actualidad, más del 8% del PIB. En unprincipio, el gasto inicial se financió, conlos mayores impuestos asociados con laapertura económica y con los ingresos delpetróleo. En la medida en que los prime-ros disminuyeron, el país comenzó a en-deudarse para financiar una parte cada vezmayor de dichos gastos. Con el tiempo, ladeuda se convirtió en un problema en símisma. Hoy en día, cerca del 40% de losrecursos presupuestales se dedican al ser-vicio de la misma.

En el futuro cercano, en la medidaen que los recursos de las entidades des-centralizadas se reduzcan (petróleo y se-guridad social), la difícil situación actualse tornará insostenible (Figura 1).

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Figura 1Evolución del déficit real en Colombia 1990-2000

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El problema de fondo es la débil pre-sión fiscal colombiana, aun en el contextode América Latina. El recaudo tributariono ha acompañado el crecimiento del gas-to. Por el contrario, las nueve reformas rea-lizadas, todas han fallado en reducirexenciones y deducciones, promoviendo,por el contrario, una estructura inequita-tiva y con mayores privilegios.

La evolución de las cifras fiscales enla década de los noventa ha dado lugar atoda suerte de explicaciones. Una de lasmás manidas, que aquí interesa, es el ca-rácter explicativo gratuitamente otorgadoa las transferencias municipales en el pro-blema, con el consecuente agravamientodel mismo, debido a la “pereza” fiscal, de-rroche y malversación de los recursos pú-blicos en las entidades territoriales. Acontinuación se examina la veracidad de

estas afirmaciones y se explica el transfon-do del tema fiscal y la participación de lasentidades territoriales en él.

2.3. Las transferencias territorialesy el problema fiscal

En Colombia, en la década de los noven-ta, el gasto social pasó del 8% al 16.1%del PIB, con lo cual, dicho gasto creció tantocomo lo había hecho en los años anterio-res. De esta forma, Colombia superó paí-ses conocidos por el nivel de gasto socialcomo Venezuela y Chile y se colocó muycerca de la Argentina (Figura 2).

Este mayor gasto público se entiendecomo un esfuerzo del Estado por atenderel atraso en los indicadores de bienestarsocial. Esfuerzo, que desde luego coincidecon la mayor apertura política y con los

Colombia

Perú Rep. Dominicana

Guatemala

0.0

0.0

5.0

10.0

15.0

Paraguay

Salvador

Honduras

México Venezuela

NicaraguaBolivia

Chile

ArgentinaBrasil

Costa Rica

UruguayPanamá

15.015.0

20.0

25.0

5.0 10.0 15.0 20.0 25.0

Gasto social % del PIB 1990-1991

Gasto

socia

l % de

l PIB

1996

-199

7

Fuente: CEPAL, a partir de información contenida en la base de datos sobre gasto social.

Figura 2Evolución del gasto social en América Latina

1990-1991/1996-1997

Capítulo 1

89

esfuerzos institucionales por incluir losgrupos sociales y étnicos más vulnerables.

Poco más de las dos terceras partes delincremento del gasto corresponde a educa-ción, salud y agua potable. El resto se divi-de en partes iguales entre los pagos de laprevisión social de los empleados públicos,mayores salarios de sectores estratégicos,como la justicia, y las transferencias pro-pias a los municipios. Estos últimos reci-ben, como recursos de libre disponibilidad,0.7 del PIB2.

El mecanismo de transferencias de lanación a los municipios y departamentosha evolucionado a la par con el aumentodel gasto social. Puesto que la nación con-centra las principales fuentes de ingreso,la descentralización descansa sobre latransferencia de recursos desde la naciónpara atender las responsabilidades asumi-das por los otros niveles de la administra-ción. Entre 1987 y 1992, los municipiosrecibían el 50% del recaudo correspon-diente al impuesto a las ventas3. Era unatransferencia automática, sin contrapres-tación, pero condicionada a su inversiónen sectores establecidos por la nación.Aunque la distribución atendía la partici-pación poblacional de los municipios, ellaprivilegiaba a los municipios menores de100.000 habitantes, donde se encontra-ban las mayores deficiencias en la provi-sión de servicios públicos.

Con la Constitución de 1991, la trans-ferencia a los municipios se convirtió enun porcentaje de los ingresos corrientes dela nación, la cual alcanzó su tope máximodel 22% en el 2001, tal como lo establecióla formula distributiva. Aunque, la nuevaformula preservó la automaticidad de lastransferencias y la ausencia de contraparti-das, ella privilegió los factores de pobreza yredujo la autonomía municipal. La Ley 60asignó porcentajes específicos para la aten-ción de la educación (30%), salud (25%),agua potable (20%), cultura, recreación ydeporte (5%), dejando de “libre” disposi-ción a los municipios sólo el 15%.

La transferencia a los departamen-tos o situado fiscal, destinado exclusiva-mente a la atención de la educación y lasalud, aumentó con la norma constitu-cional, del 23% al 24.5% de los ingresoscorrientes de la nación. Los recursos re-cibidos deben destinarse en un 60% a laeducación, 20% a la salud y el 20% res-tante a cualquiera de las dos anteriores,de acuerdo con las necesidades específi-cas de dichos sectores. Se trata de unatransferencia automática, distribuida porfórmula y condicionada o coadministra-da por la nación.

En la práctica, el sistema de transfe-rencias y su reglamentación promovía comosalida alternativa de los mandatarios loca-les, frente a las apremiantes y crecientes de-

2. Cálculos del autor, con base en las transferencias del 2001.

3. En los años anteriores esta participación era del 25% del impuesto nacional a las ventas.

90

mandas sociales, el endeudamiento de lasentidades territoriales. Las consecuenciasde esta falla estructural para las entida-des territoriales, el sector financiero y engeneral para la descentralización misma,se examinan adelante.

2.4. El endeudamiento territorialy la crisis del sector financiero

Entre 1990 y el 2000 la deuda de las enti-dades territoriales creció de 0.8% del PIBal 3.1%. La mitad de la deuda la explicael endeudamiento de los departamentos.La otra mitad corresponde a la deudamunicipal, de la cual una tercera partecorresponde a los municipios no-capita-les y el resto a las capitales (Figura 3).

Los municipios y departamentos co-mienzan a endeudarse a partir de la vi-gencia de la Constitución de 1991, cuandose aceptó por parte del gobierno, la inclu-

sión de las transferencias como parte delapalancamiento financiero. De esta forma,se creó un incentivo doble, tanto para losmandatarios seccionales, como para el sec-tor financiero. Los primeros encontraronuna forma de bajo costo político para ex-pandir el gasto; y los segundos, encontra-ron un sector de bajo riesgo y altamenterentable y con garante de última instan-cia, como efectivamente sucedió con elrescate financiero del sector.

El endeudamiento no fue generaliza-do. Sólo un número relativamente peque-ño de municipalidades recurrió al empleode los recursos del crédito. Por el contra-rio, en los departamentos el empleo de losrecursos del crédito fue más generalizado.Sin embargo debe anotarse la alta concen-tración del crédito, tanto en unas pocasciudades y departamentos, las de mayortamaño poblacional e importancia econó-mica, así como la concentración del monto

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Figura 3

Saldo de la deuda territorial por niveles de gobierno

Capítulo 1

91

de los créditos mismos y de los bancosprestamistas.

Las cuatro ciudades más grandes deColombia Bogotá, Medellín, Cali y Ba-rranquilla concentran el 77% del créditoa las municipalidades. Las dos últimas sonresponsables del 80% del crédito con pro-blemas de repago. Los cuatro grandes de-partamentos Antioquia, Cundinamarca,Santander y Valle del Cauca concentran asu vez el 58% del crédito a los departamen-tos. Los dos últimos responden por el 70%de los créditos con dificultades (Figura 4).

Por su parte, el gobierno dio una so-lución generalizada al problema, la cualno correspondía al problema mismo, ni asu tamaño. Como se mencionó, el totaldel endeudamiento en su momento pico,

escasamente sobrepasó tres (3) puntos por-centuales del PIB. Más aún, de este mon-to, la deuda no recuperable no era superiora un (1) punto porcentual del PIB. Sinembargo, por su concentración afectabala operación de unos pocos bancos4.

Para el rescate de los bancos envuel-tos, que no del sector, el gobierno estable-ció un amplio marco legal, que ademásaseguró: i) que nunca se conocieran lasverdaderas razones del mismo, ii) que efec-tivamente se diera el “moral hazard”, don-de la nación es responsable de últimainstancia, iii) que a los municipios se lescerrara una oportunidad de desarrollo, yiv) que los colombianos quedaran conven-cidos que la estabilidad fiscal de la nacióndependía de los municipios y que en últi-mas éste era el problema municipal.

2.5. El marco institucional:¿puras reglas del juego?

Una rápida revisión del conjunto de nor-mas implementadas por el gobierno du-rante el último quinquenio, confirma elsesgo hacia las cuestiones fiscales y el pa-pel preponderante de hacienda en la es-tructuración de las relaciones entre losdistintos niveles de la administración pú-blica. Relaciones que han girado, usual-mente, alrededor de la pereza fiscal de lasentidades territoriales, el excesivo endeu-damiento de las mismas, el crecimiento des-bordado del gasto corriente y el derroche

4. Ver Cancelado N.

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Figura 4

El endeudamiento municipal

Fuente: Cancelado, N.

92

de recursos y la corrupción al nivel local.La Ley 14 de 1983 y la Ley 12 de 1987

establecieron las responsabilidades y recur-sos a las ET, bajo el criterio de que los ser-vicios se debían prestar donde se pudieranfinanciar. Nunca se aclaró cómo se debíaresolver el problema en los municipios conlimitada capacidad de financiamiento. LaConstitución del 91 y la Ley 60 de 1993hicieron un gran esfuerzo por resolver elproblema de recursos y la desigualdad enla provisión y acceso a los servicios públi-cos. Aunque la última se excedió en el es-fuerzo por controlar el empleo de lastransferencias a los municipios.

Más tarde, el endeudamiento excesi-vo de unas pocas entidades territoriales(ET)5 y las dificultades correspondientesdel sector financiero, provocaron una se-rie de medidas, tales como la Ley 358 de1997, la Ley 550 de 1999 y la Ley 617 de2000. Aunque publicitadas como instru-mentos legales para racionalizar el gastode las ET y restablecer la capacidad de pagode los mismos, no han sido más que unajustificación para el rescate del sector fi-nanciero, el cual encontró en las ET unnicho de bajo riesgo y alta rentabilidad.

El Acto Legislativo 01 del 2001 abrióun debate inaplazable para el saneamien-to de las finanzas públicas de Colombia.El cálculo de las transferencias con baseen un porcentaje de los ingresos corrien-

tes y su carácter automático, entraban elajuste necesario del lado de los recaudos,a la vez, que promueven la permanenciade inequidades e ineficiencias en el gastosocial. Sin embargo, los confusos resulta-dos obtenidos demandan un debate am-plio y transparente sobre los distintoselementos del problema y su solución.

Con la Ley 715 de 2001, el gobiernointroduce la oportunidad de reorientar elempleo de las transferencias de la finan-ciación de la oferta a la satisfacción de lademanda. Allí existe la oportunidad deintroducir elementos de economía, efi-ciencia y equidad, en el marco de unamayor autonomía local y participaciónciudadana. El éxito del proceso de “ajus-te” de las transferencias depende de la con-fianza mutua de los actores, la credibilidadde las propuestas y la transparencia de in-tenciones, elementos que no han estadopresentes en esfuerzos previos.

3. LA PROSPECTIVA FISCAL

MUNICIPAL DESDE LA NACIÓN

(PROYECTO LEY 194 DE 2003)

El gobierno nacional ha presentado a con-sideración del Congreso un proyecto deLey (194 de 2003), que busca sustituir elmarco legal actual para la programación,elaboración, aprobación y ejecución delPresupuesto Nacional, conocido como el

5. Los municipios endeudados de alto riesgo, que explican más del 78% de la deuda, no son más de cinco,entre los que se cuentan Cali, Barranquilla y Medellín. Los departamentos son un número semejante, entrelos cuales hay que mencionar Antioquia, Valle, Santander y Cundinamarca.

Capítulo 1

93

Estatuto Orgánico de Presupuesto. Elnuevo conjunto de normas busca definir,separar y ordenar secuencialmente los tresobjetivos básicos de la política fiscal: i) deestabilidad macroeconómica y de consis-tencia entre disponibilidad de recursos ymonto del gasto acordado, ii) de equidad,sectorial y regional en la asignación de re-cursos, y iii) de eficiencia, en cuanto a laaplicación de los recursos públicos y suevaluación.

Por más de una década las finanzaspúblicas del gobierno central se han mo-vido a lo largo de una trayectoria de cre-ciente desequilibrio fiscal no sostenible enel mediano plazo. Así lo corrobora el cre-ciente nivel de endeudamiento públicocomo proporción del PIB, el cual pasó de16% en 1992 a 52 % en 2003. Este des-balance se debe al rápido crecimiento delgasto público (11% tasa promedio realanual, 1991-2003) frente al lento creci-miento de los recaudos tributarios (7%promedio anual real, 1991-2003) y desdeluego, al creciente costo financiero asocia-do con la financiación de dicho faltante.

Así, con las presentes dinámicas degasto e ingreso, las finanzas públicas noson sostenibles. En ello tiene el gobiernotoda la razón. Como se menciona en laexposición de motivos, desde el punto devista financiero, se va a alcanzar el punto,a partir del cual, el temor razonablemente

cierto de no repago va a disminuir los flu-jos de financiamiento externos e internos.Y desde lo económico, la creciente pre-sión por recursos del crédito para finan-ciar al sector público se reflejará en unamayor tasa de interés real, con menor in-versión y consumo.

Esta perspectiva se hace más aguda enla medida en que los menores ingresos pe-troleros, por la reducción de la produc-ción, se junta en los próximos años conmayores gastos, asociados éstos con el des-balance financiero del Seguro Social.

El gobierno centra su estrategia en laintroducción de una restricción presupues-taria fuerte y creíble, que permita a partirde allí, asignar los recursos disponibles yfocalizar de manera progresiva el gasto so-cial, e introducir los instrumentos y meca-nismos, en particular el monitoreo y laevaluación, que permitan asegurar la efi-ciencia de dicho gasto. En consecuencia(artículo 6) cada año, dentro de una pers-pectiva de diez años, el gobierno determi-nará, para la vigencia fiscal siguiente, elsuperávit primario6 para el sector públicono-financiero, el cual debe garantizar lasostenibilidad de la deuda y el crecimientoeconómico. Esto es, en el mediano plazo,se deben generar recursos propios para aten-der el pago de los intereses de la deuda in-terna y externa.

Una vez establecido el monto de re-

6. Se entiende por superávit primario aquel valor positivo que corresponde a la diferencia producida entreel capítulo de rentas definido en esta ley frente al valor de las apropiaciones, descontando los gastos finan-cieros (parágrafo, artículo 6).

94

cursos disponibles, “el cuanto”, el gobier-no propone atender con estos recursos: i.)el funcionamiento de los órganos que loconforman, ii.) el gasto social, y iii.) el ser-vicio de la deuda. No le resta al gobiernosino definir el gasto social, para identifi-car cuáles gastos son prioritarios y cuálesno lo son y qué gastos son socialmente másrentables. La propuesta de definición degasto social se refiere a las necesidades in-satisfechas de salud, educación, deporte,saneamiento ambiental, agua potable ysubsidios para estos dos últimos serviciospúblicos. Con esto queda establecido el“qué” de la función de bienestar social.

El “cómo”, de acuerdo con el proyec-to, comprende dos elementos. El primerode ellos, en cuanto al cumplimiento de lasmetas de política propuestas, con el logrode los resultados esperados. Y el segundo,en cuanto a la eficiencia, eficacia y econo-mía y calidad de los procesos de contrata-ción y provisión de los servicios públicos.Para ello, se propone la correcta clasifica-ción y contabilidad del gasto, la defini-ción precisa de los tiempos de contratacióny de pago por los servicios y bienes recibi-dos, junto con la adecuada programacióny ejecución de las apropiaciones y pagospresupuestales.

De aprobarse este paquete de medi-das7, el gobierno quedaría en capacidadde resolver el problema fiscal estructural.Pero, además, sería voluntad del gobierno

buscar un equilibrio fiscal y financiero, queatendiera el nivel “mínimo” de serviciospúblicos esenciales, en el cual, el gobier-no central tendría una gran capacidad deinjerencia y determinación.

Por su parte, en este nuevo marco fis-cal, los municipios verían desaparecer susparticipaciones de libre disponibilidad.Poco o nada tendrían que decir frente alcontenido y nivel del gasto, salvo ejecu-tarlo. Esos municipios cuyos recursos pro-pios les permite atender los gastos defuncionamiento, los otros, poco más de500, todos ellos de la “Otra Colombia”,tendrían que desaparecer e incorporarsedentro de los municipios sobrevivientes.

Indudablemente, debe haber otrasformas de resolver el problema fiscal, queno requieran el sacrificio de la “Otra Co-lombia”. De otra forma, sería no haberentendido la historia colombiana de losúltimos cincuenta años.

4. LA RESPUESTA DESDE ABAJO.

EL MUNICIPIO DE

LA “OTRA” COLOMBIA

4.1. La provisión de serviciospúblicos

El DNP hizo recientemente un esfuerzopor evaluar el proceso de descentralizaciónen Colombia DNP (2002). En este traba-jo se muestran los avances logrados en tér-

7. Se entiende que el gobierno presentaría una reforma tributaria integral, como lo ha mencionado repetidamente.

Capítulo 1

95

mino de ampliación de la matrícula esco-lar, en particular en secundaria. Igualmen-te, resalta los avances en el sector salud,en especial la disminución de la tasa demortalidad infantil, que se redujo del 44por mil en el quinquenio 1975-1980 al25 por mil en el quinquenio 1995-2000.No menos satisfactorios son los avancesen ampliación de la cobertura de los siste-mas de agua potable y saneamiento bási-co, los cuales son los más avanzados en elárea andina.

En este sentido, también debe men-cionarse la reducción del porcentaje de lapoblación en condiciones de pobreza (NBI),el cual se redujo del 37% al 23%, entre1993-2000. Vale la pena destacar el mejo-ramiento de dicho indicador del 30.3% al14.2%, en la zona rural. Igualmente, esnecesario destacar la reducción de la ina-sistencia escolar, la cual se redujo en el árearural del 16.4% al 5.3%. Así como elcomportamiento del indicador de servi-cios públicos inadecuados, que tambiénse redujo del 19.2% al 8.5% DNP (2002).

El trabajo llama igualmente la aten-ción sobre la posible ineficiencia en elempleo de los recursos públicos asociadacon el proceso. Respecto a este últimopunto existen reparos de orden técnico encuanto a la idoneidad de la medición, perodesde luego se reconoce la existencia deproblemas de costo-producto.

4.2. El esfuerzo municipal

Desde luego la consideración del elemen-to fiscal en el proceso de descentralizaciónes válida. Los ejemplos de Brasil, Argenti-na y por qué no, Colombia misma, arro-jan una señal de alarma sobre el manejopermisivo de los recursos públicos.

Sin embargo, en el caso colombiano,el tratamiento homogéneo de las entida-des territoriales (departamentos y muni-cipios), la generalización incorrecta acercade situaciones, como el endeudamientomunicipal, la politización de la adminis-tración y la pereza fiscal territorial, y eldesconocimiento de la complejidad de losproblemas a resolver, dado por la nación alos municipios, agrava aún más su difícilsituación fiscal y financiera.

Este tratamiento es en particular cos-toso en el caso de los municipios de la“Otra Colombia”, en los cuales, la insi-piencia de las bases tributarias, la debili-dad administrativa y la multiplicidad ycosto de los problemas por resolver, le di-ficulta a estos municipios el cumplimien-to de las normas.

Aun así, y durante un período en elcual las transferencias han crecido, los mu-nicipios de la “otra” Colombia han aumen-tado el esfuerzo fiscal, en términos percápita. De acuerdo con el análisis compa-rativo de las cifras fiscales de los munici-pios diagnosticados8, los municipios

8. En el análisis se utilizaron 168 municipios, de categoría 5 y 6, todos ellos incluidos en el programa deFortalecimiento de la Democracia Local II.

96

no-capitales (MNC) y los municipios ca-pitales (MC), para el período 1990-2001(Figura 5):

• Los ingresos tributarios de las entida-des territoriales (departamentos y mu-nicipios) crecen más rápido que los dela nación.

• El crecimiento del recaudo tributario enlos municipios diagnosticados (88%)supera el de los MC (279%) y el de losMNC (212%).

• El predial ha crecido más en los MC

(280%), que en los MNC (223%) yen los municipios diagnosticados(210%).

• Finalmente, la participación de lastransferencias en los ingresos propiosha disminuido en los municipios diag-nosticados, de 88% al 82%, mientrasha aumentado en los MC, de 31 a 41%,así como en los MNC, de 65 a 71%.

4.3. Los gastos corrientesy la inversión en los municipios

Existe en Colombia el convencimiento deque en los municipios “el excesivo gasto defuncionamiento consume las transferenciasde la nación y los pocos recursos propios”.Sin embargo, de acuerdo con el análisis delas cifras fiscales para el período 1990-2000,los costos de funcionamiento han perma-necido constantes, en per cápita, en los mu-nicipios diagnosticados, $20, y han crecidoen los MNC, de $18 a $23, y en los MC, de$36 a $72. Más aún, el gasto de funciona-miento como proporción del gasto total seha reducido en todos los municipios.

Buena parte de este comportamientose debe al incremento en gasto total de losmunicipios durante el período, lo cual redu-ce la proporción del gasto en funcionamien-to. Por otra parte, los grandes municipios hantenido que aumentar de manera sustanciallas transferencias para la seguridad social de

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Figura 5

Transferencias totales sobre ingresos propios, 1990-2001

Capítulo 1

97

una planta que comienza a llegar masiva-mente a la edad de retiro.

A pesar de los anteriores resultadosrelativamente bondadosos, debe anotarseel hecho que los municipios del FDLII ylos MNC financian el gasto de funciona-miento con las transferencias corrientes.Sólo los MC lo pueden hacer con recursospropios (Figura 6).

En el período 1990-2000, la inver-sión en los municipios y departamentos,

creció como proporción del PIB, de 1.5%a 4.5%. Esto obedece en gran parte a unacaída proporcional en el nivel de inver-sión de la nación. Como consecuencia delo anterior, la participación de la inver-sión en el gasto total de los municipios,aumentó en promedio del 40% al 70%.El gasto en educación, salud y agua pota-ble y saneamiento básico, en términos rea-les, per cápita, se multiplicó por diez,durante el período 1990-2000 (Figura 7).

Figura 7

Inversión sobre gasto MNC y MC, 1990-2001

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Figura 6

Funcionamiento sobre gasto

98

4.4. La viabilidad fiscaly financiera municipal:¿un problema o una excusa?

La recapitulación del comportamiento delas finanzas públicas municipales realiza-da permite corroborar los siguientes he-chos, varios de los cuales ya habían sidoadelantados en otros estudios:

• Buena parte del rápido crecimiento delos gastos públicos de las dos últimasdécadas, corresponde a transferenciasaún no terminadas de hacer, a las enti-dades territoriales, para atender el gas-to en educación, salud, agua potable ysaneamiento básico, deportes, cultura,vivienda social e infraestructura urba-na y rural. Gasto que estaba atrasadofrente a las crecientes demandas socia-les, las cuales habían terminado porprovocar descontento y movimientossociales contestatarios.

• La cobertura y calidad de los serviciospúblicos básicos ha mejorado de mane-ra apreciable. No existe información quepermita afirmar la mayor eficiencia delos mismos. Sin embargo, existen múl-tiples ejemplos, que permiten afirmarque, esa mayor eficiencia, si es posible.

• El problema financiero y la crisis del sec-tor los generaron los “municipios”, sino6 ó 7 de los más grandes de ellos. Estosucedió, gracias a la complicidad delsector financiero, que se benefició, y ala indulgencia del gobierno central.

• El esfuerzo tributario de los municipios

de la “Otra Colombia” ha sido mayorproporcionalmente que el de los otrose inclusive, que el de la nación misma.Este esfuerzo es apreciable en el recau-do del impuesto predial.

• La dependencia en las transferencias delos municipios ha disminuido, y el gas-to corriente ha perdido participaciónrelativa frente al gasto de inversión. Denuevo se cuenta con cientos de casosen los cuales la asignación y ejecuciónde proyectos de cooperación han sidoóptimos. Gran parte de ello gracias a laparticipación de la comunidad, tantoen la programación, como en la ejecu-ción de dichos proyectos.

• El gsobierno no ha visto ni está intere-sado en examinar estos resultados, por-que, como se vio arriba, ya tiene unasolución para el problema fiscal, buenaparte de ella a cargo de los municipiosy en particular de todos los que perte-necen a la “Otra Colombia”.

4.5. Retos para las finanzaspúblicas de los municipiosde la “Otra Colombia”

La construcción de la descentralización esun proceso en marcha, difícil por las con-diciones económicas y políticas del entor-no local y en buena parte, a pesar de losesfuerzos desde la nación. Los siguientesson asignaciones, aún no terminadas, querequieren atención especial:

• Promover el uso más eficaz y eficiente

Capítulo 1

99

de los recursos públicos locales, en unescenario optimista de transferenciasconstantes en términos reales, mediantela mayor participación de la comunidaden la asignación y ejecución de los re-cursos y en el control de los resultados;

• Consolidar un sistema de informaciónoportuna, adecuada y confiable, quepermita monitorear y evaluar los avan-ces del proceso de descentralización yformular los ajustes correspondientes;

• Profundizar el proceso de descentrali-zación con la transferencia efectiva deresponsabilidades y recursos a los mu-nicipios;

• Constituir una instancia administrativade dirección y coordinación del procesode descentralización, que administre ycanalice los componentes de asistenciatécnica y capacitación a las entidades te-rritoriales, hoy en día atomizados;

• Ajustar las transferencias de acuerdo conespecificidades sectoriales y particula-ridades locales y regionales;

• Disminuir la participación de lastransferencias como fuente de financia-ción municipal mediante la aprobacióndel estatuto tributario territorial, laasunción por parte de la nación a laformación catastral y el fortalecimien-to de la capacidad de gestión muni-cipal del impuesto predial y el deindustria y comercio;

• Incorporar elementos de desarrollo pro-ductivo regional y subregional en los pla-nes de desarrollo nacional y sectorial.

5. RECOMENDACIONES

Las siguientes recomendaciones se des-prenden del ejercicio de asistencia y apo-yo a las municipalidades incluidas en elPrograma de Fortalecimiento de la De-mocracia Local. Estas recomendaciones hansido consultadas y examinadas por los res-ponsables de la administración de los recau-dos y del gasto de un número apreciable demunicipios, y validadas en talleres con losequipos técnicos de municipios y con la ad-ministración departamental.

Estas recomendaciones aspiran a quelas particularidades económicas, socialesy administrativas de los municipios de la“Otra Colombia” reciban un tratamien-to que les ayude a consolidar las institu-ciones democráticas y el bienestar de lacomunidad. No se trata de establecer re-gímenes excepcionales para evitar el cum-plimiento de la norma o para establecerun beneficio particular. Se trata de darlecabida en el conjunto de normas y “usosy costumbres” de la administración pú-blica, a más de 800 municipios, víctimasde la violencia asociada con la produc-ción de cultivos ilícitos y con problemasgraves de pobreza y de bienestar social.

Las recomendaciones se recogen entres bloques temáticos, a saber:

5.1. La integralidad de las finanzaspúblicas locales

Frente a la deficiencia en el recaudo tri-butario (por problemas en la determina-

100

ción de la base, la baja capacidad de ges-tión y la falta de incentivos para un recau-do efectivo de los impuestos), y a lapresencia de unas “reglas” de juego presu-puestales, que atienden exclusivamente ala preservación de la disciplina fiscal y alcontrol numérico- legal, este ensayo pro-pone un tratamiento integral de los ingre-sos y el gasto público local, que apunte: a)a fortalecer el recaudo local, b) la asigna-ción y ejecución de los recursos, para laobtención de resultados y c) el control deéstos por la comunidad interesada.

Ingresos

En las últimas décadas, el país ha experi-mentado la concentración de la propiedadrural, el incremento en el precio real de losbienes inmuebles y el menor recaudo rela-tivo del impuesto predial correspondiente.Buena parte de esta deficiencia la explica elatraso y desactualización del catastro de másde ocho años en promedio y la poca capa-cidad de gestión de los municipios. Deacuerdo con una reciente evaluación de lacapacidad administrativa de los municipios,realizada por el DNP9, el 40% de éstosmuestran una capacidad de gestión mediay el 60% restante baja. El 77% de los mu-nicipios menores de 10.000 habitantes, seencuentran en esta última categoría.

Desde luego la mayor parte de la ex-plicación del bajo recaudo corre por cuentadel poder político asociado con la tenen-cia de la tierra, interesada en la preserva-ción del status quo. En este sentido, ycontrario a lo expresado por la AmericanFoundation, que considera que para queestos países se conviertan en democraciasestables las elites tienen que aceptar unareforma agraria drástica, que incluya po-ner impuestos serios sobre la tierra y ex-propiar a quienes no los paguen10. Aquíse requieren más incentivos y más demo-cracia para que se puedan establecer im-puestos eficaces y equitativos.

Propuesta 1: Reasignación de las responsabili-

dades catastrales entre los municipios y el

Instituto Agustín Codazzi (IGAC) y conforma-

ción de un fondo par financiar dichas labores.

• Asignar al IGAC, la responsabilidad dela formación de los catastros municipa-les y su actualización cada cuatro años;

• Asignar al municipio la responsabilidadde la conservación catastral;

• Constituir un fondo rotatorio alimen-tado con recursos de las transferenciasmunicipales para la financiación de la ac-tualización catastral. Cada municipio,debe aportar en cuatro años el valor dela elaboración del catastro.

9. DNP, PNUD, GTZ, FONADE, Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de unadécada, Tomo I, Bogotá, 2002.

10. El Tiempo. Editorial, 11de enero de 2004.

Capítulo 1

101

Propuesta 2: Fortalecer la capacidad adminis-

trativa (normativa-procedimental, técnica,

humana y tecnológica) para incrementar el

recaudo del impuesto predial.

• Formulación y adopción de un régimenprocedimental y sancionatorio tributa-rio de orden territorial;

• Diseño e implantación en cada muni-cipio de un “paquete” de asistencia téc-nica y tecnológica, que asegure elfortalecimiento de los procesos y la ade-cuada gestión del impuesto predial y delimpuesto de industria y comercio.

Propuesta 3: Establecer los instrumentos

institucionales y organizacionales para

asegurar la actualización del catastro y el

recaudo del impuesto predial.

• Resolver, mediante norma legal, la res-ponsabilidad sobre los elementos estruc-turales y las funciones del impuestopredial;

• Crear un ente nacional, que supervisey regule el cumplimiento de las respon-sabilidades tributarias y que promue-va los ajustes requeridos;

• Ajustar el criterio empleado por la Ley715 de 2001 (artículo 79), para distri-buir los recursos de la participación depropósito por un indicador que ponde-re el esfuerzo de acuerdo con la disponi-bilidad de la base económica municipal.

Gastos: reglas e instituciones presu-puestales para la obtención deresultados (productos e impacto)

La Ley orgánica del presupuesto de la na-ción, que atiende a la preservación de ladisciplina fiscal, es empleada como mar-co normativo para la elaboración de losestatutos presupuestales municipales, loscuales son primordialmente entes ejecu-tores de gasto, responsables ante la co-munidad por la provisión adecuada debienes y servicios públicos.

Esta inconsistencia aparece en las nor-mas presupuestales municipales que con-templan, entre otras, además del plan dedesarrollo municipal, la elaboración delplan financiero, el plan operativo anual deinversiones y el programa anual mensuali-zado de caja. A partir de la Ley 819 de 2003,artículo 5, se debe elaborar el marco fiscalde mediano plazo, de acuerdo con el cual,además del plan financiero, el municipiodebe incluir las metas de superávit prima-rio, para los próximos diez años y las accio-nes y medios para lograrlo.

El estatuto de cualquier municipiotambién ordena la preservación de la con-gruencia del presupuesto municipal conel crecimiento y el equilibrio de la econo-mía nacional (homeostasis) y sólo permi-te cambios en el presupuesto “por razonesde coherencia macroeconómica”. Paradó-jicamente, estos estatutos no contemplanelementos para asociar el empleo de losrecursos públicos con la obtención de re-sultados específicos, ni incluye la partici-

102

pación de la comunidad en el control delos mismos.

Propuesta 4: Formular un marco de referencia

(criterios, principios y lineamientos) para la

elaboración del estatuto orgánico del

presupuesto municipal, que permita:

• Integrar en el presupuesto anual tantoel plan de desarrollo del municipio ylos compromisos comunitarios, comoel desarrollo de las competencias y losrecursos asignados en el sistema gene-ral de participaciones;

• Ejecutar el presupuesto de acuerdo conla certificación del monto de recursos atransferir por la nación y la disponibili-dad de recursos propios (caja);

• Incorporar en los programas, subpro-gramas y proyectos de inversión obje-tivos y metas específicas y laconstrucción de un sistema de indica-dores para el seguimiento y evaluaciónde los resultados obtenidos;

• Considerar de manera explícita la par-ticipación de la comunidad en la for-mulación del presupuesto (presupuestoparticipativo) y en su evaluación y con-trol (veedurías y rendición de cuentas);

• Acceder a las comunidades con infor-mación oportuna, relevante y confiable.

Ejecución: ¿contrataciónnacional o local?

La Ley 80 o de contratación ha buscadoestablecer un marco común para la adqui-

sición de bienes y servicios por parte delas entidades del Estado. Sin embargo, ensu afán de eliminar posibilidades a cual-quier tipo de exceso o de corrupción, laLey ha caído a su vez en la trampa deldetalle y la minucia, con lo cual, entida-des como los municipios de la “Otra Co-lombia”, ven afectada la capacidad decumplir con sus funciones.

Aunque el estatuto constituye unavance frente a mecanismos anteriores, elestatuto desconoce la debilidad de losmecanismos de mercado y de competen-cia en los municipios de la “Otra Colom-bia”, así como el grado de independenciadel tamaño de las obras de la categoría delmunicipio y, por lo tanto, de las cuantíasasignadas para la contratación directa porel alcalde. El estatuto desconoce tambiénel potencial de la participación comuni-taria, en particular de las veedurías ciuda-danas, en el “control” de la aplicaciónefectiva y eficiente de los recursos públi-cos al nivel local. En la práctica, dada ladistancia física e institucional estas obrasy proyectos, rara vez son sujetos de un con-trol efectivo.

Propuesta 5: Ajuste en los niveles de contrata-

ción y participación comunitaria en la

ejecución y control del gasto público de los

municipios de la “Otra Colombia”.

• Aumentar el monto de contratación di-recta por los alcaldes de municipios de5ª y 6ª categoría;

• Permitir la contratación de obras con

Capítulo 1

103

la junta de acción comunal de la co-munidad beneficiada;

• Asegurar la participación de la comu-nidad en la interventoría de dichasobras, mediante formas de veeduríaciudadana.

Control de resultados,con participación ciudadana

En Colombia existe el control político, fis-cal, financiero y de resultados debidamen-te regulados por la Ley. Sin embargo, estoscontroles en la práctica son formales, másenfocados en el cumplimiento numérico-legal de la norma y en el mejor de los ca-sos en el equilibrio financiero, que alcontrol efectivo de los resultados de la ges-tión pública.

Lo anterior es, desde luego, más crí-tico en los municipios pequeños y aparta-dos de la “Otra Colombia”, en donde elcontrol es un mero ritual, posterior y dereconocida inefectividad práctica. Sólo el4 % de los casos judicializados correspon-de a delitos que afectan efectivamente elmonto y empleo de los recursos públicos.El resto de los casos tienen que ver conincumplimiento de alguna de las múlti-ples disposiciones no sustantivas para elde dichos recursos.

A la vez, las propuestas del gobiernoprivilegian el tema de la corrupción, frentea la búsqueda de la eficiencia. Además, laimportancia otorgada por dicha estrategiaal mercado y a las bondades de la compe-tencia, tanto como a los elementos de tec-

nología, dejan por fuera de este esfuerzo alos municipios de la “Otra Colombia”.

Propuesta 6: Control ciudadano de la econo-

mía para la mayor eficiencia, efectividad y

calidad del gasto público local.

• Reforzar los incentivos (premios y cas-tigos legales y administrativos) para quela contabilidad sea un instrumento degestión del cotidiano, empleado pararegistrar el efecto presupuestal y conta-ble de las decisiones realizadas;

• Abrir los espacios legales y administra-tivos para incorporar de manera efecti-va a la comunidad en la veeduría y enel proceso de rendición de cuentas;

• Examinar y definir las condicionesmínimas y la capacidad técnica paraimplementar los sistemas de adminis-tración financiera.

5.2. Las finanzas públicas locales enel contexto nacional

La Constitución del 91 otorgó un espacioexplícito a las finanzas públicas locales entérminos del monto, origen y destino delas transferencias territoriales. Si bien esineficiente y anti-técnico, este esfuerzomuestra el ánimo de los constituyentesfrente a las experiencias previas de mane-jo de los asuntos locales desde el centro.Las modificaciones introducidas por elActo Legislativo 1 de 2001, aunque en ladirección correcta, no cumplieron los co-metidos esperados y su temporalidad re-

104

tornan el problema a su condición inicial.Como se examinó este gobierno ha

introducido una propuesta de reforma delEstatuto Orgánico del presupuesto, quebusca volver atrás, por más de dos déca-das, a los tiempos cuando el ejecutivo au-tocrático decidía la cuantía, la destinacióny la aplicación de los recursos públicos.De acuerdo con esta propuesta, el necesa-rio e inaplazable saneamiento de las finan-zas públicas, corre, sin embargo, porcuenta de los fiscos territoriales y de loscolombianos más pobres, que viven en lazona de conflicto y de la producción decultivos de uso ilícito. Tal vez los “libros”arrojen el balance deseado, pero el con-flicto continuará.

La propuesta que se presenta a conti-nuación parte, como lo ha prometido re-petidamente este gobierno, de una nuevaestructura tributaria, que atiende los cri-terios de equidad y eficiencia. Esto es, quelos mayores recaudos, necesariamente re-sultan de balancear, la eliminación deexenciones y deducciones con la del im-puesto a las transacciones financieras. Demanera simultánea, se debe entonces:

Propuesta 7. Ajustar las normas constitucio-

nales que definen la cuantía, origen y destino

de las transferencias territoriales.

• Elaboración de un pacto de haciendapública, que permita por diez años des-tinar los mayores ingresos de la reformatributaria, principalmente, a la financia-ción del exceso del gasto, y también, a la

provisión de los servicios de educación,salud y agua potable y al crecimiento eco-nómico regional y local;

• Configuración de tres “fondos” queatiendan los propósitos arriba señalados,el primero de los cuales depende exclu-sivamente del ejecutivo nacional, el se-gundo, de la nación y las entidadesterritoriales y el tercero, de las entidadesterritoriales para el apoyo a la actividadproductiva local y regional;

• Otorgar facultades al ejecutivo para exa-minar la eficiencia y eficacia de las ren-tas de destinación específica y proponeral Congreso las modificaciones y ajustesnecesarios.

5.3. Las finanzas públicas locales y elcrecimiento económico local yregional

Las finanzas locales se han centrado en laatención de las demandas ciudadanas pormejores servicios públicos locales, como edu-cación, salud, agua potable y saneamientobásico, deporte y cultura, a la vivienda deinterés social y a la provisión de infraestruc-tura urbana y algo menos a la infraestructu-ra vial rural. Esto, porque allí están las mássentidas demandas ciudadanas, por la limi-tada disponibilidad de recursos y porque,como a nivel nacional, también se acogiósin fórmula de beneficio la reducción del in-tervencionismo de Estado.

Hoy en día, las condiciones que de-terminaron la conducta pasada han cam-biado de manera sustancial. Se ha

Capítulo 1

105

avanzado de manera notable en la cober-tura de los servicios públicos y de otrasdemandas y las bases tributarias han cre-cido; pero sobre todo, las posibilidades yriesgos de la apertura económica y de lostratados de libre comercio exigen el for-talecimiento de la actividad productivalocal y de las cadenas y recursos comple-mentarios, que vinculan estas localidadescon los mercados y la producción inter-nacional.

Así lo ha reconocido el gobierno na-cional, en particular en la Ley de 715 de2001, donde establece y reglamenta el sis-tema general de participaciones. En el ar-tículo 76 de dicha Ley se reconoce lacompetencia de los municipios para finan-ciar o cofinanciar proyectos, entre otros,de desarrollo del área rural en alianza conpequeños y medianos productores, de re-cuperación de tierras y, en general, que per-mitan promover el empleo. La propuestasiguiente busca articular el fondo para eldesarrollo regional y local, arriba propues-to, con las políticas nacionales en materiade desarrollo agropecuario y con las nece-sidades y potencialidades locales y regio-nales productivas.

Propuesta 8. Constitución del sistema de

financiación productiva regional y local.

• Diseño e implementación del sistemade financiación productiva regional ylocal, que atienda las competencias mu-nicipales establecidas en el artículo 76de la Ley 715 de 2001. Este sistema

debe ser financiado, entre otras, por losrecursos destinados al fondo de desa-rrollo regional y local, las organizacio-nes de crédito y financiación del sectorbajo la dirección del Ministerio de Agri-cultura, las entidades territoriales y re-presentantes de las organizacionesproductivas del sector.

6. CONCLUSIONES

Como se mencionó al principio, el proce-so de descentralización es un hecho políti-co, el cual busca romper con el traámiteclientelista de las demandas ciudadanas ysu negociación posterior con el ejecutivonacional, para definir la intervención pú-blica correspondiente. Este proceso de re-ducción de la distancia política recompone,también, la estructura administrativa, acer-ca así al ciudadano a la toma de decisionesy a los instrumentos de provisión de losservicios públicos.

Los analistas políticos y económicoscoinciden en señalar los avances en el pro-ceso de descentralización y las profundastransformaciones políticas en las grandesciudades y en algunas de las intermedias;en la Colombia moderna y “visible”. Allíha sido claro el rompimiento entre lo pú-blico y lo político tradicional, dando lu-gar a múltiples expresiones del sentirciudadano y de la comunidad, con bene-ficios reconocidos sobre la calidad y co-bertura de los servicios públicos básicos.

Contrario a lo esperado, y a pesar delas afirmaciones interesadas del poder cen-

106

tralista, el proceso de democratización yde cultura política ciudadana, también hacrecido en los pequeños municipios co-lombianos. Allí es donde se ha dado laderrota política de la insurgencia y la con-dena a la acción de los paramilitares.

Esta respuesta exitosa, de una parte,frente a los continuos hechos de violenciapor la insurgencia y el tráfico de cultivosde uso ilícito, y de otra, frente a la presión“fiscalista” de la nación, ha inducido laconstrucción de espacios políticos y socia-les, en los municipios de la “Otra Colom-bia”, caracterizados por:

• La consolidación de movimientos cívi-cos, en detrimento del control de lospartidos tradicionales, los cuales han lle-vado a construir una sana y democráti-ca posición contestataria frente algobierno nacional;

• La constitución de liderazgos con gen-te local, preparada y con criterio de ser-vicio público;

• El incremento de los recaudos, graciasa la formación y actualización del ca-tastro y la mejor gestión tributaria delimpuesto predial;

• La respuesta transparente y participati-va en la asignación, ejecución y controlde los recursos públicos frente a las pre-siones de los grupos armados;

• La mayor participación ciudadana y co-munitaria como elemento crítico parael éxito de estos procesos.

Como lo menciona North (1990),

una de las señales más importantes de pro-greso de una sociedad es la generación deprocesos políticos, mediante los cuales, ellaidentifica su patrimonio colectivo y lo pro-tege con reglas de juego, que le permitena los ciudadanos interactuar para su bene-ficio propio y colectivo.

En esta oportunidad y por primeravez se revierte la historia de Colombia y elproblema político, social y económico selocaliza en la periferia. Desde donde seexportan al “centro” elementos desestabi-lizadores de violencia y narcotráfico, perotambién desde allí, se arranca un procesode cambio, que puede, en la medida enque se le apoye, contribuir a la construc-ción de una Colombia justa y equitativa.

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108

Capítulo 1

109

* Profesional gobierno y relaciones internacionales de la Universidad Externado de Colombia, magíster engerencia pública de la Universidad de Potsdam. Docente de la cátedra de Gerencia Pública de la Universi-dad Externado de Colombia. cchica@uexternado.edu.co** Se agradecen los valiosos comentarios y contribuciones hechos por Jesús Eduardo Coronado, asesor de laGTZ para el Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Local para la Paz. Las opinionespresentadas sólo corresponden a la autora y no reflejan necesariamente el punto de vista de la institución ala cual pertenece.1. Dirección de Desarrollo Territorial, Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia: Balance deuna década, Tomo II: Análisis y resultados sectoriales, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D.C.,2002, pp. 270 - 271.

carolina chica builes*

comentario al artículode eduardo fernández delgado:Propuesta de política fiscal para los municipios

de la “Otra Colombia”

Sin duda, el proceso más ambicioso detransformación de la administración pú-blica en Colombia lo constituye la crea-ción de un nuevo marco normativo, quedurante los últimos trece años ha busca-do profundizar la descentralización en elpaís. En su etapa inicial, estas reformasse orientaron a incrementar la calidad devida de la población, mediante la mejorprovisión de servicios públicos y la dis-minución de la brecha entre el Estado ylos ciudadanos1. De esta forma, a la elec-ción popular de autoridades locales (al-caldes y gobernadores), se sumó lacreación de un régimen de competenciasy recursos que intentó dar mayor auto-nomía a los gobiernos territoriales en ladefinición de sus problemas y la formu-

lación de políticas para solucionarlos.Infortunadamente, este nuevo orden

jurídico ha resultado poco claro en la prác-tica como estrategia de promoción de au-tonomía de las autoridades locales. Comoseñala en su artículo Eduardo Fernández,existen dos factores que ponen trabas albuen desempeño de las entidades territo-riales en el ejercicio de sus funciones. Enprimer lugar, las leyes fallaron en respetarlos diferentes niveles de capacidad admi-nistrativa y financiera de los departamen-tos y municipios del país, olvidando lanecesidad de implementar un proceso gra-dual y flexible que contemplara la diversi-dad del territorio colombiano en aspectoscomo concentración poblacional, autosu-ficiencia financiera y capacidad de gestión.

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

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les que efectivamente excedieron los lími-tes en la administración de sus asuntos fi-nancieros (e.g. Bogotá, Medellín, Cali yBarranquilla). Así, la situación de los mu-nicipios pequeños se tornó mucho máscomplicada, pues a las condiciones propiasde bases tributarias débiles y de pobres prác-ticas administrativas, se sumó el peso deestas medidas que recayó sobre ellos sinninguna contemplación.

Este autor hace, entonces, un llama-do a respetar las particularidades econó-micas, sociales y administrativas de losmunicipios de la «Otra Colombia». Paraello, sugiere algunos cambios puntuales enmateria de administración de impuestoslocales, manejo presupuestal, apertura deespacios de endeudamiento para la pro-moción del desarrollo local, ajustar aspec-tos de la contratación pública, mejorarprácticas relacionadas con el control y larendición de cuentas, definir reglas claraspara la evaluación de resultados, y fortale-cer mecanismos de asistencia técnica ycapacitación. Así, tales sugerencias son cla-ras, puntuales y convenientes, ya que seconstituyen en herramientas de políticaadecuadas para el mejoramiento de aque-llos «municipios con potencial tributario»que presentan deficiencias en materia ad-ministrativa y debilidad en la generaciónde ingresos propios. No obstante, la pro-puesta parece ignorar la problemáticaplanteada por muchos de los pequeñosmunicipios del país en donde la poblacióncarece de capacidad adquisitiva, los pre-dios no son titulados, no existe la cultura

En segundo lugar, durante la décadade los noventa, el gobierno atribuyó a lasentidades territoriales buena parte de laresponsabilidad de la crisis fiscal nacional,dando inicio a una segunda fase del pro-ceso descentralizador caracterizada por lapromulgación de medidas de carácter fis-calista que han atentado contra el objeti-vo político de la descentralización y losavances en materia de autonomía en ladeterminación del gasto de los territorios.Es cuestionable que mientras los manda-tarios deben ser elegidos por sus progra-mas de gobierno y después juzgados porla consecución de metas sectoriales, en lapráctica se encuentren fuertemente limi-tados para adoptar decisiones relaciona-das con su política de gasto. En últimas,terminan siendo simples pagadores de ru-bros inflexibles y se deteriora por comple-to su rol de liderazgo en el desarrollo local.

En relación con lo anterior, el autoracierta al afirmar que las leyes expedidasen materia de endeudamiento (358 de1997), intervención económica (550 de1999), racionalización del gasto (617 de2000), y manejo de los recursos de las trans-ferencias (715 de 2001) fueron implemen-tadas con el objetivo de paliar la crisis fiscalde la nación, a pesar de que el déficit delsector público no financiero nunca estuvodirectamente vinculado a las transferenciaso el comportamiento fiscal del grueso delos municipios. En su artículo, Fernándezconcluye que las nuevas reglas sólo podíanconsiderarse pertientes para atender casosaislados de unas pocas entidades territoria-

Capítulo 1

111

de pago de impuestos, la actividad pro-ductiva es de supervivencia y el desplaza-miento sobre el territorio se realiza porfuerza humana o tracción animal, facto-res que hacen inoperante el estatuto tri-butario bajo el cual se rigen.

Por lo tanto, ¿será que la solución alproblema de la sostenibilidad fiscal de losmunicipios de la “Otra Colombia” se fun-damenta en el diseño de nuevas herra-mientas de manejo tributario, presupuestaly de gestión? Las continuas reformas le-gislativas, orientadas a fortalecer la descen-tralización en el país por la vía fiscal,plantean serios interrogantes en relacióncon la efectividad económica de esta es-trategia. Como se mencionó anteriormen-te, aunque medidas como la actualizacióncatastral deberían contribuir a mejorar elrecaudo del impuesto predial, y los ejerci-cios de control con participación ciuda-dana ser eficaces en el seguimiento al gasto,su efectividad varía en forma significativade acuerdo con el potencial tributario decada entidad territorial y las característi-cas socioeconómicas de las regiones en quese implementen.

Por ello, si se busca abrir espacios desostenibilidad fiscal al 79% de los muni-cipios del país que poseen una poblaciónpor debajo de los 50.000 habitantes, quese caracterizan por sus altos niveles de ru-ralidad y una pobreza cercana al 60%, yque al mismo tiempo presentan muy pocaactividad industrial y comercial, las refor-mas no pueden estar confinadas a la for-mulación de cambios de las herramientas

fiscales. No es suficiente con modificar losinstrumentos de gestión cuando el verda-dero problema subyace en la ineficacia dela estructura territorial del Estado. De estaforma, es necesario abordar el tema desdeuna perspectiva que lleve a generar verda-deros cambios en la configuración de unordenamiento territorial que se caractericepor la claridad en la definición de funcio-nes y fuentes de ingresos, acordes con lasparticularidades de cada gobierno local.

Las reformas orientadas a profundi-zar la descentralización y la solvencia fi-nanciera de los niveles subnacionales enel país, no pueden seguir girando en tor-no a la creación de nuevos instrumentoslegales y administrativos que apuntan atratar parcialmente las dificultades fisca-les y administrativas existentes, pero queno solucionan el problema de fondo quees de carácter estructural. Por lo tanto, lapregunta de los diseñadores de la políticapública de descentralización debería ser:¿cuál es el modelo territorial sostenible,flexible y acorde con la heterogeneidadregional sobre el cual pueda formularseuna política fiscal coherente? En conse-cuencia, la discusión de temas como losque se enumeran a continuación es ina-plazable en Colombia:

• ¿Cuál es la mejor estructura tributariapara fortalecer la generación de ingre-sos propios de la nación, los niveles in-termedios y los niveles locales, y que almismo tiempo guarde relación con lasparticularidades sociales y económicas

112

2. Amador, Carolina, Becker, Alejandro, Chica, Carolina, Sagawe, Thorsten, Descentralización y gobiernos inter-medios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ - ARD - USAID - AECI, Bogotá D.C., 2004, pp. 16 - 19.

3. España, Ley Reguladora de las bases del régimen local, Madrid, 2002.

de cada territorio?• ¿Cómo establecer diferentes niveles de

responsabilidad de gasto acordes con lacapacidad fiscal y administrativa de cadaentidad territorial?

• ¿Es adecuado favorecer estructuras fisca-les que premien la competencia tributa-ria regional o que, por el contrario, haganénfasis en esquemas redistributivos?

• ¿Qué mecanismos son efectivos parafortalecer la capacidad de gestión de losgobiernos locales y consolidar sus pro-pias dinámicas de desarrollo?

Por otro lado, una mirada a las expe-riencias de otros países es útil para ilustrarque el equilibrio entre ingresos y gastosde los gobiernos locales, se logra gracias ala previa definición de un claro esquemade ordenamiento territorial. En Alemania,por ejemplo, se protege la existencia demunicipios de menos de 5.000 habitan-tes mediante la conformación de «asocia-ciones administrativas obligatorias». Éstaes una estrategia para reducir los gastoscorrientes de los pequeños territorios, pueslos induce a crear instrumentos de gestiónpara compartir sus plantas de personal ydemás gastos administrativos2.

En materia de administración tribu-taria, los municipios españoles tienen laposibilidad de elegir entre un menú deopciones los impuestos más adecuados a

sus características económicas. Asimismo,tienen la facultad de negociar con el go-bierno nacional o las comunidades autó-nomas la administración y participaciónen impuestos nacionales3. En cuanto a laadministración de competencias públicas,tanto en Alemania como en España, seasigna a los municipios una categoría se-gún su tamaño poblacional. Cada catego-ría posee un número mínimo deresponsabilidades, y de acuerdo con ellas,las autoridades locales tienen la capacidadde cobrar un nivel mayor o menor de im-puestos y tarifas.

Uno de los aspectos más interesantede países como Estados Unidos, España yAlemania es la fuerte coordinación entreniveles de gobierno a pesar de las múlti-ples figuras de entidades territoriales queconforman sus estados. De hecho, la co-operación entre gobiernos locales paraasuntos como la administración de acue-ductos, la protección de cuencas hídricasy el medio ambiente, la prestación de ser-vicios públicos especializados como edu-cación superior y la planeación deldesarrollo regional no es una cuestión de«voluntad» sino de «obligatoriedad». Estaparticularidad permite garantizar que lospequeños municipios no vean sobredi-mensionadas sus competencias, pues aque-llas que exceden su capacidad fiscal yadministrativa son transferidas a otro ni-

Capítulo 1

113

vel de gobierno que está en condicionesde asumirlas4.

Los planteamientos aquí presentadosno buscan restar valor a la idea de produ-cir cambios a los intrumentos de gestiónenfocados en el recaudo tributario, el en-deudamiento público o la gestión presu-puestal. Hacen énfasis en señalar que debeexistir claridad en que si bien estos aspec-tos son necesarios en el corto y medianoplazo, no se puede perder la perspectivade efectuar reformas que traten los pro-blemas desde su origen. Si en realidad exis-te una seria intención de apostar a ladescentralización como herramienta depromoción y desarrollo desde los territo-rios, es necesario romper con la tradiciónde premiar el inmediatismo para tratar te-mas urgentes, mientras se aplaza la deci-sión de emprender cambios estructuralesque den una respuesta definitiva a los pro-blemas nacionales.

Asimismo, el llamado a respetar lasparticularidades de los municipios de la“Otra Colombia” debe ir de la mano conla conformación de un nuevo esquemaorgánico de ordenamiento territorial, quepermita definir a los diferentes niveles degobierno, su capacidad para asumir com-petencias en la prestación de servicios pú-blicos y la ejecución de proyectos dedesarrollo. No se puede seguir dando es-pera a la creación de categorías municipa-les que sirvan para dar a estas entidadesterritoriales un tratamiento diferencial, en

donde cada una de ellas goce de un menúde responsabilidades y herramientas fis-cales de acuerdo con su tamaño pobla-cional, el potencial económico y lacomplejidad de los servicios que presta ensu territorio.

Es tiempo de ser receptivos a las lec-ciones que para garantizar la sosteniblidadde los niveles de gobierno pueden seraprendidas de las experiencias de otrosgobiernos en esta materia. La primera deellas es precisamente el pragmatismo im-perante para la organización del territoriocuyo principal aporte fue dar vida a múl-tiples niveles de gobierno, cada uno conclaras responsabilidades de gasto y atribu-ciones en materia de recaudo de ingresospropios que puedan cubrirlas. La segun-da, es la flexibilidad que insta a los nivelesde gobierno superiores a cooperar con lasactividades que exceden la capacidad pre-supuestal de los niveles básicos. De estaforma, no se trata de dar origen a un de-bate sin fin como el de «el huevo y la ga-llina», sino de dejar claro que, por mejoresque sean, los instrumentos de política es-tán condenados al fracaso si antes no sedefine una estructura territorial orgánicasólida para que pueda soportar su peso.

BIBLIOGRAFÍA

Amador, Carolina; Becker, Alejandro; Chica, Ca-

rolina; Sagawe, Thorsten; Descentralización

4. Op. cit., Amador et al., pp. 36 - 65.

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