Sarah Alexandra Obregon Davis

Universidad Politcnica de Madrid

Escuela Tcnica Superior de Arquitectura Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio

Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.

Tesis Doctoral

Sarah Alexandra Obregn Davis Lic. Arquitecta

Maestra en Ciencias de la Arquitectura, orientacin en Urbanismo y Desarrollo

2007

Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio Escuela Tcnica Superior de Arquitectura

Universidad Politcnica de Madrid


Sarah Alexandra Obregn Davis Lic. Arquitecta

Maestra en Ciencias de la Arquitectura, orientacin en Urbanismo y Desarrollo

Director Javier Ruiz Snchez

Doctor Arquitecto

2007

Tribunal nombrado por el Mgfco. y Excmo. Sr. Rector de la Universidad Politcnica de Madrid, el da de de 2007.

Presidente: ....................................................................................................... Vocal: .............................................................................................................. Vocal: .............................................................................................................. Vocal: .............................................................................................................. Vocal secretario: ............................................................................................. Realizado el acto de defensa y lectura de la tesis El da ......... de ......................................................... de .................................. en .................................................................................................................... Calificacin: ...................................................................................................

El presidente Vocales El secretario

El territorio es mucho ms que un escenario porque es un sistema. En un escenario se, representan dramaturgias previamente escritas por alguien: los sistemas, en cambio, vienen a ser happenings que agentes de la vida real improvisan sobre la marcha. Por eso el territorio es un sistema, porque se comporta como un happening permanente y falto de guin, aunque sometido a las disponibilidades de actores y de atrezzo.

Ramn Folch, Introduccin en El territorio como sistema. CUIMPB-Diputaci de Barcelona. Barcelona, 2003, pg. 13.


Resumen en espaol:

La tesis que se presenta plantea, a partir de la reflexin sobre los instrumentos de planeacin

que se utilizan en la intervencin pblica en el territorio, una propuesta acerca de los

fundamentos y requisitos que debe considerar cualquier plan que se marque el Desarrollo

Humano como objetivo final de actuacin territorial.

A partir del anlisis de dos casos, el de la Comunidad Autnoma de Andaluca (Espaa) y el

del Estado de Jalisco (Mxico), la tesis hace un recorrido por los diferentes temas

estructurales que tienen que ver con la planificacin y con el Desarrollo Humano desde la

perspectiva del territorio. De ese modo, la planificacin como una actividad estructural de la

Administracin pblica y sus condiciones y objetivos se convierte en un punto central del

anlisis, que, a su vez, se complementa con la visin ms aplicada que tiene en el recorrido

analtico por instrumentos tales como planes de ordenacin urbanstica, planes estratgicos o

Agendas 21, una pieza fundamental de la tesis. Finalmente, la propuesta de un instrumento

sinttico, el plan de Desarrollo Humano, y la consideracin de las caractersticas con que

debera contar, se constituye como la respuesta aplicada al proceso de reflexin y anlisis

seguido.

Resumen en ingls:

The thesis that is presented here, examines, starting with a reflection on the instruments of

planning that are employed in the public intervention of a territory, a proposal of the

foundations and requirements that must be considered in any plan that marks the Human

Development as its final goal.

Starting with an analysis of two cases, the Comunidad Autonoma of Andalusia in Spain and

the State of Jalisco in Mexico, this thesis examines the different structural themes that pertain

to the planning and also to Human Development as seen from the perspective of the territory.

In this way, the planning as a structural activity of the Public Administration and its

conditions and objectives are converted into a central point of the analysis. These, in turn, are

complemented by the applied vision that is shown in the analytical analysis in the use of such

instruments as plans of urban arrangements, strategic plans and 21 Agendas which become a

fundamental part of this thesis. Finally, there is a proposal of a synthetic instrument, a plan of

Human Development and the consideration of the characteristics that must be applied in this

plan, these constitute the answer that is raised in the process of reflection and analysis

followed herein.


NDICE


NDICE I-VIII

INTRODUCCIN IX-XII

CAPTULO UNO EXPOSICIN TERICA, MARCO CONCEPTUAL Y

ESTADO DE LA CUESTIN

1

1. Marco conceptual 2

1.1. Desarrollo 2

1.1.1. Historia y teoras del desarrollo 3

1.1.2. El desarrollo como proceso integral 4

1.1.3. El desarrollo para la equidad y el bienestar 5

1.1.4. Las dcadas del desarrollo 7

1.1.5. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio 9

1.2. Desarrollo Humano 11

1.2.1. Definicin y caractersticas del Desarrollo Humano 11

1.2.2. Los informes del Desarrollo Humano y el ndice de Desarrollo

Humano

15

1.2.3. El Desarrollo Humano en las polticas pblicas y la Administracin 18

1.2.4. El Desarrollo Humano en el territorio 19

1.3. Pobreza 22

1.3.1. El carcter relativo de la pobreza 24

1.3.2. Pobreza y exclusin del espacio 26

1.4. Pobreza y desarrollo en Mxico 28

1.4.1. Medicin de la pobreza en Mxico 28

1.4.2. ndice de marginacin 32

1.4.3. Implicaciones de la pobreza en las polticas pblicas 34

1.4.4. Las condiciones en Mxico segn los datos del Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD)

36

1.4.5. Mxico busca cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio 38

I


NDICE

2. Estado de la cuestin. La planeacin a travs de la Administracin pblica 40

2.1. Tipos de planeacin 40

2.1.1. Conceptos generales 40

2.1.2. La planeacin y la Administracin pblica 42

2.1.3. Las diferentes tradiciones en la planeacin administrativa 45

2.1.4. La planeacin territorial y social desde el gobierno 52

2.1.5. El papel de los gobiernos con los nuevos retos de la planeacin 59

2.1.6. La necesidad de ampliar la perspectiva de la planeacin como

compromiso de gobierno

61

2.2. Polticas pblicas 63

2.2.1. Elementos de las polticas pblicas 63

2.2.1.1. Conceptos generales 63

2.2.1.2. Pasos para la construccin de polticas pblicas 65

2.2.1.3. Implementacin de las polticas pblicas 69

2.2.1.4. La formulacin de agendas de gobierno 70

2.2.1.5. Evaluacin de las polticas pblicas 73

2.2.1.6. Polticas integrales y polticas sectoriales 77

2.2.2. La poltica social 79

2.2.2.1. Definiciones y responsabilidades de la poltica social 79

2.2.2.2. Principios y condiciones de la poltica social 80

2.2.2.3. La poltica social y su relacin con otras polticas pblicas 85

2.2.2.4. Elementos para el diseo de una poltica social 86

2.2.3. La poltica territorial 88

2.2.3.1. La planeacin urbana en la poltica territorial 89

2.2.3.2. El papel del gobierno y otros actores en la poltica territorial 91

2.2.3.3. La crtica al actual modelo de poltica territorial 92

2.2.3.4. Escenarios futuros para la poltica territorial 95

II


NDICE

2.3. Gestin, buen gobierno, gobernabilidad y gobernanza 97

2.3.1. Definiciones 97

2.3.2. Caractersticas y principios de la gobernanza 106

2.3.3. La gobernanza en Mxico 108

2.3.4. La gobernanza como gestin pblica 110

2.3.5. Un nuevo modelo de gestin pblica 111

2.3.6. Las condiciones para el modelo de gestin pblica 113

CAPTULO DOS

ANLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIN EN

JALISCO Y ANDALUCA

115

3. Estudio de casos 115

3.1. Justificacin 116

3.2. Intercambio de experiencias 119

3.3. Indicadores socioeconmicos, polticos y administrativos del Estado de

Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca

120

4. Los instrumentos de planeacin en Jalisco 124

4.1. Diagnstico 124

4.1.1. Contexto nacional 124

4.1.2. Contexto estatal 127

4.2. Marco normativo e institucional 133

4.2.1. La planeacin desde el mbito institucional 133

4.2.2. Los sistemas y caractersticas de la planeacin 135

4.2.3. Los instrumentos y la normativa 138

III


NDICE

4.3. La estructura administrativa en Jalisco 144

4.3.1. Comisin de Planeacin para el Desarrollo del Estado 145

4.3.2. Secretara de Finanzas 146

4.3.3. Secretara de Desarrollo Urbano 147

4.3.4. Secretara de Desarrollo Rural 159

4.3.5. Secretara de Desarrollo Humano 150

4.4. Marco jurdico para el desarrollo social en Jalisco 151

4.5. Reestructurar la planeacin territorial 153

5. Los planes y programas de desarrollo social en Jalisco 157

5.1. La actual poltica social en Mxico 157

5.2. El Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 161

5.3. Historia de los planes de desarrollo y polticas sociales en Jalisco 166

5.4. La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Jalisco 170

6. Los planes y programas de desarrollo urbano y territorial en Jalisco 172

6.1. La actual poltica territorial en Mxico 172

6.2. Historia de la planeacin del desarrollo urbano y territorial 174

6.3. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio

2001-2006

182

6.4. Los programas estatales de desarrollo urbano 1995-2000 y 2001-2006 184

6.5. La Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Jalisco 191

7. La planeacin regional en Jalisco 198

7.1. La regionalizacin como instrumento de planeacin 198

7.2. El concepto de regionalizacin en Amrica Latina 200

7.3. Desarrollo regional y regionalizacin en Mxico 201

7.4. El desarrollo regional como poltica pblica nacional 204

7.5. La regionalizacin en Jalisco 205

7.6. La regionalizacin segn la Ley de Desarrollo Urbano de Jalisco y el

Programa Estatal de Desarrollo Urbano

208

7.7. Retos para la actual poltica urbana en Mxico 210

IV


NDICE

8. Los instrumentos de planificacin en Andaluca 214

8.1. La actividad planificadora de la Administracin pblica andaluza 214

8.2. La transformacin en la tradicin de la planificacin 216

8.3. El nuevo paradigma de la Administracin pblica andaluza 218

8.4. El esquema de planificacin y el marco normativo 219

9. Planificacin territorial en Andaluca 221

9.1. La perspectiva europea de ordenacin del territorio 221

9.2. Planeamiento urbanstico y ordenacin del territorio en Espaa 226

9.3. Instrumentos de ordenacin urbanstica en Espaa 229

9.4. La ordenacin del territorio en Andaluca 233

9.4.1. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Bases y

Estrategias (1999)

237

9.4.2. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca de 2005 241

9.5. Los retos del urbanismo y la nueva propuesta de planificacin 244

10. Agenda 21 248

10.1. Antecedentes 248

10.2. Principales caractersticas de la Agenda 21 250

10.3. Metodologa de la Agenda 21 253

10.4. Reflexiones sobre la Agenda 21 y su relacin con otros instrumentos 257

11. Los planes estratgicos 259

11.1. Antecedentes de la planificacin estratgica 259

11.2. Definicin y objetivos 262

11.3. Metodologa de la planificacin estratgica 263

11.4. Caractersticas de los planes estratgicos 267

11.5. Ventajas, resultados y riesgos de la planificacin estratgica 269

11.6. Los planes estratgicos y su relacin con los instrumentos de planificacin

territorial

272

11.7. Los planes estratgicos en Andaluca 274

11.7.1. Plan Estratgico Sevilla 2010 279

11.8. La planificacin estratgica con un cambio de perspectiva 281

V


NDICE

CAPTULO TRES

BASES CONCEPTUALES Y METODOLGICAS PARA EL

DISEO DE UN PLAN DE DESARROLLO HUMANO

285

12. La perspectiva del Desarrollo Humano en la planeacin y en el desarrollo

urbano

288

12.1.Una perspectiva diferente de la planeacin pblica 288

12.2. Elementos de cambio para la planeacin pblica 291

12.3. Planeacin para el Desarrollo Humano 294

12.4. Relacin territorio y sociedad 296

12.5. Relacin sociedad y poltica 300

12.6. Relacin poltica y territorio 302

13. Diseo del instrumento. El plan de Desarrollo Humano 303

13.1. Fase I: institucionalizar la visin del Desarrollo Humano 303

13.1.1. Las acciones del nuevo gobierno 304

13.1.2. Desarrollo institucional y estructura administrativa 307

13.1.3. La metodologa para institucionalizar el Desarrollo Humano 309

13.1.4. Institucionalizar la visin del Desarrollo Humano en Jalisco 319

13.2. Fase II: disear una poltica integral 324

13.2.1. El instrumento como propuesta de poltica pblica integral 324

13.2.2. Los temas para la poltica socioterritorial 331

13.2.3. Una agenda de gobierno que incluya el Desarrollo Humano 333

13.2.4. Una poltica socioterritorial para Jalisco 335

13.3. Fase III: definicin del mecanismo de gestin 343

13.3.1. Tipos de gestin 344

13.3.2. Los elementos de la nueva gestin 349

13.3.3. El mecanismo de gestin del plan de Desarrollo Humano 357

13.4. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano 360

VI


NDICE

CAPTULO CUATRO

CONCLUSIONES

367

14. Planeacin para el Desarrollo Humano 367

14.1. Aspectos descriptivos de la investigacin 367

14.2. Aspectos propositivos. Ventajas y desventajas de los instrumentos de

planeacin en Andaluca y Jalisco

369

14.2.1. Instrumentos en Jalisco 369

14.2.2. Instrumentos en Andaluca 373

14.3. Aspectos reflexivos. La planeacin para el Desarrollo Humano 377

14.3.1. La propuesta del plan de Desarrollo Humano 377

14.3.2. Estrategias de actuacin del plan de Desarrollo Humano 378

14.3.3. Mecanismos para el plan de Desarrollo Humano 382

BIBLIOGRAFA

387

Bibliografa general 387

Bibliografa de revistas y publicaciones peridicas 411

Bibliografa de documentos oficiales, documentos inditos y pginas web 414

ANEXOS

Anexo 1. Cuadro comparativo entre la Ley Federal de Desarrollo Social y la Ley Estatal de Desarrollo Social.

Anexo 2. Anlisis del Plan Estratgico de Granada

VII


NDICE

RELACIN DE CUADROS, MAPAS Y ESQUEMAS

Cuadro 1. Cuadro comparativo de ndices de medicin de pobreza, marginacin y Desarrollo Humano

34

Cuadro 2. La poltica de la teora de la planificacin: una tentativa de clasificacin 46 Cuadro 3. Anlisis top-down y bottom-up 74 Cuadro 4. Transparencia en la poltica social 83 Cuadro 5. Enfoques de la gestin pblica 101 Cuadro 6. Dos perspectivas de gestin pblica 102 Cuadro 7. Cuadro comparativo de indicadores geogrficos y socioeconmicos del Estado de Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca

121 -122

Cuadro 8. Cuadro comparativo de indicadores polticos y administrativos del Estado de Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca

123

Cuadro 9. Indicadores de Jalisco 128 Cuadro 10. Distribucin de localidades por tamao 129 Cuadro 11. Nmero de localidades con grado de marginacin alto y muy alto 129 Cuadro 12. Tipos de planeacin en Mxico 137 Cuadro 13. Consejeras y planes de actuacin pblica en Andaluca 220 Cuadro 14. Instrumentos de planificacin territorial 227 Cuadro 15. Etapas y pasos de las Agendas 21 255 Cuadro 16. Similitudes entre la planificacin estratgica y la planificacin urbanstica

273

Cuadro 17. Diferencias entre la planificacin estratgica y la planificacin urbanstica

273

Cuadro 18. Anlisis situacional de los planes estratgicos en Andaluca 275 Cuadro 19. Tabla resumen de resultados para evaluar la estrategia social 356

Mapa 1. Grado de marginacin municipal en Jalisco 130

Esquema 1. Medicin de lneas de pobreza 31 Esquema 2. Fases y caractersticas del proceso de las polticas pblicas 68 Esquema 3. Evaluacin de impactos de las polticas pblicas 76 Esquema 4. Fases del modelo de gestin social 112 Esquema 5. Sistema de planeamiento en Andaluca 235 Esquema 6. Sistema territorial en Andaluca 236 Esquema 7. La malla de institucionalizacin 318 Esquema 8. La poltica social en Jalisco 337 Esquema 9. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano 365

VIII


INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

La tesis arranca con la propuesta de que, a partir de los instrumentos de planeacin existentes

y que utiliza la Administracin pblica en Andaluca como en Jalisco (Mxico), es factible

disear un instrumento novedoso que contemple dos mbitos de actuacin lo territorial y lo

social-, retomando los puntos coincidentes y mejorando las contradicciones que pueden existir

entre ambos, esto desde un enfoque del Desarrollo Humano en los trminos en que lo define

Naciones Unidas.

Como resultado de la investigacin es el diseo de un instrumento que incluye un esquema de

actuacin donde se articulan los objetivos de las estrategias territorial y social, con la finalidad

de impulsar una poltica integral para el Estado de Jalisco, utilizando la planeacin y la

gestin como herramientas que promueven el trabajo interinstitucional y que permiten

focalizar recursos y acciones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.

La hiptesis de la tesis plantea que la planificacin sectorial planes estratgicos, planes

urbansticos, planes de desarrollo, por ejemplo- tiene una alternativa en la planeacin para el

Desarrollo Humano, al menos, en determinados contextos territoriales, tal como se demostrar

y es el caso de los pases en vas de desarrollo. En ese escenario, el de los pases en vas de

desarrollo, y en especfico para Jalisco, la propuesta es dar un salto de integracin e

incorporar un nuevo instrumento, el plan de Desarrollo Humano. Para lo cual se plantea hacer

un estudio de las debilidades que presentan los instrumentos actualmente en uso y las

oportunidades que ofrecera una planeacin enfocada al Desarrollo Humano.

Por lo tanto, para definir este instrumento de planeacin es necesario tener una visin integral

del desarrollo que d herramientas a la Administracin pblica para implementar acciones

estratgicas de combate a la pobreza. En otras palabras, se plantea que para mejorar la calidad

de vida de los habitantes en el Estado de Jalisco, es necesario definir un esquema de actuacin

que busque la complementariedad entre los diferentes instrumentos de planeacin sectorial,

principalmente los enfocados a lo territorial y social, utilizando a la planeacin y la gestin

pblica como mecanismos centrales de la planeacin para el Desarrollo Humano.

IX


INTRODUCCIN

El estudio de estos instrumentos se centra principalmente en las experiencias de dos mbitos

regionales, Andaluca y Jalisco. Debido a las similitudes de estructura administrativa,

territorial, desarrollo social y econmico que se encuentran entre ambos, de ah que dichas

similitudes estn dando lugar a proyectos de cooperacin interadministrativos,

hermanamientos y redes de proyectos en temas especficos. Por eso, la tesis que aqu se

propone contempla una investigacin que incluye el anlisis de las experiencias de planeacin

y gestin de ambos territorios desde una perspectiva metodolgica y conceptual cmo se han

gestado, cules han sido sus objetivos, cmo se han desarrollado, cmo se han evaluado-.

En los estudios sobre desarrollo urbano, por lo menos en el caso de Mxico, el tema referente

a la recopilacin y el anlisis de experiencias de los instrumentos ha sido escasamente tratado

desde la perspectiva del planificador y desde una visin integral, en cambio s existen trabajos

descriptivos sobre cuestiones fiscales que se abordan por especialistas, lo mismo que con las

cuestiones jurdicas del desarrollo urbano.

No est de ms mencionar que la propuesta que plantea esta investigacin enmarcada en un

mbito acadmico, tiene un componente de fundamentos, de anlisis conceptual, pero tiene

tambin un componente de aplicacin al proponer un instrumento que pretende servir a la

gestin gubernamental, especficamente para el gobierno del Estado de Jalisco.

Es por ello que esta investigacin ha sido apoyada por instancias gubernamentales, en Jalisco

por los responsables del diseo de las polticas sociales y en Andaluca por una institucin de

la Administracin regional que tiene como objetivo la investigacin y la promocin de

estudios de la regin, debido a que uno de los compromisos de ambos gobiernos es generar

herramientas para combatir la situacin marginal y de pobreza de la poblacin. De aqu que

esta investigacin proponga un instrumento de planeacin y desarrollo para la Administracin

pblica, pero principalmente, busca abrir un campo de accin para la disciplina del urbanismo

en un mbito que no puede seguir ignorando.

Para ello, la tesis plantea traducir de una manera sencilla y factible un proceso de anlisis y de

adaptacin terica que requiere la investigacin, a un planteamiento conceptual novedoso

para la gestin gubernamental como campo de accin para el urbanismo.

X


INTRODUCCIN

Objetivo general

La tesis doctoral tiene como objetivo de la investigacin generar un soporte terico que sirva

como base para incluir una visin novedosa a la planeacin, la planeacin del Desarrollo

Humano que, en su parte de propuesta, introduzca las herramientas de gestin que habiliten su

aplicacin. Investigacin que har una incursin en el estado de la cuestin de la planeacin

como instrumento de gestin gubernamental y realizar una propuesta instrumental para un

modelo de poltica pblica.

Objetivos especficos

Establecer el estado de la cuestin en lo que se refiere a la planeacin, con la finalidad de reflexionar acerca de su utilizacin como herramienta de gestin gubernamental.

Analizar los instrumentos utilizados, tanto en Andaluca como en Jalisco, para encontrar las fortalezas y debilidades de los planes y programas de planeacin que han

intentado dar respuesta a las necesidades ms acuciantes. Anlisis que se centrar en

los componentes territorial y social que, usualmente, se han atendido desde una

perspectiva sectorial.

Hacer una reflexin critica sobre la alternativa que posibilita integrar la perspectiva del Desarrollo Humano en la planeacin, a travs de sentar las bases tericas para

impulsar un proceso de actuacin pblica que tenga una visin integral.

Introducir nuevos conceptos para la planeacin y la gestin gubernamental, desde el diseo de un instrumento que deber establecer los mecanismos y tcnicas que se

enmarcarn dentro de una estrategia institucional, en este caso para el Estado de

Jalisco.

El esquema de trabajo para la investigacin se desarroll en tres fases. La primera fase

correspondi a la revisin y anlisis de la literatura ms relevante en la materia para establecer

un marco conceptual y conocer el estado de la cuestin de los temas centrales de la tesis,

como son pobreza, desarrollo, Desarrollo Humano as como de la planificacin desde la

Administracin pblica incluyendo las caractersticas de las diferentes polticas pblicas, con

la finalidad de establecer un marco terico para la integracin del Desarrollo Humano como

concepto clave en el instrumento de planeacin y sustento de la poltica integral.

XI


INTRODUCCIN

La segunda fase correspondi al anlisis de los instrumentos de planeacin utilizados en

Andaluca y Jalisco, a travs del acceso a documentos oficiales y con entrevistas semi-

estructuradas a responsables de la implementacin de algunos de los instrumentos, buscando

identificar las caractersticas ms sobresalientes de estas herramientas en ambas regiones, y

reconociendo las principales caractersticas normativas y de gestin orientadas al desarrollo

social y territorial.

La tercera fase tuvo como objetivo establecer las bases metodolgicas y el diseo conceptual

del instrumento, para lo cual fue necesario hacer un proceso reflexivo y sistemtico que

consisti en analizar, categorizar, organizar y estructurar los elementos conceptuales de los

instrumentos hasta llegar a un nuevo esquema metodolgico.

Esta ltima fase de la tesis establece las bases para el diseo metodolgico y el instrumento de

gestin para el desarrollo en Jalisco. Incluye la metodologa que requiere para su

implementacin, las etapas para la aplicacin, y las estrategias y mecanismos para su

instrumentacin.

El resultado final es la definicin de las bases metodolgicas que conducen al diseo de un

proceso novedoso de planeacin. Propuesta que integra dos polticas la territorial y la social-

desde una visin del Desarrollo Humano y que se pueda aplicar desde la Administracin

pblica en su actividad planificadora y ejecutora. De aqu que la tesis plantea la posibilidad de

aplicar un instrumento de gestin para implementar una poltica territorial con enfoque social

desde la Administracin.

Para llegar a esta propuesta instrumental la tesis parti de una reflexin tpicamente

acadmica que estableci el estado de la cuestin acerca de la naturaleza de estos

instrumentos y que sirvi de soporte para la propuesta conceptual del instrumento de

planeacin, que alude a un proceso que va enfocado a establecer nuevas lneas de

investigacin y opciones de actuacin ms que a soluciones nicas.

XII


CAPTULO UNO

CAPTULO UNO

EXPOSICIN TERICA, MARCO CONCEPTUAL Y

ESTADO DE LA CUESTIN

Este captulo contiene un anlisis de los conceptos que utilizar a lo largo de la tesis,

empezando por un anlisis histrico del concepto de desarrollo, adems de la definicin y

caractersticas del Desarrollo Humano que promueve Naciones Unidas, reconocindolos

como procesos de gran impacto para la construccin de polticas y programas de gobierno.

Adems del anlisis conceptual, hago una revisin de los indicadores y datos sobre pobreza,

ndices de marginacin y de Desarrollo Humano en Mxico, que reflejan las diferencias entre

regiones, estados y municipios, reconociendo que la desigualdad es un problema persistente

que tienen que enfrentar los gobiernos y por lo tanto requiere de esfuerzos en el diseo de

instrumentos y en la definicin de polticas pblicas. Este apartado se completa con la

revisin de las polticas pblicas -su diseo y caractersticas-, y destaco la importancia de los

procesos de gestin.

Incluyo tambin algunas reflexiones sobre la planeacin desde la Administracin, y hago

mencin de algunas crticas a los actuales instrumentos de planeacin con el objetivo de

plantear la necesidad de introducir una perspectiva social a la planeacin territorial. Aunque

en el captulo dos detallar los distintos instrumentos de planeacin territorial y para el

desarrollo social segn las experiencias de los dos territorios en los que se centra la tesis -

Andaluca y Jalisco-.

La conclusin de este captulo es establecer un marco conceptual que sustente la necesidad de

disear un instrumento novedoso de planeacin para la promocin del Desarrollo Humano.

Por lo tanto considero necesario integrar el concepto de Desarrollo Humano a la

Administracin pblica, con la finalidad de que esto permita orientar las polticas pblicas

hacia el objetivo de promover la dignidad del ser humano lo que implica establecer las

condiciones para satisfacer las necesidades bsicas, mejorar el hbitat y dotarlo de opciones

de crecimiento-.

1


CAPTULO UNO

1. Marco conceptual

1.1. Desarrollo

El trmino desarrollo, se centra en fortalecer las capacidades de las personas para definir sus

propias necesidades y fomentar esquemas de organizacin social capaces de plantear

soluciones. Segn May1, el desarrollo trata de fortalecer a las personas para que ellos mismos

puedan generar cambios positivos a su forma de vida, y que de manera conjunta con la accin

pblica puedan trabajar para combatir la pobreza, opresin y discriminacin, y potenciar las

capacidades humanas ante las injusticias sociales y econmicas. El desarrollo es por tanto un

proceso que trata de transformar las vidas de las personas y de las sociedades.

El desarrollo significa para Gardner y Lewis2, una serie de conceptos e ideales entrelazados,

pero tambin es un conjunto de prcticas y relaciones. Siguiendo a estos autores quienes

tambin denominan al desarrollo como un poderoso conjunto de ideas que ha guiado

pensamientos y acciones en todo el mundo a lo largo de la segunda mitad del siglo XX; y que

adems, involucra un cambio planeado y deliberado que contina afectando las vidas de

muchos millones de personas en todo el mundo. Afirman, que al hablar del desarrollo se

entiende, el conjunto de actividades, relaciones e intercambios, y no slo de ideas.

En trminos econmicos, el progreso social puede concebirse como el producto de tres

factores bsicos3: i) una poltica social de largo plazo destinada a incrementar la equidad y

garantizar la inclusin; ii) un crecimiento econmico que genere un volumen adecuado de

empleos de calidad, y iii) una reduccin de la heterogeneidad estructural de los sectores

productivos, que reduzca las brechas productivas entre distintas actividades econmicas y

distintos agentes. Evidentemente, los criterios econmicos no son los nicos que deben

tenerse en cuenta en el diseo de la poltica social.

Para Solana4 el futuro de Amrica Latina depende de su capacidad para superar la pobreza, el

rezago educativo y la desigualdad de nuestras sociedades. Desde su visin, buena medida de

la causa del rezago y la pobreza ha sido la torpeza e incongruencia de las polticas pblicas

1 May, N. (1997), pgs. 12 y 13. 2 Gardner, K. y D. Lewis (2003), pgs. 24 y 25. 3 Ocampo, J. y A. Uthoff (2002), pg. 84 4 Solana, F. (2002), pg. 12.

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CAPTULO UNO

que han aplicado los gobiernos, y entre estas polticas destacan, por su influencia

determinante, las econmicas.

De aqu la necesidad de conocer la historia y evolucin del concepto de desarrollo con la

finalidad de poder entender las polticas de combate a la pobreza.

1.1.1. Historia y teoras del desarrollo

En casi todos sus usos, el desarrollo implica un cambio favorable o progreso. Gardner y

Lewis5 han hecho una revisin de la evolucin del concepto. Para ellos la palabra desarrollo

tambin evoca metforas naturales de crecimiento y evolucin orgnica, pero si se utiliza

como verbo, desarrollar se refiere a las actividades requeridas para convertir en realidad

estos cambios; mientras que como adjetivo, desarrollado es inherentemente un juicio, pues

involucra un estndar con el que se comparan las cosas.

La teora del desarrollo durante el siglo XX tuvo cambios radicales. Siguiendo el anlisis de

estos dos autores, el trmino de desarrollo surgi al termino de la segunda guerra mundial,

pero cuando el presidente Truman utiliz por primera vez oficialmente el trmino en 1949,

grandes reas del mundo fueron sbitamente etiquetadas como subdesarrolladas. As, un

problema nuevo fue creado, y con l, las soluciones; las cuales dependan del conocimiento

cientfico racional de los as llamados poderes desarrollados. Recientemente se ha

replanteado, evaluado y revisado el concepto de desarrollo, principalmente por su fuerte

connotacin por el crecimiento econmico.

Tan es as, que el desarrollo se mide por ndices econmicos como son el Producto Interno

Bruto (PIB) o el ingreso per cpita, asumiendo que el crecimiento de estos indicadores tendr

consecuencias positivas en otros ndices, como los de mortalidad infantil, analfabetismo o

desnutricin. Esto es lo que llaman efecto derrame6, donde supuestamente las riquezas de

los que se encuentran en la cima de la escala econmica tarde o temprano beneficiarn al resto

de la sociedad. Pero esto no necesariamente sucede as, ya que el crecimiento no siempre

conlleva mejores estndares de vida, ni erradica la pobreza, el analfabetismo o la falta de

vivienda, aunque s mejoran en general las condiciones.

5 Gardner, K. y D. Lewis (2003), pg. 26. 6 Op. cit., pgs. 30 y 31.

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CAPTULO UNO

Como alternativa apareci un concepto referente a las necesidades bsicas7, que subrayaba

la importancia de combatir la pobreza en lugar de promover la industrializacin y la

modernizacin, destacando que la finalidad de las acciones para el desarrollo deban enfocarse

a satisfacer las necesidades bsicas de las personas, por lo tanto deba estar orientado a

combatir la pobreza y no solo a buscar el desarrollo econmico.

Despus hubo una fase de modernizacin del desarrollo8, que consisti en reconocer que

existan obstculos que se deban considerar para mejorar el impacto de los programas de

desarrollo. Estos obstculos se daban por la falta de capital, el manejo corrupto de los

recursos y la carencia de expertos locales. Las soluciones a estos problemas fueron, entrenar a

tcnicos y burcratas locales, y apoyar la poltica de buen gobierno9. Adems de otra

estrategia que consista en la introduccin de informacin tecnolgica a las instituciones

locales y el entrenamiento de personal. La crtica a esta etapa es que las agencias y los

practicantes del desarrollo quedaban encasillados en el papel de solucionadores y creadores

de una serie de polticas destinadas al mejoramiento. En los aos noventa, la tendencia de la

teora del desarrollo fue a concentrar los proyectos de desarrollo a grupos y problemas

especficos -focalizar-, una actitud ms reflexiva hacia la ayuda y el desarrollo, y con un

nuevo nfasis hacia iniciativas de abajo hacia arriba10 y originadas en las bases sociales.

1.1.2. El desarrollo como proceso integral

A travs de la historia podemos reconocer que el desarrollo, como proceso de cambio social y

econmico, conlleva un discurso y una ideologa de fondo. Por un lado, y siguiendo a Sen11

nos encontramos con la concepcin del desarrollo como proceso inherentemente cruel, o la

opuesta que considera el desarrollo como un proceso esencialmente amigable, donde se

destaca la cooperacin entre los individuos y para con uno mismo. Lo que es importante

sealar es que todo estudio emprico sobre experiencias exitosas de desarrollo ha demostrado

el papel crucial que desempea la acumulacin de capital.

El nfasis que se ha asignado al capital humano en particular al desarrollo de la destreza y

la capacidad productiva de toda la poblacin ha contribuido a suavizar y humanizar la

concepcin del desarrollo. A pesar de ello, cabe preguntar si el hecho de reconocer la 7 Op. cit., pgs. 31y 32. 8 Op. cit., pgs. 40 y 41. 9 Ibidem. 10 Op. cit., pgs. 51-52. 11 Sen, A. (2003), pgs. 4 y 5

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importancia del capital humano ayudar a comprender la relevancia de los seres humanos

en el proceso de desarrollo. Si en ltima instancia considersemos al desarrollo como la

ampliacin de la capacidad de la poblacin para realizar actividades elegidas (libremente) y

valoradas, sera del todo inapropiado ensalzar a los seres humanos como instrumentos del

desarrollo econmico(Sen, A., 2003:12-13)

El desarrollo que incluye una visin integral promueve una mejora econmica pero de manera

paralela promueve tambin una situacin demogrfica favorable, mayor educacin,

prevencin y atencin de la salud, fomentando el bienestar y la libertad dentro de una

sociedad.

1.1.3. El desarrollo para la equidad y el bienestar

Definir conceptos de desarrollo, a pesar de lo relativo de las definiciones y lo complejo de sus

mediciones, resultan tiles en estudios comparativos entre pases, regiones, ciudades o grupos

sociales; no slo para mostrar diferencias, o para establecer un punto de referencia en las

propuestas de poltica econmica y social, sino como criterios en la asignacin de recursos de

inversin pblica.

El concepto de bienestar social12 toma en cuenta tres aspectos: el nivel de vida, que indica el

grado de satisfaccin de las necesidades y requerimientos de una comunidad; el estndar de

vida, que refleja las aspiraciones sociales (normativas) en un momento dado; y la calidad de

vida, que se refiere fundamentalmente al volumen y distribucin de servicios pblicos y

sociales locales.

Siguiendo a estos autores (Aguilar, A., B. Graizbord y . Snchez, 1996:241), los indicadores del

bienestar social deben cumplir al menos los siguientes requisitos para poder utilizarse y

volverse operativos: a) deben ser indicadores comprensivos y medir condiciones sociales

reales; b) deben hallarse disponibles y constantemente evaluables, c) deben poder

desagregarse por rea geogrfica o localidad, d) deben poder evaluar resultados ms que

acciones, e) deben ser factibles de traducirse en metas de poltica.

Es interesante conocer que el Instituto de Investigacin para el Desarrollo Social de Naciones

Unidas (UNRISD) para obtener un ndice de bienestar social incluye nueve componentes

12 Aguilar, A., B. Graizbord y . Snchez (1996), pgs. 240 y 241.

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bsicos13: nutricin, vivienda, salud, educacin, recreacin, seguridad, estabilidad social,

medio fsico e ingreso excedente. Aunque tambin mencionan otras propuestas que incluan

20 indicadores agrupados en siete aspectos generales: a) ingreso, riqueza y empleo; b) el

medio en el que se vive; c) salud; d) educacin; e) orden social; f) relaciones sociales, y g)

recreacin.

Al hablar de bienestar social, es necesario tambin tomar en cuenta la relacin no slo con las

normas y valores sociales, sino tambin reconocer la influencia que ejercen los diferentes

grupos de poder, los medios de comunicacin y las campaas publicitarias de carcter

comercial y/o poltico que van formando valores sobre los cuales se reflejan los sentimientos

de carencia.

Otro concepto que se ha utilizado en la teora del desarrollo es la equidad, entendida como la

reduccin de la desigualdad social en sus mltiples manifestaciones (CEPAL, 2000, Tomo I:XII).

Este concepto tambin ha servido para medir la calidad del desarrollo, principalmente cuando

se reconocen las repercusiones sociales de la inequidad en pases con gran desigual de la

distribucin del ingreso.

El esfuerzo por conseguir equidad es parte de los objetivos de los procesos de desarrollo, que

al mismo tiempo que se busca un crecimiento econmico ms estable y dinmico y, por ello,

competitivo, persigue tambin un desarrollo ms integrador en trminos sociales, y sostenible

en trminos ambientales. De manera paralela deben incluirse acciones para construir tejidos

sociales que permitan desarrollar sociedades ms integradas. En conclusin y coincidiendo

con lo planteado por la CEPAL14 se trata de establecer objetivos ms amplios en un marco de

sociedades ms democrticas y con una ciudadana fortalecida.

La inequidad, que no es una caracterstica exclusiva de la actualidad15, s es un reflejo de

algunos modelos de desarrollo que han predominado en Amrica Latina, y son el producto de

estructuras econmicas, sociales, de gnero y etnias altamente segmentadas que se reproducen

intergeneracionalmente a travs de mltiples canales, por lo tanto el eje de las polticas de

desarrollo debe buscar romper los canales de reproduccin intergeneracional de la pobreza y

la desigualdad el educativo, el ocupacional, el patrimonial y el demogrfico- y las barreras

de la discriminacin por gnero y etnia, que agravan sus efectos.

13 Op. cit., pg. 243. 14 CEPAL (2000) Tomo I, pg. XII. 15 Op. cit., pgs. XII-XIII.

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El objetivo esencial del desarrollo es lograr construir sociedades ms equitativas, poniendo

especial nfasis en los derechos econmicos, sociales y culturales (D.E.S.C.)16, que responden

a los valores de igualdad, solidaridad y no discriminacin, y resaltan la universalidad, la

indivisibilidad y la interdependencia de este conjunto de derechos con los civiles y polticos.

Por lo tanto, el desarrollo social no puede descansar exclusivamente en la poltica social;

tampoco el crecimiento y la poltica econmica pueden asegurar objetivos sociales sin tomar

en cuenta cmo se construye la poltica social. (CEPAL, 2000, Tomo I:XIII).

Lograr sociedades ms equitativas es alcanzar mayores niveles de bienestar para el conjunto

de la poblacin, para ello se necesita de una visin integral del desarrollo, que implica la

complementariedad entre polticas, adems de la inclusin de la ciudadana y la generacin de

capital humano.

1.1.4. Las dcadas del desarrollo

En el mbito internacional la dcada de los aos 1960-1970 fue declarada por las Naciones

Unidas como la primera dcada del desarrollo, y tuvo el objetivo, de segn la Asamblea

General, acelerar el avance hacia un crecimiento econmico autosostenido, bajo el ideal de

desarrollo igual a crecimiento econmico y promocin de lazos comerciales internacionales;

objetivo que concibe al desarrollo nicamente como el crecimiento de la economa de

mercado y la expansin de los lazos comerciales internacionales17.

Este ideal no tuvo los resultados esperados, ya que aunque creci la economa no se logr

disminuir el desempleo ni la disparidad en la distribucin de ingresos, sumado a un proceso

acuciante denominado transicin demogrfica (Lpez Accotto 1997), caracterizado por un

desfase en el ajuste entre el descenso de la mortalidad y la cada de la fecundidad, sumado a

los problemas de desnutricin infantil. Circunstancias que condujeron a un nuevo supuesto:

que el problema de la pobreza poda disminuirse reduciendo la fertilidad, a travs de una

poltica amplia de difusin de los mtodos de control de la natalidad entre la poblacin

femenina.

Aunque se hablaba de una situacin global generalizada y caracterizada por una lucha de

diversos grupos oprimidos y el surgimiento de nuevos actores sociales y polticos, las

demandas sociales en esta primera dcada del desarrollo eran distintas en los pases

16 Op. cit., pg. XIII. 17 Vase Portocarrero, P. y P. Ruiz (1990) y Lpez Accotto, A. (1997).

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desarrollados y los del Tercer Mundo. Mientras en el primer mundo se vean sacudidos por

movimientos estudiantiles y de feministas defendiendo sus derechos civiles, en los pases en

vas de desarrollo, especialmente en Amrica Latina, se experimentaban cambios drsticos

ocasionados por la industrializacin y la migracin hacia las zonas urbanas, dando origen a

los barrios marginados sin servicios bsicos y en malas condiciones.

La segunda dcada del desarrollo, 1970-1980, tuvo como objetivo el crecimiento continuo del

bienestar de los individuos y la distribucin de beneficios para todos. Este objetivo aade al

debate una dimensin ms social y humana, encauzndose a la satisfaccin de las necesidades

bsicas, y destacando a travs de este nuevo enfoque el que la mujer juega un papel

importante en la satisfaccin de estas demandas, tanto en el ncleo familiar como en la

comunidad, por lo que se reconoce que la mujer tiene mayores implicaciones para las

polticas de desarrollo.

La descripcin de las Conferencias Mundiales y el anlisis a travs de las dos dcadas del

desarrollo definidas ambas por las Naciones Unidas, dan cuenta de las demandas sociales y

econmicas que genera la sociedad, pero es necesario destacar que aunque estos momentos

polticos sean claves para la difusin de nuevas estrategias, la accin y aplicacin de las

propuestas requieren de un anlisis exhaustivo de las condiciones especfica de cada sociedad,

ya que uno de los mayores problemas es el extrapolar los beneficios generalizando las

problemticas.

La experiencia que reflejan los anlisis de las Conferencias Mundiales, manifiestan que no es

posible generalizar las necesidades de una sociedad con determinadas condiciones

socioeconmicas desde la visin de otra con problemas distintos, por lo tanto es necesario

replantear la aplicacin de estrategias tomando en cuenta los elementos espaciales en que

habitan los diferentes grupos sociales.

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1.1.5. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados en septiembre del 2000 en la Cumbre de

las Naciones Unidas constan de una serie de metas que los 189 Estados miembros se

comprometieron a cumplir para el ao 2015, y que establecen las prioridades para el diseo de

las agendas pblicas. Mxico es uno de estos pases comprometidos con los objetivos y para

ello ha establecido programas y polticas -como veremos ms adelante-. A continuacin hago

una relacin de estos ocho objetivos como referencia de la importancia de estos temas en la

planeacin y el diseo de polticas a nivel internacional18:

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dlar por da.

Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. 2. Lograr la enseanza primaria universal

Velar por que todos los nios y nias puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria.

3. Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer.

Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la

enseanza para el 2015.

4. Reducir la mortalidad infantil

Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los nios menores de 5 aos.

5. Mejorar la salud materna

Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.

18 Vase Naciones Unidas (2000).

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6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

Detener y empezar a reducir la propagacin del VIH/SIDA Detener y empezar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades

graves

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales; invertir la prdida de recursos del medio ambiente.

Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable.

Mejorar considerablemente la vida de, por lo menos, 100 millones de habitantes de tugurios para el ao 2020

8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo

Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsibles y no discriminatorio

Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados Atender a las necesidades especiales de los pases en desarrollo sin litoral y de los

pequeos Estados insulares en desarrollo

Encarar de manera general los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostn

En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo

En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo

En colaboracin con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular, los de las tecnologas de la

informacin y de las comunicaciones.

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1.2. Desarrollo Humano

1.2.1. Definicin y caractersticas del Desarrollo Humano

Uno de los cambios ms positivos de la ltima dcada fue el reconocimiento de que el

desarrollo tiene objetivos ms amplios, y la aparicin del concepto de Desarrollo Humano.

Los cambios ms importantes estn en poner en la agenda de valores globales el tema de los

derechos humanos, el desarrollo social, la equidad de gnero, el respeto a la diversidad tnica

y cultural, y la proteccin del ambiente. La mejor expresin de esta globalizacin de

valores19 es la serie de declaraciones de las cumbres de las Naciones Unidas realizadas en los

aos noventa, incluida la Declaracin del Milenio. Los valores globales y, sobre todo, los

derechos humanos, en su doble dimensin de derechos civiles y polticos, por una parte, y de

derechos econmicos, sociales y culturales, por otra, deben considerarse como el marco tico

para la formulacin de las polticas de desarrollo.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), define el Desarrollo Humano

como el proceso mediante el cual se amplan las oportunidades de los individuos, las ms

importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educacin y el

disfrute de un nivel de vida decente (PNUD, 1990:33). Adems, en su definicin maneja dos

ideas indivisibles: el buen gobierno y el desarrollo humano sostenible, lo que conlleva a la

ampliacin de las opciones para todas las personas de la sociedad, esto significa que hombres

y mujeres particularmente, los pobres y vulnerables- estn en el centro del desarrollo.

El Desarrollo Humano es reconocido tambin como la expansin de la libertad de las

personas, la libertad es el conjunto de oportunidades para ser y actuar y la posibilidad de

elegir con autonoma. Tanto las oportunidades como la participacin de los individuos para

generarlas estn influidas por el entorno en el que viven, y en ese sentido el desarrollo

humano es local (PNUD, 2005: 1).

El desarrollo humano, Prez Franco20 lo describe como el proceso de ampliacin de las

oportunidades y los niveles de bienestar a que pueden acceder las personas,

independientemente del grado de desarrollo, por lo que se le debe dar a la persona la

oportunidad de llevar una vida larga y saludable, de adquirir conocimientos y de acceder a los

satisfactores necesarios que le aseguren un nivel de vida digno. Por lo tanto es considerado

como un proceso integral que permite a las personas disponer de los bienes materiales y 19 Ocampo, J. y A. Uthoff (2002), pgs. 89 y 90. 20 Prez Franco, A. (2000), pgs. 11-13.

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medios sociales, a travs de los cuales pueden incrementar sus niveles de bienestar, as como

ampliar sus capacidades y oportunidades para acceder al conocimiento, la ocupacin y la

cultura.

Esta concepcin del desarrollo como libertad promueve el ejercicio efectivo de derechos y

libertades como valor para la vida y el bienestar, la atencin poltica a las demandas de la

gente y en especial de la gente pobre, y promover el libre intercambio de valores e ideas, y la

ayuda para formar sus propios valores y detectar sus prioridades. Por lo tanto, un individuo es

libre segn lo significativas que le sean sus opciones de vida y el nmero de opciones para

escoger -las posibilidades que tienen los individuos para definir sus convicciones-, por eso

deben existir los medios para plantearse propsitos propios y actuar en consecuencia. La

libertad tambin involucra la existencia de oportunidades para que las personas puedan

reflexionar sobre su condicin, plantearse planes de vida y llevarlos a cabo. Adems de poder

transmitir sus valores, cooperar con otros, integrarse a la vida de su comunidad, participar

polticamente y contribuir a definir los derechos e instituciones con los que han de vivir.

En sntesis, el desarrollo como libertad requiere generar oportunidades y considera las

personas como agentes promotores de sus propios objetivos. No se deben ignorar las

caractersticas, ni los rasgos distintivos de los individuos en cada mbito, es necesario

reconocer las diferencias entre las libertades de los individuos en distintas regiones y

comunidades.

Caractersticas del Desarrollo Humano

Una caracterstica del Desarrollo Humano es que su mayor impacto se da en lo local21, ya que

al estar centrado en las posibilidades de eleccin de las personas, no puede desvincularse de

las circunstancias que rodean al individuo. La libertad humana tiene significado y comienza a

ejercerse en el entorno personal y social inmediato. Lo prximo a los individuos, ya sea en

trminos comunitarios, econmicos o geopolticos, influye crucialmente en sus planes de vida

y en las oportunidades para realizarlos. Lo que las personas ambicionan y aquello que pueden

alcanzar depende de los vnculos sociales en los que han estado inmersas, tambin depende

del potencial productivo de la zona en que nacen y viven, y de las instituciones cercanas que

les permiten conectarse con su nacin y el mundo. Otra caracterstica del Desarrollo Humano

es que no slo es importante el resultado final, sino tambin el proceso para alcanzarlo. El 21 PNUD (2005), pgs. 17-20.

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CAPTULO UNO

proceso involucra tambin a los agentes que lo promueven, por ello tienen un papel

fundamental, tanto para generarlo como para valorarlo, y tal promocin y valor cobra mayor

sentido en el mbito local.

El desarrollo humano local, como lo define el PNUD en el Informe para Mxico del 2004

(PNUD, 2005:20), tiene que reconocer tres elementos: el alcance, la amplitud y la apropiacin.

El alcance es el mbito de impacto del desarrollo o de la poltica que lo impulsa; especifica a

qu individuos habr de beneficiar en ciertos grupos socioeconmicos en un territorio

determinado. Dado que toda accin de desarrollo involucra algn tipo de focalizacin, debe

definir con claridad no slo a quines favorece, sino tambin a quines pretende involucrar y

quines servirn de base para evaluarla. La amplitud, que delimita el conjunto de capacidades

humanas a promover, ya sea de forma directa o indirecta. La apropiacin, que resalta el papel

de los individuos como actores de su propio desarrollo y en cuanto a los insumos, productos,

procesos y compensaciones involucrados.

La afirmacin de que el Desarrollo Humano es local, segn el PNUD (PNUD, 2005:1), se basa

en la tesis de que una parte importante de las desigualdades entre individuos y entre regiones

se debe a la dinmica local en trminos econmicos, sociales e institucionales. Por ello,

considero fundamental para la propuesta del diseo de un instrumento de planeacin para el

Desarrollo Humano contemplar estos tres elementos para poder incidir en la poblacin: el

diseo de nuevas polticas pblicas con una visin integral-, reconocer la importancia del

territorio en el combate a la pobreza mbito local y regional-, y el trabajo con y desde las

instituciones para profesionalizar sus actividades e integrar el concepto de Desarrollo

Humano como poltica de gobierno.

En sus diferentes informes el PNUD hace mencin de otros elementos como son: la seguridad,

la integridad personal, la democracia y la descentralizacin22. En el Informe global de 2002,

se refiere a la seguridad y lo relaciona con la democracia, la participacin y la rendicin de

cuentas, planteando como objetivo prioritario el establecer un control democrtico de las

fuerzas de seguridad, es decir, asegurar que los militares, la polica y otras instituciones

relacionadas con la seguridad estn obligados a rendir cuentas democrticamente por el poder

que poseen.

Particularmente en los ltimos aos la democracia y la descentralizacin se han convertido en

referentes centrales para la discusin sobre polticas pblicas. Cada vez ms personas

22 Vase PNUD (1990, 2000, 2002, 2005).

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CAPTULO UNO

reconocen que la democracia incorpora los principios de participacin y rendicin de cuentas

al proceso de Desarrollo Humano al ampliar las opciones de la gente al momento de decidir

quines y cmo habrn de gobernar. As, el informe global de 2002 seala que para que las

polticas y las instituciones cumplan con su objetivo de promover el Desarrollo Humano y

proteger la libertad y dignidad de todas las personas, deben ampliar y consolidar la

democracia.

La proteccin de la integridad personal del patrimonio y la libertad en trminos de derechos

civiles, son elementos claves del Desarrollo Humano, y se abordan en el Informe del 200523,

reconociendo que una dbil proteccin de los derechos y libertades de los individuos

representa serios obstculos para el Desarrollo Humano.

En sntesis, y siguiendo los anlisis de Prez Franco24, el Desarrollo Humano promueve como

mecanismos de actuacin a la participacin, la autogestin, la educacin, el acceso a la

tecnologa, la regeneracin del tejido social. Y su definicin incluye: una visin integral, el

desarrollo sustentable, la subsidariedad, la democracia, el reconocimiento y promocin de

derechos humanos y sociales, el incremento de capacidades bsicas de las personas, el acceso

a niveles bsicos de bienestar, descentralizacin y coparticipacin, calidad y cobertura de los

bienes y servicios pblicos, transparencia, criterios claros y verificables de distribucin de

beneficios, y, premiar el desarrollo para no slo repartir recursos en funcin de la gravedad de

los problemas. Donde, siguiendo al mismo autor, la visin integral del Desarrollo Humano

nos obliga a revisar los mtodos y criterios empleados para el anlisis de los problemas

sociales. Buscando el incremento de capacidades bsicas como el conjunto de las condiciones

mnimas que cualquier individuo debe poseer para poder participar en las diferentes esferas

sociales -en este sentido aspectos como la alimentacin, la educacin y la salud se vuelven

prioritarios para aspirar a generar Desarrollo Humano-. Pero no significa nicamente

satisfacer las necesidades materiales ms elementales, sino que tambin implica un proceso

que estimule el desarrollo de los conocimientos, habilidades y vocaciones para que las

personas puedan cumplir satisfactoriamente con tareas y responsabilidades en los aspectos

familiar, laboral, cultural, social y poltico al tiempo que desarrollan sus conocimientos,

destrezas, potencial y capacidad. Y promoviendo el acceso a niveles bsicos de bienestar, que

no solo tiene que ver con aumentar la riqueza, el ingreso o el poder adquisitivo; se requiere

23 PNUD (2005), pg. 129. 24 Prez Franco, A. (2000), pgs. 17, 21 y 25.

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CAPTULO UNO

del acceso y la amplia distribucin de bienes pblicos para todos, reflejados en

infraestructura, equipamiento y servicios pblicos.

1.2.2. Los informes de Desarrollo Humano y el ndice de Desarrollo Humano

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)25, tiene como objetivo la

proteccin de los derechos humanos y de manera especial busca la potenciacin de la mujer.

Adems ofrece ayuda a los pases para la elaboracin y compartir soluciones en temas

relacionados con la gobernabilidad democrtica, la reduccin de la pobreza, la prevencin y

recuperacin de las crisis, la energa y el medio ambiente y el VIH/SIDA.

Para el PNUD el desarrollo de un pas no puede ser entendido solamente como crecimiento

econmico general, sino que se encuentra en cada uno de sus habitantes y en las posibilidades

que ellos tienen para vivir una vida en la que puedan realizar a plenitud su potencial como

seres humanos.

As, la definicin de Desarrollo Humano manejada por el PNUD, consiste en la libertad de que

gozan los individuos para elegir entre distintas opciones y formas de vida. Los factores que

permiten a las personas ser libres en ese sentido son la posibilidad de alcanzar una vida larga

y saludable, el poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos, y la

oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. De

aqu que en el ncleo del concepto de Desarrollo Humano se encuentran las personas y sus

oportunidades, no la riqueza que poseen, el ingreso que devengan, o las mercancas y

servicios que consumen. Dos definiciones de Desarrollo Humano, figuran como referencia

para el PNUD Mxico26:

El objetivo del desarrollo es crear un ambiente que permita a las personas disfrutar de

vidas largas, saludables y creativas (Mahbub ul Haq, Reflections on Human

Development).

El desarrollo es, de hecho, un compromiso trascendental con las posibilidades de la

libertad. (Amartya Sen, Desarrollo y Libertad)

El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano fue lanzado por primera vez en 1990 con el

objetivo principal de establecer a la persona como el centro del proceso de desarrollo en el

25 Tal como se recoge en la pgina web oficial del PNUD. 26 Ibidem.

15


CAPTULO UNO

mbito del debate econmico, poltico y social. Los Informes centran el debate mundial sobre

cuestiones clave de desarrollo, proporcionando nuevos instrumentos de medicin, anlisis

innovadores y, a menudo, propuestas de poltica controvertidas. Se orienta por la creencia de

que el desarrollo, en ltima instancia, es un proceso de ampliacin de la capacidad de eleccin

de las personas (PNUD 2006), no simplemente una cuestin de ingresos nacionales. El equipo

independiente de expertos que elaboran los Informes utiliza la contribucin de una red

mundial de personalidades destacadas del sector acadmico, el gobierno y la sociedad civil

que aportan datos, ideas y las mejores prcticas.

Tambin existen los informes nacionales y locales que cuentan con el apoyo del PNUD, se han

publicado ms de 420 Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano en 135 pases27. Estos

informes son elaborados por expertos e intelectuales nacionales que recurren a la red mundial

del PNUD para obtener asesoramiento e inspiracin, su xito demuestra el modo en que la

investigacin de calidad y la labor de promocin pueden suscitar debates de poltica, sealar

cuestiones urgentes a la atencin poltica, y ayudar a los pases a elaborar sus propias

soluciones para las cuestiones de desarrollo.

La razn ltima de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano es convertirse en una

herramienta til y en un insumo para el debate pblico28. Al igual que el informe global del

ao 2000, dedicado al Desarrollo Humano y los derechos humanos, el informe de 2002 hace

nfasis en que el concepto de Desarrollo Humano no puede ignorar la importancia de las

libertades polticas y democrticas y subraya que, en su sentido ms amplio, el Desarrollo

Humano requiere una gobernabilidad democrtica que permita la participacin de todas las

personas en las instituciones y en las decisiones que moldean sus vidas, y que haga responder

de sus actos a todos los que estn en el poder.

El ndice de Desarrollo Humano

El ndice de Desarrollo Humano (IDH) fue construido por el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990. Actualmente es uno de los instrumentos ms

usados para medir el nivel de Desarrollo Humano de un pas y permite tambin compararlo

con la situacin que se vive en otros pases.

27 Ibidem. 28 PNUD (2005), pg. VIII.

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CAPTULO UNO

El concepto de desarrollo propuesto por el PNUD no se limita a las dimensiones que el ndice

de Desarrollo Humano incorpora. Los informes globales, regionales y nacionales sobre

Desarrollo Humano han reconocido que ste es ciertamente ms amplio que la educacin, la

salud y el ingreso e incluye, entre otras cosas, la proteccin de los derechos humanos, el

fortalecimiento de instituciones que amparen las libertades fundamentales de los individuos y

su seguridad, la promocin de la participacin de las personas en los mbitos que afectan sus

vidas y el desarrollo de grupos de la sociedad civil.

El ndice de Desarrollo Humano (IDH)29, es una herramienta til para explorar las

caractersticas locales de las capacidades bsicas de los individuos en una sociedad. Aunque

el IDH ha sido un indicador til como herramienta de medicin y de argumentacin poltica

para incidir sobre polticas pblicas de desarrollo, es una herramienta imperfecta en la medida

en que toma ciertos aspectos del Desarrollo Humano (el acceso a recursos, salud y

educacin), pero no otros que tambin son esenciales para la calidad de vida. As, las

clasificaciones que se hacen a partir del IDH pueden resultar incompletas como elementos de

juicio sobre el bienestar individual desde una perspectiva integral de Desarrollo Humano.

El IDH atiende tres dimensiones:

Longevidad, medida a travs de la esperanza de vida al nacer. Logro educacional, medido a travs de la alfabetizacin de los adultos y la matrcula

combinada de varios niveles educativos.

Nivel de vida, medido a travs del PIB per cpita anual ajustado (paridad del poder adquisitivo en dlares).

Las principales caractersticas del IDH son:

El rango de variacin es de 0 a 1, donde 0 indica el menor nivel de DH y 1 el mayor. A este tipo de ndices que van de 0 a 1 se le conocen como ndices normalizados, y se

construyen con el objeto de poder realizar comparaciones entre unidades territoriales

(pases, regiones, estados y municipios).

El IDH se divide en tres rangos de DH: alto (IDH de 0.800 a 1), medio (IDH de 0.500 a 0.799) y bajo (IDH menor o igual a 0.499). Esta clasificacin la establece directamente

el PNUD.

29 Vase PNUD (2005).

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CAPTULO UNO

Reconociendo que el Desarrollo Humano es la suma de mltiples factores que van ms all

del desempeo de la gestin de las autoridades locales, los programas y el ndice pretende

constituirse en herramientas tiles para los diferentes niveles de gobierno involucrados en el

mejoramiento de la calidad de vida de las personas.

Por lo tanto, el Desarrollo Humano no puede limitarse a las dimensiones representadas en el

IDH. Las libertades de las personas no se definen solamente por su situacin en trminos de

salud, educacin e ingreso. Si se acepta la idea de que la proteccin de la integridad personal

y del patrimonio de las personas es crucial para el desarrollo humano, resulta obvio que el

IDH deja fuera dimensiones importantes y que las condiciones de inseguridad en cualquier

pas necesariamente afectan al desarrollo humano en su concepcin ms completa (PNUD,

2005:135-136).

1.2.3. El Desarrollo Humano en las polticas pblicas y la Administracin

La desigualdad frena el crecimiento, hace menos efectivas las polticas pblicas y erosiona la

cohesin social. Por lo tanto, y para promover el Desarrollo Humano en el mbito local y

regional es necesario que exista un entorno institucional que sea capaz de abrir posibilidades

reales y concretar acciones pblicas exitosas generar seguridad pblica, acceso a la justicia y

mecanismos de transparencia en la gestin pblica-.

En el texto de Globalizacin, democracia y desarrollo: la revalorizacin de lo local30, Prats

hace referencia a la necesidad de hablar de democracia cuando se habla de desarrollo, como

dos conceptos que estn directamente relacionados.

Su anlisis hace referencia a la concepcin del desarrollo como expansin de la libertad, y por

lo tanto a la concepcin del desarrollo con una visin integral (econmica, social, poltica,

jurdica, medioambiental, de gnero, cultural, etc.), donde estos factores se interrelacionan y

se influencian entre s. Como condicin el desarrollo exige la eliminacin de las principales

fuentes de privacin de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tirana, la

escasez de oportunidades econmicas y las privaciones sociales sistemticas, el abandono en

que pueden encontrarse los servicios pblicos. Haciendo una reflexin interesante sobre el

problema del desarrollo, que en ocasiones se debe a la pobreza, pero en otras se debe a la

inexistencia de servicios bsicos, negacin de libertades polticas, o por la imposicin de

30 Prats Catal, J. (2004), pg. 88.

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CAPTULO UNO

restricciones a la participacin efectiva en la vida social, poltica y econmica de la

comunidad.

En este texto, Prats31 encuentra tambin una relacin entre distintos factores que intervienen

en el desarrollo como libertad. Que empieza en las libertades polticas (en forma de libertad

de expresin y elecciones libres) que contribuyen a fomentar la seguridad econmica; las

oportunidades sociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) que facilitan la

participacin econmica; los servicios econmicos (en forma de oportunidades para participar

en el comercio y la produccin) que pueden contribuir a generar riqueza personal general, as

como recursos pblicos para financiar servicios sociales. En conclusin, dice que el

Desarrollo Humano plantea la necesidad de desarrollar las instituciones democrticas y la

gobernabilidad democrtica. Reflexin que retomo porque deja clara la necesidad de pensar

en que para el diseo de una poltica con visin integral es necesario tambin tener un estado

democrtico, entendiendo tambin al Desarrollo Humano como proceso poltico.

1.2.4. El Desarrollo Humano en el territorio

Como ya lo he descrito antes, existe una vinculacin muy estrecha entre el concepto del

Desarrollo Humano y el territorio mbito local y regional-. Llegando a ser estos los mbitos

ms propicios para el ejercicio de las libertades y la oportunidad de las personas para elegir su

opcin de vida.

El PNUD tambin hace una reflexin sobre lo regional, reconociendo que frecuentemente se

identifica lo local con lo regional, pero lo regional tiene otras connotaciones32:

Una regin est definida por una poblacin humana en proximidad territorial ligada

histricamente o por eleccin a una ubicacin geogrfica. La dependencia respecto de

la ubicacin provendra de una cultura compartida, de centros de empleo, de recursos

naturales o de otras caractersticas o servicios propios de la localidad especfica.

Una regin es un sistema jerrquico de localidades formado por pocas grandes urbes

y un gran nmero de ciudades de menor magnitud, en el cual la importancia de cada

una depende de la diversidad de bienes que ofrece, y sta a su vez del tamao relativo

de las reas de mercado existentes para los distintos bienes.

31 Op. cit, pgs. 88-90. 32 PNUD (2005), pg. 39.

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CAPTULO UNO

Una regin puede determinarse segn los mercados nodales, donde el trabajo, el

capital o los flujos de bienes primarios tienen ms en comn dentro de una zona que

con factores comparables en otra. Ah las actividades econmicas estn orientadas

hacia un mismo punto, o nodo que domina su rea perifrica.

Un rea econmica funcional puede definir una regin, pues en tal zona el dominio

del nodo central corresponde a la dependencia de los trabajadores respecto de los

centros de empleo adyacentes en trminos de distancia entre sus lugares de residencia

y los de trabajo.

Una regin rural es un territorio con una o ms ciudades pequeas o medianas

rodeadas de amplio espacio abierto, que tiene una economa que comprende

actividades agrcolas, industriales y de servicios y que se caracteriza por tener una baja

densidad de poblacin.

La definicin de las regiones, descritas en el Informe de Desarrollo Humano para Mxico del

2004, hace mencin de un punto crtico, y es que raramente coincide con la divisin poltica,

lo cual dificulta la aplicacin de polticas. Como enfoque opuesto a esta limitacin, est la

utilizacin explcita de las regiones de planeacin33, las cuales corresponden a unidades de

control poltico o administrativo, la desventaja obvia de este enfoque es que los problemas de

desarrollo local no necesariamente se encuentran contenidos dentro de tales demarcaciones,

sino que en muchas ocasiones rebasan los lmites de ms de una de esas unidades de

autoridad.

Por otra parte Prats34, tambin hace una reflexin sobre la relacin entre el Desarrollo

Humano y el territorio. El autor habla del Desarrollo Humano local como proceso inseparable

de la construccin de la ciudadana y el espacio pblico local que implican las libertades

polticas efectivas para participar en la autoordenacin de la comunidad. Por ello, medidas

tales como el fomento de las organizaciones cvicas, la transparencia, la participacin, la

responsabilizacin y rendicin de cuentas, el fortalecimiento de las instituciones democrticas

mediante la limpieza de los procesos electorales, la apertura de los partidos polticos o la

seguridad jurdica resultan irrenunciables para el desarrollo humano local. Otro de los

elementos que considera que van en paralelo con el desarrollo humano local, es el diseo de la

33 Ibidem. 34 Prats Catal, J. (2004), pgs. 113 y 114.

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CAPTULO UNO

poltica social que tiene el objetivo de reintegrar a la totalidad de la poblacin en la

ciudadana, construyendo un tipo de cohesin social basada en el aseguramiento de la libertad

y la dignidad de la persona, lo que implica la universalidad de los servicios pblicos y

sociales bsicos as como la participacin de los ciudadanos en su planificacin, gestin y

supervisin. Como tercer elemento del desarrollo humano local habla del respeto a la

multietnicidad y pluriculturalidad, y el derecho a desarrollar la propia identidad como

componente inalienable del Desarrollo Humano sin ms lmites que el debido respeto a los

derechos universales de humanidad. Concluye diciendo que el desarrollo humano local

revaloriza la poltica democrtica, extendindola conceptualmente al conjunto de actores y

prcticas necesarias para elevar la calidad de accin colectiva.

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CAPTULO UNO

1.3. Pobreza

El desarrollo y el Desarrollo Humano son procesos que buscan respuesta a las condiciones de

pobreza en que vive la poblacin, por eso considero fundamental tambin hacer una reflexin

sobre las diferentes definiciones de pobreza, adems de su carcter relativo y la manera en

que en Mxico se ha intentado combatir.

Para las Naciones Unidas la pobreza se suele medir en dependencia del nivel de ingreso o de

gasto que permite sustentar un nivel de vida estrictamente esencial. Pero tambin entraa

factores como la nutricin, la esperanza de vida al nacer, la disponibilidad de agua no

contaminada y condiciones higinicas, la salud pblica, saber leer y escribir y otro aspectos

propios de la existencia humana (Lopes, N., 2002:218).

El concepto de pobreza, segn May35 es ms que la falta de bienes materiales o servicios

bsicos, tambin tiene que ver con la ausencia de procesos de decisin de las personas

marginadas y excluidas de las sociedades incapaces de tener el control de muchos aspectos de

sus vidas.

Aunque la pobreza es un concepto asociado principalmente con la economa, por la carencia

de recursos, es conveniente sealar que tambin se considera pobreza a la falta de capacidad y

de oportunidades para acceder a ellos, como consecuencia de la ausencia de otros factores

como la salud y la educacin.

Siguiendo con esta idea, y los anlisis de algunos autores como Sen36 hablan de que aunque

los indicadores de expansin econmica de algunos pases de Amrica Latina han mejorado,

no ha tenido necesariamente una repercusin directa en la reduccin de la pobreza, por lo

tanto, la pobreza no puede ser solamente atendida con proyectos de promocin econmica.

Pobreza es sinnimo tambin de vulnerabilidad social, precariedad, indefensin, impotencia,

inseguridad y exclusin. Normalmente, el concepto de pobreza se relaciona con la percepcin

de un ingreso insuficiente para tener acceso a un determinado nivel de bienestar. El ingreso ha

sido utilizado de manera extensa para medir la pobreza por dos motivos, segn lo describe

Szkely37: porque ofrece una cierta indicacin sobre la capacidad de las personas para

alcanzar un nivel de vida determinado y, en segundo lugar, porque la informacin sobre

ingresos se encuentra disponible ms fcilmente que otros determinantes del bienestar.

35 May, N. (1997), pg. 15. 36 Sen, A. (2003), pg. 3. 37 Szkely, M. (2002), pgs. 7-10.

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Coincidiendo tambin con esta definicin de Gardner y Lewis, definimos la pobreza como

un estado en el que se les niega a las personas el acceso a las necesidades materiales, sociales

y emocionales de la vida. Aun cuando existen necesidades bsicas (agua, refugio y suficiente

ingesta calrica para la supervivencia), muchas de ellas estn determinadas culturalmente. La

pobreza es, antes que nada, una relacin social, resultado de la desigualdad, la marginacin y

la nulificacin poltica. (Gardner, K. y D. Lewis, 2003:56)

Pobreza humana es otro concepto que el PNUD38 ha utilizado e implica la pobreza de ingreso,

pero se extiende a los requerimientos de consideracin, autoestima, educacin, salud, prdida

de capital y redes sociales, y necesidades de calificacin y recalificacin de los trabajadores

para entrar o para cambiar en el mercado laboral flexible bajo las exigencias de la

competitividad que exige la globalizacin y el cambio tecnolgico.

Como todo concepto social, la pobreza tambin es un concepto valorativo, lo que significa

que es producto de comparaciones y permite dar seguimiento a las condiciones de vida segn

los indicadores seleccionados para su valoracin correspondientes a un tiempo y a un

territorio-. Es importante sealar que algunos indicadores estn estandarizados y son

reconocidos mundialmente, y otros se generan segn las necesidades y la informacin con que

se cuente.

Desde otra perspectiva y siguiendo la propuesta de Iracheta39, el concepto de pobreza es

tambin cultural y poltico. Cultural, en el sentido que refleja una estructura de valores,

formas de relacin social, apreciacin y reconocimiento de ciertos niveles de vida, por lo

tanto, las estructuras culturales aceleran o dilatan los procesos sociales para superar las

necesidades de la poblacin. Y poltico, en la medida en que desde su conceptualizacin

poltica hasta las acciones por parte de las estructuras de gobierno, adquiere diversas formas

acordes con las condiciones concretas del desarrollo poltico.

Por lo tanto, la pobreza no es solo la carencia de recursos econmicos, sino que es la carencia

de una suma de factores, lo que genera una consecuencia de ausencia, como son de libertad,

de control, de decisin y de dominio social y poltico, de generar redes, y por el contrario

genera situaciones de abuso, de exclusin y de riesgo.

38 Ortega E. (2002), pg. 33. 39 Iracheta Cenecorta, A. (1997), pg. 223.

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Es por esto que la pobreza debe ser conceptualizada como un fenmeno multifactorial que

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