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Daniel Schteingart, “Cambios socioeconómicos a partir de la década del ’70: los casos de Argentina y
Chile”, artículo elaborado para la materia Política Latinoamericana, Facultad de Ciencias Sociales, UBA,
Segundo Cuatrimestre de 2008.
Cambios socioeconómicos a partir de la década del ´70: los casos deArgentina y Chile*
Daniel Schteingart**
Introducción
Si observamos ciertos indicadores de calidad de vida en Argentina y Chile y su evolución desde
1970 hasta el presente concluiremos que sus trayectorias son bien divergentes. En el caso argentino, la
mayoría de las variables socioeconómicas revela un estancamiento o retroceso desde entonces; en Chile,
muchas de ellas muestran, a simple vista, una fuerte mejora. ¿Qué es lo que explica este contraste? ¿Son
estas divergencias entre ambos países realmente tan acentuadas? ¿En qué aspectos no lo son?
En este trabajo intentaremos, pues, comprender el por qué de estos rumbos, en líneas generales,
contrapuestos entre ambos países y ver, también, en qué se han parecido. Decimos “en líneas generales”
porque somos más cautelosos al hablar del “milagro” chileno que puso en marcha Pinochet y profundizó la
Concertación. Es cierto que muchos indicadores muestran que la situación socioeconómica en Chile ha
mejorado desde entonces, pero hay otros que relativizan tal afirmación.
Cabe recalcar que nuestro punto de partida en el tiempo corresponde a lo que se llamó el auge del
modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) que, hacia los ´70, comenzó a sufrir
transformaciones de raíz, para ser reemplazado por uno neoliberal. Más adelante profundizaremos sobre
las características y las diferencias entre ambos modelos socioeconómicos. Por ahora, comenzaremos con
la comparación de la evolución, desde mediados de siglo XX, de varias variables sociales y económicas
entre ambos países para luego sí intentar explicar qué es lo que hay detrás de estos datos.
Una lectura del desempeño de las principales variables socioeconómicas entre principios de los ´70
y la actualidad
A continuación, compararemos el desempeño de los siguientes variables socioeconómicas: crecimiento del
PBI per cápita1, tasa de mortalidad infantil, esperanza de vida, tasa de analfabetismo, IDH, distribución del
ingreso, tasa de pobreza, tasa de indigencia y tasa de desempleo.
* Artículo elaborado para la materia Política Latinoamericana, Facultad de Ciencias Sociales, UBA, SegundoCuatrimestre de 2008.** Estudiante de Sociología (UBA). E-mail: [email protected] A menos que se indique lo contrario, los datos son de elaboración propia en base a información de laCEPAL (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplicacion=6&idTema=151&idioma=e)
2
Crecimiento del PBI per cápita
Entre 1950 y 1973 –época de consolidación de la ISI en Chile- el PBI per cápita creció, como se ve
en el gráfico I, pero lentamente. La tasa promedio anual de crecimiento del PBI per cápita fue de 1,16% (si
excluimos el conflictivo gobierno de Allende, la tasa asciende a 1,51%), muy por debajo del promedio de
otras regiones (por ejemplo, Europa Occidental y los países del Este asiático crecieron entre el 3 y el 4%
anual2) (Llach, 1997). Incluso, Chile creció más lentamente que la media latinoamericana, que era del 2,54%
(2,29% si tomamos 1950-1970).
Luego del golpe de Pinochet, la economía chilena fue muy inestable hasta 1985, año en el cual se
inicia un fuerte crecimiento sostenido que se prolonga hasta nuestros días. Entre 1975 y 1983, la tasa de
crecimiento per cápita anual, en promedio, fue de tan sólo el 0,12%, con períodos de fuerte caída (1973-75
y 1981-84) y de intenso crecimiento (1976-80 y de 1985 en adelante). Cuando Pinochet dejó el gobierno en
1990, el tamaño del PBI per cápita era apenas un 29,12% superior a 1973.
Gráfico I: PBI per cápita a precios constantes de mercado (dólares de 2000) en Chile. Elaboración propia en
base a datos de la CEPAL.
Sin embargo, dejó una economía aparentemente “en marcha”, que los posteriores gobiernos de la
Concertación apenas retocaron. El “éxito” del modelo neoliberal chileno parece mucho mayor si se incluyen
los gobiernos democráticos iniciados a partir de 1990. Entre 1990 y 2007, el PBI per cápita creció a razón
de 3,89% con sólo un año de crecimiento negativo (1999). Así, en 2007 el PBI per cápita era casi el doble
2 No colocamos la cifra exacta dado que las cifras de Llach están tomadas de Maddison y las nuestras de laCEPAL, con lo cual es probable que haya un cierto desajuste.
3
de 1990; 2,5 veces mayor al de 1973 y 3,4 veces superior al de 1950. Si tomamos como inicio de la
aplicación del neoliberalismo en Chile el año 1975, con la llegada de los Chicago Boys al ministerio de
Economía chileno, el PBI per cápita en 2007 era 3 veces mayor. En suma, este indicador parece ser un
caballito de batalla para los apologéticos del modelo neoliberal chileno.
En cambio, la dislocación del modelo ISI y la instauración del neoliberalismo en Argentina tuvieron
resultados muy distintos a los de Chile en materia de crecimiento del PBI.
Entre 1950 y 1976 –este último año fue un punto de inflexión en el desmantelamiento de la ISI, con
la llegada de Martínez de Hoz al ministerio de Economía del gobierno de facto- el PBI per cápita argentino
creció a razón del 1,58% anual (cifra que se eleva a 1,86% si excluimos los años 1975 y 1976, de fuerte
crisis política, social y económica3).
En el gráfico II podemos ver que este período estuvo signado por la imposibilidad de un crecimiento
sostenido (lo que se conoció como stop and go), cuya causa principal la encontramos en la heterogeneidad
de la estructura productiva4, que generaba un cíclico estrangulamiento de la balanza de pagos. El período
1971-76 fue, a grandes rasgos, de crecimiento nulo a la vez que la inflación crecía a ritmos vertiginosos.
Tanto en Argentina como en Chile, cuando los militares llegaron al poder, la situación económicaera bastante caótica. Si los diagnósticos, en ambos casos, de la crisis económica habían tenido puntos encomún –excesiva influencia del Estado, demasiado poder de los sindicatos, inflación contenida,“aislamiento” del mercado internacional, etc.-, las aplicaciones de las políticas económicas llevaron adistintos resultados en uno y otro caso. En materia de crecimiento económico, el PBI per cápita argentinoera un 4,10% menor en 1983 –año del retorno de la democracia- que en 1976. Pero no sólo eso: laestructura socioeconómica argentina había cambiado sustancialmente.
Vuelta la democracia en 1983, la economía argentina no pudo nunca recuperar un sendero decrecimiento sostenido, a diferencia de Chile. Como se ve en el gráfico II, se alternan fases de aumento delPBI per cápita con otras de descenso. El resultado global es elocuente: el PBI per cápita argentino era, en2002, un 6,60% menor al de 1983, (cifra que asciende a un 10,42% comparada con 1976 y a un 13,75%respecto a 1974, año más alto dentro de la ISI).
3 Algunos autores, como Repetto (2001), consideran que el Rodrigazo de 1975 –una serie de medidaseconómicas de tinte ortodoxo- preanuncian el fin de la ISI. Sin embargo, como no se pudo aplicar condemasiada constancia fruto de las resistencias de distintos sectores, no lo consideramos como real puntode inflexión. Por cuestiones de espacio, quedará para otro trabajo la cuestión de si el Rodrigazo fue unamedida extemporánea o si fue el resultado de las tensiones originadas a partir del Plan Gelbard de 1973.4 Con este concepto nos referimos a la coexistencia de dos sectores productivos –el agrario y el industrial-con productividades y costos distintos. El sector agrario generaba las divisas necesarias para la importaciónde maquinaria necesaria para el desarrollo del sector industrial (Diamand, 1973 y Braun, 1975).
4
Gráfico II: PBI per cápita a precios constantes de mercado (dólares de 2000) en Argentina. Elaboración
propia en base a datos de la CEPAL.
Cabe recalcar que el nivel de PBI per cápita, en la ISI, era muchísimo mayor en Argentina que enChile: en 1970, era de 6910 dólares en el primero y de 2474 en el segundo5; en 2002, en Argentina habíacaído a 6456 dólares, mientras que en Chile había crecido a 5061. Los siguientes gráficos muestran cómoChile se acercó mucho a la Argentina en materia de renta por habitante.
5 Datos tomados de la CEPAL, PBI per cápita en dólares a precios constantes de 2000.
5
Gráfico III: Comparación del PBI per cápita a precios constantes de mercado (dólares de 2000) en Chile yArgentina. Elaboración propia en base a datos de la CEPAL.
Gráfico IV: Relación del PBI per cápita entre Argentina y Chile (PBI Argentina / PBI Chile). Elaboraciónpropia en base a datos de la CEPAL.
Relac ió n P B I p e r C áp ita en tre Arg en tin a y C h ile(1950 -2007 )
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
19
50
19
53
19
56
19
59
19
63
19
66
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72
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19
84
19
87
19
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19
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19
96
19
99
20
02
20
05
Analizando el gráfico IV vemos que la relación entre los PBI per cápita de ambos países se mantuvoestable entre 1950-1970, siendo el de Argentina aproximadamente 2,5 veces mayor al de Chile. La crisiseconómica chilena se desató en 1971, mientras que la Argentina en 1975: ello explica que entre estos añosla relación entre los PBI per cápita haya crecido hasta ser 3,60 veces en 1975. Sin embargo, a partir de allí,
6
la relación se empieza a achicar sostenidamente (excepto durante la crisis económica chilena de 1981-85,que fue más intensa que la que sufrió Argentina entre 1981-82) hasta llegar a ser tan sólo 1,28 veces mayoren 2002. Entre 2002 y 2007, la relación vuelve a aumentar a favor de la Argentina, pero de manera muysuave.
Hay otros indicadores que también confirman este diferente desempeño entre ambos países.Veamos los tres gráficos siguientes:
Gráfico V: Esperanza de vida al nacer para ambos sexos en Argentina y Chile (1950-2010). Datos de laCEPAL.
Gráfico VI: Tasa de analfabetismo de la población de 15 años y más en Argentina y Chile (1970-2005). Datos de la CEPAL.
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Gráfico VII: Tasa de mortalidad infantil para ambos sexos por 1000 nacidos vivos en Argentina yChile (1950-2010)
Para los tres indicadores (esperanza de vida al nacer, tasa de mortalidad infantil y tasa deanalfabetismo) se observa que el rendimiento de Chile, desde 1970 en adelante, es mucho más satisfactorioque el de Argentina.
Si en 1950 Chile la esperanza de vida era de casi 55 años (estaba octavo entre los países deAmérica Latina en esperanza de vida, por detrás de Uruguay, Argentina, Paraguay, Cuba, Panamá, CostaRica y Venezuela), en la actualidad es de 78,5 años, sólo por detrás de Costa Rica. En cambio, laesperanza de vida en Argentina era de 62,7 años en 1950 (sólo superada por Uruguay); actualmente, es de75 años, cayendo al séptimo puesto (a la zaga de Costa Rica, Chile, Uruguay, México, Cuba y Panamá). Enla primera mitad de la década del ´80 fue que Chile superó a Argentina en este indicador.
El comportamiento de la mortalidad infantil fue, en ambos países, muy similar al de la esperanza devida (de hecho, son variables que están emparentadas). Si en 1950, en Chile la mortalidad infantil era de120 por mil, ocupando el octavo puesto en América Latina, actualmente es de 5 por mil, sólo por detrás deCuba. En cambio, Argentina pasó del segundo puesto en 1950 (detrás de Uruguay), con 66 muertos por milnacidos vivos al quinto en la actualidad, con 13 por mil (a la zaga de Uruguay, Cuba, Costa Rica y Chile).Como ocurre con la esperanza de vida, la mortalidad infantil pasó a ser menor en Chile que en Argentina enla primera mitad de los ´80.
Veamos ahora el desenvolvimiento del analfabetismo en ambos países a partir de 1970. En esteaño, el 12,4% de la población mayor de 15 años en Chile era analfabeta, a la zaga de Uruguay, Argentina,Cuba y Costa Rica. En Argentina, por su parte, sólo el 7% de la población mayor de 15 años era analfabeta,sólo por detrás de Uruguay. En 2005, Chile sigue por detrás de Argentina en esta materia, pero la brecha hadisminuido sensiblemente: en el primer país, la tasa ha descendido al 3,5%, mientras que en el segundo al2,8%, por detrás de Cuba y Uruguay. Es decir, la diferencia entre ambos países se achicó de 5,4% en 1970a tan sólo 0,7% en 2005.
8
Gráfico VIII: Evolución del IDH en Argentina y Chile (1975-2005). Elaboración propia en base adatos del PNUD.
Evolución de IDH en Argentina y Chile (1975-2004)
0,6
0,65
0,7
0,75
0,8
0,85
0,9
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004
ArgentinaChile
El índice de desarrollo humano (IDH), creado por el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) a principios de los ´90, resume, básicamente los indicadores anteriores (más algunosotros que aquí omitimos)6. Como se puede ver, en 1975, Argentina le llevaba una distancia de casi 0,1 en elIDH, que en 2004 pasó a ser casi nula.
En síntesis, podemos discutir si Chile realmente se “desarrolló” con el neoliberalismo7, pero esinnegable que su rendimiento fue, al menos en términos de calidad de vida, mucho mejor que el argentino.
No obstante, en otros aspectos, el desempeño de Chile no fue para nada satisfactorio,pareciéndose, por momentos al de Argentina. Tomaremos tres indicadores que muestran trayectorias másconvergentes en ambos países: la distribución del ingreso, la pobreza y el desempleo.
Veamos, primero, qué pasó con la distribución del ingreso en ambos países a partir del último terciodel siglo XX. Como se sabe, hay dos formas de medirla: una se calcula a partir de la distribución de losingresos de cada uno de las familias del país. A partir de complejas cuentas matemáticas, se sacancoeficientes: uno de ellos es el de Gini, que oscila entre 0 –la riqueza se reparte exactamente igual paratodos- y 1 –toda la riqueza se concentra en un solo individuo-. La otra forma es la distribución funcional delingreso, en el cual se calcula la participación de los salarios dentro del PBI8.
6 El IDH tiene tres dimensiones: una económica, que se manifiesta en el PBI per cápita (con paridad depoder adquisitivo); una ligada a la salud (que se mide con la esperanza de vida y la tasa de mortalidadinfantil) y otra a la educación (operacionalizada con la tasa de analfabetismo y escolarización).7 Por ejemplo, para Gervasoni (2005), Chile está muy cerca de convertirse en un país desarrollado; encambio, Caputo (2000) cuestiona esta afirmación. La concepción del desarrollo de ambos autores esbastante distinta; si para el primero, el PBI per cápita, la tasa de analfabetismo, la esperanza de vida, la tasade mortalidad infantil o la cantidad de personas con acceso a Internet son variables que definen eldesarrollo, para Caputo son más relevantes la composición de la estructura productiva y su capacidad decreación de empleo, la desigualdad social y la vulnerabilidad en el frente externo.8 Según Schatan (2004), la masa global de salarios y la masa de excedentes de explotación de lasempresas “representan alrededor del 80% del PIB, siendo los otros dos componentes la depreciación delcapital fijo y los impuestos indirectos netos. Si bien los montos por depreciación podrían sumarse, al menos
9
Gráfico IX: evolución del coeficiente Gini en Santiago de Chile (1958-2001). Elaboración propia enbase a datos de Schatan (2004)
El gráfico muestra claramente que desde mediados de los ´70, con la puesta en práctica, por parte
de la dictadura pinochetista, de las reformas estructurales –que estudiaremos luego- la desigualdad creció
muy fuertemente, con un pico en el período 1987-90. Los posteriores gobiernos democráticos de la
Concertación no han tenido mucho éxito en la disminución de la desigualdad, que aún sigue en niveles
altísimos y muy por encima del período de posguerra.
en parte, a los excedentes de explotación, dado que significan una recuperación de capital invertido, cosaque los asalariados no pueden hacer con su propio capital invertido en, por ejemplo, su ropa de trabajo,preferimos, para efectos de la simplicidad del cálculo no introducir estas consideraciones, que llevarían -como se verá - a incrementar la disparidad entre esos dos elementos principales. Por tal motivo, con baseen los datos del Banco Central (…) se tomará el 80% del PIB como el 100% de la suma de dichos doscomponentes”.
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Gráfico X: Evolución del Coeficiente Gini en Argentina (1974-2006). Elaboración propia en base a
datos de Benza y Calvi (2005).
Evolución del coeficiente Gini en Argentina(1974-2006)
0,3500,3700,3900,4100,4300,4500,4700,4900,5100,5300,550
II-19
74
II-19
82
II-19
86
I-198
8
II-19
89
I-199
1
II-19
92
I-199
4
II-19
95
I-199
7
II-19
98
I-200
0
II-20
01
I-200
3
II-20
04
I-200
6Año
Gin
i
GBATotal
En Argentina, el aumento de la desigualdad es aún más dramático que en Chile, pues a principios
de los ´70 la sociedad argentina era bastante más igualitaria que la chilena (en 1974, primer año del que se
tiene rastro del Gini en Argentina, este coeficiente era de 0,35 contra 0,47 que tenía Chile). Como se puede
observar, entre 1974 y 2002 hay una tendencia fuertemente alcista del Gini, con varios “picos”: 1982 –que
coincidió con una severa crisis económica en Argentina-, 1989 –año de la hiperinflación-, 1995 –recesión
por el “efecto Tequila”- y 2002 –crisis social, económica y política producto del agotamiento de la
Convertibilidad-. Durante los ´90, la Argentina tuvo índices de desigualdad menores a los de Chile, pero el
aumento creciente de ésta llevó a que en 2002 prácticamente coincidieran.
En suma, en ambos países, entre 1970-2002 la desigualdad creció fuertemente; entre 2002-2006,
disminuyó suavemente en sendos casos.
Si analizamos la distribución funcional del ingreso, confirmamos que la riqueza tendió a
concentrarse desde los ´70 en adelante9.
9 Para el caso de Chile, llegamos hasta 1993, pues las mediciones, que las hacía el Banco Central, dejaronde hacerse. En el caso argentino, hay dos series, una “máxima” y otra “mínima”, que surgen de laconvergencia de distintas series (en Argentina distintas instituciones midieron, en distintas épocas, ladistribución funcional del ingreso). La serie unificada fue realizada por Juan Graña (2007).
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Gráfico XI: Distribución funcional del ingreso en Chile (1970-1993). Elaboración propia a partir de
datos de Schatan (2004).
Distribución funcional del ingreso en Chile:porcentaje de participación de salarios en el PBI
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
1970 1980 1990 1993
Excedentes Explotación
RemuneraciónAsalariados
Como se puede ver, entre 1970-1990, disminuye la participación de los asalariados en el PBI y
aumenta la explotación de los capitalistas. Si en 1970 la masa salarial era 1,1 veces la masa de excedentes,
en 1990 la masa de excedentes es más de 1,3 veces la masa de salarios. Según Schatan (2004), el
empeoramiento en la distribución del ingreso es aún mucho más grave si tenemos en cuenta que dentro de
los “asalariados” aparecen los gerentes y ejecutivos de las empresas, con salarios muy elevados (que
crecieron mucho durante el período) y que dentro de los “excedentes de explotación” aparecen los
cuentapropistas, muchos de ellos microempresarios y trabajadores independientes de escasa
remuneración10.
10 En este trabajo, se realiza un profundo análisis de la distribución del ingreso que, aquí, por razones deespacio y simplicidad, no reproduciremos. En este artículo, el autor desagrega los datos en función de, entreotros, el nivel de educación, región geográfica, género, tipo de ocupación, teniendo una visión mucho máscompleja que la aquí expuesta. Para el caso argentino, Benza y Calvi (2005), Lindemboim et al (2006) yGraña (2007) también descomponen los datos en función de otras variables, enriqueciendo mucho ladescripción sobre la evolución de la distribución del ingreso.
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Gráfico XII: Distribución funcional del ingreso en Argentina (1935-2005). Tomado de Graña (2007).
Como se observa en el gráfico precedente, los salarios tuvieron una alta participación en el PBI
durante los dos gobiernos peronistas (claramente por arriba del 40%), para luego oscilar entre un 30 y un
40% entre 1955 y 1970, volviendo a llegar a un alto nivel en 1974. A partir de 1975/6, se produce una
drástica transferencia de recursos del trabajo al capital, cayendo la participación asalariada en el PBI a
menos del 30% en 1976. Con algunas breves recuperaciones, nunca se volvió a alcanzar los niveles de la
posguerra. En 1982, 1989 y 2002, la masa global de salarios llegó a niveles realmente mínimos. Esto –no
casualmente- coincide con los picos del coeficiente Gini señalados más arriba.
Es decir, la evolución de la distribución funcional del ingreso confirma la del coeficiente Gini: en
ambos países se produjo un sensible aumento de la desigualdad a partir de los ´70. Sin embargo, en
Argentina –que partía de un nivel relativamente igualitario- este retroceso fue mucho mayor al de Chile.
Otras de las variables a analizar son la pobreza e indigencia. Cabe realizar una aclaración: en Chile,
la pobreza medida por nivel de ingresos recién comenzó a hacerse en 1987, con la creación del CASEN
(Caracterización Socioeconómica Nacional). Sin embargo, hay algunas conjeturas sobre el posible nivel de
pobreza a principios de los ´70: en 1974 se elaboró un “Mapa de la Extrema Pobreza”, que definía la
extrema pobreza, sobre todo, en función de la calidad de la vivienda (Repetto, 2001). Según este estudio,
un 21% de la población chilena vivía bajo la extrema pobreza en 1970; en 1982, un nuevo “Mapa de la
Extrema Pobreza” señalaba que este porcentaje se había reducido al 14%, en gran parte gracias al
equipamiento de muchas viviendas. En cambio, para Raczynski (1986), esta medición de la pobreza oculta
que, en realidad, debido al aumento del desempleo y la caída de los ingresos de un gran número de familias
a partir de 1973, la pobreza en función de los ingresos aumentó en Chile. La indigencia (ingresos menores a
la canasta básica de alimentos), según Raczynski, pasó del 10% en 1969 al 32% en 1983. Según Tironi
13
(1990), la pobreza en Chile habría crecido de un 28,5% en 1970 a un 44,3% en 1980. Para Altimir (1987),
en 1970, el 17% de los hogares chilenos era pobre y el 6,5% indigente, mientras que en 1987 esa cifra
había subido a 38% y 14% respectivamente. En suma, pareciera entonces que la pobreza medida por
ingresos creció fuertemente a partir de 1970 hasta llegar al cerca del 50% de la población a fines de la
década del ´80. Posteriormente, como se ve en el gráfico XIII, la pobreza y la indigencia bajan
sostenidamente, con mayor aceleración entre 1987-1994 que entre 1996-2003. Así, si en 1987 el 45% de la
población era pobre y el 19% indigente, en 2006 esa cifra se había reducido a 13% y 3%, respectivamente.
Es decir, en Chile, la pobreza disminuyó fuertemente en los ´90, no así la desigualdad.
Gráfico XIII: Evolución de la pobreza e indigencia en Chile (1987-2006). Elaboración propia en base a datos
del CASEN.
Evolución de la pobreza e indigencia en Chile(1987-2006)
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006
PobrezaIndigencia
En Argentina, el desenvolvimiento de la pobreza y la indigencia desde 1974 fue muy negativo. Si en
este año tan sólo el 6% de la población era pobre y el 2% indigente, a partir de entonces comenzó una
tendencia alcista, con varios picos (que coinciden con los de desigualdad): 1982 (31%), 1989 (49%) y 2002
(55%). En los primeros años de los ´90, tras la estabilización económica post-hiperinflación, la pobreza llegó
a menos del 20%, pero a partir del Efecto Tequila ya no bajó del 25% para luego dispararse con la crisis de
2001. A partir de 2003, la pobreza tendió a bajar para llegar a un 28% en 2006.
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Gráfico XIV: Evolución de la población pobre e indigente en el Gran Buenos Aires (1974-2006).
Elaboración propia en base a datos de Calvi y Benza (2006).
La última variable que compararemos es la tasa de desempleo. Como se puede ver en el gráfico
XV, en Chile, el desempleo fue muy reducido hasta el gobierno de Pinochet (entre un 4 y un 6%
aproximadamente). La crisis económica desatada al final del gobierno de Allende, sumado a las reformas
estructurales iniciadas en 1975, elevaron el desempleo muy por encima del 10%. Con la crisis económica
de 1981-84, el desempleo llegó al 20%, para luego, con el período de crecimiento sostenido inaugurado en
1985/6, empezar a bajar hasta ubicarse, en promedio, en un 7% durante los ´90. (En el gráfico, la serie se
corta en 2000, pero entre 2000-06, la tasa de desempleo se ha mantenido relativamente estable).
Evolución de la población pobre e indigente en elGran Buenos Aires (1974-2006)
0,0%
10,0%20,0%
30,0%
40,0%50,0%
60,0%
II-19
74
II-19
82
II-19
85
I-198
8
II-19
89
I-199
1
II-19
92
I-199
4
II-19
95
I-199
7
II-19
98
I-200
0
II-20
01
I-200
3
II-20
04
I-200
6
En p
orce
ntaj
e
PobrezaIndigencia
15
Gráfico XV: Evolución de la tasa de desempleo en Chile (1966-2000). Elaboración propia en base a
datos del Banco Central de Chile.
Evolución del desempleo en Chile (1966-2000)
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
1966
1968
1970
1972
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Hasta mediados de los ´70, Argentina fue un país con pleno empleo (cifras menores al 5% engeneral). A partir de las transformaciones operadas con la Proceso de Reorganización Nacional (como seautodenominaron los golpistas argentinos), hubo cambios significativos dentro del mercado de trabajo,sobre todo, debido a la expulsión de mano de obra del sector industrial, a la estratificación salarial y alaumento del cuentapropismo (Benza y Calvi, 2005 y Palomino y Schvarzer, 1996). Ello en parte explica que,más allá del deterioro económico, no haya aumentado el desempleo: muchas personas se “refugiaron” en elcuentapropismo. Sin embargo, en los ´90, el desempleo se disparó, en parte porque el gran crecimiento delos despidos –también motivados por el achique del sector público- terminó por saturar el cuentapropismo,que dejó de ser rentable. En los ´90, el desempleo también creció por el aumento de la productividad (dadoque menos trabajadores son necesarios para producir la misma cantidad de bienes) y de la tasa deactividad. Este último fenómeno ha tenido dos explicaciones: los neoliberales adujeron que, dada laestabilización económica, ahora más personas se lanzaron al mercado de trabajo pues el salario no se leslicuaría. Otras investigaciones afirman que ante el deterioro de la situación de los jefes del hogar, los demásintegrantes de la familia se lanzaron a la búsqueda de empleo.
Si en Chile el desempleo “explotó” en los ´80 debido a los efectos de las drásticas reformaseconómicas, en Argentina ocurrió en los ´90, década en la cual Chile había logrado disminuir el desempleoa menos del 10%. Sin embargo, en este último país, el desempleo sigue siendo relativamente elevado, si locomparamos con las cifras del período de la ISI.
16
Gráfico XVI: evolución del desempleo en Argentina (1974-2006). Elaboración propia en base a datos
de la EPH.
Evolución del desempleo en Argentina (1974-2006)
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
1974
1981
1984
1986
1988
1990
1992
1994
I-199
6
I-199
7
I-199
8
I-199
9
I-200
0
I-200
1
I-200
2
I-200
3
II-20
06
En resumen, del análisis de los indicadores anteriores podemos tener algunas conclusiones: lascondiciones de vida en Argentina, en prácticamente todos los aspectos, se han deteriorado a partir demediados de los ´70: el PBI per cápita se ha mantenido estancado, la desigualdad del ingreso, la pobreza,la indigencia y el desempleo crecieron; si bien el IDH creció, lo hizo a un ritmo relativamente lento. Encambio, en Chile, los resultados no son tan claros. En muchos aspectos, la calidad de vida de los chilenosha mejorado desde entonces: la mortalidad infantil ha disminuido a tasas muy rápidas, y la esperanza devida ha aumentado velozmente; se ha reducido fuertemente el analfabetismo; la economía ha crecido aaltas tasas en los últimos veinte años. Sin embargo, la desigualdad creció significativamente desde 1970 yaún no se han logrado fuertes mejoras al respecto; por otro lado, si bien la pobreza viene disminuyendodesde 1987 y ahora está en tasas relativamente bajas para lo que es América Latina, no hay que olvidarque en los ´70 y los ´80 aquélla creció fuertemente. Recién hacia 1998 volvió a alcanzar los índices de 1970(si es que tomamos las cifras de Altimir). En cuanto al desempleo, más allá de que en Chile se ha podidodisminuir en los ´90, comparado con los ´80, el nuevo piso es más alto que en los años ´6011.
Ahora bien, ahora estamos en condiciones de indagar acerca de la pregunta central de este trabajo:¿por qué el rendimiento dispar de ambos países desde mediados de los ´70?
***
Los treinta años que siguieron a la segunda posguerra fueron denominados “años dorados”, y no
injustificadamente: en muchos países –sobre todo, en los de Europa, EEUU, los de América Latina, los del
Este asiático y Oceanía- se conjugaron diversos factores que permitieron un “círculo virtuoso” en el proceso
de acumulación capitalista: entre otros, crecimiento del PBI per cápita, aumento de la productividad,
11 Hay otros indicadores que se podrían analizar, como la evolución del salario real, la precarización laboral,la composición del PBI, etc., pero que por razones de espacio dejaremos de lado.
17
crecimiento de los salarios reales, mayor integración social, fuerte mejora de los niveles de vida12. En los
países desarrollados se extendió un “Estado de bienestar”, con fuerte injerencia en los procesos
económicos y con mayores atribuciones sociales que los modelos de Estado capitalista que habían existido
hasta ese momento. En América Latina, la versión vernácula del Estado de bienestar fue el Estado ligado a
la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), también intervencionista, pero en un marco distinto
al de los países desarrollados.
Tanto Argentina como Chile vivieron un período de ISI, impulsada a partir de la crisis del ´30 y
consolidada a partir de 1945. Sus principales características eran el carácter cíclico del crecimiento
económico, producto de una estructura productiva desequilibrada y supeditada a sus restricciones externas;
una intensa conflictividad social por la apropiación del ingreso (que tanto en Argentina como en Chile llegó a
niveles dramáticos a principios de los ´70); la orientación de la gran mayoría de la producción hacia el
mercado interno; una fuerte presencia del Estado en la economía, ya sea regulando el comercio exterior
(por ejemplo, mediante el uso de barreras arancelarias o derechos de exportación), el tipo de cambio y la
tasa de interés, otorgando subsidios a tasas de interés real negativas, creando empresas públicas o
monopolizando los servicios públicos; una relativa igualdad e integración social13 y, entre otras cosas, una
“hegemonía política compartida”14, en tanto las relaciones de fuerza entre los diversos actores sociales era
más o menos pareja.
Hacia fines de los ´60, el modelo de acumulación de posguerra fordista comenzó a mostrar signos
de agotamiento en los países centrales (caída de productividad, descenso de la tasa de ganancia,
“indisciplina” sindical, etc.) que fueron agravados por la crisis del petróleo de 1973 (López y Díaz Pérez,
1990). Si en América Latina, durante los ´70, la crisis no se hizo del todo evidente, fue porque el
endeudamiento con el exterior (en un contexto de fuerte liquidez internacional) oxigenó un tanto nuestras
desequilibradas economías. Sin embargo, la crisis estallaría en los ´80, período en el cual las condiciones
internacionales cambiaron fuertemente, sobre todo debido a la severa iliquidez internacional y el alza en las
tasas de interés.
Es en este marco en el que se dieron los golpes militares en Chile y en Argentina. A diferencia de la
dictadura brasileña de 1964-85, que se propuso profundizar el modelo de desarrollo industrialista iniciado
desde los ´30, los golpistas chilenos y argentinos procuraron una transformación estructural de ambas
sociedades.
Ambas dictaduras no fueron sólo militares, sino que fueron cívico-militares, es decir, contaron con
una base social de apoyo: en ambos casos, buena parte de la clase media y el empresariado vio con
buenos ojos que alguien “pusiera orden” una situación que se encontraba desbordada, en Chile, por la
polarización de la sociedad durante el gobierno de Allende y, en Argentina, por la creciente espiral de
violencia política entre 1973-1976, con la presencia de grupos guerrilleros como Montoneros o ERP. Sin
12 Los países del bloque socialista también mejoraron sus niveles de vida, pero con un modelosocioeconómico, obviamente, no capitalista.13 Tironi (1997) utiliza el concepto “arreglo democrático” para referirse a esta mayor integración social en uncontexto de democracia política. En el caso argentino, esta expresión es más relativa pues, si bien se dio unproceso de mayor igualación social, los sucesivos golpes de Estado alteraron la institucionalidad política.14 El término es utilizado por Castellani (2002), refiriéndose al caso argentino, pero también es extensible alchileno, donde existió un modelo de política a “tres bandas” (derecha, centro e izquierda) en la cual ningunaera realmente hegemónica sobre las demás.
18
embargo, las medidas que tomarían ambas dictaduras beneficiarían sólo a una parte de su base social –los
grandes empresarios- y perjudicarían a buena parte de ella, como por ejemplo, a los pequeños y medianos
empresarios ligados al mercado interno. Por ello, con el correr de los años, los sostenes cívicos de los
gobiernos militares fueron más que nada los grupos empresariales más beneficiados con las políticas de
reforma –por ejemplo, los ligados al mercado mundial o al sector financiero-.
En ambos casos, los principales perdedores fueron los trabajadores: como vimos más arriba, la
participación de los salarios en el PBI cayó fuertemente en ambos países, aumentando el excedente
capitalista. A esto hay que agregar que la productividad laboral creció en ambos países, sobre todo debido a
las medidas de apertura económica que favorecieron la modernización tecnológica –más que nada en
Chile-, con lo cual la tasa de explotación creció aún más.
Los golpistas argentinos del ´76 ya no creían que el “populismo” peronista –expresión política de la
industrialización sustitutiva- pudiera servir de barrera de contención contra la “subversión”, sino que, más
bien, la fomentaba. Por ello, a diferencia de golpes militares anteriores –como el de la Revolución Argentina
de 1966-, el diagnóstico ahora era mucho más radical: para vencer al “enemigo comunista”, era necesaria
no sólo la represión, sino la transformación estructural del modelo “populista” de acumulación consolidado a
partir de 1945. Los ideólogos del Proceso de Reorganización Nacional sostenían que la ISI había creado
excesivas expectativas y demandas de los sectores populares, creando así las condiciones para la crónica
inestabilidad política y el desarrollo de la “subversión”. Por ello, para los golpistas del ´76, el
“reordenamiento” de la sociedad argentina se debía dar en dos planos: por medio de la “lucha
antisubversiva”, es decir, de la represión a la “subversión” y a través de la “normalización” económica, o sea,
la transformación “irreversible” de la estructura económica argentina (Canelo, 2006).
Como sostiene Tironi, el programa económico de la dictadura pinochetista, sobre todo a partir de
1975, “se justificó en un diagnóstico apocalíptico del desarrollo económico chileno durante el segundo tercio
de este siglo, según el cual un estancamiento crónico había desembocado en grados insostenibles de
conflicto social y pobreza” (Tironi, 1997: 67). Es decir, más allá de las particularidades de cada caso, tanto
en Argentina como en Chile, los golpistas encontraron las causas profundas de la inestabilidad política en el
paradigma industrialista mercado-internista. En ambos casos, se culpó al modelo sustitutivo de ineficiente,
inflacionario y condenado al estancamiento. Si bien ambas dictaduras intentaron transformar la estructura
socioeconómica de ambos países, los resultados fueron bien distintos, condicionando de distinta manera las
acciones de los posteriores gobiernos democráticos.
En Chile, luego de la “fase reactiva” de 1973-1975 (así llamada por Tironi) en que el gobierno
pinochetista se focalizó en la represión y persecución sobre todo a militantes de Unidad Popular, a partir de
1975, con la llegada del neoliberal De Castro al ministerio de Economía, comienza el proceso de
transformación estructural de la sociedad chilena. El equipo económico de Pinochet afirmaba que los males
de la economía chilena (que, a su vez, había derivado en una “excesiva” politización) no se remontaban al
gobierno de Allende sino al modelo ISI (Casas, 1991). El diagnóstico resumido en un documento conocido
como el “ladrillo”, apuntaba a la “enorme” intervención estatal (proteccionismo, sobrerregulación, ineficientes
actividades económicas) que eran causa de la inflación, escasa competitividad y atraso. Así, a partir del ’75
se aplicaron medidas que “revolucionarían” la sociedad chilena (según Vergara (1982), se trata de una
19
“revolución” en el sentido de transformación social profunda, pero si lo vemos desde un lógica de clases,
sería más bien una “contrarrevolución capitalista”), tales como: a) la reducción de los aranceles de
importación desde un 500% (de los más elevados del mundo) al 10% (único arancel para todos los
productos); b) la disminución de la inversión pública (a favor de la privada) y el recorte del gasto público; c)
la privatización de gran parte de las empresas del Estado (aunque siguió estatizado el cobre y el petróleo, el
primero el principal recurso de exportación); d) la disminución del empleo público; e) eliminación del control
de precios; f) la liberalización del capital financiero (que favoreció, según Vergara, la especulación); g) el
igual trato a la inversión extranjera; h) la modificación del sistema impositivo, por uno más regresivo que
gravaba más al consumo; i) la descentralización del sistema educativo y de salud; j) la privatización del
sistema provisional, en el que se pasaba del régimen solidario de reparto a uno de capitalización individual.
Sin embargo, se mantuvo muy regulado el mercado laboral: el Estado mantuvo una política salarial
restrictiva y hasta ’79 prohibió la negociación colectiva. En ’79, el gobierno sacó un Plan Laboral que, si bien
garantizaba el derecho de huelga, apuntaba a la fragmentación y debilitamiento sindical (negociación con la
empresa y no por rama de actividad, ni mucho menos desde una central de trabajadores, o bien, el Estado
era “neutral” en el conflicto entre capital y trabajo).
De esta manera, la economía chilena ingresó en una fase de estabilidad y auge (disminución de la
alta inflación en parte por el ajuste en el gasto público) a partir de 1976. Sin embargo, en 1981 entró en una
profunda crisis económica, motivada en parte por la caída de los precios del cobre y por la imposibilidad de
los agentes privados de pagar la deuda -contraída en el exterior durante esos años- (recordemos el
contexto de alza de las tasas de interés en el mundo) que explica ese 20% de población desocupada
señalado más arriba. Finalmente, en parte gracias a la solidez fiscal conseguida, el Estado pudo estatizar
una parte de la deuda privada y hacia 1985-86 se retomó la senda del crecimiento y el desempleo
disminuyó. No obstante, la crisis indujo a Pinochet a tomar distancia del neoliberalismo ortodoxo y a traer un
nuevo equipo de técnicos más “pragmáticos”.
El caso argentino presenta varias diferencias con el chileno, que quizás explican parte de losrendimientos divergentes de ambos países. El PRN puso en marcha medidas similares a las que estabaaplicando Pinochet en Chile, como por ejemplo, una reforma financiera en 1977 y una apertura comercialen 1978: la primera, al liberalizar las tasas de interés y al permitir que agentes privados pudieran operar enel sector financiero, favoreció la inversión especulativa en detrimento de la productiva (en tanto larentabilidad del sector financiero pasó a ser mayor que la del industrial, que durante los treinta añosanteriores había sido el eje dinámico de la economía). La apertura comercial, además, también supuso ungolpe fuertísimo al sector manufacturero, pues muchas industrias (sobre todo PYMEs) no pudieron hacerfrente a la competencia y cerraron, expulsando mano de obra hacia otras actividades. Por otra parte, lapolítica económica de la dictadura implicó una transferencia de ingresos del trabajo al capital, al impedirtoda acción sindical y al congelar nominalmente los salarios en 1976 en un contexto de alta inflación. Estasconsecuencias –caída del salario real, desindustrialización- no sólo se dieron en Argentina, sino que enChile, a grandes rasgos, también.
Sin embargo, una diferencia no menor entre ambos países es el papel que llegó a tener la industriaen el auge de la ISI: en Argentina llegó a componer el 33,2% del PBI en 1976 (fuente: Fundación Norte ySur) mientras que en Chile el 26% en 1973 (fuente: Banco Central de Chile). Por otro lado, Argentinaconoció un desarrollo de industria pesada mucho mayor que en Chile. De todos modos, las dictaduras enambos países fueron antiindustrialistas: en 1983, la industria argentina componía el 30,1% del PBI; en Chile,
20
el sector manufacturero representaba el 20% del PBI en 1985. Es evidente que en ambos casos la aperturacomercial fue un factor importantísimo que explica este comportamiento. En suma, el cierre de industriasgeneró la expulsión de mano de obra a otras actividades15. El debilitamiento estructural de la industria fueotro duro golpe al poder de los sindicatos: como sostiene Villarreal (1986), las actividades manufactureras,dadas las condiciones de trabajo, fortalecen la solidaridad entre los trabajadores, a diferencia del sector deservicios, en donde se trabaja en establecimientos de menor cantidad de personas y, por ende, prima unaactitud más “individualista”. Por su parte, en Chile, el modelo estuvo ligado a las exportaciones de productosprimarios y de bienes industriales ligados al sector agropecuario (por ejemplo, la industria del pescado). Enun contexto de modernización tecnológica favorecida por la apertura, estas actividades se volvieron muyeficientes, asegurando parte del dinamismo de la economía chilena.
Hay una diferencia que me parece que es fundamental para explicar el contraste en los resultadosde ambos países: la dinámica política de los regímenes militares. En el caso chileno, Pinochet logróconcentrar el poder en su figura, pudiendo tomar decisiones sin mayores obstáculos16; en cambio, enArgentina existieron fisuras al interior de las FFAA: por un lado, existió un ala “liberal” (cuya cabeza eraVidela) más cercana a los lineamientos ideológicos del ministro de economía Martínez de Hoz, que era unliberal tradicional enemigo del modelo de industrialización sustitutiva. Pero también había una corriente másindustrialista –uno de sus referentes era Massera- y más opuesta a las políticas económicas aplicadas conMartínez de Hoz (Canelo, 2006). Obviamente, entre ambas facciones había diferencia de intereses (porejemplo, por el control de las empresas públicas). En el caso de Chile, muchos militares se opusieron, conéxito, a la privatización del cobre –fomentada por los Chicago Boys- dado que las partidas asignadas aDefensa dependían del rendimiento de las empresas estatales ligadas al cobre, pero no pudieron frenar lasdemás reformas.
También existen otros factores que pudieron haber influido: por un lado, en Argentina, la dictadurano se prolongó durante tanto tiempo como en Chile. La democracia política supone una mayor existencia dedemandas por parte de los actores sociales que en regímenes autoritarios: pero si las condicionesestructurales son deficientes, como la de la Argentina de 1983, esas demandas quizá puedan agravar esosproblemas. Es decir, para llevar a cabo las reformas, que afectarán a grandes sectores de la población, elcontexto autoritario permite acallar las disidencias. No obstante, como veremos luego, situaciones críticascomo las hiperinflaciones, también favorecen un mayor margen de acción al gobierno.
Por otro lado, en Argentina las reformas durante el PRN no fueron tan profundas como en Chile: seabrió la economía y el mercado financiero pero el tamaño del Estado creció (contra las indicacionesneoliberales) y se protegió sobremanera a los grandes grupos económicos (mediante distintas medidascomo regímenes de promoción industrial, sobreprecios, estatización de la deuda externa, subsidioscruzados, etc.). Como sostiene Novaro, refiriéndose al menemismo, pero igualmente válido para el PRN, “enprimer lugar, una cosa era que los empresarios abogaran por la competencia de mercado, la apertura almundo y el achicamiento del Estado, y otra que aceptaran que la competencia se abriera en las actividades
15 Por ejemplo, en Argentina, entre 1974 y 1983, el volumen físico de la producción industrial cayó 9,6%, losobreros industriales ocupados fueron un 33,7% menor y el salario real descendió un 19,6%, lo cual suponeun aumento de la productividad por obrero del 37,6% y un crecimiento de la explotación del 69%. Laparticipación de los asalariados en el PBI cayó del 45% en 1974 al 22% en 1982 (Basualdo, 2006). Laindustria pasó de absorber el 36,8% del empleo en 1970 a tan sólo el 26,5% en 1985 (Damill y Frenkel, s/d).16 En esto fue clave la creación de la DINA (Dirección de Inteligencia Nacional), que dejaba los servicios deinteligencia en manos de Pinochet, en lugar de en las diferentes ramas de las FFAA (Tironi, 1997).
21
en que medraban de mercados cautivos (gracias a altísimas barreras aduaneras), o que el Estadosuprimiera subsidios que los beneficiaban (créditos que la inflación licuaba, excepciones impositivas,etcéteras), o que eliminara gastos que algunos de ellos recibían como rentas garantizadas a través de obrasy contratos públicos sobrevaluados (…) No era tan fácil eliminar de un día para el otro los rasgosespeculativos, rentísticos y predatorios de los recursos públicos que caracterizaban los comportamientosempresarios (igual que los del resto de la sociedad), y que venían obstaculizando la conformación de uncapitalismo dinámico (…)”(Novaro, 2006: 218-219).
Así, a diferencia de Chile, no se logró constituir un “capitalismo competitivo”. Insistimos: no es paranada menor la diferencia entre las lógicas políticas de cada uno de los procesos. La concentración del poderen la figura de Pinochet seguramente le haya permitido llevar a fondo las reformas17; en Argentina, lasfisuras internas de las FF.AA. impidieron que el Estado tuviera mayor autonomía frente a las presiones delos grandes grupos económicos.
Otra diferencia entre ambos regímenes militares fue que Pinochet transformó la estructura delEstado. Como sostiene Repetto, “si el centralismo de las decisiones constituía la señal de identidad delEstado chileno hacia principios de los ´80, su descentralización político-administrativa serviría a los efectosde reproducir en clave geoestratégica su concepción del poder” (Repetto, 2001:78). Es decir, en ChilePinochet achicó el Estado en el sentido de disminuir el gasto público y de traspasar facultades a lasmunicipalidades o regiones. Sin embargo, el centro de las decisiones seguía estando en el poder central.Esto quizá haya contribuido, junto con una burocracia capacitada, a un modelo de Estado más eficiente queel que intentará construir Menem en los ´90 en Argentina.
En suma, ambas dictaduras transformaron estructuralmente ambas sociedades, pero si en el casochileno quedó un capitalismo más “competitivo”, en Argentina persistió un capitalismo prebendario yoligopólico, en el cual los grandes grupos económicos hacían lobby sobre el Estado para obtener rentasextraordinarias. Con un agravante: en 1983, la economía argentina era mucho más frágil que en 1976: ladeuda externa había crecido por ocho –en parte, para sostener el ya descripto modelo de valorizaciónfinanciera-, la inflación era superior al 100% anual, el poder de los grandes grupos económicos ahora eramucho mayor, limitando la autonomía del Estado, a la vez que el contexto internacional era fuertementedesfavorable –por la suba de las tasas de interés y por el deterioro en los términos del intercambio-. Así, elgobierno democrático de Alfonsín tuvo márgenes de maniobra muy acotados ante la nueva coyuntura: elEstado se vio obligado a emitir para financiar su déficit (que también era cubierto con mayor deuda). Laemisión sin respaldo, más el carácter estructuralmente oligopólico de la economía argentina, fueron factoresfundamentales de la alta inflación que primaron durante casi toda la década del ´80. En 1988, ante laescasez de recursos e impotente ante las presiones corporativas, –por parte de los sindicatos que, más alládel debilitamiento sufrido durante el PRN, aún conservaban cierto margen de maniobra18-, sobre todo porparte de los grandes grupos económicos, el Estado argentino se declaró en moratoria ante los acreedores
17 Por poner otro ejemplo, la dictadura chilena privatizó muchísimo más que la argentina, que tansólo pasó al sector privado algunas empresas periféricas; en Chile, el empleo y el gasto públicodisminuyeron fuertemente mientras que en Argentina no fue así.
18 Parte del carácter “combativo” de los sindicatos durante el gobierno de Alfonsín no sólo está asociado acuestiones económico-corporativas, como la recomposición del salario, sino políticas. La mayoría de lossindicatos, en Argentina, eran peronistas, mientras que el gobierno de Alfonsín era radical, tradicionaladversario del peronismo (Portantiero, 1986). En un contexto de crisis al interior del PJ tras la derrota en1983, los sindicatos fueron los principales portavoces de la oposición. Como veremos a continuación, no esun dato para nada menor que quien haya llevado a cabo la segunda oleada de reformas en Argentina hayasido un peronista como Menem y no un radical.
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externos, quedando así sin posibilidad de financiamiento. En este contexto de severa crisis fiscal yeconómica, se fueron difundiendo, con bastante éxito, las ideas del Consenso de Washington (CW) de queeran necesarias reformas estructurales que pusieran fin al populismo económico y al excesivo estatismo,únicos causantes de aquélla (Bresser Pereira, 1991)19. Estas ideas ya eran familiares: habían sido aplicadascon relativo éxito en Chile y no distaban demasiado del plan original de Martínez de Hoz. Sin embargo,ahora el contexto era distinto en América Latina y, sobre todo, en Argentina. La hiperinflación de 1989 seríaun punto de inflexión, dado su efecto disciplinador sobre amplios sectores sociales y la visión de la sociedadargentina como caótica. A partir de la “híper”, el discurso neoliberal, patrocinado desde los organismosmultilaterales de crédito, los círculos gobernantes de los países acreedores, en algunos grandes gruposeconómicos20 y en el entorno de los economistas, mostrándose a sí mismo como “científico”, “neutral”,“técnico” o “a-político” (Beltrán, 2005) penetraría en la opinión pública: las reformas eran tanto “inevitables”como “necesarias” para poner fin al “caos” económico. Sin embargo, en Argentina, la aplicación de estasmedidas, como había pasado durante el PRN, se terminaron subsumiendo a los intereses de los gruposeconómicos dominantes (Castellani, 2002).
Cuando Menem asumió en 1989 heredó una economía en llamas. La principal prioridad del nuevopresidente fue la estabilización económica (sobre todo de una inflación tan alta que hacía imposiblecualquier tipo de actividad duradera a mediano y largo plazo). Para ello, según Torre y Gerchunoff, seimplementaron reformas estructurales que, dada la emergencia económica, no se caracterizaron por sucalidad. Al contrario, las primeras reformas del menemismo (-algunas privatizaciones21, como los teléfonos yla aeronáutica- o la apertura comercial22) se hicieron muy drásticamente, sin atender al mediano y largoplazo. Por ejemplo, se vendieron empresas estatales a precios muy favorables para los compradores (con laposibilidad de pagar con bonos de la deuda argentina en su valor nominal), y a ello se sumó que los entesreguladores tardaron varios años en ponerse en marcha (Abeles, 1999). De esta manera, las privatizadasgozaron de ganancias extraordinarias durante este período, pues operaban en mercados monopólicos sinregulación. Aquí tenemos otra diferencia con Chile: en este último país, las privatizaciones no se llevaron acabo en un contexto de crisis hiperinflacionaria y bancarrota del Estado, lo cual seguramente haya permitidouna mayor calidad de las mismas. De todos modos, sería interesante preguntarnos por qué, si en Chile lasreformas se dieron en un contexto autoritario, sin posibilidad de control institucional, no se dieron lasdesprolijidades que sí existieron en Argentina. Habría que estudiar este punto.
19 El CW estaría constituido por diez reformas que llevarían al crecimiento económico y al bienestar social:1) disciplina fiscal; 2) eliminación de subsidios; 3) reforma tributaria; 4) tasas de interés positivos ydeterminados por el mercado; 5) tipo de cambio competitivo y también determinado por el mercado; 6)apertura comercial; 7) eliminación de restricciones a las IED; 8) privatización de empresas públicas; 9)desregulación de las actividades económicas; 10) inviolabilidad del derecho de propiedad (Bresser Pereira,1991).20 Nuevamente, la cita de Novaro nos parece excelente para describir la hipocresía del gran empresariadoargentino que abogaba por la liberalización, a la vez que por el mantenimiento de privilegios.21 Cabe recalcar que, en Argentina, el estado de las empresas públicas hacia finales de los ´80 era crítico:muchas de ellas habían sido “vaciadas” en los años anteriores –sobre todo, de la dictadura-, eran corruptase ineficientes y tenían una maquinaria obsoleta. Ello contribuyó a que el discurso privatizador tuviera másraigambre en la opinión pública. Por ejemplo, en el caso de los teléfonos, era muy difícil obtener una línea yla instalación podía demorar varios años.22 La apertura económica que realizó el PRN no había sido total; además, el gobierno de Alfonsín habíavuelto a aumentar los aranceles. Así, si en 1967/70 el promedio de los aranceles era de un 80%, en 1982había caído a un 22%, para subir a un 37% en 1985/87 y finalmente caer a un 10% en 1991 (Fuente:Novaro, 2006).
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La hiperinflación, como en los ´70 la “subversión”, creó una sensación de caos social. Como señalaNovaro (2006: 217): “En tanto la hiperinflación tenía efectos insoportables, en términos de empobrecimientogeneralizado y de aguda incertidumbre, generó un consenso de fuga: cualquier cosa que se hiciera paraterminar con ella se justificaba”. Así, no importaba que el gobernante tuviera atribuciones extraordinarias yconcentrara el poder: lo importante era encontrar una salida. Ello en parte explica por qué Menem tuvo éxitoen poder tomar decisiones sin mediarlas por el Parlamento u otras instituciones: ejemplo de ello son losdecretos de necesidad y urgencia, que fueron utilizados en niveles récord por el nuevo presidente. Lasreformas que llevaría a cabo Menem tendrían ciertas similitudes con las llevadas a cabo por Pinochet: laconcentración del poder político. Pero, nuevamente, ¿por qué tuvieron resultados tan dispares? Es unapregunta que podría motivar una investigación aparte.
Por otro lado, si bien la hiperinflación potenció el mayor poder del Ejecutivo, las reformas ejecutadaspor Menem también fueron posibles gracias a la peculiar coalición político-social que estableció: por unlado, con los grandes grupos económicos, mayores beneficiarios del modelo menemista; por otro lado, porprovenir Menem del Partido Justicialista, tuvo una importantísima base de apoyo popular. Comoafirmábamos anteriormente, la relación con los sindicatos seguramente hubiera sido mucho más conflictivaa la hora de las reformas si el gobierno hubiera sido radical. Como sostienen Torre y Gerchunoff, en unelectorado de “izquierda” es más tolerable que su candidato de “izquierda” aplique políticas de “derecha”, aque lo haga un candidato de “derecha” (y viceversa) (Torre y Gerchunoff, 1996). Las negociaciones entreMenem y los líderes sindicales, más el poder de la simbología peronista permitieron que los sindicatos nofueran un estorbo a la hora de la aplicar reformas que terminarían por perjudicar su poder.
Sin embargo, hacia 1991 no se había logrado aún la estabilidad económica: la inflación seguíasiendo alta y la economía continuaba en recesión. En este contexto, en marzo de 1991, el Congresopromulgó la Ley de Convertibilidad, impulsada por el cuarto ministro de economía de Menem, Cavallo. LaConvertibilidad terminó fijando la paridad 1 peso = 1 dólar y “prohibió cualquier emisión monetaria sin elrespaldo de divisas en las reservas del BCRA” (Torre y Gerchunoff, 1996: 745). El gobierno prefiriórenunciar al uso de instrumentos claves de política económica, como la emisión o la modificación del tipo decambio, para hacer más creíble su compromiso con la disciplina fiscal y monetaria. Ahora, la cantidad decirculante estaba ligado al nivel de reservas del BCRA. Éstas tenían tres fuentes: las exportaciones, losingresos de capitales externos y el endeudamiento. La política aperturista y sobrevaluada del menemismoacarreó un saldo negativo de la balanza comercial durante casi toda la década, pues crecieron muchísimolas importaciones. Por lo tanto, el nivel de circulante (y, por lo tanto, el dinamismo de la economía)dependían, o bien del crédito externo, o bien de los ingresos de capitales (ya sea por medio de inversiónextranjera o repatriación de capitales nacionales fugados). En suma, el nivel de actividad quedabasumamente supeditado al frente externo.
El Plan de Convertibilidad tuvo sus éxitos en el corto plazo: la inflación comenzó a caer gradual,pero sostenidamente, y la economía se fue estabilizando. Además, ante la recesión en los paísesdesarrollados, fue más fácil pedir préstamos en la banca internacional, con lo cual ingresaron capitalesexternos. La economía se reactivó pero, a diferencia de Chile, no se utilizaron dichos fondos tanto eninversión productiva como en consumo o inversión financiera (Ffrench Davis, 1997). Por ello, si bien entre1991 y 1994 el PBI creció a una tasa anual del 7,7%, este crecimiento estuvo motorizado por el consumo opor las importaciones de maquinarias y equipo (Gerchunoff y Torre, 1996). Es decir, existió cierta inversiónproductiva –las importaciones de maquinarias y equipos en muchas empresas, como por ejemplo teléfonos,faxes y computadoras-, pero fue mucho menor que el consumo o la inversión financiera. Buena parte de la
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población accedió a electrodomésticos fabricados en otras partes del mundo –sobre todo, en el EsteAsiático- y viajó por el exterior. Por otro lado, si bien en 1994 fue casi nula, la inflación acumulada desde laimplementación de la Convertibilidad fue cercana al 50%, generando un severo atraso cambiario que,sumado a la apertura comercial, perjudicaba a los sectores productores de bienes transables –sobre todo,los ligados a la industria-. La otra cara de esta nueva estructura de precios relativos fue la mayorrentabilidad del sector terciario y financiero, en desmedro del industrial. El modelo de la Convertibilidad semantendría hasta 2001, pero para esa época ya estaba completamente agotado, debido sobre todo a que laArgentina tenía severas dificultades para competir debido a la sobrevaloración del tipo de cambio. Elpanorama se agravó cuando Brasil –principal socio comercial de Argentina- devaluó en 1998/9,disminuyendo las compras de productos argentinos y volviéndose mucho más competitivo23.
Por otro lado –y esto también ocurre en Chile-, un modelo centrado en las exportaciones permiteuna baja mucho mayor de los salarios, dado que ahora éstos son un mero costo, y no un componente de lademanda –como ocurre en una estrategia mercadointernista-. Ello en parte explica que, en Argentina, lossalarios prácticamente no aumentaran en los ´90, a pesar de que la productividad laboral hubieseaumentado un 40% -gracias, sobre todo, a la modernización tecnológica permitida por la apertura-. Así, elmodelo ligado a las exportaciones supone implícitamente el aumento de la explotación y, por ende, explicaparte del aumento de la desigualdad funcional del ingreso.
Otra de las diferencias entre ambos países fue que Chile, desde Pinochet, favoreció un modelocentrado en las exportaciones, en parte, debido a una moneda devaluada; en cambio, como vimos, enArgentina, durante el PRN y la Convertibilidad, la sobrevaloración del tipo de cambio debilitó el poder deexportación y favoreció las importaciones, generando nuevos desequilibrios en la balanza de pagos,muchas veces solucionados transitoriamente con nuevos endeudamientos.
Poco después que Menem asumiera, Pinochet dejaba el poder en Chile, tras haber perdido elplebiscito de 1988 por escaso margen, en el cual el pueblo chileno decidía si quería que el dictadorcontinuara en el poder por ocho años más o si se llamaban a elecciones. Así, en 1990, Patricio Aylwin,demócrata cristiano pero con el apoyo de los socialistas, llegaba al poder, pero en condiciones muydiferentes a las de Menem: como señalamos más arriba, la economía chilena estaba “encaminada”, confuerte crecimiento del PBI y muy ligada al comercio mundial. El principal desafío del nuevo gobierno no erasanear las cuentas públicas, sino reponer los costos sociales de las reformas ejecutadas con Pinochet.
Uno de los legados de la dictadura chilena fue que generó una renovación en parte de los dirigentesde los partidos políticos (Isern Munné, 2006): así, si durante el gobierno de Allende, socialistas ydemocristianos disentían constantemente, ahora tendían al consenso. La transformación ideológica de partede la izquierda chilena favoreció este corrimiento hacia el “centro” político, en parte debido a la caída de laURSS, al “éxito” del modelo chileno y a la toma de conciencia de que la democracia puede servir paraproteger libertades individuales. Por su parte, parte de la derecha chilena también se renovó, defendiendolos derechos humanos y tomando mayor distancia del gobierno pinochetista. El partido “RenovaciónNacional” representa a esta derecha aggiornada y más dialoguista, mientras que la Unión DemocráticaIndependiente (UDI) representa a la derecha más intransigente y autoritaria. Sin embargo, la mayoría de la
23 Pongamos un ejemplo: si Argentina, al principio de la convertibilidad, producía un bien X a 10 dólares,como durante un tiempo siguieron subiendo los precios, en la segunda mitad de los ’90 este bien salíaahora 15. Si Brasil, por su parte, producía el mismo bien a 10 dólares, con la devaluación el precio endólares disminuyó a, supongamos, 7. De esta manera, los productos argentinos se volvieron mucho menoscompetitivos frente a los brasileños. No obstante, cabe aclarar que esta es una tendencia general; hayvarias ramas de la economía argentina que no sufrieron directamente este fenómeno.
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clase política chilena, a partir de los ´90, no cuestiona los lineamientos básicos del modelo socioeconómicoimpuesto con Pinochet. Por otro lado, existe la convicción de que deben primar las instituciones por sobrelos gobiernos. Este pensamiento contribuye a consolidar el modelo chileno, ya que lo vuelve más difícil demodificar. Como señala Isern Munné, las reglas del juego en Chile no pueden ser alteradas ni por unpresidente ni por un gobierno, sino que deben someterse a la negociación con otras fuerzas. Para ciertosautores, como Isern Munné o Gervasoni, esta estabilidad institucional también es explicativa del “éxito”chileno pues las reglas son iguales para todos –no hay favoritismos- y se genera la previsibilidad necesariapara atraer inversiones que sostengan el crecimiento. En cambio, para estos autores, el fracaso de laspolíticas de reforma en Argentina se explicaría por la falta de controles institucionales, por la cultura políticatendiente al disenso en lugar de al consenso y por la excesiva delegación de poder en el Ejecutivo. Si bienestos factores no son menores, no hay que dejar de lado las relaciones de fuerza estructurales presentes:¿cómo reaccionarían los grandes grupos económicos argentinos ante una efectiva aplicación de la“seguridad jurídica”, en la cual se debería eliminar todo trato preferencial con el Estado?
Un último factor que puede explicar la divergencia de trayectorias es la calificación del personalestatal: según Repetto, en Chile se ha podido desarrollar una burocracia capacitada, y las políticas socialesen los ´90 han sido más coherentes que en Argentina, donde éstas han sido mucho más fragmentarias yatravesadas por una lógica más prebendaria (Repetto, 2001).
Conclusiones
Este trabajo intentó describir la evolución (o involución) de determinadas variables socioeconómicasa partir de 1970. Si en este año, Argentina era un país mucho más próximo al desarrollo que Chile, en laactualidad, la tendencia es más bien inversa. La pregunta disparadora fue qué ocurrió en cada país parapoder explicar semejante fenómeno.
Seguramente, no haya una única causa. A lo largo de este trabajo, hemos visto diferentes factoresque posiblemente hayan influido en los rendimientos divergentes. A modo de síntesis, podemosmencionarlos:
a) La centralización del poder de Pinochet, a diferencia de las fisuras al interior de las FFAA enArgentina, que permitió llevar a cabo las reformas sin medias tintas y con mayor autonomíarespecto de las presiones de ciertos grupos económicos. En Argentina, el PRN, en la práctica, nointentó ni recomponer la ISI ni consolidar, efectivamente, un nuevo modelo de acumulación estable.Así, quedó un modelo “trunco”, con fuertes incoherencias (Estado grande, apertura económica,vulnerabilidad externa, falta de seguridad jurídica, etc.).
b) Las reformas en Chile no se dieron en un contexto de hiperinflación, como ocurrió con la segundaoleada de reformas en Argentina (la primera fue la que puso en marcha el PRN), lo queprobablemente haya implicado reformas más “prolijas”.
c) Chile mantuvo un tipo de cambio devaluado, que favoreció la exportación y la inversión, mientrasque Argentina conservó una moneda sobrevaluada, que incentivó la importación y el consumo.
d) Tras la restauración de la democracia, la clase política chilena consensuó los lineamientosgenerales del modelo socioeconómico. Por otro lado, se generó una cultura política de mayorcreencia en las instituciones.
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e) Chile transformó su Estado con éxito, en parte, debido a coordinaciones de políticas y un personalapto. En Argentina se intentó transformar el Estado de manera similar a Chile (mediante ladescentralización político-administrativa), pero con muchas más falencias (falta de idoneidad delpersonal administrativo, partidas presupuestarias a las provincias y municipios en base alalineamiento con el poder central, etc.).
Seguramente, deben existir otros tantos factores que explican las trayectorias divergentes entre ambospaíses. Sería muy interesante, para trabajos futuros, ahondar en ellos.
Por último, cabe hacer una mención al comportamiento de las variables socioeconómicas en los últimosaños: si bien se nota una recuperación en Argentina tras la crisis de 2001/2, no se han transformadorealmente las estructuras sociales, económicas, políticas, institucionales y culturales que permitan retomarla senda del desarrollo sostenible en el tiempo. Tras una reducción considerable de la pobreza en losprimeros años del gobierno de Kirchner (que bajó de más de un 50% en 2003 a un 26% en 2006), elaumento de la inflación –no reconocido oficialmente por el gobierno- derivaría en que la tasa de pobrezahaya vuelto a crecer por arriba del 30%. Probablemente, la desigualdad también haya aumentado en losúltimos dos años, más allá del importante crecimiento económico (de alrededor del 8% anual). En Chile, encambio, se mantienen las tendencias de los ´90 pero más atenuadas: crecimiento sostenido del PBI –atasas más moderadas- (alrededor del 5% anual), a la vez que la pobreza ha caído, entre 2000 y 2007, de un18% a un 13%. Queda como interrogante, para el futuro, si el modelo chileno es capaz de reducir lasfuertísimas desigualdades existentes de tal modo que se asegure una mayor integración social.
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