Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria · el mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses de forma sostenible, garantizando la prestación de los servicios

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DE-050-2020

Febrero -2020

Secretaría Técnica de la Autoridad

Presupuestaria

INSTITUTO COSTARRICENSE DE FERROCARRILES DICTAMEN DEL INFORME ANUAL DE RESULTADOS FÍSICOS Y FINANCIEROS 2019

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1. ANALISIS INSTITUCIONAL El Instituto Costarricense de Ferrocarriles es una Empresa Pública no Financiera y se ubica en el Sector Transporte e Infraestructura bajo la supervisión del Ministerio de Obras Públicas y Transporte como ente Rector. Mediante la Ley No. 7001 se crea el INCOFER, como una institución de derecho público, con autonomía administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio, que se rige por las disposiciones establecidas en dicha normativa y sus reglamentos, así como otras leyes tales como la Ley No.9366 “Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles. La Misión del INCOFER indica: “Somos la institución del Estado Costarricense responsable de brindar servicios de transportes ferroviarios modernos, sostenibles y eficientes; integrados en un marco de gestión empresarial que permita la participación del sector privado y que facilite la generación de actividades productivas complementarias.” La Visión de INCOFER es la siguiente: “Ser una institución ferroviaria comprometida con el mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses de forma sostenible, garantizando la prestación de los servicios articulados de transporte.” Dentro del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública, el Instituto cuenta con tres metas inscritas, las cuales se detallan a continuación:

a. Etapa de preinversión del proyecto "Construcción, equipamiento y puesta en

operación de un sistema de tren rápido de pasajeros (TRP)" en la Gran Área

Metropolitana.

b. 100% 002646 Rehabilitación de la primera etapa del Tren Eléctrico de Carga en

las Regiones Huetar Caribe y Huetar Norte. (TELCA).

c. 5.577.462 Pasajeros movilizados en la Gran Área Metropolitana

2. ANALISIS FINANCIERO

De las metas señaladas en el punto anterior, únicamente se debe dar seguimiento a la primera “Etapa de preinversión del proyecto "Construcción, equipamiento y puesta en operación de un sistema de tren rápido de pasajeros (TRP)" en la Gran Área Metropolitana”, dentro de la programación establecida en el PNDIP 2019 – 2022, el proyecto cuenta con un 75% en el avance de los estudios de factibilidad, al 30 de diciembre del 2019 fueron recibidos de parte de los consultores los siguientes entregables:

Plan de Trabajo


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Factibilidad ambiental y social (abril, 2019)

Factibilidad técnica (septiembre, 2019)

Factibilidad económica financiera (diciembre, 2019)

Este último, actualmente en revisión por parte de la Administración. Respecto a la meta “100% Rehabilitación de la primera etapa del Tren Eléctrico de Carga en las Regiones Huetar Caribe y Huetar Norte. (TELCA)”, no se realiza ningún reporte de avance en el PNDIP porque el seguimiento da inicio hasta en el año 2020; sin embargo, es importante hacer mención de las acciones llevadas a cabo en el periodo de evaluación.

Adjudicación de los Estudios de Factibilidad

Recepción de los primeros dos entregables (El Plan de Trabajo y el Cronograma)

Actualmente el proyecto tiene un avance real de todo el proyecto de un 6%, sin embargo, el porcentaje de avance de los Estudios de Factibilidad es de un 21%

Se ha trabajando en una Alianza Estratégica con el ICE, para que ellos realizaran el diagnostico de los puentes ferroviarios de la Zona Atlántica.

Para la meta de “5.577.462 Pasajeros movilizados en la Gran Área Metropolitana”, esta se encuentra asociada directamente con la compra de las nuevas unidades de trenes DMU´s, el avance de este proyecto es de 45%; sin embargo, el seguimiento del PNDIP fue programado para dar inicio en el 2021, cuando ya se encuentren operando todos los equipos, dentro de las acciones realizadas por la administración se detallan las siguientes:

Fase de diseño

Entrega de los equipos y herramientas para taller (en el mes de noviembre de

2019)

En el avance de los proyectos se detalla más a profundidad las acciones realizadas por parte de las Unidades Ejecutoras de los proyectos. El presupuesto del INCOFER está conformado por dos programas presupuestarios, denominados “Programa No.1-Administración” y “Programa No.2-Operación”; este último, encargado de la gestión sustantiva de la institución en materia de transporte ferroviario de carga y pasajeros. Por último, cabe señalar que la Ley No.7001 se vio fortalecida mediante Ley No.9366 “Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y Promoción del


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Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana”. Ley que trae mayores posibilidades de gestión y financiamiento al Instituto. Asimismo, para el 2019 el Banco Centroamericano de Integración Económica realizo un aporte de para el financiamiento de los estudios de factibilidad del proyecto Tren Rápido de Pasajeros (TRP).

2.1 Ejecución del Presupuesto 2019 a nivel institucional

El siguiente cuadro contiene los datos de los recursos presupuestados y ejecutados al 31 de diciembre de 2019, cubiertos con ingresos corrientes, de capital y de financiamiento (superávit).

Cuadro 1 Instituto Costarricense de Ferrocarriles

Ejecución del Presupuesto 2019 por clasificación objeto del gasto Al 31 de diciembre de 2019

En millones de colones y porcentajes

Partida Presupuesto

Definitivo Presupuesto

Ejecutado % Ejecución

0-Remuneraciones 990,7 955,3 96,4%

1-Servicios 4 497,4 3 333,1 74,1%

2-Materiales y Suministros 2 643,6 2 038,5 77,1%

3-Intereses y Comisiones 7,0 5,6 79,7%

4-Activos Financieros - - -

5-Bienes Duraderos 13 316,6 3 416,5 25,7%

6-Transferencias Corrientes 86,6 56,5 65,3%

7-Transferencias de Capital - - -

8-Amortización 9,0 8,3 91,7%

9-Cuentas Especiales - - -

SUB TOTAL 21 551,0 9 813,7 45,5%

Recursos de crédito público - - -

TOTAL GENERAL 21 551,0 9 813,7 45,5%

Fuente: Informe de Ejecución Presupuestaria 2019, Instituto Costarricense de Ferrocarriles

Según liquidaciones presupuestarias de los años 2016, 2017, 2018 y 2019, el INCOFER ha mostrado ejecuciones bajas en las partidas de Servicios, Materiales y Suministros, Intereses y Comisiones, Bienes Duraderos y Transferencias Corrientes, promediando un 70,9%, 59,9%, 87,8%, 41,0% y 65,1%, respectivamente.

No obstante, como se puede observar en el siguiente gráfico, de acuerdo al comportamiento histórico desde el 2016, la partida que ha incidido en el resultado final de ejecución fue “Bienes duraderos”, con tendencias a la subejecución, siendo la misma partida subejecutada durante el periodo 2019.


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Gráfico 1 Instituto Costarricense de Ferrocarriles

Niveles de ejecución presupuestaria desde el 2016 al 2019 Porcentajes

Fuente: Elaborado por la STAP, con la información suministrada por el INCOFER.

Para el año 2019 el Instituto indica que existen una seria de factores que afectaron el uso de los recursos, tales como:

Recaudación de ingresos corrientes en especial los considerados propios, ya que obedece a una estimación de posibles recursos y posibles fuentes de financiamiento, que por situaciones diversas no se pueden dar ejemplo de ello el transporte de carga de banano, hierro, papel y cartón, al igual que la venta de chatarra.

Transferencia corriente, específicamente la transferencia del BCIE, la cual por indicación de la misma instancia se solicita presupuestar la transferencia de forma total, pero la recaudación de la misma obedece a la presentación de las facturas de los servicios recibidos para que por su parte el BCIE realice el desembolso.

Transferencia de capital recibida el 20 de diciembre, lo que ocasiona una imposibilidad de ejecución.

2016 2017 2018 2019

Servicios 66,5% 63,8% 79,3% 74,1%

Materiales y Suministros 28,6% 81,5% 52,3% 77,1%

Intereses y Comisiones 87,7% 97,3% 86,3% 80,0%

Bienes Duraderos 43,1% 46,3% 49,0% 25,7%

Transferencias Corrientes 49,6% 62,1% 83,3% 65,2%

Ejecución Total 48,6% 51,9% 56,2% 45,5%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%


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Los recursos disponibles para el proyecto de compra de trenes DMU’s superaron los recursos requeridos para atender el plan de pagos pactado con el contratista. Esto generó un superávit que afecta el índice de ejecución presupuestaria del periodo en análisis.

Cabe indicar, que al igual que las presentes justificantes, el INCOFER ha señalado otras atenuantes en periodos anteriores; sin embargo, las soluciones aportadas hasta la fecha no han dado resultados positivos a la hora de la ejecución presupuestaria; por lo tanto, el Instituto deberá hacer los esfuerzos necesarios con el fin de poder mejorar las ejecuciones y con ello el cumplimiento de los proyectos.

Seguidamente se muestra cuadro con los niveles de ejecución por programa, del cual se deberán considerar únicamente lo correspondiente a programas sustantivos:


Ejecución del Presupuesto 2019 por Programa Al 31 de diciembre

En millones de colones y porcentajes

Programa Presupuesto

Definitivo Presupuesto

Ejecutado % Ejecución

Programa 1 - Administración 2.676,4 2.250,1 84,1

Programa 2 - Operaciones 18.874,6 7.563,6 40,1

TOTAL GENERAL 21.551,0 9.813,7 45,5

Fuente: Elaboración propia con base en datos suministrados por la institución.

El INCOFER en el año 2019 presentó una ampliación de límite, la cual fue aprobada mediante oficio STAP-2341-2019 en fecha 03 de diciembre de 2019. Su objetivo era incorporar al Presupuesto Institucional 2019, las sumas aprobadas para INCOFER en el Presupuesto Extraordinario 05 del Presupuesto Ordinario de la República para el periodo 2019. Siendo que dichos recursos fueron finalmente aprobados por la Contraloría General de la República en fecha 03 de diciembre de 2019 y girados al INCOFER en fecha 20 de diciembre de 2019, por lo cual la posibilidad de ejecutar dichos recursos era muy baja.


Ampliaciones de Límite 2019 En millones de colones y porcentajes

Ampliaciones Monto

autorizado Ejecutado % Ejecución

1 90,0 - 0,0%

2 680,0 250,0 36.8%

5 2 220,3 - 0,0%

TOTAL 2 990,3 250,0 36.8%

Fuente: Informe de Ejecución Presupuestaria 2019, Instituto Costarricense de Ferrocarriles


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Si bien el INCOFER aporta el cuadro referente a ampliaciones de límite 2019, el mismo

difiere en la columna ampliaciones, por cuanto la columna era para señalar la ampliación;

no obstante, el Instituto utilizó dicha columna para señalar las partidas presupuestarias en

las cuales se aplicó la única ampliación de límite del periodo 2019.

Con respecto al cuadro anterior y según informa el Instituto, los recursos producto de la

ampliación están siendo incorporados en el Presupuesto Extraordinario 01-2020, que fue

puesto a conocimiento del Consejo Directivo en el mes de enero 2020, de acuerdo con las

aprobaciones generadas por el ente contralor. Cabe indicar, que los fines de dicha

ampliación fueron considerados en las partidas de Servicios, Materiales y Suministros y

Bienes Duraderos, según se muestra seguidamente:

Código Subpartida Monto

millones colones

Financiamiento

1 SERVICIOS 90,0

Transferencia de Capital del Gobierno Central, proveniente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Ley N° 9795 del 27/11/2019)

1.04.03 Servicios de Ingeniería 20,0

1.08.05 Mantenimiento y reparación de equipo de transporte

70,0

2 MATERIALES Y SUMINISTROS 680,0

2.01.01 Combustibles y Lubricantes 250,0

2.03.01 Materiales y Productos Metálicos 270,0

2.04.01 Herramientas e instrumentos 20,0

2.04.02 Repuestos y Accesorios 140,0

5 BIENES DURADEROS 2.220,3

5.01.02 Equipo de Transporte 1.650,3

5.02.01 Edificios 120,0

5.02.03 Vías Férreas 450,0

2.990,3

Ahora bien, se debe señalar que de la ampliación realizada únicamente ejecuto un 8,4% y no el 36,8% que indicó el Instituto en el cuadro, esto por cuanto el INCOFER determinó el porcentaje por partida y no como ejecución total de la ampliación.

2.2 Ejecución del Presupuesto 2019 por programa

Con el fin de poder valorar los factores que incidieron en la ejecución por programa, se solicitó al Instituto llenar el siguiente cuadro, considerando para ello los siguientes posibles factores que incidieron en la ejecución a saber:

1) Aplicación de directrices presidenciales. 2) Lineamientos de los entes rectores de la Administración Financiera. 3) Gestión administrativa institucional (que generen ahorro o mayor gasto) 4) Variación en la estimación de recursos. 5) Problemas relacionados con los procesos de Contratación Administrativa. 6) Liberación de cuota insuficiente.


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7) Desviaciones entre lo planificado y lo ejecutado. 8) Normas de ejecución para el ejercicio presupuestario 2019. 9) Problemas con las gestiones relacionadas con convenios marco. 10) Otros (Especifique).

Cuadro 4

Instituto Costarricense de Ferrocarriles

Factores y acciones correctivas a nivel de partida presupuestaria

Al 31 de diciembre 2019

Nombre de la Partida

Porcentaje de

ejecución al

30/06/2019 /1

Porcentaje de

ejecución al

31/12/2019 /1

Factores que incidieron en la subejecución

Acciones correctivas

para mejorar el resultado de

ejecución

Plazo de implementación

Responsable

Servicios 35.53% 74,11% 4 y 5

Revisión y actualización de los procedimientos y los plazos que utilizan las dependencias en materia de contratación administrativa.

Proceso de ejecución

presupuestaria 2020

Gerencia de Operaciones. Gerencia Administrativa

Materiales y suministros

52.19% 77,11% 4 y 5

Revisión y actualización de los procedimientos y los plazos que utilizan las dependencias en materia de contratación administrativa.


presupuestaria 2020

Gerencia de Operaciones. Gerencia Administrativa.

Intereses y comisiones

41.79% 79,73% 4 y 5

Mejora en el proceso de estimación de los recursos asignados para atender el pago de la deuda existente con Ministerio de Hacienda (tipo de cambio utilizado)

Proceso de formulación

presupuestaria 2021

Dpto. Presupuesto

Bienes duraderos 8.97% 25,66% 4 y 5

Cumplimiento del plan de pagos del proyecto de


presupuestaria 2020

Gerencia de Operaciones. Gerencia Administrativa


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Nombre de la Partida

Porcentaje de

ejecución al

30/06/2019 /1

Porcentaje de

ejecución al

31/12/2019 /1

Factores que incidieron en la subejecución

Acciones correctivas

para mejorar el resultado de

ejecución

Plazo de implementación

Responsable

compra de trenes DMU.

Transferencias corrientes

16.69% 65,26% 4 y 5

Coordinación con el Departamento Legal y RRHH, para contar con información ajustada de los requerimientos de recursos en las subpartidas de transferencias


presupuestaria 2020

Dpto. Legal, Dpto. RRHH

Fuente: indicar la fuente respectiva

1/ Esta columna deben completarla únicamente las entidades que tienen producción cuantificable (productos, indicadores,

metas).

Cabe indicar, que según metodología la información debía presentarse a nivel de programas; no obstante, el INCOFER la remitió en forma institucional. Al respecto, el Instituto señala que la capacidad de ejecución durante el periodo 2019 estuvo fuertemente afectada por una reducción drástica en los ingresos debido a que un cliente de servicios de transporte de carga decidió cambiar su estrategia de logística y declina la utilización del servicio de transporte ferroviario a inicio del periodo 2019. Adicionalmente, ese mismo cliente contaba con un permiso de uso por un predio en Limón, y ante su cambio de estrategia logística, la Institución dejó de percibir dichos ingresos. En general la afectación económica por la pérdida del cliente rondó los ¢ 1.200,00 millones, reduciéndose la capacidad de gasto a nivel institucional. Al respecto, si bien las variaciones en la estimación de recursos y los problemas relacionados con los procesos de contratación administrativa son los factores más relevantes según lo indica INCOFER, también existen otros elementos que se deben considerar, como es el caso de la realización de ampliaciones de límite al finalizar el año, incorporando recursos que no fueron ejecutados y por ende afectaron la ejecución presupuestaria; aspecto que debe mejorar la entidad, más aun considerando que estos factores son reiterativos; y las acciones correctivas que señalan como es la revisión y actualización de procedimientos, mejoras en el proceso de estimación de recursos o cumplimiento del plan de pagos, ya han sido señalados en años anteriores y a la fecha no han dado resultados; por lo tanto, el Instituto debe de implementar otras medidas correctivas más eficientes y sentar responsabilidades con el fin de mejorar la ejecución.


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2.3 Sobre transferencias

En lo que corresponde a transferencias, se debe señalar que el INCOFER no cuenta con transferencias realizadas a otras instituciones. Las partidas de Transferencias Corrientes es utilizada por el INCOFER para el pago de prestaciones legales, pago de pensiones, para atender el pago de indemnizaciones a terceros en eventuales procesos judiciales y para el pago de obligaciones con Organismos Internacionales a los cuales se encuentra afiliada la Institución (Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles (ALAF), situación por la cual no le aplica dicho punto. 3. ANÁLISIS PROGRAMÁTICO

3.1 Contribución a la gestión institucional

Respecto a la contribución de la gestión con la misión institucional, es importante acotar

que en el periodo de evaluación dentro de las acciones realizadas por el instituto se

encuentra la aprobación del Plan Estratégico Institucional 2019 – 2023 por parte del

Consejo Directivo en la Sesión Ordinaria 001-2019 del 14 de enero del 2019, mediante el

acuerdo N° 004. En este plan se define la nueva misión institucional que indica lo

siguiente Proveer soluciones ferroviarias de calidad para mejorar la movilidad y

competitividad del país, esto quiere decir que la administración en su horizonte 2019 –

2023 trabajará en el desarrollo de tres grandes proyectos que se van a destacar dentro de

los otras modalidades de transporte público y privado por su calidad, mejorando la

movilidad y competitividad del servicio, dos de estos grandes proyectos se encuentran

inscritos dentro del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública el Tren Eléctrico de la

G.A.M. , el Tren Eléctrico Limonense de Carga y la compra 16 unidades de trenes

autopropulsados (DMU´s), entre otras.

Asimismo, durante el segundo semestre el Consejo Directivo aprueba la visión del

Proyecto Reconstrucción de la vía y restablecimiento del servicio ferroviario entre

Puntarenas y Alajuela, en el mes de octubre se da la inscripción del proyecto en Banco de

Proyectos de Inversión Pública (BPIP) MIDEPLAN y en diciembre se aprueban los

recursos por medio del Fondo de Preinversión de MIDEPLAN para desarrollar en el 2020

los Estudios de Factibilidad del Proyecto.

3.2 Programas sustantivos con producción cuantificable

Para el único programa sustantivo “Programa Operaciones”, el INCOFER al igual que en años anteriores definió nueve productos, que están relacionados con el transporte de carga y el transporte de pasajeros, y se miden a través de cantidad de cajas, toneladas o contenedores transportados y con la cantidad de pasajeros. No obstante, los logros obtenidos en la producción de este programa, no se relacionan con las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, que están


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relacionadas más bien a los proyectos de Transporte Rápido de Pasajeros y la Rehabilitación de la Red Ferroviaria Nacional para el Transporte de Carga, que establecía para el año 2019, un 55% factibilidad del proyecto. Los grados de cumplimiento de los indicadores y de las unidades de medida de los productos se clasifican de acuerdo con los siguientes rangos:

Parámetros de cumplimiento Rango

Cumplimiento Alto (CA) Mayor o igual a 90%

Cumplimiento Medio (CM) Menor o igual a 89,99% o igual a 50%

Cumplimiento Bajo (CB) Menor o igual a 49,99%

Para el ejercicio económico 2019, en el único programa sustantivo la institución obtuvo los siguientes porcentajes de cumplimiento en las unidades de medida e indicadores de desempeño asociado a cada producto:

Cuadro 6

Instituto Costarricense de Ferrocarriles Cumplimiento de Unidades de medida e indicadores por programa

Al 31 de diciembre de 2019

Programa Producto Unidad de medida

Meta Porcentaje alcanzado Recursos

Programada Alcanzada al 31/12/2019 al 30/06/2019

Programados Ejecutados % Ejecución

Programa 2

Operaciones

Transporte de lingote (I) Toneladas (UM) 175.000 89.615 51% 21,60% 612,5 268,1 43,8

Transporte de Banano (I) Cajas (UM) 6.000.000 84.268 1% 1% 507,5 13,1 2,6

Transporte de Papel o Cartón (I)

Contenedores (UM) 1.100 123 11% 11% 95,7 10,4 10,9

Pasajeros Turismo (I) Cantidad de Pasajeros (UM)

25.000 25.900 104% 77,0% 84,1 136,8 162,7

Pasajeros Pavas (I) Cantidad de Pasajeros (UM)

798.000 751.221 94% 46,4% 281,5 254,2 90,3

Pasajeros Heredia (I) Cantidad de Pasajeros (UM)

1.481.000 1.395.113 94% 46,1% 629,2 591,9 94,1

Pasajeros Belén (I) Cantidad de Pasajeros (UM)

348.000 264.339 76% 37,2% 114,8 86,7 75,5

Pasajeros Cartago (i) Cantidad de Pasajeros (UM)

798.000 980.585 123% 58,1% 438,9 539,2 122,9

Pasajeros Alajuela (I) Cantidad de Pasajeros (UM)

140.000 196.208 140% 67,4% 81,9 115,3 140,8

Nota: (*) Unidad de Medida(UM) e indicador (I) Fuente: Elaborado por la STAP, con la información suministrada por el Instituto Costarricense de Ferrocarriles

El siguiente cuadro muestra los parámetros de cumplimiento tanto de las Unidades de Medida como los Indicadores, a saber:


Cantidad de unidades de medida e indicadores de producto por programa Al 31 de diciembre 2019


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Programa Producto Unidad de Medida

Grado de cumplimiento Indicadores

Grado de cumplimiento

CA CM CB CA CM CB

Programa Operaciones

Transporte de lingote Toneladas 1 Transporte de lingote

1

Transporte de Banano Cajas 1 Transporte de Banano

1

Transporte de Papel o Cartón

Contenedores 1 Transporte de Papel o Cartón 1

Pasajeros Turismo Cantidad de Pasajeros 1 Pasajeros Turismo 1

Pasajeros Pavas Cantidad de Pasajeros 1 Pasajeros Pavas 1

Pasajeros Heredia Cantidad de Pasajeros 1 Pasajeros Heredia 1

Pasajeros Belén Cantidad de Pasajeros 1 Pasajeros Belén 1

Pasajeros Cartago Cantidad de Pasajeros 1 Pasajeros Cartago 1

Pasajeros Alajuela Cantidad de Pasajeros 1 Pasajeros Alajuela 1

TOTAL

5 2 2

5 2 2

Fuente: Elaborado por la STAP, con base en los datos suministrados por la institución

Llama la atención que en los cuadros 6 y 7 aportados por el INCOFER, en lo que respecta a productos e indicadores, se observa que son idénticos; lo cual no es consistente con la metodología existente, por cuanto un indicador es una comparación entre dos o más tipos de datos que sirve para elaborar una medida cuantitativa o una observación cualitativa. Esta comparación arroja un valor, una magnitud o un criterio, que tiene significado para quien lo analiza y por lo cual difiere de lo que es un producto. De las 4 metas de Unidad de Medida e igual cantidad de los Indicadores que obtuvieron un nivel de cumplimiento bajo y medio, el Instituto señala que fue producto de la reducción de la demanda del servicio por parte del principal cliente de transporte de carga en la zona del Caribe (DOLE), debido a cambios en las estrategias de logística de dicho cliente. Esto aunado a los lineamientos emitidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en cuanto a la movilización de los contenedores de exportación e importación con la entrada en operación de la Mega Terminal de Contenedores de Moín, dada la concesión a la empresa APM Terminals, influyó en la decisión de que se perdiera el cliente DOLE, reduciendo significativamente el transporte ferroviario. Adicionalmente, el Instituto señala que la pérdida de este cliente hace que el transporte de contenedores de papel y cartón no forme parte de las metas planteadas a futuro por la administración.

Por otra parte, se indica la existencia de otras situaciones que afectaron el servicio de transporte de lingotes de acero a nivel de cumplimiento, tales como:

El Instituto no cuenta con una carta compromiso por parte de la empresa Arcelomittal donde comunique que el 100% de la proyección anual que ellos realizan le corresponda transportar a INCOFER.


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La laminadora hace programaciones del mantenimiento de sus equipos por cierta cantidad de tiempo, lo cual significa que durante este periodo no se hace movimientos de la carga.

Cuando se hace descarga de los barcos, sucede que el material transportado por el ferrocarril no es prioridad para el cliente y en ocasiones parte de la carga proyectada es asignada a otro transportista.

Dentro de los materiales que se encuentran almacenados en el predio del INCOFER, no siempre se cuenta con el color que requiere laminadora en ese momento, entonces se le da prioridad al transporte por carretera.

Ahora bien, en lo que corresponde a las acciones correctivas que señala INCOFER se indican lo siguiente: acercamientos a diversas empresas localizadas tanto en la Zona Pacífica como Atlántica, para ofrecer los servicios de transporte de carga por medio de ferrocarril, logrando concretar según se indica el transporte de contenedores de banano, en donde la fecha de inicio de estos servicios se prevé para el primer trimestre del 2020. Al respecto, se debe señalar que las acciones correctivas que señala INCOFER no son las más óptimas; esto por cuanto, no se logra demostrar que las mismas estén dando frutos o vayan a dar; más aun considerando lo que sucede con los clientes que pueden variar de transportistas o mejorar las estrategias internas desplazando al Instituto, al no existir cartas de compromiso entre las partes. En lo referente a los indicadores con un cumplimiento alto, indican que los beneficios que generan a los usuarios es la disminución en el tiempo del traslado, liberando a los pasajeros de las presas que se experimentan diariamente. Ahora bien, en lo que respecta al grado de cumplimiento de las metas versus los recursos ejecutados, se puede observar que la mayor parte de rubros se concentran en las metas donde el cliente desertó (DOLE) al servicio que presta INCOFER y del otro cliente que no cuenta con una carta de compromiso (Arcelomittal), afectando la relación metas versus recursos, por lo tanto se observa una ejecución de metas en promedio de 38,8% y una ejecución de recursos del 70,8%. No obstante, el porcentaje de ejecución de recursos se vio afectado por cuanto las otras metas sobrepasaron lo establecido alcanzando porcentajes del 123,0%, 140,0% y del 104,0% lo cual generó la utilización de más recursos. Por otra parte, las otras metas en su mayoría mantuvieron el rubro programado a la hora de su cumplimiento. 4. ANÁLISIS DE LA EFECTIVIDAD INSTITUCIONAL Con el fin de evaluar la efectividad se evalúan los niveles de cumplimiento obtenidos por la institución tanto a nivel de ejecución financiera como programática, para ello se utilizarán los siguientes parámetros:


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Efectividad Nivel de Cumplimiento Efectivo Mayor o igual a 90%

Parcialmente efectivo Menor o igual a 89,99% o igual a 50%

No efectivo Menor o igual a 49,99%

De conformidad con lo anterior y tomando en consideración lo indicado en los apartados anteriores del presente informe, se presenta en el cuadro siguiente, la valoración del nivel de cumplimiento de la gestión institucional, para determinar la efectividad mostrada en el periodo en estudio, tanto por programa como institucional:

Cuadro 8

Instituto Costarricense de Ferrocarriles Resultados de la Efectividad en la Ejecución de Recursos, Productos e indicadores

Al 31 de diciembre de 2019

Programa

% promedio alcanzado unidad de

medida

% promedio alcanzado

indicadores

% Ejecución Financiera

Nivel de cumplimiento

Efectividad

Programa 2 - Operaciones

77,2% 77,2% 70,8% 75,3% Parcialmente efectivo

Total 77,2% 77,2% 70,8% 75,3% Parcialmente efectivo

Fuente: Elaboración propia con base en datos suministrados por la institución.

Tal y como se refleja en el cuadro anterior, la efectividad de la institución se ubica en “Parcialmente efectivo”, con un nivel de cumplimiento de un 75,3%, considerando el porcentaje promedio alcanzado en las unidades de medida del producto y en los indicadores de desempeño, así como el porcentaje de ejecución del programa presupuestario.

En cuanto al cumplimiento promedio alcanzado en las unidades de medida y en los indicadores de desempeño para este 2019 con respecto a los recursos ejecutados, puede estar sesgado, esto por cuanto una de las metas más relevantes económicamente hablando únicamente alcanzó un 3% de ejecución; lo cual afecta cualquier análisis o comparación que se quiera hacer con otros años.

Por otra parte, el INCOFER no justifica - el por qué al igual que en el año 2018 -, algunas de las metas de producción alcanzaron ejecuciones superiores al 100% y presentan a su vez un porcentaje de ejecución de recursos superior al 100%.

En lo que respecta a los niveles de cumplimiento, el Instituto argumenta en lo que atañe al Transportes de Lingote, Banano y Papel o Cartón que obedece a que un cliente prescindió de los servicios de INCOFER, por consecuencia de la puesta en marcha de la Mega Terminal de Contenedores de Moín, dada en concesión a la empresa de APM Terminales, lo cual influyó negativamente en la programación del Instituto, reduciendo significativamente el transporte ferroviario. Ahora bien, en lo que se refiere al servicio de Transporte de Pasajeros, se indica que superó la proyección en los servicios de Turismo, la Gran Área Metropolitana, Pavas-


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Curridabat, San José-Heredia, San José Cartago y Heredia-Alajuela, considerando para ello una mayor demanda del servicio producto de disponibilidad del equipo rodante y la garantía que tiene el usuario en la disminución en el tiempo de traslado. No obstante, en el caso de Transporte San José-Belén, donde la ejecución fue inferior, no se indica o justifica por qué solamente alcanzo un 75,4%.

Cabe indicar, que estas justificaciones han sido reiterativas en los informes de los años 2016, 2017 y 2018, aspectos que le impiden al INCOFER cumplir a cabalidad con la misión institucional y los compromisos adquiridos en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022.

En lo que respecta a los logros establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, se debe indicar, que tanto las Unidades de Medida como los Indicadores registrados para este periodo 2019 no hacen alusión o se relacionan directamente, a saber:

“2019-2021: 100% - 002192. Etapa de preinversión del proyecto "Construcción, equipamiento y puesta en operación de un sistema de tren rápido de pasajeros (TRP)" en la Gran Área Metropolitana. (Región: Central) 2019: 55% (factibilidad)”

“2019-2022: 100% - Etapa de preinversión del proyecto "Rehabilitación del Tren Eléctrico de Carga (TELCA)"(Región: Huetar Norte y Huetar Caribe) 2019: 15 % prefactibilidad”.

Lo anterior, refleja la necesidad que tiene la institución de establecer acciones correctivas que le permitan mejorar el servicio de transporte que brinda a la población, y por ende obtener una mejor ejecución de los recursos presupuestarios con que cuenta.

5. OBSERVACIONES

Del estudio realizado al Informe de Evaluación Anual 2019, se tienen las siguientes observaciones:

El Instituto Costarricense de Ferrocarriles presentó toda la información requerida en el oficio STAP-CIRCULAR-2352-2019, en el informe de evaluación remitido con oficio Incofer-PE-OF-0074-2020.

El nivel de ejecución de los recursos asignados históricamente ha sido bajo, con un promedio de ejecución en los años del 2016 -2019 del 50,6%; siendo el más bajo el correspondiente al periodo 2019 con un 45,5% de ejecución. Se debe indicar que el INCOFER ha mostrado ejecuciones bajas en las partidas de Servicios, Materiales y Suministros, Intereses y Comisiones, Bienes Duraderos y Transferencias Corrientes, promediando un 70,9%, 59,9%, 87,8%, 41,0% y 65,1%, respectivamente. No obstante, la partida que ha incidido en el resultado final de ejecución es “Bienes duraderos”, la cual mostro para este 2019 una ejecución del 25,7%.

Las principales causas de la baja ejecución presupuestaria del periodo 2019, las enmarca INCOFER en la vvariación en la estimación de recursos y en problemas relacionados con los procesos de Contratación Administrativa. Sin embargo, las


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acciones correctivas que establece son similares a las planteadas en años anteriores, las cuales no han resultado.

En lo que respecta a las ampliaciones de límite, el Instituto realizó una única ampliación de límite al finalizar el año, la cual se generó mediante STAP-2341-2019 con fecha 03 de diciembre del 2019, misma que no ejecutó. Cabe indicar, que las misma situación sucede en años anteriores, donde el INCOFER incrementa y realiza documentos presupuestarios que al finalizar el año ya no puede ejecutar.

La definición de productos del programa sustantivo de la institución podría mejorar, considerando su beneficiario final, es decir la población que atiende o determinar otras variables tales como cobertura o calidad en el servicio.

Similar a lo indicado en el año 2018, pero esta vez el 33,3% de las metas de producción del único programa sustantivo que tiene el INCOFER presentan un nivel de cumplimiento superior al 100%, lo cual puede responder a una sobreestimación o subestimación de las metas.

El nivel de “Parcialmente efectivo” en la gestión institucional, incide en el cumplimiento de la misión institucional y en el logro de los compromisos adquiridos por el INCOFER en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022.

El proceso de programación de la institución y la ejecución de los recursos debe mejorar; así como el establecimiento de acciones correctivas que le permitan dar seguimiento a las diferentes actividades que inciden en su gestión institucional, para que puedan hacer un uso más eficiente de los recursos con que cuenta; considerando también el servicio que brinda a la población en general.

Valorar el desarrollo de indicadores que definan o midan mejor el quehacer institucional.

En lo que respeta el plazo de implementación de las medidas correctivas tanto para la gestión financiera como programática, únicamente señala que se realizara en el año 2020.

El Instituto deberá ajustar la línea base de los indicadores y incrementar la meta propuesta y la asignación de recursos, considerando para ello la demanda de los servicios que presta.

Con respecto a las anteriores observaciones, se debe indicar que las mismas son reiterativas en años anteriores (2015,2016, 2017 y 2018), situación que ya se le ha indicado a INCOFER sin que con ello se allá logrado un avance en su ejecución.

6. RECOMENDACIONES

A nivel de ejecución de los recursos asignados históricamente han sido relativamente bajos, situación que se acrecienta en este periodo 2019 con un 45,5% de ejecución; por lo cual el INCOFER debe realizar esfuerzos para alcanzar una ejecución mayor, haciendo uso más eficiente de los recursos que dispone para el cumplimiento de las metas y su


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misión, por cuanto por cuanto parte del financiamiento que percibe la institución provienen de transferencias del Gobierno. La institución deberá considerar los plazos requeridos en cada uno de los procesos de contratación administrativa, en el establecimiento de las metas de producción o ejecución de los proyectos con el fin de mejorar su eficacia y eficiencia y de esa manera brindar a la ciudadanía costarricense un servicio óptimo.

Además, debe considerar en la programación de las metas de producción, los resultados logrados en los últimos periodos, para que estas no se sobreestimen o subestimen; así como de los recursos presupuestarios asignados para su cumplimiento, de acuerdo con las prioridades institucionales.

También, deberá establecer acciones correctivas de control, ejecución, enlace y comunicación que contribuyan a mejorar la efectividad de las metas de producción e indicadores de desempeño, que permitan medir los efectos e impacto que tiene en la población y en el servicio que presta y por ende de los recursos asignados para su cumplimiento, procurando una adecuada gestión de los recursos públicos.

7. DISPOSICIONES

El INCOFER debe revisar las funciones definidas por su Ley de creación, de manera que defina acciones correctivas necesarias que le permitan mejorar la programación y asignación presupuestaria de las metas de producción e indicadores de desempeño, para que contribuyan a medir su gestión institucional y el cumplimiento de su misión, para que el servicio que brindan a la ciudadanía costarricense sea eficiente.

Adicionalmente, la institución deberá tomar las medidas correspondientes para que en los futuros informes de evaluación incluya toda la información solicitada por esta Secretaría Técnica en los requerimientos, afín de que no limite el proceso de evaluación que se realiza.

Por último, a nivel de la programación metas de producción y de indicadores es necesario que formulen indicadores de eficiencia, con el fin de medir el costo de las diferentes modalidades transporte que brinda

Elaborado por: Guillermo E. Vindas Vasquez Analista

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Revisado por: Denis Parra Mesen Jefe Sectorial

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria


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Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria · el mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses de forma sostenible, garantizando la prestación de los servicios