Sector Público Argentino: Diagnóstico de Situación Fiscal · En primer lugar, se describe el estado de las finanzas en forma desagregada y anivel consolidado, para luego exponer

Sector Público Argentino: Diagnóstico de Situación Fiscal

Análisis Presupuestario del Ejercicio 2012

Dirección de Relaciones Fiscales - Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Enero 2015

Sector Público Argentino: Diagnóstico de Situación Fiscal 2015

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Contenido

1. Resumen .................................................................................................................................... 2

2. Introducción ............................................................................................................................... 2

3. Distribución Teórica y Real .......................................................................................................... 5

4. Sector Público Provincial ............................................................................................................. 9

4.1 Los flujos intra-provinciales ................................................................................................... 10

4.2 La coparticipación federal a las cajas no transferidas ........................................................... 10

4.3 Transferencias no automáticas del Gobierno Nacional a provincias ..................................... 10

4.4 Los Aportes del Tesoro Nacional a Provincias ........................................................................ 12

4.5 Los servicios de la deuda de provincias con Nación ............................................................... 12

4.6 Los recursos de las provincias a la ANSeS y AFIP ................................................................... 12

4.7 El impacto sobre el resultado en las provincias ..................................................................... 14

5. Sector Público Nacional ............................................................................................................. 15

5.1 Las partidas figurativas .......................................................................................................... 15

5.2 Las transferencias no automáticas a provincias .................................................................... 16

5.3 Deudas de provincias con la Nación ....................................................................................... 17

5.4 Los fondos de la ANSeS a la Administración Central de la Nación ......................................... 17

5.5 La ANSeS y el financiamiento a provincias ............................................................................. 18

5.6 El financiamiento intra sector público ................................................................................... 18

6. El Sector Público Consolidado .................................................................................................... 19

7. En Conclusión… ......................................................................................................................... 21

8. ANEXO DE DATOS ..................................................................................................................... 23


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1. Resumen

El informe aborda el estudio de la situación fiscal en la República Argentina, a través del análisis de las

ejecuciones presupuestarias a nivel nacional y provincial1. En primer lugar, se describe el estado de las

finanzas en forma desagregada y a nivel consolidado, para luego exponer cómo sería la situación fiscal

real, esto es, depurando las cuentas jurisdiccionales de la multiplicidad de transferencias que se llevan a

cabo entre los diversos actores del sector público argentino. El ejercicio consistirá en restituir a los

distintos organismos aquellos recursos y/o gastos que por cuestiones normativas o prácticas han

transferido o delegado a otros niveles de gobierno, sin tener en cuenta los movimientos de recursos

existentes con instituciones que no consolidan en el análisis, como el BCRA o la AFIP. El análisis se aplica

al ejercicio fiscal 2012, por contarse con información de cierre completa para ambos niveles de gobierno.

En los últimos años, el desacople en el crecimiento de los gastos e ingresos generó la pérdida del

superávit fiscal (provincial y luego nacional), el cual constituía uno de los principales activos del modelo

económico post convertibilidad. En efecto, los crecientes desequilibrios y sus mecanismos de

financiamiento (monetización y utilización de reservas) resultan factores claves para explicar la génesis

de las inconsistencias que afronta la macroeconomía argentina, resaltando la necesidad de avanzar en

reformas sobre el esquema fiscal. El análisis permite observar que el sistema previsional, pese a haber

incorporado los recursos del sistema de capitalización, explica gran parte de la problemática fiscal, como

consecuencia de crecientes compromisos de gasto y una insuficiente capacidad de generación de

recursos propios.

2. Introducción

El diseño del Federalismo Fiscal en la Argentina ha sufrido repetidas modificaciones a lo largo de su

historia, iniciada en 1853 con el establecimiento de los primeros criterios de separación de fuentes

tributarias en la Constitución Nacional. Dado que las transformaciones no formaron parte de un proceso

1 El análisis no incluye el nivel municipal de gobierno por no disponerse de la información necesaria.


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integral y coordinado, se ha arribado a un esquema que presenta deficiencias y que en muchos casos

carece de racionalidad económica.

El origen de las reformas se encuentra en las crisis macrofiscales que afrontó la República Argentina, las

cuales redefinieron tanto las potestades sobre las fuentes impositivas como las responsabilidades de

gasto, alterando la participación de los distintos niveles de gobierno en la distribución de la renta

tributaria y en las competencias gubernamentales.

El sistema se caracteriza por presentar un fuerte desequilibrio fiscal vertical, con gobiernos

subnacionales ejecutando el 40% del gasto público agregado y recibiendo poco más del 25% de la renta

federal. Esta situación deriva de dos procesos que actuaron en simultáneo: por un lado, durante la

década del ´90 se produjo la cesión de importantes funciones de gasto (educación y salud) desde la

Nación hacia las provincias, sin el correspondiente financiamiento. Por otro lado, las modificaciones

sobre la distribución de la renta impositiva federal presentaron un marcado sesgo centralizador,

viéndose el último reflejo durante la crisis económica de 2001.

Los desequilibrios fiscales dieron lugar a la creación de nuevos impuestos (a los débitos y créditos

bancarios, marzo de 2001) y a la restitución de antiguos gravámenes (derechos aduaneros sobre

exportaciones, enero de 2002) para aumentar el caudal de recursos públicos. Si bien los objetivos

recaudatorios fueron alcanzados, el proceso generó fuertes implicancias en materia de distribución de la

renta federal, ya que el porcentaje coparticipado en el caso del impuesto a los débitos fue marginal

(30%) y nulo para las retenciones a las exportaciones, propiciando la concentración de recursos en la

esfera nacional.

A esto se agrega un conjunto de leyes y pactos fiscales, promulgados durante el período 1991-1999, que

intentaron paliar, a través de la reasignación de recursos, el agravamiento del déficit previsional

generado por la implementación del régimen jubilatorio mixto (público/privado). Dicho

redireccionamiento de recursos adoptó la forma de detracciones a la masa coparticipable y la creación

de asignaciones específicas, cuyas normativas se resumen a continuación:

Ley 23.966 (Agosto 1991): Se afectó el 11% de la recaudación del I.V.A. al financiamiento del Régimen

de Previsión Social, asignando el 90% del producido al Sistema Nacional y el 10% a las cajas

provinciales y la Municipalidad de Buenos Aires. También se creó el Impuesto sobre los Bienes

Personales, afectando del total de su producido al Régimen de Previsión Social, asignando el 90% al

Sector Nacional y el 10% al Sector Provincial.


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Pacto Federal Ley 24.130 (Agosto 1992): se dispuso destinar el 15% de la masa coparticipable al

financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad Social, previo a la creación del régimen previsional

mixto en 1993.

Ley 24.621 (Diciembre 1995): dispuso aplicar el 20% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias al

financiamiento del Sistema de Seguridad Social de la Nación.

Ley 24.699 (Septiembre 1996): Se asignó al financiamiento del Sistema Integrado de Jubilaciones y

Pensiones el 21% de la recaudación por la aplicación de los gravámenes específicos a las naftas y

combustibles líquidos, y el 100% del producido por impuestos que graven el gasoil, diesel-oil, kerosene

y el gas natural comprimido.

Ley 24.977 (Julio 1998): crea el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo),

estableciendo que el 70% del producido del gravamen se destinará al financiamiento de las

prestaciones administradas por ANSES.

Ley 25.239 (Diciembre 1999): dispuso que el producido del Impuesto Adicional sobre los Cigarrillos se

destine en un 100% al ANSES, para atender obligaciones previsionales nacionales.

En 2008 tuvo lugar la última gran reforma que eliminó el sistema previsional mixto, regresando al

esquema de reparto, netamente público. Pese a que la sanción de esta ley incrementó sustancialmente

el flujo de recursos de la ANSeS, se mantuvo en vigencia la Ley 24.130 (Pacto Fiscal I), la cual afecta el

15% de la masa coparticipable al financiamiento del organismo previsional. Para el ejercicio bajo análisis

los estados subnacionales resignaron más de $24.000 millones por este concepto, monto que

prácticamente duplica el déficit de provincias y CABA del período.

Este proceso de reformas benefició las arcas del ente previsional nacional, al punto de convertirlo en el

tercer actor del sistema de coparticipación, y transformarlo en el principal organismo superavitario de la

esfera nacional, revirtiendo años de déficits.

En resumen, las modificaciones introducidas a la estructura impositiva nacional durante los últimos 25

años han provocado una fuerte concentración de recursos en manos del Gobierno Central, el cual

dispone en la actualidad del 75% de la renta federal, incluyendo los ingresos tributarios de la ANSeS. De

aquí se deduce que los Estados Provinciales, actúan como prestamistas indirectos del Gobierno Nacional,

pero sin recoger los beneficios asociados a un préstamo.

La dinámica descripta se da en un marco de déficits crecientes del sector público, tanto a nivel provincial

como federal. Si bien el análisis de las causas excede el marco del estudio, se afirma que la situación no


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responde a un problema de insuficiencia de recursos, ya que la presión tributaria se aproxima al 35% del

PIB, un nivel más cercano al de las naciones de la OECD que al de los países de la región.

En consecuencia, el origen de los desequilibrios fiscales proviene de la expansión excesiva del gasto

público. A nivel nacional, gran parte del crecimiento del gasto se explica por la moratoria previsional, que

incorporó el pago de casi 3 millones de jubilaciones, y la falta de actualizaciones tarifarias, que

conllevaron un fuerte incremento de los subsidios al consumo de energía y al sistema de transporte

público. Los subsidios económicos representan el 5% del PIB, un monto similar a las necesidades de

financiamiento del Tesoro Nacional.

El contexto es diferente a nivel provincial, donde el desequilibrio fiscal vertical surge como el principal

(aunque no único) componente para explicar las causas del déficit: el volumen de fondos coparticipados

resulta insuficiente para afrontar las funciones de gasto a cargo de las provincias, en su mayoría

intensivas en mano de obra como los servicios de educación, salud y justicia.

En este marco, el peso del componente salarial resulta determinante para la dinámica de las finanzas

subnacionales. De hecho, tras un breve período de resultados superavitarios (2004-2006), las continuas y

significativas actualizaciones salariales, potenciadas desde 2007 por el proceso inflacionario, devolvieron

a las finanzas provinciales a la senda del desequilibrio fiscal.

3. Distribución Teórica y Real

La distribución de la recaudación de tributos de origen nacional se basa en la Ley de Coparticipación

23.5482. Pero su “fisonomía” ha sido alterada radicalmente por las mencionadas leyes especiales y los

pactos fiscales. De acuerdo a la normativa original, la asignación primaria de los recursos debería

presentar el siguiente esquema:

2 Última Ley de Coparticipación, promulgada en el año 1988. De acuerdo a las cláusulas transitorias de la Reforma Constitucional de 1994, se contaba con un plazo de 2 años para redactar una nueva ley, al día de hoy pendiente.


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GRAFICO I

Fuente: Elaboración Propia

Excluyendo los gravámenes aplicados sobre el comercio exterior (de potestad nacional por mandato

constitucional), los recaudados en el mercado de trabajo (los recursos previsionales genuinos) y las

afectaciones específicas, la totalidad de la recaudación nacional debería formar parte de la masa

coparticipable a distribuir entre la Nación y las Provincias.

Ahora bien, la distribución efectiva ha adquirido un diseño mucho más complejo, a partir de las

modificaciones normativas de los últimos 25 años. Tal como es implementado en la práctica, la

distribución de recursos por coparticipación ha pasado a ser un verdadero “laberinto”, como se puede

observar en el gráfico siguiente:


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GRAFICO II

Fuente: Comisión Federal de Impuestos

La mayoría de las modificaciones que distorsionaron el sistema a partir de su puesta en vigencia en 1988

respondieron a las necesidades de financiamiento del Sistema Previsional Nacional. Tal como se muestra

en el Grafico II, la mayoría de los desvíos incorporados en el sistema de distribución de recursos

concluyen en la caja del organismo previsional nacional (ANSeS), lo cual le ha permitido mantenerse

como uno de los pocos organismos federales superavitarios.

La actual situación superavitaria de la ANSeS explica la decisión del Gobierno Central de financiar una

serie de programas propios haciendo uso de esa caja: Asignación Universal por Hijo y Conectar Igualdad,

entre otros. E, incluso, la de financiar sus déficits y vencimientos de deuda utilizando las aplicaciones

financieras del Fondo de Garantía del Sustentabilidad previsional (FGS).

En resumen, la dinámica actual del federalismo fiscal determina que los fondos detraídos a los estados

provinciales financien encubiertamente las necesidades del Gobierno Nacional, lo cual se podría describir

como una “coparticipación inversa”. Pero no son las únicas transferencias entre organismos y niveles de

gobierno. El Gráfico III sintetiza esos movimientos de fondos dando lugar a un segundo laberinto.


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GRAFICO III

Federalismo Fiscal Argentino: Transferencias entre Organismos Públicos Nacionales y Provinciales Ejercicio Fiscal 2012

Fuente: Elaboración Propia

Así, el trabajo describirá la situación fiscal del Estado Nacional y las Provincias, para luego contraponer

cómo sería la misma si no se produjera la multiplicidad de transferencias entre organismos y niveles de

gobierno que distorsionan el resultado puro de cada uno de ellos.

El trabajo desagrega al Sector Público Consolidado en cuatro sectores:

• Administración Nacional y Organismos Descentralizados

• ANSeS

• Administraciones Provinciales y Organismos Descentralizados

• Cajas de Seguridad Social no transferidas

El análisis mostrará que una vez descontados los financiamientos cruzados y las pre-coparticipaciones,

los organismos previsionales (ANSeS y Cajas Provinciales) resultan el principal componente deficitario del

Sector Público Consolidado, sobre lo cual habrá que avanzar en futuras reformas al sistema.

Sector Público Nacional

Sector Público Provincial


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4. Sector Público Provincial

Durante 2012, el resultado financiero de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)

presentó un déficit de $13.296 millones, de acuerdo a la información presentada por la Dirección

Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (Ver Tabla I).

En términos desagregados, el 63% del déficit se originó en la Administración Central, Organismos

Descentralizados y Cuentas Especiales (en adelante, Administración Central), en tanto que el otro 37%

responde a las pérdidas registradas en los organismos previsionales no transferidos a la esfera nacional3,

brindando una primera señal de la gravitación que presentan los sistemas de seguridad en la

determinación del déficit público en nuestro país.

TABLA I

Fuente: Estimación Propia, en base a datos del MECON e Información de Provincias

3 En el marco de la reforma de 1994, se permitió a las administraciones subnacionales transferir sus cajas previsionales a la Nación, en su mayoría deficitarias. Trece jurisdicciones optaron por conservar sus organismos de seguridad social: Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tucumán.


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4.1 Los flujos intra-provinciales

Ahora bien, si se incluyen las partidas figurativas la composición del resultado se modifica

sustancialmente, ya que a partir de las contribuciones por $6.874 millones para cubrir el déficit

consolidado de las cajas no transferidas4, los entes previsionales pasan a mostrar un excedente

financiero de $1.923 millones.

A pesar de que el artículo 12 de la Ley 25.235 indica que el Gobierno Nacional es quien debe remitir los

recursos para financiar los déficits de las cajas previsionales no transferidas, durante 2012 y 2013 se

observó un incumplimiento de la normativa ya que no se registraron transferencias a ninguna de las

cajas involucradas. De este modo, las Administraciones Provinciales debieron hacerse cargo del

financiamiento de esta partida, pasando a reflejar un déficit de $15.218 millones que incluyen las

erogaciones figurativas por $6.874 millones.

4.2 La coparticipación federal a las cajas no transferidas

Al margen de las contribuciones figurativas, las cajas provinciales reciben financiamiento del régimen

federal de coparticipación de impuestos. Estas transferencias, derivadas de la recaudación del I.V.A. y

Bienes Personales5, ascendieron a $1.672 millones durante 2012, equivalentes al 0.98% de los envíos

automáticos a provincias.

4.3 Transferencias no automáticas del Gobierno Nacional a provincias

4 Si bien el déficit consolidado del sistema previsional asciende a $4.951 millones, las transferencias intra-provinciales habrían alcanzado a $6.874 millones de acuerdo a nuestros cálculos. 5 De acuerdo al artículo 5º de la Ley Nº23.966/91, el 11% de la recaudación del I.V.A. será afectado al régimen de previsión social, en un 90% al sistema nacional y el restante 10% a las cajas provinciales y municipales no transferidas, distribuido de acuerdo a un prorrateador formado en función de la cantidad de beneficiarios de las cajas de previsión o de seguridad social de cada una de esas jurisdicciones. En el artículo 30º de la Ley, se establece que el 10% de la recaudación del Impuesto a los Bienes Personales debe ser girado a las cajas previsionales no transferidas, el cual es distribuido con el mismo prorrateador.


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Durante 2012, las transferencias no automáticas del Gobierno Nacional a provincias ascendieron a

$31.334 millones, monto que equivale al 18% de los recursos girados bajo la Ley de Coparticipación

Federal y al 8% de los recursos provinciales totales. Este volumen de transferencias, que se integró en un

40% por recursos de carácter corriente y 60% de capital, presentó la siguiente apertura (Tabla II):

TABLA II


Las transferencias destinadas al financiamiento de las cajas previsionales se incluyen dentro de los

programas no discrecionales (se rigen por la Ley 25.235) aunque, como se mencionó, presentaron una

ejecución presupuestaria nula.

A nivel de ingresos corrientes, las administraciones centrales y organismos descentralizados de los

estados subnacionales reciben recursos del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), Programa de

Compensación Salarial Docente y los denominados “Fondos Discrecionales”; estos últimos están

destinados a financiar programas de corte social, como planes alimentarios y de cobertura de salud. En

términos de recursos de capital, destinados a la inversión en obras públicas, las provincias reciben el

Fondo Federal Solidario (FFS) como así también una serie de transferencias aplicables, en su mayoría, a

la construcción de viviendas y obras viales. La fuente de financiamiento de estos recursos es el

Presupuesto Nacional.

El FONID, el Fondo Compensador y el FFS surgen de la aplicación de normativas de alto rango, lo que

hace menos probable que el Gobierno Federal efectúe un manejo arbitrario de esos fondos, mientras

que en otras transferencias el grado de arbitrariedad es más elevado. En el Anexo se describen las

características de los programas señalados y la normativa que les da origen.


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4.4 Los Aportes del Tesoro Nacional a Provincias

Los $3.566 millones de Aportes del Tesoro Nacional6 (ATN) incluyen $3.500 millones distribuidos en el

marco del Programa Federal de Desendeudamiento Provincial (PFDP), a través del cual se repartieron

fondos acumulados para compensar la deuda que las provincias beneficiadas por el programa mantienen

con el Gobierno Nacional7. Los restantes $66 millones fueron distribuidos en forma discrecional.

4.5 Los servicios de la deuda de provincias con Nación

Durante 2012 se observaron otras dos transferencias que beneficiaron a los fiscos provinciales: por un

lado, en el marco del PFDP se difirió el pago de $3.713 millones en concepto de intereses y $3.293

millones en pagos de principal, generando un ahorro anual de $7.006 millones. Por otra parte, la ANSeS,

a través del FGS, adquirió por suscripción directa una Letra de Tesorería de la Provincia de Buenos Aires

por $600 millones, a un año de vencimiento.

4.6 Los recursos de las provincias a la ANSeS y AFIP

En forma simultánea las provincias ceden recursos tributarios hacia organismos nacionales en un

volumen cuya magnitud supera los recursos percibidos.

Como se destacó al inicio del trabajo, durante la década del ’90 se aprobó una importante cesión de

recursos tributarios para estabilizar las finanzas de la ANSeS, desequlibradas por el traspaso de una gran

cantidad de aportantes al régimen privado de capitalización. El crecimiento de la recaudación ha hecho

que los recursos cedidos alcanzaran un volumen significativo en los últimos años, llegando a

representar el 40% de los ingresos corrientes de la ANSeS. Durante 2012 los recursos tributarios cedidos

al sistema previsional prácticamente llegaron a los $100.000 millones (Tabla III):

6 El Fondo de ATN se integra anualmente con el 1% de la masa coparticipable, el 2% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, el 1% de la recaudación del Impuesto a los Bienes Personales, y una suma fija de $20 millones. 7 Por ser aplicados a la reducción del stock de deuda, dichos fondos también son incluidos dentro de las aplicaciones financieras, como pago de amortizaciones. En forma inversa, se asientan como gastos corrientes y fuentes financieras (recupero de préstamos) en la cuenta de ahorro inversión del Gobierno Nacional.


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TABLA III

Fuente: Estimación Propia, en base a datos del MECON y Comisión Federal de Impuestos

Dado que el 88% de los recursos provienen de la masa coparticipable o de las recaudaciones de I.V.A. y

Ganancias (los impuestos más afectados a la coparticipación), la contribución provincial al

financiamiento de la ANSeS resulta muy significativa. De acuerdo a nuestra estimación, el aporte

provincial habría ascendido a casi $59.000 millones durante 2012, equivalente al 59% de los recursos

cedidos al sistema de seguridad social. La parte correspondiente al 15% de la masa coparticipable

($24.116 millones) ingresa como contribución figurativa en la cuenta de inversión de la ANSeS, en tanto

que el resto ($34.638 millones) figura como ingresos tributarios propios del organismo previsional.


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TABLA IV

Nota: MCN = Masa Coparticipable Neta

Fuente: Estimación Propia

Por otra parte, en 2001 se estableció que los recursos de la AFIP serían conformados por un porcentaje

de la recaudación neta total de los gravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación,

recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a su cargo (Decreto 1399/01). En sus orígenes el

porcentaje fue del 2,75%, pero desde el año 2005 se ha limitado por ley al 1,90% de la recaudación

anual, el cual es detraído de la recaudación del I.V.A y por ende financiado parcialmente por las

provincias. Durante 2012, la integración del denominado “Fondo de Autarquía de la AFIP” alcanzó los

$9.580 millones, de los cuales $4.785 millones fueron aportados por las provincias y la CABA.

De este modo, combinando el aporte al organismo previsional y al ente recaudatorio del Gobierno

Federal, se advierte que las provincias cedieron un total de $63.538 millones, cifra que supera con creces

los envíos discrecionales o semi-discrecionales recibidos desde la Nación.

4.7 El impacto sobre el resultado en las provincias

Corrigiendo el conjunto de las transferencias descriptas y los recursos cedidos a ANSeS y AFIP, el sector

público provincial pasaría a presentar un superávit global de $9.080 millones8, destacándose un rojo de

$6.600 millones en las cajas previsionales provinciales al no contemplarse el financiamiento de sus

déficits por parte de la Administración Central Provincial9, ni los recursos antes percibidos en concepto

8 Se incluye el incremento de $8.260 millones en la coparticipación a municipios, derivado del incremento en los ingresos tributarios de origen nacional. 9 En el Anexo se incluyen los datos desagregados de ambos escenarios (Efectivo y Ajustado).

Distribución 99.989

PROVINCIAS (54,66% MCN) 54.654

Fondo de Reparación Histórica (2% MCN) 2.000

TIERRA DEL FUEGO (0,7% MCN) 700

C.A.B.A. (1,4% MCN) 1.400

Total Provincias 58.754

TESORO NACIONAL (40,24% MCN) 40.236

FONDO A.T.N. (1% MCN) 1.000

FINANCIMIENTO TRIBUTARIO A LA ANSeS


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de coparticipación federal. En términos de producto, el resultado fiscal pasaría de un déficit de 0.5% a un

superávit del 0.3% del PIB 2012 (base 2004).

TABLA V


5. Sector Público Nacional

Las finanzas públicas nacionales presentaron un déficit consolidado de $56.796 millones durante 2012,

compuesto por un déficit de $65.596 millones de la Administración Central y Organismos

Descentralizados (en adelante, Administración Central), y un superávit de $8.800 de la ANSeS (Ver Tabla

VI).

5.1 Las partidas figurativas

La inclusión de las partidas figurativas redefine los resultados alcanzados por cada sector de gobierno, tal

como se observó a nivel provincial. En este caso, se presenta una contribución figurativa de la

Administración Central a la ANSeS por $41.235 millones, derivada de la cesión de recursos

coparticipables, los cuales no se incluyen como transferencias por pertenecer a entidades que

consolidan en un mismo universo institucional. Consolidando el resto de las contribuciones y gastos

Ejercicio 2012 Efectivo Ajustado Var Abs

Sector Público Provincial (I + II)Ingresos + Cont Fig 482.456 507.787 25.330Gastos + Gtos Fig 495.752 498.706 2.954Resultado Financiero -13.296 9.081 22.377

Adm. Central - Org. Descent. - Cuentas Especiales (I)Ingresos + Cont Fig 427.503 461.380 33.876Gastos + Gtos Fig 442.722 445.675 2.954Resultado Financiero -15.218 15.704 30.923

Cajas No Transferidas (II)Ingresos + Cont Fig 54.953 46.407 -8.546 Gastos + Gtos Fig 53.031 53.031 0Resultado Financiero 1.923 -6.623 -8.546


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figurativos, el superávit financiero de la ANSeS se expande a $24.486 millones anuales, en tanto que el

déficit de la Administración Central lo hace hasta los $81.283 millones.

TABLA VI


5.2 Las transferencias no automáticas a provincias

Como contracara del punto 4.3., la Nación cedió a las provincias por transferencias no automáticas por

$31.334 millones, los cuales incluyen erogaciones corrientes y de capital10. Asimismo, se cuenta con

$3.740 millones destinados a la ejecución de obras de infraestructura en gobiernos municipales, aunque

no son contemplados al no consolidarse ese nivel de gobierno en el análisis. 10 Junto a estas transferencias, caería el acuerdo de financiamiento de los déficits de las cajas previsionales no transferidas, ya que las provincias recuperarían los fondos asignados a tal fin.


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5.3 Deudas de provincias con la Nación

Y también como espejo, en este caso del punto 4.5., durante 2012 el Gobierno Nacional postergó el pago

de los servicios de deuda a las provincias, lo cual lo implicó resignar recursos por $7.006 millones ($3.713

millones en concepto de intereses y $3.293 millones de principal) que hubieran ingresado como pago de

amortizaciones del Programa de Desendeudamiento Provincial.

5.4 Los fondos de la ANSeS a la Administración Central de la Nación

Programas que debieran ser de la Administración Central son llevados adelante por la ANSeS. Se destaca

el financiamiento del programa de Asignación Universal por Hijo (AUH) con una erogación de $11.169

millones durante 2012. A ese programa se deben agregar los fondos destinados al programa Conectar

Igualdad, cuya erogación ascendió a $985 millones sumando los gastos corrientes (distribución de

netbooks y servicios técnicos y profesionales) y los de capital (adquisición de netbooks).

Por otra parte, el Tesoro Nacional recibe fondos de la ANSeS “por debajo de la línea”, esto es,

financiamiento destinado a cubrir el déficit del ejercicio y los pagos de amortizaciones de deuda. Como

se refleja en la Tabla VII, el aporte ascendió a $17.695 millones durante 2012, y constituye en buena

medida la aplicación del rendimiento de la cartera del FGS11, que generó $17.350 millones durante el

ejercicio.

TABLA VII

Fuente: Actas Ejecutivas del FGS y Cuenta de Inversión 2012 del SPN

11 Reinversión de cupones de capital e interés del organismo.


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Por último, aunque la AFIP no consolida en el presente trabajo, la ANSeS cedió al organismo recaudador

$950 millones en concepto de comisiones por la recaudación de los aportes y contribuciones patronales.

5.5 La ANSeS y el financiamiento a provincias

En términos de relaciones con provincias, la ANSeS adquirió una Letra del Tesoro Bonaerense por $600

millones (luego renovada en 2013), financiamiento que probablemente se extinguiría de normalizarse los

parámetros del federalismo fiscal.

5.6 El financiamiento intra sector público

La profundización del deterioro fiscal, el creciente volumen de vencimientos, y la renuncia al

financiamiento externo han intensificado la utilización del financiamiento intra sector público por parte

del Tesoro Nacional, a costa de empeorar los balances de los organismos prestamistas. Si bien no

consolidan en el análisis, se subraya que el financiamiento del BCRA alcanzó los $103.605 millones

durante 2012, seguido por el Banco de la Nación Argentina ($16.817 millones), CAMMESA ($11.818

millones), y otros entes ($321 millones), dando un total de $132.560 millones (ver Tabla VIII).

TABLA VIII

Fuente: Cuenta de Inversión 2012 del SPN

La depuración del laberinto de transferencias mejoraría el perfil fiscal de la Administración Central y

Organismos Descentralizados del Gobierno Nacional. Su participación en el financiamiento tributario a la

ANSeS y los montos no automáticos transferidos a provincias y municipios superan los recursos recibidos


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desde el organismo de previsión social ya sea por financiamiento de programas de gasto o por la

colocación de deuda pública en el FGS. Empeora, entonces, la situación fiscal de la ANSeS, que se revela

como el principal causante del déficit público nacional. Así quedaría el resultado para el Gobierno

Nacional:

TABLA IX

Fuente: Estimación Propia, en base a datos del MECON

6. El Sector Público Consolidado

Se ha visto que tanto la Administración Central del Consolidado de Provincias como la de Nación se

ubicarían en una situación más favorable luego de la depuración contable del cúmulo de pre-

coparticipaciones, transferencias cruzadas y afectaciones específicas destinadas a la ANSeS y en el que se

elimine o reduzca el componente discrecional en las transferencias. No obstante, por tratarse de un

juego de suma cero, algún organismo debe resignar fondos y empeorar de su posición fiscal. Sería el

Sistema Previsional Nacional, y en menor medida el provincial, el gran perjudicado bajo este esquema,

ya que perdería acceso al flujo de recursos resultante de las reformas al sistema tributario de fines de

siglo.

Por otra parte, se subraya que el financiamiento de la ANSeS a partidas de gasto nacional se incrementó

significativamente después de 2012, a partir de la creación del Plan PROCREAR (construcción y refacción

de viviendas) y el Programa PROGRESAR (subsidio a los jóvenes de entre 18 y 24 años que no estudian ni


Sector Público NacionalIngresos + Cont Fig 777.602 681.327 -96.276 Gastos + Gtos Fig 834.400 760.878 -73.522 Resultado Financiero -56.797 -79.551 -22.754

AC + ODIngresos + Cont Fig 502.145 505.858 3.713Gastos + Gtos Fig 583.428 523.013 -60.415 Resultado Financiero -81.283 -17.155 64.128

ANSeSIngresos + Cont Fig 275.458 175.469 -99.989 Gastos + Gtos Fig 250.972 237.865 -13.107 Resultado Financiero 24.486 -62.396 -86.882


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trabajan). El programa de viviendas se financia a través de préstamos del FGS al fideicomiso

administrado por el Banco Hipotecario, y si bien no se cuenta con información de ejecución, las Actas

Ejecutivas del FGS aprueban de dos préstamos por $4.000 y $15.500 millones durante 2013, y una

inversión de $13.285 millones para 2014. Por su parte, el programa de subsidios sociales tiene un costo

fiscal estimado de $11.000 millones, el cual es financiado con recursos corrientes del organismo.

De esta manera, los beneficios de eliminar las transferencias cruzadas para la Administración Central se

reducirían marcadamente si el análisis se realizara para los ejercicios 2013 o 2014, período en el que se

intensificó la dependencia financiera de la caja de la ANSeS. Más aún, la falta de autonomía del ente

previsional dificulta la distinción entre una entidad de gobierno y otra, de modo que cuando se

manifiesta que la ANSeS sería la gran perdedora de la reforma debería afirmarse que es el sector público

nacional, como un todo, el principal perjudicado.

A continuación se expone el resumen de la situación a nivel consolidado, con los datos de cierre efectivo

2012, y el escenario alternativo una vez realizadas las modificaciones en la asignación de recursos y

gastos.

TABLA X

Nota: la diferencia de $378 millones corresponde a recursos cedidos y/o detraídos a organismos que no consolidan

en el análisis (Municipios y AFIP). Fuente: Estimación Propia, en base a datos del MECON e Información de Provincias


Sector Público ConsolidadoIngresos + Cont Fig 1.260.059 1.189.113 -70.946 Gastos + Gtos Fig 1.330.152 1.259.584 -70.568 Resultado Financiero -70.093 -70.471 -378

AC + OD + CE (PROV) + AC + OD (NAC)Ingresos + Cont Fig 929.648 967.237 37.589Gastos + Gtos Fig 1.026.149 968.688 -57.461 Resultado Financiero -96.502 -1.451 95.051

Cajas No Transferidas + ANSeSIngresos + Cont Fig 330.411 221.876 -108.535 Gastos + Gtos Fig 304.002 290.896 -13.107 Resultado Financiero 26.409 -69.020 -95.428


21

7. En Conclusión…

El Sector Público Consolidado observa una deterioro progresivo en sus cuentas, habiendo alcanzado un

déficit de $70.093 millones en 2012 (2.6% PIB).

Con una presión tributaria agregada del 35% del PIB, el desequilibrio fiscal no deriva de un problema de

escasez de recursos sino de exceso de gasto, derivado del crecimiento del gasto previsional y de los

subsidios económicos a nivel nacional.

En paralelo, se registra una multiplicidad de transferencias y detracciones entre los diferentes niveles y

organismos estatales, que han distorsionado el diseño original del sistema de coparticipación de recursos

(Ley 23.548/88).

Los estados provinciales son los mayores perjudicados al sufrir una importante quita en términos de

recursos coparticipados, en tanto que la ANSeS se ha convertido en el principal beneficiario de las

reformas. En 2012 recibió casi $100.000 millones provenientes de “pre-coparticipaciones” (de IVA y

Ganancias principalmente), lo cual permitió al organismo cerrar el ejercicio con un superávit cercano a

los $24.500 millones.

Si bien se debería avanzar en la redacción de una nueva Ley de Coparticipación que permita corregir las

inconsistencias del sistema actual, resulta relevante identificar cómo quedaría la situación fiscal por nivel

de gobierno en un escenario que no contemple las modificaciones hechas en los últimos 25 años.

Bajo este escenario, y asumiendo constante la dinámica del resto de gastos y recursos, la performance

de las finanzas provinciales presenta una importante mejoría, al revertir un déficit de $13.296 millones

en un superávit de $9.081 millones. A nivel desagregado, se advierte una desmejora en la ejecución de

las Cajas Previsionales Provinciales, que al ver recortado el financiamiento de sus déficits y los recursos

por coparticipación presentarían un desequilibrio anual de $6.600 millones.

A nivel nacional se observa una dinámica opuesta, ya que el déficit global se expandiría en un 40%

(+$22.750 millones). A nivel desagregado se refleja una mejor rendimiento en las cuentas de la

Administración Central (-80% déficit versus escenario real), mientras que la situación de la ANSeS pasa a

ser fuertemente deficitaria al sufrir la quita de los recursos de la masa coparticipable, los cuales

representan el 40% de sus ingresos anuales.


22

El resultado financiero de la ANSeS pasa a ser deficitario en $62.396 millones (2.3% del PIB), poniendo en

jaque el funcionamiento del sistema previsional.

A nivel consolidado, se observa que el 98% del déficit anual ($70.471 millones) es explicado por los

organismos nacionales y provinciales de seguridad social, evidenciando que el núcleo de la problemática

fiscal se genera en las instituciones creadas para atender a la clase pasiva. En el caso de la ANSeS, ha

tenido una importante incidencia la incorporación de 2.7 millones de nuevos jubilados a través de las

leyes de inclusión previsional, a lo cual se suma una reciente ampliación que agregaría el pago de 500 mil

pasividades adicionales.

En términos de financiamiento, una reducción de la tasa de informalidad laboral12 permitiría incrementar

la recaudación de impuestos laborales (aportes personales y contribuciones patronales), y de esta forma

potenciar los ingresos genuinos y la autonomía financiera de los organismos de previsión social.

12 De acuerdo a los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares al III Trimestre de 2014, el 33.6% de los asalariados no presentan descuentos jubilatorios en sus ingresos mensuales.


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8. ANEXO DE DATOS

• EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA PROVINCIAL: ESCENARIO REAL Y NETO DE TRANSFERENCIAS



24

• EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA NACIONAL: ESCENARIO REAL Y NETO DE TRANSFERENCIAS

Fuente: Estimación Propia, en base a datos del MECON


25

• DESCRIPCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS NO AUTOMÁTICAS A PROVINCIAS:

Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID): este fondo, creado por la Ley Nº 25.053, es financiado

con un impuesto anual del 1% sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves, y tiene como

objetivo el mejoramiento de la retribución de los docentes de escuelas oficiales y de gestión privada

subvencionadas. Los recursos del Fondo Nacional de Incentivo Docente se destinan a abonar una

asignación especial de carácter remunerativo por cargo que se liquida mensualmente a los agentes que

cumplan efectivamente función docente.

Fondo Compensador Salarial Docente: de acuerdo a lo establecido en el artículo 9º de la Ley Nº 26.075

de Financiamiento Educativo, a través del mismo se realizan transferencias para atender las

compensaciones por desigualdades salariales. En dicho artículo se señala que a través del Fondo se

buscará compensar las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales se

evalúe que, a pesar del esfuerzo financiero destinado al sector y de las mejoras de la eficiencia en la

asignación de los recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades. El financiamiento de este

fondo proviene de la afectación de recursos coparticipados determinada por la Ley de Financiamiento

Educativo.

Fondo Federal Solidario (FFS): este fondo fue creado a través del Decreto 206/09, con la finalidad de

financiar, en Provincias y Municipios, obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria,

educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales, con expresa prohibición de

utilizar las sumas que lo compongan para el financiamiento de gastos corrientes. El mismo se financia

con el 30% de las sumas que el Estado Nacional efectivamente perciba en concepto de derechos de

exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados. La distribución de esos fondos se efectúa,

en forma automática, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la Ley Nº 23.548 y sus modificatorias.

Financiamiento Déficit Cajas Previsionales: el artículo 12 de la Ley Nº25.235 establece que el Estado

Nacional financiará con recursos provenientes de Rentas Generales los déficits globales de los sistemas

previsionales provinciales no transferidos, como los de aquellos sistemas que arrojen déficit previsional

originados en forma individual (personal civil, docente, policial, etc.). Las cajas continuarán

administradas por las respectivas provincias, si así lo desearan o cláusulas constitucionales impidieran su

transferencia, quienes armonizarán sus sistemas integrados de jubilaciones y pensiones para sus

beneficiarios futuros en función de las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y

contribuciones, así como de los requisitos para acceder a beneficios en el futuro.


26

Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN): de acuerdo al artículo 5 de la Ley Nº23.548, este fondo se

destina a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y

será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de

su asignación.

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Sector Público Argentino: Diagnóstico de Situación Fiscal · En primer lugar, se describe el estado de las finanzas en forma desagregada y anivel consolidado, para luego exponer