Segunda época Setiembre 2010 - Centro Peruano de …€¦ · Carta del jefe indio seattle 55. PREsENTACIóN 3 Presentación La tierra es uno de los recursos más importantes para

Legislación sobre la tierra agrícola

Segunda épocaSetiembre 2010

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Informativo Legal AgrarioSegunda época, n.° 25Setiembre 2010

Una publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES)Av. Salaverry n.° 818, Lima 11, PerúTeléfono: (51-1) 433-6610Fax: (51-1) 433-1744Correo electrónico: [email protected]: http://www.cepes.org.pe

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: N.° 2005-6492

Director:Laureano del Castillo Pinto

Comité editorial: Fernando Eguren, Juan Rheineck,Laureano del Castillo y Pedro Castillo

Escriben en este número:Giannina Pastor, Pedro Castillo y Laureano del Castillo Cuidado de la edición: Antonio Luya CiertoDiagramación e impresión: Sonimágenes del Perú SCRLTeléfono: 332-3964Fotografías: Archivo CEPES y Efraín GómezPrecio: S/.10,00

LICENCIA CREATIVE COMMONSAlgunos derechos reservadosUsted es libre de copiar, distribuir y comunicar públicamente esta obra bajo las condiciones siguientes:- Debe reconocer los créditos de la obra- No se puede alterar, transformar o generar una obra derivada a partir de esta obra- Debe ser usada solo para propósitos no comerciales

CONTENIDO 1

Contenido

Presentación 3

1. La tierra como recurso natural 4

1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio 4

1.2 Tierra y territorio 5

1.3 Distintos tipos de tierras 6

1.4 La frontera agrícola. ¿Cuánta tierra tenemos en el Perú? 7

1.5 Instituciones públicas relacionadas con la tierra como recurso natural 9

2. Cómo se distribuye la tierra agrícola en el Perú 10

2.1 Revisión somera de los censos de 1961, 1972 y 1994 10

2.2 El proceso de reforma agraria 12

2.3 La contrarreforma agraria 14

2.4 Algunos datos sobre el mercado de tierras 15

3. La regulación jurídica de la tierra 17

3.1 El marco jurídico actual sobre la tierra 17

3.2 Quién puede ser dueño de tierras 18

3.3 Derechos y obligaciones sobre la tierra: propiedad y posesión agrarias 19

3.4 Limitaciones al derecho de propiedad 20

3.5 Arrendamiento, aparcería y otros contratos agrarios 25

3.6 Tierras eriazas 26

3.7 Hipoteca de tierras y otras formas de garantía 28

4. Propiedad de las comunidades campesinas y nativas 29

4.1 Cuánta tierra tienen 29

4.2 Régimen de protección 31

4.3 Parcelación familiar 32

4.4 El abandono de tierras comunales 36

4.5 Ocupación de tierras comunales por asentamientos humanos 38

2 LEgIsLAC IóN sObRE LA T IERRA AgR íCOLA

25

5. Titulación de tierras 40

5.1 La seguridad de la tenencia 40

5.2 Los órganos encargados de la titulación de tierras 42

5.3 Realidad de la titulación de tierras 44

6. Presiones sobre las tierras agrícolas 45

6.1 La nueva concentración de la tierra 45

6.2 Los proyectos de ley que fijan límites a la propiedad de la tierra 48

7. Conclusiones y perspectivas 52

Entrevista

Al doctor guillermo Figallo Adrianzén 54

Anexo

Carta del jefe indio seattle 55

PREsENTAC IóN 3

PresentaciónLa tierra es uno de los recursos más importantes para el desarrollo de las actividades agrarias y, por ello, constituye un elemento sustancial para el desarrollo de todas las civilizaciones; por lo mismo, es un componente fundamental dentro de la cultura de los grupos indígenas: la pachamama de los pueblos andinos. Este número del Informativo Legal Agrario está dedicado a la regulación jurídica de este valioso recurso en el Perú, objeto de múltiples y profundos cambios en los últimos años.

siguiendo el discurso del presidente Alan garcía —sobre el «síndrome del perro del hortelano»—, entre marzo y junio de 2008 se dictaron cerca de treinta decretos legislativos que modificaron de manera significativa la legislación agraria y ambiental, algunos de los cuales se referían en forma directa a la regulación de las tierras agrícolas. En particular, el decreto legislativo 1064 pretendía sistematizar la regulación jurídica de las tierras agrícolas, derogando la normativa vigente desde 1995, contenida en la Ley de tierras, mientras que el decreto legislativo 1015 facilitaba a las comu-nidades campesinas y nativas la disposición de sus tierras, y el 1090 pasaba a reemplazar a la Ley forestal y de fauna silvestre. No obstante —como es conocido por la mayor parte de quienes están vinculados a las actividades agrarias—, el decreto legislativo 1015 y el 1073 (que pretendía superar las observaciones al primero) fueron derogados en setiembre de 2008. Igual suerte corrieron los decretos legislativos 1064 y 1090, derogados por el Congreso de la República en junio de 2009, días después de producirse la muerte de 24 policías y 10 nativos en bagua.

Así, esas sucesivas modificaciones legales nos han devuelto a la regulación jurídica que ya existía. Desde el año pasado, sin embargo, en el Congreso se han planteado iniciativas para poner un límite altísimo a la propiedad rural. En ese contexto, parece pertinente abordar el tema de la regulación de la tierra, de modo que pueda servir como base para las próximas discusiones, con la esperanza de contribuir a un debate más alturado, menos expuesto a consideraciones puramente ideológicas y que implique reconocer la diversidad del Perú, en particular, las distintas aproximaciones a la propiedad y la posesión de la tierra.

Este número se ha estructurado en torno a siete partes. El tema del capítulo primero es la tierra como recurso natural, y allí se presentan algunas cifras estadísticas sobre la realidad de este recurso en el país. El segundo capítulo se ocupa de la forma como está distribuida la tierra en el Perú, partiendo de la información de los censos agropecuarios y haciendo un rápido repaso de la historia reciente. El tercer capítulo inicia, propiamente, la revisión de la legislación sobre la tierra, refiriéndose, sobre todo, a la regulación de la propiedad agraria y otros derechos complementarios. El cuarto capítulo está dedicado al tratamiento de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, y condensa y actualiza el contenido del Informativo Legal Agrario 21. El capítulo quinto trata de la temática de la titulación de tierras agrícolas en el Perú, aspecto considerado central para resolver algunos de los problemas actuales del agro. El sexto capítulo se concentra en un tema de mucha actualidad en distintas partes del planeta: las presiones sobre la tierra, incluyendo el proceso de su acaparamiento. Por último, el capítulo siete cierra el presente documento con algunas conclusiones y perspectivas.

En este número del Informativo Legal Agrario queremos recordar la memoria de un amigo de la revista y de CEPEs, el doctor guillermo Figallo, quien fuera no solo el primer presidente del Tribunal Agrario, sino también un referente fundamental nacional e internacional del derecho agrario. En los anexos reproducimos la última entrevista que concedió y que fuera publicada en La Revista Agraria 108.


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La tierra como recurso natural

(un mal manejo o uso depredatorio ocasiona su escasez o agotamiento) o de cómo se ve afectado por el manejo de otros recursos que interactúan con él dentro de un mismo sistema, de lo que en el Perú tenemos triste experiencia»2.

En efecto, la tierra no es solo un conjunto de elementos físicos (arena, arcilla, piedras, etc.), sino que tiene una naturaleza especial al constituir el sustrato que permite la producción agraria, esto es, agrícola, pecuaria y forestal; por eso, la tierra o suelo agrícola tiene un tratamiento jurídico especial. Así, el nuevo Reglamento de clasificación de tierras

2. Figallo Adrianzén, guillermo, Derechos reales agrarios, Lima, Jus Editores, 1997, p. 34.

La tierra es un recurso natural, base del asentamiento físico para todas las actividades que realizamos (agricul-tura, industria, recreación, así como viviendas, ciudades, etc.), pero también —durante mucho tiempo— elemento fundamental de la riqueza de las personas, sustento de la condición ciudadana.

La importancia de la tierra puede comprobarse fácilmente revisando la forma como nuestras últimas tres constitu-ciones —las de 1933, 1979 y 1993— se han referido a los recursos naturales, de manera similar, ejemplo de lo cual es el primer párrafo del artículo 66 de la Constitución vigente: «Los recursos naturales, renovables y no renova-bles, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento», sin obviar que la Constitución de 1979 —como lo hacía la de 1933— traía un listado de los recursos naturales, entre los que ubicaba a las tierras.

De manera más precisa, la Ley orgánica para el aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales, aprobada por Ley 26821, ratifica que dichos recursos son patrimonio de la Nación; en su artículo 3 encontramos una definición de ellos: «se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado». Entre los recursos que, en forma enunciativa, señala el mismo artículo, se encuentran «el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección».

1.1 Definiciones de tierra, suelo y predioEstablecido que la tierra es un recurso natural, permanece la duda respecto de qué clase es. Ella constituiría un recurso natural renovable, dado que es posible su regeneración; de hecho, la formación de tierras es un proceso permanente, pero que toma muchos años, y hasta siglos1. Además, cabe considerar la forma como se aprovecha el recurso, pues —como señala el doctor guillermo Figallo— «la re-novabilidad depende de la forma como es usado el recurso

1. La formación del suelo es un proceso en el que las rocas se dividen en par tículas menores, mezclándose con materia orgánica en descomposición». Tomado de Wikipedia: <http://es.wikipedia.org/wiki/suelo> (28.1.2010).

1

1/ LA T IERRA COmO RECuRsO NATuRAL 5

por su capacidad de uso mayor, aprobado en setiembre de 2009 mediante el decreto supremo 017-2009-Ag, establece que, para dicho reglamento, el término tierra involucra a los componentes clima (zonas de vida), suelo y relieve.

Pero hablamos también de suelo. Dentro de las varias acepciones que el Diccionario de la Real Academia recoge de esta expresión, encontramos las siguientes: sitio o solar de un edificio; conjunto de materias orgánicas e inorgánicas de la superficie terrestre, capaz de sostener vida vegetal; y terreno destinado a siembra o producciones herbáceas, en oposición al arbolado o vuelo del mismo. Esta última acepción es no solo la más cercana a la agricultura, sino también una que nos remite a la forma como las leyes tratan al suelo. En efecto, para el derecho civil, el suelo constituye la propiedad inmueble por excelencia —como afirma guillermo Cabanellas—, pues equivaldría a predio rústico (entendido como porción de tierra que se cultiva o aprovecha en forma agrícola). Aunque originalmente se aceptaba que la propiedad del suelo aparejaba la propiedad de lo que estaba por debajo y por encima del mismo, ello ha ido cambiando. Así, en el artículo 954 del Código Civil peruano de 1984, siguiendo la tendencia dominante en esta parte del mundo, se señala:

La propiedad del predio se extiende al subsuelo y al sobre-suelo, comprendidos dentro de los planos verticales del perímetro superficial y hasta donde sea útil al propietario el ejercicio de su derecho.

La propiedad del subsuelo no comprende los recursos naturales, los yacimientos y restos arqueológicos, ni otros bienes regidos por leyes especiales.

Por sus peculiaridades, para hacerlos operativos y garanti-zar los derechos de los propietarios de tierras, en el derecho se suele usar de manera más precisa el término predio. se entiende por tal la porción del territorio, debidamente delimitado, sobre el cual el Estado reconoce derechos a sus titulares, como el de propiedad, pero también otros derechos, como la posesión y el usufructo.

1.2 Tierra y territorioAunque parecería ser solo una diferencia terminológica, la distinción entre tierra y territorio es fuente de una amplia discusión, sobre todo entre personas vinculadas a la temá-tica de los pueblos indígenas.

Planteado en forma sencilla, la aproximación que tienen los pueblos indígenas a la tierra es distinta de la que se tiene en el mundo occidental y, por tanto, de la que se expresa en las leyes y en el derecho en general. Para los indígenas, la tierra tiene un significado y un valor que va mucho más allá del de un mero activo o un recurso, para constituirse en

la fuente de la vida, en la pachamama del mundo andino. El tema no es nuevo y lo encontramos presente en el valioso y vibrante testimonio que dejó el jefe indio seattle, de la tribu suwamish, en su respuesta a la oferta del presidente de Estados unidos, Franklin Pierce, hecha en 1854 para comprarle los territorios del noroeste de Estados unidos (actualmente, parte del estado de Washington), a cambio de crear una reservación para ese pueblo. El jefe seattle respondió en 1855, con un texto que aún conserva toda su fuerza y que, por lo mismo, reproducimos en su integridad en los anexos de este número del Informativo Legal Agrario:

Cada parcela de esta tierra es sagrada para mi pueblo, cada brillante mata de pino, cada grano de arena en las playas, cada gota de rocío en los bosques, cada altozano y hasta el sonido de cada insecto es sagrado a la memoria y al pasado de mi pueblo. La savia que circula por las venas de los árboles lleva consigo las memorias de los pieles rojas3.

Esa concepción respecto de la tierra es la que el Convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales en países indepen-dientes, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), recogió en su artículo 13:

Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.

Han sido, sobre todo, las organizaciones indígenas de la Amazonía quienes han planteado el reconocimiento de sus derechos al territorio y no solo a la tierra. La respuesta desde el derecho (hay que decirlo con claridad: es el dere-cho oficial) ha sido, por lo general, limitada. Así, se afirma que el territorio es uno de los elementos que integran a un Estado, por lo que si se les llegara a reconocer territorio a los pueblos y comunidades indígenas, se estaría dando pie a que, luego, ellos reclamen soberanía y terminen deman-dando su reconocimiento como naciones independientes. El tema fue discutido con algún cuidado en 1987, cuando se debatía en el Congreso la Ley general de comunidades campesinas; pero tanto dicha ley como otras varias normas legales se refieren casi indistintamente a los conceptos de tierra y territorio.

Al margen de la poca precisión terminológica, lo cierto es que el derecho oficial no termina de entender esa diferencia y, por lo tanto, se resiste a reconocer el derecho de los pueblos indígenas sobre los territorios que ocupan.

3. La era de la supervivencia ha empezado», en Cuadernos Agrarios 3, Lima, Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 109.


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1.3 Distintos tipos de tierrasNo toda tierra o suelo reúne las condiciones suficientes y necesarias para soportar labores agrícolas; por lo menos, no con resultados económicos aceptables. Dado que la feracidad del suelo es el factor fundamental que influye en la producción y la productividad de los suelos, es necesario hacer algunas distinciones, en orden a entender mejor sus posibilidades de aprovechamiento. El asunto no está, sin embargo, libre de discusión, como expresa un experto en materia de recursos naturales como marc Dourojeanni:

Pocos temas, en el presente estudio, son tan marcada-mente controversiales como el de definir la proporción de los suelos que tienen vocación o aptitud para la pro-ducción agropecuaria. Ello es consecuencia del carácter esencialmente relativo del concepto de la potencialidad agropecuaria del suelo, que depende superlativamente de criterios económicos. En términos de viabilidad estricta-mente técnica, cualquier suelo es cultivable si se le maneja o se le hacen las mejoras requeridas. Es más, ni siquiera es necesario tener suelo, desde que existen los sistemas modernos de agricultura hidropónica...4.

A partir de las distinciones que hace el nuevo Reglamento de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor —aprobado en setiembre de 2009 mediante decreto su-prremo 017-2009-Ag—, puede considerarse a las tierras según su capacidad de uso mayor, esto es, distinguiendo las características y cualidades similares en cuanto a su aptitud natural para la producción sostenible. Así, atendiendo a sus características climáticas, edáficas y relieve, tendremos cinco grupos:

a) Tierras aptas para cultivo en limpio.- son aptas para la producción de cultivos en limpio que demandan remociones o araduras periódicas y continuadas del suelo. Debido a sus características ecológicas, también pueden destinarse a otras alternativas de uso, ya sea cultivos permanentes, pastos, producción forestal y protección, en concordancia con las políticas e interés social del Estado, y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.

b) Tierras aptas para cultivos permanentes.- No son favora-bles para la producción de cultivos en limpio, pero permiten la producción de cultivos permanentes, ya sean arbustivos o arbóreos (frutales, principalmente). También pueden destinarse a otras alternativas de uso, como producción de pastos, producción forestal o protección, en concordancia con las políticas e interés social del Estado, y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.

4. Dourojanni, marc J., Recursos naturales y desarrollo en América Latina y el Caribe, Lima, universidad de Lima, 1982, p. 65.

c) Tierras aptas para pastos.- No son favorables para cul-tivos en limpio ni permanentes, pero sí para la producción de pastos naturales o cultivados que permitan el pastoreo continuado o temporal, sin deterioro de la capacidad pro-ductiva del recurso suelo. Estas tierras, según su condición ecológica (zona de vida), podrán destinarse también para producción forestal o protección, cuando así convenga, en concordancia con las políticas e interés social del Estado, y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.

d) Tierras aptas para producción forestal.- sus característi-cas no son favorables para cultivos en limpio, permanentes ni pastos, pero sí para la producción de especies forestales maderables. Estas tierras también pueden destinarse a la producción forestal no maderable o protección, cuando así convenga, en concordancia con las políticas e interés social del Estado, y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.

e) Tierras de protección.- Están constituidas por tierras que no reúnen las condiciones mínimas requeridas para la producción sostenible de cultivos en limpio, permanentes, pastos o producción forestal. Limitaciones muy severas, de orden climático, edáfico y de relieve, determinan que estas tierras sean declaradas de protección.

Entre las tierras de protección se incluyen el área de los glaciares (nevados), formaciones líticas, tierras con cárca-vas, zonas urbanas, zonas mineras, playas de litoral, centros arqueológicos, ruinas y quebradas, cuerpos de agua (lagu-nas) y otros no diferenciados; las que, según su importancia económica, pueden ser destinadas a la producción minera, energética, hidroenergía, vida silvestre, valores escénicos y culturales, recreativos, de turismo, científicos y otros, que contribuyen al beneficio del Estado, social y privado.

Queremos destacar un aspecto de la clasificación que acabamos de ver. A primera vista, resulta evidente que el orden que contiene va de mayor a menor calidad de tierras, lo cual quiere decir que la tierra será mejor usada o brin-dará mejores provechos si se toma en cuenta su calidad. Ello no significa que sea imposible, por ejemplo, dedicar tierras que son aptas para cultivos en limpio, al sembrío de pastos; tal uso no será, sin embargo, el mejor, pues se estará desperdiciando la mayor capacidad de la tierra. Lo inverso tampoco es imposible, es decir, para poner otros ejemplos: destinar tierras aptas para la producción forestal o para pastos, a cultivos en limpio; no solo se obtendrán cosechas por debajo de lo esperable, sino que la tierra corre el riesgo de agotamiento, por exigírsele más de lo que su capacidad puede dar. Entendemos que estos casos ocurren con mayor frecuencia de lo esperado en nuestro país, debido a la escasez de tierras agrícolas.


un último tema merece señalarse respecto a la clasificación que se acaba de reseñar, y es el que tiene que ver con la posibilidad de cambiar la clasificación de las tierras, lo que ha generado más de una crítica por considerarse excesiva la discrecionalidad con que se ha investido a los funcionarios administrativos. Es uno de los factores que alimentaron las protestas de los indígenas amazónicos a propósito de uno de los decretos legislativos.

1.4 La frontera agrícola. ¿Cuánta tierra tenemos en el Perú?

Es común escuchar la afirmación de que el nuestro es un país agrícola, y la mayor parte de nosotros la aceptamos, evocan-do —sin duda— la enorme contribución del antiguo Perú a la alimentación mundial, con productos tan importantes como la papa, más consumida, incluso, en países europeos que en el propio Perú. Asimismo, cuando pensamos en el pasado evocamos las habilidades del antiguo poblador pe-ruano, sabiamente asimiladas y potenciadas por el imperio

incaico, de la que las andenerías y canales de riego son muestras tangibles, aún en uso a pesar del tiempo.

Pero, comparando las tierras agrícolas de que disponemos, con la superficie total del país, veremos que la cantidad de aquellas es sumamente reducida. Es cierto, también, que la enorme riqueza de la biodiversidad, la habilidad del poblador peruano para enfrentar a la difícil geografía y, más recientemente, la capacidad técnica y económica para hacer grandes obras de irrigación y trasvases, han permitido sacar mayor provecho de nuestras tierras. No obstante, las cifras nos muestran con claridad nuestras limitaciones.

De acuerdo con el último Censo Nacional Agropecuario —III Cenagro—, realizado en 1994, nuestra superficie agrope-cuaria era de un poco más de 35 millones de hectáreas (ha). Dicha cantidad incluye los distintos tipos de tierras que hemos visto en el numeral anterior, esto es, tierras aptas para cultivos en limpio, tierras para cultivos perma-nentes, para pastoreo, forestales y de protección; las que, en forma más genérica, el censo distingue entre tierras de

Superficie agropecuaria peruana en 1994

Extensión (ha) Porcentaje

1. Tierras de cultivo 5 476 976,70 15,48%

bajo riego 1 729 064,66

De secano 3 747 912,01

2. Pastos naturales 16 906 470,30 47,78%

3. montes y bosques 9 053 705,47 25,59%

4. Eriazos y protección 3 944 656,29 11,15%

Total 35 381 808,81 100,00%Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.

cultivo, pastos naturales, montes y bosques, y eriazos y de protección, distribuidas como se muestra arriba:

Conforme al gráfico, de una superficie total de 128 millones 521 mil ha (o 1 285 210 kilómetros cuadrados), únicamente contamos con el 27,53% de superficie agropecuaria. Pero si sólo se considera la superficie dedicada al cultivo, ese porcentaje se reduce drásticamente al 4,26% del total de la superficie nacional; y si solo se cuentan las tierras de cultivo bajo riego, dicho porcentaje desciende hasta el 1,35%. Ello

porque el Cenagro divide las tierras de cultivo en tierras bajo riego y tierras de secano: las primeras son las tierras que reciben agua de riego, mientras que las tierras de secano son las que se siembran aprovechando únicamente las lluvias. Por esa razón, resultan mucho más valiosas las tierras bajo riego, pues en ellas puede conseguirse más de una cosecha al año.

si comparamos la dotación de tierra que tenemos, re-sulta que nuestra disponibilidad es mucho menor que la


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de otros países. No obstante, pese a lo reducido —en términos relativos— de la superficie agrícola peruana (5 476 976 ha), ella es mayor que la de que disponen países con un importante desarrollo agrario, como Chile (4 250 000 ha) e Israel (435 000 ha)5. Dicha com-paración nos permite destacar las potencialidades de nuestra agricultura, pues si países con áreas agrícolas tan reducidas pueden tener niveles de producción y volúmenes exportables tan importantes, es por la forma en que aprovechan sus escasas tierras. Así pues, lejos de pensar que las limitaciones de tierras agrícolas cons-tituyen una barrera infranqueable, eso nos obliga a ser más creativos en las posibilidades de usar este valioso, pero relativamente escaso recurso y, al mismo tiempo, asumir con más responsabilidad su aprovechamiento.

Pero la cantidad de tierras de que dispone un país no es algo estático, pues hay diversas formas por las cuales se puede ampliar la cantidad de superficie agropecuaria; es lo que se llama ampliación de la frontera agrícola (la Constitución de 1979 mencionaba algunas de estas formas en su artículo 158: el Estado debía estimular y ejecutar obras de irrigación, colonización y rehabilitación de tierras de cultivo para ampliar la superficie agrícola). Del mismo modo, existen varias causas para la pérdida de tierras agrícolas. De acuerdo con informaciones ofi-

5. Estimados de la FAO para 1994. Datos tomados del Anuario de Producción, volumen 49, Roma, FAO, 1995.

ciales6, se estimaba que por la deforestación se habían destruido 7,2 millones de ha de bosques naturales hasta el año 2000 en la Amazonía, a lo que se debe sumar el efecto de la agricultura migratoria y la tala indiscriminada. se calculaba que en la costa y en la sierra, el 60% de los suelos están en proceso acelerado de deterioro por erosión hídrica y eólica; y a la expansión de las ciudades (erosión cultural) se debe el que se hayan perdido ingen-tes cantidades de tierra agrícola (solo alrededor de Lima se han perdido cerca de 23 000 ha, entre 1950 y 1990). Puede añadirse el progresivo aumento del proceso de desertificación en todo el territorio nacional, por falta de medidas adecuadas de protección de suelos y de control de las actividades de desarrollo agropecuario, forestal, industrial y urbano sobre suelos fértiles y productivos; la salinización de las tierras agrícolas de la costa, que afecta al 50% de las 750 000 ha irrigadas, debido a malas técnicas de riego; y la degradación de pastos andinos, ocasionada por el sobrepastoreo.

Responder, entonces, en este parágrafo, a la pregunta: ¿qué hacemos?, resulta difícil, sobre todo por ausencia de estadísticas oficiales, además del hecho de que el último censo agropecuario se hizo en 1994, es decir, hace más

6. El estudio del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para manejar el Impacto del Cambio Climático y Contaminación del Aire informa que la deforestación entre 1990 y 2000 fue de 150 000 hectáreas por año, cantidad menor a las 260 000 registradas en la década de 1980. Agencia Andina, 9 de abril de 2010.


de dieciséis años. Es cierto que se ha ganado mucha tierra agrícola, sobre todo mediante las grandes irriga-ciones en la costa y la ampliación de la agricultura en la selva y ceja de selva. Pero, como se acaba de mencionar, para hacer un balance o siquiera un estimado habría que saber cuántas tierras se han perdido por salinización, erosión o deforestación, entre otras causas, como un costo no contabilizado de ese proceso de ampliación de la frontera agrícola.

1.5 Instituciones públicas relacionadas con la tierra como recurso natural

una crítica muy común (lamentablemente, certera) que se hace al manejo de los recursos naturales en el Perú y otros países de la región es su sesgo sectorial, significando con ello que no hay un manejo integral, lo que se expresa —en muchos casos— en la profusión de organismos públicos que intervienen en su regulación, o, también, en la ausencia de ellos.

No hay en el Perú una sola entidad que se ocupe de la gestión y la regulación integral de la tierra. Por el contra-rio, encontramos distintas entidades, pero todas tienen un enfoque, función o tarea parcial. mencionaremos algunas de ellas.

Naturalmente, le correspondía al ministerio de Agricultura la regulación de la tierra en tanto recurso natural. Ello fue así hasta 1992, en que se creó el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena), dependiente del ministerio de Agricultura, al que se encargó promover el uso racional y la conservación de los recursos naturales, además de estudios de preinversión en irrigación, recuperación de tierras y aprovechamiento de aguas subterráneas y servidas. Con los cambios operados en los últimos dos años, el Inrena ha desaparecido como tal, y nos quedan solamente funciones relacionadas con los bosques, dejando al ministerio del Ambiente, como objeto, «la conservación del ambiente, de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible, responsable, racional y ético de los recursos naturales y del medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo integral social, económico y cultural de la persona humana, en permanente armonía con su entorno» (artículo 3 del decreto legislativo 1013).

Al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (mejor conocido por sus siglas: PETT) se le encargó, al crearse en 1992 como parte del ministerio de Agricultura, el saneamiento de los predios expropiados por la reforma agraria —de modo que se regularizara la propiedad del Estado—, además de la titulación de los predios rurales que el Estado adjudicara o transfiriera. Pronto esa función

fue ampliada hasta constituirse en el único organismo en-cargado de la formalización de la propiedad en el mundo rural. Al inicio de este gobierno, en 2007, el PETT fue ab-sorbido por el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), originalmente creado como Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, para el saneamiento de la propiedad inmueble en el ámbito urbano. De esta forma, Cofopri —que depende del ministerio de Vivienda, Construcción y saneamiento— se encargó de la formaliza-ción, también, en el ámbito rural, incluyendo las tierras de comunidades campesinas y nativas. Pero luego de graves denuncias de corrupción, se decidió transferir (o, más bien, devolver) estas funciones a los gobiernos regionales, como dispone la Ley orgánica de gobiernos regionales.

Al ministerio de Vivienda, Construcción y saneamiento le compete lo relacionado con el uso de tierras en el ámbito urbano, lo que incluye las tierras eriazas de uso poblacional. se ha dejado, siempre, al ministerio de Agricultura la regula-ción de las tierras eriazas con fines de irrigación, aunque en la subasta de estas últimas interviene también Proinversion.

La superintendencia Nacional de Registros Públicos (sunarp) se encarga de la inscripción y publicidad de los de-rechos, entre ellos, la inscripción y registro de los derechos de propiedad, tanto urbana como rural. No le compete, en-tonces, titular, sino tan solo inscribir los derechos sobre los predios, tanto urbanos como rurales, así como de propiedad privada y pública. La sunarp tiene a su cargo, asimismo, la unificación y el manejo del catastro de predios en el país, dada la existencia de varios de estos instrumentos.

A las municipalidades, tanto provinciales como distritales, les cabe también un rol importante en la gestión del territorio nacional. Aunque la Constitución y la Ley orgánica de munici-palidades le encargan a este nivel de gobierno —conocido como gobiernos locales— planificar el uso del espacio en su ámbito, lo cierto es que las municipalidades se limitan al cobro del impuesto a la propiedad predial, para lo cual requieren establecer y actualizar regularmente el catastro municipal.

El Instituto Nacional de Cultura (INC) interviene cuando se trata de la protección de los bienes que constituyen el patrimonio arqueológico de la nación, así como en la deter-minación de los mismos, lo que puede significar la limitación del derecho de propiedad de las personas en cuyas tierras se ubiquen restos arqueológicos.


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Cómo se distribuye la tierra agrícola en el Perú2

2.1 Revisión somera de los censos de 1961, 1972 y 1994

una rápida revisión de los censos nacionales agrarios permite afirmar que la tierra agrícola estuvo fuertemente concentrada en pocas familias, lo que dio pie a que, desde finales de la década de 1950, el tema de la necesidad de una reforma agraria se planteara en la escena política y social con firmeza. Luego de medidas locales y limitadas (como la reforma agraria en el valle de La Convención y Lares, en 1962, y luego la Ley de bases de reforma agraria, en 1963), recién en 1964 se aprobó una Ley de reforma agraria (Ley 15037), y con más decisión se la impulsó al aprobarse la Ley de reforma agraria de 1969 (Decreto Ley 17716), como se verá en las siguientes páginas.

El Censo de Población y Ocupación de 1940 arrojó resulta-dos limitados. La falta de precisión estadística —agravada por la realización simultánea del censo de centros pobla-dos— llevó a que la Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, en 1957, impulsara un Censo Estimativo de

Comunidades de Indígenas, el cual arrojó un total de 1.471 de ellas en todo el país7.

El Censo Nacional Agropecuario de 1961 proporcionó infor-mación mucho más completa y confiable; es, además, una herramienta que permite conocer mejor la situación previa a la aplicación de la reforma agraria en los años siguientes. El censo dio cuenta, sobre una superficie agropecuaria total de 18 604 500 ha de tierras agrícolas, de 851 957 unidades agropecuarias. muestra también la enorme concentración de la propiedad en pocas manos: el 0,4% de las unidades agropecuarias censadas mayores de 500 ha concentraba el 75,6% de la superficie agropecuaria, mientras que el 83,1% de las unidades agropecuarias de menos de 5 ha sólo tenía en su poder el 5,7% de la superficie agropecuaria.

7. La Comisión argumentó: «Pero, así como las 4 514 “comunidades, parcialidades o ayllus” que aparecen en el Censo de 1940 no pueden, por el criterio con el que se les calificó, que no responde a los conceptos sociológicos y jurídicos de comunidad, ser consideradas comunidades de indígenas, tampoco se puede aceptar que las reconocidas e inscritas en el registro oficial correspondiente sean las únicas comunidades existentes en el país, ni sean todas, tampoco, comunidades legítimas, o sea, que respondan con exactitud a esos conceptos». «Censo Estimativo de Comunidades de indígenas», en La reforma agraria en el Perú. Documentos II, Lima, Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, s/f, p. 60.

2/ CómO sE D IsTR IbuyE LA T IERRA AgR íCOLA EN EL PERú 11

Censo Agropecuario de 1961

Tamaño de U.A.Número de

U.A.Porcentaje

de U.A.Hectáreas

Porcentaje de

superficie agrop.menos de 1 290 900 34,1% 127 869 0,7%

De 1 a 5 417 357 49,0% 926 851 5,0%

De 5 a 20 107 199 12,6% 879 385 4,7%

De 20 a 100 24 628 2,9% 980 058 5,3%

De 100 a 500 8 081 0,9% 1 624 643 8,7%

De 500 a 1 000 1 585 0,2% 1 065 157 5,7%

De 1 000 a 2 500 1 116 0,1% 1 658 636 8,9%

De más de 2 500 1 091 0,1% 11 341 901 61,0%

Total 851 957 100% 18 604 500 100%Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1961 (INEI) y Eguren, Fernando. «Política agraria y estructura agraria», en Estado y política agraria. 4 ensayos.

Algunas observaciones deben hacerse a este censo. La primera tiene que ver con la aparente conservación de los niveles de concentración de tierras. En efecto, parecería que poco se avanzó entre 1961 y 1994, a pesar del proceso de reforma agraria, pues las unidades agropecuarias de más de 500 ha (el 0,3%) controlan el 62,5% de la superficie agropecuaria, mientras que las unidades de menos de 5 ha (70,3%) controlan el 5,8% de la superficie agropecuaria, situación similar a los resultados de los censos agrope-cuarios de 1961 y 1972. Pero debe tenerse en cuenta que la reforma agraria tuvo éxito en eliminar del mundo agrario a los grandes propietarios de tierras, a quienes se las expropió, entregándoselas a cooperativas agrarias, sociedades agrícolas de interés social (sAIs), empresas rurales de propiedad social y grupos campesinos. De esta forma, las unidades que aparecen en el III Cenagro teniendo más de 500 ha de tierra agrícola, eran, en su mayoría, esas formas asociativas creadas por la reforma agraria. A las empresas asociativas habría que añadir las comunidades indígenas, cuyo número ascendió, en el año del censo, a 5 680 comunidades campesinas y 1 260 comunidades nativas.

La segunda observación se relaciona con la importancia de la pequeña agricultura y del minifundio. sumando la cantidad de unidades menores de 1 ha y menores de 5 ha, se tiene que el 70,3% de las u.A. están en ese estrato; si a ello se suman las unidades agropecuarias de menos de 20 ha, ese porcentaje subiría al 92,2% de las u.A. Hay, pues, un claro predominio de la pequeña agricultura o agricultura familiar en nuestro país, como lo revela el III Cenagro.

El segundo Censo Nacional Agropecuario se realizó en 1972, a solo tres años de iniciada la aplicación de la Ley de reforma agraria, Decreto Ley 17752. Allí se muestra una situación que no difiere significativamente en términos estadísticos, pues, como se puede apreciar, el 0,3% de las unidades agropecuarias mayores de 500 ha concentraban el 66,3% de las tierras, mientras que las unidades de menos de 5 ha (78%) disponían, en 1972, del 6,6% de la superficie agropecuaria. Por ello, Fernando Eguren escribió: «Las proporciones, pues, no han variado críticamente. La gran concentración se mantiene, así como el minifundio. La evolución posterior de la reforma agraria no ha variado significativamente esta situación»8.

El siguiente, el III Censo Nacional Agropecuario —III Cena-gro—, fue realizado en 1994. Han transcurrido ya dieciséis años desde entonces, pero es la única fuente disponible para conocer la realidad nacional en materia agraria, pues, aunque se realizaron encuestas, estas son herramientas estadísticas menos confiables, en las que se trabaja a partir de muestras estadísticas. Pero lo más importante es que el agro ha sufrido importantes modificaciones en estos años, como se verá a continuación, las cuales no se reflejan en el censo de 1994.

8. Eguren, Fernando, «Política agraria y estructura agraria», en Estado y política agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edición), p. 233.


25

El tercer hecho que merece destacarse del Censo Agrope-cuario de 1994 es la enorme importancia de las unidades agropecuarias conducidas en forma individual o —dicho más propiamente— en forma familiar, lo que sería expresión del proceso de parcelación de las cooperativas agrarias (sobre todo, ubicadas en la costa), pero, también, del importante mecanismo de división de la propiedad por la herencia, sobre todo, en la sierra —como explicaba el INEI—. Pero, como se dijo antes, este censo no daría cuenta de los procesos posteriores, a los que nos referiremos en forma breve.


Tamaño de U.A. Número de U.A.Porcentaje

de U.A.Hectáreas

Porcentaje de superficie agrop.

menos de 1 483 350 34,8% 185 132 0,8%

De 1 a 5 600 425 43,2% 1 375 316 5,8%

De 5 a 20 231 840 16,7% 2 036 421 8,6%

De 20 a 100 59 592 4,3% 2 182 599 9,3%

De 100 a 500 11 279 0,8% 2 150 667 9,1%

De 500 a 1 000 1 615 0,1% 1 087 082 4,6%

De 1 000 a 2 500 1 170 0,1% 1 737 142 7,4%

De más de 2 500 1 017 0,1% 12 790 788 54,3%

Total 1 390 288 100% 23 545 147 100%Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1972 (INEI) y Eguren, Fernando. «Política agraria y estructura agraria», en Estado y política agraria. 4 ensayos.


Tamaño de U.A.Número de

U.A.

Porcentaje

de U.A.Hectáreas

Porcentaje de

superficie agrop.menos de 1 423 132 24,2% 190 136,67 0,5%

De 1 a 5 805 210 46,1% 1 881 857,43 5,3%

De 5 a 20 381 867 21,9% 3 410 352,84 9,6%

De 20 a 100 109 757 6,3% 4 131 973,13 11,7%

De 100 a 500 19 103 1,1% 3 677 721,91 10,4%

De 500 a 1 000 2 590 0,1% 1 755 784,12 5,0%

De 1 000 a 2 500 1 926 0,1% 2 959 243,46 8,4%

De más de 2 500 2 188 0,1% 17 374 739,25 49,1%

Total 1 745 773 100% 35 381 808,81 100%Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.

2.2 El proceso de reforma agrariaNuestra primera Ley de reforma agraria fue aprobada por el Congreso en 1964, aunque, como se mencionó, en 1962 se llevó a cabo una importante acción campesina en Cusco, en los valles de La Convención y Lares, que motivó la aprobación, en noviembre de ese año, de una Ley de bases para la reforma agraria (decreto ley 14238) y, luego, la convalidación de las acciones campesinas mediante el decreto ley 14444, de marzo de 1963. Pero fue durante el primer gobierno del arquitecto Fernando


belaunde que la alianza gobernante preparó un proyecto de ley que sufrió significativas alteraciones en el Congreso, en buena cuenta, por la oposición de la coalición formada por la unión Nacional Odriísta y el Partido Aprista, quienes representaban al sector latifundista serrano. Esos recortes

en la ley, finalmente aprobada como Ley 15037, explican lo poco que avanzó dicho proceso, que en cuatro años solo pudo afectar y expropiar menos de un millón de hectáreas, como se aprecia del cuadro siguiente:

El gobierno de belaunde fue interrumpido el 3 de octubre de 1968 por un golpe militar que invocó graves problemas de corrupción, sobre todo en el tema de los yacimientos de petróleo en manos de la empresa estadounidense International Petroleum Company. La Junta militar de gobierno, en un acto sorpresivo, el 9 de ese mes tomó posesión de los yacimientos e instalaciones petrolíferas que habían estado por décadas en manos de dicha empresa. El segundo acto político de trascen-dencia fue la aprobación, el 24 de junio del año siguiente, 1969, de una nueva Ley de reforma agraria, publicada como decreto ley 17716. La comparación de los textos de la Ley 15037 y el decreto ley 17716 muestra que ambos son prácticamente iguales. La diferencia central, empero, estuvo en la voluntad política del gobierno militar por aplicarla y, evidentemente, en la falta de un Congreso que le hiciera contrapeso.

Lo más importante del proceso de reforma agraria se dio durante la llamada «primera fase» del gobierno militar, encabezada por el general Juan Velasco. La mayoría de afectaciones y expropiaciones se dio en esos años, lo que determinó que en el ámbito internacional se calificara al proceso como sumamente radical.9

No hay cifras confiables sobre el referido proceso, pero se estima que cerca de 11 millones de ha fueron afectadas y expropiadas, aunque el ministerio de Agricultura señalara que se expropiaron y adjudicaron un poco más de 9 millones y medio de ha de tierras agrícolas.

9. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Perú, volumen I, santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, p. 12.

Perú: las áreas expropiadas y adjudicadas durante las últimas décadas (en miles de hectáreas)

Gobiernos Expropiadas Adjudicadas1962 Lindley y Pérez godoy 59,7 --

1963-1968 belaúnde I 968,0 312,1

1969-1980 Velasco-morales 8 109,5 6 511,3

1981-1985 belaunde II 94,1 460,1

1985-1990 garcía 5,6 1 430,2Fuente: Thays, Iván. situación actual de la tenencia de la tierra en el Perú. Informe para el banco mundial, 1990 (tomado de Zegarra, Eduardo. El mercado de tierras rurales en el Perú9).


25

El proceso de reforma agraria impulsado por los militares, antes que distribuir las tierras afectadas entre las familias campesinas, siguiendo las tendencias internacionales, privi-legió las adjudicaciones a favor de las que llamó «empresas asociativas agrarias»: cooperativas agrarias (inicialmente conocidas como CAP y luego como CAT), ubicadas en la costa; sociedades agrícolas de interés social (sAIs) y grupos campesinos, a los que luego se sumaron algunas empresas

Modalidades de adjudicación, número y superficie (1967-1982)

Modalidad de adjudicaciónNúmero Superficie

Número Porcentaje ha PorcentajeCooperativas 618 26,2% 2 266 512 23,8%

sAIs 68 2,5% 2 702 028 28,45

grupos campesinos 1 063 45,1% 2 014 090 21,1%

Comunidades 607 25,7% 1 220 290 12,8%

Adj. individual 941 626 9,9%

Fonaps 13 0,5% 235 672 2,5%

Otras entidades del Estado 142 587 1,5%

Total 2 358 100,0% 9 526 805 100,0%Fuente: Dirección general de Reforma Agraria y Asentamiento rural, ministerio de Agricultura. Reforma agraria en cifras, marzo de 1982.

rurales de propiedad social, en la sierra. Las adjudicaciones a pequeños agricultores y a comunidades campesinas fue-ron al inicio muy pocas (9,9% y 12,8%, respectivamente), como se puede apreciar en el cuadro que sigue, obtenido de cuadros estadísticos que publicaban hasta inicios de la década pasada la Dirección general de Reforma Agraria y Asentamiento Rural y, luego, el PETT.

se criticó mucho el supuesto apoyo del gobierno militar a las empresas asociativas creadas por la reforma agraria, en especial, durante los primeros siete años (correspondientes al periodo en que el general Velasco fue el presidente), pero poco se ha dicho de la coexistencia de estímulos junto con trabas para el desarrollo de dichas empresas. Así, si bien el banco Agrario privilegiaba los préstamos para las cooperativas agrarias, la mayor parte de las colocaciones iban a la costa peruana y para algunos cultivos comerciales (algodón, arroz, entre otros); asimismo, los supuestos incentivos tributarios eran desconocidos con otras normas que en algunos casos eran promulgadas el mismo día10.

Pese a todo, en medio de una severa crisis económica que afectaba a toda la economía nacional a fines de la década de 1970, la situación de las empresas asociativas, al igual que la de la inmensa mayoría de productores agrarios y campesinos, era bastante mala. una expresión de ello era que todos los partidos políticos que participaron en

10. Véase al respecto, garcía-sayán, Diego, «La reforma agraria hoy», en Estado y política agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edición), pp. 167 a 187.

las elecciones generales de 1980 plantearon darle mayor atención a la agricultura nacional.

2.3 La contrarreforma agrariaComo se mencionó párrafos atrás, la mayor radicalidad del proceso de reforma agraria se dio en el periodo compren-dido entre 1969 y 1975. Al asumir el gobierno el general morales bermúdez (1975-1980), se inició un paulatino pro-ceso de modificación de la política y la legislación agrarias.

será, sin embargo, al empezar el segundo gobierno del presidente Fernando belaunde que se producirán los cambios más importantes en materia de política agraria. El decreto legislativo 2, Ley de promoción y desarrollo agrario, restringió las causales de afectación, dio un plazo para culminar los procesos de afectación, levantó algunas restricciones a la propiedad de la tierra, pero, sobre todo, introdujo las figuras de la reestructuración y del cambio de modalidad empresarial de las empresas asociativas. Estas últimas normas fueron interpretadas como una invitación a que los socios se distribuyeran la tierra en parcelas —pro-ceso llamado, por ello, parcelación—, lo que afectó sobre todo a las cooperativas agrarias.


Al inicio del primer gobierno de Alan garcía (1985-1990) se anunció la revisión de todos los procesos de parcela-ción, propuesta que pronto se dejó de lado, con lo que se legalizaron las parcelaciones. En medio de un discurso que privilegiaba el agro y, en particular, las comunidades campesinas, se aprobó en 1987 una legislación especial para estas organizaciones (Ley general de comunidades campesinas y Ley de deslinde y titulación del territorio comunal), pero no se llegó a derogar la Ley de reforma agraria; más bien, se dio mayor impulso a las normas re-lacionadas con el aprovechamiento de tierras eriazas. En estos años, la violencia política iniciada en 1980 empezó a cubrir mayores porciones del territorio nacional, afectando especialmente a la población rural.

Contraviniendo sus ofertas electorales, Alberto Fujimori —quien gobernó entre 1990 y 2000— impulsó una política económica de claro corte liberal, que en materia agraria se tradujo en la aprobación, en julio de 1991, de la Ley de promoción de las inversiones en el sector agrario, decreto legislativo 653, que derogó la Ley de reforma agraria, liberalizó el tratamiento de la propiedad de la tierra y el arrendamiento, y modificó la legislación de aguas, de tierras de selva y ceja de selva, la co-mercialización agraria, el trabajo agrícola, entre otros aspectos. Esa ley eliminó las restricciones a la conducción directa y dispuso que «el dominio y conducción de la propiedad agraria pueden ser ejercidos por cualquier persona natural o jurídica, en igualdad de condiciones y sin más limitaciones que las establecidas en esta ley y la Constitución» (artículo 5). Esas modificaciones al marco legal fueron convalidadas en 1993, al aprobarse una nueva Constitución, con un claro sesgo neoliberal.

Pero la norma más importante durante esos años será la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las ac-tividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, Ley 26505, más conocida como Ley de tierras. Esta ley fue aprobada muy rápidamente en las postrimerías del llamado Congreso Constituyente Democrático, lo cual explica muchos de sus vacíos y defectos, pues la intención de sus autores parece haber estado puesta en dotar de las mayores seguridades a los propietarios de tierras, pasando incluso por encima de consideraciones jurídicas y constitucionales11.

Así pues, derogada la Ley de reforma agraria, disueltas la casi totalidad de cooperativas agrarias en la costa (proceso que se inició en la década de 1980), destruidas muchas de las empresas asociativas en la sierra (por la crisis económica y, también, por la insania terrorista) y cerrado el banco Agra-

11. Puede verse al respecto: Del Castillo, Laureano, «La Ley de tierras y los límites al derecho de propiedad», en Debate Agrario 23, Lima, CEPEs, 1995, pp. 13-35.

rio (junto con toda la banca de fomento estatal), se inició un proceso que, para algunos, consistió en una falta de política agraria. sin embargo, ello no fue sino la consolidación de una política agraria que se mantiene hasta estos días, en la que se ha buscado brindarle las mayores facilidades a la gran inversión en el campo, como se podrá ver en el capítulo 6 de este número del Informativo Legal Agrario y como acertadamente caracterizó Fernando Eguren:

En los últimos veinte años, las políticas agrarias se han orientado a reconstruir una nueva élite empresarial. Es ese objetivo lo que da una cierta coherencia a lo que de otra manera podría considerarse como una falta de política sectorial. La posibilidad de esta reconstrucción obedece a varias condiciones12.

2.4 Algunos datos sobre el mercado de tierras

Eliminadas las restricciones a la propiedad de la tierra —en particular, para su libre disposición por parte de sus pro-pietarios—, cabe preguntarse respecto a la ampliación del mercado de tierras en el Perú. A juzgar por el mencionado estudio de Eduardo Zegarra y una evaluación del trabajo del PETT (en la segunda fase del Programa de Titulación y Registro de Tierras, entre 2002 y 2006), las ideas en torno a una ampliación y dinamización de dicho mercado parecen haberse quedado solo en proyectos.

El estudio de Eduardo Zegarra reconoce que el merca-do de tierras (considerando, aquí, la compraventa y el arriendo) no ha sido el único mecanismo de acceso a la tierra, sobre todo, luego del masivo proceso de reforma agraria. Otras formas de acceso importantes, además de las adjudicaciones por reforma agraria, colonizaciones y subastas de tierra (sobre todo, en la costa y la selva), son la herencia, las asignaciones intrafamiliares y el acceso a tierras de comunidades campesinas y nativas, que «siguen siendo instituciones fundamentales en el acceso a tierras de pastoreo, eriazas, de bajo valor o con indivisibilidades». De manera general, estos otros mecanismos son evaluados de manera positiva: «En conjunto, estos mecanismos “no mercantiles” de acceso a la tierra siguen siendo cruciales y requieren de inves-tigación específica complementaria»13.

mencionando la presencia impor tante de mecanismos informales de transacción de tierras, Zegarra agrega que

12. Eguren, Fernando, «Las políticas agrarias en la última década: una evaluación», Perú, el problema agrario en debate, sEPIA X, Lima, seminario Permanente de Investigación Agraria (sEPIA), 2004, p. 30.

13. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Perú, volumen II, santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, p. 53.


25

la evidencia de su investigación (que tomó como estudios de caso los valles de Piura, Colca e Ica) «señala que el mercado de tierras sí ha sido una forma importante (pero no predominante) de acceso a la tierra en el Perú, incluso en la época donde existían mayores restricciones legales a su operación (posreforma agraria)»14. De manera general, el citado autor afirma:

En conclusión, el análisis económico de mercado de tierras en el Perú indica que este aún es un mecanismo poco importante en la asignación del recurso tierras, algo

14. Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 53.

que se ha observado tanto a nivel nacional como a nivel local. Otras formas de acceso a la tierra siguen siendo importantes, y su estudio podría complementar fructífera-mente los esfuerzos presentados en esta investigación15.

Algo similar parece haber concluido un estudio posterior —finan-ciado por el bID—, llevado adelante entre 2007 y 2008 por los investigadores de gRADE, Eduardo Zegarra, Javier Escobal y úrsula Aldana, evaluando los impactos del PETT:

Este documento construye una línea de base y busca una evaluación del impacto global del PETT (Programa Especial de Titulación de Tierras), un ambicioso programa de titulación rural creado en Perú en 1992. La evaluación general de los impactos en los agricultores muestra un cuadro de no muchos efectos positivos, por lo menos en el período corto de la evaluación (2004-2006) y para una muestra limitada de agricultores ubicados en las regiones de la costa y la sierra. En promedio, la mayoría de las variables de los ingresos (y la composición de los ingre-sos) no parecen ser afectadas por la titulación, y no hay efectos perceptibles sobre las inversiones (a excepción de pastos permanentes en la sierra) u otras variables de egresos, tales como crédito, mercados de tierras o conflictos de tierras. sin embargo, este cuadro general oculta los impactos importantes que pueden ocurrir para algunos grupos de agricultores, o para los agricultores que hacen frente a diversos apremios en la etapa de preinversión. Dadas las limitaciones, investigamos más detalladamente dos canales impor tantes que están detrás de los impactos potenciales de los programas de titulación rural: acceso al crédito y el uso de los mercados de arrendamiento de tierras16.

Como se ha dicho en los párrafos anteriores, aunque durante la época de la reforma agraria había un mercado de tierras, las políticas y acciones públicas para avanzar en la formalización de la propiedad no parecen haber generado la expansión esperada de ese mercado y, por esa vía, tampoco han logrado una disminución de las condiciones de pobreza en que vive la mayor par te de los pequeños agricultores y campesinos. No obstante —como se verá en el capítulo 6—, sí se ha dado un proceso de reconcentración de la tierra.

15. Ibíd., p. 55.16. El documento, titulado «Titling, credit constraints and rental markets in rural

Peru: exploring channels and conditioned impacts», puede revisarse en su integridad en la siguiente dirección electrónica del bID: <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1732951> (11.2.2010).

3/ LA REguLAC IóN JuR íD ICA DE LA T IERRA 17

La regulación jurídica de la tierra

3.1 El marco jurídico actual sobre la tierra

A lo largo de estas páginas hemos venido repitiendo que la regulación jurídica de los derechos sobre la tierra ha variado significativamente desde el gobierno de Alberto Fujimori, en relación con el marco que estuvo vigente durante la aplicación de la reforma agraria. Ahora explicaremos esta afirmación refiriéndonos, en primer lugar, a las normas constitucionales y, luego, a las normas legales y de menor jerarquía que se ocupan de este recurso natural.

Así, encontramos como primer enunciado constitucional el inciso 16 del artículo 2, que garantiza el derecho de toda persona «a la propiedad y la herencia». más adelante, en el artículo 70, al inicio del capítulo dedicado a la propiedad, dentro del título referido al régimen económico, se dice:

Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Es-tado lo garantiza. se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

La Constitución de 1993 dedica el capítulo VI del mismo título al régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas. Aunque inspirado en la Constitución de 1979, el texto de la nueva Carta constitucional es mucho más breve: contiene solo dos artículos al respecto (la Constitución ante-rior dedicaba 5 artículos al régimen agrario y 3 al régimen de comunidades). La mayor brevedad no sería problema, de no ser porque el tratamiento de estos temas ha variado en forma significativa respecto de su predecesora, para otorgar mayores seguridades a los propietarios, dejando de lado conceptos como el de la conducción directa y la función social de la propiedad. Además, como se verá más adelante, el nuevo texto reduce significativamente el régimen de protección de las tierras comunales:

Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desa-rrollo agrario. garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.

Artículo 89.- Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas.

son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior.

El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas.

En 1995, a punto de concluir el mandato del Congreso Cons-tituyente Democrático (que había elaborado la Constitución de 1993), se aprueba la norma que desarrollaba estos principios constitucionales: la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, Ley 26505, o Ley de tierras, la cual declara —al finalizar su artículo 2— que «el régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil y la presente Ley», ratificando con ello la distancia que se había venido produciendo desde la aprobación del decreto legislativo 653, en 199117, en relación con la regulación de reforma agraria.

La Ley de tierras fue modificada en varios aspectos, siendo el primero el relacionado con la servidumbre minera, a solo seis meses de entrar en vigencia, como se apreciará a lo largo de este capítulo. su reglamentación se hizo, en lo fundamental (pues otros reglamentos específicos y complementarios son aplicables), mediante el decreto supremo 011-97-Ag.

Ese marco legal se mantuvo sin mayores variaciones hasta el año 2008, cuando, con la aprobación del paquete de decretos legislativos por el Poder Ejecutivo, publicados entre marzo y junio de ese año, se aprobaron otras normas que supusieron cambios significativos, inspirados en los artículos sobre el «síndrome del perro del hortelano»18. En el cuadro siguiente pueden verse esos distintos decretos legislativos:

17. El decreto legislativo remitió la regulación de los predios rurales a dicha ley y al Código Civil de 1984, pese a que este código estableció, al inicio de la parte dedicada a los derechos reales, que «los derechos reales sobre predios rústicos se rigen por la legislación de la materia». Por ello, dicho artículo (el 883) fue derogado.

18. Informativo Legal Agrario 24: «El agro peruano y los decretos legislativos de 2008».

3


25

Decretos legislativos vinculados a las tierras agrícolas (Ley 29157)

D.Leg. 994Promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola (13 de marzo)

Tierras eriazas de propiedad del Estado se entregarán a particulares para obras de irrigación (se repuso por el D.Leg. 1064 la exclusión de tierras de comunidades). Cofopri hará el saneamiento físico legal de eriazas adjudicadas.

D.Leg. 1015unifica los procedimientos de las CC.CC. y NN. de la sierra y la selva con los de la costa, para mejorar su producción y productividad agropecuaria (20 de mayo)

Facilita la adquisición de tierra comunal por comuneros posesionarios, así como por terceros. Para ejercer cualquier acto de disposición de las tierras se requerirá el voto a favor de «no menos del cincuenta por ciento de los comuneros asistentes a la asamblea».Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)

D.Leg. 1064Aprueba el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario (28 de junio)

Define tierras agrícolas, tierras eriazas, capacidad de uso mayor y abandono de tierras. se ocupa además de tierras de comunidades campesinas y nativas, tierras de selva y ceja de selva y de las servidumbres sobre predios agrícolas, eliminando el acuerdo previo con el propietario del predio para establecer servidumbres mineras y otras.Derogado por la Ley 29382 (19 de junio de 2009)

D.Leg. 1073modifica el literal b) del artículo 10 de la Ley 26505 (28 de junio)

modificó un párrafo del D.Leg. 1015, referido a las posibilidades de disposición de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)

D.Leg. 1089Establece el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales (28 de junio)

Por cuatro años, Cofopri asume la competencia para la formalización y la titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas.Los poseedores de eriazas del Estado que las hubieran habilitado agropecuariamente antes de 2004, regularizarán su derecho pagando el valor de las tierras. Cofopri asumirá los procedimientos de reversión de predios rústicos ocupados por AA.HH.

Las críticas y protestas generadas por los decretos legis-lativos obligaron a derogar en setiembre de 2008 los rela-cionados con la disposición de tierras comunales, mientras que los decretos legislativos 1064 y 1090 (este último, que aprobaba una nueva Ley forestal y de fauna silvestre) fueron, primero, dejados en suspenso y, por último, dero-gados luego de los sucesos de bagua, en junio de 2009.

Estas idas y vueltas han ocasionado alguna confusión y no pocos problemas de interpretación y aplicación. Dicho de manera sencilla, la Ley 29376 dejó en suspenso el de-creto legislativo 1064, pero restituyó la vigencia de la Ley de tierras y su reglamento. Poco después, la Ley 29382 derogó el mencionado decreto legislativo y devolvió así la plena vigencia de la Ley de tierras, sus leyes modificatorias y reglamentarias.

Lo que muestran estos cambios es la subsistencia de algu-nas tendencias para facilitar más la gran inversión privada, pero también las fuertes reacciones de las organizaciones agrarias, campesinas e indígenas. Lo deseable es que los cambios necesarios puedan ser concertados previamente.

mientras eso ocurre, a continuación presentamos algunos aspectos del régimen jurídico vigente.

3.2 Quién puede ser dueño de tierrasCon base en las normas constitucionales y, sobre todo, en la Ley de tierras, puede afirmarse que cualquier persona, peruana o extranjera, puede ser propietaria de tierras agrícolas. A diferencia de las normas vigentes durante el periodo de reforma agraria, para ser dueño de predios rurales no se requiere ser agricultor ni residir en el predio agrícola. más aún, la propiedad de las tierras puede estar en manos de una empresa, asociación o cualquier otra persona jurídica, nacional o extranjera. Esa plena libertad para acceder a la propiedad agraria quedó consagrada en el artículo 4 de la Ley de tierras:

El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera (sic) el libre acceso a la propiedad de las tierras, cumpliendo con las normas del derecho sustantivo que las regula.


En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadas en zona de frontera está sujeta a lo establecido en el artículo 71 de la Constitución Política.

Así, el Estado peruano garantiza el derecho de propiedad de campesinos, agricultores y cualquier persona que quiera adquirir tierras agrícolas, lo mismo que de asociaciones, comunidades campesinas, comunidades nativas, sociedades anónimas, cooperativas y cualquier forma empresarial o, de manera más amplia, cualquier persona jurídica.

Pero, por mucho que los autores de la ley hubieran querido consagrar una norma totalmente abierta a la inversión privada, no podían ignorar el mandato del artículo 71 de la Constitución, que establece limitaciones para que inver-sionistas extranjeros, actuando directamente o a través de empresas u otras formas, puedan ser propietarios o tener acceso a tierras, bajo cualquier título. Esa limitación, establecida con la finalidad de garantizar la integridad del territorio nacional, solo admite una excepción, conforme vemos en el mencionado artículo 71 de la Constitución:

En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurídicas, están en la misma condición que los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar excepción ni protección diplomática.

sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, com-bustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el derecho así adquirido. se exceptúa el caso de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de ministros, conforme a ley.

De esta forma, tomando en cuenta la excepción mencionada en el segundo párrafo del artículo 4 de la Ley de tierras, cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, puede ser dueña de tierras en el Perú.

3.3 Derechos y obligaciones sobre la tierra: propiedad y posesión agrarias

según se ha visto, la legislación vigente pone especial cuidado en garantizar los derechos de los propietarios de tierras, lo cual, sin embargo, no obsta al señalamiento de varias obligaciones. Veremos a continuación los derechos de los propietarios, y luego sus obligaciones.

El primer derecho es, sin duda, el de acceder a la propiedad de la tierra. Acorde con los principios liberales, y con las normas constitucionales que reprodujimos en las páginas

anteriores (ar tículos 2, inciso 16; 70 y 88), el Estado garantiza que toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, pueda ser dueña de tierras, con la única limita-ción (no absoluta, pues puede haber excepciones) de no poseer tierras dentro de los 50 kilómetros de la frontera.

un segundo derecho tiene que ver con la extensión de tierras. Como se verá con mayor detalle al hablar de obli-gaciones, la Ley de tierras no ha previsto ninguna limitación para esa extensión, de modo que no existe ninguna para que cualquier persona pueda adquirir la cantidad de quiera. No obstante, el artículo 13 de la Ley de tierras estableció un impuesto a las propiedades que sobrepasaran las 3 000 ha, pero la norma no ha sido implementada hasta la fecha. Del mismo modo, tampoco hay ninguna limitación para la división o subdivisión de tierras, de manera que un predio puede partirse en extensiones menores y aún seguir subdividiéndose.

un tercer derecho es el relacionado con la libre disposición de tierras. No hay limitaciones de tipo legal o administrativo para vender, donar, permutar o afectar la tierra a favor de una persona o entidad, en forma íntegra o parcial, ni tam-


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poco para hipotecarla. Claro que para ejercitar cualquiera de estas posibilidades se requiere ser propietario y, tratándose de personas jurídicas, que las decisiones sean tomadas en forma válida por los órganos competentes. Estas opciones son también aplicables —aunque tomando en cuenta normas especiales— para los casos de las comunidades campesinas y las comunidades nativas.

Aunque no es una forma de disponer o enajenar la tierra, un derecho adicional de los titulares de derechos de propiedad sobre ella es el de darla en arrendamiento o alquilarla. En este caso, no se encontrarán en la Ley de tierras normas que se refieran al arrendamiento (quiénes pueden intervenir, la duración del contrato, el monto del arrendamiento ni los periodos de pago), por lo que será necesario remitirse al Código Civil, el cual optó por dejar a la legislación especial —que entonces era la legislación agraria— la regulación de estos aspectos.

Hemos dejado para el final el que quizá es el más impor-tante de los derechos de los titulares o dueños de tierras agrícolas: el de aprovecharlas. Aunque no esté regulado de manera expresa en ninguna norma, lo cierto es que es el objeto fundamental de la propiedad agraria.

Ahora bien, revisados los derechos de los propietarios de tierras, corresponde ver cuáles son sus obligaciones, las cuales han sido drásticamente reducidas. Respecto del acceso a la tierra, dijimos que no había limitaciones en cuanto a su extensión, lo cual es aplicable tanto para el acrecentamiento del tamaño de las propiedades como para su subdivisión. Reiteramos, pues, que no existe un límite máximo para el acceso a las tierras agrícolas, como tampoco un límite mínimo para fragmentar o dividir un predio rural.

La inscripción del derecho de propiedad en los registros públicos no es tampoco una obligación de los propietarios. Es un derecho, el cual brinda el máximo de garantías a sus propietarios, pero no es una obligación. Desde hace varias décadas se discute si debería hacerse obligatoria esa inscripción, pero hasta ahora sigue siendo facultativo del propietario hacerla.

Otra obligación es el trabajo directo de la tierra. En verdad, ello fue relativizado desde 1991, con el decreto legislativo 653, pero la Constitución de 1993 eliminó la exigencia de conducir directamente la tierra. Ahora está permitido ser propietario y no trabajarla; incluso, se considera que arren-dándola se mantiene la conducción del predio.

más aún, un predio agrícola puede permanecer sin ser trabajado, pues la figura del abandono ha sido totalmente desvirtuada, como se verá luego. No hay, pues, exigencia de trabajo directo ni de lo que la teoría civilista denomina el cumplimiento de la función social de la propiedad. Así pues,

uno de los principios básicos de las reformas agrarias («la tierra es de quien la trabaja») ha perdido total vigencia. La propiedad agraria puede estar totalmente desvinculada de la posesión del predio; o, en términos jurídicos más estrictos, el propietario seguirá siendo propietario, sea que tenga la posesión o se limite a mantener una posesión mediata.

En otros aspectos, los propietarios de tierras tienen la obligación de pagar impuestos por la propiedad de ellas. Nos referimos al impuesto a la propiedad predial, adminis-trado por las municipalidades y del cual las comunidades campesinas y nativas están inafectas. De la misma manera, debido al hecho de llevar adelante actividades económicas generadoras de rentas de tercera categoría, los agricultores están obligados al pago de algunos impuestos, como el impuesto a la renta y el impuesto general a las ventas19.

3.4 Limitaciones al derecho de propiedad

El derecho de propiedad es un derecho fundamental de las personas y, como tal, está recogido en la mayor parte de las constituciones modernas, pero admite restricciones o limitaciones. Para el constitucionalista argentino germán bidart Campos, las restricciones administrativas (que él considera una especie del género de las limitaciones) se establecen «para que el derecho de propiedad no resulte incompatible con determinados intereses públicos»20.

Como se señaló al inicio de este capítulo, la Constitución de 1993 no puede dejar de reconocer en su artículo 70 que el derecho de propiedad «se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley». Por ello mismo, su artículo 88, al declarar que el Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, agrega que la ley «puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona». Es comprensible, por lo tanto, que el primer párrafo del artículo 3 de la Ley de tierras haya establecido lo siguiente:

Las garantías previstas en los artículos 70 y 88 de la Constitución Política significa que por ningún motivo se podrá imponer limitaciones y restricciones a la propiedad de las tierras, distintas a las establecidas en el texto de la presente ley.

La redacción del párrafo permite suponer que en dicha ley encontraremos limitaciones a la propiedad rural, lo cual es cierto, pero conviene mirarlas con atención, pues en el

19. Puede verse más sobre este tema en el número 23 del Informativo Legal Agrario, dedicado a la tributación agraria.

20. bidart Campos, germán, Derecho constitucional, tomo II, buenos Aires, EDIAR, 1966, p. 369.


fondo son bastante relativas. Nos referiremos en particular a las relacionadas con la extensión de la tierra, pero tam-bién con el abandono, la expropiación, las áreas naturales protegidas, las zonas de protección ecológica en la selva, las concesiones mineras, las concesiones forestales, las servidumbres y las fajas marginales.

El aspecto de la Ley de tierras que concitó mayor atención durante su discusión en el Congreso Constituyente Demo-crático fue el relacionado con la extensión de la tierra. Como se ha visto, la norma eliminó los límites máximos y mínimos a la propiedad agraria, pero en su artículo 13 mencionó, en forma por demás confusa, un impuesto a las propiedades que excedieran los límites de tres mil hectáreas:

Facúltase al Poder Ejecutivo para que mediante decreto legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad de la tierra que exceda del límite de tres mil hectáreas. Quedan fuera del ámbito de dicho tributo las comunidades campesinas y nativas, así (sic) las extensiones de tierras objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de la presente ley.

La defectuosa técnica legislativa, acompañada de evidentes errores de redacción, impone hacer algunas observaciones. En primer lugar, no queda claro si se creó o no el impuesto, pues el citado artículo parece contener una delegación de facultades al Ejecutivo para ello, aunque añade que se le faculta para que «reglamente» un impuesto. En segundo

lugar, la delegación de facultades legislativas solo procede, según la Constitución, mediante una ley autoritativa especial.

Dejando de lado esas observaciones formales, debe mencio-narse que la norma legal no prohíbe tener predios mayores de 3 000 ha; tan solo considera poner un impuesto a las propiedades que sobrepasen dicha extensión, en la idea de desalentar la concentración de tierras. Lo cierto es que el aludido impuesto, pese a los años transcurridos, no ha sido creado ni reglamentado. El reglamento de la ley, aprobado por decreto supremo 11-97-Ag, en su única disposición transitoria se limitó a señalar que «El ministerio de Economía y Finanzas propondrá la regulación del impuesto a que se refiere el artículo 13 de la ley».

Recién en el año 2009, por iniciativa del Partido Aprista, se presentó al Congreso una iniciativa legal para establecer un límite a las propiedades, aunque solo a las ubicadas en la costa peruana. El proyecto —que continúa su trámite en comisiones— establece que dicho límite debe ser de 40 000 ha, excedidas las cuales, simplemente, toda transacción será inválida (en el capítulo 6 nos referimos con más detalle a este tema).

una segunda limitación sería el abandono de tierras, al que se circunscribe el artículo 5 de la Ley de tierras. La redacción no deja lugar a sospechas, pues la intención es manifiesta, incluso, en la expresión usada:


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El abandono de tierras, a que se refiere el artículo 88 segundo párrafo de la Constitución Política del Perú, sólo se refiere a las tierras adjudicadas en concesión por el Estado, en los casos de incumplimiento de los términos y condiciones de aquella.

El abandono, conforme a la larga tradición legislativa latinoa-mericana, consiste en la pérdida del derecho de propiedad por no usar el bien de acuerdo con su fin económico, en este caso, realizar actividades agrarias. Así estaba contemplado en nuestro Código Civil y en la legislación de reforma agra-ria, y así también debe entenderse en el artículo 88 de la Constitución21. sin embargo, el artículo transcrito arriba, nos remite a otra situación: quien tenga tierras adjudicadas por el Estado en forma de concesión, las perderá si incumple las condiciones de esta. Evidentemente, los concesionarios son solo eso; no son propietarios. Por lo tanto, no cabría hablar de abandono como una forma de pérdida de la propiedad22.

Paradójicamente, nuestra legislación regula una forma peculiar (por lo tanto, muy discutible) de abandono para las tierras comunales, las que habían estado, durante décadas, bajo un régimen de protección. Así, la Ley 26845, Ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en su artículo 10 dispone:

Procede declarar el abandono legal de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, de conformidad con los artículos 88 y 89 de la Constitución Política del Perú, cuando terceros poseedores en condición de precarios las tengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotación económica, pública, pacífica e ininterrumpida por un plazo no menor de dos (2) años a la fecha de presentación de la solicitud de declaración de abandono y de acuerdo a lo previsto en el artículo 27 del decreto legislativo N.o 667, siempre que ofertada la compra por dichos poseedores precarios, esta no se hubiera concertado con la comunidad.

solo haremos, en este punto, dos atingencias a la forma en que está redactado este primer párrafo del artículo citado. La primera tiene que ver con que aquí se está llamando abandono de tierras a la prescripción, más en concreto, a la denominada prescripción administrativa, tal como la contemplaba el decreto legislativo 667 (la adquisición de propiedad cuando se explotara el predio de manera pública, pacífica e ininterrumpida por un tiempo determinado), con

21. El segundo párrafo de dicho artículo, referido a la propiedad, señala: «Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta».

22. Ello no deja de plantear problemas teóricos y prácticos, toda vez que el artículo 968 del Código Civil reconoce al abandono como una forma de extinción del derecho de propiedad: «Abandono del bien durante veinte años, en cuyo caso pasa el predio al dominio del Estado».

la salvedad de que para las comunidades campesinas de la costa el plazo de la prescripción se redujo de 5 a 2 años. La segunda atingencia se relaciona con el hecho de que, como la doctrina civil argumenta de manera unánime, los precarios no pueden ganar la propiedad por prescripción adquisitiva, pues su condición es, precisamente, la de precarios, en el entendido de que su posesión depende en forma exclusiva de la buena voluntad del propietario o de la persona con derecho de poseer.

Otra importantísima limitación al derecho de propiedad agraria es la expropiación. sobre esta forma de adquisición de la propiedad privada por el Estado, cabe decir que el texto de la primera disposición complementaria de la Ley de tierras es, nuevamente, restrictivo:

Las causales de necesidad pública que la ley puede invocar para proceder a la expropiación de un predio se circunscribirán a la ejecución de obras de infraestructura y servicios públicos y se regirán por las disposiciones de la Ley general de expropiación, decreto legislativo N.o 313, y el Código Procesal Civil. El valor de las tierras expropiadas será el de mercado y el pago será previo, en dinero efectivo.

La Constitución ya había limitado a dos causas o causales las posibilidades de expropiación, además de referirse a dos conceptos más restringidos. Así, en su varias veces mencionado artículo 70 señala: «A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio». En la Ley de tierras se alude tan solo a las causales de necesidad pública y, en este caso, se dispone que ellas se «circunscriben» a la eje-cución de obras de infraestructura y de servicios públicos, lo cual restringe aún más las posibilidades de expropiación. Por supuesto, la idea de aplicar una reforma agraria queda, en esta formulación legal, totalmente descartada.

solo resta mencionar que al haber sido derogado el decreto legislativo 313, las expropiaciones deben tramitarse según la vigente Ley general de expropiaciones, Ley 27117, de mayo de 1999.

La Ley de tierras contiene otras dos formas de limitación a la propiedad. La primera se refiere a las áreas naturales protegidas por la Ley forestal y de fauna silvestre, respecto a las cuales el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley de tierras declara que mantienen su intangibilidad, aunque, como establecía la entonces vigente Ley forestal y de fauna silvestre (decreto ley 21147), no todas las áreas naturales


protegidas son tratadas como intangibles23. Cabe mencionar que, dentro de estas áreas, el Estado puede reconocer el derecho de propiedad de los titulares que hubieran adqui-rido la propiedad antes del establecimiento de aquellas, aunque impone algunas restricciones.

La otra limitación que contiene la Ley de tierras es la dispuesta en su artículo 12 para las zonas de protección ecológica en la selva, a las que el reglamento de la ley rebautizó como zonas de protección ecológica de la Ama-zonía. El artículo mencionado establece que «dichas zonas solo podrán ser materia de concesión sujetas a las normas de protección del medio ambiente». Esas zonas estarían excluidas del régimen de tierras de propiedad particular, para ser entregadas a los particulares solo bajo la forma de concesión, quedando sujetas, además de al cumplimiento de las normas relativas a la concesión, al respeto de las normas relacionadas con la protección ambiental. No obstante, al desarrollar esta propuesta, el reglamento de la ley terminó adelgazándola y hasta desnaturalizándola. En efecto, el artículo 19 del decreto supremo 11-97-Ag dispone:

Las zonas de protección ecológica en la Amazonía, conforme al artículo 12 de la ley, son aquellas áreas geográficas con especiales características ambientales de suelos, aguas, diversidad biológica, valores escénicos, culturales, científicos y recreativos, sujetas exclusivamente al uso sostenible compatible con su naturaleza. Dichas zonas comprenden las siguientes áreas:

a) Las áreas naturales protegidas del sistema Nacional de Áreas Protegidas por el Estado (sinanpe), creado por decreto supremo N.o 010-90-Ag, las zonas reservadas y las áreas naturales protegidas establecidas por los gobiernos regionales, ubicadas en la Amazonía, regidas por las normas legales de la materia.

b) Las tierras de protección en laderas, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de clasificación de tierras.

c) Las áreas de pantanos, aguajales y cochas determina-das en el mapa Forestal del Perú.

d) Las áreas adyacentes a los cauces de los ríos, según la delimitación establecida por la Autoridad de Aguas.

un género de limitaciones es el de las concesiones. La concesión es una forma por la que el Estado permite a los particulares el aprovechamiento de un recurso natural o la prestación de un servicio. Debido a la naturaleza de los distintos recursos y servicios sobre los cuales puede recaer, la legislación nacional se ocupa de ella en diversas normas.

23. Puede verse más sobre este tema en el número 22 del Informativo Legal Agrario, dedicado a la legislación forestal peruana.

una muy conocida es la concesión minera, en la que el Es-tado faculta a su titular el aprovechamiento de los recursos minerales (metálicos o no metálicos) que se encuentran en el subsuelo. La concesión es un derecho distinto del derecho de propiedad de la tierra o derecho sobre la superficie, y aunque teóricamente no deben chocar, en la práctica las la-bores para explotar los minerales suponen usar o afectar, al menos en parte, las tierras superficiales. Como se apreciará en los siguientes párrafos, para estos casos la legislación ha previsto el arreglo directo entre el propietario de la tierra y el concesionario o, alternativamente, la servidumbre minera.

Por su parte, por la concesión forestal, el Estado faculta a los particulares el aprovechamiento de madera (concesio-nes forestales con fines maderables), el aprovechamiento de otros productos del bosque (concesiones forestales no maderables), así como concesiones para ecoturismo, conservación y servicios ambientales. La extensión de las concesiones maderables puede ir de 5 000 hasta 10 000 ha (mediante concurso público), o de 10 000 a 40 000 ha (mediante subasta pública), y su duración es de 40 años,


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los cuales pueden ser renovables24. En todos los casos, el derecho que otorga la concesión es distinto del derecho de propiedad.

Tal vez la limitación más conocida en los últimos años sea la de las servidumbres; en particular, la minera. La servi-dumbre se define como una limitación impuesta sobre un predio (predio sirviente) en beneficio de otro predio (predio dominante), para que sobre el primero se permita la reali-zación de determinadas actividades por parte del titular del predio dominante. El derecho de servidumbre tiene carácter real porque, una vez establecida, para subsistir no depende de quiénes sean los titulares de los predios. La doctrina distingue entre las servidumbres legales u obligatorias y las servidumbres convencionales. La servidumbre más conocida es la servidumbre de paso, que permite que un predio encerrado pueda tener acceso a caminos públicos. salvo las legales, las servidumbres conllevan la obligación de un pago como contraprestación, por una sola vez.

La regulación de la relación entre los derechos de los titu-lares de predios rurales y los derechos de los titulares de

24. También puede consultarse el número 22 del Informativo Legal Agrario, dedicado a la legislación forestal peruana.

explotaciones mineras no ha merecido la suficiente atención del Estado. En las décadas anteriores, la legislación minera permitía que el concesionario minero iniciara un proceso de expropiación si necesitaba ocupar tierra de predios rurales. Pero una práctica bastante extendida en las zonas andinas consistía en negociar un aporte a favor de los campesinos o de la comunidad, por lo general, bastante exiguo.

Esa forma de regulación, en la que las explotaciones mineras gozaban de cierta preferencia, cambió al aprobarse la Ley de tierras. Esta introdujo, por primera vez, en su artículo 7, la obligación de los empresarios mineros de llegar a un acuerdo con el propietario del predio agrícola antes de iniciar sus labores de explotación. Dicho artículo fue rápidamente modificado, planteándose como una alternativa, al acuerdo directo, la figura de la servidumbre minera. Pero las dificulta-des en la aplicación de esta servidumbre (a casi quince años de vigencia de la ley, solo se han aprobado menos de diez de ellas) explican los varios cambios en su reglamentación, contenida básicamente en el decreto supremo 17-96-Ag25.

En junio de 2008, el decreto legislativo 1064 derogó la Ley de tierras, dejando solo vigente el artículo 10 (por cuanto este había sido modificado por el decreto legislativo 1015, aún vigente en esos días). En el decreto legislativo 1064 se introdujo una modificación de las servidumbres sobre predios rurales bastante genérica e imprecisa. Pero la Ley 29376, en junio de 2009, dejó en suspenso el decreto legislativo 1064, restituyó el texto de la Ley de tierras, sus modificatorias y la vigencia de su reglamento. Finalmente, la Ley 29382 derogó ese decreto. De esta forma, la regu-lación de la servidumbre minera se regula por el artículo 7 de la Ley de tierras y su reglamento específico (el decreto supremo 17-96-Ag).

Asimismo, en la Ley de recursos hídricos, Ley 29338, como lo hacía su predecesora (la Ley general de aguas), se en-cuentran también reguladas las servidumbres para el uso y aprovechamiento del agua. El artículo 65 de la nueva ley define a la servidumbre de agua como «el gravamen que recae sobre un predio para el uso del agua», pudiendo ser natural, voluntaria o forzosa.

Adicionalmente, la Ley de recursos hídricos señala que constituyen bienes de dominio público hidráulico los bienes naturales asociados al agua, señalados en el numeral 1 del artículo 6, entre los que se encuentran las fajas marginales (artículo 7). más aún, su artículo 74 dispone que «En los terrenos aledaños a los cauces naturales o artificiales, se mantiene una faja marginal de terreno necesaria para la

25. Puede verse más sobre este tema en el libro Tierras agrícolas y servidumbre minera, Lima, CEPEs, 2003.


protección, el uso primario del agua, el libre tránsito, la pesca, caminos de vigilancia u otros servicios». Este artículo deriva al reglamento de la ley la determinación de la exten-sión de la faja marginal, reglamento que se limita a señalar que esta es fijada por la Autoridad Administrativa del Agua, de acuerdo con los criterios que establece su artículo 114.

Pero además de las normas aquí señaladas, no puede olvidarse que por mandato constitucional la propiedad debe ejercerse dentro del marco de la ley, así que otras limitaciones, como las consideradas en el Código Civil, son aplicables: razones de sanidad, de seguridad y de urba-nismo. Es el caso de la ejecución de actos para servicios provisorios de las propiedades vecinas, que puedan evitar o conjurar un peligro actual o inminente, supuesto al que se refiere el artículo 959 del Código Civil. Dichas limitaciones se justifican, como recuerda Fernando de Trazegnies, en el hecho de que la propiedad nunca fue un derecho absoluto: «Resulta inverosímil pensar que el legislador francés del s. XIX quiso crear un derecho absolutamente irrestricto y al margen de la ley». Trazegnies añade que es indudable que dicho legislador «consideró que las limitaciones legales eran obvias, pero no constituían lo esencial de la propiedad»26.

3.5 Arrendamiento, aparcería y otros contratos agrarios

Adelantamos ya que el arrendamiento es libre según la Ley de tierras. En realidad, esta norma no se refiere a tal tipo de contrato, pero al remitir la regulación de la propiedad agraria de manera supletoria al Código Civil, no cabe duda de que se trata de un contrato permitido. Ello, además, no hace sino confirmar lo que ya el decreto legislativo 653 había establecido en 1991 al consignar en su artículo 8 que el arrendamiento de tierras rústicas se rige por las disposiciones del Código Civil. Además, en el artículo 6 del mismo decreto legislativo se puede leer que «tratándose de arrendamiento, los requisitos de la conducción directa serán cumplidos por el arrendatario...».

Revisando el Código Civil, quedan algunas preguntas por hacer acerca de dicho contrato. Lo primero que cabe señalar es que al haberse derogado el artículo 883 del Código Civil (aquel que disponía que los derechos reales sobre predios rústicos se rigieran por la legislación de la materia) se ha generado un vacío legal. En efecto, el código optó por no regular las relaciones civiles, como el arrendamiento, deri-vadas de predios rurales, pues existía una bastante com-

26. Trazegnies, Fernando de, «La transformación del derecho de propiedad», en Derecho 33, revista del Programa Académico de Derecho de la Pontificia universidad Católica del Perú, Lima, 1978, p. 80.

pleja regulación agraria; pero al derogarse esa legislación especial, no encontraremos en el Código Civil disposiciones especiales para el sector rural, por lo que será necesario interpolar las normas pensadas para el arrendamiento de predios urbanos.

Tomando en cuenta lo anterior, la rápida remisión al Có-digo Civil en la Ley de tierras no permite tener claridad respecto de aspectos sustanciales de la regulación de los contratos de arrendamiento de predios rurales. Así, en lo que se refiere a la duración del arrendamiento, debemos considerar que el Código Civil admite que este puede ser de duración determinada o indeterminada, con la precisión de que si fuera de duración determinada, esta no puede ser mayor de diez años, y que si el bien arrendado pertenece a entidades públicas o a incapaces, dicho plazo no puede exceder de seis años.

No encontramos en el código normas que se refieran a la determinación del monto de la renta, por lo que debe asumirse que esta se fija conforme a la común voluntad de las partes (lo que en el derecho civil refiere al principio de la autonomía de la voluntad). De la misma forma, la renta por el arrendamiento puede pactarse libremente, pudiendo hacerse por periodos vencidos o adelantados, bien sean mensuales, semestrales, anuales o como las partes acuerden.

El contrato de aparcería es aquel que vincula al propietario de un predio o de ganado con otra persona que aporta su trabajo. El origen de la palabra tiene que ver con la característica general en estos contratos, de repartir por partes iguales los ingresos o las pérdidas, con lo que la aparcería se presenta entonces como una mezcla entre un contrato de arrendamiento y uno de sociedad. En el caso peruano, se prefiere denominarlo contrato «al partir», y tiene la peculiaridad de que usualmente una de las partes aporta dinero, facilitando así al propietario del predio las inversiones necesarias para lograr una cosecha, a cambio de partir entre dos los resultados o ganancias que, por lo general, se reparten en especie. Habiendo estado prohibido durante la época de la reforma agraria, por considerarse una forma de conducción indirecta, la Ley de tierras no prohíbe este contrato, e incluso ni lo menciona, por lo cual es perfectamente posible celebrarlo.

Es común, sin embargo, que los contratos al partir res-pondan a otro tipo de arreglos, en los que por lo general quien aporta el dinero obtiene una mayor participación en los beneficios, no obstante que el propietario puso los bienes necesarios para obtener esa producción (la tierra, fundamentalmente) y el trabajo.


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Por último, debe mencionarse que en los últimos años, con la relajación de los límites a la propiedad agraria, han empezado a difundirse una variedad de formas de con-tratación en las que la tierra es un elemento central. Esos contratos pueden asimilarse a los contratos de suministro a los que se refiere el Código Civil en sus artículos 1604 y siguientes. Es común, considerando las distintas variaciones que se observan, sobre todo en los valles de la costa, que en este contrato el propietario de la tierra reciba insumos y asesoría técnica para la producción, la cual es comprada al precio pactado (o impuesto) por quien facilitó semillas, fertilizantes, abonos y otros insumos.

3.6 Tierras eriazassumamente cambiante, la regulación sobre tierras eriazas27 fue objeto de atención desde inicios del siglo XX, sobre todo por las inversiones en irrigaciones realizadas por el Estado peruano. Durante el segundo gobierno de Fernando belaunde, mediante un decreto supremo se establecieron normas para incentivar las inversiones en tierras eriazas que eran complementarias a los proyectos privados de de-sarrollo integral (PRIDI). Pero lo engorroso de esos trámites hizo que esas normas fueran sustituidas durante el primer gobierno de Alan garcía, al tiempo que se promovía el Pro-yecto Especial Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal, denominado Plan Costa, por el que se facilitaba el acceso de inversionistas a extensiones mayores de tierras eriazas.

El decreto legislativo 653, en 1991, inició cambios en la forma de adjudicación de tierras eriazas a los particulares. su artículo 23 estableció que «La propiedad de las tierras eriazas, sin excepción, corresponde al Estado», y declaró de necesidad nacional y utilidad pública la promoción de la inversión privada en dichas tierras. siguiendo esos plan-teamientos, la Ley de tierras, en su segunda disposición complementaria, dispuso que el Estado debería proceder a la venta de las tierras eriazas de su dominio, mediante subasta pública. sin embargo, años después, esta norma fue modificada por la primera disposición complementaria y final de la Ley 27887, publicada en diciembre de 2002, por la cual se planteó, alternativamente, la venta o concesión de tierras eriazas:

A partir de la fecha de vigencia de la presente ley, el Estado procederá a la venta o concesión de las tierras eriazas de su dominio en subasta pública, excepto de aquellas parcelas de pequeña agricultura,

27. Durante décadas se ha entendido que las tierras eriazas son aquellas no cultivadas por falta o exceso de agua, y demás terrenos improductivos. se las consideraba propiedad del Estado, salvo en el caso de las tierras eriazas de las comunidades de indígenas, excepción que se ha mantenido.

las cuales serán adjudicadas mediante compraventa, previa calificación de los postulantes por parte del ministerio de Agricultura. De igual forma y por única vez, aquellas tierras que al 28 de julio de 2001 hayan estado en posesión continua, pacífica y pública, por un plazo mínimo de un año, de pequeños agricul-tores, asociaciones y comités constituidos con fines agropecuarios y en las cuales se hayan realizado en forma permanente actividades agropecuarias, podrán ser dadas en propiedad por adjudicación directa en beneficio de los posesionarios señalados, conforme al reglamento que elaboren los organismos respectivos, teniendo 30 días contados a partir de la vigencia de la ley para inscribirse ante la autoridad competente.

Con mucho criterio, el Reglamento de la Ley de tierras es-tableció en su artículo 9 que en la gruesa declaración de la Ley de tierras había que reconocer derechos de propiedad de particulares y de terceros sobre tierras eriazas, pues la aplicación a rajatabla de esta ley hubiera significado el des-pojo de la propiedad privada, lo que la Constitución Política no admite. El citado artículo del Reglamento de la Ley de tierras dice: «Las tierras eriazas con aptitud agropecuaria son de dominio del Estado, salvo aquellas sobre las que exista título de propiedad privada o comunal».

El problema de las tierras eriazas de las comunidades es complejo. Desde inicios del siglo XX, cuando las normas legales se referían a las tierras eriazas, declaraban que todas ellas pertenecían al Estado, pero agregaban que una excepción eran las tierras de las comunidades de indígenas (luego conocidas como comunidades campesinas y comu-nidades nativas). Esa digresión es recogida y consagrada legalmente en 1987, cuando se aprueba la Ley de deslinde y titulación del territorio de las comunidades campesinas, Ley 24657, y se señala, en su artículo 2, cuáles son las tierras comunales, en particular, las tierras originarias:

El territorio comunal está integrado por: las tierras origi-narias de la comunidad, las tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y las adjudicadas con fines de reforma agraria. Las tierras originarias comprenden las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las que indican sus títulos. En caso de controversia sobre esos títulos, el juez competente calificará dichos instrumentos.

De esta forma, la ley especial, que debía prevalecer en estos casos, era la Ley 24657, que considera en forma explícita como tierras de propiedad comunal a las eriazas. Pero ¿cuál era el interés de los legisladores sobre estas tierras? Eso es fácil de detectar si se toma en cuenta la relativa escasez de tierras agrícolas en el país y, al mismo tiempo, las enormes


extensiones de tierras eriazas (en algunos casos, de cientos de miles de hectáreas) que alrededor de cien comunidades campesinas tienen en la costa, cerca de centros poblados, puertos y aeropuertos. El interés no era reciente, como da cuenta Fernando Eguren a propósito de la aprobación de la Ley de deslinde y titulación28.

En los últimos años, la mayor parte del crecimiento de las tierras de cultivo, dedicadas sobre todo a la producción para la exportación, se ha hecho sobre tierras que fueron eriazas y que, luego de grandes inversiones, como las de Chavimochic, fueron subastadas por Proinversión.

Así las cosas, sorprendió a muchos que dentro del paquete de decretos legislativos publicados en el primer semestre de 2008 se incluyera el decreto legislativo 994, luego regla-mentado por el decreto supremo 020-2008-Ag. El artículo 3 del decreto legislativo parecía reiterar la norma por la cual las tierras eriazas con aptitud agrícola se declaraban de dominio del Estado, solo que esta vez venía acompañada de una excepción distinta a la acostumbrada, lo que causó enorme inquietud entre las comunidades: «salvo aquellas sobre las que exista título de propiedad privada o comunal inscrito en los registros públicos».

28. Eguren, Fernando, «La legislación de comunidades campesinas: temas de una polémica», en Comunidades campesinas y nativas. Normatividad y desarrollo, Lima, servicios Educativos Rurales, 1988, p. 36.

La exigencia de que se contara con título inscrito en los registros públicos para excluirse de la norma general de que los eriazos son de propiedad del Estado, constituía a todas luces una extensión abusiva de la normatividad vigente. más aún, desconocer el derecho de propiedad, exigiendo la inscripción —algo que conforme a nuestro ordenamiento jurídico es facultativo del propietario y no es una obligación—, constituía la negación de las garantías que el Estado debe brindar a la propiedad. Ello hubiera sig-nificado, ni siquiera una expropiación, sino una confiscación de los derechos de los particulares y de las comunidades.

Quizá en atención a estos argumentos, esa parte del artículo 3 del decreto legislativo 994 fue dejada de lado por la quinta disposición complementaria final del decreto legislativo 1064, publicado el 28 de junio de 2008, que restableció el tratamiento anteriormente vigente. Así, el texto actual del decreto legislativo 994 es el siguiente:

3.2. «Para los fines de esta norma, las tierras eriazas con aptitud agrícola son de dominio del Estado, salvo aquellas sobre las que exista título de propiedad privada o comunal».

De esta forma, en lo que respecta a las tierras eriazas de las comunidades, se ha vuelto al esquema por el cual el Estado respeta la propiedad de ellas, así no estén inscritas en los registros públicos —omisión que, por lo demás, es en parte responsabilidad del propio Estado.


25

3.7 Hipoteca de tierras y otras formas de garantía

La hipoteca es un derecho real de garantía por el cual, en razón de un crédito o préstamo, el deudor pone como garan-tía un inmueble, sea terreno o sea edificio, que responderá por la deuda si no cumple con sus obligaciones de pago, poniéndose en remate. Dado lo trascendente de este tipo de garantía, la ley exige que la hipoteca se celebre con el máximo de formalidades, esto es, mediante escritura pública inscrita en los registros públicos, de forma que todos estén al tanto de que existe un gravamen sobre la propiedad.

Durante la vigencia de la legislación de reforma agraria, la hipoteca de predios agrarios estuvo limitada a garantizar el pago del saldo del precio de compraventa. El decreto le-gislativo 2, en 1980, permitió que los pequeños y medianos productores agropecuarios pudieran gravar sus tierras, así como las instalaciones fijas y construcciones existentes en ellas, «para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de créditos distintas a las de los avíos agropecuarios». Además, según el artículo 49 de dicha ley, las empresas campesinas asociativas solo podían hipotecar sus inmuebles a favor de la banca estatal de fomento.

Con ese antecedente, el decreto legislativo 653 (artículo 9) extendió a los productores agrarios que fueran propietarios de parcelas mayores de cinco hectáreas la posibilidad de hipotecar las tierras a favor de cualquier persona natural o

jurídica, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones, pero excluyó de esa facultad a las comunidades campesinas y nativas.

Quizá porque este decreto legislativo había regulado de forma tan abierta la posibilidad de que los propietarios de más de 5 ha hipotequen sus tierras, la Ley de tierras no se refiere en forma expresa a la hipoteca, más allá de la declaración inicial de que el régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil y esa ley. Pero, apartán-dose de la excepción que había contemplado ese decreto de 1991, la Ley de tierras en sus artículos 10 y 11 se refiere de manera expresa a las posibilidades que las comunidades campesinas de la costa y las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva tienen de gravar (la referencia es a la hipoteca de sus tierras), estableciendo distintos requisitos de votación para su aprobación.

De esta forma, guardando las formalidades de ley —como que se apruebe válidamente por los órganos facultados para ello por su respectivo estatuto; que se eleve a escritura pública y que esta se inscriba en los registros públicos—, el uso de la hipoteca está permitido a todos los propietarios de tierras, incluyendo a las comunidades campesinas y nativas.

Pero existen otras formas de garantizar una deuda. una de ellas, usada de manera más extensa en la sierra sur del Perú, es la anticresis. se trata de un derecho real de garantía, regulado por el Código Civil, por el cual se entrega un inmueble en garantía de una deuda (artículo 1091), y que le permite al acreedor explotar el inmueble y percibir sus frutos. Al igual que la hipoteca, la anticresis debe formalizarse por escritura pública. Adicionalmente, la renta que genere la explotación del predio debe aplicarse al pago de los intereses y gastos, así como al saldo del capital. Por lo demás, las obligaciones del acreedor anticrético son las mismas que las del arrendatario, con la excepción del pago de la renta.

Cabe en este punto mencionar que durante la vigencia de la legislación de reforma agraria existían otros mecanismos de garantía de las deudas agrarias distintos de la hipoteca, como la prenda agraria, que permite al deudor seguir usan-do el bien; esto en doctrina se llama prenda sin desplaza-miento, creada justamente para permitir aprovechar el bien que se quiere adquirir, sin tener que esperar a su cancelación antes de poderlo usar. más en concreto, durante la vigencia de la legislación de reforma agraria, la prenda agraria para créditos de avío agrícola estaba constituida por la cosecha. La legislación de banca, sin embargo, privilegia desde hace varios años los mecanismos reales de garantía, en especial la hipoteca de los predios agrícolas, lo cual no favorece la generalización de los mecanismos formales de crédito.

4/ PROP IEDAD DE LAs COmuNIDADEs CAmPEs INAs y NAT IVAs 29

Propiedad de las comunidades campesinas y nativas

El número 21 del Informativo Legal Agrario estuvo dedicado a la legislación de comunidades campesinas y nativas, la cual, como se ha mencionado, se mantiene en lo funda-mental sin variaciones. sin embargo, a fin de hacer una síntesis actualizada del tratamiento de estas organizaciones sociales, conocidas hasta 1969 de manera general como comunidades indígenas, nos ocuparemos en este capítulo de los aspectos concernientes a sus tierras.

4.1 Cuánta tierra tienenComo indicamos en aquel número del Informativo, no es posible dar cifras seguras sobre el número actual de co-munidades campesinas y comunidades nativas, ni sobre la cantidad de tierras que poseen. La extensión de tierras que tienen tituladas es una información aun menos confiable.

La razón de esa situación es bastante conocida: desapa-recida la Dirección de Comunidades Campesinas y Nativas, luego de la reforma agraria, y liquidado el Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC), no hubo dependencia alguna que se ocupara de la promoción, asesoramiento, vigilancia y fiscalización del funcionamiento de las comunidades campesinas y nativas. Tal descuido con estas importantes organizaciones del mundo rural peruano cambió, por razones totalmente oportunistas, durante el gobierno de Alberto Fujimori, cuando en 1998 se creó, dentro del entonces ministerio de Promoción de la mujer y el Desarrollo Humano (Promudeh), la secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (sETAI). Años después, en 2001, se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazó-nicos (Conapa), pero, ante los duros cuestionamientos que recibió, en abril de 2005 se constituyó el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro-peruanos (Indepa), entidad que ha seguido esa suerte de «peloteo» que caracteriza la atención del Estado hacia las comunidades: absorbido por el mimdes a inicios de 2007, y decidida por el Congreso su restitución, fue declarado en reorganización, anunciándose en febrero de 2008 su adscripción, ahora, a la Presidencia del Consejo de ministros.

Así las cosas, la única entidad que por razones funcionales se vinculaba a las comunidades campesinas y nativas era el Proyecto de Titulación de Tierras y Catastro Rural, hasta que, también a inicios de 2007, fue absorbido por

el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), pasando a integrarse como Cofopri-Rural. Aunque en términos formales la facultad de reconocer a las comuni-dades y titularlas corresponde a las direcciones regionales agrarias (ahora dependientes de los gobiernos regionales), Cofopri-Rural continúa siendo la única entidad que maneja información nacional sobre estas organizaciones, hasta tanto no se concrete la transferencia de esas funciones a los gobiernos regionales (conforme se dispuso por decreto supremo 056-2010-PCm, de mayo de 2010).

En los cuadros que siguen se aprecia el número de comu-nidades campesinas y comunidades nativas reconocidas por departamento, así como la cantidad de las que están tituladas y de las que faltan titular. La información fue propor-cionada por un funcionario de Cofopri, en agosto de 2010.

4


25

DepartamentoComunidades

reconocidas

Comunidades

tituladas

Comunidades

por titularAmazonas 52 52 0

Áncash 349 328 21

Apurímac 470 432 38

Arequipa 103 94 9

Ayacucho 654 470 184

Cajamarca 104 82 22

Cusco 928 796 132

Huancavelica 592 517 75

Huánuco 285 205 80

Ica 11 3 8

Junín 391 356 35

La Libertad 120 112 8

Lambayeque 28 17 11

Lima 289 228 61

Loreto 95 41 54

moquegua 75 72 3

Pasco 73 65 8

Piura 136 125 11

Puno 1 265 1 056 209

san martín 1 1 0

Tacna 46 43 3

Total 6 067 5 095 972

el que, a agosto de 2010, ascendía a 6 067 comunidades. La información del PETT, del año 2002, daba cuenta de que las comunidades campesinas tenían en total 19 721 441 ha tituladas; la información proporcionada ahora, con base en datos de setiembre de 2009, señala que el área titulada alcanza a 23 153 744 ha.

situación similar es la de las comunidades nativas, conforme se puede apreciar en el cuadro siguiente, obtenido también de la presentación de Cofopri en agosto de 2010:

De acuerdo con el texto que acompañaba esa presentación, a mayo de 2009 se habían titulado 5 095 comunidades campesinas, por lo que «Estaría pendiente la titulación de 972 comunidades campesinas, cifra que representa el 16% del total de comunidades a nivel nacional»29. Puno, Cusco, Apurímac, Ayacucho y Huancavelica concentran el 65,6% de esas comunidades pendientes de titular. Cabe agregar que en esos cinco departamentos se concentra el 64,4% del total de comunidades campesinas reconocidas en el Perú,

29. Exposición del ingeniero Victoriano Cáceres, de la Cofopri. Lima, agosto de 2010.


DepartamentoComunidades

reconocidas

Comunidades

tituladasPendientes de titular

Amazonas 172 170 2

Ayacucho 2 1 1

Cajamarca 2 2 0

Cusco 63 58 5

Huánuco 13 8 5

Junín 171 159 12

Loreto 619 494 125

madre de Dios 27 23 4

Pasco 119 98 21

san martín 30 29 1

ucayali 243 225 18

Total 1 461 1 267 194

Desde 1920, hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1993, las tierras comunales gozaban de un régimen constitucional de carácter proteccionista. La Constitución de 1920 declaraba que «los bienes de propiedad del Estado, de instituciones públicas y de comunidades de indígenas son imprescriptibles y sólo podrán transferirse mediante título público, en los casos y en la forma que establezca la ley» (artículo 41). Incrementando el nivel de protección, la Constitución de 1933 dispuso que «La propiedad de las comunidades es imprescriptible e inajenable, salvo el caso de expropiación por causa de utilidad pública, previa indemnización. Es asimismo, inembargable» (artículo 209). siguiendo el tratamiento de su predecesora, la Constitu-ción de 1979 prácticamente lo repitió, pero agregó una segunda excepción a la inajenabilidad: «Las tierras de las comunidades campesinas y nativas son inembargables e imprescriptibles. También son inalienables, salvo ley fundada en el interés de la comunidad, y solicitada por una mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas...» (artículo 163)30.

Llevando al límite la facultad de disposición de sus tierras —que la Constitución de 1979 había abierto—, el artículo 89 de la Carta constitucional de 1993 postula, más bien, la libre disposición de las tierras comunales:

30. Además del número 21 del Informativo Legal Agrario, puede verse sobre este tema el trabajo de Pedro Castillo: «Las comunidades campesinas en el siglo XXI: balance jurídico», en ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?, Lima, grupo ALLPA y CEPEs, 2008.

En lo que respecta a las comunidades nativas, la información más reciente de Cofopri señala que la superficie total que tienen titulada asciende a 10 876 281 ha. Llama la atención, sin embargo, que el número de comunidades reconocidas en algunos departamentos sea menor que el reportado en 2009, cuando se señaló que existían 1 510 comunidades nativas, mientras que el total de tierras tituladas sea el mismo que el reportado en setiembre de 2009. En esa oportunidad se afirmaba que de las 10 876 281 ha, «59,1% es la propiedad comunal (tierras con aptitud agrícola)».

En 1999, según el Directorio de comunidades nativas —publi-cado por la Presidencia de la República y el ministerio de Agricultura—, existían 1 265 comunidades nativas recono-cidas en forma oficial, de las cuales 1 175 eran tituladas, haciendo un total de 6 386 788 ha; para el año 2010, 1 267 comunidades nativas tenían tituladas 10 876 281 ha. Así, según esos datos, 92 nuevas comunidades nativas tituladas habrían recibido 4 489 493 ha, lo cual resulta difícil de aceptar. Ese enorme incremento (70,29%) de tierras tituladas a favor de las comunidades nativas no puede tampoco explicarse por la ampliación de territorios comunales, pues las solicitudes al respecto no habían sido atendidas en los años anteriores.

4.2 Régimen de protecciónmás allá de las cifras presentadas en las páginas anteriores y de la comprensible preocupación que genera la falta de información oficial consistente, conviene revisar el actual tratamiento legislativo de las tierras comunales.


25

Las comunidades campesinas y las nativas tienen exis-tencia legal y son personas jurídicas.

son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior.

En virtud del texto constitucional, las tierras comunales ya no son inalienables ni inembargables. Al dejar de ser inalienables, se entiende que la Constitución diga que pueden ser de libre disposición, dado que hasta a ese extremo se ha extendido la autonomía de las comunidades. En esa virtud, pueden libremente gravarse o hipotecarse, por lo que tampoco tiene sentido declarar su inembargabilidad, de modo que solo subsiste su imprescriptibilidad, es decir, que ninguna persona o institución puede ganar tierras comunales usando el mecanismo de la prescripción adquisitiva de dominio. No obstante, esa única característica del régimen de protección de tierras comunales ha quedado sujeta a una excepción: el abandono, del que nos ocuparemos más adelante.

Tal tratamiento constitucional contrasta con el que se puede encontrar en países vecinos, como Ecuador, bolivia y Colombia, por mencionar algunos, donde las comunidades y pueblos indígenas reciben protección, en consonancia, además, con el Convenio 169 de la OIT, del que nuestro país es signatario. Allí se encuentra uno de los principales puntos de diferencia entre las autoridades gubernamentales y las organizaciones indígenas y campesinas del Perú, quienes reclaman el cumplimiento de dicho compromiso internacional, lo que debería llevar a una revisión de nuestra legislación, incluyendo una reforma constitucional.

4.3 Parcelación familiaruno de los temas más controvertidos en materia de dere-chos de las comunidades campesinas y nativas es el de la individualización de la propiedad comunal, también conocida como parcelación de tierras dentro de las comunidades.

Entre 1920 y 1987 se mantuvo, con ligeros cambios, la protec-ción de la propiedad colectiva de las comunidades indígenas (lla-madas, desde 1969, comunidades campesinas y comunidades nativas). El artículo 2 de la Ley general de comunidades recoge esas ideas al definirlas como organizaciones ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, «expresados en la propiedad comunal de la tierra»31; mientras que el artículo 8

31. Artículo 2 de la Ley 24656: «Las comunidades campesinas son organizaciones de interés público, con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país».

de la Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de la selva y ceja de selva, decreto ley 22175, considera, como uno de sus elementos constitutivos, la «tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio».

Desde la época de la Conquista española se conoce que en las comunidades de indígenas coexistía el manejo familiar de las parcelas y el manejo colectivo de otros espacios, de pastos comunales y tierras de barbecho. Para inicios del siglo XX, la mayoría de las comunidades campesinas manejaba sus tierras, preponderantemente, a través de parcelas familiares, y muchas de ellas habían dejado de lado la práctica de la rotación de tierras. Así, Jaime urrutia señala que:

... en 1946, mishkin había afirmado que “prácticamente toda la tierra cultivable del Perú se posee individualmente hoy en día”. Dobyns se suma a esa crítica señalando que los teóricos realizan afirmaciones sin conocer o recurrir a estudios concretos sobre comunidades, proponiendo generalizaciones sobre la base de categorías supuestas preestablecidas32.

A inicios de la década de 1990, Epifanio baca —citando estudios de Kervin— afirmaba, también, respecto de las comunidades del Cusco: «Las tierras más cercanas y de mejor calidad están completamente privatizadas, incluso cercadas»33. No obstante esa realidad, en el derogado Estatuto especial de comunidades campesinas —vigente hasta 1987— se establecía que los comuneros no podían ser dueños de tierras dentro de las comunidades.

si bien la práctica de la redistribución periódica de las tierras por la comunidad se había debilitado, hay que considerar que en las últimas décadas del siglo pasado, como resultado de la poca atención que recibían del Estado, en muchas comunida-des dicha práctica fue cambiando de contenido, para empezar a considerarse como un derecho de propiedad. Aunque con limitaciones, dentro de las comunidades empezó a generarse un mercado de tierras, permitiéndose la transmisión de las parcelas por herencia, pero también su venta (restringida a comuneros), su arrendamiento y el trabajo al partir.

Con las importantes modificaciones en materia de legislación de tierras y la modificación constitucional que permite la libre disposición de tierras, efectuadas en la década de 1990, las presiones por la titulación individual aumentaron. La prédica del gobierno, instrumentada mediante el PETT (Programa

32. urrutia, Jaime, «Cambios y permanencias comunales en medio siglo: revisita a un texto olvidado», en Debate Agrario 35, Lima, CEPEs, 1995, p. 188.

33. baca, Epifanio, «La nueva ley agraria, vista desde las alturas», en La nueva ley agraria en debate, Cusco, Centro de Estudios Rurales Andinos bartolomé de las Casas, 1992.


de Titulación de Tierras y Catastro Rural), del ministerio de Agricultura, y dirigida en principio a los propietarios particu-lares —no comuneros— para la formalización de sus pro-piedades, generó el interés de los comuneros por obtener sus títulos individuales. A ello se agregó la necesidad que tenían los funcionarios del PETT por cumplir metas, de modo que (algo que casi siempre fue negado por los funcionarios del sector) se aplicó de manera irregular la normatividad para el saneamiento de la propiedad privada individual sobre tierras comunales en posesión de comuneros. El resultado viene siendo la generalización, en muchas zonas comunales, de la demanda por obtener el título individual.

Confirmando los resultados de estudios realizados por CEPEs, entre 1997 y 1998, en comunidades de Cusco, Puno, Ayacu-cho y Huancavelica, Eduardo Zegarra, en su estudio sobre el mercado de tierras rurales, detecta, respecto a la comunidad de Cabanaconde, en el valle del Colca, en Arequipa34:

En nuestra entrevista, el propio presidente de la comuni-dad señaló que están en proceso de disolver la comunidad para poder acceder a títulos individuales de propiedad de las tierras a través del PETT, pero que aún no existen indicaciones claras de esta agencia del gobierno sobre el cómo hacerlo y a qué costo.

Para el caso de Piura, Zegarra hizo una encuesta entre los integrantes de varias comunidades, incluyendo una pregunta sobre la opinión de los comuneros respecto a la posibilidad de recibir títulos individuales con plenos derechos de pro-piedad. Con base en ello, afirma «el apoyo generalizado de los comuneros a la idea de recibir títulos individuales, con 82% a favor, 16% en contra y el resto no especificado»35. Indagando por las razones de dicha preferencia, el men-cionado investigador señala:

Entre las razones favorables (ventajas) de la titulación individual, los entrevistados sostuvieron mayoritariamente que esto les daría acceso a crédito formal (75%). un 9% consideró que esto aumentaría la seguridad jurídica y un 3% las compras y ventas de tierras. En general, la gran mayoría de comuneros tienen expectativas sobre un mayor acceso a crédito formal si es que reciben títulos individuales36.

La Ley general de comunidades mantiene el carácter inalienable, inembargable e imprescriptible de las tierras comunales, pero, promulgada en 1987, debe adecuarse al

34. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Perú, volumen I, santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, pp. 32-33.

35. Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 35.36. Ibíd., p. 36.

texto constitucional aprobado en 199337. Ello es así en virtud del principio constitucional que señala que las leyes están supeditadas a la Constitución, y siendo la de 1993 posterior a la Ley 24656, esta debe interpretarse en consonancia con el nuevo texto constitucional.

En función de las nuevas facultades de disposición que tienen las comunidades sobre sus tierras, la Ley de tierras desarrolló en su artículo 10 diferentes posibilidades para las comunidades campesinas de la costa, y lo mismo hizo en su artículo 11 para las comunidades campesinas y co-munidades nativas de la sierra y de la selva, conforme se vio en páginas anteriores. Ese es el aspecto sobre el cual, en el año 2008, se produjeron las modificaciones de dos decretos legislativos.

Tratando de ser sistemáticos, cabe empezar reiterando que la defectuosa redacción de la Ley de tierras dispuso la obli-

37. Ar tículo 7 de la Ley 24656: «Las tier ras de las comunidades campesinas son las que señala la Ley de deslinde y titulación y son inembargables e imprescriptibles. También son inalienables. Por excepción podrán ser enajenadas, previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de la comunidad, reunidos en asamblea general convocada expresa y únicamente con tal finalidad. Dicho acuerdo deberá ser aprobado por ley fundada en el interés de la comunidad, y deberá pagarse el precio en dinero por adelantado. El territorio comunal puede ser expropiado por causa de necesidad y utilidad públicas, previo pago del justiprecio en dinero [...]».


25

gación, de las comunidades, de «regularizar su organización comunal de acuerdo con los preceptos constitucionales y la presente ley», a pesar de que ni la Constitución de 1993 ni la Ley de tierras modificaron la organización comunal, sino, más bien, ratificaron su autonomía. Lo que los legisladores en verdad querían regular era la libre disponibilidad de las tierras comunales, para lo cual se refirieron en primer término a las tierras de las comunidades campesinas de la costa, con el siguiente texto del segundo párrafo del mismo artículo 10 de la Ley de tierras:

Tratándose de tierras de propiedad de las comunidades campesinas de la costa, la regularización del derecho de propiedad se regirá por las siguientes normas:

a) Para la adquisición en propiedad por parte de pose-sionarios comuneros sobre la tierra que poseen por más de un año, el acuerdo de asamblea general de la comunidad requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros posesio-narios con más de un año. Para los efectos de la adquisición por el actual posesionario, la entrega de las parcelas se acredita con el documento extendido por la comunidad a su favor.

b) Para la adquisición en propiedad por par te de miembros de la comunidad no posesionarios o de

terceros, así como para gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto de disposición sobre las tierras comunales de la costa, se requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la asamblea instalada con el quórum correspondiente.

Nótese que se trata de dos supuestos distintos. En el primero, los comuneros poseedores por más de un año, de tierras en la costa, pueden decidir la adjudicación en propiedad de esas parcelas a su favor. Conforme al texto legal, se requiere de una votación de, por lo menos, el 50% de los comuneros en esa situación —poseedores por más de un año—. un empate implica la decisión favorable, y el voto que cuenta es solo el de los comuneros con posesión.

El segundo supuesto, recogido en el inciso b), es el de la enajenación, arrendamiento, gravamen o ejercicio de cualquier otro acto de disposición sobre la tierra comunal. Aquí el porcentaje de votos necesario para tomar la decisión es de, al menos, el 50% de los comuneros asistentes a la asamblea general de la comunidad ubicada en la costa.

En ambos casos, no se trata del 50% de los comuneros; es el 50% de todos los comuneros poseedores por más de un año, en el primero, y el 50% de los comuneros asistentes, en el segundo. Ni siquiera es la mayoría absoluta de los votantes (la mitad más uno de los votos).

Evidenciando el enorme interés del gobierno de Fujimori por las tierras de las comunidades campesinas de la costa, ese artículo 10 de la Ley de tierras fue modificado por la Ley 26845, publicada el 26 de julio de 1997. Esta ley, denominada eufemísticamente como Ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, solo es aplicable a las comunidades campesinas de esta región. Aquí, los requisitos que había contemplado la Ley de tierras son aun más laxos:

Artículo 6.- Los comuneros poseedores por más de un año, podrán solicitar la adjudicación a título de propiedad de las tierras que conducen. Para la aprobación de dicha solicitud se requiere el voto a favor de no menos del cin-cuenta por ciento (50%) de los comuneros poseedores por más de un año, asistentes a la asamblea.

Este acuerdo puede realizarse entre comuneros poseedores ubicados en el mismo anexo o sector, cuyos alcances serán definidos en el reglamento.

Artículo 7.- Para la adquisición en propiedad, de tierras de las comunidades campesinas de la costa, que ocupan ter-ceros poseedores por un periodo no menor de dos años sin relación contractual, se requiere del voto favorable de no menos del treinta por ciento (30%) de los comuneros


calificados de la comunidad, asistentes a la asamblea general, sea en primera o segunda convocatoria.

El quórum necesario para declarar válidamente instaladas las asambleas a que se refieren los artículos 6 y 7 de la presente ley será fijado en el reglamento.

Dos cambios drásticos trajo el artículo 6 de la Ley 26845, respecto del supuesto contenido en el inciso a) del artículo 10 de la Ley de tierras. El 50% de votos a favor decide (no es el 50% más uno), pero esta vez se trata de los comuneros poseedores por más de un año, presentes en la asamblea. Además, el acuerdo ya no requiere ser tomado en asamblea general, sino que basta que se discuta entre los comuneros del anexo o sector de la comunidad. Por su parte, el artículo 7 versa sobre uno de los casos mencionados en el inciso b) del artículo 10 de la Ley de tierras, precisando que se trata de terceros poseedores por no menos de dos años, sin relación contractual (lo que los convierte en precarios), y el requisito de votación se refiere ahora a tan solo el 30% de los comuneros calificados, asistentes a la asamblea (ya no al 50%).

Coincidiendo con Zegarra, se puede afirmar que resulta evidente que el objetivo de esta nueva ley era facilitar el pro-ceso de individualización de las tierras de las comunidades costeñas, quienes son propietarias de extensas áreas de tierras eriazas, apetecidas por los inversionistas debido a su mayor potencial económico. Esa es la razón aparente para que el Reglamento de la Ley de tierras (decreto supremo 011-97-Ag) —aprobado antes de la Ley 26845— no se refiriera a los artículos 10 y 11 de esta.

Cabe mencionar un detalle adicional de la Ley 26845; es el contenido en su sexta disposición complementaria y final, según la cual: «El régimen jurídico de las tierras adjudicadas por las comunidades campesinas de la costa en asamblea o por el PETT será el de la propiedad privada establecido en el Código Civil». Esta norma niega a las comunidades campesinas de la costa cualquier intento de mantener alguna regulación comunal sobre tierras de su propiedad, pese a contar con una larga tradición en ese sentido. Lo paradójico es que en muchos condominios ocupados por familias de sectores económicos pudientes se acepta válidamente una serie de limitaciones al derecho de propiedad, más propias de las dinámicas comunales.

Hasta aquí nos hemos referido a las comunidades campe-sinas de la costa. Para las comunidades de la sierra y la selva seguía vigente el artículo 11 de la Ley de tierras (el cual, como se dijo, no fue desarrollado en el reglamento de esta). Ese artículo señala, en forma escueta:

Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las tierras comunales de la sierra o selva, se requerirá del acuerdo de la asamblea general con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la comunidad.

La primera observación que cabe hacer tiene que ver con el hecho de que la norma se refiere tanto a comunidades campesinas como a comunidades nativas. En segundo lu-gar, se aplica para cualquier acto de disposición de tierras comunales: arrendamiento, compra, permuta, hipoteca, anticresis o el ejercicio, como dice el artículo, de «cualquier otro acto»; se trata, pues, de la consagración más amplia de la facultad de libre disposición de las tierras comunales. En tercer lugar, el acuerdo para adoptar cualquier decisión en ese sentido, debe ser tomado por la asamblea general. Por último, la votación a favor, siguiendo el texto de la derogada Constitución de 1979, se computa con los dos tercios de los miembros de la comunidad: el problema de orden técnico es que la Constitución se refería a los comuneros calificados, mientras que esta ley habla de «todos los miembros» de la comunidad, lo que, tomado en sentido estricto, puede ocasionar problemas de aplicación.

Como se ha visto, el Reglamento de la Ley de tierras no tocó los artículos 10 y 11 de esta. En el caso del primero, la razón era que se preparaba una ley especial (la Ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa), mientras que la omisión del artículo 11 puede deberse a que se trata de una norma bastante completa, lo que se llama una norma autoaplicativa, en alusión a que no necesita de reglamento para ser aplicada.

En ese panorama, durante el primer semestre de 2008 se produjo la aprobación de los decretos legislativos —en aplicación de la Ley 29657— para permitir la adecuación de nuestra legislación al Acuerdo de Promoción Comercial entre Perú y Estados unidos.

Ignorando la vigencia de la Ley 26845, el decreto legislativo 1015, de mayo de 2008, en su parte considerativa afirmó que «se requiere contar con un régimen unificado, a efectos de promover y facilitar la inversión privada en dichas tierras comunales», debido a lo cual convirtió en norma general lo preceptuado originalmente en el artículo 10 de la Ley de tierras y eliminó su artículo 11. se igualaron así los requisi-tos de todas las comunidades, campesinas y nativas, para la disposición de sus tierras, eliminando toda referencia a las comunidades campesinas de la costa. El artículo único de dicho decreto modificó el artículo 10 de la Ley de tierras, con la siguiente redacción:


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Las comunidades campesinas y las comunidades nativas deberán regularizar su organización comunal de acuerdo con los preceptos constitucionales y la presente ley.

Tratándose de tierras de propiedad de las comunidades campesinas y nativas, la regularización del derecho de propiedad se regirá por las siguientes normas:

a) Para la adquisición en propiedad por parte de posesio-narios comuneros sobre la tierra que poseen por más de un año, el acuerdo de asamblea general de la comunidad requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros posesionarios con más de un año. Para los efectos de la adquisición por el actual posesionario, la entrega de las parcelas se acredita con el documento extendido por la comunidad a su favor.

b) Para la adquisición en propiedad por parte de miem-bros de la comunidad no posesionarios o de terceros así como para gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto de disposición sobre las tierras comunales, se requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la asamblea instalada con el quórum correspondiente.

Asimismo, el decreto trajo una única disposición complemen-taria derogatoria, que derogó el artículo 11 de la Ley de tierras, pues ya resultaba innecesario y hubiera contradicho la generalización buscada.

Desde su publicación, el decreto legislativo 1015 fue muy criticado por las organizaciones campesinas e indígenas, y motivó que la Defensoría del Pueblo y un grupo de congre-sistas presentaran una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional38. Tratando de evitar el pronunciamiento de este tribunal y de paliar las críticas, el Ejecutivo publicó un nuevo decreto legislativo, modificando una frase del decreto legislativo 1015, cambiando el inciso b). En la redacción del decreto legislativo 1073, simplemen-te se modificaba la parte final de ese inciso, disponiendo igualmente la necesidad de tomar los acuerdos con el voto a favor de no menos del 50% de los comuneros, solo que esta vez ese 50% no se computaba sobre la base de los asistentes a la asamblea, sino solo sobre «los comuneros posesionarios con más de un año». Esa fórmula, lejos de solucionar el problema, en nuestra opinión lo hacía más grave, por lo que se entiende que no hubiera paralizado las protestas ni las acciones legales iniciadas.

El mismo día en que se publicó el decreto legislativo 1073 (28 de junio de 2008), y estando en vigencia el decreto

38. En los anexos del Informativo Legal Agrario 24 se puede encontrar un breve documento de la Defensoría del Pueblo, que resume los principales argumentos de su demanda de inconstitucionalidad.

legislativo 1015, el decreto legislativo 1064, pretendiendo sistematizar la legislación sobre predios rurales, derogó la Ley de tierras, dejando solo vigente su artículo 10 (que había sido cambiado por el decreto legislativo 1015).

sin embargo, en setiembre de 2008, debido a la protesta de las organizaciones nativas en el norte del país, la Ley 29261 derogó decretos legislativos 1015 y 1073, restituyendo la vigencia de los artículos 10 y 11 de la Ley de tierras, con sus textos originales, lo cual no dejaba de ser extraño. En la medida en que las protestas y cuestionamientos contra otros decretos legislativos no cesaron, en abril de 2009 las organizaciones amazónicas retomaron las acciones, lo que derivó en los hechos del 5 de junio, en bagua. Por ello, el 11 de junio de 2009, a través de la Ley 29376 se dejó en suspenso el decreto legislativo 1064 (así como el 1090), pero se restituyó el texto íntegro de la Ley de tierras, sus modificatorias y la vigencia de su reglamento. La insuficiencia de la medida determinó que, días después, el 19 de junio de 2009, por Ley 29382 se derogaran los decretos legislativos 1064 y 1090.

4.4 El abandono de tierras comunalesse ha hablado ya, en el numeral 3.4, de las limitaciones a la propiedad, entre ellas, el abandono de tierras. se ha dicho allí que el abandono es, doctrinaria y legalmente, la pérdida del derecho de propiedad por no usar el bien de acuerdo con su fin económico; en este caso, por no realizar activi-dades agrarias. El Código Civil así lo reconoce, guardando coherencia con la derogada legislación de reforma agraria, y así debe entenderse en el artículo 88 de la Constitución39. Desnaturalizando este instituto, propio del derecho civil y del derecho agrario, el artículo 5 de la Ley de tierras señala que el abandono se aplica sobre los concesionarios, no sobre los propietarios: quien tenga tierras adjudicadas por el Estado en forma de concesión, las perderá si incumple las condiciones de esta.

Pero agreguemos que la Ley 26845, Ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en su artículo 10 regula una forma peculiar y muy discutible de abandono, tan solo aplicable a las tierras comunales costeñas:

Procede declarar el abandono legal de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, de conformidad con los artículos 88 y 89 de la Constitución Política del Perú, cuando terceros poseedores en condición de precarios las tengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotación económica, pública, pacífica e ininterrumpida por un plazo

39. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta».


no menor de dos (2) años a la fecha de presentación de la solicitud de declaración de abandono y de acuerdo a lo previsto en el artículo 27 del decreto legislativo N.o 667, siempre que ofertada la compra por dichos poseedores precarios, esta no se hubiera concertado con la comunidad.

La posesión de la tierra y la explotación económica serán acreditadas con los elementos de prueba requeridos por el artículo 26, excepto el señalado en el inciso b.6 del decreto legislativo N.o 667, modificado por el decreto legislativo N.o 889.

En los casos en que se hubiera iniciado el procedimiento de declaratoria de abandono, se dará por concluido éste si la comunidad campesina de la costa, a cuyo favor se encuentran inscritas las tierras, otorga el título de pro-piedad respectivo.

Reiteramos la crítica de fondo a este artículo de la Ley 26845 (dispositivo vigente, pues la Ley 29376 restituyó el texto de la Ley de tierras, sus modificatorias y su reglamento). En esta ley se está llamando abandono de tierras a la denomi-nada prescripción administrativa, tal como la contemplaba el decreto legislativo 667, siendo que la única característica del régimen de protección de tierras comunales vigente es la imprescriptibilidad. La prescripción, conforme al Código Civil y el decreto legislativo 667 (invocado de manera expresa en el artículo citado), es la adquisición de propiedad cuando

se explota de manera pública, pacífica e ininterrumpida, por un tiempo determinado, un predio agrícola. Estos dos cuerpos legales consideraban que el plazo para adquirir la propiedad, cumpliendo esas condiciones, es de cinco años. Pero en la Ley 26845, solo para las comunidades campesinas de la costa, el plazo de prescripción se redujo a dos años. Ello no guarda ninguna coherencia con el texto constitucional ni con el Convenio 169 de la OIT, que el Perú ha suscrito y ratificado.

La segunda observación que hicimos y volvemos a plantear se relaciona con el hecho de que, como la doctrina civil argu-menta en forma unánime, los precarios no pueden ganar la propiedad por prescripción adquisitiva, precisamente por su condición de tales: los precarios no son poseedores para el derecho civil, pues su presencia en el fundo, predio o vivien-da depende solo de la buena voluntad del propietario o de la persona que sí tiene la posesión o el derecho de poseer.

La tercera observación se vincula en parte con la primera, y se explica mejor leyendo el artículo 10 de la Ley 26845, junto con el artículo 15: «La adjudicación en venta directa de tierras abandonadas que han pasado a dominio del Estado, se realizará exclusivamente a favor de los terceros poseedores que dieron origen al procedimiento de aban-dono». El supuesto, aquí, es que las tierras comunales cayeron en abandono y, por eso, fueron recuperadas por el Estado, quien, conforme al mandato de la Constitución,


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debe venderlas. En primer lugar, en el caso del abandono, se trata de tierras no explotadas por su dueño, y punto; por el contrario, en la prescripción adquisitiva, además de que el propietario no usa las tierras, otra persona sí las aprovecha económicamente. En ese sentido, la ley se equivoca al darle la iniciativa al poseedor —precario—, cuando se debe tratar de una acción del Estado. Pero lo segundo es aún más serio, pues se está pasando por encima de una norma constitucional: «Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta» (artículo 88 de la Constitución); el artículo 15 de la Ley 26845, citado más arriba, en cambio, habla de una venta directa por el Estado.

La sola lectura de estos artículos permite afirmar, en forma rotunda, que cuando se aprobó esta ley —y esos artículos en particular—, los legisladores solo tenían como objetivo brindar el máximo de facilidades a las comunidades para deshacerse de sus tierras, entregándolas a los comuneros para, usando esta forma de «abandono», restablecer el mecanismo de la prescripción adquisitiva de dominio sobre tierras comunales, beneficiando a particulares e incluso a precarios, es decir, personas que estuvieran ocupando tierras comunales sin ningún contrato ni título. El fin último es claro: facilitar la disposición de tierras comunales y, por esa vía, facilitar el acceso, a particulares e inversionistas, a tierras de las comunidades campesinas ubicadas en la costa.

4.5 Ocupación de tierras comunales por asentamientos humanos

Al mismo tiempo que una comisión creada por el Congreso trabajaba en la revisión de la legislación de comunidades campesinas y nativas para proponer un proyecto de ley, en ese mismo Poder del Estado se discutían y aprobaban leyes que no tomaban en cuenta esos esfuerzos. En efecto, la Ley 28150, publicada en enero de 2004, creó la Comisión Revisora de la Legislación de Comunidades Campesinas, la que luego de más de un año de trabajo bajo la presidencia de la congresista puneña Paulina Arpasi, aprobó un ante-proyecto de ley de comunidades campesinas y nativas que, discutido primero por la Comisión Agraria y pasado luego al pleno, fue rechazado en dos oportunidades.40

Las leyes que sí merecieron la aprobación del pleno del Con-greso parecían enfocarse en la atención de las demandas de los pobladores asentados en predios rurales. sin mayor

40. Para ver un apretado recuento del proceso y las tensiones que se dieron en torno a esa Comisión, puede verse el texto de Zulema burneo: «Propiedad y tenencia de la tierra en comunidades campesinas. Revisión de la literatura reciente en el Perú», en ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?, Lima, CEPEs y grupo ALLPA, 2008, pp. 225-231.

debate, privilegiando la atención de estos pobladores, se aprobaron normas que poco tenían que ver con el diseño contenido en la Ley de tierras, y menos aún con la Constitu-ción de 1993. Pero lo más preocupante fue que esas leyes y sus reglamentos prestaron poca atención al respeto del derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas, privilegiando la atención del derecho a la vivienda.

Empecemos recordando que la Ley general de comunidades campesinas define a los anexos de las comunidades como «asentamientos humanos permanentes ubicados en territorio comunal y reconocidos por la asamblea general de la comu-nidad», y, al definirlas así, cerró las posibilidades de que ellas fueran la base para reconocer nuevas comunidades. No obs-tante ello, en los años anteriores, el ministerio de Agricultura ha seguido reconociendo nuevas comunidades campesinas a partir de la independización de sus anexos, para lo cual utiliza una norma del derogado Estatuto especial de comunidades campesinas (decreto supremo 17-70-A). En años recientes, los centros poblados formados sobre tierras comunales y originalmente integrados por los comuneros y sus familias han empezado a tramitar, ya no solo su reconocimiento como centro poblado, sino también la titulación de los predios. En esto han recibido el apoyo de Cofopri, incluso antes de que esta entidad absorbiera al PETT.

La presión de los pobladores por obtener títulos de pro-piedad en un contexto en el que se enfatiza la importancia de estos para darles mayor seguridad a sus titulares es entendible; sin embargo, ello no puede pasar por encima del derecho de los propietarios, y menos aún si se trata de tie-rras comunales. No obstante, en junio de 2004, el Congreso aprobó la Ley 28259, Ley de reversión a favor del Estado de los predios rústicos adquiridos a título gratuito. De acuerdo con esta ley, revierten al Estado los predios abandonados o que no cumplen con el fin para el que fueron adjudicados. El objetivo de esta norma, conforme a los congresistas que la impulsaron, era permitir que tierras adjudicadas por la reforma agraria y que no eran utilizadas fueran entregadas en propiedad a pobladores. En forma ambigua, la Ley 28259 estableció que las comunidades campesinas y nativas se rigen por sus normas. su reglamento, de setiembre de 2004, definió el abandono como el hecho de mantener la tierra sin trabajarla por tres años, pero no definió un tema central para la aplicación de la ley: cuál es el uso de la tierra para fines distintos de aquellos para los que fue adjudicada. Reflejando el poco conocimiento de los legisladores sobre la realidad agraria del país, no se considera que el descanso de la tierra como estrategia productiva, para recuperar su capacidad de producción, pueda tener una duración de más de tres años. Asimismo, otro tema que debía ser objeto del


reglamento se omite, cuando no se precisa cómo se prueban la posesión y la explotación de la tierra.

Dos años y medio después, la Ley 28667, publicada el 12 de enero de 2006, volvió a ocuparse del tema, aunque ahora explicitando mejor su objeto: declara la reversión de predios rústicos al dominio del Estado, adjudicados a título oneroso, con fines agrarios, ocupados por asentamientos humanos. Pero, expresión una vez más del apresuramiento, no define en qué consiste la reversión, la que opera en pre-dios adjudicados a título oneroso, incluyendo los que fueron adjudicados por el decreto legislativo 838 (que contempló en forma excepcional la adjudicación gratuita de tierras a favor de comunidades y de particulares, por razones de violencia y en zonas de economía deprimida). Lo que sí definió con claridad es que se trata de predios ocupados con fines de vivienda, por lo que en estos casos se requiere la intervención del ministerio de Agricultura, la Cofopri y el PETT. La Ley 28667 fue reglamentada en abril de 2006.

La labor legislativa en torno a este tema no concluyó allí, pues dos leyes más fueron aprobadas en ese mismo verano. Así, el 14 de marzo de 2006 se publicó la Ley 28685, Ley que regula la declaración de abandono legal de las tierras de las comunidades campesinas de la costa ocupadas por asentamientos humanos y otras formas informales de po-sesión. Como se puede derivar de su denominación, ya no se trata solamente del abandono o la reversión de predios rurales en general, sino que la ley tiene puesta su atención en las tierras de las comunidades campesinas de la costa. Esta norma amplía el plazo para legalizar la ocupación de las tierras comunales en las que se hubieran ubicado asentamientos humanos (hasta el 31 de diciembre de 2003, cuando la Ley de deslinde y titulación del territorio comunal fijaba ese plazo en marzo de 1987). Asimismo, incorporó el artículo 10-A a la Ley de titulación de comunidades cam-pesinas de la costa (Ley 26845) y modificó los artículos 11 y 13 de la misma.

El reglamento de la Ley 28685 se aprobó pocas semanas después, en abril de 2006. Allí se desarrolla el procedimiento para la declaración de abandono legal de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, el que considera la intervención de las oficinas de Operación Regional (OPER) del PETT y define como segunda instancia administrativa a la Dirección Ejecutiva de este último.

Finalmente, el 17 de marzo de 2006 se publicó la Ley 28687, Ley de desarrollo y complementaria de la formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos, que declara de interés nacional la formalización de la propiedad informal respecto de terrenos ocupados por posesionarios informales, centros urbanos informales,

urbanizaciones populares y toda otra forma de posesión. Esta norma establece los mecanismos para facilitar el acceso al suelo de los predios mediante el saneamiento físico-legal y la ejecución de proyectos sobre terrenos de comunidades campesinas de la costa, entre otros. Asimismo, declara la creación de un banco de tierras formado por terrenos eriazos del Estado, privados o de comunidades campesinas de la costa, el cual no ha sido desarrollado hasta la fecha.

Como se puede apreciar de la acción legislativa y del Poder Ejecutivo con respecto a las tierras de las comunidades campesinas, en particular, de las asentadas en la costa, el interés del Estado es muy nítido. Aprovechando, en gran me-dida, que en dichas comunidades el nivel de organización es menor que en las de la sierra y de la selva, se ha promovido una forma de enajenación familiar de sus tierras que, lejos de fortalecerlas, debilita aún más sus lazos comunitarios y facilita esa enajenación a favor de particulares.


25

Titulación de tierras

de derechos y obligaciones que varía con el tiempo, que adquiere diferentes significaciones concretas», y añade:

En esta forma, la propiedad resulta una noción que re-cubre realidades muy diferentes: es una etiqueta común que se aplica sobre tipos muy dispares de organización de las conductas humanas en torno a ciertos objetos. Lo interesante, lo útil, es descubrir las características específicas de cada tejido de derechos y deberes al que se le da el nombre de propiedad42.

En esa misma línea, Klaus Deininger —un especialista del banco mundial— considera que los derechos de propiedad son convenciones sociales: la propiedad no remite solo a los bienes o activos, sino al consenso entre las personas acerca de cómo deben tenerse, usarse e intercambiarse dichos activos43. un documento de la FAO, preparado para la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural, realizada en Porto Alegre en 2006, comienza, igualmente, señalando la relatividad de la noción de propiedad: «Propiedad es una relación social. se trata de derechos y obligaciones. Ella define lo que un individuo, una comunidad, o el Estado puede y no puede hacer con ciertos bienes, y lo que necesita para ser respetado por otros»44.

En ese mismo estudio de la FAO se puede leer que, conforme a la experiencia internacional, el otorgamiento de títulos de propiedad a campesinos y comunidades indígenas no tiene el mismo significado que para los agentes económicos ple-namente inmersos en relaciones comerciales y de mercado. Por el contrario, en ese estudio se encontró que el derecho de propiedad de esos pobladores estaba mejor garantizado por las reglas de lo que se llama el derecho consuetudinario; esto es, una serie de normas generalizadas en esas comu-nidades, que, se entiende, son de cumplimiento obligatorio.

42. Trazegnies, Fernando de. «La transformación del derecho de propiedad», en Derecho 33, Lima, Facultad de Derecho de la Pontificia universidad Católica del Perú, 1978, p. 77.

43. Deininger, Klaus, Políticas de tierras para el crecimiento y la reducción de la pobreza, bogotá, bm-Alfaomega, 2003.

44. «Property is a social relation. It is about rights and duties. It defines what an individual, a community, or the state can and cannot do with a certain commodity, and what needs to be respected by others-think of property as a “bundle” of “my” rights and “your” obligations». (Van den brink, Thomas et al, Consensus, confusion, and controversy. select Land Reform Issues in sub-saharian Africa. Technical Document. International Conference on Agrarian Reform and Rural Development, Roma, FAO, 2006, p. 3.)

5uno de los problemas más serios en el campo peruano, que afecta tanto a agricultores como a comunidades campesinas y nativas, es el de la falta de formalización de la propiedad. Para enfrentarlo, al igual que en otros países, se han llevado adelante programas de formalización y saneamiento de la propiedad rural, que en nuestro caso impulsó el Programa Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT).

5.1 La seguridad de la tenenciaLos estudios sobre la tenencia de la tierra en América Latina, en las décadas pasadas, han tomado en cuenta más la pers-pectiva sociológica que la jurídica e, incluso, que la perspectiva antropológica. más aún, el término mismo de tenencia no responde a una categoría jurídica precisa. El desaparecido jurista guillermo Figallo afirmaba que dicho término había sido desterrado del léxico del Código Civil peruano, y agregaba:

su empleo puede atribuirse a la influencia de la tradición jurídica francesa o de los estudios sociológicos que dan el sentido de la palabra inglesa «tenure». En cualquier caso, la palabra «tenencia» no ha sido utilizada por el legislador en el significado jurídico usual, sino como expresión de cualquier modalidad de utilización económica de la tierra en el sentido más amplio.

Desde el punto de vista económico-social, el término «tenencia de la tierra expresa las relaciones legales y tradicionales entre personas, grupos e instituciones que regulan los derechos al uso de la tierra, traspaso de la misma y goce de sus productos, y de las obligaciones que acompañan a dichos derechos»...41.

En ese contexto, la seguridad de la tenencia se entiende como los distintos medios para brindar seguridad a los pro-pietarios y poseedores de predios agrícolas en el desarrollo de sus actividades. Por distintas razones, ese enfoque más amplio ha ido cediendo espacio, para concentrarse en la seguridad de la tenencia entendida como la formalización del derecho de propiedad, teniendo al título de propiedad como el elemento más pleno o más valioso de la propiedad.

Fernando de Trazegnies subraya el carácter histórico del derecho de propiedad, afirmando que esta es una de «las tantas formas históricas de regulación social [...] un sistema

41. Figallo Adrianzén, guillermo, «La posesión de la tierra en el Perú», en Cuadernos Agrarios 3, Lima, Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 84.

5/ T ITuLAC IóN DE T IERRAs 41

Durante la aplicación de la reforma agraria en el Perú, no solo las normas legales, sino la jurisprudencia del Tribunal Agrario, establecieron que la posesión de la tierra era la mejor forma de garantizar la propiedad. Ello puede explicar, en parte, por qué no se avanzó en el proceso de formalizar las propiedades adjudicadas por la reforma agraria. solo a partir del gobierno del general morales bermúdez se dispuso el funcionamiento de un programa de formalización, el cual no tuvo mayores avances.

Recién en 1991, el Estado abordó el tema de la formali-zación de la propiedad rural con el decreto legislativo 667 o Ley del registro de predios rurales, que estableció un procedimiento simplificado para el reconocimiento e inscrip-ción de la propiedad de los predios de particulares y del Estado. La norma simplificó el reconocimiento del derecho de posesión de los predios poseídos durante cinco años de manera continua, pacífica, pública y como propietario, exigiéndoles a los solicitantes probar la posesión y la explo-tación económica del predio para inscribir su posesión en los registros públicos, dejando de lado el anterior trámite de prescripción adquisitiva de dominio, de naturaleza judi-cial. si no se presentan observaciones, la inscripción de la posesión se convierte automáticamente en inscripción de propiedad. Cabe señalar que tal procedimiento simplificado, que prescinde de escrituras públicas y otras formalidades, sólo era aplicable a los predios de particulares y no a las tierras de comunidades campesinas y nativas, sobre las que se aplican otras normas.

En diciembre de 1992, el gobierno de Fujimori creó el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) y lo convirtió en la entidad especializada en el saneamiento de la propiedad rural, aunque luego le agregó más funciones. Para dar un mayor impulso al proceso de saneamiento de la propiedad, el gobierno ejecutó entre 1996 y 2000 un pro-yecto con fondos del bID, cuya meta fue entregar un millón de títulos de propiedad individual, inscritos en los registros de propiedad inmobiliaria, al que denominó PTRT (Proyecto de Titulación y Registro de Tierras).

Casi simultáneamente al inicio del PTRT, en su primera fase, el decreto legislativo 838 —de agosto de 1996— facultó en forma extraordinaria, al ministerio de Agricultura, para que adjudique, en forma gratuita, a comunidades campe-sinas y nativas y a particulares, tierras en zonas afectadas por la violencia política, ubicadas en zonas de economía deprimida, para lo cual todo el país se consideró virtual-mente como zona de economía deprimida. Decimos que el decreto legislativo 838 permitía de manera extraordinaria la adjudicación gratuita de predios del Estado, pues desde 1991, con la aprobación del decreto legislativo 653, se estableció que toda adjudicación de tierras agrícolas de

propiedad del Estado se haría a título oneroso, esto es, a través de un pago en dinero por la tierra.

sin embargo, la propaganda oficial, a lo largo de estos años, ha incidido fundamentalmente en señalar que el título puede permitir a sus propietarios obtener créditos, lo cual no es una consecuencia necesaria. Esa insistente campaña ha determinado, en parte, que un número significativo de comunidades haya tramitado ante este organismo títulos de propiedad individual para los comuneros, habiéndose apli-cado, como ya dijimos, irregularmente el decreto legislativo 667, cuando resultaba inaplicable a esos casos.

No obstante, los resultados del proceso de formalización de la propiedad no parecen ser los esperados. Así, una evaluación realizada por Ricardo Fort —investigador de gRADE— entre los años 2004 y 2006, muestra algunas evidencias que no se corresponden necesariamente con las supuestas ventajas de la formalización de la propiedad:

A pesar de la importancia atribuida a este tipo de programas tanto en el Perú como en muchos otros países en vías de de-sarrollo, la evidencia empírica sobre sus resultados económicos no ha sido muy alentadora. La presencia de múltiples fallas de mercado en economías rurales recientemente liberalizadas, así como la subsistencia de derechos de propiedad informales o consuetudinarios, parecen determinar en la práctica la aparición de estos efectos, su importancia relativa e incluso sus conse-cuencias en términos de eficiencia y equidad45.

El mismo autor, constatando que la mayor par te de los agricultores cuenta con documentos informales que acreditan su propiedad, se pregunta: «si estos documentos son suficientes para darle al productor la seguridad necesaria para inver tir, ¿por qué no promoverlos en vez de desplegar una política probablemente más costosa de titulación formal y registro para todos?». Luego de reconocer lo valioso de la experiencia de descentralización en la ejecución del proceso de titulación de tierras por el PETT, se plantea una conclusión bastante cuestionadora46:

sin embargo, la existencia de otras limitaciones que restringen la participación de los pequeños productores en los mercados crediticios formales y la imposibilidad de que la política de titulación las resuelva por sí sola, dejan en claro la insuficiencia de esta intervención para mejorar los niveles de vida de los productores más pobres. más aún, la ausencia de créditos de largo plazo para este sector, a pesar de la titulación, puede afectar su competitividad en los mercados de tierras, reducir las

45. Fort, Ricardo, «¿Tiene algún efecto la titulación de tierras en la inversión agrícola?», en Análisis & Propuestas. Contribuciones al debate sobre políticas públicas 14, Lima, grupo de Análisis para el Desarrollo (gRADE), junio 2008, p. 6.

46. Fort, Ricardo, op. cit., p. 8.


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posibilidades de incrementar su escala de operaciones e incluso forzarlos a retirarse del sector agrícola. En conse-cuencia, resulta fundamental poner en práctica una serie de políticas complementarias a la titulación que permitan a los pequeños agricultores incrementar el tamaño de sus operaciones [...].

5.2 Los órganos encargados de la titulación de tierras

En los últimos años se han producido una serie de cambios en la institucionalidad pública vinculada a la formalización de los predios rurales. Empecemos señalando que estas tareas estu-vieron tradicionalmente vinculadas al ministerio de Agricultura.

Como mencionamos en el parágrafo anterior, el PETT fue creado a fines de 1992, con la función original de formalizar a favor del Estado la propiedad de los predios expropiados y adjudicados durante el proceso de reforma agraria («realizar las acciones necesarias para perfeccionar la titulación para el registro de los predios rurales expropiados durante la vigencia de las normas contenidas en el derogado Texto único Concordado del decreto ley 17716», rezaba su primer reglamento de organización y funciones). Pronto se le su-maron otras funciones, con lo que se convirtió en el órgano estatal a cargo de la formalización de la propiedad rural.

Pero en los primeros cuatro años de funcionamiento del PETT, el avance del proceso de titulación fue muy lento. Las cifras del propio organismo dan cuenta de ello:

Títulos entregados por el PETT entre 1992 y 1995

Año Títulos entregados1992 6 105

1993 13 309

1994 74 055

1995 65 179

Total 158 648Fuente: Proyecto Especial de Titulación de Tierras.

Influido por las tendencias internacionales entonces vigen-tes, el gobierno de Fujimori, con el apoyo financiero del bID, puso en práctica, desde 1996, un Programa de Titulación y Registro de Tierras (PTRT), que contemplaba la ambiciosa meta de entregar, en cuatro años, un millón de títulos de propiedad; a diferencia de experiencias anteriores, se trataba de títulos inscritos en registros públicos. Para ello, trabajaron en este programa, coordinadamente, el PETT,

la superintendencia de Registros Públicos (sunarp) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales.

El PTRT 1, ejecutado entre 1996 y setiembre de 2000, se orien-tó al saneamiento y registro de la propiedad predial rural, sobre todo, en la costa y en la sierra. se decidió, en forma expresa, que esta primera fase del PTRT no asumiera el saneamiento de la titulación comunal. A su finalización, en el año 2000, el ministerio de Agricultura dio cuenta de haber sobrepasado las metas proyectadas, como se puede ver aún en su página web:

Resultados del PTRT1 - Predios catastrados y saneados

Concepto Meta del proyecto Ejecutado a setiembre % avancePredios catastrados y saneados

*Nuevas inscripciones 880 000 1 030 031 117%

* P r e d i o s i n s c r i t o s (actualizados)

220 000 159 248 72%

Total 1 100 000 1 189 279 108%Fuente: portal web del ministerio de Agricultura47.

5/ T ITuLAC IóN DE T IERRAs 43

Desde octubre de 2001, tras alguna demora (debida, entre otras cosas, al cambio de gobierno luego de la renuncia de Alberto Fujimori), se ejecutó el PTRT segunda fase (también conocido como PTRT2), el cual debía concluir en 2005, igualmente financiado por el bID. A diferencia de lo acordado en la primera fase, las metas del PTRT2 contemplaban la titulación de 541 comunidades campesinas en el ámbito nacional, mientras que se esperaba linderar y titular 9 comunidades nativas. El motivo de que esta última cifra fuera bastante modesta era que —según sostenían los funcionarios a cargo del proyecto— casi todas las comunidades nativas estaban ya tituladas (lo cual, como hemos visto, no era tan cierto).47

En la práctica, el PTRT2 siguió privilegiando la titulación individual, campo en el cual se habría completado la gran cantidad de expedientes que quedaron pendientes en el PTRT1. Lamentablemente, no se ha publicado ninguna cifra de lo logrado por el PTRT2, aunque, como se ha mencionado en las páginas anteriores, sí se hizo una evaluación externa de su impacto.

En la actualidad, el gobierno peruano se encuentra ejecutan-do el PTRT3, siempre con el apoyo financiero del bID. No se conoce nada de las metas contempladas en esta nueva fase, pero es de suponer que se mantiene la atención puesta en la formalización de la propiedad de predios de particulares.

Otro aspecto de la institucionalidad pública vinculada a la formalización de la propiedad, tiene relación con otro tipo de modificaciones en la organización estatal. Como parte del pro-ceso de descentralización que atraviesa el país, en enero de 2003 se instalaron los primeros gobiernos regionales, sobre el ámbito transitorio de los actuales departamentos. Es impor-tante destacar que una de las principales normas que regulan dicho proceso es la Ley orgánica de gobiernos regionales, Ley 27867, que señala la existencia de funciones exclusivas, compartidas y delegadas de estos gobiernos. Refiriéndose a las funciones exclusivas de los gobiernos regionales, en materia agraria se encuentra la consignada en el inciso n) del artículo 51 de dicha ley: «Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de actores involucrados...»48.

No obstante la claridad de la norma citada, debido a diferentes razones —entre ellas la demora del gobierno nacional en

47. <http://www.minag.gob.pe/titulación-y-creditos/información-estadística.html>. Tomado el 12.8.2010.

48. El inciso que citamos continúa con la siguiente redacción: «... cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas». sin embargo, se ha incurrido aquí en un grueso error de los legisladores, pues en virtud del artículo 89 de la Constitución de 1993, las tierras comunales solo son imprescriptibles, salvo en el caso del abandono.

efectivizar la transferencia de esas funciones—, en la práctica el ministerio de Agricultura siguió a cargo de la función relacionada con el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria; el mantenimiento del PETT dentro de ese ministerio es expresión de esa tendencia. Las críticas por la inoperancia y signos de corrupción, empero, llevaron a que, a inicios de 2007, el actual gobierno decidiera la absorción del PETT por Cofopri (el decreto supremo respectivo la calificó como una «fusión por absorción»). Aunque en sus primeros años Cofopri dependía del ministerio de Justicia, fue ubicado finalmente como dependencia del ministerio de Vivienda, Construcción y saneamiento.

mientras la nueva dependencia a cargo de la formalización de la propiedad en el mundo rural ajustaba sus procedimien-tos, formando una sección llamada Cofopri-Rural, uno de los decretos legislativos de 2008 volvió a cambiar las reglas de juego. En efecto, el decreto legislativo 1089 estableció un «Régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales», que por el plazo de cuatro años otorgó a Cofopri las competencias para la formalización y titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas (artículo 3). Adicionalmente, en su quinta disposición com-plementaria final se dispuso que desde la vigencia de ese decreto legislativo, Cofopri «o la entidad encargada de la formalización de la propiedad informal» asumirá los proce-dimientos de reversión de predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado que se encontraran ocupados por asentamientos humanos, a los que se refiere la Ley 28667 (de la que tratamos en el numeral 4.5 del capítulo 4 de este Informativo Legal Agrario).

Complementando esa asignación de funciones a Cofopri, la cuarta disposición complementaria transitoria estableció que los procedimientos de prescripción adquisitiva administra-tiva de dominio, expedición y aprobación de planos para la inscripción, y de determinación, conversión y rectificación de áreas, establecidos por el decreto legislativo 667, a cargo de Cofopri, continuarían vigentes hasta la aprobación del reglamento del decreto legislativo 1089, el cual se publicó el 14 de diciembre de 2008 mediante decreto supremo 032-2008-VIVIENDA.

Nuevos actos de corrupción —esta vez, dentro de Cofo-pri— llevaron a que, en mayo de 2010, mediante decreto supremo 056-2010-PCm se decidiera devolver las funciones a los gobiernos regionales.

Pero ¿cuál es la entidad pública encargada en la actualidad de la formalización de los predios rurales? si atendemos a la parte considerativa del decreto supremo 056-2010-PCm, en aplicación del inciso n) del artículo 51 de la Ley orgánica de gobiernos regionales, el gobierno nacional transfirió en los últimos años, a favor de los gobiernos regionales de Ayacu-


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cho, Huancavelica, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima, Pasco, Puno, san martín, Tumbes y ucayali, la función referida al saneamiento físico legal de la propiedad agraria. Dicha transferencia excluyó a los procedimientos de formalización y titulación de predios rústicos y de tierras eriazas habilitadas al 31 de diciembre del 2004, así como a los de reversión de predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado, ocupados por asentamientos humanos, procedimientos que retuvo el gobierno nacional para Cofopri.

En atención a lo anterior, el gobierno deberá restituir, en el plazo de 90 días desde la vigencia del decreto supremo 056-2010-PCm, a los gobiernos regionales mencionados las funciones aludidas. Asimismo, tratándose de gobiernos regionales a los que aún no se hubiera hecho la trans-ferencia de las funciones contenidas en el inciso n) del artículo 51 de la Ley orgánica de gobiernos regionales, en el correspondiente proceso se incluirán las funciones que señala el aludido decreto supremo.

Queda, sin embargo, una última pregunta respecto del proceso de formalización de la propiedad rural, referida a la situación de las comunidades campesinas y nativas. En las páginas anteriores hemos dado cuenta del lento avance en la formalización de la propiedad de estas entidades. El PETT argumentó, siempre, que esta labor, conforme reza la Ley de deslinde y titulación del territorio comunal, correspondió a las direcciones regionales del ministerio de Agricultura, y que él solo pudo asumirla en los casos en que hubiera suscrito convenios con la respectiva dirección regional, lo cual no alcanza a ser una razón convincente. Pero la casi inamovilidad de las cifras de titulación comunal en los últimos años, solo se explicaría, según Cofopri, porque en el proceso de absorción del PETT esta entidad no recibió el encargo de formalizar la propiedad comunal.

5.3 Realidad de la titulación de tierrasEn el panorama descrito sería deseable contar con cifras actualizadas y confiables para analizar el estado de la titu-lación de predios rurales en el Perú. Ello, sin embargo, no es así, y debemos conformarnos con las cifras del censo de 1994 y algunas cifras parciales y poco articuladas.

En efecto, de acuerdo con el III Cenagro, había en el Perú, en 1994, un total de 1 742 000 unidades agropecuarias, las cuales estaban divididas en 5 718 000 parcelas. según la fuente de estas cifras (el INEI), «de las 2 millones 350 mil parcelas tituladas, 971 mil tienen título registrado (41,3%) y 1 millón 379 mil están por registrar (58,7%)». un trabajo más cuidadoso de las cifras oficiales mostraba que el pro-blema de falta de titulación era mayor:

La información del INEI señala que sólo 971 000 parcelas contaban con sus títulos inscritos en las oficinas registra-les respectivas, lo que equivaldría al 17%. Por lo tanto, el 83% de los propietarios de parcelas agrícolas las poseen sin tener sus títulos inscritos en los registros, lo que en términos absolutos significaría 4 747 084 parcelas fuera de los registros de la propiedad49.

Poco tiempo después, un asesor de la superintendencia Nacional de Registros Públicos señalaba, de manera extra-oficial, que el total de predios inscritos en registros públicos era bastante menor, estimándolo en 300 mil. Es de esperar que con el PTRT1 y el PTRT2 esa cifra se haya incrementado en forma significativa.

Pero los parciales y a veces confusos datos que proporcio-naba el PETT, y ahora Cofopri, no ayudan a generar conven- cimiento. Así, con base en datos actualizados a junio de 2007, Cofopri daba cuenta de la existencia de un total estimado de 3 671 720 predios rurales (cifra bastante menor que las 5 718 000 parcelas de las que informaba el INEI luego del censo de 1994). Cofopri agregaba que, a esa misma fecha, ju-nio de 2007, se habían titulado un total de 2 005 886 predios rurales, quedando pendientes de titular 1 665 834 predios.

si solo con el PTRT1 se habían entregado 1 189 279 títulos debidamente inscritos, considerando los logros del PTRT2 —a lo que habría que sumar lo supuestamente ya inscrito en registros públicos al momento del Censo Nacional Agro-pecuario de 1994—, evidentemente, las cifras no cuadran.

Pero en otra exposición de funcionarios de Cofopri —esta vez, de setiembre de 2009— se reportaba un total de 3 750 000 predios (cifra ligeramente mayor que la de los datos a junio de 2007), del cual el 56,5% estaría formali-zado, es decir, 2 119 520 predios rurales.

De la misma manera, respecto de la realidad de la formalización de la propiedad comunal, la situación deja mucho que desear. La última información de Cofopri da cuenta de la existencia de 6 067 comunidades campesinas reconocidas, de las cuales 5 095 estarían tituladas (es decir, 972 comunidades no lo están), con una extensión total de 23 153 744 ha. Asimismo, Cofopri da cuenta de un universo de 1 461 comunidades nativas, de las que estarían tituladas 1 267 y no lo están 194; el área total titulada de las comunidades nativas ascendería a 10 876 281 ha, de las que el 59,1% son tierras con aptitud agrícola.

Así las cosas, es evidente que se requiere un sinceramiento de las cifras que manejan Cofopri y las direcciones regionales agrarias, así como un nuevo Censo Nacional Agropecuario.

49. Del Castillo, Laureano, «Propiedad rural, titulación de tierras y propiedad comunal», en Debate Agrario 26, Lima, CEPEs, 1997, p. 64.

6/ PREs IONEs sObRE LAs T IERRAs AgR íCOLAs 45

Presiones sobre las tierras agrícolas

Hoy, las corporaciones públicas y privadas, bancos de inversión y fondos de riesgo, están comprando millones de hectáreas de tierra en África, Asia y América Latina, para producir alimentos o biocombustibles. Incluso, el valor de tierras poco fértiles —no aptas para cultivo de alimentos— está aumentando, en la medida en que los países y los negocios reconocen el potencial para desa-rrollar cultivos de biocombustibles en tierras marginales.

Frente a ello, la ILC busca incrementar la advertencia entre la comunidad internacional, profundizando el entendimiento mediante investigaciones y actividades como incidencia política, a fin de que se adopten medidas efectivas a través del constante compromiso en foros internacionales, para lo cual está liderando la iniciativa Presiones Comerciales sobre la Tierra (CPL, por sus siglas en inglés).

6.1 La nueva concentración de la tierra

No solo en el plano de la formalización de la propiedad rural, las cifras oficiales son escasas o poco confiables. Como resul-tado de las políticas agrarias aplicadas en los últimos años, expresadas en las normas legales que se han podido revisar en los capítulos anteriores, se ha producido en el país un lento proceso de reconcentración de la propiedad agraria, que solo ha empezado a conocerse y discutirse recientemente, en buena parte por el número dedicado al tema en La Revista Agraria de mayo de 2009, pero también por unos proyectos de ley de los que damos cuenta en el apartado 6.2.

El último Censo Nacional Agropecuario, realizado en 1994 —el único referente agregado con que contamos—, daba cuenta de una agricultura marcada fuertemente por la presencia de la pequeña propiedad y el minifundio. según el III Censo Nacional Agropecuario, el 93% de las unidades agropecuarias tenía menos de 20 ha de tierra. Complemen-tando el cuadro presentado en la página 12 (ver punto 2.1), ese 93% responde al siguiente detalle:

6un fenómeno nuevo ha venido a complicar los temas rela-cionados con la propiedad de la tierra agrícola, así como el acceso de los campesinos y pequeños productores a dicho recurso y la seguridad de sus derechos. El fenómeno hace parte también del proceso de globalización, que nos muestra así que no es solo un tema de comunicaciones y de mayor relación entre culturas, sino que puede tener —y de hecho tiene en este caso— impacto sobre amplios sectores de la población.

Entidades y espacios internacionales, como la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC, por las siglas en inglés de International Land Coalition), siguen con pre-ocupación este tema, e incluso han dedicado una página web en su portal50, en donde se puede leer lo siguiente:

El interés creciente en adquirir o arrendar grandes ex-tensiones de tierras por parte de inversionistas del Norte y países importadores de alimentos, para la producción comercial o con el objetivo de asegurar su seguridad alimentaria, en el contexto de la liberalización de leyes de comercio y propiedad en muchos países del mundo, está creando presiones sin precedentes sobre el recurso tierra, poniendo nuevas tensiones en los sistemas de tenencia e incrementando la inequidad en los poderes económicos y políticos entre los competidores. Los más vulnerables para perder acceso a la tierra son los pequeños productores (mil quinientos millones viviendo en menos de 2 ha) que no tienen tenencia formal sobre la tierra que usan, así como mujeres, pueblos indígenas, pastores y pescadores. muchos de ellos están entre los mil o dos mil millones de personas que son, de acuerdo con las leyes de tierras, simples tenedores del Estado, porque ellos viven en, y usan, recursos comunes tales como bosques, pastos y pantanos.

En la reciente Conferencia Anual del banco mundial, dedicada a la política de tierras y su administración, realizada en abril de 2010 en Washington51, el presidente de FIDA, Kanayo F. Nwanze, al dirigir unas palabras iniciales señaló:

50. <http://www.landcoalition.org/?page_id=1376>. (La traducción es nuestra.)

51. Pueden verse las presentaciones y resúmenes de esa conferencia en el sitio web siguiente: <http://web.worldbank.org/WbsITE/EXTERNAL/TOPICs/EXTARD/0,,contentmDK:22537817~pagePK:148956~piPK:216618~thesitePK:336682,00.html#Theme1>.


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Unidades agropecuarias según tamaño

Tamaño de la U.A. Porcentaje de U.A.menos de 3 ha 56%

De 3 a menos de 5 ha 15%



más de 50 ha 2%

Total 100%Fuente: INEI, III Cenagro.

Pero, como dijimos, esa situación se ha visto fuertemente alterada. Varios habrían sido los medios para que este proceso se produzca, conforme reseña el número 107 de La Revista Agraria: la ampliación de la frontera agrí-cola en la costa, la concentración de la propiedad vía el mercado de tierras, la conversión de las cooperativas agrarias azucareras en empresas privadas, la producción de biocombustibles, y los denuncios y concesiones a las industrias extractivas.

uno de los mencionados mecanismos para que se produzca la concentración de tierras es la ampliación de la frontera agrícola en la costa, la que se habría dado, en lo fundamental, en tierras irrigadas con fondos públicos, luego de ejecutarse complejas y costosas obras de ingeniería. En el caso de Chavimochic —uno de los más importantes de dichos pro-yectos—, según información proporcionada por la gerencia de Promoción de la Inversión Privada (gEPIP) del Proyecto Especial Chavimochic, se tenía el siguiente resultado:

Ampliación frontera agrícola Proyecto Chavimochic (1994-2006)

Empresa Área bruta (ha) PorcentajeCamposol s.A. 9 179,52 20,9

Compañía minera san simón s.A. 6 185,02 14,1

El Rocío s.A. 4 901,17 11,2

Empresa Agroindustrial Laredo 3 789,69 8,6

Rego Corporation 3 778,36 8,6

green Peru s.A. 1 659,61 3,8

Danper Trujillo s.A. 1 640,04 3,7

morava s.A. 1 622,07 3,7

sociedad Agrícola Virú s.A. 1 502,89 3,4

ugás de la Torre ugarte manuel 1 347,38 3,1

Cefer Agrícola Chavimochic 1 304,23 3,0

subtotal 36 909,98 84,1

Total área del proyecto 43 870,28 100,0Fuente: Proyecto Especial Chavimochic. gerencia de Promoción de la Inversión Privada (gEPIP). Tomado de La Revista Agraria 107, mayo de 2009.


Como puede verse en el cuadro anterior, más del 84% de las tierras ganadas con aguas del río santa por el Proyecto Chavimochic (diseñado para ampliar las áreas agrícolas de los valles de Chao, Virú, moche y Chicama) fueron adquiridas por solo once inversionistas.

una segunda forma por la que se produjo el incremento del tamaño de las propiedades agrícolas son las adquisiciones a través del mercado. si bien desde la década de 1990 la legislación se orientó a facilitar la entrada de grandes inver-sionistas privados, factores como la falta de formalización de los derechos de propiedad, entre otros, impidieron una mayor dinámica. Con todo, en valles costeños como el de Ica, el proceso de compraventa de tierras agrícolas ha mostrado mayor dinamismo. Las cifras presentadas por La Revista

Agraria 107 dan cuenta de siete empresas que superan —algunas largamente— las 500 ha como resultado de un paulatino proceso de compra de tierras: Agroindustrias AIb s.A. (3 200 ha), sociedad Agrícola Agrokasa (2 906 ha), Icatom (1 000 ha), IQF del Perú s.A. (912 ha), Complejo Agrícola beta (607 ha), Agrícola Chapi s.A. (590 ha) y Agrícola Athos (500 ha).

La conversión de las cooperativas azucareras creadas durante el proceso de reforma agraria, en sociedades anóni-mas, ha dado lugar también a un proceso de concentración de propiedad de tierras agrícolas en pocas manos, en este caso, de poderosos grupos empresariales, tanto nacionales como extranjeros. Reproducimos a continuación otro cuadro publicado en el número 107 de La Revista Agraria:

Empresas azucareras agroindustriales

Empresa Ubicación y año Accionista mayoritario Área (ha)Empresa Agroindustrial Tumán Lambayeque 2007 grupo Oviedo 11 800

Empresa Agroindustrial Pomalca s.A. Lambayeque 2004 grupo Oviedo 10 000

Industrial Pucalá s.A. Lambayeque 2008 grupo Huancaruna 6 500

Complejo Agroindustrial Cartavio s.A.A La Libertad (Ascope) 2007 grupo gloria 11 000

Empresa Agroindustrial Casa grande s.A.A.

La Libertad (Ascope) 2006 grupo gloria 29 383

Empresa Agraria Chiquitoy s.A. La Libertad 2006 grupo gloria 3 200

Empresa Agrícola sintuco s.A. La Libertad 2007 grupo gloria 1 414

Empresa Agroindustrial Laredo s.A. La Libertad (Virú) 1999g r u p o m a n u e l i t a (Colombia)

9 100

Agroindustrias san Jacinto s.A. Áncash (valle del santa) 1996 grupo Picasso 16 000

Agroindustrial Paramonga s.A. Lima (barranca) 1997 grupo Wong 10 000

Industrial Andahuasi Lima (Huacho)Coop. Andahuasi / grupo Wong

7 200

Central Azucarera Chucarapi Pampa blanca s.A.

Arequipa (valle Tambo) grupo michell 1 200

Total 116 797Fuente: ministerio de Agricultura, Fernando Cillóniz, semana Económica; tomado de El Comercio, 17 de mayo 2009, p. A18. La información del grupo gloria figura en <http//www.grupogloria.com>.

según este cuadro, el grupo Oviedo sería propietario de 21 800 ha de tierras dedicadas a la producción de azúcar, mientras que el grupo Wong controlaría otras 17 200 ha. En el caso del grupo gloria, la suma de sus propiedades en cuatro empresas agroindustriales arroja un total de

44 997 ha, aunque informaciones periodísticas re-cientes dan cuenta de que ya tendría bajo su control más de 55 000 ha52.

52. Humberto Campodónico, en su columna económica del diario La República, 28 de abril de 2010.


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El interés por producir agrocombustibles, utilizando prin-cipalmente caña de azúcar como insumo, ha generado también grandes unidades agrícolas. La empresa norteame-ricana maple adquirió directamente del gobierno regional de Piura más de 10 000 ha de tierras eriazas para la siembra de caña de azúcar a fin de producir etanol; al mismo tiempo, se le adjudicó una dotación de agua del río Chira. La página web de la empresa da cuenta de que su proyecto de etanol consiste de aproximadamente 13 500 ha de tierras cerca de la costa norte del Perú.

Por su parte, el grupo Romero, además de contar con más de 3 000 ha de tierras en el valle de Chira (que proyectaría ampliar a 10 000 ha), tiene, a través de la empresa Caña brava, 8 000 ha de palmas en la frontera de Loreto con san martín, en la selva peruana, mientras que otra de sus empresas posee 12 000 ha más en Tocache (san martín).

muchos de estos proyectos —en particular, los desarrolla-dos en las tierras de la selva— están generando tensiones y, en algunos casos, conflictos con los pobladores locales, quienes se quejan, por ejemplo, de la facilidad con que estas empresas logran obtener títulos de propiedad o con-cesiones, frente a la inexplicable lentitud del PETT y Cofopri para formalizar sus derechos sobre posesiones de muchos años. En el caso de Piura, el tema del agua provoca también reclamos de los agricultores.

6.2 Los proyectos de ley que fijan límites a la propiedad de la tierra

El tema de los límites a la propiedad o, más precisamente, del establecimiento, mediante ley, de límites máximos a la propiedad de la tierra agrícola, ha retomado actualidad en los últimos meses en el Perú. A la fecha, se han presentado tres propuestas legislativas al respecto, la primera de las cuales propone como límite máximo para la propiedad rural en la costa, 40 000 ha. Creemos necesario revisar algunos antecedentes, antes de pasar a las propuestas mismas.

Hasta la Constitución de 1979, se entendió que los proble-mas de concentración de tierras en pocas manos generarían lo que conocemos como latifundio. Así, la Constitución de 1933, en su artículo 34, señalaba: «La ley fijará los límites y modalidades del derecho de propiedad». El artículo 47 explicitaba la preferencia por la pequeña y la mediana pro-piedad, en tácita proscripción de la gran propiedad, sobre todo, la gran propiedad improductiva. Este mismo artículo fue luego modificado mediante la Ley 15242, siendo aún más específico respecto a los límites a la propiedad:

El Estado favorecerá la conservación y difusión de la pequeña y mediana propiedad rural. La ley fijará la extensión máxima de tierra de que puede ser dueño una

sola persona natural o jurídica, según el tipo de explota-ción a que la tierra se dedique y tomando en cuenta las peculiaridades demográficas, sociales y geográficas de cada zona o región, así como las condiciones naturales y técnicas de producción [...].

Por su parte, la Constitución de 1979 señaló en su artículo 124: «La ley señala las formas, obligaciones, limitaciones y garantías del derecho de propiedad». Por ello, no sorprende que ella se refiriera a la reforma agraria como «el instrumen-to de transformación de la estructura rural y de promoción integral del hombre del campo», dirigido «hacia un sistema justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra, para el desarrollo económico y social de la Nación». De manera aún más precisa, se mencionaba en los dos primeros incisos del artículo 159 que el Estado:

1.- Prohíbe el latifundio y, gradualmente, elimina el minifundio mediante planes de concentración parcelaria.

2.- Difunde, consolida y protege la pequeña y mediana propiedad rural privada. La ley fija sus límites según las peculiaridades de cada zona.

A lo largo de buena parte del siglo XX, el Estado no solo estaba facultado para poner límites a la propiedad agraria, sino incluso para llevar adelante acciones, como la expro-piación, encaminadas a eliminar el latifundio, promoviendo la formación de unidades agrarias pequeñas y medianas. De hecho, durante el proceso de aplicación de la Ley de reforma agraria, en virtud del decreto ley 17716, se aplicaron límites a la propiedad agraria. Esos límites fueron fijados en 150 ha de tierras de cultivo bajo riego en la costa, siempre que estuvieran directamente conducidas. Esa extensión podía ampliarse hasta 200 ha si se cumplían algunas condiciones estipuladas en la ley. Para las regiones de sierra y ceja de selva, los límites iban de 15 a 55 ha de tierras de cultivo bajo riego, directamente conducidas, dependiendo de las provincias de que se tratara; el límite podía incrementarse hasta el doble si se cumplían las condiciones adicionales.

El primer gobierno del presidente garcía continuó el impulso a los proyectos privados de desarrollo integral (PRIDI), creados en el gobierno de belaunde, orientados a la adjudi-cación de tierras eriazas, y aumentó los límites máximos de la propiedad agraria, permitiendo la presencia de sociedades mercantiles sólo en tierras eriazas de la costa o en la selva.

sin embargo, la norma más significativa del primer periodo de garcía fue el decreto supremo 029-88-Ag, que creó el Proyecto Especial Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comu-nal —más conocido como Plan Costa—, con el objetivo de reactivar la actividad agraria mediante la promoción de la inversión privada en tierras eriazas de la costa. La norma permitía que cualquier tipo de sociedad mercantil se hiciese


de tierras eriazas en la costa, hasta un máximo de 450 hectáreas, triplicando el límite anterior (150 hectáreas), al tiempo que también triplicó las extensiones adjudicables a particulares en selva o ceja de selva (lo que implicaba hasta 3 000 ha de tierras con aptitud para el cultivo y hasta 30 000 ha de tierras con aptitud para la ganadería).

El mayor cambio en la política sobre la tierra se produjo durante el gobierno de Fujimori. El proceso se inició con el decreto supremo 011-91-Ag, que aprobó medidas para garantizar la propiedad del agro y, sobre todo, facultar la transferencia libre de la propiedad de la tierra. La inten-ción fue bastante clara: se afirmaba que eran necesarias medidas extraordinarias para que los productores agrarios superasen la difícil situación económica que atravesaban y que ocasionaba que las tierras de cultivo estuvieran «inex-ploradas o deficientemente explotadas».

Esta norma permitió que sociedades anónimas, o de cual-quier otra forma asociativa, pudieran ser propietarias de tierras; se dispuso que la propiedad agraria, cualquiera fuere su origen (comunal o pequeños propietarios), pudiese ser libremente transferida a terceros, con la posibilidad de otorgarlas en arrendamiento o hipotecarlas. Finalmente, se permitió tener hasta mil hectáreas de tierras eriazas incorporadas al cultivo mediante irrigación. Así, se dejó de lado el principio de conducción directa de la tierra (principio fundamental de la reforma agraria de 1969).

Respondiendo a las críticas, el mencionado decreto supremo fue reemplazado por el decreto legislativo 653, norma que derogó formalmente la Ley de reforma agraria de 1969 y estableció, en su reemplazo, que la propiedad agraria se regularía por el Código Civil, cuerpo legal que regula las relaciones privadas entre particulares. Ello permitió la presencia abierta de sociedades mercantiles como dueñas de tierras, levantó las trabas para el arrendamiento de estas y aumentó los límites máximos de su propiedad.

El Congreso Constituyente Democrático aprobó en 1993 la vigente Constitución, en la que el régimen agrario fue significativamente recortado y la protección de las tierras de las comunidades campesinas y nativas fue reducida a su mínima expresión:

Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desa-rrollo agrario. garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.

De esta manera, la Constitución de 1993 establece una fórmula bastante laxa, por la cual es facultad del Estado,

a través de la ley, fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Para incentivar la participación de grandes agentes econó-micos en el campo era necesario otorgarles las garantías correspondientes mediante la aprobación de normas que diesen estabilidad y seguridad jurídica a sus inversiones. Con ese fin, se promulgó la Ley 26505, más conocida como Ley de tierras. uno de los principales cambios introducidos por esta norma fue permitir que cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, sea propietaria de tierras, y eliminó todo límite a la propiedad de la tierra, tanto máximo como mínimo, al señalar en el primer párrafo del artículo 3 lo siguiente:

Las garantías previstas en los artículos 70 y 88 de la Constitución Política significa que por ningún motivo se podrá imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras, distintas a las establecidas en el texto de la presente ley.

En el brevísimo tiempo en que el Congreso Constituyente Democrático debatió esta importante ley, primaron los ar-gumentos ideológicos, orientados a liberalizar la propiedad agraria y a oponerse a los límites, precisamente porque en el proyecto de ley original (2768/95) se establecía como


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límites de extensión máxima para ejercer el derecho de propiedad de tierras, 250 ha bajo riego en la costa, 60 ha bajo riego o su equivalente en tierras de secano en la sierra; y para la selva y ceja de selva, 350 ha de tierras con aptitud para la agricultura y 1 500 ha de tierras con aptitud para la ganadería. La fundamentación sobre este punto, en el aludido proyecto, señalaba:

[...] en lo concerniente a los límites máximos de la propiedad rural, se ha armonizado la norma constitu-cional que hace referencia a su fijación potestativa, con la necesidad de constituir unidades agrarias altamente tecnificadas que desarrollen actividad agrícola a escala destinada a la exportación.

No obstante, la Ley de tierras debía enfrentar el riesgo de concentración de la tierra; en esa medida, se incluyó en el artículo 13 una norma que aludía a la creación de un impues-to para desincentivar la formación de grandes propiedades:

Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante decreto legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad de la tierra que exceda del límite de tres mil hectáreas. Quedan fuera del ámbito de dicho tributo las comunidades campesinas y nativas, así [sic] las extensiones de tierras objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de la presente ley.

Como ya se dijo, lo cierto es que el aludido impuesto nunca fue establecido, por lo que dicha norma no se aplicó. Así, los intentos por frenar la reconcentración de tierras agrícolas quedaron desvirtuados por la forma tan vaga como se re-guló. En la práctica, pues, no se establecieron limitaciones a las extensiones máximas de la propiedad rural.

En la coyuntura actual, se ha puesto otra vez sobre el tapete la discusión acerca de los límites de la tierra. El congresista oficialista Alfredo Cenzano presentó, en abril de 2009, el proyecto de ley 3194, que proponía, en dos breves artículos, fijar en 40 000 ha el límite de extensión de la propiedad agrícola, solo en la costa.

De la misma forma, el congresista Tomás Zamudio, del grupo Nacionalista, presentó en junio de 2010 la propuesta legis-lativa 4075, la que de manera casi idéntica a la de Cenzano señala que en las tierras agrícolas de la costa el límite de la propiedad agraria debe ser 25 000 ha.

Tras seguir su trámite, la Comisión Agraria, en mayo de 2010, dio luz verde al dictamen del primer proyecto (proyecto de ley 3194). El texto aprobado del artículo 1 es el siguiente:

Establézcase como límite máximo del derecho de pro-piedad agraria la extensión de cuarenta mil (40,000) hectáreas de tierra agrícola en las zonas ubicadas en la costa, cualquiera sea el área de cultivo.

El dictamen del proyecto exceptúa de tal límite a las tierras de propiedad del Estado, a las de proyectos especiales a cargo del ex INADE y a las de propiedad de las comunidades campesinas y nativas.

La lectura del dictamen nos permite hacer algunas pre-guntas. ¿Por qué el límite máximo sólo es para la región costeña? ¿Por qué 40 000 o 25 000 ha? ¿se consideran dentro de ese límite las tierras eriazas adquiridas y aún no puestas en producción, o solo las que ya están en producción? Por último, si una persona o empresa su-pera las 40 000 o 25 000 ha al momento de aprobarse cualquiera de estas propuestas, ¿qué consecuencias puede haber?

De aprobarse esos límites, la medida, además de inopor tuna (por tardía), puede considerarse contra-producente, pues permitiría la consolidación legal de nuevos latifundios, recordándose que hasta antes de la reforma agraria de 1969 los latifundios en la costa no excedían las 30.000 ha.

El mismo dictamen aprobado da cuenta de distintos comentarios. El Instituto Nacional de Defensa de la Com-petencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) se opone al proyecto, entre otras razones, porque no se justifica técnicamente la delimitación de


la propiedad a 40 000 ha y la misma no coadyuva a asegurar la existencia de la pequeña y mediana propie-dad. Añade que no se toma en cuenta el impacto que podría generar la norma a los propietarios con más de 40 000 ha53.

El dictamen de la Comisión Agraria recoge además las opiniones de la gerencia de Estudios Económicos del Indecopi, entre ellas la siguiente: «Es limitado el número de países que imponen límites a la propiedad agrícola: Ecuador, bolivia, méxico y El salvador, en los que dicha limitación no es absoluta, sino que varía de acuerdo a las características par ticulares de la actividad agrícola o de sus propietarios (méxico y El salvador)».

El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) comenta, por su parte: «el proyecto no especifica el criterio técnico ni expone razones que justifiquen este límite y si es adecuado para evitar el latifundio. Además, hace diferencia de trato respecto a tierras de la sierra».

Igualmente, algunos gobiernos regionales opinaron sobre el proyecto de ley. El gobierno regional de La Liber tad expresó cuestionamientos a dicha propuesta: «la Dirección Regional de Agricultura señala que en tanto la pequeña y mediana propiedad tienen especial impor-tancia para la seguridad alimentaria porque permiten desarrollar una agricultura intensiva orientada principal-mente a productos de pan llevar de consumo popular, limitar la extensión de la propiedad es beneficiosa para los auténticos campesinos y el país en general».

Resulta comprensible que las organizaciones empre-sariales se pronunciaran en contra del proyecto. Así, la sociedad Nacional de Industrias (sIN) menciona en sus comentarios que la propuesta «no se sustenta con estudios estadísticos o índices sobre una posible concen-tración de tierra agrícola en la zona costera», y agrega que «Hay otras medidas alternativas para incentivar la propiedad agrícola, como incentivos tributarios o planes de capacitación». De manera similar, la Asociación de Expor tadores (ADEX) propuso su archivamiento por no existir fuente de información actualizada sobre este tema, y además porque «Limitar la propiedad es contraproducente para el acceso al financiamiento, es-tandarización, mayor desarrollo del sector agrario, que en muchos cultivos requiere grandes extensiones para lograr economías de escala, eficiencia y competitividad».

53. Dictamen de la Comisión Agraria del Congreso, recaído en el proyecto de ley 3194/2008-CR, p. 2.

Después de aprobado el dictamen del proyecto que establecía el límite máximo de propiedad agraria hasta por 40 000 ha, la congresista susana Vilca, del grupo Nacionalista, presentó el proyecto de ley 4062. A dife-rencia de las dos propuestas anteriores, el objeto de la suya es promover la pequeña y mediana propiedad de tierras generadas por proyectos de irrigación, para que sean adjudicadas prioritariamente a los agricultores que residan en las regiones donde se sitúen estos proyectos.

Esa propuesta está sustentada en el modelo que se generó con la implementación del proyecto de irrigación en el valle de san Lorenzo, en Piura, y que justamente favoreció a pequeños y medianos agricultores de la zona y que hasta la fecha es el modelo de mayor éxito en el país. En ese sentido, se plantea la mayor par ticipación de personas de todos los niveles económicos, que sustenten su producción en el marco de la pequeña y mediana propiedad de tierras y que esté dirigida a abastecer el mercado interno, a diferencia de lo que sucede en la actualidad con las grandes propiedades de tierras, que destinan su producción a mercados externos.

En esta tercera propuesta, la propiedad, sea de persona natural o de persona jurídica, no debe sobrepasar las 1 000 ha en un valle y 5 000 ha en una región, lo que se condiciona a los estudios socioeconómicos que permitan determinar las extensiones que sean las más adecuadas para cada región en que se encuentre un proyecto de irrigación. Al igual que las dos propuestas anteriores, no señala con claridad por qué el límite debe ser de 1 000 o 5 000 ha.

Cabe resaltar el hecho de que existan tres propuestas que pretendan regular la propiedad de la tierra, sobre todo, en un país donde esta es un bien escaso. sin embargo, es necesario arribar a mayores consensos en temas par ticularmente delicados como este, antes de impulsar iniciativas legislativas. Lamentablemente, como la experiencia de los últimos años muestra, la producción legislativa sufre de este defecto. Antes que mirar la rea-lidad, para desde allí intentar propuestas legislativas que permitan romper los nudos que bloquean el desarrollo rural, la mayor parte de las normas legales parecen mirar a otras realidades, pretendiendo que esquemas válidos para otros escenarios sean aplicados mecánicamente a nuestra compleja realidad del mundo rural.


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Conclusiones y perspectivas

en un tema tan importante, en varios sentidos, como la tierra agrícola?

b) La legislación comunal ha sufrido también numerosos cambios inorgánicos. Están vigentes la Ley general de comunidades campesinas, la Ley de deslinde y titula-ción, la Ley de titulación de comunidades campesinas de la costa, aunque con los cambios introducidos por la Constitución de 1993 y otras leyes. El decreto legislativo 1015 quiso facilitar la disposición de tie-rras comunales, pero fue derogado, retornando a la vigencia de la Ley de tierras. Para las comunidades nativas, aunque la Ley de comunidades nativas y desarrollo agrario de las regiones de selva y ceja de selva es también previa a la Constitución de 1993, se requiere claridad en aspectos tan importantes como la definición de las tierras que se deben titular y aquellas que se entregan en «cesión en uso», sin que este último aspecto esté suficientemente preciso. En estos temas es absolutamente necesario que cualquier modificación a esta regulación deba hacerse tomando en cuenta la opinión de sus representantes, como dispone el Convenio 169 de OIT, pues se trata de normas que inciden de manera directa sobre la organización y derechos de organizaciones que hasta 1969 fueron conocidas con el nombre común de comunidades de indígenas.

c) En estos meses se debate en el Congreso un proyecto de ley para poner límites máximos a la propiedad de las tierras agrícolas. En un país con tan poca tierra y con niveles de pobreza tan altos, ¿se justifica que una persona o empresa pueda tener legalmente 40 000 ha de tierra en la costa? Pero, por otro lado, ¿por qué no se habla de los procesos de concentración en las frágiles tierras de selva y ceja de selva?

d) En cuanto al proceso de formalización de la propiedad agraria y la titulación de tierras, ¿qué avances se tienen? sobre todo, ¿cuánto falta para concluir el saneamiento de los predios rurales? ¿Por qué no se culmina la titu-lación de las comunidades campesinas y no se atiende el pedido de ampliación de las comunidades nativas? Pero, también, sabiendo que se han invertido grandes cantidades de dinero para avanzar en la formalización de los predios rurales, ¿qué se hace para mantener actualizada esa información?

7Lo que se ha podido revisar en este número del Informativo Legal Agrario hace parte de un complejo cuerpo de normas legales relacionado con la regulación de las tierras agrícolas en el Perú. una mayor profundización supondría mayor espacio, lo que escapa a la naturaleza de esta publicación. mirando el futuro inmediato, algunas reflexiones pueden hacerse.

a) subsisten vacíos, oscuridades y contradicciones en nuestra legislación de tierras. un Código Civil que, exprofesamente, se abstuvo de regular las relaciones jurídicas entre particulares, derivando a la legislación especial, la que luego fue derogada; una Ley de tierras que remite las precisiones de estas relaciones al Código Civil; un decreto legislativo que modifica el artículo 10 de la Ley de tierras sin tomar en cuenta la vigencia de una ley especial anterior; otro decreto legislativo que deroga toda la Ley de tierras; por último, una ley que restituye la vigencia de la Ley de tierras, sus modificatorias y normas reglamentarias. ¿Eso es legislar con seriedad

7/ CONCLus IONEs y PERsPECT IVAs 53

e) Aspectos importantes como la institucionalidad pública agraria no están siendo adecuadamente tratados, tomando en cuenta las idas y vueltas en la incorpo-ración de entidades clave como el PETT o Cofopri en diferentes ministerios. La creación del ministerio del Ambiente, lejos de facilitar las cosas, las ha dificultado. Ello se complica con la creación del ministerio de Cul-tura y la adscripción del Indepa a esa nueva cartera. En la lógica del avance del proceso de descentrali-zación, ¿cuánto están avanzando institucionalmente los gobiernos regionales en atender el mundo rural? ¿Cuánto toman en cuenta la presencia masiva —y las necesidades— de las comunidades campesinas y nativas en sus ámbitos?

f) Por otro lado, no pueden dejarse de lado las grandes tendencias que se observan en el escenario inter-nacional. mientras los organismos internacionales, como el banco mundial, hablan de grandes inversio-nes en tierras agrícolas, otro sector califica esto, sin miramientos, como un proceso de acaparamiento de tierras (land grabbing). Ese proceso, por el cual em-presas transnacionales e, incluso, países con muchos recursos (como Japón, Arabia saudita, etc.) vienen adquiriendo enormes extensiones de tierras, no solo se da en Asia y África; también lo observamos en América. ¿Estamos preparados para hacerle frente?

g) Por último, las tendencias a favorecer las industrias extractivas, las cuales encuentran su mejor expresión en los artículos sobre el «síndrome del perro del hortelano», en el corto plazo no cambiarán y generarán tensiones y conflictos. Este gobierno, al cual le resta menos de un año, no ha dado la menor señal de retroceso y, mucho menos, de autocrítica respecto de los intentos de modi-ficación de la legislación aprovechando la delegación de facultades legislativas que obtuvo en el primer semestre de 2008 y que derivó en los lamentables sucesos de ba-gua. Habiendo logrado los últimos gobiernos convertir casi en sentido común la defensa del modelo neoliberal, es poco posible que quien suceda a garcía desde julio de 2011 ensaye una modificación en el diseño de nuestra economía, basado en el aliento casi incondicional a las industrias extractivas.

Es indudable que se requiere una revisión, actualización y concordancia de la legislación agraria. Lo venimos deman-dando hace varios años. Pero mal haríamos discutiendo y elaborando una legislación de espaldas a la realidad del mundo rural y, en específico, de la realidad de la estructura de la propiedad agraria. ¿siguen estando la mayoría de las unidades agropecuarias en manos de los pequeños propietarios y campesinos? ¿sigue siendo el

promedio de las parcelas el mismo que en 1994, cuando se hizo el Cenagro? ¿Ese promedio se ha reducido o se ha incrementado, como resultado del proceso de concen-tración de propiedad? ¿Qué hacen ahora los campesinos y agricultores que vendieron sus tierras?

Esa revisión de la legislación tampoco puede dejar de tomar en cuenta, cuando se trate de derechos relacionados con las comunidades campesinas y nativas, la necesidad de la consulta previa, algo sobre lo cual el Congreso tiene que tomar pronto una decisión luego de las observaciones que el presidente garcía hiciera a la autógrafa aprobada por el pleno del Congreso en junio de 2010.


Entre

vista

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Al doctor Guillermo Figallo Adrianzén

la organización suficiente para un proceso de esta magni-tud. En el orden militar, cada uno es jefe de una división; entonces, cada ministerio era una división bajo el mando de un general. Así, los señores de Economía mandaban en su división y no se pudo conseguir que el banco Agrario trabajara al ritmo de la reforma. El ministerio de Vivienda fue peor; malograron todo Lima porque quienes estaban a cargo eran marinos, no arquitectos. Con el gran negocio que significó urbanizar las haciendas de los alrededores de Lima, acabaron con todas las tierras agrícolas. Incluso hubo pleitos enormes en la cuestión de áreas de expansión urbana. Ahí se movía bastante dinero; muchos arquitectos y marinos se volvieron millonarios.

Algunos dicen que la reforma agraria fue confiscatoria y que los bonos no fueron redimidos...

¿Confiscatoria? ¿Por qué no le preguntan a Dionisio Romero? Construyó una formidable fábrica textil en Piura con los bonos que recibió por la expropiación de sus tierras. El mecanismo para redimir los bonos estaba expedito con el banco Industrial. yo doy mis bonos y me dan un valor igual para invertir en una industria. Lo que quería hacerse con los bonos era favorecer el desarrollo industrial. solo 2 o 3 lo hicieron, comenzando por Romero. ¿Por qué los demás no hicieron lo mismo? Quizá por desconfianza. Imagínese que se desarrolle la industria con la reforma agraria, con los propios expropiados, que eran sus enemigos a muerte. A estas alturas, algunos bonos deben de haber prescrito y otros no. Pero ¿quién no pagó los bonos? mientras hubo reforma agraria se pagaron los bonos. El que no los pagó fue belaunde.

¿Qué opina del conflicto suscitado entre las poblaciones nativas amazónicas y el gobierno?

Es lo que se ha hecho varias veces. En la Colonia los españoles no pudieron entrar a la Amazonía, pero en la República entramos nosotros. ¿Para qué? Para usarlos casi como animales de carga. El proceso del caucho fue ese y ahora se piensa seguir haciendo lo mismo. O sea que se considera a los nativos como si estuviesen fuera del Perú todavía. El mérito de la reforma agraria fue incorporar a los campesinos de la sierra. Ahora el Convenio 169 tiene fuerza constitucional, es parte de la Constitución.

Reproducimos a continuación la última entrevista que con-cedió el doctor Figallo a La Revista Agraria semanas antes de su fallecimiento, la cual fue publicada en la edición de junio de 2009. Ampliamente conocido y reconocido interna-cionalmente, el maestro Figallo fue el primer presidente del Tribunal Agrario peruano, vocal supremo, autor de varios libros y numerosos artículos, profesor universitario y gran amigo de esta casa.

¿Qué reflexiones tiene sobre la reforma agraria que se realizó en la primera fase del gobierno militar?

Logró algo muy importante: fue una especie de Revolución Francesa pacífica, gracias a la cual los campesinos de la sierra obtuvieron igualdad. sin esta reforma hubiera surgido una especie de guerra civil. A mediados de los sesenta, el ejército fue a reprimir a los movimientos guerrilleros; ahí fue cuando los militares conocieron a los colonos del Cusco y vieron todo el sistema feudal que había en la sierra. muchos militares habían vivido esta situación o tenían familiares que pasaban por eso; entonces la inquietud se apoderó de los coroneles. Por este motivo se realizó el golpe de Estado en 1968 y, también por esta razón, los militares no creían en reformas agrarias a medias tintas.

¿Las reformas agrarias que surgieron en la región fueron por influencia de Estados unidos?

Claro, esa era la idea de John Kennedy. Pero su idea era tan radical, que lo liquidaron. Ahora, ¿cómo habría sido la reforma agraria de Kennedy? Eso no lo sabemos.

¿Por qué hubo tan poca oposición de los hacendados a la reforma?

Porque se confiaron. Los hacendados conocían a los gene-rales, ya que estos habían estado en las provincias cuando eran subalternos y habían comido con ellos. Los habían tratado a cuerpo de rey y algunos se habían casado con hijas de los propietarios de las haciendas. Por eso no creyeron que se iba a aplicar la reforma agraria tal como se hizo.

¿Cuáles fueron los defectos de la reforma?

No se trataba solamente de redistribuir la propiedad: qui-társela a uno y dársela a otros. Entre los militares no había

ANEXO 55

Anex

o Carta del jefe indio Seattle

porque estas tierras son sagradas para nosotros. El agua centelleante que corre por los ríos y esteros no es mera-mente agua, sino la sangre de nuestros antepasados. si os vendemos estas tierras, tendréis que recordar que ellas son sagradas y deberéis enseñar a vuestros hijos que lo son y que cada reflejo fantasmal en las aguas claras de los lagos habla de acontecimientos y recuerdos de la vida de mi pueblo. El murmullo del agua es la voz del padre de mi padre.

Los ríos son nuestros hermanos, ellos calman nuestra sed. Los ríos llevan nuestras canoas y alimentan a nuestros hijos. si os vendemos nuestras tierras, deberéis recordar y enseñar a vuestros hijos que los ríos son nuestros hermanos y hermanos de vosotros; deberéis en adelante dar a los ríos el trato bondadoso que daréis a cualquier hermano.

sabemos que el hombre blanco no comprende nuestra ma-nera de ser. Le da lo mismo un pedazo de tierra que el otro porque él es un extraño que llega en la noche a sacar de la tierra lo que necesita. La tierra no es su hermano, sino su enemigo. Cuando la ha conquistado la abandona y sigue su camino. Deja detrás de él las sepulturas de sus padres sin que le importe. Despoja de la tierra a sus hijos sin que le importe. Olvida la sepultura de su padre y los derechos de sus hijos. Trata a su madre, la tierra, y a su hermano el cielo, como si fuesen cosas que se pueden comprar, saquear y vender, como si fuesen corderos y cuentas de vidrio. su insaciable apetito devorará la tierra y dejará tras sí sólo un desierto.

No lo comprendo. Nuestra manera de ser es diferente a la vuestra. La vista de vuestras ciudades hace doler los ojos al hombre de piel roja. Pero quizá sea así porque el hombre de piel roja es un salvaje y no comprende las cosas. No hay ningún lugar tranquilo en las ciudades del hombre blanco, ningún lugar donde pueda escucharse el desplegarse de las hojas en primavera o el orzar de las alas de un insecto. Pero quizá sea así porque soy un salvaje y no puedo comprender las cosas. El ruido de la ciudad parece insultar los oídos. ¿y qué clase de vida es cuando el hombre no es capaz de escuchar el solitario grito de la garza o la discusión noc-turna de las ranas alrededor de la laguna? soy un hombre de piel roja y no lo comprendo. Los indios preferimos el

El siguiente documento es la carta que en 1855 envió el jefe indio seattle, de la tribu suwamish, al presidente de Estados unidos, Franklin Pierce, respondiendo a la oferta de compra de las tierras de los suwamish en el noroeste de Estados unidos (actual estado de Washington).

El gran Jefe de Washington manda decir que desea comprar nuestras tierras. El gran Jefe también nos envía palabras de amistad y buena voluntad. Apreciamos esta gentileza porque sabemos que poca falta le hace, en cambio, nues-tra amistad. Vamos a considerar su oferta, pues sabemos que, de no hacerlo, el hombre blanco podrá venir con sus armas de fuego y tomarse nuestras tierras. El gran Jefe de Washington podrá confiar en lo que dice el Jefe seattle, con la misma certeza con que nuestros hermanos blancos podrán confiar en la vuelta de las estaciones. mis palabras son inmutables, como las estrellas.

¿Cómo podéis comprar o vender el cielo, el calor de la tierra? Esta idea nos parece extraña. No somos dueños de la frescura del aire ni del centelleo del agua. ¿Cómo podríais comprarlos a nosotros? Lo decimos oportunamente. Habéis de saber que cada partícula de esta tierra es sagrada para mi pueblo. Cada hoja resplandeciente, cada playa arenosa, cada neblina en el oscuro bosque, cada claro y cada insecto con su zumbido son sagrados en la memoria y la experiencia de mi pueblo. La savia que circula en los árboles porta las memorias del hombre de piel roja.

Los muertos del hombre blanco se olvidan de su tierra natal cuando se van a caminar por entre las estrellas. Nuestros muertos jamás olvidan esta hermosa tierra porque ella es la madre del hombre de piel roja. somos parte de la tierra y ella es parte de nosotros. Las fragantes flores son nuestras hermanas; el venado, el caballo, el águila majestuosa son nuestros hermanos. Las praderas, el calor corporal del potrillo y el hombre, todos pertenecen a la misma familia. Por eso, cuando el gran Jefe de Washington manda decir que desea comprar nuestras tierras, es mucho lo que pide. El gran Jefe manda decir que nos reservará un lugar para que podamos vivir cómodamente entre nosotros. Él será nuestro padre y nosotros seremos sus hijos. Por eso consideraremos su oferta de comprar nuestras tierras. mas, ello no será fácil

«Así termina la vida y comienza la supervivencia.»


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suave sonido del viento que acaricia la cala del lago y el olor del mismo viento purificado por la lluvia del mediodía o perfumado por la fragancia de los pinos.

El aire es algo precioso para el hombre de piel roja porque todas las cosas comparten el mismo aliento: el animal, el árbol y el hombre. El hombre blanco parece no sentir el aire que respira. Al igual que un hombre muchos días agonizan-te, se ha vuelto insensible al hedor. mas, si os vendemos nuestras tierras, debéis recordar que el aire es precioso para nosotros, que el aire comparte su espíritu con toda la vida que sustenta. y, si os vendemos nuestras tierras, debéis dejarlas aparte y mantenerlas sagradas como un lugar al cual podrá llegar incluso el hombre blanco a saborear el viento dulcificado por las flores de la pradera.

Consideraremos vuestra oferta de comprar nuestras tierras. si decidimos aceptarla, pondré una condición: que el hombre blanco deberá tratar a los animales de estas tierras como her-manos. soy un salvaje y no comprendo otro modo de conducta. He visto miles de búfalos pudriéndose sobre las praderas, abandonados allí por el hombre blanco que les disparó desde un tren en marcha. soy un salvaje y no comprendo cómo el humeante caballo de vapor puede ser más importante que el búfalo al que sólo matamos para poder vivir. ¿Qué es el hombre sin los animales? si todos los animales hubiesen desaparecido, el hombre moriría de una gran soledad de espíritu. Porque todo lo que ocurre a los animales pronto habrá de ocurrir también al hombre. Todas las cosas están relacionadas entre sí.

Vosotros debéis enseñar a vuestros hijos que el suelo bajo sus pies es la ceniza de sus abuelos. Para que respeten la tierra, debéis decir a vuestros hijos que la tierra está plena de vida de nuestros antepasados. Debéis enseñar a vuestros hijos lo que nosotros hemos enseñados a los nuestros: que la tierra es nuestra madre. Todo lo que afecta a la tierra

afecta a los hijos de la tierra. Cuando los hombres escupen el suelo se escupen a sí mismos.

Esto lo sabemos: la tierra no pertenece al hombre, sino que el hombre pertenece a la tierra. El hombre no ha tejido la red de la vida: es sólo una hebra de ella. Todo lo que haga a la red se lo hará a sí mismo. Lo que ocurre a la tierra ocurrirá a los hijos de la tierra. Lo sabemos. Todas las cosas están relacionadas como la sangre que une a una familia.

Aun el hombre blanco, cuyo Dios se pasea con él y conversa con él —de amigo a amigo— no puede estar exento del destino común. Quizá seamos hermanos, después de todo. Lo veremos. sabemos algo que el hombre blanco descubrirá algún día: que nuestro Dios es su mismo Dios. Ahora pensáis quizá que sois dueño de nuestras tierras; pero no podéis serlo. Él es el Dios de la humanidad y su compasión es igual para el hombre blanco. Esta tierra es preciosa para Él y el causarle daño significa mostrar desprecio hacia su Creador. Los hombres blancos también pasarán, tal vez antes que las demás tribus. si contamináis vuestra cama, moriréis alguna noche sofocados por vuestros propios desperdicios. Pero aun en vuestra hora final os sentiréis iluminados por la idea de que Dios os trajo a estas tierras y os dio el dominio sobre ellas y sobre el hombre de piel roja con algún propósito especial. Tal destino es un misterio para nosotros porque no comprendemos lo que será cuando los búfalos hayan sido exterminados, cuando los caballos salvajes hayan sido domados, cuando los recónditos rincones de los bosques exhalen el olor a muchos hombres y cuando la vista hacia las verdes colinas esté cerrada por un enjambre de alambres parlantes. ¿Dónde está el espeso bosque? Desapareció. ¿Dónde está el águila? Desapareció. Así termina la vida y comienza la supervivencia....

Legislación sobre la tierra agrícola

Segunda épocaSetiembre 2010

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Segunda época Setiembre 2010 - Centro Peruano de …€¦ · Carta del jefe indio seattle 55. PREsENTACIóN 3 Presentación La tierra es uno de los recursos más importantes para