Seguridad y Violencia:deseftos para la ciudadaníaLucía Damrner-t y Liza Zúñiga, editor-as

F es -Bib ioteca

364.4

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Seguri dad y vi ole nci a: desaf íos para la CIudadanía.I Edi t ado por Lucia Damm ert y Liza Zúñiga . Sant iago . Chil e :

FLACSO, 2007.

280p .

ISBN: 978· 956 -205 ·219· 1

SEGURIDAD PUBLICA; PREVENCION DEL DELITO; SEGURIDAD CIUDADANA;

DELINCUENCIA; AMERICA LATINA

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Coordinación ed ítona t: Carol ina Cont rerasFotografí as: Claudio Doñas y otrosDiseño de porta da : Miguel Mulat oDiagrarnaci ón: Raúl Orozco

Corrección de pr uebas: Jaime Gabarr oImpresión: ALFABETA ARTES GRÁFICAS

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Pri mera edic ión: septiembre . 2007

I. S..N. : 978·956·205·219·1

Reg.st ro de propie dad m te lectual N° 164.792

~ Facultad Lati noameri cana de Ciencras Soci ales. FLA(SO ·( hile , 2007

Av. Dag Harnrnarskjold 3269, Vi tacura, Santiago de Chile

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íNDICE

IntroducciónLucía Dammert 7

El desafío de la delincuencia en América Latina: diagnóstico yrespuestas de políticaLucía Dammert y Patricia Arias. 21

¿Hacia una nueva generación de reformas en seguridad ciudadana?Gustavo Beliz 67

Participación comunitaria en prevención del delito: experiencias deAmérica Latina y EuropaLiza Zúñiga 135

La prevención situacional del delito en espacios públicos urbanos:rol del gobierno localFelipe Salazar 189

Desarrollo "Paso a Paso" de una metodología para el diseño,ejecución y evaluación de planes locales de seguridad ciudadanaValérie Sagant y Btigitte Demers .. 213

Capital social y violencia: análisis para la intervención en barriosurbanos críticosAlejandra Lunecke y Juan Carlos Ruiz 225

Función, fuerza física y rendición de cuentas en la policíalatinoamericana: proposiciones para un nuevo modelo policialLuis Gerardo Gabaldón 253

Sobre los autores................................................................. 277

¿HACIA UNA NUEVA GENERACiÓNDE REFORMAS EN SEGURIDAD

CIUDADANA?

Gustavo Beliz

•

¿HACIA UNA NUEVA GENERACiÓN DEREFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA?

Gustavo Betíz'

El propósito del presente trabajo es analizar paradigmáticas experienciaslocales y nacionales de seguridad ciudadana (SC) puestas en marcha en laregión, para que sus lecciones aprendidas puedan alcanzar a los diversosactores comprometidos con la ejecución de políticas públicas en el área.El eje conceptual sobre el cual se apoyan estas experiencias tiene que vercon dimensiones consideradas constitutivas de una estrategia de SC: i) elliderazgo y la sostenibilidad política de los procesos de reforma y moder-nización; ii) la creación y fortalecimiento de institucionalidad adecuada;iii) la transparencia como una acción de empoderamiento ciudadano queconduzca a la eficacia social; y iv) el rol de las ciudades y de los gobiernoslocales como laboratorios de innovación para el despliegue de políticasfocal izadas e integrales.

El objetivo de las consideraciones teóricas -que anteceden el desarrollode los casos- es generar un breve marco conceptual apropiado de lostemas abordados, para facilitar la contextualización de los aspectos anali-zados en detalle a partir de las aplicaciones nacionales. Por consiguiente,se apuntó a que el casuismo de las intervenciones estudiadas, su micro-área de influencia y su enfoque particular, no fueran un obstáculo paradesarrollar una mirada más global y comprensiva de los desafíos y caminospendientes que las políticas de seguridad ciudadana (PSC) tienen en todala región; y a que las lecciones aprendidas a partir de casos particularespuedan diseminarse y contribuir a la fundamentación de políticas públicasde Estado y a consolidar una nueva generación de reformas.

Especialista Senior en Modernización del Estado y Gobernabilidad. Banco Interamericano deDesarrollo (BID) (gustavob@iadb.org).

I

LA SEGURIDAD EN TRANSICiÓN

Del Estado al ciudadano

El concepto de se es una superación del concepto de seguridad estatal-que privilegiaba el mantenimiento del orden público como valor superla-tivo- para enfocar su prioridad en la seguridad de las personas y convertirdicho atributo en un derecho exigible frente al Estado. No implica laeliminación del mismo, sino su reordenamiento y fortalecimiento, su re-centramiento en el ciudadano en tanto ser comunitario, enfocando en élsus mejores capacidades analíticas, operativas y estratégicas (Acero,2005; Carrión, 2005). Deja de ser una cuestión pensada en términos de unbeneficiario excluyente -el Estado-Nación- para convertirse en una polí-tica pública ciudadano-céntrica. Dentro de este tríptico entre Estado,sociedad y ciudadano, se trata de emprender una tarea que reconstruyalas estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba ydesde arriba hacia la base, ya que es obvia la imposibilidad de recrear unasociedad civil sin recrear, a la vez, un Estado (Hewitt de Alcántara, 1998).

La ciudadanización de la seguridad significa el empoderamiento de losciudadanos, referido al ámbito de habitantes con facultades efectivas,más allá de su reconocimiento formal, en entornos territoriales limita-dos, dentro del marco de la aceptación de instancias institucionalesvisibles, accesibles y supervisables, sean estas estatales o privadas (Ga-baldón, 2002). Se trata de un movimiento que conlleva un ejerciciodemocratizador, que exige nuevas instituciones participativas y de ex-presión de la capacidad de voz de la sociedad civil -no como supletoriasino complementaria de la labor estatal- y que demanda nuevas res-puestas administrativas, burocráticas y de articulación del sector públicocon el resto de los actores comunitarios. Forma parte de esta nuevacapacidad superar el riesgo de fatiga participativa en la sociedad, espe-cialmente en aquellos sectores más débiles y empobrecidos. Aunque pa-rezca una redundancia afirmarlo: se significa la existencia de ciudadanosasegurados en su ciudadanía.

Del crimen organizado al Estado organizado

En la definición de se conviven tramas paralelas de relaciones sociales einstitucionales. Por un lado, el ámbito global y transnacional, donde losdelitos superan fronteras y se organizan como auténticas corporacionesque aprovechan los beneficios de la globalización (Naciones Unidas, 2000).Por el otro, la dimensión local, donde la última -o la primera- de dichas

70 SEGURIDAD Y VIOLENCIA: DESAFíos PARA LA CIUDADANíA

FLACSO - Biblioteca

cadenas delictivas se refleja de modo inmediato en la vida cotidiana delos habitantes de las ciudades y regiones. Y, en el medio, los EstadosNacionales clásicos, inmersos en una paradójica tensión de responsabilida-des y respuestas. Demasiado pequeños para hacer frente a un delito trans-nacional que los supera y exige respuestas supranacionales conj untas,pero demasiado grandes para actuar con eficacia en las cuestiones localescitadinas que involucran microintervenciones específicas y personalizadas(Dammert, 2005).

Se trata, en suma, de reconstruir estas capacidades de gestión estatal(Repetto, 2004) para superar la confrontación desigual entre el crimenorganizado y los Estados desorganizados. Estos desafíos operan en un en-torno Glocal (Prats, 2004), caracterizado por tendencias de globalizacióncrecientes y a su vez de localización sostenida como dos pulsiones simul-táneas a tener en cuenta para hacer frente a los desafíos del desarrollohumano. La glocalización (Robertson, 1995) conduce a la pertinencia derelacionar el concepto de se con la cuestión más específica de los gobier-nos locales como ámbito de aplicación de políticas integrales", sin quepierdan el horizonte de sus contextos más amplios. Una aplicación localque no signifique una fuga de responsabilidades de parte del Estado cen-tral y de la comunidad internacional con respecto a los tentáculos de lacriminalidad organizada. La glocalización, por el contrario, debería contri-buir a una mejor división del trabajo entre las agencias públicas, procu-rando no desbordar la capacidad de gestión de las instancias locales me-diante acertados procesos de descentralización y reforzando -de modoparalelo- a las agencias nacionales y regionales en su sistema nerviosocentral de investigación e inteligencia.

De la dispersión a una nueva frontera

La focalización de la pse -tanto en su espacio local (ciudad-barrio) comotransnacional (ciudad-mundo)- requiere también focalizar temáticamenteel concepto de seguridad, otorgándole una identidad propia como políticapública. ¿A qué seguridad nos referimos cuando hablamos de la Se? ¿Unaseguridad humana omnicomprensiva proveedora de derechos sociales,

La gobernabil.idad urbana adquiere un protagonismo creciente como resuLtado de la conver-gencia de múltiples factores que interactúan y se complementan en reivindicación del espa-cio urbano y local: tendencia mundial a La urbanización; mundialización económica, culturaLe institucionaL; cambio en el modeLo de desarrollo económico (con eL avance hacia sistemaseficientes, abiertos y competitivos) y de articulación política y social (avance hacia laequidad y la sustentabilidad ambientaL); cooperación horizontal; y procesos de descentrali-zación (Prats, 2004).

políticos, econormcos y ambientales, una definición más propia de unaDeclaración Universal o de una Constitución Nacional o Regional? (Gabal-dón, 2002) ¿O, por el contrario, nos referimos a un concepto que tieneque ver con la garantía que brinda el Estado de gozar de mínimos estánda-res de convivencia para poder desarrollar toda la otra amplia gama dederechos que le otorgan sustento a la dignificación del ser humano? 3.

El Informe de Desarrollo Humano 1994 pone el eje en esta condiciónindispensable de enfoque: "Al hablar de seguridad ciudadana o seguridadpública hacemos alusión a una dimensión más amplia que la mera supervi-vencia física. La seguridad es una creación cultural que hoy en día implicauna forma igualitaria (no jerárquica) de sociabilidad, un ámbito compar-tido libremente por todos. Esta forma de trato civilizado representa elfundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad eninteracción con los demás. De esta manera, frente a los hechos que afec-tan la seguridad de los ciudadanos está en juego no solo la vida de lapersona individual, sino igualmente la de la sociedad".

SC significa también hacer ciudad, cimentando una pedagogía de la alteri-dad que evite situaciones de agorafobia urbana (de temor al espaciopúblico por situaciones de violencia) (Borja, 1998). La ciudadanía necesitala construcción de la ciudad como ámbito más inmediato, natural, perso-nalizado y humano donde se expresan los conflictos, mediaciones, intere-ses y valores que refuerzan el concepto de seguridad. En la ciudad seproduce el anclaje concreto de la ciudadanía. Allí es donde la SC puedeconstituirse en un espacio público: abierto, explícito, supervisado, sujetoa escrutinio y control, es decir, más democrático y gobernable, medianteuna reapropiación que conduzca a superar amenazas de fragmentación,privatización y foraneidad (Fernández, 2005). Porque si el espacio público

Los elementos claves del concepto de seguridad humana impulsados por Naciones Unidas, ensu relación con el concepto de se, podrían esquematizarse así: i) Una posición central de laspersonas, en tanto que individuos y seres sociales, en el debate sobre la seguridad y en lorelativo a la atención de las políticas e intervenciones; ii) Un enfoque amplio e integral detodos los procesos que se estimen coadyuvantes de una seguridad entendida no solo comoausencia de delito sino como base del bienestar: paz y desarme; desarrollo; derechos huma-nos y justicia internacional; gobernabilidad, democracia, estado de derecho y justicia; sa-lud; medio ambiente; iii) La superación de marcos estatales que obligan a entender esteconcepto bajo una dimensión internacional (el protagonismo de los organismos internaciona-les es central); ív) El trabajo en red de muchos actores: estados, organismos internaciona-les, universidades y centros de investigación, organizaciones no gubernamentales; v) Laformulación de intervenciones concertadas y comprensivas para la seguridad sostenible y laconstrucción de la paz consolidando la capacidad de gobernabilidad de las comunidadesafectadas (Obregón, 2003).

72 SEGURIDAD YVIOlENCIA:DESAFíos PARA LA CIUDADANfA

se segrega y se deteriora, se rompe el esqueleto del capital social comuni-tario (Lunecke y Eissmann, 2005). De ahí la importancia de analizar lasmúltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales, en el espacio regional y extra-rregional, integrarlas en un cuerpo central de conocimientos, explorarlasen sus ensayos, errores y lecciones aprendidas, dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial, gestionar su diseminación en tantoproductos promisorios, y propender a su fortalecimiento. Todo esto consti-tuye una contribución esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados.

De la impunidad al buen gobierno

Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estado,esta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance. ElBuen Gobiemc", como capacidad de dirección y coordinación de los apara-tos políticos y administrativos, es un desafio simultáneo de monopoliza-ción y desmonopolización del Estado en sus ámbitos de actuación, en basea cinco criterios fundantes: apertura, participación, responsabilidad, efi-cacia y coherencia (Comisión de la Comunidad Europea, 2001).

Se trata, por un lado, de recuperar el monopolio de la administraciónde la fuerza estatal en ámbitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad, corrupción o ineficacia del Estado, lo cualpresupone la ruptura del contrato social democrático. Para ser genuinala recuperación de este monopolio exige una precondición: que el Esta-do reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder político y las agencias poli-ciales y judiciales. Eliminar el concepto de piloto automático y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpolítico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atrás elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal, para abrir canales de parti-cipación de la ciudadanía en la formulación, gestión y control de losactores que conforman el sistema de SC.

4 Según Roderick Rodhes, eL concepto de "gobernancia" es empleado en las ciencias socialescontemporáneas con al menos seis significados diferentes: eL Minima[ State, la gobernanciacorporativa, el nuevo management público, la buena gobernancia, los sistemas sociociberné-ticos y las redes autoorganizadas (Comisión de la Comunidad Europea, 2001).

74

Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepciónesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estado,para responder a la demanda de coproducción y de asociatividad conresponsabilidad y la participación de todos los sectores de la comunidad;sin que lo anterior signifique dilución -sino precisión- de las responsabili-dades propias de cada actor social e tnstttucionat".

Esta desmonopolización incluye la superación de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC, que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la información delictiva de las agencias de inteli-gencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos áreas para-digmáticas en este sentido), como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas, que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generación de productos públicos.

Es posible trascender este cripto-gobierno a través de varios andarivelesde actuación:

i) Generando cooperación al interior de la oferta pública estatal, conprecisos ámbitos de incumbencia, lo cual exige una tarea de inte-gración jurisdiccional (nación, provincias, departamentos, munici-pios, comunidades locales), acorde con la organización administrati-va de cada país (unitaria o federativa) y atenta a la característicaextrarregional del crimen organizado;

ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privado,que supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulato-ria inteligente del sector público (hoy raquítico para ejecer unasupervisión de la actividad de las agencias privadas de seguridad,por ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euro-pean Crime Prevention Network, 2003; European Commission, 2003);

iii) La asociatividad también significa complementación a nivel vertical(Estado-nación/estados locales) y a nivel horizontal (sectores múlti-ples que tienen influencia sobre el terreno: justicia, salud, educa-ción, ecología, empleo, transporte);

Coproducción, entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en común elsignificado y relevancia de los problemas, las posibles soluciones, ponderar los costos alter-nativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de éxitos y fracasos de lasmismas. Asociatividad, entendida como la capacidad de acción entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano, 2003).

iv) La coproducción de SC tiene en la contractualización (como lo de-muestran los ejemplos extrarregionales de Francia, Bélgica y Cana-dá) una herramienta propicia para establecer responsabilidades de-talladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestión, tantohacia el interior del aparato estatal como en la relación entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspúblicas, presupuestos participativos, consultas ciudadanas, diálo-gos comunitarios, foros de expertos, boletines informativos, mar-chas exploratorias, mediadores cívicos y medios de comunicaciónalternativos).

Como bien público, la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos: unorden ciudadano democrático, capaz de eliminar las amenazas de violen-cia en la población, que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesprotección, trascender las meras fronteras de la criminalidad y el deli-to, que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradu-ce en un derecho exigible frente al Estado (Acero, 2005).

Los desafíos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestión de eficaciatécnico-instrumental, sino que presuponen la recuperación de una legiti-rnidad" de actuación del ámbito estatal, vinculada a su capacidad de darrespuestas políticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminali-dad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad política que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (através del microtráfico de drogas, por ejemplo, con lazos en el financia-miento negro de la actividad partidaria). Inseguridad ciudadana e impuni-dad política son dos maneras distintas de conjugar una misma definición:ingobernabilidad democrática y privación de sentido del pacto social.

De la ingobernabilidad a la segurabiUdad

Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave: la gobernabili-dad, como la disposición de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema político -traducidos en normas e instituciones-encaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadanía.Gobernabilidad entendida como la creación de estructuras de autoridad en

6 En el caso específico, el término legitimidad apuntaría a la contradicción entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciuda-dana y la falta de foco para la asignación de los recursos, tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto, 2004).

distintos niveles de la sociedad, dentro, fuera, por encima y por debajodel Estado? Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país en posdel bien común".

La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondo:¿Puede la sociedad ser dirigida a base de mínimos criterios de conviven-cia, debido al desencanto de la política y a la crisis del Estado? (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Prácticas, 2004). Más aún,cuando la violencia emergente no tiene múltiples formas sino que se tratade múltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma, se reve-la la urgente necesidad de responder con una estrategia específica a cadatipo particular de violencia, con el trabajo estatal y comunitario adecua-damente organizado. Se plantea, por tanto, la necesidad de construir unModelo Ecológico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epidémico de la violencia, que la convierte en un problemapolítico, social y de salud pública (OMS, 2002).

La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestión social que enfa-tiza la participación, la corresponsabilidad y la transparencia, contribu-yendo a la consolidación de un capital social respaldado en la confianza,la cooperación y la solidaridad (Raczynski y Serrano, 2003; Lunecke yEissmann, 2005) como valores opuestos al egocentrismo, el retraimiento yla anomia (Gabaldón, 2002). No puede obviarse en este análisis el fenóme-no de espectacularización de la violencia a partir del rol de los medios decomunicación y su debatido poder de fuego para generar situaciones depánico colectivo", que pueden conducir a encrucijadas de victimizaciónvicaria (Dastres, 2002), de descapitalización social (Tocornal et al., 2005),de descolonización del espacio público (Lunecke y Eissmann, 2005) Y hasta

También se señala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las políticas económicas y a la necesidad de renunciar al análisis por separa-do de la reforma institucional y la política macroeconómica y orientarse hacia un reconoci-miento más explícito de la necesaria interrelación entre ambas esferas (Hewitt de Alcánta-ra, 1998; Carrión, 2005).El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en más de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones: i) voz y rendición de cuentas; ii)estabilidad política y ausencia de violencia; iii) eficacia de gobierno; iv) calidad regulatoria;v) estado de Derecho; y vi) control de la corrupción (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005).En el año 2004 la Comisión Europea encargó un "Estudio sobre Buenas Prácticas Científica-mente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen". Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empíricos profundamente eva-luados y que la investigación sobre el temor al crimen es principalmente teórica. El Informeindicó que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network, 2004).

a la elaboración apresurada de un derecho penal simbólico cuyo únicosentido sería alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada es-pectacularización (Diez Ripollés, 2004).

La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambién de producción de capital social y de capital normativo de lacomuntdad"? (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Prácticas,2004). En este plano, participación y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia, porque crean millones de audi-tores, revisiones y balances que aún las mejores reglas de rendición decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann, 2003).

Desde esta óptica, la SC se relaciona con un proceso que, para ser exitoso,necesita incluir: i) generación de alianzas y movilización integral de todoslos asociados; ii) diagnósticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia, la inseguridad y la criminalidad, tanto en susaspectos objetivos como subjetivos, que conduzcan a establecer políticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenómeno; iii) desarrollo deplanes de acción precisos y legitimados, con clara atribución de responsa-bilidades para cada actor; iv) seguimiento y evaluación de sus procesos,resultados, productos e impactos; v) comunicación y participación de losciudadanos (Vézina, 2000).

La Segurabilidad surge, en consecuencia, como un concepto asociado ínti-mamente a cuatro dimensiones: i) la gobernabilidad, a través de un pro-ceso que procura construir legitimación y eficacia; ii) la sostenibilidad delas políticas en términos de ciudadanización y empoderamiento real de susactores; iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproducción; y ív) la glocalidad de sus traduccionesoperativas, contemplando simultáneamente los fenómenos de globaliza-ción y localización de las políticas públicas a través de un rol preponde-rante del gobierno de las ciudades.

10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herra-mientas de auditoría y consultoría que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los métodos apropiados de intervención. Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participación ciudadana y el debatepúblico en asuntos de seguridad (Sanf'acon, 2004).

Figura N° 1: LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD

SEGURABILlDAD

78

Fuente: Elaboración propia, 2006

LOS DESAFíos DE pOLíTICA PÚBLICA

Carácter estratégico del liderazgo y de la autoridad política 11

Es necesario concebir la tarea de modernización del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma política (BID, 2003). Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el éxi-to incluyeron respaldo político sostenido en el tiempo y abordaje inte-gral en su diagnóstico, diseño e implementación. Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexión, no

11 Este factor interno de sostenibilidad también se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales. Desde 1998, el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depréstamos para el área de seguridad ciudadana y prevención de la violencia, totalizando a lafecha 215 millones de dólares en operaciones en Uruguay, Colombia, Chile, El Salvador,Honduras, Jamaica, Nicaragua, Guatemala, Guyana, Venezuela y Trinidad Tobago. El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil, República Dominicana, Ecuador y Pana-má (Buvinic, Alda y Lamas, 2005).

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responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc. Una estrategia de sostenibilidad también significagenerar condiciones de apropiación de los actores locales, una claraautoridad, no importar indiscriminadamente modelos externos sin la de-bida implantación y adaptación y generar condiciones políticas que otor-guen tiempo a la maduración de las reformas, mediante una hoja de rutaque planifique escalas, etapas y alertas amarillas a transitar en las dife-rentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las inter-venciones. Supone, por ejemplo, pensar en medidas de rápido impacto,alta visibilidad y corto proceso de ejecución, capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo, asociadas más íntimamente a políti-cas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud, porejemplo) (Buvinic, Alda y Lamas, 2005).

Estas exigencias, por cierto, tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analíticas estratégicas que han caracteriza-do a las áreas de SC en muchas de las administraciones nacionales. Lasreacciones frente a estos déficits democráticos han sido los liderazgos debase local y comunal, la delimitación geográfica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la población. Estatendencia también enfrenta obstáculos que vale la pena resaltar. No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc. Tampoco muchas están dispuestas a reclamarlas. El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil, Argentina y México,bajo régimen federal, los delitos transnacionales -como el narcotráfico,el lavado de activos o el tráfico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central; en El Salvador, Ecuador, Venezuela y Chile, por el contra-rio, los sistemas centralizados imponen el desafío de coordinar su laborcon mayores márgenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz,2005; Llorente, 1997; Acero, 2005).

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• Riesgos: i) que el liderazgo político personalice en exceso los planes lanza-dos -sin dar lugar a la generación de consensos sólidos y de mediano ylargo plazo- o peor aún, que dicho liderazgo sea de corto plazo y autorita-rio, con enfoques unidireccionales de la problemática de se; ii) que las psese pierdan en lábiles consensos que nunca logran construirse y se convier-tan en meras formulaciones teóricas o políticas fallidas, presionadas pordemandas sectoriales o corporativas.

• Oportunidades: i) construcción de pactos programáticos políticamente in-tergenerocionales, que incluso comprendan modos de financiamiento per-manentes de la se (impuestos y fondos específicos) capaces de blindar alsistema democrático de respuestas autoritarias; ii) diseñar correctos incen-tivos (especialmente económicos, como los fondos concursables, por ejem-plo) para la consolidación de liderazgos de gestión -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se.

• Sentido paradigmático de los casos analizados: i) la experiencia de Bogotáexhibe más de una década de pse respaldadas como acción de Estado másallá de la diferente extracción partidaria de sus alcaldes, evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endé-mica- son herramientas poderosas para disminuir los índices de victimizacióny miedo; ii) la experiencia de transformación de la Policía de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototípico de macrorreforma (se trata de una orga-nización de más de 40.000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpolítica en sus inicios, y retomada un lustro más tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla.

UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlÍTICA, BOGOTÁ DC

Marco General. Con una población de 7.300.000 habitantes, una divisiónterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales), una tasa del16,9% de desempleo y del 33% de empleo informal (Velásquez, 2005), laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes. La vio-lencia homicida pasó de una tasa de 80 homicidios por cada 100.000 habitan-tes en 1993 (4.352 homicidios comunes) a una de 23 (1.610 homicidios comu-nes) en el año 2003. Para el año 2004 la cifra había disminuido a 1.582. Lasmuertes en accidentes de tránsito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100.000 habitantes en 1995 a 8,7 en el año 2003. Para el resto de los delitos,la disminución promedió un 40% entre 1998y 2003 (Acero, 2005).

80 SEGÚf¡.IUAI)'f VIOLENC!A:iUESAFíosPARA LA.crouADANíA

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Sostén financiero, cultura ciudadana e infraestructura urbana. Duran-te la década de los 90, la cuestión de la SC mereció un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes. Jaime Castro (1992-1994) priorizó elsaneamiento fiscal, la institucionalización de mecanismos de control so-cial y Veedurías Ciudadanas, y la conformación de un Fondo de Seguridadque otorgó autonomía financiera a las políticas públicas en el sector.Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicaciónpública, innovando con contenidos creativos, simbólicos y pedagógicos enla agenda de se. Enrique Peñalosa (1998-2000) focalizó su estrategia enimportantes intervenciones urbanísticas y grandes obras de infraestructu-ra, combinadas con la recuperación del espacio público a partir del cum-plimiento estricto de la normativa existente. Todos los nombrados asumie-ron las facultades legales de modo directo y el tema pasó a tener unarelevancia mayúscula.

Agenda institucionalizada. Lo anterior se acompañó por la decisión dedotar de mayor jerarquía administrativa a la problemática. En 1997, setransformó la Consejería Distrital de Seguridad en una Subsecretaríapara Asuntos de Convivencia y SC, con profesionales altamente califica-dos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete años.Asimismo, se garantizó el funcionamiento mensual del Consejo de Seguri-dad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales, los 19 Comandantes de Estaciones de Policía,los Comandantes de Unidades Especiales de la Policía Metropolitana deBogotá y las entidades del Distrito en materia de Salud, Educación,Tránsito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo. También se creó elComité de Vigilancia Epidemiológica, para realizar un análisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informa-ción de Violencia y Delincuencia (SUIVD), cuyo fin era reunir informacióndel Instituto de Medicina Legal, la Policía Metropolitana, la Secretaría deGobierno y la Fiscalía.

Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana

Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial, en las áreas de: i) comunicaciones (cada policía en la callecontaba con una radio propia); ii) equipamiento del parque automo-tor; iii) construcción de estaciones de policía; iv) fortalecimiento yreorientación de Centros de Atención Inmediata (CAl); v) adquisiciónde equipos de inteligencia; vi) identificación de 100 puntos críticosdelictivos para la ciudad.

Se disminuyó de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automático de Despacho (CAD).La estrategia inicial no se sustentó en el incremento de personalpolicial, que pasó de 10.500 policías metropolitanos en 1995 a 10.320en 2003.Se organizaron 2 principales canales de participación comunitaria: losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad Ciudadana.Se reorientó la actividad de 1.500 policías que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas, o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de se.Durante la década 1994-2004, se triplicó en términos reales la inver-sión pública destinada a la Policía Metropolitana (Acero, 2005; Mar-tin y Ceballos, 2004; Llorente y Rivas, 2004).

Accesibilidad judicial. Consistió en una combinación de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva.

Se elevó de 5 a 20 el número de Comisarías de Familia para tratartemas al interior de los hogares, de vecindad y de violencia menor,triplicándose el número de casos atendidos, que pasaron de 12.736en 1994 a 36.149 en 2002.Se crearon 12 Unidades de Mediación y Conciliación, se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policía existentes (quetratan de los asuntos de policía administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia, capacitando a 2.700 lideres como mediadorescomunitarios, a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de Paz.En 1999, se creó la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscalía General de la Nación, el Instituto Nacional de MedicinaLegal, la Policía Metropolitana y de Tránsito y la Inspección de Poli-cía) con extraordinarios resultados: i) en los dos primeros años sepuso a disposición del Poder Judicial a más de 30.000 personas quehabían cometido delitos, reteniendo transitoriamente a 150.000 in-fractores; ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400% entre 1994 y 2002; iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003.Con una inversión total de 11 millones de dólares entre 1998 y 2002,se construyó una nueva cárcel distrital, pasando de 450 a 1.028cupos, disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero, 2005; Martin y Ceballos, 2004; Llorente y Rivas, 2004).

Zonas seguras y monitoreo externo. Con la participación de la Cámarade Comercio de Bogotá, se identificaron 28 cuadrantes de las áreas más

céntricas y concurridas de la ciudad con el propósito de reforzar la vigi-lancia y atender las denuncias a través de unidades móviles con presenciapermanente. El sector privado (Diario El Tiempo, Cámara de Comercio y laFundación Corona) auspició la iniciativa "Bogotá Cómo Vamos", para moni-torear a través de encuestas de victimización y percepción de seguridad lamarcha del Programa.

Innovación y Sensibilización. El programa de Cultura Ciudadana -nmpui-sado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia, incrementar la capacidad de que unos ciudada-nos lleven a otros al cumplimiento pacífico de normas (a través de accio-nes lúdicas) y fortalecer la capacidad de concertación, mediante el segui-miento sistemático de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo, 2003).Fueron iniciativas pedagógicas e innovadoras en la comunicación que bus-caron armonizar los sistemas reguladores básicos de los individuos y lasociedad -la ley, la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron:

Jornadas de vacunación contra la violencia para generar concienciafrente a la problemática de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil. Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39.000 personas, identificándose 4.000 casos de maltrato.Empleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio público, por ejemplo en materia de educación vial yrespeto a las señales de tránsito.Pico y Placa, Día sin carro, que estableció la restricción del uso devehículos particulares y de servicio público durante dos días a lasemana, y mediante consulta popular definió un día del año duranteel cual no fue permitido sacar vehículos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo, 2003).Noche de las mujeres: el Alcalde estableció por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Día Internacional de la Mujer- solamentepodrían circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar tenían que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconduc-to y quienes no querían cumplir la norma firmaban una tarjeta expli-cando los motivos). La medida, que despertó gran polémica, estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia morían de modo violento 3 hombres por cada mujer.Cultura Tributaria: 110% con Bogotá: campaña de pago voluntario deun 10% adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldía (63.493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45.753en 2003) (Londoño, 2004).

Como parte de esta iniciativa, durante la segunda gestión del alcal-de Mockus (2001-2003) se organizó el Observatorio de Cultura Urba-na desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londoño, 2004).

Desarme, Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol

Acciones de entrega voluntaria de armas, desarme de los colegios,canje de armas por cupones de mercaderías y canje de armas dejuguete de los niños: i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campaña auspiciada por la Iglesia Católica, se invitó a los ciuda-danos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos; ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautación de armas, que pasaron de 6.000 en 1995 acasi 16.000 en 2003; iii) en 1998, una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicó que el 67% de los bogotanos sostenía que erafactible el desarme, frente al 10% en 1994; iv) tanto en las adminis-traciones de Mockus como de Peñalosa esta política tuvo intermiten-cias al colisionar con el margen de poder del Ejército Nacional quetenía bajo su potestad la decisión sobre restricción del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la población.Hacia finales de 1995, la prohibición de la Hora Zanahoria consistióen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohólicas: i) según la Universidad de los Andes, la medida contri-buyó en un 8% a la disminución del homicidio común; ii) a principiosde 1998, debido a la baja de las muertes violentas, se extendió elhorario de venta hasta las 2 AM, pero solo dos meses después sevolvió al horario de la 1 AM, debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas; iii) a mediados de 2002, el alcalde Mockusimplantó la Hora Optimista, extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas, 2004).También se pusieron en marcha operativos educativos como la Cáte-dra del Alcohol, que convocó a más de 3.500 jóvenes en 68 colegiosde la ciudad, a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida; o la campaña Entregue las Llaves, junto con los Ministeriosde Salud y Transporte, que buscó desincentivar la conducción deautomóviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstancias:suspensión por 6 meses de la licencia de conducir, arresto por 24horas e inmovilización del vehículo. Como resultado 1.700 conducto-res fueron sancionados durante el primer año de vigencia de lasnormas (Acero, 2005).

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Mejoras sociales. Si bien la tasa de desempleo alcanzó un 20% en el año2000, existieron importantes avances en el terreno socioeconómico de laciudad: i) la población con necesidades básicas insatisfechas descendió del20% -a principios de 1990-, al 14% en 2002; ii) la cobertura educativaoficial y privada llegó al 98,2%; iii) la cobertura de servicios públicos deagua y alcantarillado prácticamente alcanzó al 100% de la población en2003 (Llorente y Rivas, 2004).

A través del Programa Misión Bogotá, se generó la figura del Guía Cívico,contratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulación ciudadana en temas de tránsito, convivenciaciudadana, transporte público, eventos artísticos, recreativos y deporti-vos, organización comunitaria y reciclaje de residuos. Entre 1999 y 2002,se empleó a 3.995 personas: jóvenes, trabajadoras sexuales, desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Sáenz, 2003).

Los pactos de seguridad. En junio de 2005, se dieron a conocer loslineamientos de la administración de Luis Eduardo Garzón - Bogotá SinIndiferencia, 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudad:pobreza, informalidad, hacinamiento urbano, desempleo y falta de opor-tunidades, caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana, 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales, con un sentido de corresponsa-bilización del Estado, el mercado y la sociedad civil:

Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia: firmado por laAlcaldía Mayor y la Cámara de Comercio con las siguientes metas:i) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidio,suicidios, muertes en accidentes de tránsito, muertes accidenta-les) de 40,7 a 30 por cada 100.000 habitantes; ii) reducir el núme-ro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio económico) enno menos de un 10% anual; iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresión sexual y violencia intrafamiliar; iv) impulsar laparticipación ciudadana; y v) aumentar los niveles de esclareci-miento de los delitos ocurridos y reducir los índices de impunidad.Compromisos de la Cámara de Comercio en el marco del Pacto:i) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales; ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad pública;iii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad; iv) apo-yar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno; v) informar sobre los problemas que afectan a

sectores productivos específicos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldía Mayor.Pacto con el Gremio de Taxistas: i) campañas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operación y licenciasde tránsito fraudulentas; ii) instalación de medios de comunicaciónen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPolicía Metropolitana; iii) asistencia a los programas de capacita-ción convocados por la Policía Metropolitana para el apoyo en si-tuaciones de riesgo; iv) establecimiento de un Centro de Atenciónal Usuario (físico y telefónico) para prevenir contra abusos; v)impulso de un centro de venta de autopartes, gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compañías aseguradoras; vi)unificación de la base de datos de los taxistas y sus vehículos queoperan en Bogotá y creación del programa de fidelización (Ramí-rez, 2005; Velásquez, 2005).

Los puntos pendientes. Según una serie de investigadores, existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotá. Los facto-res de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcohol,el porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil, parecen oponerse a la constatación empírica: a) lasmuertes violentas en el período 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos, y dicho patrón geográfico tuvo continuidad en el tiempo; b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y riñas producto del alco-hol; e) hay coincidencia geográfica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activi-dades ilícitas (Rubio, 1997 y 2000; Llorente, 2001).

Las lecciones aprendidas. Bogotá se ha constituido en un punto de refe-rencia ineludible en toda práctica promisoria de SC. Su experiencia resaltalo siguiente: a) Importancia de estrategias múltiples que -aunque sindatos específicos sobre su impacto en varios casos-, se han combinadopara generar una transformación general de SC; b) Importancia del volu-men de recursos aplicados -institucionalizados a través de un fondo espe-cífico- con continuidad en el tiempo y en múltiples áreas, que van desdela policía a la infraestructura urbanística y los equipamientos culturales;c) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generados,que contribuyeron al fortalecimiento del sector público; d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significó revertir instancias de desbor-de delictivo y violencia por instancias de encuentro, construcción colecti-va y compromiso público-privado para abordar soluciones; e) Importancia

de no haber caído en la opción excluyente prevención versus control, sinode haber integrado sinérgicamente ambas acciones.

De cara al futuro, se destacan como desafíos a abordar: i) el estableci-miento de líneas de base para la implementación de políticas de interven-ción social, para poder medir el aporte específico de cada acción, suscostos-beneficios y su impacto; ii) el estudio más preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla región periférica a la ciudad -y del proceso de desmovilización conse-cuente- han tenido en la evolución de los índices delictivos (Montenegro,2005); iii) el fortalecimiento de alianzas programáticas con los medios decomunicación social, que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevención de la violencia (Garzón, 2006).

UN CASO DE RESPALDO poLíTICO INTERRUPTUS: LA REFORMA DE LApOLIcíA BONAERENSE

Marco General. La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar, incluso por suparticipación en torturas y desapariciones durante el régimen militar, ymás recientemente por toda clase de corrupción y complicidad con eldelito (Saín, 1998; Tiscornia, 1997; Vallespir, 2002; Dutil y Ragendorfer,1997; Ragendorfer, 2002). Marcaron un punto de quiebre la evolución de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociación MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotógrafo. En ambos casos la justiciadetectó la participación de miembros de la Policia de Buenos Aires. Elproceso de cambio, que se había iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedió al anular varias de lasmedidas de depuración, se reactivó hacia fines de 1997 por demanda de laopinión pública. La reforma se gestó en un contexto crítico caracterizadopor: inestabilidad institucional policial; percepción de la policía comoelemento contribuyente a la insegurldad P: hechos de amplia repercusiónmediática en donde funcionarios policiales aparecían involucrados en ac-tos de corrupción o en crímenes de magnitud (por ejemplo, sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13;

12 Para 7 de cada 10 bonaerenses, la seguridad pública era "mala" o "muy mala" (Centro deEstudios Unión para la Nueva Mayoría, 1998).

13 Solo en 1996, más de 500 hombres fueron separados de la institución, acusados de cometerdiversos delitos: "gatillo fácil" u otros excesos en el uso de la fuerza, estafas y extorsiones,entre los más notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, 2005).

excesiva centralización operativa y bajo equipamiento; y falta de capaci-tación y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institución.

Primera etapa de la reforma (1997-1999)

La política acometida significó la disolución de la Policía Bonaerense talcual se la conocía y su reemplazo por una nueva estructura y marcojurídico. El recrudecimiento de crímenes violentos, secuestros extorsivos,sumado al cuestionamiento de la acción policial en la represión de protes-tas sociales durante 2002, motivó que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco años antes. El primer impulso reformista fue la sanción deuna ley sobre la intervención civil de la Policía, que produjo una depura-ción de los cuadros de conducción de la fuerza y fue poniendo en ejecu-ción una serie de cambios organizativos.

Conducción de la reforma. A nivel de la pirámide de gestión administrati-va los cambios fueron sustanciales: a) se creó una nueva organización dela estructura de conducción en el Poder Ejecutivo, encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, lo que asu vez generó cambios en el ámbito estrictamente policial, a través dediversas acciones; b) simultáneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita, integrada por la Policía de Seguridad, la Policía deSeguridad Vial y la Policía de Investigaciones en Función Judicial, queresaltó la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza; c) seenfatizó la especialización de los policías, previéndose que el personal dela Policía de Seguridad se focal izara en prevención del delito; el personalde la Policía de Investigaciones en la asistencia técnica y científica dejueces y fiscales; y la Policía de Seguridad Vial en el control de la circula-ción de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia; d) sedispuso la descentralización de la Policía de Seguridad en 18 Departamen-tos de Seguridad, en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente.

En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgieron:a) creación del Consejo Provincial de Seguridad Pública; b) creación delDefensor Municipal de la Seguridad; c) creación de la Comisión Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial; d) creación del Instituto de PolíticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires; e) la participacióncomunitaria fue un eje central de la propuesta, a través de la creación delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisaría), los Foros Municipales, ylos Foros Departamentales.

Reforma del procedimiento penal. Desde el plano judicial significó unavasta transformación legislativa y de infraestructura que acompañó a loscambios planteados en el plano policial. Sus aspectos centrales fueron: lainvestigación preparatoria desarrollada por el Ministerio Público; el juezde garantías controlando la legalidad de la investigación preparatoria; laprotección de víctimas y testigos; el querellante adhesivo; el procedi-miento abreviado; el juicio oral y público e instancia única; el juez deejecución penal y el tribunal de casación.

Recursos humanos y ética policial. El nuevo modelo educativo para laPolicía se concibió con carácter profesional y permanente para abarcar laformación específicamente policial y vinculada al derecho; la formacióncientífica y técnica general y la formación de contenido humanístico,sociológico y ético con especial énfasis en la protección y promoción delos derechos humanos.

El Sistema de Control de Ética Policial se sustentó en los siguientes órga-nos: a) Tribunal de Ética Policial, dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad; b) Auditor de Asuntos Internos, dependiente di-rectamente del Ministro de Justicia y Seguridad. Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomía de los inves-tigadores 'internos respecto de la voluntad de la jerarquía de la fuerza.

Modelo de análisis del sistema de seguridad. Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables: parámetros socioeconómicos de la población;parámetros psicológicos de la población; características cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real; índice de victimización; índice de lacifra negra del delito y explicación causal de la no denuncia; índice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito; contribución de los medios de comunicación social; parámetros deeficiencia del sistema judicial; índice de solidaridad social.

Segunda etapa de la reforma (2004-2005)

El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnar-chas que culminaron con una virtual reversión del respaldo político y losprincipios que la inspiraron, a partir de diciembre de 1999, cuando asumióel poder un nuevo gobierno provincial, paradójicamente del mismo signopolítico del que inició la reforma, pero con una postura diametralmente

¿HACIA UNA NUEVA GENERACiÓN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA? 89Gustavo Beliz

opuesta en materia de segurtdad!", Las circunstancias en que las que segestó la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremen-to de ciertos delitos que, como el secuestro extorsivo, habían puesto envilo a toda la sociedad, provocando miedo e incertidumbre. Especial im-pacto público tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudian-te de 23 años, Axel Blumberg, cuyo padre se erigió a posteriori en un lídersocial que convocó a multitudes en protesta por la tnsegurtdad ". El Go-bernador de la Provincia soportó fuertes embates de la opinión públicasobre su política de seguridad y, tras una serie de idas y venidas, convocónuevamente a quienes habían impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado.

Otra propuesta para la misma reforma. El designado Ministro de Seguri-dad puso como eje central la profundización de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y, adicionalmente, en la lucha contrala corrupción policial como base de la política de seguridad pública. Sedeclaró de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13.188 queponía bajo reforma inmediata de acciones, estructuras y nombres, a todoslos estamentos de la Policía Bonaerense, iniciándose un proceso de depu-ración de cuadros, con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes, corrupción y violaciones de derechos humanos. Esas ac-ciones, de fuerte carga simbólica y de expresión de autoridad civil, fueronla punta de lanza de la segunda era reformista.

Tres nuevas policías. Se inició un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomía plena. El objetivo fue la des-centralización, mediante la creación de la Policía Comunal, y la descon-centración, mediante la creación de las Policías de Distrito y las nuevasfiguras institucionales:

14 En efecto, el Gobernador bonaerense que asumió en diciembre 1999, había impreso uncambio que implicaba una vuelta atrás en la política de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma. Esa nueva orientación -que incluyó desde el retorno de policías a lacabeza efectiva de la institución hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el "garantismo"- no solo no semostró efectiva sino que fue contraproducente: la violencia policial aumentó y la percep-ción de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario.

15 El joven apareció muerto el 23 de marzo de 2004, en el marco de un panorama de reitera-ción de secuestros extorsivos con eje en el área del conurbano bonaerense. Las marchas queencabezó su padre -con propuestas de reforma a la legislación y las políticas de seguridad-fueron las más grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridad.La primera de ellas convocó, según el diario La Nación (2 abril 2004) a 135.000 personas y,más allá de propuestas generales para el país, concentró sus críticas en la gestión de laProvincia de Buenos Aires. Posteriormente, Juan Carlos Blumberg se erigiría en un severocrítico de la actuación del ministro Arslanian.

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La Policia Comunal: delegaba el mando policial en el Intendente,con la idea de fortalecer el control popular a través del estímulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la elección popular del Jefede Policía a partir del año 2007. Dicho régimen se aplicó en munici-pios cuya población no excedía los 70.000 habitantes (en consecuen-cia, con un grado de conflictividad menor). La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomía, transformándose enpolicías de cada uno de esos municipios.Los Policias de Distrito: se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el régimen de la Policía Comunal ya que elrégimen comunal tenía carácter voluntario y los municipios podíanadherir o no libremente al mismo. Se basaron en el modelo de des-concentración burocrática: se promovió la constitución de un cuerpopolicial en cada Municipio, con su propia jefatura orgánica, pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad através de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PolicíaComunal, que dependía del Intendente). A pesar de esa dependenciajerárquica, contaba con cierta autonomía para la decisión de cuestio-nes relativas a su funcionamiento y afectación de recursos.La Policia Buenos Aires 2: otra manifestación de la descentralizacióny focalización prevista por la reforma fue la creación -a partir decero- de este cuerpo policial, con actuación en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense, la zona más conflictiva del país entérminos delictivos. El reclutamiento y la formación de sus agentesse diseñaron de modo independiente al de la Policía Bonaerense.

La carrera policial. También se modificó estructuralmente en diversosplanos: a) Escalafón. Se suprimió la división entre suboficiales y oficia-les, que constaba de 17 grados y se creó una nueva carrera de grados deacuerdo a su función y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial; b) Nuevo plan de formación. La reconver-sión implicó la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitió terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realiza-do o completado, y además les posibilitó continuar su capacitación conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en seguri-dad; c) Capacitación permanente. Se articuló con otras institucionesrelevantes asociadas, como las universidades, a cargo de la formaciónteórico-instrumental de las prácticas profesionales de las policías. Seapuntó a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegración entre la comunidad y su policía. Tambien se creó el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales, para cursos de actualiza-ción en las distintas especial izaciones.

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Incremento en el número de poiicias y depuración. a) Se dispuso un plantrienal de incorporación de 16.000 nuevos efectivos, pasándose de uningreso anual de 1.500 a 5.000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias. Se totalizó un número de 46.900 agentes distribuidos en 90 Poli-cías, 35 distritales y 18 departamentales. b) La Ley de Emergencia Policialpermitió que quedaran separados de la fuerza 902 policías quienes, a laespera de procesos administrativos, tuvieron la opción de una indemniza-ción o jubilación. c) Se agilizó el funcionamiento de la Auditoría Generalde Asuntos Internos, con un mayor impulso a antiguas actuaciones y másceleridad para las situaciones nuevas.

AnáUs;s e Información. Desde el primer mes de la gestión se realizaron lasreuniones con todos los máximos jefes policiales (Jefes Departamentales,Jefes Distritales, Jefes Comunales, Titulares de Comisarías, Dirección Gene-ral de Seguridad Vial, Dirección General de Investigaciones, etc.), con res-paldo de los datos los mapas del delito, de la operatividad, de inteligenciacriminal, de los esclarecimientos, y otras fuentes de información. En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de di-rectivas y órdenes de servicio, la estadística del delito, sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial. Además, en el ámbito de losanálisis de inteligencia criminal, el Ministerio adquirió un sofisticado pro-grama de computación utilizado por reconocidos organismos de investiga-ción, que permite realizar estudios de inteligencia criminal de última gene-ración. Su uso se habilitó en la Dirección General de Evaluación de laInformación para la Prevención del Delito, en el marco de una estrategiaque puso especial énfasis en el analisis de la información a través de:

Base de Datos Unificada. Una ley provincial impuso la obligación alas autoridades judiciales de suministrar información que permitiesedesarrollar análisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos de-lictivos. Para un adecuado funcionamiento del sistema, se conecta-ron las bases de datos internas y externas.Creación del Comité de Análisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado, como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlación proveniente del Ser-vicio Penitenciario Provincial, la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales, como Prefectura y Gendarmería, a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir, en consecuencia, estrategias para su combate.Se estableció un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas, para atender a la problemática deunas de las modalidades delictivas con efectos más conmocionantessobre la opinión pública.

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Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de piratería del asfalto; prevención del delito rural; yprevención del robo de cables.

La Participación Comunitaria. En la segunda etapa de la reforma se buscóel fortalecimiento y la multiplicación de los Foros de Seguridad creados porLey 12.154, reactivándose los consejos de seguridad municipales. La pro-puesta consistió en difundir en toda la provincia foros vecinales, municipa-les y departamentales para el control y supervisión de la actuación de loscomisarios, como puente entre el policía y la sociedad. En este punto, losnuevos canales de participación abiertos desde el ámbito del Gobierno Pro-vincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades políticaslocales, que veían estos espacios como potenciales competidores al tradi-cional poder partidario de los caudillos comunales. El espíritu de la reformaconsistió en una estrategia de doble vía: empoderar a la ciudadanía parapropiciar la Política de Seguridad Ciudadana (PSC) en ámbitos 'instituciona-les definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios, sin poder deslindar culpas en el estado provincial.

Las estadísticas oficiales de la reforma al 2004. En un plano estricta-mente estadístico -que sin embargo no fue acompañado por el incrementoen la sensación de inseguridad de parte de la población-, el Ministerio deSeguridad (2005) señaló que, como consecuencia de todos los operativos deprevención realizados y los casos delictivos esclarecidos, en el año 2004hubo un descenso del 22% de comisión de los delitos más graves. En el 2003,290.503 Y en el 2004, 168.766. El robo simple o agravado bajó un 10%(60.475 casos en 2003; 54.298 en 2004) y el hurto simple un 11 % (46.678casos en 2003; 41.389 en 2004). El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36%: en el 2003 se sustrajeron 59.754 y en el 2004 37.735. El robo conarmas disminuyó en un 27% (41.119 casos en 2003; 29.613 en 2004). Loscasos de piratería del asfalto bajaron en un 50% (1.786 en 2003; 878 en2004). Los secuestros de personas disminuyeron un 43% (307 en 2003; 177en 2004). El homicidio se redujo un 28% (1.788 en 2003; 1.322 en 2004).

Las lecciones aprendidas

De políticas de Gobierno a políticas de Estado. Los cambios incipientes ycontradictorios, que en algunos casos se han revertido después de un tiem-po, aparecen como una suprema debilidad en toda la región (Frühling,2001). El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo: existió unagujero negro de un lustro en la implementación de un enfoque sistémico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad pública,no solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial.

¿HACIA.l1NA Nl1EVAGENERACIÓN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANÁ?Gustavo BeJi:z:

Las ..revoluciones caligráficas" no alcanzan. Gestión, gestión y másgestión. La reforma se sustentó en un amplísimo abanico de nuevas leyes.La aplicación práctica de dicha normativa implicaba un esfuerzo, continuo ysostenible, de respal.do político y de construcción de capacidades estatales.El proceso careció de esos insumas políticos y de gestión en los términosapropiados. Los costos de su interrupción de {acto fueron notorios.

Reemplazar a la "poragobemabitidad ilegal" por la gobernabj[jdaddemocrática. El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impuni-dad del sistema político. El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestión de fondo: su fuerte vínculo con los problemas de gobernabi-lidad democrática. La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenómeno aislado del clima político institucional de ciertasjurisdicciones. La Policía no se autorreforma, requiere liderazgos políticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esténcomprometidos a su vez con esquemas de corrupción, por acción u omisión.Se requiere, en consecuencia, vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal, entendida esta como el precario equilibrio ofre-cido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas.

¿Descentralización a manos de quién? Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada, uno de cuyos ejes fue la descentra-lización de la fuerza policial, hasta llegar incluso al planteamiento decrear policías municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar. Esta estrategia requiere un juego a dos puntas: la transparencia delsistema político y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participación en temas de se. Para romper el lazo político espurioentre intendentes y policías que caracterizó buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense, se procuró generar espacios de participa-ción y control popular a la vez que propender a una responsabil.izaciónexplícita de los intendentes en la PSe. De hecho, frente a la irrupción delos Foros Vecinales se evidenció una respuesta dispar de las autoridadespolíticas, algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares ".

16 En Colombia sucedió aLgo similar. Para descentralizar y Lograr una mayor cercanía con eLvecino, a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atención Inmedia-ta (CAl) de La PoLicía NacionaL. Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificación ni suficientesrecursos, eL entusiasmo iniciaL se esfumó. En MedeLLín, se tornaron parte de la maraña delnarcotráfico. Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotá, pasando de 180 a aLrededor de 90 centros. Para 1994, Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria, Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente, 1997; 2001).

La importancia de las "politicas invisibles" de se. Vinculado al elemen-to de descentralización mencionado surgió la necesidad de fortalecimientodel ámbito estatal central en materia de se, y de consolidar instancias decoordinación apropiadas para articular a cada uno de los actores del siste-ma. La reforma bonaerense hizo especial hincapié en la conformación debases de datos que, a través del entrecruzamiento de la información delas agencias públicas del sistema de seguridad, pudiesen ayudar a cons-truir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos, pre-vención situacional, acciones articuladas con los sectores específicos afec-tados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisión del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de información para tales propósitos. Estas políticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacu-lar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo, entre otrascosas, disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos.

El timing de la reforma y las amenazas extorsivas, La necesidad deestablecer éxitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduración -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural. En el caso de lareforma policial bonaerense, estos éxitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementación, lo cual contribuyó a generar unestado de opinión pública que pareció acompañar su congelamiento haciael año 1999. Esto fue seguido por amenazas de insubordinación y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios. Ambas circunstancias-la carencia de éxitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004, en granparte debido a un compromiso político más contundente para su imple-mentación, y a una opinión pública mucho más proclive a terminar con laimpunidad en las filas pol.iciales.

Incentivos virtuosos. Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en términos más generales, podría señalarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construc-ción de un triple nivel de incentivos sobre las áreas central estatal, lacomunitaria de la Policía y la comunidad en su conjunto. Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las venta-jas del cambio, así como la comunidad debe sentirse motivada para rom-per los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial. Los niveles de incentivos deben comple-mentar criterios de cooperación, niveles de especialización y claros ámbi-tos de responsabilidad, para evitar la irrupción de policías toderos, de

profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concre-tos (Llorente, 1997). La reforma policial debe generar apoyo interno, conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policías(INSYDE, 2004). Pasar de un financiamiento en negro (con recaudaciónilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial, exige inversión económica y nuevos sistemas de eva-luación de su desempeño. La Comisión Internacional para la Reforma Poli-cial planteó las siguientes recomendaciones: necesidad de que la Policíano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera línea (Bitar Cha-cra, 2003).

Los errores a evitar con la policía comunitaria. Si bien la reformabonaerense no se concentró exclusivamente en la policía comunitaria o deproximidad, incluyó a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralización. Como lecciones generales, también asimilables a otrasexperiencias internacionales, pueden sintetizarse los siguientes alertas:

i) La alta rotación del personal policial de las zonas asignadas, comoocurrió en Villa Nueva, Guatemala (Frühling, 2003), conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadanía.

ii) La ausencia de métricas institucionales de evaluación del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma, como ocurrió en Bogotá, Colombia y Santia-go de Chile, donde los comandantes de estación fueron evaluados enfunción del modelo reactivo-represivo: tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas, mercaderías recuperadas o número de deten-ciones (Llorente, 1997).

iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses, minimalistas, local.is-tas o de meras relaciones públicas, que privilegian aspectos policia-les de segundo orden y de corte asistencialista, que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente,1997; Rico y Chinchilla, 1997).

iv) Riesgo de la parálisis reformista, producto de resistencias corporati-vas, que deberían poder enfrentarse con formas de movilizacióncomunitaria lo más institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio.

v) Vana pretensión de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema político, en especial en lo relativo a su finan-ciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras. La co-rrupción policial no es huérfana (Beliz, 2005).

96 SEGWRIDAO y VIO.LEt:ICIA: DESAFíos PARA LA CIUDADANíA

xa04. Parte A. Hacia una nueva generación de reformas... Gustavo Beliz-3Páginas desdexa05. Parte B. Hacia una nueva generación de reformas... Gustavo Beliz-4