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Colegio de Ingenieros Forestales de Chile A.G.
Institucionalidad Forestal para Chile
Talca, 28 de junio de 2012
Colegio de Ingenieros Forestales de Chile A.G.
SECTOR FORESTAL
El sector forestal puede definirse como el conjunto de actividades
económicas, sociales y ambientales que realizan las comunidades,
organizaciones no gubernamentales, empresas y servicios públicos,
relacionadas con el conocimiento, conservación, administración,
uso, aprovechamiento y transformación de los bienes, servicios y
valores que generan los bosques y sus ecosistemas asociados.
1.- Multiplicidad de temáticas.
2.- Armonía y conflictos.
3.- Integración del sector forestal con agricultura, turismo,
transporte, minería, entre otros.
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De lo anterior se desprende que la jerarquía con que
el Estado debe administrar este sector, debe tener en
cuenta la complejidad e importancia que éste
significa para el país.
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Análisis histórico
En nuestra historia podemos encontrar una serie de hitos que
reflejan la preocupación del Estado por la protección y conservación
de sus recursos forestales, así como tener una institucionalidad para
la gestión forestal:
1.- Ley sobre Corta de Bosques de 1872, (prohibió como medida
de conservación, la corta de árboles donde nacen las vertientes,
manantiales y los árboles que existen sobre los cerros desde la
medianía de sus faldas hasta la cima). Esta normativa constituye el
primer esfuerzo por regular la tala indiscriminada que ya comenzaba
a considerarse como un problema de carácter nacional. Su nula
fiscalización, sin embargo, atentó contra los objetivos que
inicialmente se había planteado.
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Análisis histórico (2)
2.- Creación de la Sección de Aguas y Bosques (1905),
reformulada el año 1912 como Inspección General de Bosques,
Pesca y Caza (iniciativa de Federico Albert).
3.- Establecimiento de la Reserva Forestal Malleco (1907),
acción desplegada por Federico Albert y su equipo de profesionales
de la Sección de Aguas y Bosques.
4.- Presentación de Proyecto de Ley (Federico Albert,1912) que
perfeccionara la Ley de Corta de Bosques de 1872. Sin embargo
una ley general de bosques debió esperar hasta el año 1931,
cuando se promulgó el decreto ley Nº 4363, conocido como Ley de
Bosques.
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Análisis histórico (3)
5.- Modernización de la gestión de los bosques y del sector
forestal gracias a una política de intervención estatal en sectores
estratégicos de la economía nacional:
• Programas CORFO
• Programa Nacional de Reforestación
• Creación de la División Forestal del SAG
• Creación del Instituto Forestal
• Programa Nacional de Prevención y Combate de los
Incendios Forestales
• Plan de Reforestación Colchagua
• Creación de la Administración de Parques Nacionales y
Reservas Forestales
• Creación de la Corporación Nacional Forestal (1972)
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Análisis histórico (4)
6.- Promulgación del D.L. N° 701 de Fomento Forestal (1974), que
dio origen a la expansión forestal chilena.
7.- Iniciativas de gestión ambiental fracasadas (1984), como la Ley
Nº 18.348, que estableció la creación de la Corporación Nacional
Forestal y de Protección de los Recursos Naturales Renovables de
carácter público y de la Ley Nº 18.362 que creaba el Sistema Nacional
de Áreas Silvestres Protegidas del Estado.
8.- Promulgación de la ley 19.561 (1998), con una focalización hacia
los pequeños propietarios y hacia la recuperación de suelos
degradados, combinando en un instrumento objetivos productivos y
ambientales (prorrogado el 2010 en espera de la nueva LFF)
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Análisis histórico (5)
9.- Promulgación del D.S. 259 (1980), esfuerzo adicional para
complementar la Ley de Bosques para normar el BN.
10.- Promulgación de Ley de Recuperación del Bosque Nativo y
Fomento Forestal (2008).
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Análisis histórico (6)
Finalmente, a esta secuencia de actuaciones en el plano
político, institucional y legislativo, deben añadirse las distintas
convenciones y tratados en el plano ambiental, que el país ha
suscrito en los últimos sesenta años, destacando:
• Convención de Washington (1967)
• Convenio Marco sobre el Cambio Climático (1994)
• Convención sobre la Biodiversidad Biológica (1994)
• Convención sobre el combate contra la desertificación
(1998).
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¿Política Forestal en Chile?
El reconocimiento a la realización de una serie de acciones
exitosas en el marco de una política forestal de más de cien
años, no impide realizar una evaluación crítica de los temas no
abordados.
Una suma de iniciativas a lo largo de los años no
constituye una Política Forestal de Estado. Estas iniciativas
comunican sólo parcialmente la visión de los legisladores en la
época en que se implementaron, pero no constituyen un cuerpo
integrado que permita identificar lo que el Estado piensa, cree y
espera de sus recursos forestales en el largo plazo.
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Fortalezas del Sector Forestal Chileno
Existencia de un cuerpo de legislación forestal que ha ordenado la actividad en
los últimos 100 años.
Existencia de instrumentos de fomento a la actividad forestal.
Desarrollo productivo consolidado, competitivo y con tendencias claras de
crecimiento en el mediano y largo plazo y que avanza hacia una
sustentabilidad de toda la cadena de valor.
Existencia de una estrategia de conservación del patrimonio forestal y su
biodiversidad, basada en la conservación in situ de áreas silvestres protegidas y
leyes sectoriales.
Adopción por parte de grandes y medianas empresas, de instrumentos de
gestión ambiental voluntarios, como los acuerdos de producción limpia (APL) y
sistemas de certificación de sustentabilidad (ISO, PEFC, FSC).
Espacio para el desarrollo de nuevos negocios, en sectores que se encuentran
hasta ahora subvalorados (bosque nativo).
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Debilidades del Sector Forestal Chileno
Desconexión de la actividad forestal con las políticas de desarrollo rural.
Negativa percepción del impacto de la actividad forestal de plantaciones sobre
el desarrollo local, a nivel de la distribución de los beneficios de dicha actividad.
Prácticas forestales no sustentables, especialmente aquellas que impactan
socialmente a las poblaciones adyacentes a la actividad forestal.
La integración vertical de la actividad forestal ha llevado a una simplificación
productiva que entraba nuevos modelos de negocios que puedan beneficiarse
del acelerado desarrollo del sector.
Los instrumentos de fomento forestal son rígidos y no satisfacen las demandas
de los sectores más necesitados de apoyo. No se resuelven las barreras de
entrada de nuevos actores a la actividad forestal.
Escasa comunicación de la sustentabilidad de la actividad forestal, bajo los
actuales escenarios de cambio climático. Permanente mala imagen sectorial.
Falta de valorización del positivo rol que la actividad forestal juega en el
desarrollo rural.
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Sobre la Institucionalidad Forestal
El año 1998, el ex Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle presentó al
Congreso un proyecto de ley que creaba la subsecretaria de
desarrollo forestal y el servicio nacional forestal.
El mensaje que acompañaba el proyecto de ley señalaba múltiples
desafíos que el sector forestal debía enfrentar a través de una mejor
institucionalidad, dado su enorme dinamismo y creciente
complejidad.
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Sobre la Institucionalidad Forestal (2)
Después de catorce años desde ese diagnóstico el sector forestal no
ha hecho sino crecer aún más en dinamismo y complejidad:
1.- Exportaciones forestales: de MUSD$1.600 a MUSD$6.000
2.- Alto potencial de crecimiento y complejidad: 16,2 millones de
hectáreas de bosques, con un 85% de bosques nativos (13,6
millones de hectáreas) y 15% de plantaciones forestales (2,6 millones
de hectáreas). El país cuenta además con 3,9 millones de hectáreas
de vegetación nativa en el SNASPE.
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Sobre la Institucionalidad Forestal (3)
3.- Segundo sector exportador y el primero en recursos naturales
renovables (3,3% del PIB)
4.- Las exportaciones abarcan una canasta de 500 productos (el 85%
con alto valor agregado) y una cartera de más de 100 mercados en
los cinco continentes, entre los cuales destacan países como
Estados Unidos, China y Japón.
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Sobre la Institucionalidad Forestal (4)
Adicionalmente han surgido en estos catorce años temáticas que el
año 1998 no existían o estaban poco desarrolladas como son:
- La certificación forestal
- El impulso a la biomasa como energía renovable no convencional
- El cambio climático y el papel de los bosques
- Las estrategias de gestión de la biodiversidad
- La gestión social de los bosques y responsabilidad social.
- La concentración forestal y la situación de las pymes madereras
Toda esta diversidad de temáticas ha debido ser abordada con la
misma institucionalidad que tenemos desde la creación de la CONAF.
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Propuestas para una nueva institucionalidad forestal
Lo anterior muestra que es urgente rediseñar la actual
institucionalidad forestal, para enfrentar la complejidad que este
sector presenta y que responda a las altas exigencias que la
sociedad tiene en relación al manejo de los bosques:
• Transformar a la Conaf en un servicio forestal público.
• Rediseñar la actual institucionalidad forestal.
• Fortalecer la función que realiza el Instituto Forestal.
• Redefinir el papel de la Conaf en el ámbito de la conservación y
gestión de la biodiversidad asociada a los bosques.
• Definir y precisar atribuciones sectoriales en el ámbito de las áreas
verdes urbanas, las pymes madereras y la agricultura familiar
campesina.
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Transformar a la Conaf en un servicio forestal público.
Existe consenso en la necesidad de contar con una Conaf pública,
pero:
- Definiendo claramente sus atribuciones en relación a la nueva
institucionalidad ambiental.
- Definiendo claramente sus atribuciones en relación a otros
servicios como INFOR (investigación) y SAG (control de plagas)
- Con un presupuesto que le permita abordar exitosamente las
funciones que le son encomendadas.
- Con una mayor flexibilidad que la actual, basada únicamente en la
administración de las leyes de fomento y manejo (D.L701 y Ley
20.283).
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Rediseñar la actual institucionalidad forestal
La subsecretaría forestal o un diseño institucional alternativo, se
justifica en la necesidad de articular un sector complejo,
multidimensional, que enfrenta uno de los principales desafíos de la
modernidad: compatibilizar desarrollo económico global con respeto y
protección de los recursos naturales.
El sector forestal debe enfrentar las altas expectativas que la
sociedad tiene en relación a los bosques y su biodiversidad.
La alta demanda por conservación, sumado a la creación de una
nueva institucionalidad ambiental, no puede enfrentarse con la misma
institucionalidad de hace cuatro décadas.
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Fortalecer la función que realiza el Instituto Forestal.
Se debe fortalecer la investigación forestal pública y la transferencia
tecnológica asociada a pequeños propietarios y pymes madereras.
Debe existir una complementariedad de funciones entre Conaf e Infor;
no puede haber atribuciones de investigación en la Conaf, ya que esta
función debe quedar claramente especificada como atribución del
Instituto Forestal.
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Redefinir el papel de la Conaf en el ámbito de la conservación y
gestión de la biodiversidad asociada a los bosques.
Los bosques contienen el 80% de la biodiversidad terrestre, por lo
tanto constituyen un eje estratégico de cualquier esfuerzo de
conservación a nivel mundial y nacional.
La institucionalidad forestal no puede renunciar a liderar y ser
protagonista de las estrategias de conservación de estos recursos.
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Definir y precisar atribuciones sectoriales en el ámbito de las
áreas verdes urbanas, las pymes madereras y la agricultura
familiar campesina.
Existen aún espacios no cubiertos adecuadamente por la actual
institucionalidad forestal que a nuestro juicio deben ser abordados y
liderados por los servicios públicos forestales (Conaf e Infor).
El desarrollo rural debe sustentarse en forma importante en un eje
forestal, así como la sustentabilidad de los entornos urbanos deben
ser abordados desde un enfoque en el que la gestión de la
vegetación tenga un mayor énfasis.
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Conclusiones
Para fortalecer la actual institucionalidad forestal no es necesario
crear figuras rebuscadas como son los consejos asesores
“permanentes”.
Necesitamos servicios forestales empoderados y una
institucionalidad que se haga cargo de los desafíos que enfrenta el
sector forestal.
Necesitamos una señal de que el Estado de Chile responde a su
compromiso de ordenar y desarrollar el potencial en materia forestal,
a través de políticas públicas que no deban esperar que un
subsecretario de agricultura tenga el tiempo y disposición para
estudiarlas, como ha ocurrido en el pasado.
