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Jos Cevasco Piedra
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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Sentando las bases para la Gobernabilidad
Edicin Digital en formato de Bolsillo
Primera edicin digital 2014
Todos los derechos reservados. Prohibida su
reproduccin total o parcial sin la autorizacin del
autor.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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ndice
Introduccin ...................................................
2
Gobernabilidad .............................................
11
El Sistema Poltico ........................................
14
Cmo est Organizada la Sociedad? ............ 27
La Transformacin de las Relaciones
Sociedad y Estado .........................................
36
La Organizacin del Estado ........................... 46
Organizacin del Estado Peruano .................. 55
El Estado Estanco o el Estado Global? ........ 63
Cmo hacer efectiva la Comunicacin
Gubernamental? ...........................................
68
El Papel de los Medios de Comunicacin ....... 74
Las Encuestas y la Gobernabilidad ............... 81
Bibliografa
......................................................... 89
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Introduccin
Despus de un largo periodo, visit a don Csar
Acua Peralta, en las instalaciones del novsimo
Partido Poltico Alianza Para el Progreso. Su
sonrisa y su excelente trato eran algunas de
sus caractersticas, que engrosaban su larga
lista de atributos profesionales y personales que
hacan gala en dicho reencuentro.
La charla, se inici sobre nuestra convivencia
dentro del Congreso, l como parlamentario y
yo como Oficial Mayor; quizs, la reunin
hubiera sido slo de corte protocolar, si l no
hubiera gestado la excelente idea de iniciar un
proceso de capacitacin en aspectos tcnicos y
polticos en la filas del partido que lidera.
Como sabemos. Alianza Para el Progreso, es
an una agrupacin joven en la vida poltica
nacional, me dijo, pero si queremos hacerla
grande y til para el pas, debemos iniciar el
proceso incluyendo a todos sus miembros, y la
mejor manera de hacerlo es realizando charlas
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a nivel nacional que en principio, podran
versar sobre gobernabilidad subray.
As, estimados lectores es como se inici este
pequeo manual que ahora tienen en sus
manos, que lleva por finalidad iniciar en la
formacin gubernamental a los ciudadanos que
sientan el deseo de querer hacer desde
posiciones de Estado, cosas grandes y positivas
por nuestro pas, alejndose en lo posible de la
improvisacin.
Una de las caractersticas que tiene este
documento, es haber sido concebido bajo el
principio de la sencillez, para una fcil
comprensin y rpido aprendizaje, por cuanto
los libros de consulta sobre la materia que nos
ocupa, generalmente son complicados para su
lectura, con trminos que no siempre son de
uso comn para la comprensin de la mayora
de personas, convirtiendo los libros de
Gobernabilidad, en el mejor sedante que
tenemos en nuestra mesa de noche.
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Lo escrito en las ltimas lneas del prrafo
anterior, es uno de los principales problemas
para tener una buena percepcin del gobierno
y es que la mayora de gobernantes no saben
comunicar eficientemente sus logros y tambin,
no saben reconocer hidalgamente sus errores.
Gerenciar eficientemente el gobierno, se inicia
como todo en la especie animal, comunicando;
desde el ms inferior de las especies existentes
en la tierra, hasta el superior que somos los
hombres, iniciamos nuestra existencia terrenal
comunicando. El llorar al nacer, el rugido de un
len y hasta una simple mirada, es un hecho
comunicativo.
Por ello, que los gobernantes cuando estn en
la cspide de la estructura del Estado, se
olvidan generalmente, de los aspectos
primarios de nuestra existencia, dejando de
lado el principio universal en poltica
gubernativa, que significa estar conscientes que
lo que se est liderando es un proceso que
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involucra la vida de millones de personas, que
lo nico que esperan es que se les trate como
tales.
Es as que, el lenguaje oral, escrito o corporal,
entre otros, que usan los que gobiernan, debe
ser el ms natural posible para que el mensaje
pueda ser entendido por la poblacin, sin
distincin de raza, credo, nivel econmico,
educativo o poltico.
El gobernante debe tener claro, que l gobierna
para todos, que las polticas que aplica, no son
slo para sus partidarios, y debe reconocer que,
mientras sus acciones de gobierno no estn
pensadas en los militantes de su partido, el
xito ser reconocido por todos y tendr la
opcin de tener a futuro, mayores adeptos para
su movimiento poltico.
Es conveniente en ese sentido, que los
militantes de los partidos polticos, sea cual
fuere su posicin en la estructura organizativa,
desde el militante hasta el Presidente o Lder de
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la agrupacin, deben tener presentes que su
accionar no ser evaluado exclusivamente por
los miembros de su partido, sino por el
contrario, cada acto que realicen ser siempre
aplaudido o cuestionado por personas que no
pertenecen a su casa poltica, por lo que es
inevitable que su conducta poltica y personal,
estn siempre pensadas en las personas que
desea captar en el futuro, y en el efecto que
tengan en el espacio poltico.
Por otro lado, debemos en esta parte aclarar
para nuestros lectores, que cuando hablemos
de gobernantes, no slo estaremos refirindonos
al Presidente de la Repblica, ya que la accin
de gobernar tambin se realiza en todos los
niveles de la sociedad est o no organizada.
Qu quiere decir eso?, que el gobierno, bajo el
concepto estricto de su definicin, se realiza en
todas las esferas sociales.
El pap o la mam en nuestro hogar, el
entrenador de un equipo de ftbol, el lder de
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una banda de rock, el ministro de estado o un
gerente de una empresa, al establecer directivas
para que sean cumplidas, est realizando
acciones de gobierno.
As estimados lectores, debemos tener presente
que gobernar es disear polticas para que sean
acatadas por quien las disea y adems por
otras personas, pero es importante aclarar que
el buen gobernante, se esforzar para que las
directivas o polticas que proyecte, estn en lo
posible aceptadas por el grupo que est
gobernando o en todo caso, debe saber explicar
las razones por la cual tendr que aplicar
alguna medida, aunque sta no goce de
respaldo popular.
Es por eso, que los gobernantes deben saber
concebir previamente sus polticas antes de
aplicarlas, la improvisacin no siempre es un
aliado en la gobernabilidad. El diseo de
polticas antes de su aplicacin, debe estar
siempre ideada en las necesidades insatisfechas
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de la poblacin, o en la prevencin de un futuro
acontecimiento.
En nuestro hogar, por ejemplo, generalmente
tenemos muchas necesidades insatisfechas,
desde la falta de comida, vestimentas o
pasatiempos, las que nos llevan a tener
siempre, pequeas revoluciones familiares, las
que se traducen en reclamos, peleas y
enfrentamientos entre gobernantes y
gobernados, es decir entre padres e hijos.
Este domstico ejemplo nos da una cristalina
visin sobre el gobierno que tiene que ejercer el
lder del hogar, para evitar estos
enfrentamientos y desordenes, ante las
necesidades insatisfechas de su poblacin-
lase familia.
Desde luego que aqu nos surgen una serie de
incgnitas: cmo evitamos los desrdenes?,
cmo explico a la poblacin que an no puedo
satisfacer sus necesidades?, cmo puedo tener
tranquilos a mis gobernados, sin poderles
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resolver sus demandas?, cmo aplico una
medida antipopular, y que la poblacin me
respalde?, cmo el gobierno debe establecer el
orden de prioridades para solucionar las
demandas sociales?
Este es el desafo de la gobernabilidad, tratar de
mantener el equilibro dinmico entre las
demandas sociales y la capacidad de los
gobernantes para solucionarlas.
Para esta interrogante la ciencia poltica, define
dos caminos, ejercer la gobernabilidad
democrtica o la gobernabilidad dictatorial. Por
dems est decir, que nosotros nos inclinamos
por la primera opcin, la cual es la ms
complicada de aplicar por cuanto el
establecimiento del orden social, debe
desarrollarse dentro de un Estado de Derecho,
respetando las reglas de juego que establecen
las leyes y la Constitucin, para una sana
convivencia entre los gobernantes y el
gobernados.
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Por otro lado, en este documento, analizaremos
tambin el rol de los medios de comunicacin y
de los partidos polticos en la gobernabilidad del
pas, sin dejar de lado desde luego del que
cumplen los poderes legislativo y judicial y el
resto de las instituciones pblicas, como parte
de la estructura del Estado
Hemos descrito, apretadamente en esta
pequea introduccin, el mbito que tendr
este documento. Trataremos de explicar, como
dije al iniciar estas pginas, de la manera ms
sencilla la gobernabilidad y de cmo gerenciarla
adecuadamente se convierte en un verdadero
arte.
Lima, Enero de 2005
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Gobernabilidad
La palabra gobernabilidad, es de reciente
aparicin en el sistema poltico. Bsicamente
surge en la dcada de los setenta en los pases
centrales junto con la crisis de las economas
desarrolladas, la emergencia de nuevos
movimientos sociales y el agotamiento del
llamado Estado de Bienestar1. Sin embargo,
tuvo que esperar una dcada para que el
mexicano Juan Carlos Portantiero2, al analizar
el proceso de crisis, ajuste y reestructuracin
econmica, el agotamiento del modelo del
Estado Interventor y la consolidacin de las
democracias en Amrica Latina, nos
introdujera poco a poco este nuevo termino que
hoy nos centra en esta lectura.
1 Crozier, Michel, Samuel Huntington y Joli Watanuki (1975),
The
Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies
to
the Trilateral Commission, University Press, New York. 2
Portantiero, Juan Carlos (1988), en la Produccin de un Orden.
Ensayos sobre la democracia entre el Estado y la Sociedad,
Nueva
Visin, Buenos Aires.
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Es importante resaltar, que si bien el trmino
gobernabilidad, como hemos visto es de reciente
aparicin, los problemas que pretende resolver
son tan antiguos como la existencia del
hombre, por cuanto la gobernabilidad trata de
establecer el equilibrio dinmico entre el nivel
de las demandas sociales y la capacidad del
sistema poltico para resolverla de manera
legtima y eficaz3.
Si analizamos esta definicin, podemos ver que
existen dos actores principales para encontrar
el equilibrio para el buen gobierno; as tenemos
por un lado, el sistema poltico y por el otro la
sociedad. Ello naturalmente, nos demuestra
que hay responsabilidad compartida para llegar
a una gobernabilidad eficaz.
Sin embargo, es importante destacar que el
equilibrio no es esttico, es decir que da a da
nacen nuevas demandas sociales y el gobierno
3 Antonio Camou, Gobernabilidad. Lxico de la Poltica. Fondo
de
Cultura de Mxico, 2000
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o el sistema poltico en general, tienen que estar
preparados para resolverlas.
Ahora bien, las nuevas demandas sociales
estn dadas por todos los aspectos que la
sociedad siente que deben ser resueltas por las
Instituciones. As, el empleo, la salud, la
educacin, el alza de los precios, o el problema
del transporte, la delincuencia y la seguridad
social, forman parte del gran paquete de
insatisfacciones sociales que la poblacin
estar deseosa que el sistema en su conjunto o
el gobierno en particular sepa resolver.
Pero, qu instrumentos tienen las
instituciones para solucionar las demandas que
la poblacin le plantea?, para este particular en
necesario que revisemos rpidamente, qu es y
cmo est organizado el sistema poltico.
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El Sistema Poltico
Definamos como Sistema Poltico, al conjunto
de valores deseables por toda la comunidad
poltica4. Esta definicin ampliamente
desarrollada por David Easton5, politlogo
norteamericano, pretende decirnos que existe
una diversidad de deseos sociales que estn
presentes en cualquier tipo de sistema poltico,
en el que ste tiene la obligacin de encontrar
soluciones para evitar el desborde social.
Para Easton, no hay un modelo de sistema
poltico nico por cuando cada uno de ellos, de
acuerdo al pas o realidad en que se desarrolle,
tratar de resolver los problemas sociales que
se le van presentando conforme a su realidad.
4 Valores, se denomina a todo aquello que es deseable por
una
sociedad, tanto en bienes tangibles como el agua la riqueza,
la
propiedad de la tierra, as como intangibles como la libertad o
los
derechos individuales. 5 Easton, David (1965), A Systems Anlisis
of Political Life, John Wiley
y Season, New York.
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Ahora bien, para comprender como funciona el
Sistema Poltico veamos la siguiente grfica:
Figura 1. Modelo Sistmico de David Easton
Componentes del Esquema de toma de
decisiones
1. AMBIENTE:
Se encuentra formado por el contexto creado
dentro de una sociedad (intrasocietal) y el
generado por los componentes externos
(extrasocietales):
INSTITUCIONES (Caja Negra) DEMANDA
S DECISIONES
LNEA DE RETROALIMENTACIN - FEEDBACK
AMBIENTE
Modelo Sistmico
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El Ambiente Intrasocietal:
Cuando nos referimos al ambiente
intrasocietal hacemos referencia al sistema
nacional que se encuentra compuesto de los
siguientes elementos:
Sistema Ecolgico (la naturaleza; ubicacin y
accesibilidad de la provisin de alimentos;
otros elementos de la flora y fauna que
utilicen los miembros del sistema poltico), el
Sistema Biolgico (propiedades hereditarias;
el aspecto de interacciones polticas
determinado o influenciado por la
constitucin biolgica de los hombres), los
Sistemas de Personalidad (variaciones y
motivaciones en las personalidades
adquiridas por los miembros de un sistema
poltico), los Sistemas Sociales (compuestos
por sistemas culturales; estructuras Sociales;
sistemas econmicos; y otros sistemas
demogrficos).
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En resumen, encontramos aqu todos los
aspectos que el hombre desarrolla dentro de
cada sociedad, sobre la base de la cultura,
aspectos econmicos, educativos, etc.
El Ambiente Extrasocietal:
Un sistema extrasocietal est referido a la
sociedad internacional, lo cual es la unidad
externa a cualquier sistema poltico dado.
El ambiente extrasocietal est compuesto
por: Los sistemas polticos internacionales
ONU; OEA, COMUNIDAD EUROPEA y otros
subsistemas, los sistemas ecolgicos
internacionales, los sistemas sociales
internacionales compuestos por el sistema
cultural internacional; estructura social
internacional, sistema econmico
internacional, sistema demogrfico
internacional, otros subsistemas externos.
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2. LAS DEMANDAS (INPUT):
Las demandas tienen sus orgenes en las
necesidades, preferencias, expectativas o
deseos sociales que son expresadas a las
autoridades para que ellas decidan o acten.
As tenemos, demandas de bienes y servicios:
leyes relacionadas a los derechos laborales,
aspectos de carcter educativo, entre otras.
Tenemos adems, aquellas demandas sobre
la necesidad del orden pblico, la salubridad
y otras relacionadas a la convivencia, como
por ejemplo al reconocimiento de los
matrimonios entre homosexuales.
Demandas de carcter poltico, como el voto
para los militares, y aquellas ligadas a la
incorporacin de sectores marginales a la
vida poltica del pas.
3. CAJA NEGRA:
Aqu encontramos a las instituciones que
toman decisiones tales como el Poder
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Ejecutivo, Legislativo y Judicial, as como los
gobiernos regionales, locales, y rganos
constitucionales autnomos.
Es decir, la caja negra concentra todas las
instituciones legalmente establecidas, que
son llamadas a solucionar las demandas de
la sociedad. Es importante sealar, que las
demandas sern traducidas siempre en
decisiones o en polticas pblicas.
4. LOS PRODUCTOS (OUTPUT):
Se refiere al trmino para designar a las
decisiones obligatorias y las acciones que
toman los entes pblicos. Dicho de otra
manera, los productos (decisiones), que
emiten las Instituciones son expresadas en
leyes, reglamentos, ordenanzas municipales,
etc. , con el propsito de solucionar las
demandas sociales.
Por ejemplo, si existiesen demandas
relacionadas al costo del transporte pblico,
el ente encargado de resolverla ser el
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Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
expidiendo la Resolucin pertinente, la cual
deber ser coordinada para que sea eficaz,
con el sindicato de chferes y los
representantes de los usuarios.
5. LA RETROALIMENTACIN O FEEDBACK:
Se denomina ciclo de retroalimentacin del
sistema poltico en su conjunto, que se inicia
en el producto, pasando nuevamente por los
que generan las demandas sociales hasta el
retorno nuevamente a las autoridades.
La retroalimentacin, permite conocer los
resultados que tuvieron los productos, y si
estos cumplieron plenamente las demandas
iniciales. Siguiendo con el ejemplo anterior, si
el resultado de las negociaciones entre
transportistas y el Ministerio de Transportes
no ha sido del agrado de los dueos de las
empresas de transportes, stos nuevamente
reiniciaran el proceso formulando nuevas
demandas por su inconformidad ante la
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decisin dada por la autoridad
gubernamental. Este proceso se repite
diariamente, ya que las demandas nunca
dejan de generase; lo importante es que el
gobierno o el ente pblico pertinente,
responda en el lapso ms breve posible a las
necesidades generadas por el ambiente,
evitando as la turbulencia y tensin social,
la cual se ve expresada en actos de
protestas. Cuando las demandas no son
solucionadas, pueden generar un ambiente
de ingobernabilidad, la que en un caso
extremo podra cambiar la estructura del
sistema poltico nacional.
Debemos entender que las demandas sociales,
para que sean solucionadas por el Sistema
Poltico, deben ser sobre aspectos que no
puedan resolver otros subsistemas. Por
ejemplo, si una disputa entre trabajadores y
empresarios, sobre aumento de remuneraciones
es solucionada por leyes y reglamentos ya
existentes, quiere decir que el conflicto habr
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sido remediado sin el funcionamiento del
Sistema Poltico. Si por el contrario, esa
demanda salarial se convirtiera en una
plataforma de lucha sindical a nivel nacional,
donde las centrales de trabajadores hicieran un
llamado a una huelga por todo el pas, pidiendo
aumento generalizado de remuneraciones, ello
supone que el conflicto generado no ha sido
posible solucionarse con las normas existentes,
y se abrira el paso hacia una disputa de
carcter social, donde el Sistema Poltico
echara a andar toda sus mecanismos, para
encontrar una rpida solucin.
Concbase pues, que el Sistema Poltico registre
las demandas de ndole general y no de asuntos
particulares. Sin embargo, cuando por ejemplo
se realice una huelga de trabajadores de la
industria del gas o del petrleo es decir de
bienes considerados estratgicos, donde una
probable escasez afectara a toda la sociedad,
en ese caso se desatara una polmica en todo
el sistema poltico, y se tratara de encontrar
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una rpida solucin a fin de evitar problemas
mayores en toda la comunidad. Para estos
casos, el Sistema Poltico, registrara dichas
demandas como situaciones de carcter general
y no como un aspecto local.
En el ejemplo que acabamos de ver,
entendamos que las respuestas (soluciones
encontradas para la huelga), deben buscar la
aceptacin generalizada de la comunidad
poltica y de la sociedad en general.
Un caso caracterstico de este punto, lo
constituy la huelga de los trabajadores del
Poder Judicial, indiciada el 14 de julio del 2004
y culminada casi tres meses despus, en el que
la sociedad peruana, estuvo alerta para
encontrar soluciones que impidieran la
continuidad de las paralizaciones de dicho
Poder del Estado.
Las noticias y debates en los medios de
comunicacin, as como en el parlamento,
estuvo centrado en analizar las caractersticas
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de la huelga para encontrar una rpida
solucin. En los programas periodsticos,
recordemos, todas las semanas se invitaban a
los representantes de los trabajadores, as como
a los responsables de la Administracin
Judicial, con el fin de que la opinin pblica
vaya conociendo el avance de las negociaciones
para la solucin del conflicto.
De igual manera, el Congreso trat en diversas
sesiones plenarias la huelga judicial, y en
algunas oportunidades la Comisin de Justicia,
abord el tema como punto principal de su
agenda. Asimismo, el Presidente de la Repblica
y diversas autoridades del Poder Ejecutivo,
exhortaban a los trabajadores a deponer su
actitud beligerante, e inclusive intervinieron
directamente en la consecucin de los fondos
econmicos necesarios para solucionar las
demandas salariales y con ello poner fin al
conflicto.
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Como vemos, esta huelga rebas las normas
preexistentes para la solucin de la crisis,
originando un conflicto social para todo el pas
y en donde los mecanismos del Sistema Poltico
se volcaron para encontrar las medidas que
dieran fin al problema.
Valga este ejemplo, para describir por otro lado
que el conflicto socio-poltico generado no slo
era de preocupacin del entorno nacional
(ambiente intrasocietal), sino tambin de la
comunidad internacional (ambiente
extrasocietal), por cuanto las empresa
transnacionales norteamericanas con causas
pendientes en el Poder Judicial peruano, se
vieron perjudicadas, efectuando inclusive
presiones sobre las autoridades del gobierno
norteamericano, con el fin de supeditar los
avances de las negociaciones del TLC (Tratado
de Libre Comercio) con la solucin de la huelga
judicial.
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Siempre tomando este ejemplo, observemos que
no siempre para la sociedad es importante que
la solucin encontrada satisfaga a los
trabajadores y la autoridad, lo importante para
el Sistema Poltico es el acatamiento de las
partes conflictivas de la medida de solucin.
As, las decisiones o productos hallados por el
Sistema Poltico, no buscan tanto el
consentimiento de todos hacia el contenido
especfico de la solucin (si el aumento de
remuneraciones es o no suficiente para los
trabajadores), lo que trata de encontrar el
Sistema, es que el resultado de las
negociaciones y solucin sea acatada por las
partes para dar fin al conflicto generado.
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Cmo est Organizada la
Sociedad?
Ahora bien amigo lector, las siguientes lneas
tienen el propsito de explicar cmo se organiza
la sociedad para poder hacer llegar las
demandas hacia las instituciones que deben
resolverlas.
Somos conscientes, como dije en las primeras
lneas de este documento, que las demandas
estn sobre la base de las necesidades sociales
insatisfechas que tenemos los ciudadanos, sin
embargo es preciso que estas sean
adecuadamente canalizadas para que puedan
ser solucionadas por las instituciones.
Seamos precisos y directos en establecer que
un grupo social es un conjunto de individuos
que se congregan al tener fines comunes. Estos
grupos pueden ser de todo tipo, cultural,
deportivo, poltico o educativo, etc., por lo que
debemos tener en cuenta que la definicin del
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grupo social estar dado por el objetivo o fin
que ellos desean alcanzar.
De esa manera, la sociedad va agrupndose
sobre la base de intereses comunes, dando
lugar a la constitucin de empresas, sindicatos,
partidos polticos, grupos religiosos, entre otros;
estos se clasifican de la siguiente manera:
- Grupos de Inters;
- Grupos de Presin; y
- Partidos Polticos.
Con el propsito de hacer la explicacin ms
directa, centrmonos rpidamente en la
definicin de estos tres grupos sociales.
Denominamos Grupo de Inters, a la asociacin
de individuos que estn motivados por la
defensa de intereses comunes, como por
ejemplo las asociaciones de comerciantes,
exportadores o los sindicatos. Estos grupos
cuando tratan de influir en los actos del
gobierno se denominan Grupo de Presin; estos
grupos usan intermediarios para lograr sus
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fines, los cuales generalmente estn
constituidos por los medios de comunicacin, y
los partidos polticos.
Los partidos polticos estn movidos por una
ideologa, con el propsito de ocupar el manejo
del Gobierno y del Poder Legislativo. Cmo
sabemos, en nuestro pas vivimos una crisis de
los partidos polticos, ya que para la mayora de
peruanos, si bien son de importancia en la vida
poltica nacional, stos no estn cumpliendo a
cabalidad sus misin social.
Quizs, el descontento con los partidos polticos
histricamente existentes, al no saber canalizar
las expectativas de los ciudadanos, sea una de
las causas que en la actualidad, continen
emergiendo nuevas agrupaciones polticas.
As, los partidos polticos, tienen que adecuarse
a los nuevos tiempos, en donde cada uno de
ellos no sea visto slo como un conjunto de
asociaciones que buscan el contacto con el
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ciudadano cada vez que existen elecciones
generales, regionales o municipales.
Los partidos polticos, tienen que tener una
utilidad real para la sociedad durante todos los
das del ao. La modernizacin de las
ideologas y sus organizaciones, se constituye
en un reto inmediato por resolver. Los partidos
polticos a mi entender, deben entrar a una
metamorfosis de despartirizacin, abriendo
espacios para los ciudadanos en general sin
mediar un inters de retenerlos en sus filas.
Los Partidos Polticos, deben construirse en una
Oficina Permanente de Servicios al Ciudadano,
en donde las personas que se acerquen puedan
encontrar desde all una utilidad real para sus
necesidades sociales.
Es menester establecer que los Grupos de
Presin y los Partidos Polticos, son los
principales actores para canalizar las demandas
sociales hacia las esferas gubernativas.
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Es importante precisar, que uno de los
mecanismos usados como herramienta por los
Grupos de Presin, lo constituye el Lobby6, que
en nuestro pas esta normado por la ley Nro.
280247 Ley que Regula la Gestin de Intereses
en la Administracin Pblica.
La intermediacin de gestin de inters, lo
constituye la accin de un determinado sector
de la sociedad, que trata de influenciar a favor
de ellos en las decisiones pblicas.
Ahora bien, bsicamente el proceso de gestin
de intereses normado, tiene por objeto
instaurar las acciones de transparencia para
garantizar que en el proceso de intermediacin
ante los funcionarios pblicos se realice
preservando la tica y la moral.
6 Nombre que surge de la poltica norteamericana desde 1869, y
tiene
por finalidad gestionar favores ante las personas que integran
los
rganos de poder poltico. 7 Publicada en el Diario Oficial El
Peruano, el 12 de Julio de 2003.
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La experiencia en los ltimos tiempos en el
Per, nos ha llevado a concebir, sea por
ignorancia o por desconfianza, que la
institucin del lobby es negativa y que est
ligada a la gestin inmoral de inters, sin
embargo es pertinente dedicarle unas cuantas
lneas a esta institucin del sistema poltico, a
fin de colaborar con nuestra cultura poltica en
el pas.
Imaginemos que la Asociacin de Productores
de Azcar, ha tomado conocimiento por los
medios de comunicacin que en el Congreso, el
Poder Ejecutivo ha presentado un proyecto de
ley por el cual trata de imponer un nuevo
impuesto a la produccin de azcar.
Como es natural, los productores de azcar se
encontrarn en contra de dicha iniciativa
legislativa y desean hacer llegar sus opiniones a
los legisladores para que el Congreso no
apruebe el proyecto de ley presentado por el
Poder Ejecutivo.
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Dicha Asociacin para cumplir sus objetivos,
contrata los servicios de un Lobby, con el fin de
que se constituya en el intermediario entre
ellos y las autoridades parlamentarias. Este
Lobby, tendr como fin acercar a la asociacin y
a los congresistas, para sensibilizar a estos
ltimos y expresarles las razones por las cuales,
la creacin de un nuevo impuesto, es
perjudicial para los productores y
consumidores, por cuanto ello implicar de
todas maneras, el incremento de los precios.
Para tal fin, el Lobby usara como herramientas
los diversos medios de comunicacin (radial,
televisiva y escrita), con el propsito de alertar a
la sociedad sobre el peligro que significar en
las economas domsticas la aprobacin del
nuevo impuesto.
Algunos se preguntarn, por qu es preciso
contratar a un Lobby cando la Asociacin de
Productores de Azcar, podra hacer sus
gestiones directamente en el Congreso?, otros
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se dirn acaso este papel de intermediario no
podra asumirlo un Partido Poltico? Las
respuestas es que efectivamente, las relaciones
podran ser directas, sin embargo el
funcionamiento del sistema obliga a canalizar
muchas veces, las demandas por intermediarios
que conocen internamente las relaciones de las
fuerzas polticas y los procedimientos
parlamentarios, legislativos y polticos, que
permitirn a dicha Asociacin, una estrecha
relacin con quienes tienen el poder de decidir
en las polticas pblicas.
Entindase que el trabajo del Lobby, es
persuadir con informaciones tcnicas para que
los agentes del gobierno, decidan a favor de sus
representados, pero de ninguna manera la
funcin del lobby garantizar que los
funcionarios pblicos acten como sus
representados desean.
Como hemos visto amigos lectores, esta figura
legal, que forma parte de nuestro sistema
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poltico, es una de las tantas herramientas que
existen para garantizar la participacin poltica
de la sociedad en las decisiones de gobierno,
pero es necesario preguntarse qu
instrumentos tendr el ciudadano de a pie para
participar e influir en las decisiones de
gobierno? Para esta interrogante en preciso que
incursionemos a las modificaciones que ha
sufrido el sistema poltico con la aplicacin de
las tecnologas de la informacin.
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Jos Cevasco Piedra
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La Transformacin de las
Relaciones Sociedad y Estado
Somos partcipes, de la revolucin que ha
significado en la sociedad el uso de la Internet,
tanto en los aspectos educativos, comerciales y
en general de toda ndole.
Ahora, las distancias geogrficas se han
reducido considerablemente con el uso del
correo electrnico y el uso de las pginas Web,
en la que todo ser humano puede estar
virtualmente en dos o tres puntos a la vez de
cualquier parte del mundo.
Es comn que, mediante el sistema del MSN
(Messenger) podamos estar conectados y
hablando en tiempo real desde Lima, con
personas que estn ubicadas al mismo tiempo
en Japn, Estados Unidos o cualquier parte del
mundo.
Estos hechos que son ahora normales en
nuestra vida diaria, han trascendido no solo
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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para el uso de las actividades sociales, sino
tambin para la vida poltica. Es decir que las
relaciones Estado con la sociedad, se han
incrementado con el uso de las tecnologas de
informacin permitiendo que los ciudadanos se
informen y comuniquen con las autoridades
polticas y entidades del Estado.
Sin embargo, la utilizacin de las nuevas
tecnologas de la informacin como parte de la
participacin poltica de la ciudadana, podra
tener un doble efecto para la gobernabilidad.
El primero, desde luego positivo cuando la
informacin y los datos consignados en los
respectivos portales Web se encuentran
actualizados, permitiendo que la ciudadana
est totalmente informada y pueda hacer llegar
sus propuestas, quejas u opiniones, a los
responsables y a su vez estos, respondan a las
inquietudes ciudadanas, estableciendo de esa
manera una relacin Estado-Sociedad ptima,
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Jos Cevasco Piedra
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permitiendo con ello un clima de relacin
armnica y fluida.
El segundo efecto, y lamentablemente el ms
comn en nuestro medio, es cuando existe
solamente inters por la sociedad en establecer
estos vasos comunicantes, y una total
indiferencia por parte de las autoridades
estatales para implantar una relacin fluida con
la sociedad. En este caso, el efecto sobre la
gobernabilidad es negativo, generando un clima
adverso en las relaciones del Estado con la
ciudadana.
Como podemos ver, la aplicacin de las
tecnologas de informacin permite un fluido
constante de informacin hacia la sociedad,
trayendo como consecuencia que los
ciudadanos estn actualizados e impulsados a
realzar una mayor y constante participacin
con las autoridades pblicas.
Este nuevo reto para el Estado, obliga que la
infraestructura tecnolgica y la informacin que
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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proveen, estn constantemente actualizada
para que exista un equilibrio entre las
demandas sociales y la capacidad de respuesta
de las entidades pblicas.
Como parte de esta modernizacin de las
relaciones Estado-Sociedad, nace el
denominado E-government (Gobierno
Electrnico), Mecanismo por el cual el Estado
pone a disposicin de la sociedad la posibilidad
de realizar diversos servicios, como pago de
impuestos o multas, obtencin de carns de
identidad, entre otros8.
8 Tomado del documento Programa Gobierno Electrnico (e-
government) del Gobierno de la Repblica de Mxico - Oficina De
la
Presidencia para la Innovacin Gubernamental - Mayo 2001
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Jos Cevasco Piedra
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Figura 2. e-Government Leadership Rhetoric vs
Reality
Como podemos ver en el grfico precedente,
slo dos pases de Amrica Latina figuran entre
aquellos que han realizado agresivas polticas
de gobierno electrnico, sin embargo debemos
sealar que en el Per, se vienen realizando
importantes avances sobre este particular.
Es importante resaltar que el gobierno
electrnico, trae consigo diversos beneficios
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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para la poblacin, los cuales ayudan
indiscutiblemente a establecer un clima
adecuado para la convivencia entre el Estado y
la sociedad.
Las ventajas de la aplicacin del gobierno
electrnico pueden resumirse en los siguientes
tems:
1. Mejor imagen del gobierno al establecer
mecanismos transparentes de
informacin;
2. Disminucin de la brecha geogrfica entre
la ciudadana y las entidades del Estado;
3. Disminucin de los costos a favor de los
ciudadanos en los trmites estatales;
4. Incremento de la productividad de los
trabajadores estatales, as como de los
ciudadanos, al hacer posible que los
trmites se realicen a cualquier hora del
da durante los 365 das del ao;
5. Descentralizacin de los servicios
pblicos.
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Jos Cevasco Piedra
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Es importante sealar que, la disposicin de los
gobiernos en establecer estas medidas de e-
government, son parte de las polticas pblicas
que los Estados modernos vienen desarrollando
a raz de la aplicacin de las tecnologas de la
informacin.
Definitivamente, la inversin en las tecnologas
de informacin ha modificado sustancialmente
la distribucin del ingreso del Estado hacia la
sociedad.
Recordemos Para ello, nuestras primeras clases
de economa en los colegios o universidades,
cuando se nos deca que los impuestos que las
personas pagamos al Estado, sean directos o
indirectos, eran revertidos hacia la sociedad en
pistas, parques, agua, desage, carreteras y
dems obras de carcter pblico. Ahora sin
embargo, debemos aadir a dicha lista de
obras, la inversin que el Estado deber realizar
en toda la infraestructura necesaria
(computadoras, software, fibra ptica, etc.),
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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para llevar acabo los programas de e-
government, que permitan el establecimiento de
lazos ms estrechos con la ciudadana.
El supuesto para una adecuada convivencia
entre el ciudadano y el Estado, pasa
necesariamente por la calidad de los servicios
que las diversas entidades del Estado deben
brindar, como parte de la solucin de las
demandas sociales, sin embargo todo esfuerzo
sera vano, si los responsables de cada entidad
no propulsan polticas integracionistas de
participacin poltica de la ciudadana, como
consecuencia de la reduccin de fronteras que
est trayendo consigo el establecimiento de las
tecnologas de la informacin en la convivencia
social.
Dicho de otro modo, la Internet est reduciendo
los espacios geogrficos entre el pblico y los
Estado, por lo que tambin es pertinente como
medida complementaria, que las entidades del
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Jos Cevasco Piedra
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Estado propicien una mayor integracin en las
decisiones polticas con la ciudadana.
Un buen ejemplo, lo constituye el Congreso de
la Repblica del Per, que desde el ao de 1994
viene desarrollando sistemas informticos para
la participacin poltica del ciudadano.
Estos sistemas permiten una fluida informacin
de las actividades diarias del Congreso, pero a
la vez admiten la interaccin entre el ciudadano
y cada parlamentario, de manera que las
personas puedan revisar los proyectos de ley en
debate, realizar demandas a las Comisiones,
conocer las asistencias y votaciones y un
sinnmero de servicios que poco a poco van
insertando al elector en las actividades del
Congreso, como herramienta diaria de consulta
antes de realizar las decisiones polticas.
Pero tambin es pertinente resaltar que, la
fluidez de la informacin en manos de los
ciudadanos, trae consigo nuevos retos para el
Estado, por cuando la capacidad innovadora del
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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ciudadano lo arrastran a hacer ms exigente
con las instituciones, de tal manera que si stas
no se renuevan y modernizan, pueden generar
mayores insatisfacciones sociales poniendo en
grave riesgo la relacin ciudadano Estado y
con ello trayendo nuevas crisis de
gobernabilidad.
Para tal efecto, se hace necesarios mejores y
mayores canales de informacin y de
participacin, por cuando el insumo informativo
es el elemento clave para la realizacin de las
constantes crticas en la marcha de los
instituciones, y con ello generar corrientes de
opinin desfavorables para la gobernabilidad
democrtica.
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Jos Cevasco Piedra
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La Organizacin del Estado
Diariamente, hablamos y omos sobre el Estado.
Reiteradas veces para muchos de nosotros el
Estado es el culpable de todas nuestras
desgracias; sean econmicas y polticas, sin
embargo pocos podemos comprender realmente
qu es el Estado y cmo funciona.
Por ejemplo, diversas veces confundimos al
Estado con el gobierno, sin comprender que el
Poder Ejecutivo es slo una de las partes de
ese monstruo que continuamente no
alcanzamos a saber cmo es.
Podemos definir al Estado, como la forma en
que la sociedad9 est organizada para
solucionar los posibles problemas que surjan de
la convivencia. Como podrn apreciar, no he
querido transcribir ninguna, de las tantas
definiciones que existe sobre el Estado, por
9 Jurdicamente es la Constitucin Poltica quin crea al Estado y
define su organizacin.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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cuanto considero que para efectos de nuestro
trabajo, lo ms apropiado es definir al Estado,
como lo vemos en nuestra vida diaria y con ello
evitar zambullirnos en teoras que muchas
veces no hacen otra cosa que confundirnos y
hacernos la vida ms complicada de como ya la
tenemos.
De ese modo, la sociedad establece que el
Estado que es unitario, debe organizarse en
Poderes sobre la base de sus necesidades, de
esa manera dispone que la funcin de hacer las
leyes que normen la vida diaria las debe hacer
el Poder Legislativo, que las acciones de la
justicia en los conflictos sociales debe resolverlo
el Poder Judicial y que los aspectos sobre la
marcha cotidiana de la sociedad la debe realizar
el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la sociedad
cre adems otras instituciones autnomas y
descentralizadas como las Municipalidades y
los Gobiernos Regionales para que sean quienes
establezcan las normas de carcter local y
regional, respectivamente.
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Jos Cevasco Piedra
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A riesgo de ser criticado por los especialistas,
espero haberme aproximado en la definicin del
Estado, sin embargo es preciso para nuestro
propsito extendernos un poquito sobre este
particular.
El Estado visto bajo una perspectiva social, es
quien dispone y ordena la convivencia de la
ciudadana y norma nuestros derechos y
obligaciones, pero a la vez es quien establece
las reglas para que el propio Estado sea legtimo
ante la sociedad que gobierna. Es decir, que el
Estado al igual que le exige a los ciudadanos
que cumplan sus reglas, tambin debe permitir
que los ciudadanos participen en la elaboracin
de ellas, de tal manera que el ciudadano sienta
que forma parte del Estado, con lo que las
normas que broten de sus instituciones, estn
sobre la base de una total conformidad del
individuo para su cumplimiento.
La organizacin del Estado, tiene que ver con
su tamao y su xito depender de la cercana
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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que tenga con las personas. Estamos
conscientes, que en nuestro pas el Estado no
est presente para la mayora de ciudadanos,
muchos nos quejamos que no lo sentimos o no
est cuando lo necesitamos. Este vaco que
tienen sobre todo los pobladores de las
provincias alejadas de la capital, se demuestra
con signos de violencia. As, los suceso de Ilave
en Puno, y los diversos actos de justicia por las
propias manos que han llevado a delante los
pobladores de diversos sectores del pas, nos
lleva a pensar en lo necesario que es una
reforma urgente para atenuar los desbordes
descritos.
Para muchos, el problema de la reforma del
Estado est ligado a su tamao, y sugieren que
debe reducirse por cuanto su funcionamiento
se torna burocrtico y el costo para su
funcionamiento es costoso.
Para otros, sin embargo la eficiencia del Estado
no depender de su tamao, sino de la
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Jos Cevasco Piedra
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descentralizacin de las funciones que tenga y
de que tan cerca est de su cliente principal, el
ciudadano.
Lo extrao de ello, es que durante todos los
gobiernos que hemos tenido, la reforma del
Estado ha estado siempre presente en las
agendas de los gobiernos, sin que el resultado
haya sido favorable para el ciudadano. La
pregunta es Dnde est la falla?
Para m, el error nace de la visin de Estado
que tenemos. Tanto los Partido Polticos como
los Gobiernos, buscan la eficiencia del Estado
bajo los parmetros de una perspectiva
centralista y, por llamarlo de alguna manera,
limea u occidental. Esto quiere decir, que las
polticas del funcionamiento del Estado, estn
pensadas para que el poblador de la sierra o
selva deba adecuarse al modelo de la capital,
cuando lo mejor sera darle la base necesaria
para que el poblador de esa localidad, busque
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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su pleno crecimiento y desarrollo sobre la
plataforma de su propia realidad.
En ese sentido, las reformas del Estado
debieron estar pensadas en la siguiente
pregunta Cul es el brazo del Estado que est
ms cerca del poblador?, sin temor equivocarme
la respuesta es el Municipio.
Como todos sabemos, en toda localidad del
Per, por ms pequea que sea, existe un
municipio, y es el sitio por excelencia donde
principalmente acude el poblador, tratando de
encontrar respuesta para sus necesidades. Es
cierto que la normatividad vigente, establece
cuales son las responsabilidades de los
gobiernos locales, sin embargo el poblador no
distingue ello, para l es la autoridad municipal
quien est encargada de darle solucin a su
problema.
As, cuando el poblador adquiere su mayora de
edad, y muchas veces con grandes limitaciones
educativas no porque l lo quiera sino porque la
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Jos Cevasco Piedra
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educacin fue deficiente en su formacin
escolar, al primer lugar que postular es para
ser Alcalde de su pueblo.
De esa forma, el poblador medianamente
educado asumir su papel de Alcalde, sin que
haya sido formado para saber administrar los
recursos pblicos, pero con todas las
responsabilidades legales pertinentes. O sea
que, el sistema no le permiti educarse
debidamente para gerenciar un cargo pblico,
pero la ley que lo castiga asumi que el Alcalde
iba a estar formado en todo ello. Acaso eso no
es una contradiccin del sistema?
Entonces, que tenemos en los lugares ms
alejados del pas? Autoridades locales, sin
formacin para administrar el Estado y grandes
niveles de insatisfaccin ciudadana.
Bajo esa realidad, sera necesario que la
reforma del Estado, empiece por fortalecer los
municipios, pero no slo dotndoles de mayores
recursos econmicos, sino creando un nuevo
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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modelo que le permita interactuar con el resto
de instituciones pblicas de la circunscripcin.
Esto quiere decir, que el municipio debe
convertirse en una Casa del Ciudadano, donde
la persona que asista encuentre dentro de sus
paredes, toda la informacin necesaria para
hacer sus trmites con todo el Estado. Es decir
que dentro del municipio, existan reparticiones
de toda la administracin estatal, para que as
el ciudadano, pueda estar informado y hacer en
un solo lugar la mayor cantidad de trmites
posibles para ahorrarse tiempo y dinero, con lo
que el Estado sera ms eficiente.
Esto es parte de la reforma inmediata, medidas
de gerencia permitiran estos sencillos cambios
en la administracin estatal. No estamos
hablando de grandes y costosas reformas, sino
de tener un poco del sentido comn, para
ponerse en la situacin del poblador que est
alejado de la capital.
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Jos Cevasco Piedra
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En el grfico que sigue a continuacin,
podemos ver el Organigrama General del Estado
Peruano, en el que podemos apreciar los
Poderes Pblicos, los Organismos
Constitucionales Autnomos, los Gobiernos
Regionales y los Gobiernos Locales.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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Organizacin del Estado Peruano
Figura 3. Organigrama del Estado Peruano
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Jos Cevasco Piedra
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Estado o Gobierno
Da a da convivimos con el Estado. El polica
que dirige el trnsito, el miembro del serenazgo,
el Polica Municipal, el Congresista y Presidente
de la Repblica, o el profesor de una escuela
estatal ubicada en el ciudad de Iquitos, forman
parte del Estado. Sin embargo, muchos de
nosotros confundimos al Estado con el
Gobierno, veamos algunas diferencias para
aclararnos.
El Estado son las organizaciones pblicas;
Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, y las
entidades que forman parte de ellas, segn sea
el caso. Asimismo, forman parte del Estado las
Organizaciones descentralizadas como los
gobiernos locales y regionales. Tambin lo
conforman la Defensora del Pueblo, el Tribunal
Constitucional, la Fiscala de la Nacin y la
Contralora, que es la entidad que vela por el
buen uso de recursos econmicos del Estado.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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El gobierno, est conformado por las personas
que forman parte de las instituciones del
Estado. Cada periodo de tiempo, conforme a
nuestra Constitucin elegimos a los miembros
que dirigirn el Estado. En el caso del Poder
Ejecutivo y Legislativo, la eleccin se realiza
cada cinco aos. En el caso de las autoridades
locales y regionales, ests se llevan a cabo para
un perodo de cuatro aos.
Para el caso del Poder Judicial10, por sus
caractersticas de autonoma, sus propios
miembros eligen a sus autoridades. Al Defensor
del Pueblo y los miembros del Tribunal
Constitucional, son electos por el Congreso, as
como al Fiscal de la Nacin, el Contralor
General de la Repblica y al Superintendente
de Banca y Seguros.
Es decir, el Estado es permanente a diferencia
de las autoridades que la conforman que son
10 En otros pases como en Estados Unidos, el pueblo elige tambin
a
sus principales autoridades Judiciales.
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Jos Cevasco Piedra
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peridicas. Los gobiernos pasan el Estado es
indisoluble.
Pero es usual que los gobernantes, no tengan
un discurso claro que nos permitan diferenciar
entre ellos y el Estado. Por esa razn, el Estado
pierde legitimidad y muchas veces culpamos al
Estado de nuestras desgracias cuando son los
gobernantes quienes al hacer funcionar mal el
aparato estatal se convierten en los verdaderos
culpables.
Por eso que es muy importante saber elegir a
los gobernantes que harn funcionar al Estado.
Aqu tambin es substancial que se establezcan
reformas para que las elecciones de las
autoridades se realicen con toda la informacin
necesaria. Es decir, se hace pertinente que los
ciudadanos contemos con toda la informacin
de las personas que desean postular a los
cargos pblicos.
La posibilidad que con las nuevas tecnologas
informacin, sepamos los antecedentes
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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profesionales y personales de los candidatos,
ahora si es posible.
Es conveniente para ello, que las normas que
rigen las elecciones de funcionarios por voto
popular, obliguen a los candidatos a entregar la
informacin necesaria para que los ciudadanos
sepamos a quines estamos por elegir.
Otras de las cusas que generan crisis de
gobernabilidad, la constituye la informacin
secreta que sale a la luz cuando el ciudadano
ya est en el Poder. Muchos casos, que son de
conocimiento de la opinin pblica que
comprometen a diversas autoridades del
gobierno de turno y a los legisladores, los
cuales han generado diversos los periodsticos,
que conforme transcurre el tiempo, como una
bola de nieve, se van convirtiendo en
verdaderos escndalos que van poniendo en
riesgo la continuidad del rgimen.
Por esa razn, la herramienta del Internet
puede constituirse en un elemento importante
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Jos Cevasco Piedra
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para la transparencia de la informacin en la
eleccin de nuestras autoridades. La clase
poltica que administra el Estado, est en la
obligacin de realizar las reformas pertinentes
para reducir las asimetras de informacin
entre el votante y el candidato.
Sera beneficioso para el fortalecimiento del
sistema democrtico que, en las prximas
elecciones y por lo menos seis meses antes que
se realicen los comicios, el Jurado Nacional de
Elecciones, publique en su Portal de Internet,
la informacin pertinente sobre cada candidato.
La ley puede considerar que al momento de
realizarse la inscripcin de cada lista, el partido
o movimiento poltico entregue a la autoridad
electoral, el resumen de los logros profesionales
y as como de los juicios pendientes que el
ciudadano aspirante tenga ante el Poder
Judicial. Esta informacin podra tener el
carcter de declaracin jurada y sera validada
antes de ser declarado electo por el rgano
electoral.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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Como vemos, esta propuesta podra ahorrar
futuros escndalos periodsticos que traen
necesariamente crisis en la gobernabilidad.
Como hemos visto, uno de los problemas que se
genera para la buena marcha de la Estado, lo
constituye la falta de transparencia informativa,
que se genera desde antes que el ciudadano sea
electo como autoridad, sin embargo muchas
gobernantes no permiten que los actos de las
instituciones que jefaturan sean de
conocimiento del pblico, dicho hermetismo
tambin se constituye en un ingrediente futuro
para la ingobernabilidad.
No olvidemos, que una de las causas del
descrdito del Congreso en 1992, y que dio
origen el golpe de Estado del Ing. Alberto
Fujimori, lo constituy la falta de transparencia
de la informacin. En esa poca, por ejemplo,
los pedidos de informacin sobre el la situacin
procesal de un expediente legislativo que
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Jos Cevasco Piedra
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realizaba un diputado, tena que ser autorizado
por el Presidente de su cmara.
Lo mismo pasaba, con la informacin sobre la
marcha administrativa y econmica del
Congreso. Era casi imposible, sin mediar
diversos trmites ante la burocracia, obtener la
informacin sobre la marcha presupuestal.
Por dicha razn, el Congreso de los 90 fue el
gestor de la transparencia en la administracin
pblica del Per, ya que era importante para la
legitimidad ante los electores, que los datos
sobre los aspectos legislativos, administrativos
y presupuestales sean de dominio pblico.
No olvidemos, que ante la falta de transparencia
informativa, se van generando las
especulaciones y que estas dan origen a los
grandes descubrimientos periodsticos y por
ende a los escndalos que terminan muchas
veces en crisis de gobernabilidad. Es mejor
decir y adelantar la informacin, antes que sea
descubierta.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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El Estado Estanco o el Estado
Global?
En muchas oportunidades, hemos visto las
diversas protestas sociales frente a la sede
principal del Poder Legislativo, sin embargo los
reclamos que all se realizan no son
necesariamente como consecuencia de actos
generados por el Congreso.
Imaginemos a los Comits del Vaso de Leche, a
los trabajadores de Construccin Civil o al
movimiento de solidaridad nacido a
consecuencia de las vctimas de la discoteca
Utopa, por ejemplo.
Todos acuden al frontis del Congreso, y generan
legtimas protestas que poco a poco se van
convirtiendo en crisis sociales. Sin embargo,
debemos preguntarnos, Qu tiene que ver el
Congreso con la inoperancia del Poder
Judicial?, o en todo caso, qu puede hacer el
Congreso ante la falta de previsin presupuestal
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Jos Cevasco Piedra
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para incrementar el monto anual que el Poder
Ejecutivo fija para los Comits del Vaso de
Leche?
Podrn decirnos algunos que, el Congreso
puede presionar ante los rganos judiciales o
ante el Ministerio de Economa y Finanzas, para
solucionar el problema descrito en el ejemplo.
Dicha respuesta es verdadera, sin embargo la
visin del Estado, no debe ser vista como una
responsabilidad independiente de cada Poder,
sino por el contrario, si la crisis generada por
un Poder del Estado se convierte en crisis
social, es el Estado en su conjunto quin debe
resolver dicho conflicto.
El Estado Estanco, es aqul donde relaciones
de coordinacin tcnica y poltica entre Poderes
no existen o son casi nulas11, es decir que los
Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, actan
cada quien por su lado sin tener en cuenta que
11 El Estado Estanco o el Estado Global Jos Cevasco Piedra.
Revista Interforum de Repblica Dominicana. Diciembre de
2003.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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el ciudadano evala y critica al Estado en su
conjunto y no por separado.
Por esa razn es que el Estado, si bien est
compuesto por Poderes independientes, ello no
le debe restar la posibilidad de coordinar
acciones conjuntas para solucionar las crisis
que se van generando da a da.
Sin embargo, estas coordinaciones no slo
deben ser para solucionar problemas
coyunturales, sino por el contrario deben
realizarse para las acciones conjuntas de la
elaboracin de las polticas pblicas, por
cuanto muchas de las acciones que realiza por
ejemplo el Poder Ejecutivo, repercuten tambin
en los dems Poderes y viceversa.
No olvidemos la huelga judicial en el aos 2004,
donde se puso en peligro inclusive la firma del
acuerdos internacionales de libre comercio, por
cuanto dicha huelga repercuti en el trmite de
algunas cusas pendientes de empresas
norteamericanas. Es decir, un problema creado
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Jos Cevasco Piedra
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en el Poder Judicial tuvo consecuencias en el
manejo de las relaciones econmicas
internacionales que estn bajo la
responsabilidad del Poder Ejecutivo.
Si bien, la creacin del Consejo de Estado en el
Per en Diciembre del 2004, permite las
coordinaciones entre los Poderes pblicos en la
solucin de conflictos circunstanciales, se hace
necesario extender estas coordinaciones hacia
los rganos tcnicos de cada Poder para
delinear polticas conjuntas, y con ello mejorar
los niveles de productividad gubernativa y
rebajar, inclusive, algunos costos polticos y
econmicos.
Muchos problemas en la aprobacin del
Presupuesto General de la Repblica en el
Congreso, podran solucionarse si desde su
periodo de elaboracin en el Poder Ejecutivo,
participaran los tcnicos del Congreso, por
ejemplo.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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Por ello, es pertinente que el Consejo de Estado
sea reglamentado, y cuente con la organicidad
pertinente para que se establezcan indicadores
de evaluacin de gobernabilidad y de eficiencia
de las polticas pblicas. No basta con tener un
Consejo de Estado para la solucin de las crisis
coyunturales.
El Estado debe verse globalmente y como un
todo, y las polticas que se apliquen deben estar
coordinadas y pensadas sin perder de vista la
satisfaccin de su cliente principal que es el
ciudadano.
Sin embargo, no todo lo que pida la sociedad
debe hacer el gobierno. Las prioridades en el
diseo y la ejecucin de las polticas pblicas,
deben basarse sobre el criterio de la equidad,
contrastadas con las prioridades gubernativas y
de ser posible, testeadas con la sociedad.
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Jos Cevasco Piedra
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Cmo hacer efectiva la
Comunicacin Gubernamental?
Un poltico no slo necesita el apoyo pblico
para ganar las elecciones, sino tambin lo
necesita para gobernar...12 estas palabras
escritas por Dick Morris, quien fuera por ms
de 20 aos Asesor Poltico de Bill Clinton, trata
de decirnos que el apoyo diario hacia el
gobernante por parte de la poblacin, es un
requisito indispensable para ejercer
gobernabilidad.
Pero la pregunta que nos salta inmediatamente
es la siguiente Cmo puede el gobierno
conseguir respaldo permanente de los
ciudadanos?, la respuesta necesariamente est
ligada a la comunicacin eficiente que el
gobierno hace ante el pblico.
Muchas veces el gobierno realiza logros
importantes para la poblacin, sin embargo la
12 El Nuevo Prncipe. Dick Morris. Editorial Ateneo 2003
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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gran cantidad de personas los ignora o en todo
caso el lenguaje que el comunicador (Presidente
de la Repblica, Ministro de Estado,
Congresista o Alcalde, etc.) usa para dirigirse al
pblico no es el ms eficaz.
Cuando nos referimos al lenguaje no
necesariamente hablamos del lenguaje hablado,
ya que ste puede ser corporal (gestos), escrito
(a travs de los peridicos), o grfico (televisivo o
fotogrfico), pero en todo caso, sea cual fuere el
lenguaje que se use este debe tener las
siguientes caractersticas:
1. Sencillo de fcil comprensin;
2. Palabras de uso comn;
3. El lenguaje no debe contener palabras
rebuscadas ni que dejen pensando al
receptor. Hay que decir las cosas claras;
4. Las fotos o filmaciones que se emitan por
los medios escritos o televisivos deben
mostrar los logros que el gobierno quiere
que se conozcan;
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Jos Cevasco Piedra
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Estas simples caractersticas del lenguaje a
usarse en la comunicacin gubernamental,
debe estar ligada al mensaje.
El mensaje, es la accin por la cual deseamos
transmitir una idea, un sentimiento o una
sensacin.
Si los mensajes no son bien comprendidos, se
genera desconocimiento que puede a su vez
engendrar rechazo o en el mejor de los casos,
apata.
De la comprensin de los mensajes depende en
gran parte la percepcin que el pblico tiene del
Gobierno. Qu caracterstica debe tener el
mensaje y cmo deben ser?
1. El Mensaje no es solamente un discurso,
es todo lo que el Presidente, Ministros y
altos funcionarios hacen o dejan de
hacer;
2. Es la Agenda del Presidente o del alto
funcionario pblico, qu hace durante el
da, con quien se rene?;
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
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3. Las acciones que realicen y proyecten al
ciudadano deben centrarse en los
intereses reales de la gente.
4. El mensaje debe hacer soar a la gente,
y n que le quite el sueo con alguna
preocupacin.
5. El mensaje debe ser sencillo, tenga
presente al target13 a quien desea
dirigirse, y con fuertes componentes
emocionales.
6. El Mensaje no debe ser aburrido, piense
que ahora existe el zapping, y que
cuando el gobernante sale en la
televisin, compite con As es la Vida,
los video clips de Ricky Martin o con el
Programa de los Inimitables de Jorge
Benavides y Carlos lvarez.
El gobierno debe tener en cuenta, que para el
ciudadano, todas las personas ligadas al l
13 Jerga del Marketing Poltico para definir al objetivo.
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estn proyectando su imagen; desde el polica
hasta el Presidente de la Repblica.
Es por ello que, es necesario que los miembros
de un gobierno tengan un mensaje similar. Ojo
que no estoy diciendo que el lenguaje debe ser
igual sino que el mensaje debe transmitir ms
o menos lo mismo, para no crear confusin
entre los ciudadanos.
Muchas veces, los medios de comunicacin nos
hacen conocer las contradicciones que existen
entre las declaraciones de los miembros del
gobierno, cuando son consultados sobre un
mismo asunto. Ello, evidencia que no existe
coordinacin entre los agentes del gobierno
para poder comunicar una misma idea o hecho.
Cuando esto sucede, se crea una sensacin de
incredulidad, caos y confusin.
Por ello insisto, que el pblico no diferencia, por
ejemplo, entre las declaraciones individuales de
un congresista del gobierno y la versin
colectiva que el Gobierno desea dar. Por ello se
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hace necesario el establecimiento de una
organizacin homognea entre las dependencias
del gobierno para el manejo de la comunicacin.
Adicionalmente, es recomendable que el
gobierno seleccione, en sus diferentes
reparticiones, algunos voceros, con el propsito
de dar coherencia a sus mensajes, y de
acostumbrar a los ciudadanos a identificar en
los portavoces los rostros oficiales de la
noticia.
A mi criterio, la poltica de comunicacin de un
gobierno, sea municipal, del poder ejecutivo, del
parlamento, o de cualquier otra institucin,
debe tener las siguientes caractersticas:
1. Abundante;
2. Coherente;
3. Oportuna;
4. Organizada;
5. Clara;
6. Con grupos objetivos definidos; y
7. Participativa.
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El Papel de los Medios de
Comunicacin
En el acpite anterior, hemos aludido a los
medios de comunicacin como la herramienta
puente, entre el gobierno y los ciudadanos, para
hacer eficiente la comunicacin poltica. Sin
embargo para poder comprender el rol que los
medios de comunicacin tienen en la
gobernabilidad, es pertinente conocer cmo est
delimitado el espacio pblico poltico.
Expliquemos el grfico que nos trae Heriberto
Muraro.14
14 Polticos, Periodistas y Ciudadanos.- Heriberto Muraro.-Fondo
de Cultura Econmica 1997
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Figura 4. Tipologa del Espacio Pblico Poltico
Es necesario comprender en primer lugar que el
Espacio Pblico Poltico, est constituido por
todas la personas sea cual fuere su condicin
econmica, social y cultural. Sin embargo
dentro del Espacio existe la siguiente
clasificacin:
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Excluidos, son aquellas personas que no
tienen ningn inters por los aspectos
polticos.
Ciudadanos Peor Informados, como su
nombre lo indica son aquellas personas
mayores de edad que estando en plenas
facultades polticas, su nivel de
informacin no es el ms ptimo ni se
preocupan por cambiarlo.
Ciudadanos Mejor Informados, sern las
personas que estn constantemente
informados del acontecer poltico. Cuando
nos refiramos a esta categora de
ciudadanos, debemos tener presentes
que, no estamos hablando de las
personas que estn enteradas del
acontecer poltico por medio de los
medios de prensa nicamente, sino
adems que cuentan con canales de
informacin privados.
Dentro de esta categora, encontramos a los
periodistas los cuales podemos dividir entre
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aquellos que son redactores o no tienen un
lugar expectante en el espacio periodstico y
aquellos que por el contrario se han convertido
en formadores de opinin y estn en constante
contacto con la clase poltica nacional.
Los periodistas denominados estrella, son
aquellos que tienen el privilegio de contar con la
informacin fidedigna e inclusive mucho antes
de que dichas informaciones sean de
conocimiento pblico por los medios de
informacin social.
El periodista estrella, tienen la posibilidad de
estar en una posicin de influencia entre los
operadores polticos tanto de la mayora o de la
oposicin y viceversa.
Sin embargo, es la Elite Poltica conformada por
las altas autoridades del gobierno y de los
partidos polticos, la que se nutren
mutuamente de la informacin que proveen
tanto el sector de la prensa como del resto de la
clase poltica.
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Entindase, que esta relacin en la prctica es
de ida y vuelta por cuanto la clase poltica
puede obtener informacin del periodismo,
como tambin estos ltimos pueden servir de
instrumento para deslizar algn tipo de
informacin hacia la opinin pblica que la
elite poltica crea conveniente.
Sin embargo, sealemos que no toda
informacin, oficiales o extra oficiales, que
traslada la clase poltica a los medios de
comunicacin, son canalizadas inmediatamente
hacia el pblico, ya que stos tienen la
posibilidad de realizar los filtros necesarios y
efectuar los enfoques que ellos libremente
crean pertinentes.
Por esta razn, muchos entes gubernamentales,
con el fin de que su mensaje llegue
debidamente a la ciudadana, usan la
publicidad pagada como herramienta de
comunicacin.
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As, la publicidad pagada debe ir de la mano
con el manejo de la informacin con los medios
de comunicacin, para que el que mensaje
llegue adecuadamente a los receptores.
Adems, es importante resaltar que de nada le
servirn a las instituciones hacer publicidad
pagada y operar con la prensa en forma
adecuada, si sus acciones no son coherentes
con la informacin que se transmite hacia la
opinin pblica.
Dicho de otro modo, el gobernante y las
instituciones deben ser coherentes con sus
acciones y con la informacin dirigida hacia la
opinin pblica. De nada le servir a un
legislador por ejemplo, realizar una conferencia
de prensa informando que ha presentado un
proyecto de ley a favor del deporte, si luego este
mismo legislador est, por ejemplo, destruyendo
alguna loza deportiva. Con esto se demuestra,
que la accin debe ser coherente con la
informacin que se provee a los medios de
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prensa, de lo contrario se convertir en un
boomerang y el legislador habr perdido
confiabilidad.
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Las Encuestas y la
Gobernabilidad
Muchas veces cuestionadas y otras tantas
aplaudidas, las encuestas son en diversas
oportunidades la manzana de la discordia entre
los actores de la vida poltica del pas, sin
embargo nadie podr negar la utilidad que
tienen en la medicin de la temperatura de la
poltica nacional.
Dependiendo el cristal con que se les mire, el
resultado de ellas inclina la balanza en la
sensacin de gobernabilidad del pas. Para unos
es un instrumento que desestabiliza el gobierno
y las instituciones, para otros es la radiografa
de cmo est percibiendo la sociedad el
funcionamiento de la poltica nacional.
As, tenemos encuestas de todo tipo y
circunstancia, desde aquellas que realizan las
Empresas Encuestadoras, hasta las que hacen
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medios periodsticos usando tanto el telfono
como la Internet.
Y es que hoy por hoy, si un Presidente, Alcalde
o Presidente Regional que no tiene aceptacin
popular, no tendr poder para gobernar.
Por ello que son tan importantes las encuestas,
porque nos permiten saber si el gobernante
tiene o no popularidad, y adems conocer qu
lder de la oposicin cuenta con mayor nivel de
aceptacin social, de manera que las opiniones
que vierta tendrn respaldo popular, e influirn
de alguna medida en las decisiones del
gobernante.
El resultado de las encuestas, muchas veces
tiene un mayor peso que el resultado de un voto
de confianza del Congreso para un gabinete.
Por ello que los gobernantes le temen tanto a
las encuestas, porque un resultado negativo de
ellas les est diciendo que su poder real est
disminuyendo. Las encuestas polticas, miden
la percepcin que tiene un individuo sobre
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algn hecho social o poltico. Muchas veces, un
gobierno puede estar haciendo cosas realmente
importantes y positivas para el pas, pero la
sociedad no las percibe as. Por ello, volviendo a
un tema ya desarrollado, es importante la
necesidad de tener una poltica eficiente de
comunicacin.
Es de suma importancia, que la ciudadana
perciba aspectos positivos de su gobernante. La
transparencia de la informacin en las acciones
que realiza, ser una excelente forma de contar
con el apoyo popular.
Por ejemplo, es sabido que el Congreso de la
Repblica, no cuenta necesariamente con el
apoyo popular, a pesar que es una de las
instituciones donde ms actividad se hace.
Quizs, una de las razones es que en el
Congreso no existe una poltica agresiva ni
homognea de comunicacin y por otro lado, el
ciudadano no sabe distinguir entre el mensaje
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de la institucin del Congreso, y el mensaje que
el congresista realiza en forma individual.
Muchas veces el Congresista ignora que l no
slo proyecta su imagen con sus acciones, sino
que con sus acciones est tambin proyectando
la imagen de la institucin.
Una buena ley, que puede tener grandes y
positivos efectos para los ciudadanos, no tendr
tanto efecto como la denuncia que tuvo un
Congresista sobre actos ligados a la moral.
Por ello es que, las instituciones pblicas deben
tener canales propios de difusin de sus
actividades, pero sin el sesgo del personalismo.
No hay peor rechazo del ciudadano, cuando
percibe el narcisismo en los polticos.
La difusin de las actividades institucionales,
debe proyectar los logros que el equipo est
desarrollando y no mostrar a un slo hombre
como si l fuera todo el equipo. La percepcin
del mensaje, en ese sentido es totalmente
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negativa, y este hecho se ver necesariamente
reflejado en las encuestas.
La persuasin, es otro elemento clave para
mejorar la percepcin de los ciudadanos con las
instituciones. Para ello, el gobernante en sus
mensajes debe ser lo suficientemente sutil, para
ir creando cultura poltica entre los electores.
La necesidad de diferenciar entre el gobierno
ideal y un gobierno real, puede ser el inicio de
una mejor compresin del electorado sobre el
difcil arte de gobernar.
No olvidemos, que los grandes mtines ahora no
se realizan en las plazuelas sino por la
televisin, y que una aparicin del gobernante
en las pantallas, llega en simultneo a millones
de personas, segmentadas en niveles
socioeconmicos totalmente distintos.
En esa misma lgica, las encuestas se realizan
por sectores socioeconmicos, que van desde el
ms alto (Sector A) hasta el ms bajo (Sector E),
por lo que el posicionamiento del gobernante en
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cada segmento social, deber estar sobre la
base de la ejecucin de polticas pblicas que
sean de utilidad para todos los sectores, con el
propsito de llegar positivamente a un
segmento ms amplio de la poblacin.
Por esa razn, creo que ahora las tcnicas del
marketing poltico para ganar una eleccin,
tienen que ser usadas durante todo el perodo
de gobierno.
La regularidad con que se publican las
encuestas y el efecto que tienen sobre la
gobernabilidad, exigen a los gobernantes que
todos los das de su gobierno estn en
permanente campaa electoral.
Por ello, que las encuestas deben ser usadas
tambin por los gobernantes, para poder
conocer la opinin del ciudadano. En su
elaboracin, debern considerar preguntas
relacionadas a la calidad de los servicios que
recibe la sociedad y tambin saber qu tan
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disgustados estn los ciudadanos con el
gobierno.
Pero la importancia del uso de las encuestas no
ser completa, si es que el ciudadano
encuestado no sienta que sus opiniones fueron
tomadas en cuenta por el gobierno.
As, la posibilidad de encuestar a los
ciudadanos, podra considerarse como una
herramienta psicolgica para que la sociedad
sienta que est siendo tomada en cuenta para
las decisiones polticas.
Finalmente, para evitar cualquier tipo de
especulacin, los gobiernos que realicen
encuestas debern hacerlas por medio de los
propios funcionarios pblicos, siempre y
cuando estn debidamente capacitados, o en
todo caso usar los servicios de centros
educativos universitarios de solvencia
acadmica del pas. Esto, le dar mayor
seriedad al trabajo de campo realizado, y con
un efecto positivo sobre los costos, al ser las
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entidades educativas ms baratas que las
empresas privadas de servicios especializados.
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