Centro de Investigacion Economica y Presupuestaria, A.C.

Simulador Fiscal CIEPRueda de prensa

26 de agosto de 2013

Puebla 151 Letra O, Col. Roma Norte, Del. Cuauhtemoc, Mexico, D.F., 06700Facebook: ciepmx — Twitter: @ciepmx

1. Presentacion del Simulador Fiscal CIEP

Todo el equipo del Centro de Investigacion Economica y Presupuestaria,A.C. (CIEP) tiene el agrado de presentar, a todos los interesados, su mas recienteinvestigacion; la cual es, en sı misma, una herramienta tecnologica, disponible gratuita-mente desde Internet, que permitira evaluar las polıticas fiscales mexicanas en el largoplazo, mediante diversos analisis de incidencia (en la poblacion o, en su lugar, en lossectores productivos de la economıa), ası como mediante estimaciones recaudatorias delos impuestos e ingresos mas importantes dentro de la Ley de Ingresos de la Federa-cion (LIF). Dicha herramienta estara disponible en lınea para que todos –tomadoresde decisiones y la sociedad en general– puedan participar en discusiones y debates cadavez mas informados, especialmente, ante una eventual Reforma Fiscal, anunciada parael ano en curso. El eje central girara alrededor de la sostenibilidad del sistema fiscalmexicano, para los anos del 2013 al 2025, por lo que se incorporan los cambios en la es-tructura demografica del paıs, diversas proyecciones de produccion petrolera, ası comodiferentes analisis de incidencia para saber como y cuanto pagan los diferentes segmen-tos de la poblacion (especialmente, por edad y por decil de ingreso). Es decir, permitevisualizar, ademas de cuanto las diferentes polıticas fiscales son capaces de recaudar,sobre quienes recaeran los cambios que dicha reforma significarıa (i.e. la incidencia delsistema fiscal).

El termino simulador se utiliza por el hecho de que todos los usuarios podran propo-ner diferentes esquemas fiscales, acorde con los parametros permitidos para su modifi-cacion, y prever las consecuencias de corto y largo plazo que estas pudieran tener, utili-zando la informacion publica mas actualizada y disponible. Esto tambien ayudara paraque las propuestas de los diferentes actores polıticos, economicos y sociales, puedan serevaluadas de una manera expedita por todos los interesados en lo particular, aplicandometodologıas de vanguardia.

Para la utilizacion de esta herramienta, denominada Simulador Fiscal CIEP, soloes necesario entrar a la pagina de Internet www.ciep.mx, en la pestana “Simuladores”o, bien, ingresar directamente a la direccion simuladorfiscal.ciep.mx.

2. La sostenibilidad fiscal 2013-2025

La sostenibilidad fiscal hace referencia a la situacion, en un contexto de finanzaspublicas, donde el Sector Publico tiene la capacidad financiera de hacer frente a lasobligaciones contraıdas previamente con sus ciudadanos, tanto para el corto como parael largo plazo. Es decir, representa cuando el Estado (incluyendo al Gobierno Federal ya las empresas paraestatales) es capaz de recaudar, mediante impuestos o tras la ventade bienes propiedad de la Nacion, la cantidad de recursos suficientes para realizar losgastos necesarios para su funcionamiento y para sus obligaciones legalmente adquiridasante su poblacion (e.g. pensiones, servicios de salud, educacion, imparticion de justicia,etc.).

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El indicador mas importante para determinar si un sistema fiscal esta logrando susostenibilidad, es el monto de la deuda, conocida en Mexico como el Saldo Historicode Requerimientos Financieros del Sector Publico (SHRFSP), relativa con el tamanode su economıa o de su Producto Interno Bruto (PIB). Asimismo, es importante, paraeste mismo objetivo, entender cuales son las fuentes de financiamiento permanentesdel Sector Publico (i.e. excluyendo los ingresos no recurrentes o aquellos derivadosdel financiamiento por instituciones crediticias), reconociendo la diversificacion de lasmismas, su volatilidad y, obviamente, su temporalidad.

2.1. El Saldo Historico de Requerimientos Financieros del Sector Publico:2013-2025

Utilizando las proyecciones demograficas realizadas por el Consejo Nacional de Po-blacion (CONAPO), las estimaciones de los diferentes perfiles1 de impuestos y, comoconsecuencia, las estimaciones tanto de las LIF’s como de los PEF’s 2013-2025, serealizo una evaluacion del sistema fiscal mexicano. El Cuadro 1 resume la evolucionestimada del SHRFSP para el periodo referido entre el 2013 y 2015. Para lo anterior,se supuso un crecimiento promedio anual del 3.5 % y una inflacion del 3.0 %.

El SHRFSP muestra una tendencia estable entre los anos de 2013 al 2025, rondandola cifra entre un 31.4 (2020) y un 36.8 % (2013) del PIB; sin embargo, es de resaltarel deficit constante del Balance Tradicional, el cual se calcula entre un 0.9 (2018) y un2.7 % (2025) del PIB. Es decir, el Sector Publico probablemente gastara mas que loque sera capaz de recaudar, manteniendo las polıticas fiscales vigentes en el 2013, parael periodo en cuestion. Esto representa que la sostenibilidad fiscal no esta en numerosalarmantes, pero tampoco significa que esta en una senda de recuperacion. Por lo tanto,de no hacer ningun cambio y manteniendo los supuestos macroeconomicos constantes,el sistema fiscal podrıa enfrentar severas restricciones para satisfacer las demandas degasto que su poblacion exigira en el futuro, especialmente, en terminos de pensiones ysalud.

2.2. Consideraciones

Si el crecimiento promedio fuese del 2.0 %, la evolucion del SHRFSP serıa la delCuadro 2. Notese que el SHRFSP, para el ano 2025, estarıa por encima al del2013 (situacion contraria a del Cuadro 1).

Para el ano 2025, se supuso que Mexico todavıa cuenta con las suficientes reservaspetroleras como para financiar el gasto publico y que la estructura de costos de

1Definidos como la proporcion que cada generacion paga para los diferentes impuestos (o que recibende diferentes transferencias), en comparacion con el contribuyente promedio (o beneficiario promedio).Por ejemplo, un individuo de 40 anos del sexo masculino tiene una mayor probabilidad de aportarmas al sistema fiscal por ISR, por su experiencia y situacion laboral, que una persona de 80 anos delsexo femenino. Analogamente, esto tambien aplica para algunos gastos publicos, como la educacion,las pensiones y los servicios de salud.

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Cuadro 1: Saldo Historico de Requerimientos Financieros del Sector PublicoComo % del PIB estimado para los respectivos anos

2013 2016 2018 2022 2025

SHRFSP -36.8 -34.1 -32.3 -31.7 -34.0

RFSP (= 1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6 + 7) -2.3 -1.3 -1.2 -2.2 -3.0

1. Balance Tradicional -2.0 -1.0 -0.9 -1.9 -2.72. Requerimientos financieros porPIDIREGAS

-0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1

3. Requerimientos financieros porIPAB

-0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1

4. Adecuaciones a los registrospresupuestarios

-0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2

5. Requerimientos financieros porFONADIN

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

6. Programa de Deudores 0.0 0.0 0.0 0.0 0.07. Perdida esperada de la banca dedesarrollo y fondos de fomento

0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Nota: Crecimiento del PIB del 3.5 % e inflacion del 3.0 %. El signo negativo representa una deuda; el positivo unaacumulacion de capital.

Fuente: Simulador Fiscal CIEP (2013).

PEMEX se mantiene costante. De no ser viables los yacimientos para su explota-cion, ya sea por un precio internacional bajo y/o por unos costos de produccionaltos (e.g. yacimientos mas profundos o con mas riesgo de explotacion), PEMEXtendra menos capacidad de aportar, en la misma medida, la cantidad de ingresosque en el ano 2013 dio al sistema fiscal. Es decir, entre menor sea la rentabilidaddel barril de petroleo, PEMEX aportara menos recursos y gastara mas en susoperaciones.

El gobierno federal paga los intereses del SHRFSP del ano en cuestion. Es decir,la deuda no aumenta, a traves del tiempo, solo por poseerla. De no ser el caso,las cifras aquı presentadas podrıan aumentar.

3. Ante la Reforma Fiscal 2013: retos, oportunidades y debilida-

des

A continuacion se presentan los retos mas importantes a superar que, sin ser losunicos, sı son los mas significativos: uno, prepararse ante una eventual reduccion dela produccion de petroleo en el paıs; y dos, prepararse, asimismo, ante una poblacioncon un promedio de edad cada vez mas avanzada. El primero representa aumentar larecaudacion en aproximadamente un 34.5 % (lo que aportara el petroleo, probablemente,

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Cuadro 2: Saldo Historico de Requerimientos Financieros del Sector PublicoComo % del PIB estimado para los respectivos anos

2013 2016 2018 2022 2025

SHRFSP -37.3 -36.1 -35.0 -35.6 -38.8

RFSP (= 1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6 + 7) -2.3 -1.3 -1.2 -2.2 -3.1

1. Balance Tradicional -2.0 -1.0 -0.9 -1.9 -2.82. Requerimientos financieros porPIDIREGAS

-0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1

3. Requerimientos financieros porIPAB

-0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1

4. Adecuaciones a los registrospresupuestarios

-0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2

5. Requerimientos financieros porFONADIN

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

6. Programa de Deudores 0.0 0.0 0.0 0.0 0.07. Perdida esperada de la banca dedesarrollo y fondos de fomento

0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Nota: Crecimiento del PIB del 2.0 % e inflacion del 3.0 %. El signo negativo representa una deuda; el positivo unaacumulacion de capital.

Fuente: Simulador Fiscal CIEP (2013).

a los ingresos del Sector Publico en el 2013). El segundo significa modificar el sistemafiscal para atender a una poblacion con mas requerimientos en salud y pensiones y conmenos insercion en el mercado laboral (lo que representa una menor recaudacion deimpuestos al ingreso). Por lo tanto, dentro los proximo 32.3 anos (lo que duraran lasreservas petroleras, acorde con PEMEX), Mexico tendra que eficientizar o reducir elgasto publico en un 34.5 % o, por el contrario, tendra que aumentar su recaudacion enesa misma medida, solo para mantener el status quo (o, bien, una combinacion de lasdos anteriores).

3.1. Finanzas publicas petrolizadas

El Cuadro 3 muestra los ingresos petroleros considerados dentro de la LIF 2013. Elrubro mas importante, por su magnitud, es aquel que contempla los diferentes derechosa los hidrocarburos, el cual representa el 21.7 % de los ingresos. Le siguen los ingresospropios de PEMEX con una cifra del 14.6 %. El Impuesto sobre Rendimientos Petroleros(IRP) aporta muy poco, teniendo una cifra del 0.1 %. El Impuesto Sobre Producciony Servicios (Art. 2A, Fraccs. I y II), al contrario de los anteriores, representa un gastofiscal del 1.9 % de la LIF 2013. Para poner los ingresos petroleros en perspectiva, estosrepresentan cerca de todo el gasto conjunto en salud y en educacion.

Con el sistema fiscal vigente y con la volatilidad en el precio del barril de petroleo, siese precio cayera 1 dolar en el 2014, los ingresos petroleros caerıan alrededor de $5,370

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Cuadro 3: Estimacion de la Ley de Ingresos de la Federacion 2013: Ingresos Petroleros y NoPetroleros

Concepto Millones de pesos % del Total

PETROLEROS 1,246,701.9 34.5 %

A. Ingresos del Gobierno Federal 717,094.1 19.9 %I. Impuestos -66,827.4 -1.8 %

4. Impuesto Especial Sobre Produccion y Servicios -69,999.60 -1.9 %

a. Gasolinas, diesel para la combustion automotriz -69,999.60 -1.9 %

7. Impuesto a los rendimientos petroleros 3,172.2 0.1 %

III. Derechos 783,921.5 21.7 %3. Derechos a los hidrocarburos 783,921.5 21.7 %

B. Ingresos de organismos y empresas 529,607.8 14.6 %I. Ingresos de organismos y empresas 529,607.8 14.6 %

1. Ingresos propios de organismos y empresas 529,607.8 14.6 %

a. Petroleos Mexicanos 529,607.8 14.6 %

NO PETROLEROS 2,371,491.7 65.5 %

TOTAL 3,618,193.6 100.0 %

Nota: No se consideran los ingresos derivados por financiamiento.Fuente: Simulador Fiscal CIEP (2013).

millones de pesos. Este calculo fue obtenido con el Simulador Fiscal CIEP. La situacionse pudiera agravar si la produccion petrolera sigue con su tendencia a la baja (puesha disminuido en 25 % desde el ano 2004). Ademas, la viabilidad tecnica para extraeren zonas poco o nulamente exploradas enfrenta obstaculos en los costos y niveles deriesgo, lo cual toma relevancia al observar que para el ano 2025, el 70 % de nuestraproduccion podrıa tener que provenir de yacimientos aun no explotados, segun datosdel documento “Prospectivas del crudo 2012-2026” de la SENER. Por ultimo, la condi-cion de exportador neto en productos derivados de hidrocarburos esta en detrimento.Actualmente se importa mas de la mitad del consumo de gasolinas y alrededor de unatercera parte del diesel y el gas licuado.

3.2. Transicion demografica

Para el periodo 2013-2025, la poblacion menor a 14 anos y mayor a 65 (edades me-nos productivas), representara una menor proporcion si se compara con aquella entre15 y 64 anos de edad (edades mas productivas). Esto es lo que se conoce como el bonodemografico. Es decir, existe una oportunidad unica de tener una amplia poblacion enedades productivas o en situacion de empleo. Sin embargo, esta situacion se empezara arevertir a partir del ano 2026. De no aprovecharse, esto podrıa poner en una situacionadversa al sistema fiscal: una amplia poblacion en edades relativamente menos pro-ductivas economicamente, quienes demandaran mas pensiones y servicios de salud, yuna menor poblacion en edades relativamente mas productivas, quienes tendrıan que,probablemente, aportar una tasa mayor para mantener unicamente el status quo. Lo

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anterior, considerando que el petroleo sigue aportando cerca de la tercera parte de losingresos de la Federacion.

4. La incidencia del sistema fiscal mexicano

Un analisis de incidencia muestra la cantidad de impuestos (transferencias) que losdiferentes segmentos de la poblacion aportan (reciben) al (del) sistema fiscal. Por loregular, la poblacion se divide en 10 segmentos del mismo tamano, ordenados acordea sus ingresos totales. Es decir, el decil I (primer segmento) representa al 10 % de lapoblacion con menores recursos del paıs y, en contraste, el decil X (decimo segmento)representa al 10 % de la poblacion con mas recursos.

4.1. Distribucion del pago de impuestos

El Cuadro 4 muestra el analisis de incidencia de los impuestos e ingresos mas impor-tantes dentro de la LIF. No se incluyen los impuestos dirigidos a las personas moralesni los ingresos por recursos naturales, por el hecho de que estos no pueden asignarsedirectamente a uno o varios segmentos de la poblacion. Las cifras ahı presentadas sonpara el ano 2013, en pesos corrientes.

Cuadro 4: Incidencia de los impuestos e ingresosPesos. Promedio familiar.

Decil IVA ISR Cuotas SS IVA petroleroIEPS

petroleroIEPS no

petrolero

I 2,830.7 -2,198.3 5,426.7 932.5 -584.4 277.6II 3,857.2 -1,104.3 6,766.8 641.2 -405.4 720.0III 4,813.7 520.8 7,670.8 848.2 -535.5 909.8IV 5,562.9 2,320.4 8,348.9 990.3 -644.3 1,561.5V 6,856.2 3,750.3 8,834.6 1,168.2 -717.3 1,919.5VI 8,396.8 5,297.1 9,173.6 1,193.3 -739.4 2,733.7VII 9,770.8 7,709.1 9,953.6 1,334.4 -852.4 2,271.6VIII 11,803.1 11,389.2 10,794.1 1,701.3 -1,074.9 2,852.3IX 17,115.4 19,250.7 12,384.1 2,104.8 -1,366.8 3,347.3X 110,649.5 105,966.7 22,991.8 2,815.5 -1,946.9 6,328.9

Nacional 18,246.4 25,748.3 11,621.9 1,722.9 -1,130.6 2,348.0

Fuente: Simulador Fiscal CIEP (2013).

Si se utiliza la informacion de la ENIGH 20122, el indicador del Gini (el cual buscamedir la desigualdad del ingreso), previo al pago de impuestos y a la recepcion delas transferencias del gasto publico, serıa del 0.524. Segun cifras de la OCDE, previoimpuestos y transferencias, Corea del Sur e Islandia son los unicos paıses con un ındicemenor al 0.40 (mayor equidad); en cambio, Chile e Italia estan por encima al ındicemexicano aquı presentado (menor equidad).

Despues de pagar los diferentes impuestos aquı mencionados, el calculo sube a 0.526.Esto representa que el sistema fiscal, por el lado de los ingresos, no esta alineado a unaredistribucion de los ingresos.

2Recuperando los ingresos brutos de los individuos, utilizando el simulador del CIEP.

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4.2. Distribucion de las transferencias publicas

El Cuadro 5 muestra la distribucion de la recepcion de los diferentes rubros delgasto publico. La educacion basica y media superior, ası como el gasto en salud paraaquellos sin seguridad social y las pensiones no contributivas, son los que presentan unamayor progresividad3. En contraste, la educacion superior y de posgrado, ası como lasalud para los derechohabientes y la pension contributiva, son las que tienen una mayorregresividad4 dentro de los gastos aquı analizados.

Cuadro 5: Incidencia de las transferenciasDistribucion porcentual entre deciles

Decil BasicaMedia

SuperiorSuperior Posgrado

Saludcon SS

Salud sinSS

Pension(no con-

tributiva)

Pension(contri-butiva)

I 14.2 5.5 3.0 0.3 1.9 16.8 16.2 1.2II 13.4 9.3 5.2 0.8 4.6 15.5 15.4 4.6III 12.8 9.7 6.0 0.1 7.3 13.8 13.2 6.3IV 12.3 11.2 7.9 1.9 9.2 12.3 10.7 7.5V 11.3 10.8 9.3 3.6 10.7 10.6 9.3 8.9VI 10.1 11.6 10.7 3.4 12.2 9.3 9.4 12.1VII 8.3 13.5 12.3 8.1 13.1 7.5 7.6 12.6VIII 7.9 11.5 13.4 11.3 14.0 5.8 7.3 13.5IX 6.4 10.7 16.8 22.7 14.1 4.6 6.4 15.1X 3.3 6.2 15.4 46.9 13.0 3.6 4.3 18.3

Nacional 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuente: Simulador Fiscal CIEP (2013).

Si se supone que todos los gastos aquı presentados terminaran en manos de losbeneficarios (i.e. no existen derramas o ineficiencias en el gasto), el Gini llegarıa auna cifra del 0.390 (combinandolo junto con el impacto de los impuestos descrito enel apartado anterior). Utilizando cifras de la OCDE, despues del pago de impuestos yde la recepciones de las transferencias, Mexico estarıa unicamente por debajo (mayorequidad) que paıses como Turquıa y Chile.

3Las personas con menos recursos son las mas beneficiadas.4Las personas con mas recursos son las mas beneficiadas.

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