SÍNTESIS CURRICULAR

DRA. YURISHA ANDRADE MORALES

Yurisha Andrade Morales, Doctora en Derecho por el Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán y Candidata a Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Licenciada en Derecho por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Maestra en Derecho por la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, donde también ha cursado diversos diplomados. Ha sido Asesora del C. Gobernador del Estado de Michoacán y Secretaria Privada del Secretario de Gobierno en la administración 2002-2008. Asesora jurídica del Senado de la República. Coordinadora de la Maestría en Derecho Constitucional en la Universidad Latina de América y catedrática de la misma, así como de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Ha participado en diversas conferencias y congresos nacionales e internacionales como ponente y organizadora. Ha publicado diversos artículos en libros y revistas jurídicas. Actualmente se desempeña como Directora de Asuntos Constitucionales y Amparo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado, así como Secretaria Ejecutiva de la Comisión de Estudios Jurídicos del Poder Ejecutivo del Estado, Vicepresidenta del Instituto de Administración Pública del Estado de Michoacán. Coordinadora de eventos culturales y académicos de Docentes Juristas en Pro de la Educación en las Nuevas Tecnologías, A. C. y candidata a ser miembro al Sistema Nacional de Investigadores SNI.

2

UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLÁS DE HIDALGO

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES

“DERECHO ADMINISTRATIVO”

SEGUNDO GRADO

DRA. YURISHA ANDRADE MORALES

MORELIA, MICHOACÁN

3

Í N D I C E INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I.1. Etimología de la palabra derecho I.2. Terminología del Derecho Administrativo I.3. Ubicación del Derecho Administrativo I.4. Criterios para definir al Derecho Administrativo I.5. Concepto y definición del Derecho Administrativo I.6. La ciencia del Derecho Administrativo I.7. Caracteres del Derecho Administrativo I.8. Relaciones del Derecho Administrativo con las demás ramas del derecho I.9. Clasificación del Derecho Administrativo I.10. Las fuentes del Derecho Administrativo I.10.1. Fuentes del derecho I.10.2. Fuentes del Derecho Administrativo CAPÍTULO II. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA II.1. División de la competencia II.2. Órganos de la administración II.3. Clasificación de los órganos administrativos II.4. Tipos de competencia II.5. Los servicios públicos II.6. La función pública CAPÍTULO III. EL ESTADO III.1. Concepto de Estado III.2. Funciones del Estado III.3. Actividad del Estado III.4. Atribuciones del Estado III.5. ¿En qué consisten las funciones ejecutiva, legislativa y judicial? III.6. Orígenes del Estado III.7. Fines del Estado III.8. Personalidad jurídica del Estado III.9. Patrimonio del Estado III.10. Reforma del Estado CAPÍTULO IV. JERARQUÍA ADMINISTRATIVA IV.1. El Poder Ejecutivo Federal IV.2. Poderes de la jerarquía IV.3. Elementos o requisitos de la jerarquía IV.4. Relación administrativa IV.5. Fijación de penas por incumplimiento de orden IV.6. Formas de organización administrativa IV.6.1. La centralización administrativa IV.6.2. Organización centralizada en México IV.6.3. La desconcentración administrativa IV.6.4. Caracteres y elementos de la desconcentración administrativa

4

IV.6.5. La descentralización administrativa IV.6.6. Descentralización por región IV.6.7. Descentralización por servicio IV.6.8. Descentralización por colaboración IV.6.9. La Administración Pública Paraestatal CAPÍTULO V. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL V.1. Antecedentes históricos V.2. Marco jurídico legal V.3. Secretarías de Estado V.4. Función pública y los servidores públicos V.4.1. Teorías de derecho público sobre la naturaleza jurídica de las relaciones entre los servidores públicos y la administración V.4.2. Ramas del derecho que regulan el régimen jurídico de los servidores públicos V.4.3. Régimen jurídico laboral de los servidores públicos CAPÍTULO VI. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL DISTRITO FEDERAL VI.1. Antecedentes Históricos VI.2. Naturaleza jurídica VI.3. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal VI.4. La Organización de la Administración Pública del Distrito Federal CAPÍTULO VII. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DE MICHOACÁN VII.1. Antecedentes históricos VII.2. Composición orgánica VII.3. Marco jurídico VII.4. Principales atribuciones de las Secretarías VII.5. La nueva reforma electoral en el Estado de Michoacán CAPÍTULO VIII. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL VIII.1. Antecedentes del municipio VIII.2. Antecedentes del municipio en México VIII.3. Artículo 115 constitucional VIII.4. Organización y funciones del municipio VIII.5. Facultades y obligaciones de los ayuntamientos CAPÍTULO IX. PROCEDIMIENTO, ACTO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO IX.1. Procedimiento administrativo IX.1.1. Diferencias entre proceso y procedimiento IX.1.2. Intereses fundamentales en la formación de los actos administrativos IX.1.3 Clasificación del procedimiento administrativo IX.1.4. Características del procedimiento administrativo IX.1.5. Requisitos del procedimiento IX.1.6. Tipos de procedimiento IX.1.7. Fases del procedimiento administrativo IX.2. Acto administrativo IX.2.1. Características del acto administrativo IX.2.2. Clasificación de los actos administrativos

5

IX.2.3. Elementos del acto administrativo IX.2.4. Extinción de los actos administrativos IX.2.5. Vicios que pueden tener los actos administrativos IX.3. Derecho de petición IX.4. Negativa ficta IX.5. Contrato administrativo IX.5.1.Tipos de contrato IX.5.2. Elementos del contrato administrativo CAPÍTULO X. CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO X.1. Concepto de la concesión X.2. Elementos de la concesión X.3. Naturaleza jurídica de la concesión X.4. Tipos de concesiones X.5. El procedimiento previo de oposición al otorgamiento de la concesión X.6. Obligaciones del concesionario X.7. Teorías X.8. Derecho de reversión X.9. Régimen a que se haya sujeta la concesión CAPÍTULO XI. EL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN DE BIENES POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA XI.1. Concepto de expropiación por causa de utilidad pública XI.2. Fundamento legal XI.3. Autoridades que intervienen en el procedimiento expropiatorio de bienes XI.4. De la fijación del precio de la cosa expropiada CAPÍTULO XII. LOS PARTIDOS POLÍTICOS XII.1. Concepto de facción y partido político XII.2. Estructura de un partido político XII.3. Funciones sociales e institucionales de los partidos políticos XII.4. Sistemas de partidos XII.4.1. Sistema de partido único XII.4.2. Sistema de partido hegemónico XII.4.3. Sistema de partido dominante XII.4.4. Sistema bipartidista XII.5. Tipos de partidos XII.5.1. Partidos de cuadros XII.5.2. Partidos de masas XII.6. Algunos antecedentes de los partidos políticos XII.6.1. Algunos antecedentes en Grecia XII.6.2. Algunos antecedentes en América Latina XII.7. Formas de participación política partidaria XII.7.1. Pluralismo moderado XII.7.2. Pluralismo polarizado XII.8. Formación jurídica-partidaria en México XII.8.1. Objeto jurídico XII.8.2. Etapas del proceso de constitucionalización XII.8.3. Etapas del proceso de legalización FUENTES DE INVESTIGACIÓN

6

INTRODUCCIÓN

Esta obra no pretende examinar todos los temas propios del Derecho Administrativo, pero sí aquellos que se estima constituyen sus cimientos y que pueden inducir a interesarse en su estudio; temas introductorios a esta rama del derecho para que reparen en que es interesante y amena, producto en buena parte, de la experiencia que de ella se ha vivido y de las ideas expuestas como profesor de la materia. El objetivo de esta obra es despertar el interés del lector en el estudio del Derecho Administrativo. Como estudiante es muy remota la posibilidad de ejercer el Derecho Administrativo, salvo que trabaje en la administración pública y, aún así, no se encuentra afinidad entre lo que se le ha enseñado y la forma como se adoptan soluciones. Hoy en día, esta rama del derecho la ejercen otros profesionistas, lo que ha dado origen a que un buen número de ordenamientos administrativos que se aprueban por el Poder Legislativo, por las fallas constitucionales que se han descubierto, imposibilitan la aplicación de los mismos. Asimismo, encontramos que los autores de los ordenamientos administrativos que se expiden son los técnicos o asesores de las Secretarías de Estado o Departamento Administrativo, pero que, lamentablemente, muchos de ellos no cuentan con la experiencia legislativa y de lo que expresa la Constitución Federal, se observan disposiciones que pugnan con ésta. El Derecho Administrativo está en plena evolución, mientras las tradicionales ramas del derecho como el civil, mercantil, procesal, penal, han permanecido casi estáticas. Cabe mencionar que cada vez se observa más la intervención del Estado en las actividades de los particulares, en la búsqueda de soluciones a los graves problemas que aquejan a la sociedad, ya que, no hay que olvidar, que la administración pública es la encargada de regular la relación del Estado con los particulares.

7

CAPÍTULO I CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ETIMOLOGÍA DE LA PALABRA DERECHO La palabra derecho viene de “directum”, vocablo latino que, en su sentido figurado, significa lo que está conforme a la regla, a la ley; es decir, lo que no se desvía a un lado ni otro, lo que es recto. En las diversas lenguas modernas, germánicas y latinas, se usa indistintamente la palabra derecho y la palabra recto, para significar el Derecho. Así, en inglés, se dice right; en alemán, recht; en holandés, reght; en francés, droit; en italiano, diritto; en rumano, dreptu, etc. La palabra Derecho se usa en dos sentidos:

1. Como facultad reconocida al individuo por la ley para llevar a cabo determinados actos, o un conjunto de leyes o normas jurídicas, aplicables a la conducta social de los individuos.

2. Como conjunto de reglas o disposiciones que rigen la conducta de los hombres en sus relaciones sociales.

TERMINOLOGÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Atendiendo a las materias o actividades que afectan a la sociedad surge la necesidad de regularlas jurídicamente, por lo que el Derecho Administrativo se ha formado con una terminología jurídica, técnica, económica y contable. a) La terminología jurídica la podemos subdividir en la propia, la que adopta del derecho común y la que va surgiendo o tiene su origen en la doctrina. La terminología propia va en aumento con la evolución del derecho Administrativo, la doctrina se está encargando de enriquecerla. b) La terminología técnica es la segunda en importancia dentro del Derecho Administrativo. Hay que acudir al técnico correspondiente para que nos resuelva el alcance que tiene una terminología técnica. c) La terminología económica. La mayoría de las leyes expedidas o que están en vigor tiene un origen económico, así como las reformas constitucionales y a ordenamientos del derecho privado. d) La terminología contable no tiene en el Derecho Administrativo la influencia que posee en el derecho tributario, pero se le encuentra con cierta frecuencia. UBICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO El Derecho Administrativo figura dentro de la rama del derecho público, junto con el constitucional, el penal, el procesal y el internacional público.

8

CRITERIOS PARA DEFINIR AL DERECHO ADMINISTRATIVO El Derecho Administrativo puede entenderse de distintas maneras, según el criterio utilizado para tal efecto.

a) Criterio legalista: En sus inicios el Derecho Administrativo fue explicado como un conjunto de leyes administrativas; en esta corriente, Alejandro Francisco Augusto Vivien lo entendió como el conjunto de leyes que constituyen la base y la regla de la administración de un Estado determinado.

b) Criterio subjetivo: De acuerdo con este criterio, el Derecho Administrativo es el relativo a un sujeto específico, que para unos es el Estado, para otros el Poder Ejecutivo y, para otros más, la administración pública. Ve a la función de acuerdo con el órgano que la cumple. El estudio de las funciones bajo este criterio se relaciona con la teoría de la división de poderes expuesta por Montesquieu.

c) Criterio objetivo: El Derecho Administrativo, de acuerdo con el criterio objetivo, se define por su objeto, acerca del cual algunos autores se pronuncian por la función administrativa, otros, por los servicios públicos, y otros más, por las relaciones jurídicas.

d) Criterio mixto: Diversos autores recurren a varios de los criterios anteriores para elaborar su definición, por ejemplo, el autor venezolano Allan Randolph Brewer Carías opta por la siguiente definición mixta: El Derecho Administrativo es aquella rama del derecho que regula a la administración pública como complejo orgánico, su organización y funcionamiento; que norma el ejercicio de la función administrativa por los órganos del Estado; que regula la actividad administrativa del Estado, y que norma las relaciones jurídicas que se establecen entre la administración pública y los administrados, con motivo del ejercicio de la función administrativa o de la realización de alguna actividad administrativa.

CONCEPTO Y DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Rafael Entrena Cuesta, tratadista español, define el Derecho Administrativo como “el conjunto de normas del derecho público interno que regulan la organización y actividad de las administraciones públicas”. Para el autor argentino Rafael Bielsa, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre la administración pública y los administrados. Es el conjunto de normas positivas y de principios de Derecho público de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la administración pública. Para Emilio Margáin Manautou el Derecho Administrativo es el conjunto de normas y de principios que regulan la administración pública en sus relaciones con los particulares, con los demás poderes de la Unión y entes públicos, su organización interna, la prestación de los servicios públicos y explotación de sus bienes, así como el control de la legitimidad de sus actos.

9

Para Efraín Moto Salazar, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo y la forma de hacer promociones ante el mismo. Son materias que éste regula:

a) La organización del Poder Ejecutivo. b) El funcionamiento de dicho Poder. c) Los medios patrimoniales y financieros para el sostenimiento y buena

marcha de la administración pública. d) Las relaciones entre los particulares y la administración.

Jorge Fernández Ruiz, define al Derecho Administrativo como el

conjunto de normas y principios del derecho público que rigen la estructura, organización y funcionamiento de las diversas áreas de la administración pública, de las relaciones de éstas entre sí, así como de sus relaciones con las demás instituciones del Estado y con los particulares.

Hauriou define el Derecho Administrativo como “la rama del derecho

público que regula: 1º La organización de la empresa de la administración pública y de las diversas personas administrativas en las cuales ha encarnado; 2º Los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para manejar los servicios públicos; 3º El ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el procedimiento de acción de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen”.

Todo lo expuesto nos lleva a la conclusión de que el Derecho

Administrativo por una parte, incluya el régimen de organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, y por la otra, comprenda las normas que regulan la actividad de dicho poder que se realiza en forma de función administrativa. Para el tratadista español, Luis Cosculluela Montaner, el Derecho Administrativo es la rama del ordenamiento jurídico que regula a la Administración Pública: El derecho común y general de las administraciones públicas y de los demás poderes públicos en su actividad relacional con los ciudadanos y su personal (Eduardo García de Enterría). El Derecho Administrativo es una parte del derecho público, directamente entroncado con el Derecho Constitucional. El Derecho Administrativo puede definirse como la rama del Derecho Público que regula las administraciones públicas, su organización, las relaciones entre las distintas administraciones públicas, sus potestades y privilegios, el régimen jurídico de la actividad administrativa dirigida a la satisfacción de los intereses públicos y el sistema de garantías de los ciudadanos frente a la acción de los poderes públicos que les afecta.

10

LA CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Alfonso Nava Negrete considera al Derecho Administrativo como una ciencia, ya que es un conjunto de principios, de teorías y concepciones fundamentales que informan y explican cada una de las instituciones administrativas. Como norma, el Derecho Administrativo es regulador; es un conjunto de normas o leyes que regulan a los dos sujetos: Administración pública y administrados. CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Un grupo de peculiaridades distingue al Derecho Administrativo de las otras disciplinas del derecho, se trata de los caracteres que le dan entidad e identidad, entre los que destacan su reciente creación, pues es un ius novum, su mutabilidad, dado que debe adaptarse permanentemente al cambiante interés público, su constante crecimiento, derivado del vertiginoso avance científico y tecnológico cuyos productos deben regularse jurídicamente, y su autonomía. Luis Cosculluela Montaner señala como caracteres del Derecho Administrativo los siguientes:

a) Derecho de prerrogativas y privilegios de la administración pública. b) Derecho tutor de los intereses públicos. c) Derecho garantizador de la protección de los derechos subjetivos de los

ciudadanos. d) Derecho en permanente adaptación a la realidad que ordena.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS DEMÁS RAMAS DEL DERECHO

- Derecho Constitucional. El Derecho Constitucional encierra todas las normas que se refieren a la estructura misma del Estado, a la organización y relaciones entre los poderes públicos y a los derechos fundamentales de los individuos. Han derivado del Derecho Constitucional dos ramas: la del Derecho

Administrativo y la del Derecho Procesal, reguladora cada una de ellas de la organización y funcionamiento de los Poderes Ejecutivo y judicial respectivamente.

Las leyes que regulan al detalle la organización de las autoridades

administrativas, y que forman parte del Derecho Administrativo, habrán de tomar como base los principios que la Constitución establece al crear el Poder Ejecutivo, al determinar sus relaciones con los otros Poderes del Estado, al precisar la intervención que los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos tengan en la actuación de aquel Poder.

11

Las actividades patrimoniales del Estado que originan múltiples relaciones de carácter administrativo, tendrán que desarrollarse sobre las bases que la Constitución establezca al organizar el patrimonio del Estado. Las normas relativas al funcionamiento de la Administración tendrán que ser necesariamente influidas por la mayor o menor extensión que dentro del sistema constitucional se dé a las atribuciones del Estado.

Las normas de Derecho Constitucional, del cual se desprende el

Administrativo, constituyen las bases, o como dicen algunos autores, los encabezados de capítulo del Derecho Administrativo.

- Derecho Civil. Algunas de las actividades del Estado quedan sometidas

al Derecho Civil. Se ha pretendido que quedan sometidas a la legislación civil las relaciones pecuniarias del Estado. Asimismo, existen instituciones del Derecho Civil que son aplicables al procedimiento administrativo, tales como los conceptos de capacidad, persona jurídica, persona física, etc.

- Derecho Penal. El Derecho Penal se relaciona con el Administrativo

porque las normas de este último se encuentran garantizadas en cuanto a su cumplimiento por sanciones penales, como porque la función administrativa es indispensable para que puedan ser llevadas a cabo las penas que el Poder Judicial impone, como lo demuestra entre otros el servicio penitenciario que depende del Poder Administrativo.

- Derecho Procesal. A parte de que la Administración en el desarrollo de

su actividad se sujeta a determinados procedimientos que en algunas ocasiones son reproducción del procedimiento judicial, la función administrativa complementa el procedimiento judicial, prestando ayuda a los tribunales para llevar a cabo la ejecución de sus resoluciones.

En nuestro país, la designación de altos funcionarios judiciales depende

del Poder Ejecutivo, y éste proporciona los medios materiales para el mantenimiento del Poder Judicial.

- Derecho Internacional. La Administración realiza en el interior de cada

país una gran parte de las obligaciones que el Derecho Internacional impone a los Estados soberanos, al mismo tiempo que el desbordamiento de los intereses colectivos fuera de las fronteras de cada Estado, ha ido haciendo surgir en la actualidad instituciones internacionales de orden administrativo.

- Financiero: El derecho financiero regula la actividad financiera del Estado referente a la recaudación, gestión y disposición de los medios económicos necesarios para el cumplimiento de la misión de éste. Las relaciones entre el derecho administrativo y el financiero son inmediatas y contiguas. Ello es así porque las funciones y modos de aplicación de las normas financieras son esencialmente administrativos; por ejemplo, las circulares del BCRA son de naturaleza administrativa.

12

- Municipal: No es más que derecho administrativo puro aplicado a un ámbito particular, el comunal.

- Comercial: Las sociedades del Estado responden al concepto de sociedad comercial.

- Ambiental: El Código de Minería establece que la propiedad originaria de las minas es del Estado, el que otorga a los particulares su explotación por medio de concesiones y permisos.

- Por último, el Derecho Administrativo se relaciona con todas aquellas

ciencias que proporcionan a la Administración los elementos necesarios para organizar y encaminar su actividad en las diversas tareas que al Estado se encuentran encomendadas.

CLASIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO El Derecho Administrativo, atendiendo a la influencia que sobre él ejercen otras ramas del Derecho y otras disciplinas, bien puede clasificarse en:

a) Derecho Administrativo procesal. b) Derecho Administrativo penal. c) Derecho Administrativo económico. d) Derecho Administrativo laboral.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

FUENTES DEL DERECHO Encontramos que las fuentes del Derecho se dividen en tres grandes apartados:

I. Fuentes Formales: Son los procesos de creación de las normas jurídicas, éstas a su vez se dividen en:

a) Ley o legislación: Proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan reglas jurídicas de observancia general a las que les da el nombre de leyes.

La ley se caracteriza por ser general, abstracta, impersonal y

permanente. Es general cuando se refiere a que nadie puede ser juzgado por leyes privativas, se refiere a la esencia misma de la función legislativa, escomo una garantía contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es el fundamento raciona e histórico del principio de la generalidad. Es abstracta cuando las leyes dejan de contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobrevivan a esta aplicación y se apliquen sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto que no sean abrogadas. Es permanente cuando los derechos que otorga o las obligaciones que impone no se extinguen por su ejercicio o cumplimiento, y puede ser modificada por otra.

13

b) Jurisprudencia: Las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno constituyen jurisprudencia, si lo resuelto en ellas se sustenta en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contra y aprobadas por los ministros. Es la interpretación que de la ley hacen los tribunales, cuando la aplican a cinco casos concretos sometidos a ellos y la generalizan. En México, le corresponde a los tribunales federales establecer la

jurisprudencia. Para que exista jurisprudencia es necesario que la interpretación de la ley se aplique a casos concretos, se repita en cinco ocasiones (siempre en el mismo sentido) y se generalice.

La jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en múltiples ocasiones, llena los vacíos que deja la ley.

c) Costumbre: Es el uso implantado en una colectividad y considerado obligatorio. Es considerada como la manifestación histórica del Derecho.

Es la observancia uniforme y constante de reglas de conducta

obligatorias, elaboradas por una comunidad social para resolver situaciones jurídicas. Las normas que tienen como origen la costumbre, reciben, en conjunto, el nombre de Derecho Consuetudinario (nacido de la costumbre).

d) Doctrina: La doctrina está integrada por el conjunto de estudios y opiniones que los autores de Derecho realizan o emiten en sus obras. En otras palabras, la doctrina son los estudios que realizan los juristas acerca del Derecho.

II. Fuentes Reales: Son los factores y elementos que determinan el

contenido de las normas. III. Fuentes Históricas: Son los documentos que encierran el contenido

de una ley o conjunto de leyes.

Leyes Orgánicas Constitución

La ley Leyes reglamentarias

Leyes comunes Fuentes del Derecho La jurisprudencia La doctrina La costumbre y el uso

14

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Las fuentes del Derecho Administrativo han sido clasificadas de acuerdo a los diferentes criterios de los autores. Por ejemplo, para Luis Cosculluela Montaner, las fuentes del Derecho Administrativo son: Los principios generales del Derecho, la costumbre, la jurisprudencia y los tratados internacionales. Para Emilio Margáin Manatou las fuentes de esta rama del Derecho son: La ley, el reglamento, la jurisprudencia, los convenios o tratados internacionales y la doctrina. De acuerdo a nuestro criterio, nos vamos a quedar con la siguiente clasificación de las fuentes del Derecho Administrativo: La ley, el reglamento, la costumbre y la jurisprudencia. Para poder comprender mejor lo mencionado anteriormente, vamos a referirnos a los principios generales del Derecho como los principios que explican y justifican las reglas jurídicas, y dan sentido al funcionamiento del sistema jurídico. Son los informadores del Derecho Administrativo y controlan las potestades administrativas. Por otra parte, cuando nos hablamos de los tratados internacionales nos referimos a las organizaciones internacionales de Estados (como la ONU, y las que de ella se desprenden como la UNESCO y la FAO; la OEA, la OTAN, entre otras) que concertan entre sí acuerdos para producir normas con vigencia indefinida para regular las relaciones que les afectan. El reglamento es la norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo. Se encarga de particularizar y desarrollar el contenido de una ley. Ley Fuentes del Reglamento Derecho Administrativo Costumbre Jurisprudencia

15

CAPÍTULO II COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

En ese sentido, lo que sí es necesario fijar con esmero y delicadeza es el ambiente competencial de los órganos de la administración, para ello hay dos sistemas, uno estima como origen de la competencia la delegación y el otro considera que el origen está en la atribución que de ella hace la ley (teoría del origen legal de la competencia). La primera, parte de la base de que en la Administración Pública y de acuerdo con el régimen constitucional, el Presidente de la República constituye el órgano en que se deposita todo el ejercicio de las facultades administrativas; pero en la imposibilidad de poder él solo realizarlas todas se ve en la necesidad de “delegar” algunas de sus facultades a otros órganos que en esta forma obran en representación de aquel manteniéndose así la unidad del Poder Ejecutivo que se presupone en el régimen constitucional. Esta teoría se fundamenta en la doctrina del derecho civil; por lo que puntualizando nuestro criterio respecto de la naturaleza del régimen que regula las relaciones de la administración, no podemos admitir esas teorías del derecho civil para explicar la competencia de los órganos de aquella. Duguit en su “Derecho Constitucional” y a propósito de desechar la teoría de la delegación se expresa así: “Por otra parte, aunque admitida en el uso la expresión delegación de competencia, es notoriamente inexacta. Estas palabras parecen indicar que hay verdaderamente un mandato por lo cual un funcionario encarga a un mandatario el ejercicio en su lugar de su derecho de competencia, por lo que implicaría que la competencia es un derecho subjetivo. Ahora bien, nada de esto ocurre: No se ve ninguno de los caracteres del mandato. El mandante puede escoger a su mandatario; el funcionario que delega su competencia, no puede escoger a su delegado; le es impuesto por la ley; el mandato se revoca siempre por la muerte del mandante; la delegación de competencia subsiste a pesar de la muerte del delegante; el mandatario está jurídicamente ligado por las instrucciones que le da su mandante; el funcionario delegado tiene una independencia completa en el ejercicio de los poderes que le pertenecen; no está jurídicamente ligado por las instrucciones que le dé el funcionario delegante. El delegante no tiene acción contra el delegado para obligarlo a rendir cuentas, cuando más el delegado está sometido al poder disciplinario y jerárquico del delegante”. La segunda teoría, la teoría del origen legal de la competencia que afirma que el origen de la competencia está en la atribución que de ella hace la ley, llamada también del régimen legal basándose en los elementos que fundan el principio de legalidad dentro de los Estados modernos del Derecho, sostiene que sólo por virtud de una ley se puede hacer la distribución de facultades entre los órganos de la administración. La legislación mexicana adopta el sistema que sanciona la teoría del origen legal de la competencia, así la fijación de esta competencia puede realizarse no solamente por leyes emanadas del Poder Legislativo, es decir,

16

por leyes formales sino también en sentido material, aunque ellos provengan del Poder Legislativo: es decir, por medio de reglamentos. DIVISIÓN DE LA COMPETENCIA En forma casi general se han adoptado siempre para la división de la competencia tres criterios que son los siguientes: Por razón del territorio, por razón del grado, por razón de la materia. a) La competencia por razón del territorio, se basa en las facultades concedidas a los órganos en razón del espacio dentro del cual pueden ejercitarla; así, se habla de órganos generales y órganos locales. Entre los primeros tenemos la competencia administrativa del Presidente de la República y los Secretarios de Estado que se extienden a todo el territorio nacional. Entre los segundos a los Gobernadores de los Estados, el Gobierno del Distrito Federal, los cuales realizan siempre sus funciones como órganos locales. Generales (toda la República) y locales (se limita al Estado). b) La competencia por razón de grado tiene lugar separando los actos que respecto de un mismo asunto pueden realizarse por los órganos administrativos colocados en los diversos planos. Por lo regular esta distribución se realiza estableciendo una relación de jerarquía que implica subordinación y dependencia de unos órganos y superioridad de otros. c) Por último, la competencia por materia deriva de la atribución a órganos que tienen la misma competencia territorial, de funciones administrativas referidas a los distintos asuntos que son objeto de la administración. Se separa en materias, atendiendo a los asuntos. Ejemplo: Secretaría de Salud. Así pues, la estructura de la Administración Pública está constituida por la organización y distribución de competencias entre los órganos del Estado a quienes se encomienda la realización de sus fines; esta organización jurídica requiere de las personas físicas llamadas funcionarios y empleados que aportan mediante retribución, su actividad intelectual o física para atender los propósitos estatales. ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN Unidades entre las que se divide la competencia que le corresponde en materia administrativa. Se dividen en dos teorías: Delegación y Competencia (autoridades y auxiliares). a) Delegación b) Competencia: La competencia se divide en dos categorías: 1. Autoridades: Realizan actos de naturaleza jurídica, tienen facultades de decisión y ejecución. 2. Auxiliares: Estos órganos auxilian a las autoridades, es decir, preparan los elementos necesarios con el fin de que las autoridades tomen sus resoluciones. Se dividen en:

17

* Órganos auxiliares de preparación: Realizan funciones de preparación técnica y material de los asuntos que las autoridades deciden. * Órganos auxiliares consultivos: Estos pueden ser unitarios y colegiados. En los órganos de consulta pueden existir diversos grados, según la necesidad de oírlos y la obligación de seguir sus opiniones. Las autoridades pueden solicitar la opinión de esos órganos de consulta y sus funciones serán facultativas. La ley puede obligar a las autoridades a oír previamente al órgano de consulta, pero sin que la opinión de éste obligue a la autoridad. La autoridad puede estar obligada a seguir el parecer del órgano consultivo, aquí existe un órgano de decisión que colabora con la autoridad para el ejercicio de sus funciones. CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Los órganos administrativos de acuerdo a ciertas características suelen ser clasificados bajo los siguientes criterios.

1. Conforme a sus elementos personales se clasifican en unipersonales o monocráticos y pluripersonales o colegiados.

- Unipersonales: Órganos cuya titularidad corresponde a una sola persona.

- Pluripersonales: Su titularidad corresponde a dos o más personas, es decir, su voluntad se conforma con la voluntad de sus integrantes que se encuentran en igualdad de condiciones, tienen la misma función, emiten su decisión por deliberación y ocasionalmente por votación.

2. Conforme a la función que desempeña, los órganos se clasifican en activos, consultivos y de control.

- Activos: Expresan la voluntad de la administración creando situaciones jurídicas concretas e individualizadas. Estos órganos realizan los actos administrativos de decisión y de ejecución.

- Consultivos: Expresan la declaración del juicio, asesoría y opinión, sin embargo, no deciden ni ejecutan, es decir, su opinión sirve para orientar los criterios de los órganos activos.

- Control: Son los que su finalidad radica en comprobar la correcta actuación de los otros órganos administrativos así como de los servidores públicos. Por lo que se refiere a esta actividad de control, la misma puede ser presupuestal, de legalidad y disciplinaria.

La actividad de control presupuestal: Se refiere a la vigilancia para que el presupuesto asignado a los distintos órganos se ejercite en forma adecuada, siguiendo los lineamientos así como los requisitos que su régimen legal le establece.

La actividad de control de legalidad: Su finalidad es brindar garantías a los ciudadanos para que no se emitan actos que vulneren sus derechos.

La actividad de control disciplinario: Su fin es evitar la inadecuada o indebida actuación de los servidores públicos, son la facultad de imponer las sanciones a que se haga acreedor por dicha actuación.

18

TIPOS DE COMPETENCIA

La competencia es definida como la esfera de atribuciones que le corresponde a cada órgano. La competencia se divide entre los órganos de la administración según las facultades que se les atribuyen. Los órganos de la administración se dividen en dos categorías: Los que tienen carácter de autoridades y los que tienen carácter de auxiliares. Las teorías que explican la competencia son la de la delegación (el Presidente delega facultades a otros órganos) y legalidad (la ley determina las actividades de cada órgano) como se mencionó anteriormente. El pensamiento administrativo tradicional dice escuetamente: Funcionario es la persona que se consagra al desempeño de una función o servicio público. Funcionario público es todo aquel que desempeña una función o servicio público. Función pública es un círculo de asuntos que deben ser regidos por una persona ligada con el Estado por la obligación de Derecho Público de servirle. Funciones públicas son las que desempeñan los organismos, autoridades, agentes y auxiliares del poder público para el ejercicio real y efectivo de este mismo poder en cualquiera de sus órdenes y aspectos. Consiguientemente, la función pública, de conformidad con los conceptos anotados, se forma con el conjunto de deberes, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y los servidores del mismo. Toda actividad estatal requiere de un personal administrativo eficiente e idóneo, para la atención de los servicios públicos y demás actividades del Estado, por ello, es necesario determinar bajo qué régimen jurídico están colocados aquellos que preparan, toman y ejecutan las decisiones por medio de las cuales se realiza la administración de un país. La profunda transformación del Estado moderno, lo obliga a asumir una tarea intervencionista muy amplia requiere elementos excepcionales en las personas físicas que asumen las tareas públicas, tales como su valor moral, su capacitación técnica, una severa disciplina en su actuación y la conciencia de su elevada misión. Por ser cada día más numerosa esa organización administrativa va adquiriendo nuevas modalidades, al crearse dentro del Estado, pero con un régimen jurídico especial, entidades que requieren de un personal técnicamente preparado, que indudablemente acabará por formar nuevos y adecuados principios de organización. El Estado como persona jurídica -dice Kelsen- está constituido por la totalidad del orden jurídico, el cual a su vez se encuentra fraccionado en una diversidad de órganos que son el Estado mismo realizando todos sus fines, en las porciones de competencia que ha creído conveniente crear.

19

Por su parte el Profesor Alessandro Gropalli en su “Doctrina de lo Stato” dice, que son dos nada más los elementos que concurren a constituir el órgano, uno objetivo y otro subjetivo; que el primero es dado por el cargo a quien está confiada la realización de uno o más de los varios deberes del Estado y que está dotado de los poderes y de medios necesarios para tal organización, por lo que él se presenta como una manifestación de los poderes del Estado, y se concentra, en un conjunto de funciones de poderes del Estado, y se concreta, en un conjunto de funciones, de poderes y de medios; el segundo está constituido por la persona o por las personas físicas encargadas del puesto público y por medio de los cuales quiere y consigue sus propios fines. Así pues, los dos elementos, cargos o instituciones y personas físicas o funcionarios, contribuyen juntamente a formar los órganos, y es sólo mediante la coexistencia y cooperación que es asegurada al Estado una indispensable continuidad de acción. Por lo brillantemente expuesto por el Maestro Milanés, debemos, siguiendo nuestro ordenamiento distinguir con exactitud, el órgano de su titular el primero es como se ha indicado, una creación legal, una esfera de competencia que se mantiene en vigor hasta que una nueva disposición del mismo carácter cambie los supuestos de la competencia. El segundo o sea, el titular, es una persona física, es decir, un ser humano que es el que pone en movimiento el orden jurídico y por lo tanto realiza los fines que una comunidad se ha propuesto. Entre los órganos también pueden crearse relaciones jurídicas de variados alcances. Toda la organización administrativa se funda en las relaciones de los múltiples órganos de la Administración Pública. Consecuentemente, la Administración Pública se refleja como la acción del Estado encaminada a concretar sus fines. Administrar, es proveer por medio de servicios públicos a los intereses de una sociedad. La administración selecciona, coordina y organiza las actividades del Estado con medios materiales y con el personal adecuado. Personas y bienes son los elementos indispensables de una eficaz administración. La administración selecciona al personal más adecuado que le pueda servir para encaminarse siempre a velar por los intereses de la comunidad. El gobierno es irremplazable, si tomamos en cuenta los caracteres reales de una sociedad. La administración, en cambio, puede suponerse en manos de particulares como en el caso de los servicios públicos atendidos por empresas privadas. La idea de persona jurídica es la generadora, podemos decir, de la unidad y de la acción, tanto de Estado en su conjunto como de numerosas instituciones u organismos públicos que son pequeños o grandes círculos de competencia, que se reparten o distribuyen la competencia total del poder público.

20

Desde sus orígenes, el poder en las altas Magistraturas se ha ejercido por un pequeño grupo, que ha centralizado toda su fuerza de una organización en lo político y en lo administrativo. Sólo por excepción la historia contemporánea nos ofrece pequeños oasis de realización democrática, a partir de la Revolución Francesa, el poder tiende a descentralizarse, aspirando el régimen democrático a la adopción de ciertas formas desvinculadas del poder central. En un hecho de las democracias, con vinculaciones liberales, están o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada administrativa.

A pesar del auge de estas últimas formas, hasta mediados de este siglo el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora política y administrativa, tratando de fortalecerse con entidades de acción eficaz y directa. Ahora bien, nos parece arriesgado asegurar sobre esas formas políticas y administrativas del futuro, porque cada pueblo en la medida de sus propios intereses y de acuerdo con las circunstancias históricas que los rodean las empleará para su desarrollo de conformidad con sus propias convicciones. En México en la actualidad la Administración Pública se ha dividido en distintos organismos administrativos, con el objeto de atender mejor las necesidades de trabajo y distribución del mismo, así como el de proporcionar mejores atenciones a problemas tan complejos que se presentan; los que sin esa división de la Administración Pública por el momento sería imposible atender. Así tenemos la participación de la desconcentración, la centralización y la descentralización administrativas que adelante trataremos. La naturaleza jurídica de las relaciones entre el Estado y sus servidores han sido objeto de opiniones muy contradictorias entre las cuales podemos citar: la tesis contractual, la organicista, la del acto unilateral, la del acto condición y la tesis estatutaria. El derecho administrativo moderno descansa en la teoría del origen legal de la competencia de los funcionarios públicos. La justificación de toda actuación del poder público es la ley, que es la creadora de toda la estructura administrativa y fija los caracteres y los límites de todos los órganos públicos. Todo órgano depende directamente de los términos de la ley que lo ha creado. Cualquiera contravención a este principio nos interna en la teoría de los funcionarios de hecho. Numerosas opiniones tratan de precisar la naturaleza jurídica de la función pública. Y son las siguientes: 1. Las teorías del derecho privado. 2. Las teorías del derecho público. Las teorías del derecho privado toman los elementos generales de este derecho y pretenden aplicarlo a las relaciones entre el Estado y las personas que le prestan sus servicios (relaciones entre el Estado y los particulares).

En la otra teoría, la del derecho público, se insiste en que el progreso del derecho administrativo es su plena liberación del derecho privado y la

21

elaboración de sus propias teorías, opiniones, tesis, principios y consecuencias administrativas; siempre en relación con un orden jurídico que se apoye no en el interés privado, sino en los ineludibles mandatos del orden público, que es por naturaleza la utilidad pública o interés general. Las teorías del derecho público se preocupan por encontrar sus propias soluciones, en las que predomina el interés público, sin menoscabo de cualquier otro interés, que puede ser considerado en la estructura general de una institución administrativa las opiniones del derecho público han definido la relación de los funcionarios y empleados con el Estado en la siguiente forma: 1° La que sostiene que es un acto unilateral del Estado. 2° La que afirma que es un acto contractual. 3° La que lo considera como un acto condición. 4° La teoría del estatuto legal y reglamentario. La tesis unilateral sostiene que la relación del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se requiere el consentimiento de la persona, porque se trata de una obligación impuesta por el orden público. Ejemplo: Pago de tenencias. Esta teoría es contraria a nuestro régimen constitucional porque en el artículo 5° constitucional se expresa en su párrafo segundo: “En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, así como el desempeño de cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirectamente. Las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale”. La tesis contractual sostiene que la relación entre el Estado y sus trabajadores es una relación contractual, en la que interviene la voluntad del Estado y la del propio trabajador. Este acto jurídico se perfecciona con ambas voluntades que se subordinan al orden jurídico para definir su propia situación. Ejemplo: Relación laboral. La relación entre el Estado y el funcionario y empleado público es una relación de derecho público, sin que deban intervenir consideraciones de derecho privado de ningún género. Los puestos públicos han sido creados respondiendo a un interés público, para satisfacer necesidades públicas y en general, para realizar los fines del Estado asignados a sus órganos. La cual no obsta para que ciertas instituciones oficiales se rijan por la Ley Federal del Trabajo. La tesis del acto condición se deriva de la voluntad del Estado y del particular nombrado y del efecto jurídico que origina, o sea condicionar la aplicación a ese caso particular de las disposiciones legales preexistentes, que regulan la relación establecida. En este acto el Estado condiciona la aplicación del estatuto legal y no puede crear ni variar la situación que establece dicho

22

estatuto permitiendo la modificación de éste en cualquier momento sin necesidad del consentimiento del empleado. La teoría del estatuto legal y reglamentario, se presenta cuando las relaciones del Estado con sus trabajadores se regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los servidores públicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estado que fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio, sin que intervenga la voluntad del empleado, pues es facultad exclusiva de los Poderes de la Unión. El funcionario además de los derechos que le reconoce la ley, tiene obligaciones que aseguran el interés del servicio. Aquí nace la teoría del servicio civil, que estipula que en este régimen jurídico, el Estado es el único que debe vigilar que se asegure el interés general y las ventajas de los propios servidores públicos. Correlativamente el sistema reconoce derechos a los trabajadores, que ningún caso se deberán oponer al interés general. El nombramiento de estos trabajadores descansa en un acto de soberanía, que casi siempre se regula por la Ley Federal del Trabajo, el Código Federal de Procedimientos Civiles, la leyes del orden común, la costumbre, el uso, los principios generales de derecho y la equidad y sobretodo la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del artículo 123 constitucional. Finalmente cabe hacer mención a los nombramientos de empleados de confianza y empleados supernumerarios que pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo, que cubren sus sueldos con cargos a una partida global que existe en las dependencias del Ejecutivo y que han sido contratados por necesidades del servicio y por determinado tiempo. Dicha relación puede darse por terminada en el momento en que se considere conveniente.

LOS SERVICIOS PÚBLICOS El servicio público es la actividad concreta que el Estado realiza, a través de un personal competente, encaminada a satisfacer una necesidad del grupo social en forma continua y uniforme.

Actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente si no por la intervención de la fuerza gubernamental. Sus características:

1. El servicio debe tener adaptación. 2. El servicio debe tener continuidad y regularidad. 3. El servicio debe tener igualdad. 4. El servicio debe ser gratuito.

23

5. Las prestaciones de los servicios públicos se deben llevar a cabo por el Estado y los particulares.

Su clasificación:

Federales, de las entidades federativas, municipales e internacionales. I. Los servicios públicos federales se clasifican en:

a) Exclusivos: Servicios de petróleos, energía eléctrica, correos, telégrafos, banco único de emisión de billetes.

b) Concurrentes de los particulares: Radio, difusión, TV y teléfono. c) Concurrentes con las demás entidades federales: Educación escolar.

II. Servicios públicos de entidades federativas: Las Constituciones locales regulan éstas, que forman la competencia de los servicios públicos locales, los cuales son regulados por las leyes que expida el Congreso local, como los servicios de policía y seguridad pública. III. Servicios públicos municipales: Son organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad o de una circunscripción territorial, como saneamiento, agua potable, alumbrado, transporte, etc. IV. Servicios públicos internacionales: Son creados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de su órgano auxiliar la Organización de los Estados Americanos (OEA). Los servicios públicos internacionales son regulados por los convenios entre los Estados soberanos tales como los servicios sanitarios, educativos, económicos y otros. Otra clasificación de los servicios públicos es la que se divide en:

a) Servicio Público Directo: Es aquel que entra en relación directa con el beneficiario. El beneficiario se convierte en su cliente, como el servicio de pasajeros en automóvil de alquiler.

b) Servicio Público Indirecto: El servicio se organiza para el beneficio de la colectividad entera que se aprovecha de su actividad, sin que se determine su beneficiario, como el servicio de la Defensa Nacional para la protección y seguridad nacional.

La doctrina francesa sobre el servicio público, tratando de sustituir el

criterio de soberanía y poder público, un sector importante pero limitado de esta doctrina, vino a colocar la noción de servicio público como fundamento, justificación y límite de la existencia del Derecho Administrativo.

Dentro de las definiciones del servicio público que existen en esa

doctrina, encontramos como sostenedores de la escuela del servicio público a los eminentes juristas Duguit, Jèze y Bonnard.

Duguit al adoptar el criterio de servicio público expresa su idea

fundamental de negar los supuestos derechos de soberanía y de poder público

24

y de afirmar que lo único que existe en el Estado son individuos gobernantes con deberes de servir la causa de la solidaridad social.

Para él el servicio público se define como toda actividad cuyo

cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental.

Jèze, que considera al servicio público como la piedra angular del

Derecho Administrativo, sostiene que asentar que en una hipótesis determinada hay servicio público equivale a decir que para dar satisfacción regular y continua a una categoría de necesidades de interés general, los agentes públicos pueden aplicar los procedimientos de derecho público, o sea, un régimen jurídico especial, y que la organización del servicio público puede ser modificada en cualquier momento por las leyes y reglamentos sin que ningún obstáculo insuperable de orden jurídico pueda oponerse.

Finalmente, Bonnard, ha elaborado su obra de Derecho Administrativo

con las mismas tendencias y la misma mentalidad de las obras de Duguit y Jèze, afirma que los servicios públicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado y agrega que para emplear una comparación organicista se puede decir que los servicios públicos son las celdillas componentes del cuerpo que es el Estado y que considerado desde el punto de vista realista, el Estado se presenta como constituido por el conjunto de servicios públicos.

Examinando las definiciones anteriores se puede observar que mientras

para Duguit es la actividad ejercida por el Estado, para Jèze la característica se encuentra en el régimen jurídico aplicable a esa actividad y para Bonnard, en el medio, o sea la organización que realiza esa actividad.

Existen servicios públicos a cargo del Estado, pero no toda su actividad

puede llamarse servicio público. También existen servicios públicos manejados por particulares ya que

tradicionalmente se ha considerado que el Estado no tiene el monopolio de la satisfacción de las necesidades colectivas. Así por ejemplo, mientras que la distribución del agua potable, de los servicios de luz, transportes, teléfonos, etc., constituyen en algunas ciudades servicios públicos manejados por empresas privadas, en otras se han transformado en servicios estatales.

Así se dice que la característica del régimen jurídico de los agentes

públicos debe inspirarse en la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público que tienen encomendado; que la idea de servicio público está en la base de todas las reglas del régimen jurídico que se llama régimen del dominio público y del de los dineros o fondos públicos; que cuando se habla de un trabajo sobre un inmueble para un servicio público rigen reglas especiales, entre las que se encuentran las relativas a la expropiación y

25

ocupación temporal de propiedades particulares; que los actos jurídicos relativos a los servicios públicos son actos jurídicos de derecho público, actos administrativos; que la responsabilidad del patrimonio y de los agentes de un servicio público está sujeta también a reglas especiales; que solamente los contratos que interesan al funcionamiento mismo de los servicios públicos son contratos administrativos sujetos a un régimen especial, y finalmente, que todas las reglas de organización y funcionamiento de un servicio público son modificables en cualquier momento por las leyes y reglamentos, de acuerdo con las necesidades del interés general, FUNCIÓN PÚBLICA La función pública es la actividad de los órganos de la administración pública para satisfacer las necesidades, se realiza a través de los órganos administrativos, se realiza en base a las facultades y obligaciones que la ley les otorga. Los servidores públicos se optan por elección popular, excepto cuando el funcionario nombra cargos, designa. Son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad como la justicia, defensa nacional, policía, transportes, actividad educativa y económica del Estado, el crédito público y otras.

26

CAPÍTULO III EL ESTADO

CONCEPTO DE ESTADO

El Estado es definido como la sociedad humana, establecida en el territorio que le corresponde, la cual está regida por un orden jurídico que es creado por un poder soberano (dividido en tres poderes) para alcanzar el bien público temporal, constituyendo todo esto una personalidad jurídica y moral.

El Estado es una sociedad humana asentada de manera permanente en

el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurídico, que estructura la sociedad estatal para obtener el bien público temporal de sus componentes. La definición nos habla, ya no de un pueblo, sino de una sociedad humana radicada de manera permanente en una determinada circunscripción territorial sujeta y gobernada por un poder supremo que aplica, que crea un orden jurídico, que la estructura, mediante normas impero-atributivas que señalan derechos y obligaciones de gobernantes y gobernados para lograr los fines del Estado, que principalmente se enfocan a la satisfacción de las necesidades públicas, sociales de los integrantes de la sociedad. Del concepto anterior se desprenden los siguientes elementos del Estado que son:

a) Población, b) Territorio, c) Orden Jurídico, d) Poder Soberano y e) Bien Público.

FUNCIONES DEL ESTADO

a) Legislativa: Actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional, forman el Poder Legislativo (Cámara de Diputados y Senadores).

b) Administrativa: Actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo.

c) Judicial: Actividad desarrollada por el Poder Judicial. ACTIVIDAD DEL ESTADO La actividad del Estado está constituida por el conjunto de actos, operaciones y tareas que conforme a la legislación positiva debe ejecutar para la realización de sus fines. ATRIBUCIONES DEL ESTADO Las atribuciones son los medios para alcanzar los fines estatales. Son tres:

I. Las atribuciones de policía o de coacción que se manifiestan con todas las medidas coactivas que imponen a los particulares el

27

cumplimiento de obligaciones y limitaciones de su acción en tanto que es necesario para la coordinación de las actividades privadas y la satisfacción de las exigencias del orden público.

II. Las atribuciones de fomento que se definen como constituyendo aquella actividad administrativa que se dirige a satisfacer directamente las necesidades de carácter público protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen. Son las actividades del Estado de fomentar, limitar y vigilar la actividad privada.

III. Las atribuciones de servicio público y de seguridad social por virtud de la cual el Estado satisface necesidades generales por medio de prestaciones de carácter económico, cultural y asistencial. Son las actividades del Estado para sustituirse total o parcialmente a la actividad de los particulares para combinarse con ella en la satisfacción de una necesidad colectiva.

¿EN QUÉ CONSISTEN LAS FUNCIONES LEGISLATIVA, ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL?

Administrativo o Ejecutivo: El Presidente de la República tiene la facultad y la obligación de promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión. Artículo 71 constitucional (Derecho de iniciar leyes o decretos). Cámara de origen y cámara revisora.

Judicial: Interpreta la ley juzgando los hechos y dictando las sentencias que los casos ameriten.

Legislativo: Su función es establecer la ley, representar al pueblo. ORÍGENES DEL ESTADO Es Nicolás Maquiavelo el primer autor que utiliza el término Estado para referirse a la unidad política establecida por una sociedad, por una acepción diferente al concepto utilizado en la antigüedad para referirse a sus organizaciones políticas. El Estado es un hecho social que comprende una sociedad asentada en un territorio, con una población que establece la diferencia entre población gobernada y quien las gobierna. En sus orígenes el Estado es producto de la monarquía absoluta que impera en Europa, es decir, es el monarca quien detenta el poder absoluto en el Estado.

El Estado absoluto vio su fin con el surgimiento de la democracia, la cual permitió el establecimiento del Estado de Derecho, es decir, en reconocimiento de los derechos de los particulares ante el Estado, dando lugar a normas para reglamentar tanto a la administración pública como a los particulares.

Hubo dos movimientos de rebelión que influenciaron el nacimiento del

Estado de Derecho: En 1776 la independencia de Estados Unidos y en 1789 la Revolución Francesa. Con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia, surgen los principios, las normas jurídicas a las cuales

28

tendría que someterse el entonces Estado absolutista; las ideas sobre la división de poderes de Montesquieu resultaron fundamentales para combatir el absolutismo, al separar las funciones del Estado, buscando el equilibrio entre los diversos poderes. Surge también el principio de legalidad al que habría de someterse la autoridad, quien sólo podría actuar de acuerdo a lo dispuesto a las facultades que la ley le otorgaba.

El Derecho Administrativo surge al limitar el arbitrio de la autoridad, que

sólo puede actuar cuando la ley lo autorice, claramente estos conceptos provienen de la influencia de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que considera al individuo como sujeto de derechos, lo que hace surgir las relaciones entre la administración y los administrados, dictándose normas para proteger los derechos de los particulares, así como regular la actuación de la autoridad. Síntesis:

Sociedad - Elementos del Estado Territorio Gobierno - Nicolás Maquiavelo: Primer autor que utiliza el término Estado moderno. (“El príncipe”). - En sus orígenes el Estado es producto de la monarquía absoluta que impera en Europa: El monarca es el que detenta el poder absoluto en el Estado. -El Estado absoluto finalizó con la democracia: Derechos de los particulares y nuevas normas. Se estableció el Estado de Derecho (reconocimiento de los derechos de los particulares frente al Estado). - Se estableció el Estado de Derecho (reconocimiento de los derechos de los particulares ante el Estado).

- Independencia de EU (1776) - Influenciaron el nacimiento - Revolución Francesa (1789) del Estado de Derecho (Declaración de los Derechos

del Hombre y del Ciudadano) - Fundamentales las ideas de división de poderes de Montesquieu para combatir el absolutismo. - Surge el principio de legalidad: La autoridad sólo actuará de acuerdo a la ley. - El Derecho Administrativo surge al limitar el arbitrio de la autoridad.

29

LOS FINES DEL ESTADO El Estado se manifiesta por medio de distintas actividades de contenido, forma y finalidad también distinta. El Estado de Derecho en su actuación se guía por planes y programas para lograr la realización de sus fines, utilizando tanto la estructuración de la normativa como la ejecución de actividades concretas. A la actividad del Estado se le ha venido designando con nombres diferentes, se habla de formas, medios y contenidos. De igual manera, los fines del Estado han sido motivo de discusión para lograr su precisión, toda vez que los autores señalan que los fines del Estado varían según la época y forma de Estado adoptada. PERSONALIDAD DEL ESTADO Las principales corrientes doctrinales se pueden reducir a dos categorías: Las que afirman y las que niegan la personalidad (doctrina del Derecho Público). Las que afirman: Las que suponen doble personalidad del Estado, las que suponen que siendo única la personalidad se manifiesta por dos voluntades y las que dicen que sólo hay una personalidad privada del Estado como titular de un patrimonio y no para ejercer el Poder Público, ya que el Estado no es titular de derechos, sino un simple ejecutor de funciones.

a) Teoría de la doble personalidad del Estado: Sostiene que siendo única la existencia de una personalidad de derecho público (como titular de derecho subjetivo de soberanía) y otra de derecho privado (como titular de derechos y obligaciones patrimoniales).

Esta teoría es admitida por la legislación y jurisprudencia mexicana.

b) Teoría de la personalidad única: Afirma que el Estado desarrolla una actividad imponiendo sus determinaciones, porque éstas emanan de una voluntad con caracteres especiales de superioridad respecto de los individuos, o sea, de una voluntad soberana; el principio que domina las relaciones entre particulares es el principio de autonomía de la voluntad.

En la función administrativa, la satisfacción de los intereses colectivos

los realiza fundamentalmente el Estado. Con este objeto, éste realiza la función administrativa, sin perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función.

La organización especial que antes se menciona constituye la

Administración Pública, que debe entenderse en su aspecto formal, como el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales; y en su aspecto material, como la actividad de este organismo considerado en sus

30

problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como en los particulares para asegurar la ejecución de su misión. Me parece acertada la definición del maestro García López que a la letra dice: “Es el conjunto de medios de acción ya sean directos o indirectos, humanos, materiales, morales, económicos de los cuales dispone el gobierno ya sea Federal, Estatal o Municipal para lograr sus fines y las tareas de interés público que no cumplan los particulares o empresas privadas y que determinen los Poderes Constitucionales, quienes deben de actuar e interpretar la política del Estado mexicano”.

Así pues, constitucionalmente podemos identificar que la Administración

Pública la deposita el Estado en forma soberana en el Poder Ejecutivo, constituyendo uno de los conductos por los cuales se manifiesta la personalidad misma del Estado.

Esta teoría, como todas las que aquí se han apuntado nos parecen, como meras construcciones de técnica jurídica y que su valor estriba en la utilidad que pueden prestar en la interpretación que se les puede dar para explicar los fenómenos tan complejos que se dan en el ejercicio de las funciones que el Estado tiene encomendadas, ahora bien, tratándose de elegir alguna de las tendencias indicadas, tendremos que aceptar la tesis de la personalidad jurídica del Estado por ser la más útil ya que permite la explicación más concreta y adecuada de los hechos, y además, por ser el sistema adoptado por nuestra legislación, pues nuestra Constitución tomando el criterio de las constituciones americana y francesa en sus artículos 39, 40 y 41 dice: Art. 39 “La soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Art. 40 “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente en su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Art. 41. “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal”. Como se puede observar, nuestra Ley Fundamental considera la soberanía como un poder de voluntad superior, como un derecho cuyo titular es la Nación. En esa forma protege la teoría de la personalidad del Estado, con doble manifestación, en tanto que es una constitución artificial de la técnica jurídica cuyo valor perdurará mientras que no se realice otra que proporcione mejores ventajas. La amplitud de la función administrativa supone la necesidad de crear diversas esferas de competencia que reciben la designación de órganos administrativos, constituyendo estos órganos una unidad abstracta de carácter permanente, a pesar de los cambios, que haya en los individuos que son titulares de él; requiriendo así, por otra parte, el Estado como persona moral la

31

existencia de personas físicas que manifiestan su voluntad, relacionándose directamente con los órganos administrativos, constituyéndose titulares de ellos y asumiendo el ejercicio de las facultades que se encuentran dentro de la esfera de la competencia de cada uno de sus órganos. Así pues, no será posible ni debido confundir el órgano con su titular, porque siendo este último una persona física, tiene, junto con la necesidad de satisfacer sus intereses particulares una actividad que se realiza en interés del Estado, y solamente desde este punto de vista se le puede considerar con la categoría de titular, como desempeñando las funciones que al órgano corresponden. Atendiendo a lo aquí expuesto y como consecuencia de ello, afirma Donati que: “Si se niega a los órganos una personalidad jurídica propia porque no son sino zonas de la persona del Estado, es natural que entre el Estado y cada uno de sus órganos no pueda existir también ninguna relación jurídica, porque no se puede concebir relación alguna entre el todo y una de sus partes”. Sin embargo, se admite que pueden existir relaciones jurídicas de los órganos entre sí y precisamente todo el régimen relativo a la organización administrativa regula esa clase de relaciones. PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO

Sin entrar en estudios, sobre teorías que se refieran a la personalidad

del Estado, nuestra Constitución acepta que el Estado tiene una doble personalidad, una como sujeto titular de derechos y obligaciones de soberanía, como cuando crea las normas, resuelve los conflictos jurídicos, realiza la función administrativa, expropia y nacionaliza bienes, requisa empresas, celebra contratos internacionales. Y como sujeto titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial, cuando cobra derechos por la prestación de servicios públicos, cuando explota y usufructúa directamente sus bienes que son del dominio público, bienes del dominio privado. El Estado, que de acuerdo con el artículo 27 constitucional, en su párrafo 4º y 5º, es propietario, tiene el dominio directo del espacio aéreo, del espacio terrestre, del subsuelo, de las aguas propiedad de la Nación. Esos bienes, esos productos, son susceptibles de valoración pecuniaria. PATRIMONIO DEL ESTADO

El patrimonio del Estado, es el conjunto de bienes, acciones,

obligaciones y derechos susceptibles de valoración pecuniaria o de carácter soberano.

El Municipio tiene personalidad jurídica distinta de la personalidad del

Estado, el artículo 115 Constitucional nos dice que el Municipio es la parte más pequeña en que política y administrativamente se divide el Estado, que tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, lo que significa que el Municipio es sujeto titular de derechos y obligaciones, unas de carácter soberano, como cuando manda, cuando expide reglamentos para el buen gobierno municipal, reglamentos de policía, reglamentos de tránsito, reglamentos de limpia para los mercados, para los espectáculos públicos, para las cantinas, los salones de belleza, etc.

32

En estas circunstancias el Municipio no solamente es sujeto titular de derechos y obligaciones de carácter soberanos como cuando expide reglamentos sino también es titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial, cuando el Municipio cobra derechos por los servicios públicos que presta en forma exclusiva, en espectáculos, en panteones, en tránsito, en seguridad pública, etc. Por ello el Municipio, el Estado y la Federación tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. REFORMA DEL ESTADO

En los últimos tiempos se ha manejado el tema de que es menester

reformar al Estado Mexicano, como condición para hacer posible el cambio a la democracia, pero en realidad debería hablarse como sería el proceso determinado por nosotros para perfeccionarla y fundamentalmente en estos momentos en que el Poder Ejecutivo Federal consiguió el cambio al triunfo de su partido, lo que significa que los pasos a seguir consisten en la consolidación de dicho proceso para lograr las reformas al Estado, que surgieron precisamente por el respeto al voto y la transición a la auténtica democracia.

En el concepto que se da de Estado, es necesario precisar a cuál de sus

elementos que lo conforman se le puede hacer modificaciones que permitan el fortalecimiento de las instituciones. Se da paso a su territorio o a su población; al poder de soberanía cuya titularidad asiste al pueblo tal y como lo preconiza el artículo 39 constitucional; en todo caso deberá precisarse si lo que se pretende es la adecuación de nuestros textos constitucionales para modificar su estructura y en su caso, al funcionamiento de sus órganos de gobierno, así como a la forma en que estos habrán de ejercer su marco competencial el que también es susceptible de reformas, permitiendo así al gobierno en turno una moderna forma de ejercer el poder público estatal. De lo anterior se deduce que las pretendidas reformas a las partes, de ninguna manera equivalen a la reforma de todo en orden a que el empeño por institucionalizar nuestra nueva realidad democrática es preferible llamarlo reforma gubernativa o estilo de gobernar con lo cual se estaría ajustando cabalmente a su naturaleza y propósitos jurídicos políticos, pero de ninguna manera podrían cambiarse los elementos substanciales del concepto de Estado.

A la vuelta de estos años del contado cambio, el Gobierno en turno del

poder, gastó un capital político en intentar inútilmente resolver el asunto zapatista en lugar de emplear esa fuerza para impulsar las reformas que necesita el país. Ello obligó a la parálisis legislativa y del Gobierno; dio énfasis a la reforma económica conocida como el mote de las reformas estructurales en lugar de la reforma del Estado, se perdió la oportunidad de refortalecer a los tres poderes de la Unión, para hacer que funcione la democracia; en la actualidad se ha reducido el concepto de reforma del Estado, el concepto surgió a partir de la caída de la cortina de hierro, como un concepto de transformación del Estado mismo, del Gobierno en especial de los ámbitos administrativos y económicos. Esta reforma se programó como una mera relación entre gobernantes y gobernados y los poderes políticos, con dos vertientes: la política y la económica, tras que deben impulsarse al mismo tiempo y en especial esta última, porque la gente tiene que ver con lo

33

económico; porque la gente es la que tiene hambre, es la que necesita empleo; son los problemas que más le afectan. El Gobierno en el poder tiene la palabra.

Se cuenta con amplio diagnóstico sobre las Instituciones del Estado, de

las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, así como de actores políticos y especialistas que estudian plataformas políticas de partidos políticos; de las propuestas que resultaron de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, así como del Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, que en su diagnóstico podría implicar la modificación de cincuenta artículos de nuestra Constitución que están en proceso de afinación. En la mesa para la reforma del Estado en la que intervienen partidos políticos, legisladores y funcionarios de la Administración Pública en sus tres niveles, Federal, Estatal y Municipal, se trataron temas como los siguientes: Iniciativa popular en el orden jurídico; autonomía del INEGI; incorporación de Derechos Humanos al artículo constitucional y reelección de legisladores y presidentes municipales.

Mi propuesta principal, consiste en emprender transformaciones en

materia de renovación de las bases para la administración de justicia y para la concientización de Derechos Humanos. Fortalecer la capacidad recaudatoria del Estado y la asignación de recursos; la actualización de las leyes laborales para crear más fuentes de trabajo. Continuar actualizando el sistema electoral que garantice el respeto al voto. Fortalecer la independencia política y económica de los tres poderes del Estado y concretar acuerdos en torno a la reforma del Estado, en coordinación con las legislaturas de los Estados y del Congreso de la Unión.

La reforma del Estado es el cambio de los criterios con los que el Estado

opera en el gobierno de los asuntos políticos. De un criterio paternalista, patrimonialista, cerrado, protagónico, a otro de autonomías corresponsables, regulado, abierto y no discrecional.

La propuesta actual de reforma del Estado en México es producto de

una doble convicción: a) Los objetivos históricos de soberanía, libertad, democracia y justicia social, que han mantenido la simpatía (la visión ideal compartida) de los mexicanos, continúan vigentes pero, en diferentes medidas, insatisfechos; y b) su cumplimiento requiere de una profunda modificación de los medios que se han empleado para alcanzarlos. Entre ellos, y de manera muy especial, esta propuesta habla de cambios en las prácticas y las instituciones a través de las cuales el Estado participa en diferentes aspectos de la vida nacional se relaciona con la sociedad civil.

34

CAPÍTULO IV JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

La jerarquía es el vínculo que une a las actividades que integran toda organización colocándolos en una relación de dependencia que les da estabilidad y coacción. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL El Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en una sola persona, que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (art. 80 constitucional). El Poder Ejecutivo, de acuerdo con la Constitución, está integrado por elementos: El titular del Poder, o sea, el Presidente de la República, y el conjunto de órganos que con él colaboran y le están subordinados (Secretarías y Departamentos).

El Presidente de la República, que representa a un poder superior, el del Pueblo, se encarga de ejecutar la ley, por eso se llama Ejecutivo. Esta función del Presidente se manifiesta en la forma de la protesta que debe rendir ante el Congreso de la Unión al encargarse del Poder: “Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen …”

La elección del Presidente la hace directamente el pueblo y en los

términos que disponga la ley electoral (art. 81 constitucional), Son requisitos para ser Presidente (artículo 82 constitucional):

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos durante veinte años. II. Tener 35 años cumplidos al tiempo de la elección. III. Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección. La ausencia del país hasta por treinta días, no interrumpe la residencia. IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto. V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección. VI. No ser Secretario o subsecretario de Estado, Procurador General de la República, gobernador de algún Estado ni Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artículo 83.

El Presidente entrará a ejercer su cargo el primero de diciembre. Y durará en él seis años. El ciudadano que con anterioridad hubiere desempeñado el cargo de Presidente de la República, en ningún caso y por ningún motivo volverá a desempeñar ese puesto (art. 83 constitucional). No reelección.

35

Nuestra Constitución establece que el Presidente puede ser: a) Constitucional: Es la persona que ha sido electa por el pueblo para

ejercer dicho cargo durante un período de seis años. b) Interino: Es de carácter interino en los siguientes casos:

Cuando ha sido nombrado por el Congreso, constituido en Colegio Electoral, para sustituir al Presidente Constitucional, en caso de falta absoluta de éste en los dos primeros años de gobierno.

Cuando ha sido designado por el Congreso para sustituir al Presidente Electo, cuando al principiar un período de gobierno, el electo no se presentare o no estuviere hecha la elección.

Cuando ha sido nombrado por el Congreso de la Unión, o, en su defecto, por la Comisión Permanente (art. 78 const. 37 miembros: 19 diputados y18 senadores), para sustituir al Presidente Constitucional, cuando la falta de éste fuera temporal y no exceda de treinta días.

Cuando, en virtud de convocatoria de la Comisión Permanente, el Congreso, reunido en sesiones extraordinarias, lo nombra para sustituir al Constitucional, cuando éste solicita una licencia de más de treinta días.

c) Provisional: Lo nombra la Comisión Permanente cuando el Congreso no está reunido y se registra la falta absoluta del Constitucional.

d) Sustituto: Lo nombra el Congreso de la Unión, en caso de que la falta del Presidente Constitucional ocurriere en los cuatro últimos años de Gobierno (arts. 84 y 85 constitucionales).

El cargo de Presidente sólo es renunciable por causa grave, que

descalificará el Congreso (art. 86 constitucional). El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional

sin permiso del Congreso de la Unión (art. 88 constitucional) (Cámara de Senadores). PODERES DE LA JERARQUÍA

1. Poder de nombramiento: Consiste en la facultad para designar funcionarios y empleados de los organismos inferiores.

2. Poder de decisión: La facultad de los superiores para emitir actos administrativos dejando a los inferiores la realización de los trámites para dejarlos en estado de resolución; los inferiores hacen trámites y los superiores los dictan.

3. Poder de mando: Facultad de los organismos superiores para dar órdenes o instrucciones que pueden ser por medio de oficios o circulares.

4. Poder de vigilancia: La facultad de los superiores para fiscalizar la actuación de los inferiores.

5. Poder disciplinario: La facultad de los superiores cuando los inferiores incumplen las obligaciones de la función pública.

6. Poder de revisión: La facultad del superior para revisar los actos del inferior con objeto de aprovecharlos o revocarlos.

36

7. Poder para resolver conflictos de competencia: Facultad del superior para reconocer y resolver los conflictos que surjan entre los organismos inferiores.

ELEMENTOS O REQUISITOS DE LA JERARQUÍA

a) Que exista idéntica competencia material de los órganos que se encuentran subordinados por razón de grado.

b) Que la voluntad del organismo superior prevalezca sobre la del inferior, o sea, cuando hay superioridad de grados, lo que se da cuando hay subordinación, es decir, cuando hay el mando y obediencia.

RELACIÓN ADMINISTRATIVA: Relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el Ejecutivo que es el jefe jerárquico superior de la administración pública federal. FIJACIÓN DE PENAS POR INCUMPLIMIENTO DE ORDEN

1. Apercibimiento (obligar, amenazar). 2. Extrañamiento, amonestación, censura. 3. Multa. 4. Privación del derecho de ascenso. 5. Descenso. 6. Suspensión temporal del empleo. 7. Privación del empleo.

FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA La organización centralizada es la forma de organización administrativa en la cual las unidades y órganos de la organización pública se ordenan y acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir del Presidente de la República, con el objeto de uniformar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución. Lo integran de acuerdo al artículo 1º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la Presidencia de la República, los secretarios de Estado, los departamentos de administración y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

Con la centralización todos los órganos estatales están sometidos a una

autoridad máxima (Presidente), a la que todas las autoridades inferiores deben obediencia.

ORGANIZACIÓN CENTRALIZADA EN MÉXICO La centralización es la forma principal de la organización administrativa de México y su estudio corresponde a la organización del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra la mayor parte de la función administrativa.

37

- Órgano político: Deriva de la relación directa e inmediata con el Estado y sus órganos representativos. Su voluntad constituye la voluntad del Estado. Los artículos constitucionales que hablan de la organización de los poderes públicos son: a) Artículo 39: La soberanía reside en el pueblo.

Situación b) Artículos 40 y 41: Es voluntad del pueblo constituirse en política y una república representativa, el pueblo ejerce su soberanía administrativa por medio de los poderes de la Unión. del Presidente c) Artículo 49: El supremo poder de la Federación se divide (Carácter del para su estudio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Presidente) d) Artículo 80: El Poder Ejecutivo se deposita en el Presidente.

- Órgano administrativo: El Presidente sigue la voluntad del legislador (el Presidente manda casos al legislativo para que los apruebe).

La Presidencia de la República Integración Las 18 Secretarías de Estado Los Departamentos de Administración La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal El Poder Actividades de orden político Ejecutivo Funcionamiento Actividades de orden cultural Federal Actividades de orden material

Del Presidente de la República (art. 89 de la Constitución) De las Secretarías de Estado (Ley Orgánica de la

Facultades Administración Pública Federal) Del Gobierno del Distrito Federal (Ley Orgánica del Distrito Federal)

LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA Desconcentración: Es una forma de organización que no excluye la relación jerárquica a determinados organismos permite cierta dependencia técnica y administrativa para lograr una mejor eficacia. Transferencia de una competencia o de un poder de trámite, de ejercicio o de decisión a un órgano inferior por los órganos superiores.

38

Para que haya desconcentración se dan las siguientes circunstancias: a) Dentro del órgano central funciona otro órgano con alguna

libertad técnica y administrativa. b) El titular del órgano desconcentrado depende del titular del

órgano central. c) Las unidades de órganos desconcentrados no tienen jerarquía

con los del central. d) Las facultades de los órganos desconcentrados en su origen

pertenecían al órgano central. e) No cuentan con patrimonio propio ni personalidad jurídica, porque

se mantienen del presupuesto que les asigna el poder central. f) Se dan para agilizar el servicio prestado.

Ejemplos de desconcentración: Secretaría de Hacienda, Secretaría de

Educación, porque cada Estado ya tiene su propia Delegación de Hacienda y su Secretaría de Educación y ya no tiene que ir a México a resolver sus problemas. También son órganos desconcentrados el Instituto Politécnico Nacional, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional del Agua, la Comisión Nacional para la Cultura y las Artes, la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, la Lotería Nacional. En el Estado de Michoacán la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado.

La desconcentración no es lo mismo que la descentralización, ya que la

desconcentración sólo se da en la centralización administrativa y la descentralización se da por región, por colaboración y por servicio. Se llama desconcentración administrativa a la transferencia a un órgano inferior o agente de la administración central, de una competencia exclusiva, o un poder de trámite, de decisión, ejercido por los órganos superiores, disminuyendo relativamente, la relación de jerarquía y subordinación. La desconcentración es una técnica de organización que consiste en reconocer importante poder de decisión a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios. Estos órganos no se desligan ni destruyen la relación jurídica, ni pierden su carácter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonomía que es libertad restringida o condicionada, más no autonomía. La desconcentración administrativa, es la preparación de un órgano en tránsito hacia la descentralización, en instituciones administrativas que la administración juzga conveniente mantener en una situación especial, por estimar ineficaz el régimen de la descentralización para esa clase de asuntos. Podemos entender por desconcentración aquel principio jurídico de organización administrativa, en virtud de la cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma.

39

Al respecto dice Gabino Fraga: “Para la eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, se han creado órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia dentro del ámbito territorial que se determina en cada caso”. CARACTERES Y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA. a) Es una forma que se sitúa dentro de la centralización administrativa. b) No gozan de autonomía económica, aún y cuando se señalan casos de excepción. c) La autonomía técnica es la verdadera justificación de la desconcentración. d) El órgano desconcentrado tiene su régimen por una ley, decreto, etc. e) El ejercicio de facultades exclusivas no es obstáculo para que las relaciones entre el órgano desconcentrado y el poder central, sean directas normalmente a través del órgano correspondiente. Como podemos observar el poder central ha estructurado la figura jurídica de la desconcentración administrativa con el deseo de darle mayor y mejor operatividad a los asuntos públicos; tratando de resolver con mayor fluidez y rapidez los mismos; eliminando cansados y engorrosos trámites burocráticos que la mayor de las veces hacen que la ciudadanía se queje del servicio que solicitan les proporcione las oficinas públicas del gobierno. Asimismo, se pretende en el mejor de los casos, ahorrar distancias que muchas veces les resultan onerosas y no las pueden solventar en el deseo de realizar un trámite administrativo. Concluimos en que, bien llevada a cabo por funcionarios eficientes y honestos la desconcentración administrativa es un acierto del gobierno, en el deseo de tomar en cuenta múltiples problemas que al respecto, el pueblo está urgido de plantear y que se le resuelvan satisfactoriamente. LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA La descentralización administrativa es una forma de organización administrativa en la que se integra una persona de derecho público, la cual administra sus negocios con relativa independencia del poder central, sin desligarse de la orientación gubernamental. En resumen, consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía. Se le ha llamado por estas razones, Auto-Administración ya que logra su autonomía al serle transferidos por la autoridad administrativa, los poderes de decisión que la sustraen del poder disciplinario o de revocación del poder central, y porque además no se comprende en la jerarquía administrativa.

40

En los Estados modernos día a día la descentralización va tomando mayor incremento ya que por lo regular obedece en la mayoría de los casos a dar satisfacción a las ideas democráticas y a la conveniencia de dar eficacia a la gestión y desarrollo de intereses locales, para lo cual el Estado constituye autoridades administrativas cuyos titulares se eligen por los mismos individuos cuyos intereses se van a ver comprometidos con la acción de dichas autoridades. En otros casos la naturaleza técnica de los actos que tiene que realizar la administración, la obliga a sustraer dichos actos del conocimiento de los funcionarios y empleados centralizados, y los encomienda a elementos que tengan la preparación suficiente para atenderlos. A veces ocurre con frecuencia que, la administración se descarga de alguna de sus labores, encomendando facultades de consulta, de decisión o de ejecución a ciertos organismos constituidos por elementos particulares que no forman parte de la misma administración. Los autores modernos de Derecho Administrativo, han sustentado distintos criterios respecto a la clasificación de las formas descentralizadas. A nosotros nos parece la más adecuada atendiendo la inspiración realista del derecho, la que se hace considerando tres formas importantes de descentralización administrativa que son las siguientes:

a) La descentralización por región. b) La descentralización por servicio. c) La descentralización por colaboración.

DESCENTRALIZACIÓN POR REGIÓN La descentralización por región consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. La descentralización por región significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servicios públicos y una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. En la descentralización por región, más concretamente, en el municipio, las funciones públicas que a éste se encomiendan, se ejercitan principalmente en interés del mismo municipio. La teoría clásica señala como caracteres de la descentralización por región los siguientes:

a) Personalidad jurídica. b) La concesión por el Estado de derechos públicos a favor de esa

personalidad. c) La creación de un patrimonio cuyo titular es la propia personalidad. d) La existencia de uno o varios órganos de representación de la persona

moral.

41

La escuela realista, que no admite ni el concepto de personalidad ni la existencia de la soberanía como un derecho subjetivo que puede transmitirse, los caracteres que distinguen a la descentralización por región son los siguientes:

a) La existencia de un vínculo de los funcionarios de la organización descentralizada con la región.

b) El nombramiento de los propios funcionarios mediante elecciones. c) La existencia de un patrimonio autónomo que garantice la libertad de

acción del organismo descentralizado frente a la administración central. DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIO La ley considera como organismos descentralizados a las instituciones creadas por disposición del Congreso de la Unión o en su caso por el Ejecutivo Federal con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten. El organismo descentralizado constituye un organismo encargado de realizar atribuciones que al Estado corresponden. La descentralización por servicio queda reducida a ciertas actividades y fundamentalmente se identifica con los servicios públicos, lo cual es rebasado por nuestra legislación, que incluye también otras actividades. La función que realiza debe ser una atribución de carácter técnico, pues para los servicios que tienden a garantizar la seguridad en el interior y la protección en el exterior, cuya gestión no demanda conocimiento técnico particular sino solamente una dirección unitaria y enérgica, no existe ninguna razón para dar a los agentes mismos encargados del servicio la dirección, la impulsión; habría tal vez plena dirección del servicio. DESCENTRALIZACIÓN POR COLABORACIÓN La descentralización por colaboración se da cuando el Estado va adquiriendo mayor injerencia en la vida privada y cuando se le van presentando problemas para cuya resolución se adquiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, y ante la imposibilidad de crear en todos los casos necesarios organismos especializados que recargarían considerablemente la tarea y los presupuestos de la administración, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración viene a ser una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas. Los elementos que caracterizan esa institución son:

42

1º El ejercicio de una función pública, es decir, de una actividad desarrollada en interés del Estado. 2º El ejercicio de dicha actividad en nombre propio de la organización privada. La descentralización por colaboración se caracteriza frente a los otros dos tipos de descentralización por no constituir parte integrante de la organización administrativa, por realizarse mediante organismos privados que al ejercitar una función pública colaboran con aquella organización, constituyen instituciones colocadas en los límites del derecho público y del derecho privado, que descargan a la administración de una parte de sus tareas sin atenuar de manera apreciable su energía y su autoridad sobre los administrados. Así, las Cámaras de Comercio e Industria y las Asociaciones Agrícolas, tienen facultades que principalmente son de consulta; las empresas concesionarias, los contratantes en contratos administrativos y los establecimientos particulares de enseñanza primaria, secundaria y normal, cuyos estudios y títulos son reconocidos por el Gobierno, están colaborando en la ejecución de la función administrativa, y por último, los Comisariados Ejidales establecidos por la legislación agraria, constituyen organismos asociados a las funciones de decisión y ejecución. El Estado se reserva las facultades necesarias para garantizar la autorización de las instituciones admitidas para colaborar y el ejercicio de control y vigilancia necesarios para mantener la colaboración dentro de los límites legales. La descentralización forma parte del sistema moderno de instituciones políticas, gobernadas por los más recientes principios de derecho constitucional y administrativo. Este tipo de instituciones descarga al poder público de muy pesadas funciones que pueden manejarse mediante procedimientos técnicos muy eficaces e idóneos y sin los inconvenientes de la acción burocrática centralizada. A los organismos descentralizados se les proporciona autonomía, técnica y orgánica y la personalidad patrimonial propia; pero no una independencia completa, pues el Estado que refleja sus vínculos con esos organismos, se reserva medios eficaces para mantener la unidad política; así por ejemplo vemos la facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la ley respectiva, o la facultad del nombramiento de Consejeros, Directores Generales, Gerentes, Personal Técnico Superior y de conformidad con las últimas reformas fiscales, un verdadero y estricto control de sus presupuestos y una revisión de su acción económica por conducto de la Secretaría del ramo de la Federación, la de Hacienda y Crédito Público. Con este veto del poder central, que nos parece de lo más atinado en política hacendaria, se permite controlar a las instituciones descentralizadas para que no se aparten de la política general del país y en cambio si coadyuven con todo vigor a la conservación de la unidad política y social de México.

43

Nos declaramos partidarios del régimen de descentralización administrativa ya que consideramos que su función se desarrolla con la idea de hacer más eficaz la acción del poder público, creando entidades que gozan de un régimen más apropiado para la satisfacción de ciertas necesidades sociales, conservando el poder central las funciones de carácter esencial para vigilar la actuación y la política de los organismos descentralizados principalmente en lo que se refiere a su régimen financiero. Para la creación de los organismos descentralizados se atiende a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, que a la letra dice: “Para los efectos de esta ley son organismos descentralizados las personas morales creadas por el Estado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión, o por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades administrativas, cualquiera que sea la forma jurídica que adopten y siempre que además satisfagan algunos de los requisitos siguientes: a) Que sus recursos hayan sido, o sean suministrados en su totalidad por el Gobierno Federal, ya sea en virtud de participaciones en la constitución del capital, de aportaciones de bienes, concesiones o derechos o mediante ministraciones presupuestales, subsidios o por el aprovechamiento de un impuesto específico. b) Que su objeto y funciones propias impliquen una atribución técnica especializada para la adecuada prestación de un servicio público o social, explotación de recursos naturales o la obtención de recursos destinados a fines de asistencia social.” De acuerdo con lo que este principio señala, podemos inferir que son dos las formas que la ley determina para la creación de organismos descentralizados: 1. Mediante ley expedida por el Congreso de la Unión. 2. Por el Ejecutivo en ejercicio de facultades administrativas. El primer caso, es la forma legal y doctrinal para la creación de organismos descentralizados, ya que una ley de organización administrativa crea una situación jurídica general que no puede ser modificada más que por un acto legislativo de la misma naturaleza; o sea, es la forma interpretativa y de acción que de ninguna manera crea situación difícil ni problema de interpretación o ejecución alguna. El segundo caso, se ha cumplido por medio de Decretos, Acuerdos u órdenes que crean organismos descentralizados con supuestas facultades administrativas. Es notoriamente a nuestro juicio inconstitucional la segunda parte del artículo que comentamos pues en nuestra ley fundamental, no hay ningún precepto que autorice al poder administrativo la creación de un ente público. Ahora bien, el Congreso de la Unión no puede delegar una facultad

44

legislativa propia de tanta trascendencia como es la creación de organismos descentralizados.

Eso de “ejercicio de facultades administrativas” que señala el artículo segundo de la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal; crea problemas de interpretación y por ende de aplicación; nos parece que para que se evite el problema constitucional que aquí comentamos, los organismos descentralizados que se llegaran a encontrar en el caso del párrafo segundo del artículo en cuestión, deben ser creados por la ley administrativa que reúna las características del acto legislativo constitucional, o sea, que el Congreso de la Unión sea quien la discuta, apruebe y expida creando la institución descentralizada y reservando su reglamentación al Poder Ejecutivo; sería este el caso de interpretar que el Ejecutivo cumpliese con el “ejercicio de facultades administrativas”. Por lo antes expuesto, podemos muy bien afirmar que la descentralización como forma de organización administrativa, es el régimen administrativo de un ente público que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía e independencia y sin dejar de formar parte del Estado el cual no prescinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa. Así pues, el régimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes descentralizados, es muy variado y sujeto a todas las modalidades que le impriman las leyes. Las formas de organización administrativa, parecen estar al reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas se encuentra la solución de los problemas estatales. Ahora bien, si fuera así, estas formas deben emplearse con discreción, sobre todo las formas descentralizadas que fraccionan el poder del Estado, multiplicando las personas jurídicas públicas, los patrimonios y los regímenes jurídicos diversos, atentos desde luego a las condiciones ya señaladas. El signo de los tiempos actuales nos señala una fuerte centralización en el orden político en lo que respecta a México, y una moderada descentralización en el orden administrativo, que por razón de su estricta vigilancia, aún no crea problema, porque no entorpece la acción de los poderes públicos. La diferencia fundamental que existe entre la centralización y la descentralización administrativas, estriba en que en la centralización todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica según lo citamos anteriormente, una serie de poderes de las autoridades superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores con las condiciones que apuntamos con antelación. Así también, la descentralización administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el régimen federal, porque mientras la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, el segundo implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales. Además en tanto que la descentralización administrativa es creada por el poder central, en la descentralización política federal, los Estados miembros son los que

45

crean al Estado Federal, participan en la formación de la voluntad de éste y su competencia no es derivada, como es la de los órganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria, en el sentido de que las facultades no atribuidas expresamente al Estado Federal se entienden reservadas a los Estados miembros. También vemos como en los distintos tipos de descentralización administrativa, no hay caracteres idénticos y uniformes; pues a diferencia de la centralización aquel régimen constituye más que una forma única de organización, una tendencia de alcances muy variables, para conciliar dos situaciones contrarias, como son, por un lado, la centralización absorbente del Estado, y por el otro, la gestión independiente de los intereses colectivos por organizaciones particulares. Con reconocimiento doctrinal, de la existencia de una personalidad jurídica especial, de un patrimonio propio, y una verdadera autonomía orgánica en las condiciones señaladas con antelación. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL

Administración paraestatal: Es una forma de administración que contempla nuestra legislación paralela a la centralizada, con su propia estructura y funcionamiento, que de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, lo integran: Los órganos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros, fianzas y fideicomisos.

En la Ley para Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal del 30 de diciembre de 1947, se establece en su artículo 3 que, para los efectos de la propia ley son empresas de participación estatal aquellas que satisfagan algunos de los requisitos siguientes: a) Que el Gobierno Federal tenga la facultad de nombrar a la mayoría del Consejo de Administración o Junta Directiva, o designar al Gerente, Presidente o Director, o vetar los acuerdos que la asamblea de accionistas, el consejo de administración o la Junta Directiva adopten, cualquiera que sea el origen de los recursos. b) Que el Gobierno Federal aporte o sea propietario del 51% o más del capital o acciones. c) Que en la constitución de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal. d) Que por una disposición de carácter general disfruten de preferencia para realizar operaciones o negocios con el Gobierno Federal o con los organismos descentralizados o empresas de participación estatal. Características de las entidades de la administración pública paraestatal:

a) Están integradas por entidades independientes de la administración pública centralizada.

b) Las entidades tienen funciones específicas o de interés público. c) Se crean por un instrumento legal del legislativo o del Ejecutivo. d) Tienen patrimonio propio y personalidad jurídica.

46

e) Jerárquicamente están sujetos a control ejecutivo. En la legislación mexicana existen desde hace varios años aceptado el sistema de las empresas de economía mixta o de participación estatal, en las que el Estado obtiene el concurso financiero de los particulares y los métodos que estos usan en sus empresas; pero la presencia del Estado facilita la adaptación de la empresa a las necesidades del público y evita además, que el interés de éste sea pospuesto a una finalidad de lucro, logrando finalmente y en forma natural que las utilidades de la explotación también beneficien al Estado. Así por ejemplo tenemos las instituciones de crédito como el Banco de México, el Banco Rural, el Banco de Crédito Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, etc., etc. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Ejemplos: Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, ISSSTE, IMSS, CNDH. Son fideicomisos públicos los que el gobierno federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo que cuentan con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos. El sistema de empresas de participación estatal en una forma de organización a la que el Estado recurre como uno de los medios directos de realizar su intervención en la vida económica del país. Las empresas de participación estatal minoritaria son aquellas en donde los organismos paraestatales representan menos del 50% del capital. Como ejemplos de organismos de la administración pública paraestatal tenemos a la Comisión Federal de Electricidad y lo que era la Conasupo (hoy Liconsa). Los organismos de la administración pública paraestatal en el Estado de Michoacán son 40: Almacenes, Servicios y Transportes Extraordinarios a Comunidades Agropecuarias del Estado de Michoacán (A.S.T.E.C.A.); Casa de las Artesanías de Michoacán (CASART); Centro de Convenciones y Exposiciones de Morelia (CECONEXPO); Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán (CIDEM); Centro Estatal de Desarrollo Municipal (CEDEMUN); Centro Estatal de Tecnologías de Información y Comunicaciones; Colegio de Bachilleres del Estado de Michoacán (COBAEM); Colegio de Educación Profesional Técnica en el Estado de Michoacán; Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Michoacán (CECYTEM); Comisión Coordinadora del Transporte (COCOTRA); Comisión de Pesca del Estado de Michoacán; Comisión de Ferias, Exposiciones y Eventos del Estado de Michoacán (COFEEEM); Comisión Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la Costa Michoacana; Comisión Forestal del Estado de Michoacán (COFOM); Comité de Adquisiciones del Poder Ejecutivo (CADPE); Comité Estatal del

47

Agua y Gestión de Cuencas (CEAC); Compañía Inmobiliaria Fomento Turístico de Michoacán; Coordinación General de Espacios Educativos; Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF); Fideicomiso de Parques Industriales de Michoacán; Fomento Turístico de Michoacán; Fondo Mixto para el Fomento Industrial de Michoacán; Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Michoacán (ICATMI); Instituto de Vivienda del Estado de Michoacán (IVEM); Instituto Michoacano de Ciencias de la Educación (IMCE); Junta de Asistencia Privada; Junta Local de Caminos; Junta Local de Conciliación y Arbitraje; Parque Zoológico “Benito Juárez”; Dirección de Pensiones Civiles de Estado; Promotora de Parques Agropecuarios de Michoacán; Comisión para el Desarrollo Económico y Social de la Tierra Caliente; Sistema Michoacano de Radio y Televisión (SMRyTV); Universidad Tecnológica de Morelia (UTM); Comisión Estatal de Cultura Física y Deporte (CECUFID); Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (CECYTEC); Coordinación de Atención Ciudadana; Dirección Estatal de Protección Civil; Procuraduría de Protección al Ambiente del Estado de Michoacán; Centro de Producción Artística y Desarrollo Cultural de Michoacán.

48

CAPÍTULO V LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La Constitución de Apatzingán de octubre de 1814, fue la que dio las bases completas para la organización del Poder Público, teniendo como antecedente, primeramente el movimiento de Dolores, que en medio de la confusión, Don Miguel Hidalgo intentó en Guadalajara, en el mes de diciembre de 1810, la organización de un gobierno con dos secretarios, uno con el carácter indeterminado de Estado y del Despacho y otro el de Gracia y Justicia.

Al triunfo del movimiento de Independencia ocurrido el 27 de septiembre de 1821, se crea el reglamento para organizar el país y por ende la Administración Pública, que crearon 4 Secretarías que se denominaron Relaciones Exteriores e Interiores, Justicia y Negocios Eclesiásticos, Hacienda Púbica y Guerra y Marina. En 1836 las leyes constitucionales de la República Mexicana, cambiaron el nombre de Secretarías por el de Ministerios, pero López de Santa Anna en 1853 volvió al concepto original de Secretarías, contando en ese momento con 6 porque creó la Secretaría de Fomento a la Colonización, la Industria y el Comercio e incluyendo a la Secretaría de Hacienda.

Las Constituciones mexicanas se separan en dos grupos: centralistas y federalistas.

- Centralistas: Siempre incluyeron en sus preceptos la enumeración de las Secretarías. Las leyes constitucionales del 29 de diciembre de 1836 dispusieron que para el despacho de los asuntos de gobierno, habrá cuatro ministros: Uno del Interior, otro de Relaciones Exteriores, otro de Hacienda y otro de Guerra y Marina.

- Federalistas: Encomendaron la enumeración de las Secretarías a las leyes secundarias. En la Constitución de 5 de febrero de 1857, se suprimió la Secretaría de

Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública. Durante la dictadura Porfirista la estructura de la Administración Pública cambia con la inclusión en 1891 de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas y en 1905, se creó la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes.

En 1914 se crea la Dirección General de Estudios Administrativos,

dependiendo de la Secretaría de la presidencia. Concluida la Revolución Mexicana en abril de 1917 se expide la primera

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, que establece 5 Secretarías, introduciéndose el concepto de Departamentos de Estado.

Durante el periodo del Gral. Lázaro Cárdenas (1934-1940) existen

cambios trascendentales en Administración Pública:

49

- Se nacionalizan los ferrocarriles. - Se crea la Comisión Federal de Electricidad. - Se da la expropiación petrolera.

Su estructura queda conformada por las siguientes Secretarías:

1. Gobernación 2. Relaciones Exteriores 3. Hacienda y Crédito Público 4. Defensa Nacional 5. Economía Nacional 6. Agricultura y Fomento 7. Comunicaciones y Obras Públicas 8. Educación y Asistencia Pública

Y seis Departamentos que son:

1. Trabajo 2. Agrario 3. Salubridad Pública 4. Asuntos Indígenas 5. Marina 6. Del Distrito Federal

En el sexenio de 1976 a 1982, principia la Reforma del Estado y se

emite la primera Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que sustituye a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. En el gobierno del Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León, de 1994 a 2000, el gobierno del Distrito Federal de ser Departamento a cargo de la Administración Pública Federal para contar con un gobierno propio.

Al finalizar el gobierno anterior se contaba con 18 Secretarías y ningún Departamento Administrativo, la Procuraduría General de la República ya había dejado de formar parte de la Centralización Administrativa y a partir de la toma de posesión del Lic. Vicente Fox Quesada como Presidente de la República, se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal apareciendo la misma en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2000, figurando 18 Secretarías. Por último, las Constituciones de 1824, 1857 y 1917, disponen que para el despacho de los asuntos de orden administrativo de la federación habrá el número de secretarios que establezca el Congreso por una ley. MARCO JURÍDICO LEGAL

El marco jurídico legal de la Administración Pública Federal, primeramente está en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como ordenamiento jurídico supremo, de ahí lo estipulado por el artículo 133 que señala: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con

50

aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados”. Asimismo, el anterior artículo que se encuentra en la actualidad relacionado con la Teoría de Kelsen, es decir, con el orden jerárquico normativo; viene a establecer la jerarquía constitucional. De manera específica la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal regula o establece el Marco Jurídico Legal de dicha administración, donde establece todo un sistema estructurado y organizado. SECRETARÍAS DE ESTADO Secretaría de Estado es “aquella rama de la Administración Pública, constituida por el conjunto de servicios y demás actividades confiadas a las dependencias, que haga la autoridad inmediata y suprema del Presidente de la República, aseguran la acción del gobierno en la ejecución de la ley”, lo afirma Andrés Serra Rojas. En la Constitución de 1917 se establecieron las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos y según los antecedentes administrativos se señalaba la diferencia de unas y otras. Actualmente conforme al artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece textualmente lo siguiente: “Artículo 26: Para el despacho de los asuntos del orden administrativo; el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: Secretaría de Gobernación. Secretaría de Relaciones Exteriores. Secretaría de la Defensa Nacional. Secretaría de Marina. Secretaría de Seguridad Pública. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Desarrollo Social. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Secretaría de Energía. Secretaría de Economía. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Secretaría de la Función Pública. Secretaría de Educación Pública. Secretaría de Salud. Secretaría de Trabajo y Previsión Social. Secretaría de la Reforma Agraria. Secretaría de Turismo. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal”.

51

Es importante mencionar que las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos tenían el mismo nivel jerárquico dentro de la Administración Pública Federal.

De una manera muy genérica y específica se señalan las funciones de cada una de las Secretarías de Estado, dada la trascendencia que juegan dentro de la Administración Pública Federal:

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN: Por mucho es de las más importantes, dado que le corresponden todos aquellos asuntos de política interior del país que se atribuyen como de su competencia por las leyes y reglamentos federales. A manera de comentario a esta Secretaría se le llamó también de Relaciones Interiores y Exteriores en la ley de 1821; en 1836 Secretaría del Interior, entre otro, pero por decreto del 17 de marzo de 1898 se le llamó como actualmente se le conoce; por citar un ejemplo de esta secretaría de suma importancia, consiste en presentar ante el Congreso las iniciativas de ley; publicar las leyes y decretos que expida el Congreso, etcétera (artículo 27).

SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES: Esta Secretaría

corresponde al despacho de todos aquellos asuntos de política exterior, manejar relaciones internacionales, intervenir en toda celebración de tratados, convenios y compromisos internacionales en los que el país sea parte, dirigir el servicio exterior mexicano en sus aspectos diplomáticos y consular, entre otras (artículo 28).

SECRETARÍA DE LA DEFENSA NACIONAL: Esta Secretaría era

denominada de Guerra y Marina. En la actualidad, como su nombre lo indica, su función es el despacho de asuntos relacionados con la defensa del territorio nacional, organizar y preparar el servicio militar nacional, etc. (artículo 29).

Cuerpos especiales: Son grupos independientes, pero son supervisados por la SEDENA y

Secretaría de Marina. Se componen de:

Guardias presidenciales: Garantiza la seguridad del Presidente.

Cuerpo de música militar: Organización de la orquesta.

Aerotropas: Empleado para emergencias de búsqueda y rescate.

Policía militar: Vigilancia de unidades militares. Grupos especiales: Se encuentran dentro de la SEDENA y Secretaría de Marina. Se componen de:

Gafers: Francotiradores, etc.

Anfibios: Cursos de sobrevivencia, entre otros. Existen programas destinados a ciertos ámbitos:

DN2 Narcotráfico.

DN3 Desastres naturales. Los rangos se miden de acuerdo a los siguientes distintivos:

52

Ejército: 0**** Presidente de la República 0*** General de División 0** General de Brigada 0* General Brigadier * * * Coronel Jefes o ** Teniente coronel comandantes * Mayor del Ejército III Capitán Primero IiI Capitán Segundo Oficiales II Teniente I Subteniente = - Sargento Primero = Sargento Segundo - Cabo Soldado Fuerza Aérea: 0*** General de División 0** General de Ala 0* General de Grupo * * * Coronel Jefes o ** Teniente coronel comandantes * Mayor del Ejército III Capitán Primero IiI Capitán Segundo Oficiales II Teniente I Subteniente = - Sargento Primero = Sargento Segundo - Cabo Soldado

SECRETARÍA DE MARINA: Le corresponde organizar, administrar y preparar la armada, manejar el activo y las reservas de la armada en todos sus aspectos, algo importante, ejerce la soberanía en aguas territoriales, así como la vigilancia de las costas del territorio, vías navegables, islas nacionales y la zona económica exclusiva (artículo 30).

53

Armada de México (Secretaría de Marina): Almirante Vicealmirante Contra almirante Capitán navío Capitán fragata Capitán corbeta Teniente navío Teniente fragata Teniente corbeta Guardia marina Primer contramaestre Primer condestable Primer maestre Segundo contramaestre Segundo condestable Segundo maestre Tercer contramaestre Tercer condestable Tercer maestre Cabo Marinero

SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA: A esta Secretaría le

corresponde como función principal formar un cuerpo de elementos debidamente capacitados para que en toda la República se desempeñen como guardianes de una buena seguridad de sus habitantes. Cuidando carreteras, ciudades y puntos neurálgicos en donde tradicionalmente se desenvuelve la delincuencia. Se trata de proteger al pueblo para que viva en paz, con tranquilidad y armonía en todo el territorio mexicano. Estará siempre en coordinación con el ejército y todos los cuerpos policíacos que existen y que operen en el país (artículo 30 Bis).

SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO: Esta otra

Secretaría tan criticada en nuestros tiempos dada su inoperatividad tributaria, tiene como funciones entre otras el despacho de asuntos relacionados con la política fiscal, manejar la deuda pública de toda la federación, cobrar los impuestos, contribuciones, mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales, etc. Aquí se ha hablado mucho de una política fiscal sana que dista mucho de serlo, que no ha encontrado los mecanismos idóneos para lograr los propósitos que establece en sus funciones y por el contrario muchas de estas son poco prácticas (artículo 31).

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL: Una de las Secretarías que se diferencia de las otras en virtud de que es una de las contemporáneas, y de la cual sus funciones son de las más nobles e importantes, ya que pretende el combate efectivo de la pobreza, en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda, procurando un mejor nivel de vida y lo que es trascendente, la participación de los Gobiernos Estatales y Municipales (artículo 32).

54

SECRETARÍA DEL MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES: El artículo 32 Bis de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, señala las facultades de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, otra Secretaría de menos antigüedad que otras, cuya facultad es fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales, formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, entre otras.

SECRETARÍA DE ENERGÍA: Es otra de las más recientes, le

corresponde conducir la política energética del país, los derechos del petróleo, algo importante como es conducir la actividad de las Entidades Paraestatales (artículo 33).

SECRETARÍA DE ECONOMÍA (anteriormente Secretaría de Comercio y

Fomento Industrial): Sus funciones o atribuciones se hacen consistir en regular, promover y vigilar la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios (artículo 34).

SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO

RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN: Ha sido criticada durante todos los tiempos, toda vez que no ha podido, por mucho que realice, impulsar el campo, el cual sigue en una caída libre por muchos programas que se implementen, posiblemente la estructura de esta Secretaría sea algo utópico o esté avanzada para la realidad del campo, en fin, lo que sí es un hecho es que el campo sigue siendo uno de los problemas que al parecer no tiene solución. A dicha institución le corresponde formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo rural, a fin de elevar el nivel de vida de las familias que habitan en el campo, promover el empleo en el medio rural, integrar e impulsar proyectos de inversión, fomentar programas y elaborar normas oficiales de sanidad animal y vegetal, procesar y difundir la información referente a la oferta y la demanda de los productos del sector rural, capacitación de los productores rurales, organizar y patrocinar congresos, ferias, exposiciones y concursos agrícolas y pecuarios, participar en conjunto con otras Secretarías en el desarrollo del medio rural, entre otras (artículo 35).

SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES: Esta

Secretaría tiene como funciones formular y conducir los programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones, de acuerdo a las necesidades del país, regular, inspeccionar y vigilar los servicios diversos, entre otras (artículo 36).

SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA: Otra Secretaría también de

importancia, en virtud de que le toca organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental, inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos, establecer las bases generales para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, inspeccionar y vigilar, directamente o a través de los órganos de control, que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal cumplan con las normas y disposiciones en diversas materias, así como dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio

55

Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, establecer normas y lineamientos en materia de planeación y administración de personal y de adquisiciones, reivindicar los bienes propiedad de la Nación por conducto del Procurador General de la República, entre otras. Anteriormente era la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (artículo 37).

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA: A esta Secretaría

corresponde un aspecto de trascendencia para la vida de todos los países. La educación que aún y cuando sus funciones parecen simples son toda una complejidad, de sus múltiples atribuciones encontramos: Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o reconocidas la enseñanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semiurbana y rural. Aquí es importante destacar que gran parte del presupuesto de la Administración Pública Federal y Estatal está encaminada a esta Secretaría, de ahí la importancia que se le da al rubro de la educación (artículo 38).

SECRETARÍA DE SALUD: Esta Secretaría le corresponde todo lo

relacionado con la prestación de servicios de asistencia y de salud, creación y administración de establecimientos de salubridad, administración de bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la atención de los servicios de asistencia pública (artículo 39).

SECRETARÍA DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL: Esencialmente a esta Secretaría le corresponde vigilar la observancia de los preceptos contenidos en el artículo 123 Constitucional, así como intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperación con las Secretarías de Gobernación, de Economía y de Relaciones Exteriores (artículo 40).

SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA: A esta Secretaría le

corresponde en términos generales, aplicar los preceptos agrarios del artículo 27 Constitucional, así como las leyes agrarias y sus reglamentos; conceder o ampliar en términos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra y aguas a los núcleos de población rural, entre otros (artículo 41).

SECRETARÍA DE TURISMO: Su función es formular y conducir la

política de desarrollo de la actividad turística nacional, así como en cooperación o coordinación con las entidades federativas las zonas de desarrollo turístico nacional (artículo 42).

CONSEJERÍA JURÍDICA DEL EJECUTIVO FEDERAL: Le corresponde

dar apoyo técnico jurídico al Presidente de la República, someter a consideración, y en su caso, a firma del Presidente los proyectos de iniciativas de leyes y decretos que se presenten al Congreso de la Unión o a una de sus Cámaras, opinar sobre tratados a celebrar con otros países y organismos internacionales, revisar proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones presidenciales y demás instrumentos de carácter jurídico, prestar asesoría jurídica en asuntos que intervengan varias dependencias de la Administración Pública Federal, coordinar programas de normativa jurídica de la Administración Pública Federal, presidir la Comisión de

56

Estudios Jurídicos del Gobierno Federal, participar en la actualización y simplificación del orden normativo jurídico, apoyar y asesorar en materia técnico jurídica a las entidades federativas, representar al Presidente en acciones y controversias referidas en el artículo 105 constitucional, entre otras (artículo 43).

Finalmente, a manera de comentario general, las Secretarías de Estado

en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, sus facultades, servicios, atribuciones, etc. están debidamente delimitadas y en la medida que sean aplicadas, por lógica es el resultado que se va a obtener a favor de la sociedad, ya que no sólo basta su señalamiento en el cuerpo jurídico respectivo, sino su exacta aplicación.

En total existen dieciocho Secretarías de Estado y una Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Síntesis:

Secretaría de Estado: Rama de la Administración Pública, constituida por el conjunto de servicios y demás actividades confiadas a las dependencias por el Presidente de la República, aseguran la acción del gobierno en la ejecución de la ley (Andrés Serra Rojas).

- Centralistas: Siempre incluyeron las Secretarías. Las leyes Constituciones constitucionales del 29-dic-1836: Para el despacho de los asuntos de

mexicanas gobierno habrá 4 ministerios: Del Interior; Relaciones Exteriores; Hacienda Pública; Guerra y Marina.

-Federalistas: Encomendaron las Secretarías a las leyes secundarias.

1810: Hidalgo intentó organizar un gobierno en Guadalajara con dos Secretarías: De Estado y del Despacho; y de Gracia y Justicia.

Constitución de Apatzingán de1814: Bases para la organización del poder público.

27-sep-1821: Reglamento para organizar el país y la administración pública. Se crearon 4 secretarías: 1) Relaciones Exteriores e Interiores 2) Justicia y Negocios Eclesiásticos 3) Guerra y Marina 4) Hacienda

1836: Se llaman Ministerios.

López de Santa Anna (1853): Vuelve a llamarlas Secretarías y son 6, incluye la de Fomento a la

Colonización, Industria y Comercio; y la de Hacienda.

Constitución de 5 de febrero de 1857: Se suprimió la Secretaría de Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública.

1891(dictadura Porfirista): Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas.

1905: Secretaría de Instrucción y Bellas Artes.

Constitución de1917: Estableció las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos (señalaba

las diferencias entre estos).

Cambios trascendentales en la administración pública en el período del Gral. Lázaro Cárdenas (1934-1940):

o Nacionalización de ferrocarriles. o Creación de la Comisión Federal de Electricidad. o Expropiación petrolera.

Su estructura queda conformada por ocho Secretarías:

1. Gobernación 2. Relaciones Exteriores 3. Hacienda y Crédito Público 4. Defensa Nacional

57

5. Economía Nacional 6. Agricultura y Fomento 7. Comunicaciones y Obras Públicas 8. Educación y Asistencia Pública

Y seis Departamentos que son:

1. Trabajo 2. Agrario 3. Salubridad Pública 4. Asuntos Indígenas 5. Marina 6. Del Distrito Federal

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado: Sexenio 1976-1982.

1997: El Departamento del D.F. se convierte en Gobierno del D.F.

2000: 18 Secretarías de Estado y ningún Departamento Administrativo.

Artículo 26 de la LOAPF: Para el despacho de los asuntos administrativos, el Poder Ejecutivo contará

con 18 Secretarías.

- C.P.E.U.M.: Art. 133 Supremacía de la Ley (Teoría de Kelsen- Marco legal Jerarquía administrativa).

-LOAPF

Funciones de las Secretarías: SEGOB (art. 27 LOAPF): (Antes Sría. de Relaciones Interiores y Exteriores, después del

Interior). Se encarga de la política interior del país, presentar al Congreso iniciativas de ley, publicar leyes y decretos, etc.

SRE (art. 28): Política exterior, relaciones internacionales, tratados internacionales, convenios, aspectos diplomáticos y consulares.

SEDENA (art. 29): (Antes de Guerra y Marina). Defensa del territorio nacional, organizar y preparar el servicio militar nacional.

SM (art. 30): Preparar, organizar, administrar la armada, ejerce la soberanía en aguas territoriales, vigila costas, islas, vías navegables, etc.

SSP (art. 30 Bis): Formar elementos para dar seguridad, cuidar carreteras y puntos neurálgicos.

SHCP (art. 31): Política fiscal, manejar deuda pública, cobrar impuestos, mejoras, derechos, productos, etc.

SEDESOL (art. 32): Función muy noble e importante: combatir la pobreza, asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda, etc.

SEMARNAT (art. 32 Bis): Fomentar la protección, restauración y conservación de ecosistemas y recursos naturales, entre otras.

SENER (art. 33): Política energética, derechos del petróleo, conducir actividades de las entidades paraestatales.

SE (art. 34): (Antes Sría. de Comercio y Fomento Industrial).Regular, promover, vigilar comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios.

SAGARPA (art. 35): Impulsar el campo. SCT (art. 36): Programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones. SFP (art. 37): Control y evaluación gubernamental, inspeccionar gastos públicos, auditorías a

las dependencias. SEP (art. 38): Enseñanza en todos los niveles. Mucho presupuesto. SS (art. 39): Asistencia y salud, establecimientos de salubridad. STPS (art. 40): Observancia al artículo 123 constitucional. Intervenir en contratos laborales en

el extranjero. SRA (art. 41): Observancia al artículo 27 constitucional. Dotaciones restituciones de tierras y

agua. SECTUR (art. 42): Desarrollo turístico. CJEF (art. 43): Apoyo técnico jurídico al Presidente de la República, proyectos de iniciativas

de leyes y decretos que se presenten al Congreso, opinar sobre tratados a celebrar con otros países, revisar proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones presidenciales, etc., prestar asesoría jurídica en asuntos que intervengan varias dependencias de la Administración Pública Federal, coordinar programas de normativa jurídica de la Administración Pública Federal, presidir la Comisión de Estudios Jurídicos del Gobierno Federal, la actualización del orden normativo jurídico, apoyar y asesorar en materia técnico jurídica a las entidades federativas, representar al Presidente en acciones y controversias referidas en el artículo 105 constitucional, entre otras.

58

FUNCIÓN PÚBLICA Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS

Los servicios públicos municipales son: Agua potable y alcantarillado; alumbrado público; limpia; mercados y centrales de abastos; panteones; rastros; calles; parques y jardines; seguridad pública y tránsito; y demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. TEORÍAS DE DERECHO PÚBLICO SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS RELACIONES ENTRE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LA ADMINISTRACIÓN

a) Teoría del acto unilateral: La relación se da por un acto unilateral toda vez que el servicio que se va a prestar se impone de una manera unilateral por el poder público. Ej.: Pago de impuestos.

b) Teoría del acto administrativo: Esta relación tiene carácter de contrato administrativo debido al concurso de voluntades que se necesitan, pero se objeta que la naturaleza pública de interés motivo de la relación no puede ni debe quedar sujeto a negociación. Ej.: Trabajador de base.

c) Teoría del acto condición: El acuerdo o concurso de voluntades es sumamente indispensable para poder aplicar determinada normativa, que ya ha sido predeterminada por la ley. Esta es la teoría de mayor aceptación.

RAMAS DEL DERECHO QUE REGULAN EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

1. Derecho Laboral burocrático: Integrado por varios sistemas que rigen la relación de los trabajadores. Ejemplo: Artículo 123 constitucional, Ley Federal del Trabajo.

2. Derecho Disciplinario: Integrado por el conjunto de normas que rigen el comportamiento de los servidores públicos.

Los servidores públicos de acuerdo al artículo 108 constitucional son las

personas que prestan sus servicios al Estado, a los tres poderes del Estado (Ejecutivo, legislativo y judicial):

a) Representantes de elección popular. b) Miembros de los poderes judicial y judicial del Distrito Federal. c) Funcionarios y empleados. d) Y en general, toda persona que desempeñe un empleo de cualquier

naturaleza en la administración pública federal o del Distrito Federal.

La diferencia entre funcionarios y empleados estriba en que el funcionario público es el que ocupa un grado en la estructura orgánica y que asume funciones de representación, iniciativa, decisión y mando; el empleado presta sus servicios a la administración pública sin facultades de representación, decisión y mando.

59

Los empleados tienen derecho a sindicalizarse y al escalafón y los funcionarios no. Los empleados se jubilan y los funcionarios no.

RÉGIMEN JURÍDICO LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

1. Artículo 123 apartado A constitucional y Ley Federal del Trabajo. Estas normas regulan las relaciones obrero-patronales entre determinados organismos descentralizados, así como las empresas estatales y sus trabajadores.

2. Artículo 123 apartado B y la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado. Establecen las dependencias y sus trabajadores que se rigen por este sistema.

3. El que se refiere a los trabajadores de confianza, su sistema jurídico laboral lo contempla el apartado B del artículo 123 constitucional, así como los principios generales del derecho y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

4. El apartado B del artículo 123 constitucional contempla el que rige a los trabajadores del servicio exterior mexicano, así como lo que dice la Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano y su reglamento de acuerdo a lo que dispone la fracción XIII del artículo 123.

5. Sistema de los miembros de las fuerzas armadas, miembros de la armada, excepto el personal civil. Apartado B artículo 123.

Los valores que deben observar los servidores públicos son:

a) Legalidad: Actuación dentro del marco legal. b) Honradez: Conducta de seriedad y ética moral. c) Lealtad: Fidelidad a la institución. d) Imparcialidad: Objetividad que debe observar, prohibición del

préstamo. e) Eficiencia: Conocimiento de las funciones para las que fue

designado.

Las obligaciones de los servidores públicos son:

- Protesta que debe rendir antes de la toma de posesión de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.

- Presentar su declaración patrimonial.

Las responsabilidades de los servidores públicos son:

Responsabilidad penal: Ejercicio indebido del servicio público, abuso de confianza, coalición de servidores públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, confusión, intimidación, ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencias, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito.

Responsabilidad civil: Daños que los servidores públicos ocasionan a los particulares y pueden ser de dos tipos:

a) Económico: Cuando provocan pérdida en el patrimonio. b) Moral: Cuando afecta a una persona en sus sentimientos, afectos,

creencias, decoro, honor, reputación, configuración, vida privada.

60

Responsabilidad política: Se desprende de conductas de los servidores públicos que afectan los intereses públicos fundamentales. Los que pueden ser sujetos de juicio político son los gobernadores de los Estados, los magistrados, etc.

Responsabilidad administrativa: Es en la que incurren funcionarios por faltar a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia y que afectan a la Hacienda Pública.

El artículo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos nos indica que sus sanciones pueden ser de apercibimiento privado o público, amonestación privada o pública, suspensión, destitución del puesto, sanción económica, e inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

Las impone el jefe si son faltas menores y la Contraloría del Estado sin

son faltas graves o económicas.

61

CAPÍTULO VI LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL DISTRITO FEDERAL

Cabe destacar que el Departamento del Distrito Federal dejó de ser un

Departamento en el año de 1997 para formar un Gobierno del Distrito Federal representado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, ahora es electo por el pueblo, ya que anteriormente lo nombraba el Presidente de la República. DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL Departamento del Distrito Federal: Prestación de servicios públicos generales y específicos del Distrito Federal y demás a que se refiere la Ley Orgánica del propio Departamento.

El Distrito Federal es el nombre dado a las repúblicas federales de América y en Australia al territorio que constituye la capital central de la federación sin pertenecer a ningún Estado en particular.

- Centralizadas:

* Jefe de departamento (artículo 14 Ley Orgánica) * Oficial mayor * Directores Organizaciones * Subdirectores administrativas * Jefes y subjefes de oficina del DF * Sección y mesa

- Desconcentrados: * Delegados en sus circunscripciones * Técnica o por servicio

-16 delegaciones El Departamento - Órgano de colaboración vecinal y ciudadana: del DF para su * Comisionado de manzana gobierno se * Asociación de residentes divide en: * Junta de vecinos

* Consejos consultivos del DF

- En materia de gobierno (artículo 12) Atribuciones del - En materia administrativa (artículo 18) Departamento del - En materia hacendaria (artículo 19) Distrito Federal - En materia de servicios públicos (artículo 20)

62

Como en el Distrito Federal se asientan los tres poderes, no puede ser un Estado. El Jefe de Gobierno ya no es elegido por el Presidente, sino que se le elige por votación. Económicamente, el Distrito Federal está sujeto a lo que decida el Congreso y el Presidente. Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien se auxiliará para el despacho de sus asuntos, por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores y Subdirectores; Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa y por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo u otras disposiciones legales (artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

Al frente de cada Departamento Administrativo habrá un Jefe de Departamento, quien se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, por Secretarios Generales, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de oficina, sección y mesa, conforme al reglamento interior respectivo, así como por los demás funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables (artículo 15 LOAPF).

A este tipo de organización, en que existe una relación directa de

subordinación, desde la autoridad más alta, que en este caso es el Presidente de la República, hasta el más modesto empleado de una Secretaría o un departamento, es a lo que llamamos organización centralizada o centralización.

Los Secretarios de Estado son los colaboradores inmediatos del

Presidente de la República; a la reunión de ellos ante el Presidente se le da el nombre de Consejo de Ministros.

Cada Secretaría ejecutará, respecto de los asuntos de su competencia,

los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República (artículo 12 de la LOAPF).

EL DISTRITO FEDERAL

INTRODUCCIÓN:

La República Mexicana está formada por 31 Estados y un Distrito Federal. El

Distrito Federal carece de autonomía, porque no puede darse por sí mismo una

Constitución, y en ello se distingue fundamentalmente de las demás entidades

federativas llamadas Estados.

Anteriormente el Distrito Federal era considerado un Departamento, y el

funcionario encargado de este era llamada Jefe de Departamento del Distrito Federal,

funcionario nombrado y removido libremente por el Ejecutivo de la Nación. No fue

hasta 1997 cuando por primera es elegido de forma democrática el primer Jefe de

Gobierno del Distrito Federal, el Ing. Cuauhtémoc Cárdenas, por lo cual el

Departamento pasa hacer lo que ahora conocemos como Gobierno del Distrito Federal.

63

En la actualidad el Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los poderes federales y del órgano ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local.

Se consideran autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

La Ciudad de México es el Distrito Federal, capital de los Estados Unidos

Mexicanos, y sede de los Poderes Federales del mismo, es considerado como una

entidad político-administrativa de la República Mexicana que se localiza en la región Centro, entre la parte austral de la altiplanicie mexicana y el sistema volcánico transversal, ocupando la porción suroeste de la cuenca de México. Limita al norte, oeste y este con el Estado de México y al sur con el Estado de Morelos. Por su extensión territorial, 1.499 km2, ocupa el último lugar de las entidades administrativas de rango superior. ANTECEDENTES El primer antecedente lo encontramos en la Constitución de 1824, en el artículo 50 fracción XXVIII, mismo que facultaba al Congreso de la Unión para elegir un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Poderes de la Federación; anticipándose al Congreso Ordinario, fue el propio constituyente quien designó para ese objeto la ciudad de México, “Su Distrito será el comprendido en un circulo cuyo centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de 2 dos leguas”, ello de acuerdo con el artículo 2º de un decreto del 18 dieciocho de noviembre de 1824. Bajo la vigencia de la Constitución centralista de 1836, el Distrito Federal se incorporaba al departamento de México, pero en el año de 1846 volvió a aparecer como en la anterior Constitución de 1824. Las Bases de 1853, respetaron la división territorial creada en 1846, inclusive con un decreto emitido por Antonio López de Santa Anna en 1854, el Distrito Federal amplió notablemente el área, donde se señalaban como límites aproximados en sus distintos rumbos los siguientes: San Cristóbal Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San Bartola y Santa Fe, Huisquilucan, Mixcoac, San Ángel y Coyoacán, Tlalpan, Xochimilco e Iztapalapa, el Peñón Viejo y la medianía de las aguas del Lago de Texcoco. En el seno del Constituyente de 1856, se produjo un largo debate acerca del lugar de residencia de los poderes federales, sucesivamente se propusieron para ese objeto el Estado de Querétaro y la ciudad de Aguascalientes; en pro y en contra de la ciudad de México, se adujeron argumentos políticos, económicos y hasta morales. La vieja capital del virreinato (según sus adversarios) había medrado a expensas de todo el país, por lo que no era justo que se le sumará el privilegio de ser el asiento de los poderes federales, era además una ciudad moralmente corrompida.

64

Los anteriores argumentos, eran revertidos por los defensores de la capital de la ciudad, pues arguyeron que si todo el país había cooperado a levantar los existentes monumentos en la metrópoli, justo ella debía ser la capital, debía pertenecer a todo el país y no sólo a un Estado. Finalmente, los defensores de la ciudad de México, alcanzaron el triunfo mediante la aprobación del artículo 46, de la Constitución de 1857, que establecía: “El Estado del Valle de México se formará del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la erección sólo tendrá efecto cuando los supremos poderes se trasladen a otro lugar”. El 15 y 17 de diciembre de 1898, el entonces Congreso de la Unión, fijó nuevos límites al Distrito Federal. Pero por no coincidir dichos límites con los anteriores, ello se consideró una inconstitucionalidad, pues evidentemente el Congreso de la Unión carecía de facultades para reformar la Constitución. No obstante, en el año de 1917, la Constitución, estableció en su artículo 44, lo siguiente: “El Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene”; dicho territorio era precisamente el que habían señalado los decretos de 1898, la inconstitucionalidad antes referida, quedó purgada al alcanzar la categoría constitucional. HISTORIA DEL DISTRITO FEDERAL Las federaciones que se formaron a semejanza de la norteamericana, como la nuestra y la de Argentina, advirtieron la ventaja de conceder a los Poderes Federales un territorio propio, que garantice su independencia frente a cualquiera de los Estados. Una de las principales diferencias con la federación norteamericana, es que, en la nuestra, los poderes federales no tienen que esperar la cesión voluntaria que de su territorio quieran hacer los Estados. El Distrito Federal fue establecido como lugar de residencia de los poderes federales del país, por la Constitución de 1824. Posteriormente ha sufrido ampliaciones y cambios que lo definían compuesto por la ciudad de México y las 12 municipalidades circundantes: Azcapotzalco, Coyoacán, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Ixtacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Álvaro Obregón, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco. En 1928 se llevó a cabo una reforma que suprimió las municipalidades existentes y las convirtió en delegaciones: las cuatro en que se dividió a la ciudad (Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza) y las doce en que se convirtieron las municipalidades circundantes; un total, entonces, de 16 delegaciones. En la actualidad está abierto un amplio proceso de reforma política y administrativa que dará al Distrito Federal una configuración más moderna y democrática. En este sentido, en julio de 1997 se eligió por primera vez y democráticamente un regente del Distrito Federal, cargo que pasó a desempeñar el político mexicano Cuauhtémoc Cárdenas.

65

Desde su creación el Distrito Federal ha sido un tema fundamental de atención del régimen republicano y federal mexicano. En efecto cuando en retrospectiva se examinan la evolución política de la entidad, se constatan las profundas transformaciones que ha experimentado. De aquella modesta sede que al comenzar nuestra vida independiente era un territorio reducido a dos leguas de radio con centro en la Plaza Mayor, el Distrito Federal se convirtió en una de las urbes más pobladas y grandes del mundo que hoy demanda una revisión a profundidad de su estructura, de su vida democrática y de sus instituciones políticas. Desde que se establece nuestro sistema federal, la naturaleza jurídica del Distrito Federal difiere esencialmente de los Estados que dieron origen a la Federación. El Distrito Federal no concurre como entidad soberana a la formación del primer pacto federal sino que deviene como un fruto de dicho pacto. Lo anterior, es así que en el primer documento fundamental de la vida independiente, el de 1824, se determinan las bases del Distrito Federal, formando parte de las facultades asignadas al Congreso de la Unión, precisamente en el artículo 50 de aquella Carta Magna, se dispuso que el Congreso General tendría facultades para elegir el lugar donde residirían los poderes federales, en el cual el propio Congreso ejercería la función legislativa. En el Constituyente de 1857, la solución fue semejante, se confirió al Congreso federal la facultad de legislar sobre la organización política del Distrito Federal, añadiéndose que tendría que ser sobre la base de la elección popular de ayuntamientos. En octubre de 1901, nuevamente es modificada la Constitución para el efecto de atribuir al Congreso la facultad de legislar en lo relativo al Distrito Federal suprimiéndose la mención de la elección popular de las autoridades locales. En el texto original de la Constitución de 1917 la decisión se ratifica, ya que se mantiene la facultad del Congreso General para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, pero se estableció que su gobierno y el de los territorios federales estarían a cargo de gobernadores designados por el Presidente, especificándose que sólo el gobernador del Distrito Federal acordaría con el Presidente de la República. Más tarde, en el año de 1928, se determinó que el Gobierno del Distrito Federal estuviera a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercería por conducto del órgano que determinara la Ley respectiva, conservando el Congreso de la Unión la función legislativa. Esta situación prevaleció hasta el año de 1987, cuando se crea la Asamblea de Representantes del Distrito Federal como una instancia de representación ciudadana. Este órgano integrado sobre la base de la elección

66

popular tuvo la facultad de expedir normas de carácter general bajo la denominación de bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno, en materias vinculadas a servicios públicos, sociales, económicos y culturales. Por otra parte, se le dotó también de atribuciones en cuanto a equipamiento y acciones de desarrollo urbano de interés directo con los habitantes, respecto de los cuales se estableció el derecho de iniciativa popular, facultando por último a la propia Asamblea para convocar a consulta sobre cualquiera de los temas de su competencia. En la reforma de 1993, se previó un esquema para la transformación gradual de las instituciones políticas, representativas y de gobierno del Distrito Federal, que incluyó la atribución de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes, el establecimiento de consejeros ciudadanos y un sistema de designación del titular del órgano ejecutivo por parte de la propia Asamblea. NATURALEZA JURÍDICA La naturaleza jurídica especial del Distrito Federal se ha definido en el artículo 44 constitucional, el cual subraya que la ciudad de México es al mismo tiempo, Distrito Federal, sede de los poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. En la iniciativa que ahora se presenta, el nuevo artículo 122 ratifica esta importante decisión política constitucional respecto de la naturaleza jurídica que hace del Distrito Federal una entidad de perfiles singulares. Para enunciar y destinar la competencia y atribuciones que corresponden a los poderes federales y a las autoridades locales en el Distrito Federal, la iniciativa dedica los cinco primeros apartados del artículo 122 a tales propósitos, de este modo se destaca que esencialmente, las funciones legislativas, ejecutiva y judicial en el Distrito Federal corresponden a los poderes de la Unión en el ámbito local que es su sede, para después señalar que en el ejercicio de estas atribuciones concurren las autoridades locales que son fundamentalmente: La Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia. AUTORIDADES Y FACULTADES De lo antes descrito, se desprende que la reforma constitucional, limita facultades anteriormente reservadas al Congreso de la Unión y al Presidente de la República en asuntos del Distrito Federal. JERARQUÍA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos • Tratados internacionales • Leyes nacionales (expedidas por el Congreso de la Unión) • Ley ordinaria federal (Estatuto de Gobierno)

67

• Leyes ordinarias locales • Leyes Reglamentarias locales • Reglamentos y decretos • Normas Jurídicas individualizadas

LA ESTRUCTURA ACTUAL DEL GOBIERNO DEL DF:

Se encuentra estipulada en el precepto constitucional 122, el cual establece lo siguiente:

El Gobierno del Distrito Federal esta a cargo de los poderes federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal, en los términos que señalen la Constitución y el estatuto de gobierno.

El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta.

El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercerán la función judicial del fuero común en el Distrito Federal.

La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:

a. Corresponde al Congreso de la Unión:

I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;

II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;

III. Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal;

IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión;

68

b. Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:

I. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal;

II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal;

III. Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someterá a la consideración del Presidente de la República la propuesta correspondiente, en los términos que disponga la ley;

IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal; y

BASES A LAS QUE DEBE SUJETARSE EL ESTATUTO DE GOBIERNO PRIMERA: RESPECTO A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA A este respecto el artículo 37, del Estatuto de Gobierno, dispone: “ La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará por 40 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 26 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal. Sólo podrán participar en la elección los partidos políticos con registro Nacional. La demarcación de los distritos se establecerá como determina la ley. Los diputados a la Asamblea Legislativa serán electos cada tres años y por cada propietario se elegirá un suplente. La Asamblea Legislativa podrá expedir convocatorias para elecciones extraordinarias con el fin de cubrir las vacantes de sus miembros electos por mayoría relativa. Las vacantes de sus miembros electos por el principio de representación proporcional, serán cubiertas por aquellos candidatos del mismo partido que sigan en el orden de la lista respectiva, después de habérsele asignado los diputados que le hubieren correspondido. 1. Los diputados a la Asamblea Legislativa serán elegidos cada tres años por voto universal, libre, directo y secreto. 2. Los requisitos para ser diputado a la Asamblea Legislativa, no podrán ser menores a los exigidos para diputado federal. 3. Al partido político que obtenga por si mismo el mayor número de constancias de mayoría y por lo menos el 30% de la votación en el D.F., le será asignado el número de diputados de representación proporcional suficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Asamblea.

69

4. Establecerá las fechas para la celebración de dos periodos de sesiones ordinarias al año y las atribuciones del órgano interno de gobierno que actuará durante los recesos. 5. Facultades de la Asamblea Legislativa: a) Expedir su Ley Orgánica b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de ingresos del Distrito federal. c) Revisar la cuenta pública del año anterior por conducto de la contaduría mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa. d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta al jefe de gobierno del Distrito Federal. e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la contaduría mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público. f) Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal. g) Legislar en materia de administración pública local su régimen interno y de procedimientos administrativos h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de comercio. i) Normar la protección civil, justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno, los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social y la previsión social. j) Legislar en materia de planeación del desarrollo, en desarrollo urbano particularmente en uso del suelo, preservación del medio ambiente y protección ecológica, vivienda, construcciones y edificaciones, etc. k) Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos l) Expedir normas sobre fomento económico y protección al empleo. m) Expedir la Ley Orgánica de los Tribunales encargados de la función judicial del fuero común en el Distrito Federal. n) Expedir la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Distrito Federal. ñ) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al D.F., ante el Congreso de la Unión. SEGUNDA: RESPECTO AL JEFE DE GOBIERNO 1. Ejercerá su encargo, que durará seis años, a partir del 5 de diciembre del año de la elección. 2. El Jefe de Gobierno tendrá las facultades y obligaciones siguientes:

a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión en la esfera de competencia del Órgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias:

b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea

Legislativa.

70

c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea

Legislativa.

d) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos

dependientes del órgano ejecutivo local.

e) Ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad

pública de conformidad con el Estatuto de Gobierno.

f) Las demás que le confiera la Constitución, el Estatuto de Gobierno y

las leyes.

TERCERA: RESPECTO A LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA LOCAL EN EL DISTRITO FEDERAL I. Determinará los lineamientos generales para la distribución de atribuciones entre los órganos centrales, desconcentrados y descentralizados. II. Establecerá los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal. Asimismo, fijará los criterios para efectuar la división territorial del Distrito Federal, la competencia de los órganos político-administrativos correspondientes, la forma de integrarlos, su funcionamiento, así como las relaciones de dichos órganos con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales serán elegidos en forma universal, libre, secreta y directa, según lo determine la Ley. CUARTA: RESPECTO AL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA Y DEMAS ÓRGANOS JUDICIALES DEL FUERO COMÚN I. Para ser Magistrado del Tribunal Superior, se deberá reunir los mismos requisitos que esta Constitución exige para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia; se requerirá, además, haberse distinguido en ejercicio profesional o en el ramo judicial, preferentemente en el Distrito Federal. El Tribunal Superior de Justicia se integrará con el número de Magistrados que señale la Ley Orgánica respectiva. II. La administración, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de los juzgados y demás órganos judiciales, estará a cargo del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal. El Consejo de la Judicatura, se integrará con 7 miembros, uno de los cuales será el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien también presidirá el Consejo. Los miembros restantes, serán : un magistrado, un juez de primera instancia y un juez de paz, elegidos mediante insaculación; uno designado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y dos más

71

designados por la Asamblea legislativa. El consejo designará a los jueces de primera instancia y a los que con otra denominación se creen en el Distrito Federal en los términos que las disposiciones prevean en materia de carrera judicial. III. Se determinarán las atribuciones y las normas de funcionamiento del Consejo de la Judicatura, tomando en cuenta lo dispuesto por el artículo 100 de la Constitución. IV. Se fijarán los criterios conforme a los cuales la Ley Orgánica establecerá las normas para la formación y actualización de funcionarios, así como del desarrollo de la carrera judicial. V. Serán aplicables a los miembros del Consejo de la Judicatura, así como a los magistrados y jueces, los impedimentos y sanciones previstos en el artículo 101º de esta Constitución. VI. El Consejo de la Judicatura, elaborará el presupuesto de los Tribunales de Justicia de la entidad, y lo remitirá al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para su inclusión en el proyecto de presupuesto de egresos que se presente a la aprobación de la Asamblea Legislativa. QUINTA: EXISTIRÁ UN TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, QUE TENDRÁ PLENA AUTONOMÍA PARA DIRIMIR LAS CONTROVERSIAS ENTRE LOS PARTICULARES Y LAS AUTORIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LOCAL DEL DISTRITO FEDERAL. Se determinarán las normas para su integración y atribuciones, mismas que serán desarrolladas por su Ley Orgánica. EL MINISTERIO PÚBLICO. En el Distrito Federal, será presidido por un Procurador General de Justicia, que será nombrado en los términos que señale el Estatuto de Gobierno, este ordenamiento y la Ley Orgánica respectiva determinarán su organización, competencia y normas de funcionamiento. * En el Distrito Federal, será aplicable, respecto del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, lo dispuesto en la fracción VII del artículo 115 de la Constitución. * La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión o en sus recesos, la comisión permanente, podrá remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, por causas graves que afecten las relaciones con los poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión permanente, en su caso. * Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre si, y de éstas con la Federación y el Distrito Federal en

72

la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el Artículo 115º, fracción VI de la Constitución, en materia de asentamientos humanos; protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje, recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública; sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes. PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE EL DISTRITO FEDERAL Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.

CONCLUSIONES:

El Distrito Federal carece de autonomía, porque no puede darse por sí mismo una Constitución, ello obedece a que los poderes legislativo, Ejecutivo y judicial del Distrito, han sido creados, no por voluntad de los ciudadanos, sino por decisión de la Constitución Federal, expresada en la fracción VI del artículo 73º; así pues, de la creación de los poderes, una Constitución tienen por objeto organizarlos mediante la atribución de sus competencias. El Distrito Federal, a diferencia del resto de los Estados, se encuentra dividido en “delegaciones”, mientras que los Estados se dividen en municipios; las delegaciones son gobernadas por jefes delegacionales, electos de manera popular, mismos que se encuentran supeditados al Jefe de Gobierno, mientras que en los Estados, los presidentes municipales, no dependen del Gobierno en la misma medida que los jefes delegacionales del Distrito Federal. En el Distrito Federal, a diferencia de los Estados, conviven los poderes tanto federales como locales, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 8º del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, tenemos: “Las autoridades locales de Gobierno del Distrito Federal son: I. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal; II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal; y III. El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.

73

CAPÍTULO VII LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DE

MICHOACÁN

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán,

vigente desde el 1° de enero de 1997 regula la organización y comportamiento de la Administración Pública en la entidad. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado Gobernador del Estado, quien despacha los asuntos a través de la Administración Pública Centralizada y el Sector Paraestatal; creando además organismos descentralizados, desconcentrados, así como empresas de participación estatal, fideicomisos, comisiones, patronatos u otras entidades que se consideran órganos auxiliares de la Administración Pública. A esta Administración se establece el refrendo de los Secretarios y de los titulares de las dependencias básicas al disponer en su artículo 16 textualmente lo siguiente: “La promulgación y la orden de publicación de las leyes se harán constar mediante la firma del Gobernador del Estado y del Secretario de Gobierno. Todos los decretos, reglamentos, órdenes, acuerdos y circulares de observancia general que contengan disposiciones sobre asuntos administrativos, deberán ser firmados por el Gobernador del Estado, el Secretario de Gobierno y los titulares de las dependencias básicas a que el asunto corresponda, requisito sin el cual no serán obligatorios”. COMPOSICIÓN ORGÁNICA De acuerdo al artículo 20 para el ejercicio de las atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Gobernador del Estado, habrá las siguientes dependencias de la Administración Pública Estatal Centralizada: Secretaría de Gobierno (SEGOB); Secretaría de Finanzas y Administración; Secretaría de Seguridad Pública (SSP); Secretaría de Desarrollo Económico (SEDECO); Secretaría de Turismo (SECTUR); Secretaría de Desarrollo Rural (SEDRU); Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (SCOP); Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente (SUMA); Secretaría de Educación en el Estado (SEE); Secretaría de Cultura (SECUM); Secretaría de Salud (SS); Secretaría de Política Social (SEPSOL); Secretaría de Pueblos Indígenas;

74

Secretaría de la Mujer; Secretaría de los Migrantes; Secretaría de los Jóvenes (SEJOV); y, Procuraduría General de Justicia (PGJE).

También forman parte del gabinete legal la Coordinación General de Comunicación Social y Acceso a la Información Pública del Ejecutivo, la Coordinación de Atención Ciudadana, la Coordinación de Planeación y Desarrollo, así como la Coordinación de Contraloría del Estado de Michoacán.

MARCO JURÍDICO

El funcionamiento de la Administración Pública se basa en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, en la Ley Federal del Trabajo y en las demás disposiciones vigentes.

La organización y funcionamiento de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo la ejerce el Poder Ejecutivo y éste se deposita en un solo individuo y él es Gobernador del Estado, quien tendrá las facultades y obligaciones que ejercen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y las demás leyes y disposiciones jurídicas vigentes. El Gobernador del Estado está facultado para nominar y remover funcionarios, podrá crear, modificar o extinguir, mediante decreto o acuerdo, organismos descentralizados y desconcentrados, así como empresas de participación estatal, fideicomisos, comisiones, comités, patronatos y otras entidades, independientemente de la denominación que se les dé y asignarles las funciones que estime convenientes, de acuerdo con el presupuesto de egresos del Estado. Todas estas acciones y otras que considere adecuadas, serán siempre con el propósito de mejorar, modernizar y estructurar una más eficaz Administración Pública.

DEPENDENCIAS Y ENTIDADES De acuerdo al Plan Estatal de Desarrollo 2008-2012 las Secretarías del Estado de Michoacán se clasifican de acuerdo a sus funciones en: Gobernabilidad Democrática Participativa y Cultura del Trabajo. A la cual

pertenecen: 1) Secretaría de Gobierno. 2) Secretaría de Seguridad Pública. 3) Secretaría de la Mujer. 4) Secretaría de los Jóvenes. 5) Secretaría de los Pueblos Indígenas. 6) Secretaría de los Migrantes. 7) Procuraduría General de Justicia del Estado de Michoacán. 8) Coordinación de Atención Ciudadana. 9) Coordinación General de Comunicación Social y Acceso a la

Información Pública del Ejecutivo.

75

10) Coordinación de Planeación y Desarrollo. 11) Coordinación de Contraloría del Estado de Michoacán.

Desarrollo Económico Interno para la Gente, Sustentable con Justicia y

Equidad. Integrada por: 1) Secretaría de Finanzas y Administración. 2) Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas 3) Secretaría de Turismo. 4) Secretaría de Educación. 5) Secretaría de Desarrollo Económico. 6) Secretaría de la Mujer. 7) Secretaría de los Jóvenes. 8) Secretaría de los Migrantes. Desarrollo Rural Equitativo y Sustentable. Donde encontramos a: 1) Secretaría de Desarrollo Rural. Desarrollo y Sustentabilidad Ambiental. Conformada por: 1) Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente.

Política Social para el Bienestar de la Gente. Atendida por: 1) Secretaría de Política Social. Educación Pública Universal, Participativa y Pluricultural. Integrada por: 1) Secretaría de Educación. Cultura: Derecho Social de los Michoacanos. Donde participa: 1) Secretaría de Cultura. 2) Secretaría de los Pueblos Indígenas. Gestión Pública Eficiente, Transparente y Honesta. Donde se encuentra: 1) Secretaría de Finanzas y Administración. 2) Coordinación General de Comunicación Social y Acceso a la Información

Pública del Ejecutivo. 3) Coordinación de Contraloría del Estado de Michoacán.

Administración Pública Paraestatal. Ahí encontramos a: 1. Almacenes, Servicios y Transportes Extraordinarios a Comunidades

Agropecuarias del Estado de Michoacán (A.S.T.E.C.A.). 2. Casa de Artesanías de Michoacán (CASART). 3. Agencia Estatal de Atracción de Inversiones y Proyectos Estratégicos. 4. Centro de Agronegocios del Estado de Michoacán de Ocampo. 5. Centro de Convenciones y Exposiciones de Morelia (CECONEXPO). 6. Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán

(CIDEM). 7. Centro de Producción Artística y Desarrollo Cultural de Michoacán. 8. Centro Estatal de Desarrollo Municipal (CEDEMUN). 9. Centro Estatal de Tecnologías de Información y Comunicación

(CETIC). 10. Colegio de Bachilleres del Estado de Michoacán (COBAEM).

76

11. Colegio de Educación Profesional Técnica en el Estado de Michoacán. 12. Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de

Michoacán (CECYTEM). 13. Comisión Coordinadora del Transporte (COCOTRA). 14. Comisión de Ferias, Exposiciones y Eventos del Estado de Michoacán

(COFEEEM). 15. Comisión de Pesca del Estado de Michoacán. 16. Comisión Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la Costa Michoacana. 17. Comisión Estatal de Cultura Física y Deporte (CECUFID). 18. Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (CECYTEC). 19. Consejo Estatal de Seguridad Pública. 20. Comisión Forestal del Estado de Michoacán (COFOM). 21. Comisión para el Desarrollo Económico y Social de la Tierra Caliente. 22. Comité de Adquisiciones del Poder Ejecutivo (CADPE). 23. Comisión Estatal de Aguas y Gestión de Cuencas (CEAC). 24. Compañía Inmobiliaria Fomento Turístico de Michoacán S. A. de C. V. 25. Instituto de la Infraestructura Física Educativa. 26. Dirección de Pensiones Civiles del Estado. 27. Fideicomiso de Parques Industriales de Michoacán. 28. Fondo Mixto para el Fomento Industrial de Michoacán. 29. Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Michoacán

(ICATMI). 30. Instituto de Vivienda del Estado de Michoacán (IVEM). 31. Instituto Michoacano de Ciencias de la Educación (IMCE). 32. Junta de Asistencia. 33. Junta de Caminos. 34. Junta Local de Conciliación y Arbitraje. 35. Parque Zoológico “Benito Juárez”. 36. Procuraduría de Protección al Ambiente del Estado de Michoacán. 37. Promotora de Parques Agropecuarios de Michoacán. 38. Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). 39. Sistema Michoacano de Radio y Televisión (SMR y TV). 40. Universidad Tecnológica de Morelia (UTM).

PRINCIPALES ATRIBUCIONES DE LAS SECRETARÍAS

SECRETARÍA DE GOBIERNO: Esta Secretaría es de suma importancia

para la Administración Pública Estatal, sus atribuciones son, entre otras, conducir los asuntos de orden político interno, conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los demás poderes de la entidad, con los ayuntamientos y la policía interna del Estado; otra atribución de carácter coercitivo, consiste en cumplir y hacer cumplir los decretos, acuerdos, órdenes, circulares y demás disposiciones emitidas por el Gobernador; sin poder faltar la materia electoral en el aspecto de vigilancia; presentar las iniciativas de ley y los decretos del Gobernador del Estado, etc. (artículo 23).

SECRETARÍA DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN: Dicha Secretaría surge de la fusión de lo que anteriormente era la Tesorería General del Estado y la Oficialía Mayor. Actualmente, le corresponde elaborar y proponer al Gobernador del Estado, los proyectos de leyes, reglamentos y demás

77

disposiciones, que se requieran para el manejo de los asuntos financieros, fiscales y administrativos; dictar las políticas, normas y lineamientos relacionados con el manejo de fondos y valores de la Administración Pública Estatal, y custodiar los documentos que constituyan valores, acciones y demás derechos que formen parte del patrimonio del Estado; formular, establecer y actualizar el sistema para el ejercicio presupuestal; asesorar y apoyar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y organismos autónomos, en la integración de sus programas específicos, con base en las políticas, objetivos y lineamientos que emita el Gobernador del Estado; ejecutar y controlar el ejercicio del presupuesto del Gobierno del Estado, con base en los programas, para cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, de conformidad con las políticas, objetivos y lineamientos establecidos por el Gobernador del Estado; formular, coordinar los programas y presupuestos de inversión pública del Gobierno del Estado. Así como también le corresponde emitir los lineamientos que en materia presupuestal y contable deben observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y organismos autónomos, en coordinación con la Coordinación de Contraloría; mantener el control, registro y seguimiento de la deuda pública del Gobierno del Estado; llevar el control y seguimiento de la deuda pública contratada por los gobiernos municipales y sus entidades paramunicipales; intervenir en todas las operaciones en que el Estado haga uso del crédito público; atender las observaciones emitidas la Auditoría Superior de Michoacán; elaborar el proyecto anual de Ley de Ingresos del Gobierno del Estado; elaborar el proyecto anual del Presupuesto de Egresos del Estado; ordenar y practicar visitas de auditoría a los contribuyentes. También es de su competencia conducir las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y sus representaciones sindicales, así como elaborar y difundir los acuerdos e instructivos derivados de las condiciones generales de trabajo y vigilar su cumplimiento; contratar, controlar, disciplinar y coadyuvar en la selección y capacitación del personal de la Administración Pública Estatal; Tramitar los nombramientos, remociones, renuncias, licencias, pensiones y jubilaciones de los servidores públicos del Poder Ejecutivo; Elaborar y mantener actualizado el escalafón de los trabajadores del Poder Ejecutivo y del magisterio dependiente del Estado. La importancia de esta nueva Secretaría es muy relevante, ya que la Constitución del Estado establece en su numeral 57 que en el caso de la falta del Gobernador fuese temporal, el Congreso del Estado designará un Gobernador interino…; si ésta no excede de treinta días, el Secretario de Gobierno se encargará del despacho del Poder Ejecutivo y a falta de éste lo hará el Secretario de Finanzas y Administración (artículo 24).

SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA: La creación de esta Secretaría se adujo a que la seguridad pública, es un tema prioritario para la presente administración, ya que es a través de ella, que se sientan las bases para seguir impulsando el desarrollo del Estado y proteger el ejercicio de los derechos que a todos y a cada uno de los michoacanos nos corresponden

78

porque la prevención de los delitos y la ejecución de las penas dictadas por los órganos jurisdiccionales, es premisa fundamental del Ejecutivo, mediante atribuciones que se podrán ejercer a través de esta Secretaría que se especialice en dichas materias y que garantice que las conductas potenciales se basen en los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Con su creación se pretende dar resultados tangibles a la sociedad a través de una lucha constante y profesional contra la delincuencia en coordinación con las instancias federales y municipales.

Esta Secretaría permite proponer al Gobernador del Estado, los

programas relativos a la protección de los habitantes, al orden público y a la prevención de los delitos; conservar y mantener en el Estado, el orden, la tranquilidad, la seguridad pública y la prevención social contra la delincuencia; formular, conducir y evaluar las políticas y programas relativos a la seguridad pública, de conformidad con el Sistema Nacional de Seguridad Pública, los planes Nacional y Estatal de Desarrollo; combatir de manera enérgica y eficaz cualquier abuso o corrupción, en cualquiera de sus formas, en la conducta policial; diseñar, implantar y fortalecer la profesionalización del personal dedicado a las tareas de seguridad pública, a través de una rigurosa selección de los aspirantes, de su capacitación en instalaciones adecuadas de manera sistemática y continua; plantear, organizar y promover campañas de difusión relativas al cumplimiento de las disposiciones legales aplicables y los programas que tienen que ver con la seguridad pública y el tránsito; ejercer el mando y dirección del Sistema Estatal de Seguridad Pública, así como de las corporaciones de seguridad pública y de policía preventiva; formular y proponer al Gobernador del Estado, el establecimiento de mecanismos de coordinación entre el Estado y los municipios en materia de seguridad pública; aplicar las normas, políticas y programas que deriven del Sistema Nacional de Seguridad Pública; controlar en coordinación con la Procuraduría General de Justicia del Estado, la portación de armas, de acuerdo a las leyes de la materia y los convenios celebrados con las dependencias federales.

Por otro lado, le corresponde dirigir y controlar el tránsito en las

carreteras y caminos de jurisdicción estatal, así como proveer los servicios de policía y vigilancia en los mismos; organizar, supervisar y controlar, por acuerdo del Gobernador del Estado, a las corporaciones de seguridad pública y de policía preventiva del Estado; proponer al Gobernador del Estado, los programas relativos a la readaptación social de las personas sujetas a una pena de prisión; administrar los centros de readaptación social estatales y coordinar la observancia de las normas y políticas relativas a la materia en los centros de readaptación social municipales; proponer al Gobernador del Estado la celebración de convenios, para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en los establecimientos dependientes del Ejecutivo federal, y para que los reos de origen michoacano que se encuentran compurgando penas en países extranjeros, puedan ser trasladados a establecimientos situados en el Estado; conocer y resolver sobre el otorgamiento o revocación del beneficio de la preliberación, lo relativo a la libertad anticipada y la remisión parcial de la sanción, de acuerdo con la Ley de la materia; otorgar a los tribunales y autoridades judiciales el auxilio que

79

soliciten para el debido ejercicio de sus funciones; las demás que confieran las leyes (artículo 25).

SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO: Dentro de sus funciones le corresponde fomentar, desarrollar, coordinar, dirigir y controlar en los términos de las leyes de la materia, la ejecución de las políticas y los programas para el desarrollo del Estado, relativo a las actividades industriales, comerciales, mineras y artesanales, así como promover estas mismas actividades a nivel nacional e internacional procurando que invariablemente se preserve el equilibrio ecológico; algo de suma importancia para el individuo como fomentar la creación de fuentes de empleo a través de la micro, pequeña y mediana industria; de igual forma también tiene como atribución esta Secretaría de Desarrollo Económico la coordinación con las dependencias y entidades correspondientes de los gobiernos federal, estatal y municipales para lograr una simplificación de trámites en apoyo a la actividad industrial, comercial, minera, artesanal y de servicios (artículo 26).

SECRETARÍA DE TURISMO: Esta Secretaría le corresponde organizar, promover y coordinar proyectos, actividades e inversiones para desarrollar el potencial turístico del Estado de acuerdo a los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo; proponer al Gobernador la declaración de zonas turísticas y elaborar los proyectos de reglamentos correspondientes; asimismo, proponer también la celebración de convenios con la federación y los municipios en materia turística (artículo 27).

SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL: Le corresponde dentro de sus atribuciones elaborar y ejecutar los planes y programas estatales de desarrollo en la materia agrícola y pecuaria; con participación de los productores, y atendiendo a criterios de potencialidad en el uso de recursos, crear nuevas fuentes de ocupación, para elevar productividad y mejorar los niveles de bienestar de población; también proponer al Gobernador del Estado la celebración de convenios, la realización de programas y acciones con los gobiernos federal, municipales y de otras entidades federativas que fomenten el desarrollo en materia agropecuaria; de igual manera apoyar e impulsar la ampliación y mejoramiento operativo del seguro agrícola y ganadero (artículo 28).

SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y OBRAS PÚBLICAS: A esta Secretaría le corresponde como atribuciones formular los estudios y proyectos de construcción y conservación de las obras y edificios públicos estatales, de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Obras Públicas del Estado, así como coordinar la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación del programa de obra pública del Gobierno del Estado formulando sus estudios, proyecto y presupuestos, también tiene como atribución entre otras, la de proporcionar los servicios públicos de telecomunicación que corresponda al Estado y dar cumplimiento a los convenios celebrados en la materia (artículo 29).

SECRETARÍA DE URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE: Esta Secretaría le corresponde aplicar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley

80

del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, ejercer las atribuciones conferidas en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado y en las normas federales que incidan en este ámbito de competencia del Estado, elaborar, ejecutar, revisar y difundir los planes y programas estatales de protección al medio ambiente, desarrollo urbano y ordenamiento territorial e instrumentos relacionados en el marco del Plan Estatal de Desarrollo (artículo 30).

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN: Es una Secretaría tan conflictiva a nivel Estado, si bien es cierto que sus funciones están bien delimitadas pero que su inoperatividad estaba de manifiesto, debido a diversos factores; ahora bien, actualmente son sus atribuciones entre otras, además de las que expresamente le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado, planear, programar, desarrollar, supervisar y evaluar la educación a cargo del Estado, en todos los tipos y niveles, en los términos de las leyes de la materia (artículo 31).

SECRETARÍA DE CULTURA: Esta Secretaría obedece a la necesidad que se tiene por dar a este rubro el sitio que se merece y el apoyo a la creación artística, literaria y las bellas artes en sus diversos géneros. Esta nueva dependencia será la responsable de formular y ejecutar programas estatales de formación cultural como promover y realizar investigaciones y estudios para el desarrollo de la cultura local, nacional e internacional en sus expresiones artísticas, científicas, tecnológicas y bellas artes.

Pone especial empeño en fomentar la educación artística a través de los

talleres de iniciación, escritura, lectura, artes plásticas, música, artes escénicas, cine, audio video y multimedia, para niños, jóvenes y adultos, siendo de capital importancia acrecentar el acervo cultural, la divulgación de los proyectos culturales de los michoacanos y el apoyo a la creación, difusión editorial y hábito de la lectura, todo lo que será responsabilidad de las nuevas dependencias.

Dentro de las atribuciones de esta Secretaría encontramos: Formular y proponer al Gobernador del Estado, el Programa Estatal de Cultura, así como los programas anuales de inversión y coordinar su ejecución; promover a través de la cultura, el conocimiento, formación y desarrollo integral de los michoacanos; fomentar, propiciar y apoyar la creatividad en las bellas artes en todos sus géneros; propiciar, fomentar y apoyar el desarrollo de las artesanías y de las expresiones culturales populares, en todos sus géneros; fomentar la educación artística a través de los talleres de iniciación, escritura, lectura, artes plásticas, música, artes escénicas, cine, audio, video y multimedia para niños, jóvenes y adultos; promover la creación y otorgar reconocimientos y estímulos al mérito de los creadores artísticos, investigadores, intérpretes y promotores culturales; procurar que la oferta de servicios culturales del Estado llegue a todas las regiones del mismo y al alcance de todas las posibilidades económicas; fomentar y difundir el desarrollo cultural regional procurando la preservación de sus tradiciones, usos y costumbres originarias; administrar, preservar y acrecentar el patrimonio histórico, arqueológico y artístico, en el ámbito de su competencia y en términos de las disposiciones legales aplicables; establecer dentro del ámbito de su competencia, las políticas,

81

normas técnicas y procedimientos constructivos, la vigilancia y aplicación para la conservación, rescate o restauración de monumentos y sitios de carácter histórico patrimonial; coordinarse con los gobiernos federal, estatales y municipales, para la preservación, fomento y desarrollo cultural; concertar convenios en el ámbito cultural con autores, organismos o instituciones, tanto públicos como privados, nacionales o extranjeros; difundir y divulgar, a través de los medios masivos de comunicación, las acciones y programas que lleve a cabo esta Secretaría y que contribuyan a formar un público para todas las expresiones culturales existentes; y, las demás que le confieran las leyes; entre otras (artículo 32).

SECRETARÍA DE SALUD: Corresponde a esta Secretaría proponer y

conducir estatalmente los programas y servicios en materia de salud en los términos de la ley de la materia; de igual forma, también tiene como atribución esta Secretaría, operar los programas, los servicios de salud y vigilancia sanitaria en sus respectivos procesos de planeación, programación, presupuestación, instrumentación, supervisión y valoración, sin faltar la coordinación y la realización de evaluación de programas y servicios de salud que disponga el Gobernador del Estado (artículo 33).

SECRETARÍA DE POLÍTICA SOCIAL: Esta Secretaría es de suma importancia dado que a través de la misma se pretende el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, por lo cual tiene como atribuciones además de formular, fomentar y ejecutar políticas y programas generales para el desarrollo social con la participación ciudadana, establece también los lineamientos generales y coordina los programas específicos que en materia de su competencia se convengan con los municipios a través de la Coordinación de Planeación y Desarrollo, así como también formula, fomenta, coordina y ejecuta políticas y programas que promuevan la equidad y la igualdad de oportunidades y que eliminen los mecanismos de exclusión social de grupos de atención prioritaria, sin poder faltar los programas de combate a la pobreza (artículo 34).

SECRETARÍA DE PUEBLOS INDÍGENAS: La Secretaría de Pueblos Indígenas se encarga de promover el respeto de los derechos de los indígenas, de sus comunidades y pueblos que expresamente les confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, los tratados, acuerdos y convenios internacionales; formular, dirigir, ejecutar y evaluar la planeación del desarrollo social, humano, cultural, jurídico, económico y político de las comunidades y pueblos indígenas, con su participación permanente; proponer, elaborar, implementar, ejecutar, coordinar y evaluar las políticas públicas que propicien el desarrollo de los pueblos indígenas; proponer al Gobernador del Estado, las iniciativas de ley y disposiciones reglamentarias en materia de derechos de los pueblos indígenas; coadyuvar en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas para la solución pacífica de los conflictos y el rezago agrario; proponer y coadyuvar en el sistema de educación indígena estatal, en la formulación de planes y programas de estudios indígenas y apoyar la educación no formal de las comunidades y pueblos indígenas.

82

También le corresponde formular, ejecutar, promover y apoyar programas y proyectos para la seguridad y autonomía alimentaria en las comunidades y pueblos indígenas; establecer y desarrollar medidas y acciones para garantizar el acceso pleno de las comunidades y pueblos indígenas a la justicia y promover el fortalecimiento del régimen de justicia indígena; promover la extinción de cualquier forma de discriminación, de exclusión y de marginación en contra de los individuos y los pueblos indígenas, así como las que se pudieran suscitar al interior de las comunidades; promover e impulsar el fortalecimiento, respeto y reconocimiento jurídico de las instituciones comunitarias (artículo 35).

SECRETARÍA DE LA MUJER: La Secretaría de la Mujer tiene como atribuciones formular, promover, instrumentar y evaluar las políticas públicas para la igualdad entre mujeres y hombres para fomentar el desarrollo social, cultural, político y económico de las mujeres, haciéndolas partícipes del desarrollo del Estado; formular, promover, concertar y gestionar ante las instituciones competentes, programas, proyectos y acciones con perspectiva de género, así como su instrumentación, ejecución, seguimiento y evaluación, evitando toda forma de discriminación; proponer al Gobernador del Estado convenios con las diversas instituciones nacionales e internacionales que favorezcan el desarrollo integral de las mujeres en el Estado; proponer al Gobernador del Estado, las iniciativas de ley en lo relativo a los derechos de las mujeres; coordinar la formación y capacitación de las y los servidores públicos con perspectiva de género; coordinar la asesoría y el apoyo psicológico y de defensa de los derechos de las mujeres; fortalecer la participación social, política y cultural de las mujeres, que contribuya a la consolidación de la democracia y al cambio en las prácticas culturales, mediante procesos de desarrollo de capacidades y habilidades personales (artículo 36).

SECRETARÍA DEL MIGRANTE: Se encarga de formular promover, instrumentar y evaluar las políticas públicas para los migrantes michoacanos, a fin de fomentar integralmente su desarrollo económico, social, cultural y político; promover el respeto de los derechos de los migrantes; formular, promover, convenir, instrumentar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar planes, programas, proyectos y acciones para los migrantes michoacanos, sus familias y comunidades de origen; reconocer, promover y difundir, en coordinación con las instancias competentes, el conocimiento de la historia, cultura y tradiciones de los michoacanos dentro y fuera del Estado, a efecto de que se fortalezcan las relaciones culturales y de arraigo entre los migrantes michoacanos y sus familiares; promover, ejecutar y apoyar, en coordinación con las autoridades competentes, programas y proyectos de inversión, que coadyuven a la seguridad y estabilidad económica, a la generación de empleos y de ingresos, para el desarrollo sustentable de los migrantes michoacanos, de sus familias en sus comunidades de origen; proponer al Gobernador del Estado, las iniciativas de ley en lo relativo a los migrantes michoacanos y a sus derechos, así como de sus ordenamientos normativos secundarios, a fin de promover condiciones regulatorias propicias para impulsar políticas públicas en materia migratoria; impulsar, en coordinación con los ayuntamientos, la creación de centros municipales de atención al migrante, con el objeto de atender las

83

necesidades de los migrantes michoacanos y sus familias en sus comunidades (artículo 37).

SECRETARÍA DE LOS JÓVENES: A esta Secretaría le corresponden las atribuciones siguientes: Formular, promover, instrumentar y evaluar políticas públicas que den atención a la juventud, con el fin de fomentar su desarrollo social, cultural, productivo, educativo, político y económico para incorporarlos y hacerlos partícipes del desarrollo integral del Estado; formular, promover, concertar y gestionar ante las autoridades e instituciones competentes, planes, programas, proyectos y acciones para los jóvenes, que le faciliten al sector juvenil el pleno desarrollo de sus potencialidades, orientado a construir una vida creativa y participativa, social, cultural, educativa, política y económica que redunde en beneficio de la sociedad; impulsar programas de fomento a la salud y educación en la juventud y reinserción social para jóvenes involucrados en fenómenos de adicciones y enfermedades de transmisión sexual; proponer al Gobernador del Estado, las iniciativas de ley para promover e impulsar los mecanismos democráticos en los que se considera a la juventud en las diferentes instancias de participación política y de la gestión pública; proponer al Gobernador, el otorgamiento del Premio Estatal de la Juventud; fomentar políticas educativas, programas y acciones tendientes a apoyar a los jóvenes para generar el hábito de la formación y actualización académica permanente, así como para evitar la deserción escolar en los niveles técnico, medio superior y superior (artículo 38).

PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DEL ESTADO: Todo lo relativo a las atribuciones conferidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, su reglamento y demás disposiciones legales aplicables (artículo 39). FIDEICOMISOS PÚBLICOS

De acuerdo con el artículo 36 de la Ley de Entidades Paraestatales del Estado de Michoacán, los fideicomisos públicos, son aquellos que el Gobierno del Estado o alguna de las entidades paraestatales, constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Estatal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo y que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos.

Con fundamento a lo dispuesto en las fracciones V y VI del Artículo 60

de la Constitución Política del Estado y en el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán de Ocampo, el Gobernador mediante decreto o acuerdo administrativo podrá expedir las leyes y los reglamentos interiores de las dependencias y entidades de la Administración Pública del Estado y crear organismos descentralizados y desconcentrados, empresas de participación estatal, fideicomisos, comités, patronatos y otras entidades, independientemente de la denominación que se les dé, que tiendan al mejoramiento de la Administración Pública local; razón por la que dichas leyes, reglamentos internos, acuerdos administrativos y decretos, sin a la vez, sustento legal de la Administración Pública del Estado.

84

Estas leyes y reglamentos serán múltiples, su número dependerá de la cantidad de entidades o dependencias que integren la Administración Pública Estatal y Paraestatal, presentándose con ello un interesante problema operativo dentro de la Administración Pública que se traduce en el debido control y conocimiento de toda esa serie de ordenamientos y sus reformas.

Por otra parte, tenemos las circulares administrativas que vendrán a ser

el conjunto de disposiciones de carácter interno dentro de los órganos que integran la Administración Pública, dirigidas por los órganos superiores hacia los inferiores para especificar interpretación de normas, de acuerdos, de decisiones o procedimientos.

LA NUEVA REFORMA ELECTORAL EN EL ESTADO DE MICHOACÁN Nuestra sociedad se encuentra en una transición hacia una verdadera democracia, es por ello, que se requiere de una renovación, de una actualización a nuestras instituciones, asimismo, es indispensable perfeccionar los procesos electorales, siendo estos la vía legal para alcanzar la representación popular, aspirando a mejores formas de organización social, y de esta manera fomentar la participación ciudadana en los comicios. Es imprescindible recuperar esa credibilidad en los procesos electorales y en nuestros actores políticos. No debemos olvidar que los procesos electorales representan uno de los más importantes instrumentos de la democracia. La política, al igual que el hombre, es perfectible, así es que por medio de ella podemos alcanzar esa democracia perfecta a la que aspiramos todos los mexicanos, una democracia que no quede en la teoría, sino que llegue a la práctica. Debido a que estamos sumergidos en una sociedad que se encuentra en constante movimiento, que es cambiante, es menester del pueblo perfeccionar sus instituciones, y en el caso de Michoacán hemos dado un paso adelante con la nueva reforma electoral. Debemos adaptarnos a las necesidades de nuestros tiempos, debemos sentar las bases para nuevos cambios, en este caso, la transformación del sistema electoral en nuestro Estado. Para ello, la ley debe garantizar el pluralismo político, donde todas las fuerzas políticas tengan voz y voto en las decisiones que sean tomadas para mantener el estado de derecho.

A la vuelta de estos años del contado cambio, el Gobierno en turno del

poder, ha gastado un capital político en intentar inútilmente resolver el asunto zapatista en lugar de emplear esa fuerza para impulsar las reformas que necesita el país. Ello obligó a la parálisis legislativa y del Gobierno; dio énfasis a la reforma económica conocida como el mote de las reformas estructurales en lugar de la reforma del Estado, se perdió la oportunidad de refortalecer a los tres poderes de la Unión, para hacer que funcione la democracia; en la actualidad se ha reducido el concepto de reforma del Estado, a un concepto de

85

transformación del Estado mismo, del Gobierno en especial de los ámbitos administrativos y económicos. Esta reforma se programó como una mera relación entre gobernantes y gobernados y los poderes políticos, con dos vertientes: la política y la económica, tras que deben impulsarse al mismo tiempo y en especial esta última, porque la gente tiene que ver con lo económico; porque la gente es la que tiene hambre, es la que necesita empleo; son los problemas que más le afectan. El Gobierno en el poder tiene la palabra. Ahora bien, una vez precisado lo anterior, nos centraremos en nuestro Estado. Todos queremos un Michoacán más libre, aspiramos a contar con un Estado democrático y justo. Es verdad que existen diferencias, pero son diferencias legítimas. Con la aprobación del Decreto que reforma la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo y que da pie a las elecciones concurrentes por parte del H. Congreso del Estado, el 25 de enero de 2007 y publicada el 9 de febrero de 2007, se logró materializar el acuerdo político del 22 de agosto de 2006 signado por representantes del poder legislativo y el Gobernador del Estado que se tradujo en cambios en la Constitución de Michoacán, que nos permitieran concordar tiempos y acciones electorales entre nuestro Estado y la Federación, con el objeto de reducir tanto los costos de las elecciones como la repetición casi permanente de estos procesos en la visión de los ciudadanos con las negativas consecuencias que esto acarrea y así, incrementar la participación ciudadana. De esta manera, exploraron diversas modalidades de desarrollar las elecciones concurrentes tomando en consideración que la Federación llevaría a cabo las elecciones en los años 2006 y 2010. Por otro lado, se observaron dos propósitos fundamentales: a) Obtener mayores beneficios para el Estado de Michoacán. b) Lograr a la brevedad posible, la concurrencia entre las elecciones federales y las elecciones estatales en Michoacán. De tal suerte, se exploraron las opciones que cubrieran estos propósitos llegándose así al Decreto en mención. En síntesis, dicho Decreto contempla realizar una elección no concurrente en el año 2007, para Gobernador, Ayuntamientos y Diputados Locales, misma que se organizara en un nuevo Código Electoral a efectuarse el 11 de noviembre, recortando el periodo de ejercicio del Gobernador y alargando los periodos de ejercicio tanto de la LXXI Legislatura como los periodos de los Ayuntamientos; y efectuar otra elección en 2011 por un periodo similar de 3 años 7 meses en caso de Gobernador, Diputados Locales y Presidentes Municipales para llegar al año 2015, para ahí afectar la primera elección concurrente; paralelamente se analizaron cambios en el Código

86

Electoral que permita una concurrencia total en las elecciones mediante convenios entre el IEM y el IFE, es decir, su operación bajo una sola mesa directiva de casilla y una sola organización y capacitación electorales, pero respetando la soberanía de nuestro Estado sobre sus elecciones. El principal propósito es el de aprovechar de mejor manera los recursos humanos y económicos disponibles para este efecto, permitiendo un ahorro en los fondos públicos para campañas electorales. Otra de las razones importantes de esta reforma y que también tiene que ver con el aprovechamiento de recursos es que esto va a permitir que tanto a las autoridades estatales como municipales puedan trabajar de manera ordenada, sin las distracciones que necesariamente implican diversos procesos electorales, y se concentren en efectuar sus labores y funciones. Un punto importante del empate de calendario electoral es lograr el abstencionismo que ha venido aumentando en las últimas votaciones por el desgaste que origina la diversidad de elecciones; lo que ha quedado de manifiesto en los altos índices de abstencionismo, que en la última elección local fue del 50% el cual se estima irá en aumento de no hacerse esta reforma, pues la concurrencia reunirá las elecciones y permitirá capitalizar una mayor participación ciudadana si existe un sólo proceso electoral. La concurrencia electoral además ayudará a disminuir los vicios y los procesos de control electoral local por estructuras o corporativas agrarias y sociales, sobre todo en las democracias emergentes de alto índice rural como el de nuestro Estado; asimismo, dará legitimidad a los candidatos ganadores; además de que brindará margen de tiempo a mayores acuerdos políticos esto, en el ánimo de que el ejercicio del poder se haga de mejor forma. Igualmente permitirá la unificación del sistema de control y seguimiento de los procesos electorales y para el indudable fortalecimiento tanto de las autoridades como de los partidos políticos, por encima de fuerzas menores y desorden regional que representan un desgaste institucional y financiero para la entidad y la nación. CONTENIDO DEL DECRETO El punto de partida para abordar las distintas propuestas de reforma electoral que se discutieron en el Congreso del Estado, fue la elaboración de una agenda de trabajo que se denominó “Agenda para la reforma electoral del Estado de Michoacán”. Este documento permitió ordenar y agrupar las propuestas más específicas, así como contar con un punto de referencia y un criterio general para valorarlas. Los criterios de la agenda para la reforma se inscriben en la perspectiva de lo que puede denominarse una reforma de segunda generación, la cual pone énfasis en las condiciones generales de la competencia y la ampliación de los derechos ciudadanos.

87

La primera cuestión comprende aspectos como el financiamiento de los partidos, la regulación del gasto en las campañas, la duración de las mismas, la fiscalización de los ingresos y gastos, y los delitos electorales. La segunda cuestión se refiere principalmente, a la oportunidad de postular candidatos comunes, así como el derecho de voto de los michoacanos en el exterior. Adicionalmente, se enuncian criterios como la eventualidad de uso de medios electrónicos para votar y la regulación de encuestas electorales. De esta manera y con el consenso de las fuerzas políticas en la entidad, se logró el acuerdo para reformar el Código Electoral del Estado de Michoacán. En dicha reforma, se establece una nueva regulación para los procesos de selección de candidatos que realizan los partidos políticos, buscando, sobre todo, que su desarrollo no altere las condiciones de equidad de las contiendas interpartidarias y constitucionales; de manera significativa, la normativa aprobada busca evitar que el factor económico traducido en mensajes difundidos a través de los medios de comunicación anticipe los tiempos electorales, también los procesos internos de los partidos tendrán un tope que acuerdo cada organismo político, pero en todo caso, no podrá ser superior al 15% del tope establecido para la elección constitucional. De igual forma, la regulación específica de la difusión de la obra y acciones gubernamentales, permitirá que desde el inicio de la campaña electoral hasta el día en que la jornada electoral quede suspendida este tipo de publicidad. Como una forma de estimular la organización político-ciudadana, en esta reforma se propone abrir la posibilidad para constituir agrupaciones políticas estatales. Este tipo de organizaciones como formas de asociación ciudadana coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política. A diferencia del financiamiento público, pero se estima que de cualquier manera serán incentivo de organización. Otro aspecto de suma importancia para los michoacanos, son las nuevas disposiciones en materia de propaganda electoral que se incorporan: no habrá posibilidad de colocarla en el equipamiento urbano ni en árboles, accidentes geográficos, edificios públicos o señalamientos de tránsito. La propaganda sonora deberá ajustarse a la normativa administrativa en materia de contaminación por ruido y 30 días después de realizada la jornada electoral, la propaganda deberá de ser retirada por los partidos o por lo ayuntamientos, quienes podrán recibir los pagos de los gastos erogados con cargo a las prerrogativas de los partidos políticos infractores. En materia de protección al medio ambiente, la legislación electoral michoacana se constituye de avanzada y no podrán considerarlo estas comisiones de otra manera. En materia del IEM se acordó que su Consejo General se integre ahora por 4 consejeros electorales que durante los periodos electorales deberán suprimir cualquier otra actividad, aún los de carácter privado, siempre y cuando la relación laboral resulte incompatible con los principios del ejercicio de la función electoral.

88

La ley determina al Consejo General las reglas y procedimientos generales a que deberá sujetarse la recepción, transmisión, captura y validación de la información preeliminar del resultado de las elecciones, con el propósito de que los ciudadanos los conozcan al término del día de la elección. Respecto de la combinación de los sistemas electorales de mayoría relativa y de representación proporcional establecidos en la Constitución, el Congreso del Estado consideró conveniente aprobar, que en la elección de los ayuntamientos la asignación de los regidores de representación proporcional se realice a favor de los propios candidatos a regidores que participaron en la elección como integrantes de la planilla de mayoría relativa. Finalmente, en el Código Electoral del Estado se incorpora la figura del voto de los michoacanos en el extranjero para la elección del Gobernador del Estado. El propósito conjunto de autoridades y sociedades por encontrar una fórmula jurídicamente viable que lo hiciera posible y que se concreta en esta reforma. Muchas son las expectativas que se formulan respecto de esta posibilidad. En esta reforma todas las fuerzas políticas en Michoacán reconocen la valía y afecto que nos merecen nuestros connacionales que radican en el extranjero y que en gran medida contribuyen al desarrollo del Estado. En el ámbito de la Ley Electoral, los cambios sustantivos que se aprobaron son los siguientes: a) Se le da la facultad al IEM para que las elecciones ordinarias se efectúen mediante convenios con el IFE, dejando la operación actual en forma independiente sólo para el caso de las elecciones extraordinarias. b) La operación de las elecciones ordinarias se deja en manos del IFE, en cuanto a la organización, capacitación, registro, fiscalización; el IEM conserva el control jurídico y decisorio a través de sus órganos colegiados y permanentes (Consejos Generales Distritales y Municipales así como a la Junta Estatal Ejecutiva, Comités Distritales y Municipales) y de los propios convenios. c) Todos los plazos, términos y fechas se ajustan a fin de hacerlos concordar con los respectivos de las elecciones federales. d) Algunas funciones de los consejos general, distritales y municipales, de los órganos centrales y de los desconcentrados, así como las mesas directivas de casilla y la estructura de estas últimas se modifican para hacer operacional y fluida la concurrencia electoral. e) Se faculta a los órganos centrales del IEM a la representación y aprobación de programas por área que servirán de base para los convenios respectivos. f) Se ajustan los requisitos de algunos funcionarios y consejeros para no entorpecer la ejecución de programas y convenios de IEM.

89

h) Algunas funciones de los órganos del IEM son establecidas como directrices para los convenios. i) La operación de la elección queda como sigue:

Todo lo relacionado con el registro de electores es operado por el IFE, como ya se venía haciendo.

En materia de capacitación electoral todo el proceso de convocatoria, selección, capacitación y actuación de los ciudadanos lo realiza el IFE mediante el convenio respectivo, mientras que las directrices, aprobaciones y los materiales de capacitación de los mismos los elabora el IEM.

En materia de organización todo el proceso de selección de lugares para ubicar mesas directivas de casillas, acreditación de representantes, actuación de ciudadanos integrantes de éstas, distribución de materiales, papelería y equipamiento electoral y todo lo concerniente a los asistentes electorales los realiza el IFE mediante el convenio respectivo, mientras que las directrices, aprobaciones y la elaboración de materiales, papelería y equipos, los realiza el IEM.

La fiscalización se considera materia de convenio IEM-IFE con flexibilidad operativa.

A partir del cierre de casillas se faculta a los secretarios para la entrega de los paquetes a los consejos municipales y a estos a su vez para la entrega de sus respectivos paquetes de las elecciones de Gobernador y Diputados a los consejos distritales, terminando en la práctica con esos actos la concurrencia electoral.

j) Se traslada del IEM al Tribunal Electoral del Estado las facultades tanto de hacer las declaratorias de validez de las elecciones como de conocer sobre las infracciones de los consejeros, autoridades del Estado y notarios públicos así como sus sanciones. Resumen:

Antecedentes históricos:

LOAPEM – 1° enero 1997 – regula organización y comportamiento de la administración pública en la entidad.

El ejercicio del poder se deposita en el Gobernador.

Despacha los asuntos a través de la administración pública centralizada y el sector paraestatal y +órganos auxiliares de la administración pública (órganos descentralizados, desconcentrados, empresas de participación estatal. Fideicomisos, comisiones, patronatos, etc.).

Artículo 18 LOAPEM: “Todos los decretos, reglamentos, acuerdos y circulares de

observancia general que contengan disposiciones sobre asuntos administrativos, deberán ser firmados por el Gobernador, el Secretario de Gobierno y los titulares de las dependencias a que el asunto corresponda, requisito sin el cual no serán obligatorios”.

Composición Orgánica - Gobernador.

- 17 Secretarías de Estado (a partir del 17 de febrero de 2008, anteriormente eran 13).

90

Marco Jurídico - C. P. E. U. M. - C. P. E. L. S. M. O. - LFT - LOAPEM

Facultades del Gobernador:

Nombrar y remover funcionarios.

Crear, modificar o extinguir organismos descentralizados, desconcentrados, empresas de participación estatal, fideicomisos, comisiones, comités, patronatos, entre otros.

Para mejorar, modernizar y estructurar una más eficaz administración pública.

Administración Pública Paraestatal:

1. Almacenes, Servicios y Transportes Extraordinarios a Comunidades Agropecuarias

del Estado de Michoacán (A.S.T.E.C.A.). 2. Casa de Artesanías de Michoacán (CASART). 3. Agencia Estatal de Atracción de Inversiones y Proyectos Estratégicos. 4. Centro de Agronegocios del Estado de Michoacán de Ocampo. 5. Centro de Convenciones y Exposiciones de Morelia (CECONEXPO). 6. Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán (CIDEM). 7. Centro de Producción Artística y Desarrollo Cultural de Michoacán. 8. Centro Estatal de Desarrollo Municipal (CEDEMUN). 9. Centro Estatal de Tecnologías de Información y Comunicación (CETIC). 10. Colegio de Bachilleres del Estado de Michoacán (COBAEM). 11. Colegio de Educación Profesional Técnica en el Estado de Michoacán. 12. Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Michoacán

(CECYTEM). 13. Comisión Coordinadora del Transporte (COCOTRA). 14. Comisión de Ferias, Exposiciones y Eventos del Estado de Michoacán (COFEEEM). 15. Comisión de Pesca del Estado de Michoacán. 16. Comisión Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la Costa Michoacana. 17. Comisión Estatal de Cultura Física y Deporte (CECUFID). 18. Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (CECYTEC). 19. Consejo Estatal de Seguridad Pública. 20. Comisión Forestal del Estado de Michoacán (COFOM). 21. Comisión para el Desarrollo Económico y Social de la Tierra Caliente. 22. Comité de Adquisiciones del Poder Ejecutivo (CADPE). 23. Comisión Estatal de Aguas y Gestión de Cuencas (CEAC). 24. Compañía Inmobiliaria Fomento Turístico de Michoacán S. A. de C. V. 25. Instituto de la Infraestructura Física Educativa. 26. Dirección de Pensiones Civiles del Estado. 27. Fideicomiso de Parques Industriales de Michoacán. 28. Fondo Mixto para el Fomento Industrial de Michoacán. 29. Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Michoacán (ICATMI). 30. Instituto de Vivienda del Estado de Michoacán (IVEM). 31. Instituto Michoacano de Ciencias de la Educación (IMCE). 32. Junta de Asistencia. 33. Junta de Caminos. 34. Junta Local de Conciliación y Arbitraje. 35. Parque Zoológico “Benito Juárez”. 36. Procuraduría de Protección al Ambiente del Estado de Michoacán. 37. Promotora de Parques Agropecuarios de Michoacán. 38. Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). 39. Sistema Michoacano de Radio y Televisión (SMR y TV). 40. Universidad Tecnológica de Morelia (UTM).

91

CAPÍTULO VIII LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO

Al municipio en occidente inicialmente se le da el carácter guerrero y militar y es producto de pueblos conquistadores o conquistados, que en conjunto a través del tiempo constituyen al desarrollo de las instituciones jurídicas y sociales.

La nueva organización da origen a la ciudad, y ésta se manifiesta marcadamente como grupo político y ético, denominando polis entre los griegos; con carácter eminentemente civil y político, entre los romanos, llamado civitas y también municipio, y entre los germanos, que la llaman comitatus, forma un carácter netamente militar. El consejo de ancianos que encontramos en los grupos primitivos se transforma en una jerarquía política en las ciudades de Occidente, constituyendo los Eupátridas en Grecia, los Patricios en Roma y los Ealdermann entre los germanos. Este grupo a cuya cabeza se encuentra el rey, celebra reuniones en Grecia que se llama Vule; Senatus en Roma y Asamblea de los Principales en la antigua Germania. Del seno de este grupo sale además un consejo permanente cuya autoridad es muy grande, en el que sus miembros siguen llamándose Patres y cuyo conjunto lleva el nombre de Senatus. Y aquella multitud que existió en el antiguo Oriente, recibe una organización propia que lleva el nombre de Demos entre los griegos y de Populus y Plebes entre los romanos; se forman así las uniones que toman parte en la vida civil de esos pueblos en la ciudad de los griegos, en la comitia de Roma y en las asambleas generales de los primitivos germanos. Donde encontramos desarrollado con mejores perfiles el régimen municipal es en Roma, cuyo carácter imperial deslumbró al grado de pasar por alto su organización municipal. Roma tuvo un verdadero régimen municipal y lo implantó en todas las ciudades conquistadas y de él procede y en él se encuentra el origen del municipio moderno; pero aquél régimen municipal encuentra su ascendiente en la Comunidad de Pueblo que fue la forma de vida familiar, civil y política de Oriente. El trato dado por Roma a ciertas ciudades sometidas por conquista es lo que favoreció el desarrollo del municipio y no obstante encontrarse en esta circunstancia, seguían conservando autonomía más o menos amplia. También se afirma que, las ciudades libres que se adherían a Roma continuaban con su organización política y administrativa independiente del Gobernador romano, pero vinculadas a ella por relaciones políticas y sociales.

92

Fueron muchas y variadas las formas que revistió la autonomía municipal de las comunidades del Estado Romano, en las diferentes épocas de su historia, pero puede establecerse, en forma general, que la organización y la curia y del comicio o asamblea del pueblo y de funcionarios públicos especiales; por otra parte, también fue importante la determinación del territorio del municipio, el que no siempre se reducía a la superficie encuadrada en las murallas y al culto de los dioses estrictamente municipales. El antiguo municipio romano, con algunos injertos de procedencia germánica, se aprovechó durante la Edad Media de la monarquía para fortalecer su independencia; la crisis que sufrió al finalizar la edad antigua, en la edad moderna, le sirve de vitalidad. En la época feudal, por causas diversas, al lado de los castillos medievales, se formaron agrupaciones llenas de vitalidad y energía que tomaron el nombre antiguo de municipio, dicha fuerza sería el principio para la formación de las modernas nacionalidades. Mientras la iglesia y el imperio libran su lucha teniendo que aliarse algunas veces, el pueblo prosigue su camino. Después de los feudos crea los municipios y, posteriormente, sobre las ruinas de los dos, levanta las monarquías. Los abusos y las vejaciones de los señores feudales prepararon el terreno al desarrollo y resurgimiento de las libertades municipales. Los municipios, lo mismo que los feudos, fueron una necesidad del tiempo y tomaron el carácter de la época y con su desarrollo, se verificó una profunda transformación en la vida jurídica y social. Al examinar la historia y desarrollo del municipio en España necesariamente, debemos afirmar que éste estuvo influenciado por el movimiento evolutivo romano-germánico.

A la caída del imperio romano en 476 y durante la invasión visigótica, el municipio conservó su organización y la autonomía romana y no fue sino hasta después de la reconquista cuando viene a sufrir transformación en la que se notan nuevas influencias en los orígenes de las libertades municipales. ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO EN MÉXICO En México el origen del municipio lo encontramos, en la época prehispánica en los calpullis; que son organizaciones que se integraron entre los Aztecas para la producción, fundamentalmente, y organizarse política, económica y socialmente por un número de familias que poseían y trabajaban colectivamente la tierra, mediante una buena administración y un buen gobierno, en esta estructura encontraron el buen sustento de la familia y la sociedad.

93

El calpulli, es considerado por nuestros mejores tratadistas como un organismo que constituye un verdadero orgullo y ejemplo, de cómo la inteligencia de nuestros antepasados, fueron capaces de crear una organización de esta naturaleza; agrupándose para la producción y desarrollarse felizmente, en lo político, económico, social y culturalmente, logrando inclusive una verdadera autonomía gubernamental. A la llegada de la conquista con el capitán Hernán Cortés a la cabeza, el primer acto de su gobierno fue fundar el primer municipio de México en la ciudad de Veracruz, respondiendo así a todos los ideales de la representación popular que traía de España metido en la conciencia el respeto al rey en quien se veía la autoridad suprema después del Papa: pero no concebía un sistema de gobierno sin ayuntamiento o concejos. No obstante el municipio fue casi nada más que el nombre de una división territorial y administrativa; no fue nunca una entidad política como la de España, y con ese carácter no existió en la época colonial ni fue posible crearlo después. Hubo intentos en algunas constituciones pero jamás se concretó un serio y verdadero tratamiento del municipio. Pasamos por la etapa de la Independencia de 1810 en donde se formuló el marco jurídico de la nueva organización política mexicana, ahí tuvieron relevancia, la Constitución de Cádiz, el Plan de Iguala, la Constitución de Apatzingán de 1814, la Constitución de 1824, la Constitución de 1836, la Constitución de 1857 y otros estudios al respecto que solamente mencionan sin darle mayor importancia a la existencia del municipio, menos a tratar de darle una estructuración política, jurídica y administrativa digna de hacer mención especial.

Fue hasta la Constitución de 1917 en donde encontramos el marco fundamental de la existencia legal del municipio y su histórica y trascendental fuerza política que le da vigor y organización a nuestra democracia. Desde el constituyente de Querétaro hasta nuestros días se han verificado varias reformas para adecuarla a los nuevos avances y requerimientos sociales que van apareciendo, para modernizarla y hacerla más operativa. Por ello en el artículo 115 Constitucional ha sufrido también algunas modificaciones a su texto original quedando como adelante lo transcribo en su parte relativa al municipio y que quiero darle vigencia y tratamiento. Artículo 115 Constitucional: “Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia de esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

94

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos en el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley; En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procedieren o entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los consejeros municipales que concluirán los períodos respectivos; estos consejeros están integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades de aprobar, de acuerdo con las leyes de materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administración Pública Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la Administración Pública Municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten al

95

patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al período del Ayuntamiento. c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren las fracciones III y IV de esta artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución. d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio del que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; III. Los municipios tendrán a su cargo las siguientes funciones y servicios públicos: a) Agua potable, alcantarillado, drenaje, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro;

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

96

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán

coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley. IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán los contribuyentes, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, a los montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. c) Los egresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las

legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de sueldo y

97

construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los

municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en

forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los

cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y

98

regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;

VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquella acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos en que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares

donde resida habitual o transitoriamente. VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la

representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base a lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias”. Como se puede ver el legislador pensó en darle absoluta autonomía al municipio y las facultades inherentes para que manejara con absoluta libertad la prestación de servicios públicos, su hacienda pública que se compondrá de las rentas, impuestos y distintas contribuciones públicas y privadas, así como las participaciones estatales y federales, el famoso ramo 033; los ingresos relacionados con las rentas inmobiliarias, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; cobrando tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora de los mismos. El municipio deberá percibir ingresos por la prestación de servicios públicos a su cargo. Esta es la letra y espíritu de la ley. La realidad es otra. El municipio con su raquítica economía apenas subsiste, hablo de la generalidad, claro, hay excepciones y estos son los llamados municipios ricos que son autosuficientes y tienen sus finanzas bonancibles para manejar todos los servicios y realizar obras públicas con su propio erario que es bastante amplio para este tipo de cosas. Pero la enorme mayoría de municipios en el país tienen grandes problemas de subsistencia. Carecen de presupuesto para cumplir, con la responsabilidad que tiene encomendada. Por ello, su ejercicio está expuesto a que el Estado los apoye o no en el desempeño de su función administrativa. Aunado a esto nos encontramos muy seguido con que el presidente municipal y el ayuntamiento en lo general se asignan gastos, comisiones, viáticos y sueldos exorbitantes que al percibirlos como tal, debilitan más la consabida economía municipal. Argumentan ellos que son para recuperar las erogaciones que hicieron en su campaña política. En esta crisis de valores humanos, el municipio está expuesto a sufrir lo peor de las inclemencias, ya que tanto como sus representantes como sus recursos son casi nulos. Los habitantes viven en la peor de las circunstancias y cada día se acentúa más este estado de cosas. Faltan centros de salud, hay

99

insalubridad, falta seguridad social, se carece de fuentes de trabajo; y espacios educativos y profesores para darles una buena educación a las nuevas generaciones; de caminos de acceso para transitar y poderse comunicar con la sociedad moderna para darle mejor comercialización a sus productos. En el campo falta todo. En lo político el presidente municipal y el ayuntamiento dicen que no le deben nada al pueblo. Que a ellos los nombró una influencia y que no tienen por qué preocuparse en el funcionamiento del municipio. Así las cosas, ¿Qué podemos esperar del progreso social de nuestras regiones marginadas de México? Si bien es cierto que nuestra legislación considera al municipio como la cédula esencial para llevar a cabo la realización de la política y la práctica de la democracia, la realidad es otra porque los ayuntamientos son designados por políticos influyentes mediante favoritismos para compensar apoyos, ayudas, influencias, proteger intereses creados o simplemente caprichos de los que ostentan el poder y el dinero y todo esto nada tiene que ver con nuestra anhelada democracia o que se cumpla con la letra y el espíritu de la ley y el deseo del legislador que quiso darle a México la estructura jurídica y política de un auténtico municipio libre; enclavando en un territorio determinado, habitado por un conglomerado social que requiere que se le gobierne administre y cuide de sus intereses con honestidad y de su solución con eficacia a los problemas inherentes a su forma y modo de vivir en una sociedad civilizada como la nuestra.

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL MUNICIPIO El Estado adopta como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre. Su funcionamiento se sujetará a las disposiciones de la Constitución del Estado y de la legislación reglamentaria respectiva. Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, que deberá residir en la cabecera que señala la Ley. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá de manera exclusiva por el ayuntamiento y no habrá autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El ayuntamiento tendrá personalidad jurídica para todos los efectos legales. Cada ayuntamiento estará integrado por un Presidente Municipal y el número de síndicos y regidores que la ley determine. La ley introducirá el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expida la Legislatura del Estado, con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.

100

Los Presidentes, los síndicos y los regidores de los ayuntamientos, serán electos por el pueblo; sus facultades y obligaciones, serán las determinadas por la Constitución del Estado y por la ley de la materia. Los Presidentes Municipales, síndicos y regidores de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el período inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio. Los ayuntamientos tendrán un período de ejercicio de tres años. La elección de la totalidad de sus integrantes se celebrará el primer domingo del mes de julio del año en que concluya el período constitucional, y tomarán posesión de su cargo el día primero del mes de septiembre del año de su elección. Por cada síndico y regidor, se elegirá un suplente. Todo ayuntamiento tendrá un Secretario y un Tesorero, que serán nombrados por sus miembros por mayoría absoluta de votos a propuesta del Presidente Municipal, y contará con la estructura administrativa que determine su Bando de Gobierno Municipal. El Tesorero deberá otorgar fianza para garantizar el manejo de fondos públicos. FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS: I. Representar jurídicamente al municipio; II. Administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor y, en todo caso: a) Percibir las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los ayuntamientos podrán celebrar convenios con la Tesorería General del Estado, para que ésta se haga cargo de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales y estatales, que serán cubiertas con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente apruebe el Congreso del Estado, conforme a los criterios que el mismo determine.

101

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. No se establecerán exenciones o subsidios respecto de los incisos a) y c) en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, del Estado y de los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien por quien ellos autoricen, conforme a la Ley. II Bis. Proponer al Congreso del Estado, en el ámbito de su competencia, las cuotas y tarifas aplicables e impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; III. Aprobar su presupuesto de egresos con base en los ingresos disponibles y de conformidad con lo dispuesto en la Ley. Entregar al Congreso del Estado los informes trimestrales del ejercicio y a más tardar el treinta y uno de marzo del año siguiente al que concluya éste, la cuenta pública del ejercicio de la Hacienda Municipal. Cada Ayuntamiento deberá aprobar en el presupuesto de egresos del ejercicio las partidas necesarias para solventar las obligaciones incurridas en ejercicios anteriores y pagaderas en dicho ejercicio, que constituyan deuda pública del Municipio o de las entidades paramunicipales que cuenta con la garantía del Municipio o del Estado, conforme a lo autorizado por las leyes y los decretos correspondientes, y aquéllas que se deriven de contratos de proyectos para prestación de servicios aprobados conforme a las leyes aplicables; IV. Aprobar y expedir de conformidad con las leyes que emita el Congreso y el Bando de Gobierno Municipal, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal; V. Proporcionar en sus jurisdicciones los servicios de: a) Agua potable, drenaje y alcantarillado, así como el tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastros. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

102

h) Seguridad Pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, policía preventiva municipal y tránsito. La policía preventiva municipal estará al mando del Presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquella acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde éste resida habitual o transitoriamente; e i) Los demás que el Congreso del Estado determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones, o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto en las leyes federales y estatales. Los municipios previo acuerdo de sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse entre sí o con los de otras entidades federativas para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las que les correspondan; en este último caso, deberán contar con la aprobación del Congreso. Cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. Las controversias que se susciten entre los ayuntamientos o entre estos y el Gobierno del Estado, con motivo de los convenios que se celebren en materia de servicios públicos, se dirimirán conforme a lo que establezca la ley. VI. Formular, aprobar, administrar y difundir la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; VII. Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; VIII. Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando el Gobierno del Estado elabore proyectos de desarrollo regional deberá asegurar la participación de los municipios; IX. Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales e intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

103

X. Otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; XI. Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; XII. Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. Para tal efecto y de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; XIII. Vigilar las escuelas públicas y las particulares, tomando empeño para que en sus respectivas circunscripciones asistan a las escuelas todos los niños en edad escolar; XIV. Conocer anualmente, en pleno, el estado que guarda la administración municipal, por informe que rendirá el Presidente; XV. Procurar que los pueblos de su jurisdicción tengan las tierras y aguas necesarias para su subsistencia, cuidando de la conservación de sus arbolados, ejidos, tierras comunales y patrimonios de familia; XVI. Participar, en su ámbito de competencia, en la protección, preservación y restauración de los recursos naturales y del equilibrio ecológico; XVII. Cumplir y dictar disposiciones para fomentar el desarrollo de la agricultura e industrias rurales; XVIII. Promover el fraccionamiento de latifundios; XIX. Supervisar la aplicación de las disposiciones que en materia de desarrollo urbano le competan, para impulsar un crecimiento adecuado de los núcleos de población; XX. Fomentar sus cuerpos de policía preventiva municipal y tránsito; XXI. Formar sus cuerpos de policía preventiva municipal y tránsito; XXII. Colaborar ampliamente con los organismos electorales, en los términos de la Ley; XXIII. Consultar a los ciudadanos, a través de plebiscito, sobre actos o decisiones, cuando considere que sean trascendentales para la vida pública y el interés social del municipio, conforme a los procedimientos y formalidades que establezca la Ley de la materia. No podrán someterse a plebiscito los actos o decisiones relativos a materia tributaria o fiscal, de Egresos, régimen interno de la administración pública municipal y los demás que determine la Ley; y,

104

XXIV. Las demás que señalen las leyes. La administración pública, fuera de la cabecera municipal, estará a cargo de jefes de tenencia y encargados del orden; sus facultades y obligaciones serán determinadas por la ley. Por cada propietario habrá un suplente y serán nombrados en plebiscito. El cargo de Presidente, síndico o regidores es obligatorio y sólo podrá renunciarse por causa grave que califique el ayuntamiento. Los ayuntamientos distribuirán entre los regidores la atención de los servicios municipales, en comisiones unitarias permanentes, las que emitirán dictámenes en todo caso para que el pleno de aquellos dicte los acuerdos convenientes y oportunos. La ejecución de tales acuerdos estará a cargo de los presidentes municipales. Los regidores no tendrán mando directo sobre los empleados municipales. Las controversias entre la administración municipal y los particulares, se dirimirán de acuerdo a lo establecido en las leyes.

105

CAPÍTULO IX PROCEDIMIENTO, ACTO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece en su artículo 1°: “Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte.

El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos

descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal,

responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal

tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas”.

Por otra parte, dicha ley se refiere al acto administrativo, al

procedimiento administrativo, a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, a las infracciones y sanciones administrativas, al recurso de revisión, entre otros.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Requiere para su formación estar precedido por una serie de formalidades y otros actos intermedios que dan al autor del propio acto la ilustración y formación necesarias para guiar su decisión al mismo tiempo que constituyen una garantía de que la resolución se dicte, no de un modo arbitrario, sino de acuerdo con las normas legales, ese conjunto de formalidades y actos que proceden y preparan el acto administrativo es lo que constituye el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo es una serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo. DIFERENCIAS ENTRE PROCESO Y PROCEDIMIENTO Proceso: Desarrollo regulado por la ley de todos los actos, cuyo objetivo es resolver la controversia planteada ante el órgano.

106

Procedimiento: Desarrollo real de un caso, en que se ha planteado una determinada controversia por lo que cada procedimiento presenta aspectos singulares. Se puede decir que la principal diferencia entre el proceso y el procedimiento administrativo, radica en que el proceso es el todo y el procedimiento cada una de las partes o pasos del proceso. Cada vez más el Estado interviene en la vida de los particulares, lo que hace necesario regular la actividad de las autoridades administrativas. INTERESES FUNDAMENTALES EN LA FORMACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS -Interés público: Tiene que satisfacerse por la autoridad que dicta la resolución. -Interés particular: Es al que afecta dicha resolución. El procedimiento administrativo será el que resulte de la conciliación de las exigencias del interés público y privado, y en él existirán las formalidades que conserven el orden administrativo. CLASIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Se clasifica como formal, aformal, general, especial, unifásico, bifásico, declarativo, ejecutivo, técnico o de gestión, ordinarios, especiales, etc.

- Procedimiento interno: Creación de actos que surten sus efectos dentro del propio órgano emisor.

- Procedimiento externo: Es el que se realiza ante los particulares para que el acto surta sus efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea ejecutado.

- Procedimiento previo: Fases necesarias para poder producir adecuadamente el acto administrativo.

- Procedimiento de ejecución: Etapas que se efectúan para que el acto se cumpla, ya sea voluntariamente o por el uso de la coacción.

- Procedimiento de oficio: Se lleva a cabo por iniciativa de la autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades, para el cumplimiento de las atribuciones del órgano y conforme a la asignación de competencias que la ley haya hecho.

- Procedimiento a petición de parte: Para que el órgano actúe legalmente se requiere que el gobernado lo solicite, ya sea porque la ley así lo prevé o porque se hace uso del derecho de petición contemplado en el artículo 8 constitucional.

CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Legalidad: Debe estar permitido por la ley. 2. Eficiencia: Que logre producir el acto adecuadamente. 3. Gratuidad: Siempre será así, salvo que se trate de servicios públicos o

actividad registral.

107

4. Publicidad: No existen procedimientos secretos, sólo en asuntos de seguridad nacional, diplomáticos, etc.

5. Agilidad: A los movimientos de reforma administrativa se les da rapidez. 6. Equidad: El procedimiento tiende a lograr el resultado más favorable a la

administrada o particular. REQUISITOS DEL PROCEDIMIENTO Deben estar contenidos en la ley y ser idóneos para emitir o ejecutar el acto. Ya que en México no hay una ley que regule unificadamente los procedimientos administrativos, sólo parcialmente, se estará a lo previsto en cada caso, acatando lo que la Constitución prevé respecto al procedimiento. TIPOS DE PROCEDIMIENTO

1. Procedimiento de oficio 2. Procedimiento de parte 3. Procedimiento de oposición: Los particulares presentan inconformidades

al procedimiento. 4. Procedimiento de ejecución 5. Procedimiento revisor: Confirmar, anular o rectificar un acto

administrativo. 6. Procedimiento sancionador: Puede ser de dos tipos:

Disciplinario: Se aplica a los integrantes de la administración pública.

Correctivo: Dirigido a particulares. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Fase de iniciación o apertura: Tiene dos formas: a) De oficio: Inicia cuando la administración provoca la realización de

tantos trámites que impulsan al procedimiento, o bien, porque otro órgano de la administración lo solicita.

b) A petición de parte: Inicia cuando lo solicita el particular. 2. Fase de instrucción: El órgano administrativo se hace o consigue todos

los elementos que requiere para obtener la certeza en relación con el asunto de que se trata.

3. Fase de decisión: Se da con el procedimiento que el órgano administrativo hace una vez que llega a la certeza con los elementos que se allegó, el cual debe ser expresado por escrito y con debida oportunidad.

4. Fase de eficacia: Publicación de las disposiciones que afectan los derechos de las personas y que debe hacerse por medio de la notificación, no producirá el acto administrativo ningún efecto, es decir, será nulo.

108

ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es cualquier acción, comportamiento, toda conducta, manifestación unilateral de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de los órganos del Estado o de vicarios suyos, en ejercicio de su función administrativa sujeta al derecho público.

Podemos definir el Acto Administrativo como el dictado por un poder

público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso administrativa. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

- Es un acto jurídico de derecho público que emana de la administración pública.

- Su naturaleza no normativa. - Es una decisión no contenciosa. - Es una declaración que emana de una autoridad administrativa. - La administración crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una

situación jurídica. - Se propone la satisfacción de un interés general.

Su objeto es originar un efecto de derecho como el nombramiento de un

empleado. Los actos administrativos son declaraciones unilaterales a diferencia del

contrato administrativo que requiere de dos o más voluntades. Los actos que no deben ser considerados como actos administrativos

son los actos de gobierno o actos políticos que se relacionen con la orientación política y general y con la integración de los órganos públicos.

El acto administrativo y el acto de administración: Uno es el creador de

una situación jurídica concreta, el otro son todos los demás actos internos. El acto administrativo emana de una autoridad administrativa. La

autoridad es la persona revestida de mando, su carácter o representación emana de ser titular de un órgano del Estado y tener facultad de decisión. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

a) Actos de autoridad: Actos de poder público. b) Actos de gestión

Según su misión en el proceso administrativo pueden ser:

a) Actos instrumentales b) Actos principales c) Actos de ejercicio

109

Otra clasificación es: a) Acto simple: Unilateral b) Acto complejo: Bilateral c) Acto colectivo

Actos administrativos destinados a aumentar o limitar la esfera jurídica

de los particulares:

a) Actos que favorecen, aumentan o amplían las facultades o posibilidades de los particulares:

- La admisión - La autorización - La dispensa o condonación - La concesión - La aprobación y el visto. b) Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la esfera

de los particulares: - Penas disciplinarias o sanciones - Expropiación - La nulidad - La revocación - Las órdenes administrativas c) Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un órgano.

d) Actos de ejecución forzada: - Por razón de su contenido: Actos de trámite y actos definitivos. - Por razón de su contenido según Forsthof: Actos administrativos

imperativos, actos jurídicos conformadores, actos administrativos declaratorios, actos administrativos registrales. Existe otra clasificación de los actos administrativos en internos y

externos. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

a) Sujeto: Es el órgano de la administración que lo realiza. En su carácter de acto jurídico, el acto administrativo exige ser realizado por quien tiene aptitud legal.

El sujeto activo debe ser un órgano de la Administración, pero además

debe ser un órgano competente. Esta competencia puede ser:

1. Por razón de territorio, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene competencia frente a sus iguales en el territorio que se le asigne, el acto administrativo dictado por órgano administrativo incompetente territorialmente es nulo.

110

2. Por razón de materia, en virtud de la cual a cada órgano de la Administración se le atribuyen competencias en una o más materias. El acto administrativo dictado por órgano administrativo incompetente por razón de la materia es nulo de pleno derecho.

3. Por razón de la jerarquía, en virtud del cual se atribuye la competencia a unos órganos preferentemente respecto de sus superiores e inferiores. El acto administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la jerarquía es anulable.

Por otra parte, los órganos actuales deben estar investidos de

legitimidad para actuar, no estar incursos en causa de abstención y que la voluntad se forme de acuerdo a las reglas establecidas en los órganos colegiados.

b) Voluntad: El problema relativo a la formación de la voluntad, cuando se trata de un órgano colegiado, o sea cuando varios miembros son simultáneamente titulares de un órgano de la administración.

Las disposiciones legales que instituyen tal órgano fijan los requisitos

para la reunión de los titulares, para la expresión de su voto. Además hay una regla fundamental, es que todas las decisiones deben ser tomadas en reunión oficial de los integrantes de dichos órganos.

c) Objeto: Este debe ser determinado o determinable, posible y lícito. La

licitud supone no sólo que el objeto no esté prohibido por la ley, sino que esté autorizada por ella. La licitud del objeto deberá ser calificada en tres categorías:

- Que no perturbe ni contraríe el servicio público. - Que no infrinja las normas jurídicas. - Que no sea incongruente con la función administrativa. d) Motivo: Es el antecedente que lo provoca, es la situación legal o de

hecho prevista por la ley como supuesto necesario de la actividad administrativa. Se entiende por la causa, la razón que justifica el acto.

e) Finalidad: Es lo es lo que se persigue, aquella cuestión que se pretende resolver.

- El agente no puede perseguir sino un fin de interés general. - El agente público no debe perseguir una finalidad de oposición con una

ley. - Que el fin perseguido sea lícito y además, de interés general, sino que

es necesario con la competencia del agente que lo realice. - No puede perseguirse sino por medio de los actos que la ley ha

establecido al efecto.

f) Forma: Es la manera como se exterioriza el acto. A diferencia del ámbito privado, la forma en el derecho administrativo es casi siempre escrita, a no ser que por su naturaleza pueda manifestarse de una manera más adecuada de otra forma (medios informáticos). No obstante, también

111

existen actos administrativos no escritos cuando se da alguno de los supuestos de silencio administrativo.

g) Contenido: Es la declaración en que el acto consiste y se suele distinguir

entre:

1. Contenido esencial que es el que forma parte necesariamente del mismo y los distingue de los demás actos administrativos.

2. Contenido implícito que son aquellas cláusulas no incluidas en el acto administrativo pero que se consideran incluidas en todos aquellos que son de la misma especie.

3. Contenido eventual que son aquellas que pueden o no ser incluidas por el órgano que dicta el acto. Aquí se incluyen las de condición, término y modo.

Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos,

decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos.

En general, se consideran nulos los actos de contenido imposible o sean constitutivos de infracción del ordenamiento jurídico.

h) Procedimiento: Es la vía a través de la cual se ha de crear el acto administrativo: el procedimiento administrativo.

i) Justificación: Los actos administrativos deben estar justificados, esto es,

se deben decir las razones por las cuales se adopta. Las legislaciones suelen obligar a ello cuando los actos limitan derechos constitucionales, resuelven recursos y los que contradicen lo expresado en otro momento.

j) Publicidad: Todo acto administrativo debe ser conocido, de ahí que las

legislaciones obliguen a realizar las actividades precisas para que los interesados sepan de la existencia del mismo y puedan ejercer sus derechos. La publicidad, según el tipo de acto, puede ser directamente al particular o particulares, o venir obligada la administración a la publicación del acto en algún medio oficial (Boletín, Diario Oficial, etc.).

VICIOS QUE PUEDEN TENER LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Vicios del Elemento Subjetivo: Se refiere a la competencia y a la

voluntad.

112

- Competencia: Se da cuando el órgano administrativo que emitió el acto administrativo carezca de facultades para manifestarse; es decir, que resulte incompetente. - Voluntad: Pueden ser de dos tipos: los subjetivos y los objetivos. Los primeros son los que atañen a la voluntad psíquica del funcionario; en cambio, los segundos son los que inciden sobre el procedimiento en el cual se desarrolla la voluntad de la Administración Pública. Los vicios que afectan la voluntad psíquica del funcionario son: El error,

dolo y violencia. - Error: Viene a construir un falso conocimiento de alguno o de todos los elementos del acto administrativo que, induce al órgano a la formación de su voluntad psíquica de manera diferente que como lo hubiera hecho de no existir esa falsa apreciación. Existe el Error de Hecho y el Error de Derecho.

El de hecho consiste en que el funcionario aprecia de manera equivocada las situaciones de acontecieres, personas, circunstancias, etc. El de Derecho consiste en la indebida interpretación que se hace de las disposiciones jurídicas. - Dolo: Se presenta cuando existen artimañas, artificios, astucia o simulación dirigidos a la obtención del acto administrativo en el sentido de que quiere el actor de la conducta dolosa. El dolo puede ser del administrado o del funcionario público. - Violencia: Coacción física o moral que se ejerce sobre el funcionario, produciendo el acto administrativo no en los términos establecidos por el ordenamiento jurídico, sino por el temor a sufrir un mal injusto. Vicios del Elemento Objetivo: Son aquellos que afectan a su Objeto,

Motivo o Fin. - Objeto: Debe ser lícito, posible y determinado, el vicio se manifiesta cuando el motivo es ilícito, por estar prohibido por la ley; por ser impreciso u oscuro; por ser contradictorio y hasta inmoral. - Motivo: Consiste en los antecedentes de hecho y de derecho que proceden y provocan el acto, los vicios que le afectan se presentan en los siguientes casos: a) Cuando los hechos que lo motivan no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron de forma equivocada. b) Cuando entre el acto dictado y los motivos no existe correlación lógica. c) Cuando entre los motivos aducidos y los preceptos que sirven de fundamento al acto no existe adecuación.

113

-Fin: Lo constituye el desvío del poder, el cual consiste en apartarse del propósito específico que la norma prevé para el acto administrativo. Vicios del Elemento Formal:

Se manifiestan en el procedimiento, en la forma de exteriorización y en

la publicidad del acto administrativo. - Del procedimiento: Se da en los casos en que no se cumple con los requisitos establecidos por la ley para la preparación de la voluntad administrativa, ya que la elaboración del acto administrativo está sujeto a una serie de formalidades, los cuales deben de hacerse previamente. - De forma: Estos se manifiestan cuando no se cumplen los requisitos que el ordenamiento jurídico establece como indispensables para la exteriorización de la voluntad administrativa. - De la publicidad del acto: Se da en aquellos casos en que no se respeten las formas establecidas por la ley para hacer de conocimiento al gobernado interesado la existencia del acto administrativo.

El incumplimiento de los requisitos de publicidad (Notificación o Publicación en los Diarios o Gacetas Oficiales) afecta la eficacia del acto administrativo No así la legalidad del acto y por el mismo se considera válido pero ineficaz.

Los actos administrativos pueden presentar vicios que produzcan su inexistencia, nulidad absoluta o nulidad relativa.

INEXISTENCIA.

La inexistencia de los actos es resultado de la falta de voluntad o de objeto, esta sólo puede producirse cuando el sujeto que actúa no representa la voluntad del órgano, por no tratarse de un sujeto de la administración, o que el objeto del acto sea manifiestamente ilícito o imposible. La realidad es que las leyes administrativas no establecen esta figura. NULIDAD.

Respecto de la nulidad de los actos administrativos, encontramos que los ordenamientos que la establecen no hacen la diferencia de nulidad absoluta y nulidad relativa, pues sólo dispone la nulidad lisa o la nulidad de pleno derecho. Existen tres diferencias principalmente entre la nulidad civil y la administrativa, en virtud de que:

1. La nulidad civil sólo puede ser decretada por un juez, la administrativa puede ser declarada por el juez o por la autoridad administrativa.

114

2. La nulidad civil se establece para proteger intereses particulares, la administrativa para proteger el interés público.

3. La nulidad civil puede solicitarla cualquier interesado, la administrativa sólo la puede pedir quien tenga un interés jurídico.

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Extinción cuando se procede ilegalmente en materia civil:

Actos administrativos irregulares: Son los que adolecen de vicios en alguno de sus elementos o la falta parcial o absoluta de dichos elementos.

Actos inexistentes: Cuando falta uno o más de sus elementos y no produce efectos.

Actos nulos: - Nulidad absoluta: Cuando uno de los elementos está realizado

imperfectamente. - Nulidad relativa: Es todo lo que no corresponde rigurosamente a la

noción de la nulidad absoluta.

Nulidad de los actos administrativos: Sólo encontramos que los ordenamientos que la establecen sólo disponen la nulidad de pleno derecho (no clasifica los actos como lo hace el derecho civil).

- La nulidad la tiene que declarar quien tenga competencia en dicho acto como el órgano administrativo, órgano judicial (juez).

Diferencias con la nulidad civil:

1. La nulidad civil sólo puede ser declarada por el juez y la autoridad

administrativa. 2. La nulidad civil puede solicitarla cualquier interesado, la administrativa

sólo la puede pedir quien tenga interés jurídico. 3. La nulidad civil se establece para proteger los intereses particulares.

La irregularidad de los actos administrativos puede manifestarse por

todo tipo de violaciones a las disposiciones legales que norman su creación, desde intrascendentes desviaciones en el procedimiento, hasta ausencia absoluta de los elementos que deben integrarlo, lo cual no impide que provisionalmente produzca sus efectos. Formas de extinción:

Cuando el acto administrativo se ha manifestado con plena validez y eficacia, en virtud de haber seguido el procedimiento legal para su formación y tener todos sus elementos, tiene una vida determinada que puede concluir por diversas razones. Puede suceder que el plazo que se haya establecido para la existencia del acto haya concluido, por lo que con el solo transcurso del tiempo el acto se extingue. Así tenemos, por ejemplo, una licencia para conducir o un pasaporte, que se otorga por un tiempo determinado.

115

Otra de las formas de extinción se produce con la terminación del objeto materia del acto, como sucede con una licencia de construcción, puesto que al haberse realizado ésta, la licencia cumplió su objeto. El acto también puede extinguirse con la muerte o disolución del sujeto a quien iba destinado, como sucedería con la concesión o con la inscripción a una escuela oficial, ya que al no existir el destinatario del acto, éste se extinguiría. Otras dos formas de extinción del acto administrativo son la caducidad y la revocación. Se extingue por caducidad cuando su existencia está sujeta al cumplimiento de ciertas obligaciones a cargo de su destinatario y éste no cumple con ellas.

La revocación es la declaración unilateral de la autoridad que extingue un acto administrativo válido y eficaz por motivos de oportunidad. Su naturaleza es constitutiva y los efectos se producen hacia el futuro. Para que proceda la revocación es indispensable que esté expresamente autorizada la prevalecía del interés público sobre el privado.

Extinción cuando se procede legalmente:

Cuando el acto administrativo se ha manifestado con plena validez y eficacia en virtud de haber seguido el procedimiento normal y legal, teniendo todos sus elementos, sin vicios, tiene una vida determinada que puede concluir por diversas razones. Es por ello, que de acuerdo al artículo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas:

I. Cumplimiento de su finalidad; II. Expiración del plazo; III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o

término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto;

IV. Acaecimiento de una condición resolutoria; V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo

beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público; y VI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la

ley de la materia. Solve et repete (garantice y luego impugne): Regla del derecho en razón de la cual para que el acto de ejecución pueda suspenderse, será necesario garantizar el crédito fiscal.

116

DERECHO DE PETICIÓN El derecho de petición es una de las llamadas garantías individuales que permite al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consiguiente obligación de ésta de responder. El término en que debe atender la petición la autoridad no es mayor de cuatro meses por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La falta de contestación a una petición formulada por un gobernado en treinta días naturales, posibilitará a que éste demande a la autoridad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal de acuerdo al artículo 21 fracción II de la ley de ese tribunal. El artículo 8 constitucional establece en su párrafo segundo lo siguiente: “A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario”.

Conforme al artículo 8 de nuestra Constitución, a toda petición formulada por escrito, de manera pacífica y respetuosa deberá recaer un acuerdo escrito que deberá de notificarse en breve termino de donde se deriva la existencia de dos requisitos señalados: Que la autoridad tenga la obligación de responder y que sea en breve término. Al respecto la Suprema Corte sentó jurisprudencia en el sentido que el acuerdo escrito sea una resolución definitiva y que el breve término sea de 4 meses y de 8 meses si se utiliza alguna metodología jurídica o es una controversia con características especiales.

Cuando el pronunciamiento de la autoridad no se da, el particular puede forzar a la autoridad para que resuelva, a través de un juicio de amparo, por violación al Derecho de Petición, sin embargo, la ley puede dar un significado al silencio de la autoridad. NEGATIVA FICTA El silencio administrativo es la ausencia de acto cuando debería haber. La doctrina y la legislación contemplan dos posibles consecuencias del silencio de la administración: La negativa y la positiva. Es decir, ante la falta de respuesta a los planteamientos de los gobernados, se supone que han sido resueltos de manera negativa o afirmativa. Existe una tercera posibilidad: Que al silencio del órgano no se le asigne sentido alguno, subsistiendo la obligación de dar respuesta a lo que el particular ha planteado a la autoridad. En materia fiscal, el derecho mexicano le confiere efectos negativos al silencio de la administración pública. Esto es la negativa ficta; el silencio de la autoridad se presume como la resolución negativa de la instancia. La figura de la negativa ficta en la actualidad también es atribuida a las autoridades administrativas que no resuelven los recursos o peticiones de los

117

particulares en el término de cuatro meses (tres meses en materia fiscal), en relación con cuestiones que corresponden a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, aunque no sean esencialmente tributarias.

Es una de las formas que ha adoptado con el silencio administrativo; se considera que si transcurre el término previsto en la ley para que la autoridad administrativa resuelva alguna instancia o petición sin que la autoridad emita una resolución debe presumirse que se ha resuelto en forma adversa a los intereses del promoviente (que no se resolvió la petición). Aunque en la negativa ficta se diga que la autoridad resolvió negativamente esto no puede ser ejecutado mientras no se emita la resolución expresa o se declare válido por un tribunal competente. * Afirmativa Tácita: Es otra de las formas del silencio administrativo que ha adoptado nuestro sistema es la de considerar que transcurrido el término legal sin que la autoridad resuelva la petición debe entenderse que la resuelve de manera afirmativa. Es muy fácil que se encuentre este tipo de cuestiones en la Ley de Aguas Nacionales, Ley Federal de Instituciones y Finanzas, Ley de Protección al Consumidor, Ley Federal del Trabajo, etc. Objetivos de cada una:

En el derecho de petición se tiene como finalidad obligar a la autoridad a resolver en breve término, en forma expresa, las peticiones que los gobernados le hayan planteado por escrito y de manera pacífica y respetuosa, ya sea positiva o negativamente.

En la negativa ficta la diferencia sería que no produce efectos ejecutorios. En la afirmativa tácita si se producen efectos ejecutorios ante una autoridad y ante terceros.

EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN:

Al referirnos a este tema es necesario decir que la manifestación de la voluntad de la administración nace o surge de un acto formal y eficaz dicho acto deberá producir efectos jurídicos.

También es posible que se dé el caso de que la administración no exhiba el acto en primer instancia esto produciría como consecuencia un estancamiento de los efectos jurídicos tal cosa no debe ocurrir en las relaciones jurídicas ya que estas no pueden quedar estancadas.

Con el paso del tiempo se ha pretendido descifrar el silencio de la administración para salvaguardar los intereses de los administrados que no pueden esperar a las resoluciones de las autoridades administrativas.

El derecho y el legislativo se han encargado de descifrar el silencio de la administración tales están obligados a resolverlo en un determinado lapso de tiempo en caso de que la autoridad no responda.

118

Para entender un poco de todo esto del silencio de la administración tenemos dos elementos:

Que la administración este obligada.

Que pase un lapso de tiempo y que la autoridad no responda. CONTRATO ADMINISTRATIVO Es una manifestación del poder del Estado que se realiza a través del Ejecutivo, por lo que su autoridad tendiente a la satisfacción del interés público se impone al interés particular, en los términos y con las limitaciones que el legislativo establece en las leyes. Opiniones doctrinales:

Niegan la existencia del contrato administrativo: Una parte es la autoridad en donde ésta impone las condiciones para la contratación, desvirtuando la naturaleza del contrato.

Aceptan la existencia del contrato administrativo: No puede llegar por vía autoritaria y obligar a los particulares, porque desvirtuaría el estado social de derecho en que vivimos, por ello es que celebra contratos.

Para lograr sus fines, el Estado no los puede realizar a través de la

Administración Pública como autoridad ejecutando solamente actos administrativos, éstos de acuerdo a su naturaleza de unilaterales y ejecutivos, sino se limita a la realización de actividades del control. Así llegamos al momento en que el Estado, a través de la Administración Pública, realiza convenios con los particulares, para que a través de la manifestación de la voluntad de ambos se generen derechos y obligaciones, es de esta manera como tienen origen los contratos de la administración.

Esta modificación en la actuación de la autoridad administrativa, de unilateral a bilateral es lo que ha dado lugar a una gran variedad de opiniones doctrinales, desde las que niegan su existencia porque en el contrato debe prevalecer el principio de la autonomía de la voluntad, y si una parte es autoridad e impone las condiciones para la contratación se desvía la naturaleza propia del contrato; existen otras que aceptan plenamente la existencia de los contratos administrativos.

La realidad es que el Estado necesita de bienes y servicios, los cuales no sería posible producir por sí mismo, ni allegarse por vía autoritaria al obligar a los particulares a que le aporten todos los bienes y servicios que necesite, es por esto que tiene que celebrar contratos para su obtención. Ahora bien, conviene señalar que la actividad contractual de la Administración se realiza de diversas formas, por el tipo de contrato y de sujetos con quienes los realiza. TIPOS DE CONTRATOS

a) Contratos de la administración: Particular y la administración: El órgano administrativo se somete a la legislación común permitiendo la aplicación de disposiciones civiles o mercantiles.

119

b) Contratos administrativos: Administración pública de acuerdo a las normas del derecho público: La contratación se establece de acuerdo con las disposiciones de las leyes administrativas.

Se pueden celebrar entre dependencias y entidades de la propia

Administración, en cuyo caso los sujetos se encuentran colocados en el mismo nivel y representan intereses públicos, y entre un órgano de la Administración y un particular, cuyas características son diferentes. 1. Entre Órganos Administrativos

Cuando el contrato se celebra entre órganos de la propia Administración, ambos sujetos se encuentran en igualdad de condiciones y ligados a las disposiciones de Derecho Público que regulan su actuación. 2. Contratos de la Administración

Cuando se celebra el contrato entre un particular y la Administración, se pueden presentar dos situaciones: A) Que el órgano administrativo se someta a la legislación común, lo que permitirá la aplicación de las posiciones civiles o mercantiles bajo las cuales se haya establecido el contrato, lo cual constituye lo que se conoce como “contratos civiles de la administración”. B) Cuando las bases de la contratación se establecen de acuerdo a las disposiciones que contienen leyes administrativas se llaman “contratos administrativos”. Ejemplos de este tipo de contrato serían los de arrendamiento y de prestación de servicios profesionales, que celebra la Administración pública centralizada y paraestatal. 3. Contratos Administrativos

Se define como el negocio bilateral que el Estado realiza con una o varias personas privadas o públicas, con propósito de utilidad pública para constituir, modificar o extinguir un vínculo patrimonial o económico regulado por leyes de interés público. Un ejemplo serían los contratos de obra pública. * BASES CONSTITUCIONALES

Para la celebración de contratos por parte de la Administración Pública, se estableció parcialmente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos una referencia a los contratos de obra pública en el artículo 134, en el cual se establecía la obligación de convocar postores para adjudicar las obras por medio de subasta, con esto se buscó la libre competencia mediante la participación de todos los interesados, procurando contratar las mejores condiciones de precio y calidad. Pero la disposición resultó insuficiente.

Es hasta el 28 de diciembre de 1982 cuando se reforma, con el fin de regular el manejo de los recursos económicos de que dispone el Gobierno Federal sobre las bases de eficacia, eficiencia y honradez, y sujetar a licitaciones públicas las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones,

120

prestación de servicios y contratación de obras públicas del Gobierno Federal, que en un primer momento no se habían contemplado. * BASES LEGALES

Con base en el artículo 134 constitucional se emitieron los siguientes ordenamientos: 1º Ley de Obras Públicas: Regula lo relativo al gasto y acciones de planeación, programación, ejecución, conservación, mantenimiento, demolición y control de las obras públicas que realice el gobierno Federal. Se incluye la contratación de las mismas, serán adjudicadas mediante convocatorias públicas para concurso de contratistas, a quien haya ofrecido mejor calidad y precio garantice la debida ejecución de la obra. 2º Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios relacionados con bienes muebles: Regula actos y contratos que llevan a cabo y celebran las dependencias y entidades con relación a la planeación, programación y control de adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y prestación de servicios. Esta ley se obliga a contratar solo con personas inscritas en el Padrón de Proveedores de la Administración Pública Federal. * CARACTERÍSTICAS

Los contratos administrativos tienen principalmente tres características las cuales son: Respecto a su formación, una de las partes no tiene la plena libertad de

contratación ya que está sujeta a que una norma le dé competencia para contratar y teniéndola debe seguir un procedimiento legal respecto de su preparación, convocatoria, selección de contratistas o proveedores, adjudicación y elaboración del documento y, contar con recursos autorizados para comprometerse en la operación de que se trate.

Respecto a los intereses, los que intervengan en la contratación, una parte representa intereses públicos y en razón de ellos debe realizar la operación, la otra parte representa los privados por lo que realiza la contratación para satisfacer su interés personal.

Respecto a las cláusulas exorbitantes, la igualdad de las partes queda desvirtuada, por ley establece la preponderancia de la Administración, respecto de la interpretación, modificación y rescisión de los contratos, además en muchos casos el particular no está en condiciones de discutir el contenido de la mayoría de las cláusulas que por ley deben contener los contratos.

ELEMENTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Su presencia es esencial para la existencia de los contratos administrativos, como un acto jurídico, siendo: *Los sujetos: Deberá ser un órgano administrativo, quien deberá ser competente para celebrar el contrato; por otro lado el particular deberá ser una

121

persona física o moral, con capacidad, y estar registrado en el Padrón de Contratistas o en el de Proveedores del Gobierno Federal. *El acuerdo de voluntades: Consiste en la manifestación del deseo de las partes para obligarse, sin que medie error, dolo, violencia o intimidación. *El objeto: Prestación buscada por las partes, cuyo contenido es un dar, hacer o no hacer, relacionado con prestación de servicios, arrendamientos, adquisiciones, etc. *El motivo: Representada por situaciones de hecho que tanto en el órgano administrativo como en el particular han influido para la celebración del contrato. *La forma: Comprende el procedimiento legal que la Administración está obligada a realizar y consiste en la preparación del contrato por parte del órgano administrativo desde la convocatoria hasta la firma del contrato. *El fin: Por parte de la Administración es la satisfacción del interés general y del particular es su interés personal.

122

CAPÍTULO X CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO

CONCEPTO DE LA CONCESIÓN Acto jurídico por el cual la administración pública otorga por el tiempo determinado a un particular, el derecho de usar o prestar un servicio público, aprovechar y explotar bienes del Estado.

La concesión administrativa es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y exploración de un servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. La concesión administrativa es el acto de la administración pública del cual se otorga mediante determinadas condiciones a un servicio de interés general realizado por un particular carácter de servicio público. El concesionario es la persona a quien se le otorga una concesión o se le transfiere legalmente. Es la persona que tiene derecho exclusivo de venta de un determinado producto. ELEMENTOS DE LA CONCESIÓN Los elementos de la Concesión se dividen en:

1. Subjetivos. Son la autoridad que otorga la concesión o concedente, el

particular a quien se le otorga por tener capacidad jurídica, técnica y

financiera para realizar el objeto de la concesión o concesionario y,

únicamente en el caso de concesión de servicio público, los sujetos a los

que se dirige y puedan hacer uso del servicio o usuarios ya que en la

utilización de bienes del Estado solo habrá realizaciones de derecho

privado entre el concesionario y los particulares, por lo que no resulta

aplicable la figura del usuario.

2. Objetivos. Que incluyen la materia de la concesión (un servicio público

o bien del Estado), los derechos y obligaciones relacionados con su

cumplimiento y explotación, el plazo generalmente prorrogable, las

tarifas y la forma como deben determinarse y el derecho de reversión.

3. Formales. Que son el procedimiento de otorgamiento a través de

licitación pública concurso o adjudicación directa y que puede iniciarse a

petición de parte o de oficio.

Para precisar la naturaleza jurídica de la concesión de servicio público se han seguido varios criterios como por ejemplo el de considerarlo como un contrato celebrado entre la autoridad concedente y el particular, que tan discutido ha sido, o el de considerar a la concesión como un acto unilateral de la autoridad concedente, que esta puede revocar o modificar su régimen cuando así lo exija el interés del servicio. Llegándose a una solución aceptable que es considerar a la concesión como un acto mixto compuesto de tres

123

elementos, que por estar condicionados unos con otros, no hacen perder el carácter unitario a la concesión, esos tres elementos son: 1. Acto reglamentario; 2. Acto de condición; 3. Contrato. La doctrina jurídica contemporánea considera que la concesión es un acto mixto compuesto de tres elementos: Un acto reglamentario, un acto condición y un contrato. El acto reglamentario fija las normas a que ha de sujetarse la organización y funcionamiento del servicio, bien sea incluyendo dichas normas dentro del acto de la concesión, bien haciendo una remisión a las normas establecidas de antemano o a las que en lo sucesivo se establezcan por las leyes y reglamentos. Aquí queda incluido lo relativo a horarios, tarifas, derechos de los usuarios, modalidades de prestación del servicio. La administración puede variar en cualquier instante su acto reglamentario de acuerdo con las necesidades que satisfagan más bien está incluido en una situación financiera especial en la que no se le podrá perjudicar por razón al acto al servicio, aún sin consentimiento del concesionario que contractual celebrado. El acto condición es una consecuencia necesaria y forzosa de la parte reglamentaria, puesto que los derechos y obligaciones que la ley atribuye, al concesionario como son las facultades de expropiar, de gozar de ciertas franquicias fiscales, de ocupar tierras nacionales, etc. requieren para su aplicación un acto intermedio que es precisamente el acto de concesión el cual viene a condicionar la atribución a un caso concreto de la situación prevista por la ley. El acto contractual ha sido objeto de muchas diferencias de criterio, sin llegar a ocupar una uniformidad en la manera de ubicarlo. Nosotros creemos en forma por demás sencilla, que el elemento contractual de la concesión está constituido por las cláusulas que le conceden ciertas ventajas pecuniarias al concesionario y que pueden dejar de existir, es un derecho para el concesionario de más valor e importancia jurídica, puesto que representa para él o la verdadera protección de sus intereses y la garantía más firme para sus inversiones. Ese derecho es el que el concesionario tiene, tendiendo a que mantenga el equilibrio financiero de la empresa o como indica Bonnard que: “Bajo reserva de cierta alea dejada a cargo del concesionario, la administración se compromete a asegurar cierto beneficio al concesionario, o al menos a no privarlo de él, sobre todo al ejercer su poder unilateral de organización del servicio. La finalidad del acto contractual es proteger los intereses legítimos del particular concesionario, creando a su favor una situación jurídica individual que no puede ser modificada unilateralmente por la administración. NATURALEZA JURÍDICA DE LA CONCESIÓN

Varias posiciones se han adoptado para tratar de definir su naturaleza jurídica: Tres soluciones se han propuesto a este respecto:

124

a) La concesión como contrato: Antiguamente se sostenía esta teoría, dada la similitud aparente de esta figura con el contrato de obra pública, aunque cabe resaltar que todavía en nuestra época hay autores que la defienden, como en el caso del profesor Sabino Álvarez Gendin “la concesión a mi modo de pensar, es una manera de ver el contrato de Derecho Público”, “La concesión es el contrato público, lo que la especie al género”. Por lo que se ve en esta circunstancia, se piensa en una relación, en el que el concesionario y el Estado se obligan recíprocamente por las cláusulas convencionales, creando una situación contractual sujeta a las reglas del Derecho Civil, tanto en su formación, como en su interpretación y los consecuentes derechos y obligaciones.

b) La concesión como acto unilateral: Contrapuesta a la doctrina contractual, se encuentra la que estima a la concesión como acto unilateral, o sea un acto típico del poder público, en ejercicio exclusivo de la potestad soberana.

En esta postura la concesión se somete a un mandato del poder público, a

una situación legal y reglamentaria, predeterminada, sin que la voluntad del concesionario intervenga en ningún momento, ya que se concreta a aceptar las condiciones preestablecidas.

c) La concesión como acto mixto: Esta tercera solución, es la más aceptada

y tuvo su origen en el derecho francés, la concesión considerada como acto mixto, se descompone en dos elementos: la situación reglamentaria y el contrato administrativo, de aquí se desprenden sus dos fases: como acto unilateral y como acto contractual.

La situación reglamentaria: resulta de la organización del objeto de la

concesión y es la parte más importante, la situación contractual es generalmente de carácter financiero y está subordinada a aquella.

Ahora bien, en nuestro Derecho moderno hay una gran cantidad de autores que refinan aun más esta teoría, incorporando un nuevo elemento, por lo que el acto mixto se compondrá: De un acto reglamentario, un acto condición y un contrato.

El acto reglamentario fija las normas a que ha de sujetarse la organización funcionamiento del servicio y dentro de él quedan comprendidas las disposiciones referentes a horarios, tarifas, modalidades de prestación de servicio, derechos de usuarios, etc.

El acto condición actualiza, a favor o en perjuicio del concesionario, todos los derechos y obligaciones previamente establecidos en la ley, e incluso le impone cargas que este debe cumplir en el desempeño de su función.

El acto contractual, el cual está constituido por ciertas cláusulas que conceden ventajas pecuniarias al concesionario, además, es aquí donde se consagra la verdadera protección de sus intereses y la garantía de sus inversiones.

125

Por otra parte, la Ley General de Bienes Nacionales establece en su artículo 72 lo siguiente: “Las dependencias administradoras de inmuebles podrán otorgar a los particulares derechos de uso o aprovechamiento sobre los inmuebles federales, mediante concesión, para la realización de actividades económicas, sociales o culturales, sin perjuicio de leyes específicas que regulen el otorgamiento de concesiones, permisos o autorizaciones sobre inmuebles federales.

Para el otorgamiento de concesiones, las dependencias administradoras

de inmuebles deberán atender lo siguiente: I. Que el solicitante cumpla con los requisitos establecidos en las leyes

específicas que regulen inmuebles federales; II. Evitar el acaparamiento o concentración de concesiones en una sola

persona; III. Que no sea posible o conveniente que la Federación emprenda la

explotación directa de los inmuebles de que se trate; IV. No podrán otorgarlas a favor de los servidores públicos que en cualquier

forma intervengan en el trámite de las concesiones, ni de sus cónyuges o parientes consanguíneos y por afinidad hasta el cuarto grado o civiles, o de terceros con los que dichos servidores tengan vínculos privados o de negocios. Las concesiones que se otorguen en contravención a lo dispuesto en esta fracción serán causa de responsabilidades y de nulidad;

V. Que no se afecte el interés público; VI. La información relativa a los inmuebles que serán objeto de concesión,

será publicada con dos meses de anticipación al inicio de la vigencia de la concesión respectiva, en un diario de circulación nacional y en internet, y

VII. En el caso de concesiones de espacios sobre inmuebles federales que

ocupen las dependencias administradoras de inmuebles, que la actividad a desarrollar por el concesionario sea compatible y no interfiera con las actividades propias de dichas dependencias, sujetándose a las disposiciones que las mismas expidan para tal efecto.

Las dependencias administradoras de inmuebles, en el ámbito de sus

respectivas atribuciones, conforme a las condiciones a que se refiere el artículo siguiente, emitirán los lineamientos para el otorgamiento o prórroga de las concesiones sobre los inmuebles federales de su competencia, sin perjuicio de las disposiciones legales aplicables. Asimismo, presentarán un informe anual a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión sobre las concesiones otorgadas en el periodo correspondiente”.

Por mucho tiempo, y no sólo en nuestro país, se ha considerado que la

concesión de servicio público tiene la naturaleza de simple acto contractual. Sin embargo, a pesar de las cláusulas contractuales de la concesión, el Estado se

126

consideró facultado para adoptar medidas de policía que a veces significaban variaciones en la explotación del servicio, pero que eran necesarias para proteger la seguridad y el orden públicos. De la misma manera, el propio Estado, multiplicando las causas de caducidad, tenía un arma para obligar al concesionario a aceptar frecuentes modificaciones a su concesión para que pudiera conservarla. La concesión es por su naturaleza de carácter temporal, ya se trate de concesiones para aprovechamiento de bienes nacionales, o bien de las de servicio público ellas se conceden salvo casos muy excepcionales por un tiempo determinado. Como el plazo señalado para la duración de la concesión es fijado para que el concesionario recupere sus inversiones, es un principio admitido casi universalmente, el de que a la expiración de dicho plazo el Estado pasa a ser propietario de todas las instalaciones y obras efectuadas en virtud del llamado “derecho de reversión”. TIPOS DE CONCESIONES

El artículo 28 de la Constitución Federal establece: “En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (las, sic DOF 03-02-1983) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria...”

a) Concesión de uso, aprovechamiento y explotación de bienes del

dominio del Estado. Es considerada en nuestra legislación como de

estricto derecho y establece por ello ineludibles obligaciones por parte

del concesionario hacia la autoridad concedente. En el entendido que el

particular concesionario debe obtener un provecho razonable de ella,

pues invierte su capital y trabajo en una empresa que puede otorgarle

ganancias o pérdidas combinando siempre el interés general y el privado

del concesionario con base fundamental de la concesión.

b) Concesión de servicio público. Es aquel contrato administrativo por el

que la administración pública titular de un servicio público y el

concesionario a través de un proceso de contratación acuerdan,

mediante escritura pública o documento administrativo, que sea el

concesionario el encargado de llevar a cabo la gestión del servicio

público a su riesgo o ventura ateniéndose a las cláusulas del contrato,

dejando a salvo la posibilidad concreta del ejercicio de la potestad

reglamentaria propia de la administración, especifica en la normativa

vigente y en reglamento del servicio concreto que es concedido.

Conviene hacer notar que además de la concesión de bienes del Estado

y la de servicios públicos, existen otros tipos de concesión contemplados en la ley o doctrina, como son: la concesión de obra pública, las asignaciones y concesiones mineras, la concesión de empresa pública y las concesiones registrables.

127

Por otra parte, es importante definir lo que es el permiso, la licencia y la concesión.

Permiso: Documentos oficiales suscritos por el funcionario responsable

de acuerdo con la legislación local o federal y con vigencia claramente. Licencia: Contrato mediante el cual una persona recibe de otra el

derecho de uso de varios de sus bienes. Concesión: En economía, es el otorgamiento del derecho de explotación

por un lapso de tiempo determinado de bienes y servicios.

EL PROCEDIMIENTO PREVIO DE OPOSICIÓN AL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN

Este procedimiento se inicia con la solicitud del particular, en cual deben de llenar los requisitos que exigen las diversas disposiciones legales; generalmente, se publica un extracto de la misma en el Periódico Oficial.

A continuación se presenta el modelo de solicitud del procedimiento previo a la concesión:

Lázaro Cárdenas, Michoacán a________ de___________ de 2009.

LIC. HUMBERTO ARRONIZ REYES COORDINADOR DE LA COMISIÓN COORDINADORA DEL TRASPORTE PÚBLICO DEL ESTADO DE MICHOACÁN

El que suscribe C.____________________, con domicilio para recibir

todo tipo de notificaciones en la casa marcada con el número______ en la calle___________________________ de la Colonia _____________ en la localidad de_____________________________, Michoacán.

Por medio del presente, de la manera más atenta solicito a Usted, tenga bien autorizarme concesión de Servicio de Transporte Público en su modalidad de _____________________ en Lázaro Cárdenas Michoacán.

Ya que siendo una persona de escasos recursos tengo que buscar otra

fuente de ingresos por falta de oportunidades de trabajo en nuestro Municipio. Sin más por el momento, aprovecho la ocasión para enviarle un cordial

saludo, y quedo en espera de contar con su apreciable apoyo.

ATENTAMENTE

______________________

128

Para el otorgamiento de la concesión, el régimen legal relativo se inspira en ciertos principios que tienden a garantizar, por una parte, que el poder público pueda ejercer sin tropiezos el control que le corresponde sobre el objeto de la concesión, y, por la otra, a asegurar que el concesionario tenga la competencia y los medios adecuados para la explotación de la concesión. Existen, además, para algunas concesiones, preceptos que tienden a evitar que con su otorgamiento puedan causarse perjuicios a terceros. El artículo 12 de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y el artículo 11 de la Ley Minera previenen que las concesiones regidas por dichas leyes sólo pueden otorgarse a mexicanos o a sociedades mexicanas, y la segunda de las leyes citadas exige además que las sociedades tengan la mayoría de su capital suscrito por mexicanos. La Ley Federal de Radio y Televisión, dispone que las concesiones para usar comercialmente canales de radio y televisión únicamente se otorgarán a ciudadanos mexicanos o a sociedades cuyos socios sean mexicanos y si se trata de sociedades por acciones éstas deberán ser nominativas. Como consecuencia de las mismas disposiciones se previene en todas las leyes de la materia que las concesiones sólo podrán ser traspasadas a otra persona con la aprobación de la autoridad concedente, en el concepto de que la falta de dicha aprobación, así como la cesión o traspaso total o parcial de la concesión a un gobierno o Estado extranjero, se consideran por dichas leyes como causas de caducidad o de nulidad del acto de traspaso (artículo 52 de la Ley Minera, artículo 139 de la Ley de Aguas; artículos 18 y 20, fracciones IV y V de la Ley de Vías Generales de Comunicación).

Debe considerarse como un requisito esencial para que las concesiones

de servicio público surtan sus efectos, que las mismas, una vez otorgadas, se publiquen en el Diario Oficial, puesto que la referida concesión contiene verdaderas disposiciones legales, de acuerdo con las cuales se regula la situación del concesionario, de los terceros usuarios del servicio y las bases del funcionamiento del servicio.

La obligación del concesionario de ejecutar personalmente la concesión,

implica la de aportar los elementos pecuniarios indispensables para la ejecución de las obras y explotación del servicio.

El concesionario es el propietario de los bienes afectados a la

explotación del servicio concesionado. El concesionario está obligado a mantener en buen estado los bienes

durante el plazo de la concesión, llegándose hasta autorizar al gobierno para intervenir la empresa si durante la última parte de la vigencia de la concesión el concesionario no mantiene los bienes en buen estado.

El régimen financiero del servicio concesionado, es independiente del

régimen financiero del Estado, de tal manera que el concesionario debe obtener los fondos indispensables para la instalación del propio servicio y

129

mantener para éste un presupuesto fuera del control de la administración concedente.

El concesionario de un servicio público tiene relaciones jurídicas no sólo

con la administración concedente sino también con el público que se aprovecha de las prestaciones de dicho servicio. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO

a) Poner a funcionar el servicio público. b) Usar, aprovechar y explotar los bienes. c) Ejercitar personalmente los derechos derivados de la concesión (o

supervisar su ejercicio). d) Mantener las condiciones mediante las cuales fue otorgada la concesión. e) No transferir, gravar, traspasar o enajenar los bienes y el equipo afecto a

la concesión o sus derechos sin el consentimiento de la autoridad. f) Contar con los elementos personales, materiales y financieros para

prestar los servicios públicos o efectuar la explotación de los bienes en condiciones óptimas.

g) Realizar las obras necesarias para prestar el servicio público o la explotación de los bienes.

h) Prestar el servicio público o la explotación de los bienes del Estado, en los términos y condiciones que señalan las disposiciones.

TEORÍAS

- Teoría del contrato administrativo: La concesión se produce a través de un acuerdo de voluntades. El Estado otorga el derecho para la prestación del servicio público o para el uso, aprovechamiento y explotación de sus bienes. El particular se obliga a cumplir las conductas que el contrato le impone y adquiere el derecho de cobrar.

- Teoría del acto administrativo: Otorga los derechos unilaterales al particular, los cuales no pueden estar sujetos a convenio.

- Teoría del acto mixto: Existe decisión unilateral del Estado y existe un acuerdo de voluntades. Ejemplo: Tarifas.

El artículo 28 constitucional se refiere a la concesión.

DERECHO DE REVERSIÓN

Como el plazo señalado para la duración de la concesión es fijado para que el concesionario recupere sus inversiones, es un principio admitido casi universalmente, el que a la expiración de dicho plazo el Estado pasa a ser propietario de todas las instalaciones y obras efectuadas, en virtud del llamado derecho de reversión.

El derecho de reversión se halla consignado en nuestra legislación para

diversos servicios públicos, como son los de comunicación (artículo 89 de la ley respectiva), y para los servicios públicos concedidos por el Gobierno del Distrito Federal (artículo 72 fracción IV).

130

La concesión de servicio público es un procedimiento por el cual una persona pública llamada autoridad concedente, confía a una persona, física o moral, llamada concesionario, el cuidado de manejar el servicio público bajo el control de una autoridad concedente, mediante una remuneración que consiste habitualmente en las cuotas que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio. En esta forma, bien podemos corroborar lo que antes mencionábamos; que una de las formas de colaboración en la ejecución de la función administrativa la realizan los concesionarios de servicios públicos. Ahora bien, la concesión de servicio público, se diferencia de la concesión de explotación de bienes en que mientras que en aquella el concesionario se obliga a prestaciones frente al público que por su carácter remuneratorio compensa las inversiones del capital privado, en ésta el concesionario se limita a aprovecharse de la explotación para la que obtuvo la concesión; a su vez ambos tipos de concesión se distinguen de la autorización, de la licencia y del permiso, en que mientras que en esos tres últimos actos el particular tiene un derecho preexistente, cuyo ejercicio se encuentra restringido, porque puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la salubridad pública y esa restricción sólo se levanta mediante aquellos actos, en los casos que se otorga una concesión, el particular adquiere el derecho de manejar el servicio o de explotar los bienes por virtud de la propia concesión. De conformidad con las críticas que se le han hecho a la concesión; que es un obstáculo para ir mejorando y variando las condiciones de prestación de servicio; que la explotación está expuesta a que el interés público se subordine al interés personal del concesionario que sólo piensa en aumentar sus utilidades; que el concesionario se dedica nada más a enriquecerse, etc., etc. Entonces se ha pensado y en hora buena, en elaborar un sistema mixto o sea, combinar la intervención del Estado y de los intereses privados; otorgando la explotación del servicio público a una sociedad en la que figuren como accionistas no sólo los particulares, sino también el Estado y aún los usuarios del servicio, de tal manera que, tanto en la inversión del capital que el servicio requiere, como en la administración misma, intervenga el Estado aportando parte de los fondos públicos y figurando en los consejos de administración de las empresas. Bonnard al respecto dice: “Así a los elementos puramente privados que constituyen los elementos del servicio concedido ordinario, vienen a agregarse en la empresa de economía mixta, elementos públicos en cuanto al personal y en cuanto a los bienes. No es, pues, ya la Economía Privada; no es enteramente la Economía Pública, es, según la denominación que ha sido adoptada, de Economía Mixta, economía que es a la vez pública y privada”. RÉGIMEN A QUE SE HAYA SUJETA LA CONCESIÓN En cuanto al régimen a que se haya sujeta la concesión de servicio público, tendremos que dividirlo y tratarlo en forma general por las siguientes cuestiones: a) Otorgamiento de la concesión.

131

b) Ejecución de la concesión. c) La situación de los terceros, y d) Extinción de la concesión. a) En cuanto al otorgamiento de la concesión, nuestra legislación tomando en cuenta las amargas experiencias obtenidas sobre el particular, establece en el artículo 27 Constitucional, en su fracción primera, que sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho de adquirir el dominio de las tierras, y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones Exteriores en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por los que se refiere a aquellos, bajo la pena en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. Y así sucesivamente se desprenden de nuestra ley fundamental varios ordenamientos como la Ley Federal de Radio y Televisión que dispone algunas prohibiciones para usar canales de radio y televisión, a extranjeros; la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley Minera, etc., que estipulan también las condiciones de sus respectivas concesiones. Aunque toda concesión se expide siempre en perjuicio de terceros, en repetidas ocasiones la ley establece un procedimiento previo al otorgamiento para poder conocer y, en su caso, poder respetar esos derechos de tercero. Así por ejemplo, en el artículo 33 de la Ley de Aguas se establece que la tramitación de solicitudes de concesión de aguas se sujetará a lo dispuesto en el reglamento, el que, a su vez se desarrollará sobre las bases que en dicho precepto se señalan, entre las que figuran las siguientes: se deberán garantizar los derechos de terceros y para ese objeto, la Secretaría mandará publicar la solicitud y oirá y resolverá sumariamente las oposiciones que se presenten. Ahora bien, debe considerarse como un requisito sine qua non para que las concesiones de servicio público surtan sus efectos, que las mismas, una vez otorgadas, se publiquen en el Diario Oficial puesto que la referida concesión contiene verdaderas disposiciones legales, de acuerdo con las cuales se regula no solamente la situación del concesionario, sino también la de los terceros usuarios del servicio. b) Por lo que se refiere a la ejecución de la concesión importa hacer hincapié en la estricta obligación del concesionario de ejecutar personalmente las obligaciones impuestas por el acto, o sea, las de contribuir las obras autorizadas y las de encargarse de la gestión del servicio. La obligación del concesionario de ejecutar personalmente la concesión, implica además todos los elementos pecuniarios indispensables para la ejecución de las obras y explotación del servicio. En el caso excepcional de traspaso o cesión de la concesión es la autoridad quien debe aprobarlos, pues de lo contrario se considerará como causa de caducidad el traspaso que se haga sin esa autorización o la circunstancia de que se haga a favor de un gobierno o Estado extranjero.

132

El Estado, estimando de utilidad pública el objeto de la concesión, ha considerado que es procedente la expropiación forzosa de los bienes necesarios para la instalación de las obras autorizadas. Acerca de esta expropiación mucho se ha discutido, pues en ella se trata de privar a un particular de su propiedad para que la adquiera otro particular o sea el concesionario. Pero creemos que la justificación del sistema reposa en la circunstancia de que el concesionario no puede ni debe considerarse como un empresario privado que esté en la misma condición que el que ejerce su libertad de contratación y de comercio. El concesionario viene a ser un agente del poder público en la realización del servicio autorizado por la concesión. Además, diversas leyes sobre concesiones organizan siempre el procedimiento para la expropiación, por lo que se refiere a la indemnización, el avalúo, declaración de procedencia de la expropiación, etc. Respecto a la ejecución de la concesión es necesario también considerar los casos en los cuales esta ejecución se hace imposible y aquellos en que las cargas de la ejecución se encuentren agravadas. En los primeros debe seguir el principio general en materia de obligaciones que a lo imposible nadie está obligado; los segundos, pueden provenir de actos de la autoridad concedente relacionados directamente con la concesión o de medidas generales de orden legislativo o reglamentario o de acontecimientos exteriores y anormales ajenos al concedente y al concesionario. Para todos estos casos, como dice Bonnard, el concesionario tiene derecho no sólo a que se le cubra el deficiente sino también el restablecimiento de sus beneficios normales; tiene derecho no sólo a la restitución de las pérdidas sufridas, bien por la elevación de tarifas, por otorgamiento de una subvención, o bien el Estado toma directamente a su cargo la instalación o explotación suplementarias. d) Las concesiones pueden concluir antes de la expiración del término que en ellas se estipula, cuando cesa el objeto para el que fueron otorgadas, o cuando el concesionario deja de cumplir algunas de las obligaciones que impone la propia concesión. Sin embargo, no todas las faltas de cumplimiento dan lugar a la extinción de la concesión; algunas pueden sólo provocar la imposición de una sanción administrativa o penal, o bien, dar lugar a una responsabilidad civil; otras pueden constituir causas de rescisión o de caducidad.

La extinción de las concesiones se da por la revocación, la caducidad, por el rescate, la renuncia, la quiebra y la muerte. Se conoce como forma anticipada al cumplimiento del plazo, que es la forma normal de extinción.

- Revocación: Puede ser revocada por la autoridad que la otorgó por razones de oportunidad, en función del interés público, lo cual deberá ser plenamente fundado y motivado y cubrir al concesionario los daños y perjuicios que le causen sin que exista falta o incumplimiento del concesionario.

- Caducidad: Consiste en el cumplimiento de obligaciones que se habían impuesto al concesionario, como son mantener el servicio o el uso y explotación del bien permanente regular y uniforme.

133

- Rescate: Nuestra legislación no contempla esta figura. Se ha considerado como la acción de recuperar los bienes que había cedido el Estado.

- Renuncia: En las leyes que regulan las concesiones no se establece esta forma, pero su extinción se debe considerar que pueden concluir por la renuncia de los derechos que el concesionario adquirió al obtenerla siempre y cuando no lesione a terceros.

- Quiebra: Las leyes administrativas tampoco establecen esta forma de extinción. La persona jurídica sujeta a quiebra no puede seguir realizando actos mercantiles.

- Muerte del concesionario: En algunos casos la extinción de la persona jurídica puede dar lugar a la conclusión de la concesión, la ley dispone que sus derechohabientes continúen ejerciéndola.

- Conclusión del plazo: Es la forma normal de extinción y por el que fue otorgada. Este plazo puede ser renovado, prorrogando su existencia en el caso de que la concesión concluya, los bienes afectos al servicio pasarán sin costo alguno a propiedad del Estado.

Dadas a conocer las variadas formas de intervención del Estado, sólo nos resta estar en disposición de acentuar en todo momento su diferenciación, así diremos, que, cuando el Estado administra directamente un servicio o atiende a una determinada actividad, estamos en presencia del régimen de centralización. Cuando el Estado realiza aquellas actividades y se las confía a un organismo independiente con personalidad y patrimonio propios, se está ante un régimen de descentralización; y cuando el Estado puede encargar a un particular concesionario la atención de un servicio o de una actividad pública, estamos en presencia del régimen de concesión.

134

CAPÍTULO XI EL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN DE BIENES POR

CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA CONCEPTO DE EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA La expropiación viene a ser un medio por el cual el Estado impone a un particular la cesión de su propiedad por existir una causa de utilidad pública y mediante la compensación que al particular se le otorga por la privación de esa propiedad. La expropiación por causa de utilidad pública se distingue también de las modalidades que el Estado pueda imponer a la propiedad privada por razones de interés público. Esas modalidades constituyen restricciones impuestas al ejercicio de los atributos del derecho de propiedad, de tal manera que, a primera vista, parece que el Estado, al establecerlas, está privando al propietario de una parte de su derecho, lo cual podría considerarse como un caso de expropiación. FUNDAMENTO LEGAL El artículo 27 de la Constitución establece los medios de aprovechamiento de los bienes de dominio directo y los de propiedad de la Nación. Dice así la parte relativa a este precepto: “…el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible, y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrán realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes…” En nuestra legislación positiva actual la expropiación tiene su base en las siguientes disposiciones consignadas en el artículo 27 constitucional. El párrafo segundo de este precepto dispone que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. El párrafo decimoquinto del mismo artículo establece que las leyes de la Federación y de los Estados en sus debidas jurisdicciones determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad de que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. Los apartados X y XIV del artículo 27 constitucional, previenen la expropiación por cuenta del gobierno federal del terreno que baste a satisfacer

135

las necesidades de núcleos de población que carezcan de ejidos o no puedan lograr su restitución, consignando como único derecho de los propietarios la facultad de acudir al gobierno federal dentro de un año a partir de la resolución respectiva para que les sea pagada a la indemnización correspondiente. Finalmente, en el apartado XVII, se determina que si el propietario de una finca rústica se opusiere al fraccionamiento de los excedentes de la extensión máxima que pueda ser conservada de acuerdo con las leyes respectivas de cada entidad, se llevará a cabo dicho fraccionamiento por el gobierno local, mediante la expropiación, quedando obligados los propietarios a recibir Bonos de la Deuda Agraria local para garantizar el pago de la propiedad expropiada. En el Código Civil Federal, se consignan los siguientes preceptos: Artículo 832. Se declara de utilidad pública la adquisición que haga el gobierno de terrenos apropiados, a fin de venderlos para la constitución del patrimonio de la familia o para que se construyan casa-habitación que se alquilen a las familias pobres, mediante el pago de una renta módica. Artículo 833. El gobierno federal podrá expropiar las cosas que pertenezcan a los particulares y que se consideren como notables y características manifestaciones de nuestra cultura nacional, de acuerdo con la ley especial correspondiente. Artículo 836. La autoridad puede, mediante indemnización, ocupar la propiedad particular, deteriorarla y aún destruirla, si esto es indispensable para prevenir o remediar una calamidad pública, para salvar de un riesgo inminente una población o para ejecutar obras de evidente beneficio colectivo. Por último, con fecha 23 de noviembre de 1936, fue promulgada la Ley de Expropiación que rige en la actualidad, tanto en materia federal como local del Distrito Federal, de acuerdo con la competencia respectiva. AUTORIDADES QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO DE BIENES La Constitución de 1917 vino a precisar cuáles son las autoridades que deben intervenir en las diversas fases de la expropiación. En el párrafo decimoquinto del artículo 27 constitucional, se indica que al poder legislativo corresponde la declaración de la causa de utilidad pública por la que procede expropiar, al poder administrativo la declaración concreta de que existe la causa de utilidad pública prevista por la ley, y la que un bien determinado debe expropiarse para satisfacer esa utilidad. Sin embargo, la Constitución no habla expresamente de cuál es la autoridad que debe ejecutar la expropiación, es decir, la que prácticamente debe llevar a cabo la desposesión del particular y la atribución del bien expropiado en favor del Estado.

136

Con motivo de esa falta de declaración expresa, se han sostenido dos opiniones contrarias: una, según la cual la autoridad administrativa ha declarado la procedencia de la expropiación, su ejecución debe realizarse por la autoridad judicial. En los términos de la segunda opinión, o sea la que sostiene que es necesaria la intervención de la autoridad judicial, se aduce como fundamento el mismo párrafo decimoquinto del artículo 27, pues en él, después de fijar que el poder legislativo debe declarar por qué causas de utilidad pública procede la expropiación y que el poder administrativo haga la declaración en cada caso concreto, no viene a dar intervención a la autoridad judicial sino en el procedimiento de indemnización. La Ley de Expropiación siguiendo el segundo de los criterios expuestos, previene que el Ejecutivo hará la declaración de expropiación (artículo 3) y oportunamente procederá, sin la intervención de otra autoridad, a la ocupación del bien afectado (artículos 7 y 8). Por lo que hace al procedimiento para decretar la expropiación, el artículo 27 constitucional dispone que la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. La Suprema Corte ha sostenido que en materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia, pues el artículo 27 constitucional no establece tal requisito. Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene que dentro del procedimiento se dé oportunidad al afectado para que presente sus defensas, hay obligación de seguir ese procedimiento. DE LA FIJACIÓN DEL PRECIO DE LA COSA EXPROPIADA En la fijación y cobro del impuesto no se interpone la intervención judicial, tratándose de la expropiación, el particular no puede exigir que se siga un procedimiento judicial. La autoridad para determinar en qué caso es necesario permitir el ejercicio de ese poder de expropiación debe ser exclusiva del Estado mismo. La Ley de Expropiación en vigor establece que el Ejecutivo, por conducto de la dependencia competente, tramitará el expediente de expropiación y hará la declaratoria respectiva, la cual se publicará en el Diario Oficial y se notificará personalmente por los interesados (artículos 3 y 4). Los propietarios afectados podrán interponer, dentro de los 15 días hábiles siguientes la notificación del acuerdo, recurso administrativo de revocación, y una vez que éste se hubiese resuelto negativamente, o en caso de no haberse interpuesto, la autoridad administrativa que corresponda procederá a la ejecución de la declaratoria, salvo que se trate de satisfacción de necesidades colectivas, en caso de guerra o trastornos inferiores; del abastecimiento de ciudades o poblaciones víveres o artículos de consumo necesario, o de procedimientos para combatir epidemias, epizootias, incendios, plagas u otras calamidades públicas, o bien de medidas de defensa nacional o

137

mantenimiento de la paz pública o de medidas para evitar la destrucción de elementos naturales o los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad, pues en todos esos casos la ejecución de la declaración respectiva se hará sin esperar la interposición ni la resolución del recurso de revocación (artículos 6, 7 y 8). La Ley establece un caso en el cual se puede dejar insubsistente la expropiación y reclamarse por el afectado la reversión (expiración del plazo para que el concesionario recupere sus inversiones; el Estado pasa a ser propietario de todas las instalaciones y obras efectuadas) del bien de que se trate, y es cuando éste no se destine al fin que dio causa a la declaratoria respectiva, dentro del término de cinco años (artículo 9). La Constitución establece como garantía individual la de que la expropiación sólo puede hacerse mediante indemnización. Respecto de la época en que debe efectuarse la indemnización, el texto constitucional no la fija con precisión, pues solamente habla de que las expropiaciones se harán mediante indemnización. La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que como la indemnización en caso de expropiación es una garantía de acuerdo con el artículo 27 constitucional, es necesario que sea pagada si no en el momento preciso del acto posesorio, si a raíz del mismo, por lo que la ley que fije un término o plazo para cubrirla es violatoria de garantías. También ha sostenido la Corte que cuando se trata de funciones sociales de urgente realización, el Estado puede ordenar el pago dentro de las posibilidades del Erario. La Constitución no establece una época precisa como requisito esencial para la indemnización; la realidad corresponde a las leyes secundarias determinar la época en que debe de efectuarse. La ley establece que el importe de la expropiación será cubierto por el Estado o por el beneficiario, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que la indemnización deba de pagarse, los que no abarcarán nunca un período mayor de diez años (artículos 19 y 20). Respecto de la especie en que debe hacerse el pago, es uniforme la idea de que el Estado debe cubrir las expropiaciones en dinero. La Constitución previene cuál es el monto de la indemnización que debe recibir el particular. Conforme al artículo 27, párrafo XV, el precio que se fije a la cosa expropiada debe basarse en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, y sólo en el caso de mejoras o desméritos posteriores a la fecha de la asignación del valor fiscal o cuando los valores no estuvieren fijados en las oficinas rentísticas, la propia Constitución establece el juicio pericial y la resolución judicial.

138

La autoridad que interviene en la fijación de la indemnización es la autoridad administrativa. El acto de fijación de la indemnización debe corresponder al Poder Ejecutivo, a falta de una prevención contraria en la Constitución. El conflicto que diera lugar a la función jurisdiccional podría suscitarse después de que el Estado ha fijado el monto de la indemnización, en caso de que el particular no estuviere de acuerdo con la cantidad que se le reconoce. Para tal evento, si debe tener intervención la autoridad judicial. La Ley de Expropiación establece que sólo cuando se convierta el monto de la indemnización, se hará la consignación al juez correspondiente, ante quien las partes deberán designar peritos en un plazo de tres días y un tercero para el caso de discordia. Después de que los peritos y el tercero, en su caso, rindan su dictamen, el juez resolverá con vista de él lo que estime procedente, sin que contra su resolución quepa ningún recurso, debiendo procederse al otorgamiento de la escritura por el afectado o en su rebeldía por el juez.

139

CAPÍTULO XII LOS PARTIDOS POLÍTICOS

PARTIDO POLÍTICO

En el término facción predomina el sentido peyorativo. La palabra deriva del verbo latino facere (hacer, actuar). La palabra factio indicó, para los autores que escribían en latín, un grupo político dedicado a un facere perturbador y nocivo, a "actos siniestros".

La Facción, entendida como tal, es la división ocasionada por pequeños

grupos de individuos que manifiestan un interés común en agrupaciones de índole pública.

El término partido deriva también del latín, del verbo partiré, que significa dividir; sin embargo, no entró en el vocabulario de la política sino hasta el siglo XVII. La palabra partido tuvo, casi desde su ingreso al lenguaje político, una connotación más suave y menos peyorativa que facción, aunque autores como David Hume utilizaron indistintamente ambos términos. Para Hume, los partidos o las facciones subvierten el gobierno, hacen impotentes las leyes y suscitan la más fiera animosidad entre los hombres de una misma nación, que por el contrario debieran prestarse asistencia y protección mutuas.

El Partido político se puede conceptualizar como una asociación voluntaria de individuos que comparten un conjunto de principios o valores plasmados en un proyecto común de política arquitectónica. Canalizan y dan expresión política a intereses sectoriales. Permiten unificar criterios ante las discrepancias respecto a los fines de la comunidad y a los medios para alcanzarlos. Hacen a la esencia de la política porque forman parte de la faz agonal. Su fin inmediato, propio y exclusivo es acceder a los cargos públicos o al menos influir en los procesos de toma de decisiones. Su medio de acción es la competencia electoral.

El partido político es el conjunto de personas asociadas para favorecer en común el bien de la Nación mediante la conquista del poder o la influencia sobre el mismo, vía la aplicación de determinados principios sobre los cuales están todos de acuerdo.

La distinción entre partido y facción se establece con Bolingbroke (1678-1751), y con mayor claridad con Edmund Burke (1729-1797). Para el primero, los partidos reflejan una diferencia de principios y proyectos más allá de una facción, es decir, de los intereses personales de sus miembros. Burke, por su parte, define el partido como un conjunto de hombres unidos para promover, mediante su labor conjunta, el interés nacional sobre la base de algún principio particular acerca del cual todos están de acuerdo; al igual que Bolingbroke, distingue el partido de la facción al considerarlo como una organización con fines superiores a los puros intereses mezquinos por obtener puestos y emolumentos, pero a diferencia de aquél, Burke concibe al partido como una

140

partición que ya no se produce entre súbditos y soberano, sino entre soberanos.

FUNCIONES SOCIALES E INSTITUCIONALES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Las funciones sociales e institucionales de los partidos políticos son de dos tipos:

- Mediación entre el Estado y la sociedad o sociales donde se concibe al partido como elemento de la sociedad civil.

- Mediación en su relación recíproca de comunicaciones e interacción o institucionales en las que se atiende al partido como elemento de aparato estatal.

Según José Antonio Casanovas:

Socialización política y creación de opinión

Armonización de intereses

Formación de elites políticas

Canalización de peticiones de la población hacia los poderes

Reforzamiento y estabilización del sistema político

Ascendentes (cuando fluyen desde la sociedad al Estado):

Estructuración del voto: ordenan la multiplicidad de opciones electorales.

Movilización e integración social: alientan la participación política, la concurrencia a los comicios y la asistencia a actos públicos.

Agregación de demandas: las sistematizan y priorizan. Armonizan intereses sectoriales integrándolos en un programa común.

Fomentan la socialización política: transmiten principios, proyectos e ideas que propician el aprendizaje cívico.

Creación y orientación de la opinión política.

Descendentes (derivan de la interacción con el gobierno):

Reclutamiento, formación y selección de potenciales líderes políticos.

Garantizan la renovación de las autoridades mediante el consenso y la aceptación de las reglas de la competencia.

Diseño, seguimiento y evaluación de políticas públicas.

Control de los representantes.

Reforzamiento y estabilización del sistema político.

LAS FUNCIONES SOCIALES

Las funciones sociales son aquellas que tienen los partidos como organizaciones que nacen del cuerpo social, ante el cual tienen ciertas responsabilidades. Entre éstas podemos destacar la socialización política, la

141

movilización de la opinión pública, la representación de intereses y la legitimación del sistema político.

La socialización política implica el deber de los partidos de educar a los ciudadanos en la democracia.

Los primeros partidos de masas, que fueron de carácter obrero, estaban encargados de afirmar una identidad de clase y de preservar y transmitir pautas de comportamiento y valores que configuraban la cultura de la clase obrera. Los partidos modernos, de acuerdo con algunas leyes de partidos o electorales, siguen teniendo la obligación de promover los valores democráticos, el respeto de los derechos humanos, la práctica de la tolerancia y el derecho al disenso, así como también la de capacitar a sus miembros en los principios ideológicos del partido y difundir éstos entre los ciudadanos. Los partidos modernos, para realizar tales tareas, suelen contar con medios de difusión, publicaciones, escuelas de cuadros y, en general, centros de transmisión de sus ideas, no sólo a sus militantes, sino a todos los ciudadanos.

En la actualidad, la función socializadora de los partidos ha descendido en importancia por el papel creciente de los medios de comunicación ajenos a los partidos. Los medios partidistas tienen una precaria existencia, pues los ciudadanos y en ocasiones los mismos afiliados prefieren una información menos doctrinaria.

Las que si tienen cada vez más aceptación son las fundaciones de estudio, investigación y documentación de los partidos. No obstante, gran parte de la llamada crisis de los partidos tiene que ver con la actual debilidad de su función socializadora, pues ello se interpreta como una incapacidad para vincularse con las aspiraciones y los intereses de la sociedad.

Con la crisis del parlamento, que en la tesis clásica de la democracia liberal era el lugar idóneo para que un público razonador e informado (los diputados) discutiera los asuntos públicos, los partidos, por lo menos en el inicio de este siglo, fueron los espacios para canalizar la opinión pública. En efecto, corresponde a ellos permitir que se expresen las opiniones, pareceres y criterios de la sociedad civil y posteriormente dirigirlos a una concreción eficaz.

Los partidos, al disponer de los medios materiales y las garantías de permanencia y continuidad, pueden asegurar la generación de movimientos de opinión.

La tercera función social de los partidos es la representación de intereses. En su origen, los partidos obreros, por ejemplo, representaban los intereses de su clase. Hoy en día los partidos suelen intentar representar intereses muy variados y a veces francamente contradictorios.

La última de las funciones sociales de los partidos es su papel como legitimadores del sistema político.

142

Los criterios para medir la legitimidad de un sistema son múltiples, y van desde su capacidad para mantenerse estable, ser eficaz y gozar de la aceptación de los ciudadanos, hasta la de respetar los derechos humanos en todas las esferas del poder. Uno de los criterios más aceptados en una democracia para medir la legitimidad del sistema alude a su capacidad para promover en su conjunto los procedimientos y las instituciones democráticos y para garantizar y respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Los partidos desempeñan una importante labor en esta función legitimadora, pues, por una parte, tienen un papel fundamental en la conformación de los órganos del Estado mediante las elecciones y, por otra, son focos de discusión y debate, además de que cuando llegan al poder por la vía electoral tienen frente a los ciudadanos la señalada obligación de no cancelar los procedimientos y las instituciones democráticos, así como la de velar por el respeto de los derechos fundamentales.

Los partidos hacen posible la democracia, es decir, hacen viables las decisiones mayoritarias e impiden excluir de los derechos a las minorías, permiten el consenso pero también el disenso y, por tanto, la tolerancia y el libre debate de las ideas, programas políticos y leyes. Esta función es la más importante de los partidos y refuerza la necesidad que tienen las democracias de conservarlos y perfeccionarlos.

LAS FUNCIONES INSTITUCIONALES

El reclutamiento y selección de élites, la organización de las elecciones y la formación y composición de los principales órganos del Estado, son funciones institucionales de los partidos que atienden más a la organización política que a la social. Son funciones indispensables para la integración de los órganos del Estado y, por tanto, para la existencia de la organización estatal y del Estado de derecho.

La primera de las funciones institucionales, el reclutamiento y la selección de gobernantes, obedece a la necesidad que tiene cualquier sociedad de contar con un grupo dirigente que se encargue de la cosa pública, es decir, de la administración de los asuntos comunes. Antiguamente, las corporaciones, los sindicatos y las asociaciones de profesionales eran las principales vías para reclutar al personal gobernante. En la actualidad, son los partidos los que escogen a los miembros de ese personal e impulsan sus carreras políticas.

Una de las consecuencias más nefastas que trae consigo esta función, cuando no se realiza utilizando métodos y procedimientos democráticos internos, es la tendencia al funcionamiento oligárquico de los partidos. Tal riesgo, advertido, como ya se mencionó, en la obra de Robert Michels, sigue siendo el desafío más grande que enfrentan los partidos. La organización formal que requiere el partido para desarrollarse lleva en ocasiones a que los dirigentes adopten decisiones por encima de los intereses y deseos de la base. No obstante este lado oscuro, el reclutamiento de gobernantes, tiene efectos positivos en el sistema en su conjunto: contribuye a darle estabilidad, a

143

profesionalizar la política y a alentar liderazgos que suelen ser determinantes en la vida de los Estados.

La segunda función institucional es la de organizar elecciones. Implica la influencia de los partidos en la elaboración de la legislación electoral, su papel en todas las etapas o procesos electorales y el hecho de ser los principales beneficiarios del resultado electoral.

La preponderancia de los partidos sobre las candidaturas independientes, cuando éstas existen, es más que notable. El predominio de los partidos en las sociedades industriales avanzadas resulta imprescindible para vertebrar la organización social. Los partidos, así, presentan candidaturas, llevan a cabo la totalidad de la campaña electoral, determinan qué candidatos o afiliados participan en dicha campaña, designan representantes en las mesas electorales, participan en la totalidad del escrutinio y están legitimados para plantear los recursos que consideren oportunos y sean procedentes en materia de derecho electoral. Es casi imposible que funcione un sistema electoral sin el concurso de los partidos políticos. Su influencia en el proceso electoral legal es grande, pero aún lo es mayor en los aspectos prelegales. Por ejemplo, la organización del partido influye en las carreras políticas de los afiliados, la determinación de los propios sistemas electorales, la conformación de los distritos electorales, etcétera.

La tercera de las funciones institucionales de los partidos es su papel en la organización y composición de los poderes públicos, principalmente del poder legislativo. Los candidatos triunfadores de los partidos integran las cámaras y conforman grupos parlamentario 5; igualmente, ocupan las distintas comisiones y estructuras del congreso.

En los regímenes no democráticos (autoritarios, totalitarios, postotalitarios, sultanistas), los partidos también desempeñan funciones, aunque éstas persiguen propósitos diferentes. Para empezar, en este tipo de regímenes el sistema es casi siempre de un solo partido, el cual tiene como función representar los intereses y la ideología del Estado.

En los regímenes totalitarios, caso extremo de los regímenes no democráticos, el partido se encarga de acomodar los valores y las pautas de la ideología del Estado al resto de la población; los partidos se consideran guardianes y celosos defensores de la ideología hegemónica; son los encargados de vigilar cualquier desviación de la ortodoxia, y en algunos casos ocupan todos los espacios de la vida social y privada. En estos regímenes los partidos promueven su ideología entre la población, pero lo hacen para determinar quiénes son los amigos y quiénes los enemigos. Evidentemente, los enemigos serán los disidentes o críticos de la ideología estatal-partidaria.

En los regímenes no democráticos los partidos no articulan intereses, como lo hacen en los democráticos, pues pretenden uniformar las conciencias o las ideologías, de ser posible en una sola clase, categoría o interés: el partido reproduce el interés de la clase dominante, y éste puede ir desde el interés de

144

la dictadura del proletariado hasta el de una oligarquía o grupo en el poder, verbigracia, la "clase trabajadora" o la falange.

En cuanto a las funciones institucionales de los partidos en este tipo de regímenes, es claro que los aparatos del Estado se integran, estructuran y componen no a través de una pluralidad de partidos, pues no la hay, sino por medio del partido único, es decir, el partido monopoliza la organización del Estado y se confunde con él. Aquí el partido no está situado en el plano de la sociedad civil ni en un plano intermedio entre lo público y lo privado, sino totalmente incrustado en la esfera de lo estatal, es decir, no goza de autonomía frente a los órganos del Estado, pues las instituciones estatales y el partido son una sola cosa.

COMPOSICIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

*Coalición dominante o dirigencia: Concentra los recursos de poder y representa el centro de la organización. Distribuyen incentivos e interactúan con otros actores claves dentro del sistema. Toman las decisiones principales en cuanto a estrategias, acuerdos y propuestas. Dentro de esa élite se encuentran los líderes que logran captar votos de la gente y los notables que por su posición socioeconómica tienen una posición distinguida en el partido.

*Candidatos: Potenciales ocupantes de los cargos públicos electivos, ya sean de carácter ejecutivo o legislativo. Son seleccionados por los demás miembros del partido.

*Burocracia: Cuerpo administrativo. La representativa está sometida a un doble sistema de control (jerárquico y electoral interno), mientras que la ejecutiva está integrada por funcionarios designados y vigilados por los líderes políticos.

*Técnicos e intelectuales: Asesoran permanentemente a los dirigentes, colaboran en la redacción de proyectos y asisten a los candidatos en épocas de campaña electoral.

*Militantes: Miembros que participan activamente y de modo constante. Se dedican a tareas como la difusión de las ideas partidarias en las calles, la preparación de actos y movilizaciones, la realización de asambleas, la incorporación de nuevos integrantes, la elaboración de carteles, panfletos y banderas, etc. Panebianco los subclasifica en arribistas (están interesados en algún tipo de beneficio) o creyentes (convencidos ideológicamente).

*Afiliados: Están inscritos en el padrón del partido y aportan a su financiación a través de cuotas periódicas. Limitan su participación a la elección interna de los candidatos y autoridades. Ocasionalmente concurren a los actos partidarios y participan de las reuniones.

*Además en el exterior del partido pueden encontrarse simpatizantes (se muestran favorables a sus principios pero se mantienen apartados de la

145

organización) y votantes fieles (conservan su preferencia a los largo del tiempo, siempre optan por la misma alternativa).

ESTRUCTURA DE UN PARTIDO POLÍTICO Es la parte morfológica de toda realidad compuesta. La estructura política es la composición organizacional y funcional de un régimen político, mediante instrucciones políticas y jurídicas que permiten el juego democrático bajo ciertas formas y reglas. La estructura de un partido político es la formación interna del partido político para el cumplimiento de sus funciones. SISTEMAS DE PARTIDOS El sistema de partidos, es el partido o conjunto de partidos caracterizados por mecanismos institucionales que designa el propio Estado, donde se les atribuye una determinada denominación de acuerdo al tipo de sistema político constituido en el que se encuentran. Las disciplinas que estudian el contenido del sistema de partidos proporcionan diversos significados. La ciencia política y sociológica, son las disciplinas tradicionales que se han utilizado continuamente. También el derecho electoral contribuye al espacio del conocimiento partidario por medio de la regulación jurídica de sus actividades en los procesos electorales. La implantación de los tres primeros sistemas (autoritario, dictatorial y totalitario) es por la situación política de los movimientos revolucionarios en los que se vieron involucrados distintos países de Europa y Latinoamérica, a principio del siglo XX. En varias naciones europeas la forma de gobierno democrática, tarda en concebir e instaurar principios y valores democráticos, pero a su vez lo ha hecho de forma notable. La base para la instauración de las diversas formas del sistema de partidos puede llegar a denominarse único, bipartidismo y multipartidismo. El establecimiento de estos dos últimos tipos de sistemas conlleva para distinguirles a través de dos tipos: Competitivos y no competitivos. Joseph La Palombara y Miron Weiner, señalan que los competitivos se refieren a la creación del multipartidismo que tiende a ser integral o templado; bipartidismo que tiende a ser imperfecto o perfecto; y, partido dominante que tiende a ser puro o hegemónico (absoluto). Los sistemas no competitivos, simplemente son los unipartidistas o multipartidistas.

146

Se desprenden de esta clasificación las categorías del sistema de partidos designados como: Unipartidista con un solo partido reconocido legalmente; bipartidista con el sentido perseverante en el poder de dos partidos; y, multipartidista con más de dos partidos. La composición del sistema de partidos nos introduce a la relación con otros sistemas, con el sistema político y el sistema electoral. La evolución del sistema político depende de la conformación y comportamiento de las sociedades donde surge la estructuración de los procesos: De los grupos sociales; de los subsistemas económicos, políticos; y, de la estratificación social. Por su parte el sistema electoral y sus elementos de participación que atienden a los procesos electorales, se introducen al sistema político como una variable instrumental de funcionalidad para la participación del sistema de partidos. El sistema electoral es el instrumento que subsidia la participación partidaria a través de los votos y escaños como elementos de los tipos de representación mayoritaria y proporcional. Para la formación del sistema de partidos se configura una tipología de sistemas: Sistema de partido, sistema político, sistema electoral. Tres tipos de sistemas que se distinguen por la función que cumplen ante el Estado. Sistema de partido único Es el régimen que surge por una o varias fracturas de índole social o política para llegar a consolidarse paralelamente con los sistemas políticos que tienden a ser autoritarios o totalitarios, donde el poder es conducido por una jerarquía. La creación del sistema de partido único proviene de consecuencias diversas; pueden ser de origen revolucionario, étnico y económico. También es conocido como unipartidista o no competitivo. Uno de los principales modelos de sistema de partido único es el modelo de la Unión Soviética, igualmente conocido como modelo lenista, fue una organización de revolucionarios profesionales cuyo objetivo era la conquista del poder, apropiándose de él bajo el liderazgo de Lenin desde 1917. La existencia de preservar una sola clase, es decir, una sociedad sin clases, es el dogma suficiente para la fundación del sistema de partido único. Así, la Unión Soviética con los bolcheviques, impuso al inicio de 1918 el modelo de sistema de partido único, con el Partido Comunista, que toma el poder y funda el sistema soviético. Posteriormente, en Europa la concepción de partido único se manifestó a través de otro tipo de tendencias políticas, como fue en Italia con el Partido Fascista Nacionalista fundado en 1921 por Benito Mussolini.

147

En Alemania Adolfo Hitler logra en 1921 la presidencia del Partido Nacional-socialista de los Trabajadores Alemanes, con una ideología ultranacionalista, antiparlamentaria y de regeneración social, fuera de las disposiciones comunistas. En España Francisco Franco con la fundación de la Falange Española Tradicionalista y las Juntas de Ofensiva Nacional-Sindicalista, se da inicio al proceso de partido único. Cabe resaltar que existen tres tipos de sistema de partido único, que por las propias condiciones de su formación tienden a ser diferentes, tanto ideológicamente, como en su estructura, organización o funciones. La evolución de aludidas diferencias corresponde a distintas condiciones, ya sean políticas, económicas, sociales o culturales. No es lo mismo referirse a un sistema de partido único de tipo comunista, que de tipo fascista, nazista, o bien a un tipo combinado de los tres mencionados, surgido en países del tercer mundo. Sistema de partido hegemónico El sistema de partido hegemónico está basado en el partido político que habitualmente obtiene el triunfo en las elecciones a todos los niveles donde goza de relaciones con las instituciones del Estado mediante el ejercicio pleno del poder. La participación de este tipo de sistema no es exclusiva, ya que intervienen otros partidos políticos, pero con estructura fragmentada y funcionamiento inconsistente, obteniendo escasos triunfos, de ahí depende el éxito del partido hegemónico. Algunos ejemplos de este tipo de modelo es el del Partido Revolucionario Institucional (PRI), fundado el 4 de marzo de 1929 en México. La presencia y participación política del PRI, ha sido desde su origen, la formación del sistema político mexicano, con la escasa presencia y participación política de otros partidos políticos. Es el partido que perdura un periodo largo en el poder; constantemente vencedor en los comicios, donde participan otros partidos políticos con estructura débil. Ej. PRI. El poder gubernamental es sostenido por el mismo partido o coaliciones dominadas por él. Giovanni Sartori, explica que el partido hegemónico se identifica por ser constantemente un partido vencedor en los comicios, donde participan otros partidos políticos con estructura débil. Sistema de partido dominante El pluralismo del sistema político aprueba la formación del sistema de partido dominante cuya conformación es por la notable permanencia en el poder del partido, por lo menos tres legislaturas consecutivas. La participación política de otros partidos políticos es la forma que da origen a esta figura, pero realmente no existe una competición eficaz que pueda ser un factor determinante al momento de indicar la figura del pluralismo, como elemento trascendental al interior de este sistema. A diferencia del sistema de partido

148

hegemónico, el dominante perdura en el poder un tiempo, digamos relativamente corto, y no es a todos los niveles, lo cual como puede darse por el triunfo rotundo en los comicios, en el caso del sistema hegemónico, a éste, se le atribuye un período largo en el poder. Los factores que identifican el dominio de un solo partido se clasifican en: a) El partido debe ser dominante en número, ganando el mayor número de escaños posible frente a otros partidos; b) el partido dominante por la posición de negociación que tiene, en el sistema de partidos, es un punto a su favor para que pueda negociar de manera eficaz, con otros partidos menores a fin de conformar su gobierno; c) un partido debe ser dominante cronológicamente, para perdurar el mayor tiempo posible en el gobierno; y, d) porque al ser partido dominante tendrá que serlo también gubernamental. El partido dominante domina a los demás partidos en la formación de gobiernos; por el dominio que mantiene frente al electorado; y, por las políticas públicas que desarrolla. Entre las notadas influencias, desde su origen, resalta la organización de los movimientos de trabajadores. El efecto de su permanencia, se distingue, por la mayoría absoluta obtenida y demostrada por lo menos en tres mayorías absolutas (legislaturas) consecutivas. En Europa los gobiernos de Suecia, Italia e Irlanda, han mantenido durante cierto período (1947 a 1983) la posición política mayoritaria determinada por un sistema de partido dominante. La oposición es uno de los factores influyentes para posesionar el sistema dominante, porque no ha sido realmente una oposición. Cuando los partidos de oposición forman coaliciones, regularmente aparecen fragmentadas por las malas posturas políticas adoptadas, tales como: Los programas políticos o plataformas electorales, donde se encuentra la esencia verdadera de la actividad política de la misma coalición. Por el contrario, si la oposición cumple su cometido, entonces está implícita la realización integral de sus programas, aquí es cuando el sistema de partido dominante resta potestad frente a la oposición y al sistema político, pasando a formarse otro modelo de sistema de partido, por consiguiente, la oposición inquieta el ambiente político con mayor competencia y la posibilidad de la alternancia. Japón ha incursionado en el sistema de partido dominante. El Partido Liberal Democrático de Japón es el modelo de sistema de partido dominante que nace en 1955 de la fusión de dos partidos políticos de formación conservadora que se realizó antes de la Segunda Guerra Mundial: Partido Liberal y Partido Democrático del Japón. El Partido Liberal de Japón sostiene su dominio desde su origen hasta 1993, demostrado en varios ámbitos de su participación: En las políticas

149

públicas; en el electorado; en la formación de gobiernos y por la mayoría de las cámaras. El sistema político japonés, sobre todo el sistema de partidos en 1993, cambia con la derrota del Partido Democrático Liberal frente a una coalición de partidos conformada por las siguientes fuerzas políticas: Partido Socialista; Shinseito; Kometio; Nuevo Partido del Japón y Partido Social-demócrata Unido. Sistema bipartidista El sistema bipartidista es la formación de dos partidos políticos, con estructura fuerte o débil, que se aglutinan en torno a una serie de principios y valores para participar y competir en el sistema político, con el interés de obtener el poder, logrando, en la competición política, la alternancia a través de la conformación del gobierno y del parlamento.

Por lo general el modelo de sistema bipartidista tiene su origen en países más desarrollados, donde comúnmente suele darse el cumplimiento vertiginoso de los elementos democráticos. Entre los países de referencia se encuentran principalmente Inglaterra, Estados Unidos y Nueva Zelanda. El bipartidismo tiene mayor presencia en las estructuras del Estado, conformándose tan sólo el sistema de dos partidos en el poder. Esto es, manteniendo el poder cualquiera de los dos partidos fuertes, mientras uno es oposición y el otro es gobierno. En cuanto a la composición del sistema bipartidista confluyen dos variantes: La consideración prevista por el número de porcentaje y por el número de escaños obtenidos en el parlamento, en donde demuestra su fortaleza por una mayoría absoluta. Por consiguiente, es de considerarse dos tipos de sistema bipartidista: El primero conforme a la relación del porcentaje, que puede ser mayor de 90%, para considerarse un sistema bipartidista fuerte (bipartidismo perfecto); el segundo es por el contrario, si es menor a 90%, cuando es menos del 80%, entonces es un sistema bipartidista débil, por la misma presencia de un tercer partido, u otros partidos, para formar coalición y formar gobierno (bipartidismo imperfecto). En el bipartidismo perfecto siempre predomina la obtención del poder por uno u otro partido, exclusivamente, mientras que el bipartidismo imperfecto el poder se comparte con otros partidos. La institución de un sistema bipartidista es mediante dos factores: la cohesión y disciplina de los partidos políticos y, por el grado de dominio que ejercen los dos partidos mayores sobre el sistema. El sistema bipartidista estadounidense es la conformación del predominio de los partidos Republicano y Demócrata desde hace más de un siglo, cuyos antecedentes de origen son las formaciones políticas que se aglutinaron en torno a la manifestación de posiciones ideológicas, distinguiendo a la figura de partido como facción para luego posesionarse como partido

150

político. La naturaleza del bipartidismo en Estados Unidos, es por consiguiente, la organización interna que se construye por el porcentaje de votos obtenidos en las elecciones, mediante el ejercicio alternativo del poder de dos partidos políticos. Con el surgimiento de los Wighs y Tories en el siglo XVIII se asientan los antecedentes del sistema bipartidista en el Reino Unido, quienes se caracterizaban no propiamente como partidos políticos, por el hecho que se les identificaba como partidos de una misma clase, de la burguesía, dividida en dos tendencias: Los liberales y los conservadores. La evolución partidaria a inicios del siglo XX se caracteriza con la estructuración de organizaciones políticas que en la medida de la proclamación de tendencias liberales y conservadoras, se concretaron para conceder la formación de nuevas organizaciones en el entendido de partido político. La de origen sindical que dio pauta a la creación del Partido Laborista en 1906, y la de conformación del Partido Conservador (antiguos Tories) y del Partido Liberal (Wighs). De tal manera el clima político partidista estaba compuesto por un sistema tripartidario (liberales, conservadores y laboristas), que pronto dejó de serlo porque el Partido Laborista por primera vez, toma posesión gubernamental en 1924, descartando toda la posibilidad política de prolongación del tripartidismo, y con ello de generar el espacio bipartidista, que aún era débil. TIPOS DE PARTIDOS A) Partido de cuadros La denominación de partido de cuadros es de mitad del siglo XIX, se ha formado por la clase social que ostenta un determinado poder político y económico, que de acuerdo al cumplimiento del objetivo de sus intereses personales o de grupo, confeccionó una estructura política de espacio limitado, en cuanto a la participación que les caracterizó como notables: Partidos de Notables por su acomodo en el contexto social y de comité por la estructura organizativa o de representación individual. En Europa y Estados Unidos, a mitad del siglo XIX, surge el Partido de Notables también conocido como Partido de Cuadros, bajo el propósito de consolidar el poder de la clase burguesa y la expansión de las instituciones parlamentarias. Los notables surgen por los partidos de cuadros, a los que Maurice Duverger atribuye, porque tratan de reunir notables, para preparar las elecciones, conducirlos y mantener contacto con los candidatos, los clasifica en tres: Notables influyentes, por el mismo prestigio serían una base confiable para el candidato y la obtención del voto; notables técnicos, por la habilidad que efectuaban para conducir a los electores y la organización de una campaña; y, notables financieros, los que con eficiencia aportarían el medio económico para la actividad política.

151

B) Partidos de masas Los partidos de masas reciben diversas denominaciones: Partidos de trabajadores, partidos socialistas, partidos comunistas y partidos fascistas, que sobresalieron desde finales del siglo XIX, hasta un poco después del segundo conflicto bélico mundial a mitad del siglo XX; se destacaron por la capacidad de movilización de masas, dentro de un aparato estructural compuesto por secciones, circunscripciones electorales y dirección central. El conjunto de estos elementos les otorga capacidad de actuación, con el objetivo de concienciar a la población de la participación en la actividad política, apegados a la militancia, y sobre todo a la del estrato de los trabajadores al inicio de su alineación. Los países que establecieron primero este tipo de partidos fueron: Alemania, 1875; Italia, 1892; Inglaterra, 1900; y, Francia, 1905. La organización y estructura de los partidos de los trabajadores, estuvo mejor cimentada a diferencia de los partidos de notables; con una base conformada por tres elementos de organización: Secciones, circunscripciones electorales y dirección central. Las secciones estaban encargadas de aglutinar a los miembros del partido en un determinado territorio; las circunscripciones prestaban ayuda a la organización de las secciones en el ámbito regional; la dirección o comité central era el órgano superior de toda la estructura del partido que ordenaba la estrategia política a seguir. La estructura interna comprendía cargos de responsabilidad, para tomar la encomienda tendría que pasar antes por un proceso de selección, como también ocurría con la elección de los candidatos mediante asambleas. Para la funcionalidad, además de la formación de su estructura interna, disponían de una externa, a través de organizaciones sociales, culturales y económicas que simpatizaban con el planteamiento ideológico del partido. Para su financiación se construye el régimen de cuotas, donde los miembros aportarían la tributación correspondiente.

PARTIDO BUROCRÁTICO DE MASAS PARTIDO PROFESIONAL-ELECTORAL

a) Papel central de la burocracia (competencia político-administrativa).

a) Papel central del los profesionales (competencias especializadas).

b) Partido de afiliación con fuertes lazos organizativos de tipo vertical que se dirige sobre todo a un electorado fiel.

b) Partido electorista, con débiles lazos organizativos de tipo vertical y que se dirige ante todo al electorado de opinión.

c) Posición de preeminencia de la dirección del partido, dirección colegiada.

c) Posición de preeminencia de los representantes públicos, dirección personificada.

d) Financiación por medio de las cuotas de los afiliados y mediante actividades colaterales.

d) Financiación a través de los grupos de interés y por medio de fondos públicos.

e) Acentuación de la ideología. Papel central de los creyentes de la organización.

e) El acento recae sobre los problemas concretos y sobre el liderazgo. El papel central lo desempeñan los arribistas y los representantes de los grupos de interés

152

dentro de la organización.

ALGUNOS ANTECEDENTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Algunos antecedentes en Grecia El sentido antiguo de la expresión de partido político, es el de formación política que se inició en la antigua Grecia. Propiamente la figura de partido político no era una institución política a la que se le pudiera distinguir como una organización sólida y con funcionamiento completo, en la medida que pudiera atender y darle cause a las demandas ciudadanas, y a su vez obtener el poder, es decir, no es posible comparar su formación antigua con la de los partidos políticos. Esa posición antigua que jugaba en el Estado, tendía al planteamiento de situaciones políticas diversas para la solución de los intereses de quienes participaban en ellas. El origen de la denominación y estructura de los partidos políticos actuales, atravesó por dos facetas. La primera, fue por las siguientes etapas: Formación política, estructura débil, instrumentación de la política vigorosa; protopartidos políticos, continuidad de la estructura débil, pero con perennidad de política; y, partidos políticos ideológicos, persistencia de estructura débil, pero con cierto grado de entereza ideológica. Por consiguiente, la designación que recibían que por su misma postura ideológica, La segunda etapa fue cuando la evolución de las figuras políticas marca otra contribución importante para conseguir una estructura interna más eficiente, después de la revolución inglesa, en plena reconstrucción política del siglo XVIII. Asimismo, se acoplaron al sistema las Asociaciones Estables, con programas políticos de fines electorales; las denominaciones ocurrieron precisamente bajo las siglas en inglés: Wighs y Tories. Algunos antecedentes en América Latina En los Estados de El Caribe, con el proceso de institucionalización iniciado en 1930 que se caracterizó por el sufragio universal, fue la apertura para la creación de partidos políticos conformados por los movimientos sindicales, por una razón u otra las Antillas británicas aún tienen lazos con el Reino Unido, a través del Commonwealth. Trinidad y Tobago logran su independencia del Reino Unido en 1962. El partidismo denota un sistema hegemónico entre 1956 y 1986, no obstante, durante este período con la aparición de otras fuerzas políticas en 1981 y 1986 se debilita la imagen hegemónica. En Belice la imagen partidista se remonta con el sistema bipartidista en 1979 condicionado por el pragmatismo y la alternancia, propiciando el cambio de líderes en el partido denominado United Democratic Party, que permitió

153

obtener triunfos electorales en 1983, para que en 1989 cediera el poder con el triunfo de los comicios a favor del partido político People´s United Party. En Costa Rica el sistema de partidos políticos, refleja la característica de partido predominante, de congruencia bipartidista. La institucionalización del Partido Liberal Nacional es uno de los aspectos estructurales que le ha mantenido en el poder, atribuido desde 1970, donde da inicios parte de la oposición. Honduras es otro de los países que sustenta el sistema bipartidista desde el siglo XIX, sostenido por el Partido Liberal y el Partido Nacional de tendencia progresista y conservadora, respectivamente. En El Salvador después de 1982 el sistema de partidos se inclina al sistema bipartidista con tendencia de extrema derecha. La Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), en 1988 se convierte en fuerza política mayoritaria. El sistema de partidos argentino desde 1983 paulatinamente pasa de ser un sistema bipartidista a un sistema de pluralismo moderado. En Brasil el sistema de partidos políticos está caracterizado por un ultra-multipartidismo. La evolución del partidismo se sitúa entre 1964 y 1985 identificándose con intereses políticos de los militares. Paraguay se determina como partido hegemónico autoritario, el cual se distingue por no conceder espacios de competencia a los demás partidos políticos existentes. El Partido Colorado que tiene como antecedente la Asociación Nacional Republicana en 1987, desde 1947 ha ejercido el poder sin que otro partido haya podido disputárselo. En Uruguay un antecedente predominante del comportamiento partidista es el bipartidismo, escenificado por los blancos y los colorados. Sólo a finales del siglo XX la escena del bipartidismo es irrumpida por la presencia de otro partido, dándose en cierta forma un tripartidismo. En Bolivia el sistema de partidos ha evolucionado en la década de los 80´s, de un fragmentado a un moderado multipartidismo sin la predominación de ningún partido, y con participación de varios partidos en el Poder Legislativo. En Colombia surgen dos partidos políticos con tendencia liberal y conservadora que desde 1840 se les considera como bipartidista. En Ecuador la formación partidista desde 1979 básicamente era cuatripartidista, con los otros partidos de menor representación. En Perú la evolución de sistema de partidos desde 1872, ha estado constituida por lo menos por cuatro partidos, algunos con tendencias oligárquicas y otros en contra de ellas, como cuando aparece la formación política denominada APRA en 1924.

154

En Venezuela el sistema de partidos políticos hasta antes de 1958 fue multipartidista, ya que entre 1958 y 1973 tiende a sostener el bipartidismo, representado por el Comité de Organización Política Electoral Independiente. En Cuba el sistema de partidos políticos es único. En 1965 surge el Partido Comunista de Cuba, teniendo como antecedentes organizativos el Partido Socialista Popular, el Directorio Revolucionario de Estudiantes 13 de Marzo y el Partido Unido de la Revolución Socialista de Cuba. La ideología del partido cubano es marxista-lenista, así quedó establecido en el artículo 5º de la Constitución de 1976. FORMAS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA PARTIDARIA Pluralismo moderado El significado de pluralismo moderado, es la valoración de formaciones construidas en torno a principios ideológicos de intereses en común, llevados a cabo, por partidos políticos afines, que pueden, en su mayoría, formar coaliciones para la obtención del poder. La participación del pluralismo es de ámbito político, donde se originan corrientes ideológicas que sirven para sostener el ideario que inculcan, cuya finalidad es para que no se manifieste la centralización del poder. Las corrientes son: El liberalismo democrático, el socialismo libertario y el cristianismo social. En otras palabras, el pluralismo moderado es el gobierno de coalición, donde los partidos menores se unen a un partido fuerte. Ej. Coalición del Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Convergencia con el PRD o Partido Nueva Alianza y Partido Alternativa Social Demócrata (PAS) con el PAN. El pluralismo surge por la creación de las formas asociativas de individuos para contrarrestar el dominio del Estado. En este sentido, el nexo es la asociación y la democracia, como elementos significativos para fomentar las clases de pluralismo con la participación de la sociedad, instituida en los ordenamientos constitucionales mediante los siguientes aspectos: Político, clasificado en pluripartidista; social; fundacional; religioso; ideológico; cultural; lingüístico; y simbólico. Este tipo de pluralismo se le concede el nombre de pluralismo constitucional. El pluralismo político, es el principio fundamental que permite la participación de partidos políticos en el Estado, porque es una de las condiciones para su existencia y funcionamiento. El desarrollo de los partidos políticos depende de un tipo de pluralismo moderado y pluralismo polarizado. El pluralismo moderado es la concurrencia, cuando mucho de cinco partidos, aunque en algunas ocasiones suelen presentarse más, con diferentes

155

ideologías que asisten al sistema político. El pluralismo moderado se confecciona mediante la alternancia en el gobierno con coaliciones permanentes, sin coaliciones y con coaliciones de centro o muy amplias. Los países que han sostenido el pluralismo moderado con coaliciones permanentes son: Australia (hasta 1983) y República Federal de Alemania (1957-1966, 1969-1983); sin coaliciones, Austria, Canadá y Reino Unido; con coaliciones de centro o muy amplias, Bélgica, Islandia, Luxemburgo, Holanda, Suecia, Grecia, Noruega y Suiza. Pluralismo polarizado El pluralismo polarizado es la denominación atribuida a las tendencias de derecha, izquierda y centro, que revelan los partidos políticos con el predominio de los partidos de oposición. Sartori, menciona cuáles son las características del pluralismo polarizado distinguiendo la participación y elementos que giran en los sistemas de partidos. La primera son los partidos antisistema que es la oposición de regímenes como el comunista o fascista. La segunda se refiere a la existencia de oposiciones bilaterales. La tercera, es por la ubicación central de un partido, o de grupos de partidos. La cuarta característica es cuando el sistema político puede alcanzar oposiciones antisistema. La quinta es el debilitamiento del centro, por la pérdida de votos. La sexta es la estructuración ideológica, donde la comunidad política contiene partidos que están inconformes por asuntos políticos. La séptima característica es por el espectro de oposiciones irresponsables, es cuando pierden el interés por el contexto político desde sus estructuras. Y, la octava es por la medida en que la misma comunidad política concede muestras de una pauta de lo que ya calificó de política de super oferta, o bien, de ofertas excesivas, ya que viene a ser contrario a la política competitiva. El pluralismo polarizado se distingue del pluralismo moderado, por el número de partidos, pues en el polarizado, participan más de seis partidos, mientras que en el moderado, se reduce el número de partidos. La oposición es un detonante que ayuda también a distinguirles. Por ejemplo, en España los partidos de izquierda se unen al Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y los de derecha con el Partido Popular (PP). FORMACIÓN JURÍDICA-PARTIDARIA EN MÉXICO El objeto jurídico de los partidos políticos es la personalidad jurídica que se pretende adquirir cuando una formación política solicita constituirse como partido político, al cumplir con las disposiciones constitucionales y legales. Son los requisitos que deben acatar las formaciones políticas cuando manifiesten adquirir el rango de partido político ante las instituciones correspondientes. Con ello, también se adquieren derechos y obligaciones. El desarrollo de la figura de partido político obtuvo varias denominaciones a lo largo de su formación. El paso de su formación, fue de

156

acuerdo a las posiciones políticas que requerían los intereses a quienes representaban. Esta es la primera etapa de la formación de la figura de partido político. La segunda etapa, inicia en el siglo XIX, por reconocer, sostener e instaurar las bases estructurales al interior de las organizaciones o formaciones políticas que únicamente expresaban un desarrollo político, pero no una regulación jurídica que mediara su actividad política. La tercera etapa, principia a finales del siglo XIX e inicios del XX, con la legalización de su actividad política, ante los ordenamientos secundarios, trayendo consigo distintos elementos de participación que les permitieron acceder a los procesos electorales. La formación jurídica de un partido político, alcanza su actividad política hasta finales del siglo XIX e inicios del XX. Uno de los precedentes de la regulación jurídica de la actividad política del partido para México lo encontramos en 1866 en California y Nueva York, mediante dos leyes. Tanto la ley de California, como la de Nueva York, establecieron un procedimiento para la designación de la elección de candidatos y cargos públicos, fijando con ello normas facultativas para el Estado de California y obligatorias para el de Nueva York. Otro de los precedentes es a finales del siglo XIX, cuando los distintos órganos de los Estados federales fijan la actuación política de los partidos, en materia electoral. Y, por último, a inicios del siglo XX la Ley del Estado de Wisconsin establece la obligación de que para obtener un cargo público o cargos al interior de un partido político, el candidato debería cumplir con el proceso que regula el partido político, a través de la realización de unas elecciones primarias. En México, con la Ley Electoral de 1911, por primera vez, se reconoció jurídicamente a los partidos políticos, al fijar las bases de su participación en los procesos electorales. Posteriormente a este suceso los demás ordenamientos electorales contribuyeron a materializar el concepto jurídico de partido político, quedando finalmente definido en el artículo 23 de la Ley Electoral de 1946. El primer antecedente de la regulación jurídica del partido en México, lo podemos acentuar en la Ley Electoral de 1911, al introducir y regular en sus textos legales, los elementos de participación, a los que deberían de estar sujetos los partidos políticos. Etapas del proceso de constitucionalización La constitucionalización es el proceso de incorporación y reconocimiento en el texto de la norma constitucional de los partidos políticos mediante diversas etapas de su formación. En México aparece por primera vez en la Constitución de Cádiz de 1812 y en el Decreto Constitucional para La Libertad de la América Mexicana del 22 de octubre de 1814 con la palabra partido refiriéndose a las juntas electorales de partido. A continuación la Constitución de 1917 establece el derecho de asociación en su artículo 9, como parte

157

esencial del orden jurídico para constituir partidos políticos. De tal forma el proceso de constitucionalización culmina en el artículo 41 constitucional, entre otros elementos de su participación política, como fueron estableciéndose posteriormente a través de su inclusión al texto de la Constitución. Las etapas del proceso de constitucionalización son las siguientes:

a) Primera etapa: 1812-1857 b) Segunda etapa: 1977-1996

Etapas del proceso de legalización

La legalización es la regulación jurídica de la actividad política de los partidos políticos mediante la incorporación a las leyes electorales de los distintos elementos de su participación política en los procesos electorales.

En México la regulación jurídica del partido político inicia en 1911 con la

Ley Electoral, para luego en 1946 en el ordenamiento electoral quede establecido el concepto jurídico de partido.

La formación de la participación de los partidos es mediante diversas

etapas de legalización:

a) Primera etapa: 1911-1943 b) Segunda etapa: 1946-1973 c) Tercera etapa: 1977-1988 d) Cuarta etapa: 1990-1996

El proceso continúa mediante la incorporación al texto constitucional de

la figura de partido político en 1977. La formación de la participación de los partidos es mediante la

introducción de elementos en las leyes electorales, a través de diferentes etapas. Hasta que la Ley Electoral se une con la constitucionalización de los partidos políticos en 1977, cuando la Constitución los incorpora y reconoce en su texto, concediéndoles así la identidad de entidades de interés público.

Registro de los partidos políticos

Para que una organización pueda ser registrada como partido político nacional, deberá cumplir los siguientes requisitos:

Formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen sus actividades; y

Contar con 3,000 afiliados en por lo menos 10 entidades federativas, o bien tener 300 afiliados, en por lo menos 100 distritos electorales uninominales; en ningún caso, el número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.13% del Padrón Electoral Federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.

158

Principios:

La declaración de principios invariablemente contendrá, por lo menos:

La obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen;

Los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule;

La obligación de no aceptar pacto o acuerdo que lo sujete o subordine a cualquier organización internacional o lo haga depender de entidades o partidos políticos extranjeros; así como no solicitar o, en su caso, rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de los cultos de cualquier religión o secta, así como de las asociaciones y organizaciones religiosas e iglesias y de cualquiera de las personas a las que este Código prohíbe financiar a los partidos políticos; y

La obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática.

Los estatutos establecerán:

La denominación del propio partido, el emblema y el color o colores que lo caractericen y diferencien de otros partidos políticos. La denominación y el emblema estarán exentos de alusiones religiosas o raciales;

Los procedimientos para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones. Dentro de los derechos se incluirán el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los órganos directivos;

Los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos.

Estructura de los partidos:

Entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con los siguientes:

Una asamblea nacional o equivalente;

Un comité nacional o equivalente, que sea el representante nacional del partido;

Comités o equivalentes en las entidades federativas; y

Un órgano responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y de la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaña.

Instancias de dirección:

- Nacionales: Congreso nacional

Consejo político nacional

159

Comisión ejecutiva nacional (dirección colectiva)

- Estatales: Congreso estatal

Consejo político estatal

Comisión ejecutiva estatal

- Municipales Congreso municipal

Consejo político municipal

Comisión ejecutiva municipal

Los congresos o asambleas de los partidos deben de estar constituidos por varios sectores o secretarías.

Derechos de los partidos políticos:

Algunos de los derechos más importantes son:

1) Participar en el desarrollo y vigilancia del proceso electoral; 2) Gozar de las garantías para realizar libremente sus actividades; 3) Disfrutar de las prerrogativas y recibir el financiamiento público en los términos que marcan las leyes correspondientes 4) Postular candidatos en las elecciones federales;

5) Participar en las elecciones estatales y municipales; y,

6) Nombrar representantes ante los órganos del Instituto Federal Electoral en los términos de la Constitución.

Obligaciones:

Algunas de las obligaciones más importantes de los partidos políticos nacionales:

Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

Abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno;

Publicar y difundir en las demarcaciones electorales en que participen, así como en los tiempos oficiales que les corresponden en las frecuencias de radio y en los canales de televisión, la plataforma electoral que el partido y sus candidatos sostendrán en la elección de que se trate. En este caso, el tiempo que le dediquen a la plataforma no podrá ser menor del 50% de que les corresponda;

160

Abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se utilice durante las mismas; y,

Abstenerse de utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda.

Partidos políticos de México Alternativa Social Demócrata Convergencia Fuerza Ciudadana Partido Acción Nacional (PAN): Fundado en 1939, con el lema de: "por

una patria ordenada y generosa y una vida mejor y más digna para todos". La autoridad suprema de Acción Nacional reside en la Asamblea Nacional.

Partido de la Revolución Democrática (PRD): El Partido de la Revolución Democrática se constituyó de manera formal el 5 de mayo de 1988.

Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) Partido del Trabajo (PT): Fecha de fundación: 8 de diciembre de 1990,

en el Auditorio del "Plan Sexenal" de la ciudad de México. El 13 de enero recibió su registro definitivo por resolución del Instituto Federal Electoral.

Partido Liberal Mexicano (PLM) Partido México Posible Partido Nueva Alianza Partido Popular Socialista de México (PPS) Partido Revolucionario Institucional (PRI): El 4 de marzo de 1929 se

fundó el PNR. El 18 de enero de 1946 tuvo lugar la Segunda Gran Convención del Partido de la Revolución Mexicana, que dio lugar a su transformación como Partido Revolucionario Institucional.

Partido Verde Ecologista de México (PVEM): En 1986 se fundó el Partido Verde Mexicano (PVM). El 14 de mayo de 1993 la Asamblea Nacional de nuestro instituto político resolvió cambiar el nombre y emblema del partido, con el objetivo de lograr una mejor comunicación visual apegada a los principios motores de la organización. Fue entonces como se denominó finalmente Partido Verde Ecologista de México (PVEM). Los principios fundamentales del Partido Verde Ecologista de México son Amor, Justicia, Libertad para todos los seres que habitan la tierra.

Las condiciones de competencia política actuales exigen que, las actividades encaminadas a la conducción de las campañas políticas, se articulen a partir de la concurrencia de los objetivos del partido y de los candidatos, bajo un esquema de planeación.

En este sentido la planeación de las campañas políticas debe sustentarse en un profundo ejercicio de reflexión acerca de la naturaleza del

161

partido en la localidad, de la personalidad de los candidatos, de las expectativas de la ciudadanía y de las fuerzas y debilidades de la oposición.

Perspectiva política:

Como requisito previo al inicio de campaña, es necesario definir la perspectiva política, a efecto de establecer el marco general sobre el que se encuadrarán las decisiones.

La perspectiva política es la visión del futuro deseado. Es una consecuencia de los valores y convicciones de un grupo político, sea este un partido, un grupo o un candidato.

Determinantes de la perspectiva política:

La ciudadanía

- Ideologías, valores y creencias dominantes

- Aspiraciones de la sociedad en su conjunto

- Necesidades insatisfechas (económicas, políticas y sociales)

El régimen

- Ideologías, valores y creencias dominantes

- Marco jurídico vigente

- Normas y/o reglas de competencia entre los partidos políticos

- Estructuras de decisión y ejecución en el ámbito Federal, Estatal y Municipal

El partido

- Ideología, valores y creencias dominantes

- Normas y reglas estatutarias

- Normas y reglas no escritas

Los grupos de interés y de presión

- Sindicatos

- Grupos empresariales

- Asociaciones gremiales

- Asociaciones cívicas

Características de la perspectiva política:

o Inspira y plantea retos para su logro.

o Es consistente con los valores del partido o del grupo político.

o Sirve como punto de consenso de todas las personas importantes.

162

o Muestra la esencia las aspiraciones del grupo o partido político.

o Permite la flexibilidad y la creatividad en su ejecución.

Objetivo General:

Una vez que se ha conceptualizada la perspectiva política, es necesario definir el objetivo general de la campaña. Si bien éste es generar las condiciones para ganar las elecciones, es necesario establecer un objetivo en los términos de la campaña en sí.

La declaración del objetivo general de la campaña política es el paso más importante en todo él. Una declaración efectiva del objetivo general servirá como base para todas las decisiones fundamentales del partido, candidatos y equipos durante la campaña.

Una declaración del objetivo general difiere de la perspectiva política en que es más completa, y comprende los siguientes elementos, que son de suma importancia:

La razón de ser de la campaña.

Los núcleos ciudadanos a los que se orienta

Los principios y los valores bajo los que se pretende operar.

Una declaración del objetivo general, es una breve (una o dos frases) representación filosófica de cómo desea que los vean los ciudadanos, partido, la oposición, sindicatos, asociaciones, grupos de interés, etc. Una declaración del objetivo general se plantea para inspirar y motivar a quienes tienen un interés marcado en el futuro de la campaña. La declaración se plantea para proporcionar una firme guía en la toma de decisiones políticas importantes.

A continuación aparecen una serie de preguntas que le ayudarán a definir el objetivo general.

Misión de la campaña política:

1. ¿Cuál es el elemento básico de la campaña política?

2. ¿Qué es lo distintivo acerca de la campaña política?

3. ¿Quiénes son y/o quiénes deberían ser nuestros principales votantes?

Sexo, edad, región.

Ocupación, escolaridad.

¿Cuál es la oferta política actual del partido?

¿Cuál debería ser la oferta política futura?

¿Cuál es la principal zona de influencia del partido y cuál debería ser?

¿Cómo ha cambiado el escenario político desde las últimas elecciones?

¿Cuál será la evolución del escenario político dentro de tres años?

163

¿Cuáles son o deberían ser preocupaciones en materia política, económica y social del gobierno?

¿Qué puntos, prioridades y valores filosóficos son o deberían ser importantes para el futuro de la campaña?

¿Qué consideraciones especiales tenemos con respecto a los siguientes puntos?

Partido de pertenencia (Nacional, Estatal Local).

Administración Pública Federal, Estatal y Municipal.

Poder Ejecutivo y Legislativo Estatal.

Clientela electoral.

Grupos y partidos aliados.

Comunidades en general.

Opinión pública.

Prensa.

En suma, las cuestiones básicas que hay que resolver a efecto de contar con un objetivo general que estructure el curso de la campaña política son:

1. ¿Por qué existe la campaña política?

2. ¿Cuál es la razón de ser de la campaña?

3. ¿Qué hace o que debe de hacer la campaña?

4. ¿Para qué o para quienes?

5. ¿Con qué valores?

6. ¿Con qué responsabilidades?

Valores:

Toda campaña política debe generar su propia personalidad, es decir, debe ser el reflejo de los valores y las convicciones del partido, los candidatos y de los responsables de campaña.

La definición de valores permite sentar los medios para establecer los caminos a la conducción de objetivos.

Tener un acuerdo claro y abierto sobre sus valores estratégicos le ayudará a:

1. Determinar la tolerancia y el campo de los esfuerzos de la campaña. Establecer las negociaciones, alianzas y compromisos en los que se deberá intervenir (y en los que no);

164

2. Fijar las expectativas del partido y el candidato y cómo comunicarlas a los demás;

3. Reclutar al personal que colaborará eficientemente en la campaña Determinar la administración de la campaña;

4. Establecer prioridades significativas.

Hay un número casi infinito de factores que podrían considerarse como valores estratégicos. Es recomendable que la campaña se concentre en no más de cinco y que éstos sean los que tendrán un impacto mayor sobre su desarrollo. Algunos valores pueden ser determinados y quizá que no necesiten estar en una lista. Otros valores permanecerán fijos y son producto del partido y del medio.

Valores estratégicos específicos:

Ética: Expresar el valor del comportamiento ético permite definir las pautas de comportamiento del equipo de campaña, la prioridad en la atención de las demandas ciudadanas y servirá como guía, en su caso, como soporte para la elaboración del programa de gobierno.

Responsabilidad social: ¿Cuál deberá ser la responsabilidad social de los candidatos en materia:

a) Política: Elecciones, competencia política.

b) Economía: Empleo, distribución de la riqueza, conducción del desarrollo. c) Social: Niveles de bienestar, salud, educación.

d) Imagen: ¿Con qué concepto se relacionará al candidato y a la campaña?: Interna: Imagen frente a los principales agentes socio-políticos de la localidad. 1. Honestidad

2. Eficiencia

3. Activismo

4. Proactivismo

5. Intolerancia frente a las principales problemáticas de la sociedad

6. Conciliador

7. Preservación del medio ambiente

8. Preservación de los valores culturales

Externa: imagen frente a la comunidad política nacional:

1. Demócrata

2. Conservador

3. Liderazgo social

4. Liderazgo institucional

165

Alianzas electorales:

1. ¿Son congruentes las alianzas electorales con la plataforma política?

2. ¿Qué compromiso político implican las alianzas electorales y cómo comprometerían el programa?

Fuerzas y limitaciones:

Una vez definido el objetivo de la campaña, es necesario analizar los factores de competencia que inciden como causas de éxito o limitaciones para conseguirlo. En tal sentido es necesario realizar un amplio análisis del espectro político con la finalidad de identificar las condiciones internas y externas que pueden situar a la campaña en una posición de ventaja competitiva frente a la oposición.

Las fuerzas representan los principales puntos a favor con los que cuenta el partido y los candidatos para elevar la penetración en los electores. Entre algunas fuerzas importantes sobresalen:

Potencial humano:

- Un equipo de campaña innovador y con arraigo en la comunidad.

- Un equipo de campaña estructurado en atención a la demanda ciudadana, con sensibilidad a los problemas de la comunidad.

-Capacidad de atención y gestión a la demanda ciudadana. - Infraestructura para la captación de la demanda (equipos de transporte, líneas telefónicas, oficinas con presencia regional). - Un sistema de seguimiento a la resolución de la demanda ciudadana. - Pronta atención a los intereses ciudadanos.

Oferta política:

- Consistente con los valores y principios del partido y de los candidatos.

- Congruente con la demanda ciudadana.

- Oferta política realista.

- Concepto de limitaciones.

Son factores que impiden el desarrollo pleno de la campaña con relación a sus objetivos. Si se tiene una limitación relacionada con el potencial humano, capacidad de atención y gestión de la demanda ciudadana y oferta política, se puede reforzar o tomar acciones a modo que no impidan el avance. Enseguida aparecen algunos ejemplos de posibles limitaciones en las cuatro categorías ya identificadas:

Potencial humano.

Un equipo de trabajo conformado no a partir de la capacidad y arraigo, sino que responde a las necesidades de mantener el equilibrio de los grupos y sectores representativos de la campaña y de los candidatos.

166

Capacidad de atención y gestión a la demanda ciudadana.

Insuficiente infraestructura para la captación de la demanda (equipos de transporte, líneas telefónicas, oficinas con presencia regional).

Poca efectividad sistema de seguimiento a la resolución de la demanda ciudadana.

Atención despersonalizada a la ciudadanía.

Oferta política.

Oferta política vaga, difusa, sin calendarios de ejecución, que impida verificar los avances alcanzados y limite el refrendo de compromisos y alianzas.

Oportunidades y amenazas.

Concepto de oportunidades.

Oportunidades son eventos o circunstancias que se espera que ocurran o que puedan inducirse a que ocurran en el ámbito político, económico y social y que podrían tener un impacto positivo en el futuro de la campaña. Esto tiende a aparecer en una o más de las siguientes grandes categorías: electores, gobierno, oposición.

Estrategias:

La estrategia es un proceso para determinar la dirección en que la campaña política necesita avanzar para cumplir con su objetivo general. En principio es necesario definir con precisión y con el consenso de los principales sectores del partido y los candidatos:

1. Perspectiva política

2. Objetivo general de la campaña

3. Valores a resaltar

4. Fuerzas y limitaciones

5. Oportunidades y amenazas

El planteamiento de una estrategia clara es importante porque:

- Proporciona de una base sólida para tomar decisiones para enfocar la campaña en la dirección adecuada.

- Ayuda a evitar tendencias cortoplacista que pueden desviar la estrategia. - Refuerza el objetivo general y la perspectiva política de la campaña. - Lleva al acuerdo común sobre la dirección del equipo, militantes y grupos adheridos al desarrollo de la campaña.

- Ahorra tiempo y esfuerzo.

- Proporciona un sentido claro de la dirección.

- El planteamiento de la estrategia es un precursor necesario para la planeación, para impedir que esa parte del proceso sea casi exclusivamente una extrapolación de datos, anécdotas e intereses particulares o de grupo. Sin

167

una estrategia clara, los responsables de campaña o los candidatos suelen tomar decisiones basadas en perspectivas de operación de corto plazo. Si la campaña avanza en la dirección correcta, no necesita que le cambien esa dirección por acciones de operaciones llevadas a cabo.

Tomar este enfoque ayudará a:

1. Definir y determinar los factores estratégicos discretos que afectan la dirección de la campaña.

2. Establecer estos factores en un orden de prioridad.

3. Determinar la fuerza impulsora "factor principal que afecta todas las decisiones importantes que influyen en el presente y futuro de su campaña".

4. Identificar los cambios que deben llevarse a cabo si se indica una nueva dirección. 5. Planear una declaración de estrategias que establezca una dirección clara para la campaña.

Definir y determinar los factores estratégicos, aquellos que podrían tener un impacto importante en cómo se tomarán las decisiones durante la campaña, es un vital primer paso. Es necesario evaluar la oferta política y la composición de los electores, a efectos de determinar qué factores importantes afectarán más las decisiones. Describiré brevemente cada uno de estos factores para que usted determine cuáles son de mayor importancia para su campaña.

Factores primarios:

- Oferta política. Este es el factor estratégico más importante de la campaña. Esta debe tener las siguientes características:

Ser realista: Deberá ser alcanzada durante el periodo por el que el candidato compite.

Medible: Deberá poderse cuantificar en cuanto a sus resultados y desviaciones.

Motivadora: Deberá ser punto de cohesión del partido, el candidato, el equipo, colaboradores, ciudadanía, electores y simpatizantes.

168

FUENTES DE INVESTIGACIÓN BIBLIOGRAFÍA: - ANDRADE Morales, Yurisha. Tesis “La administración pública”. Morelia, Mich. 2002. Pp. 71. - ANDRADE Morales, Yurisha. “La administración pública en el Estado de Michoacán”. Primer Congreso Internacional de Historia del Derecho y de las Instituciones. - ANDRADE Morales, Yurisha. “La nueva reforma electoral en el Estado de Michoacán”. Revista Derecho Civil y Social (DECISO).

- BAUTISTA Tealdi, Juan. “Responsabilidad profesional de los políticos”. Editorial Juris. Argentina, 2002. Pp. 100. - BONNARD, Pierre. “Derecho Administrativo”. 2002. Pp. 100. - BURGOA, Ignacio. “Derecho Constitucional mexicano”. Decimosexta edición. Editorial Porrúa. México, 2003. Pp. 1094. - BURGOA, Ignacio. “Las Garantías Individuales”. Cuarta edición. Editorial Porrúa. México, 1965. Pp. 598. - COSCULLUELA, Montaner, Luis. “Manual de Derecho Administrativo”. Tomo I. Decimosexta edición. Editorial Thomson Civitas. España, 2005. Pp. 603. - DELGADILLO Gutiérrez, Luis Humberto y LUCERO Espinosa, Manuel. “Compendio de Derecho Administrativo”. Editorial Porrúa. México, 2001. Pp. 341. - DUGUIT, León. “Derecho Administrativo”. España, 2004. Pp. 561. - DUVERGER, Maurice. “Los partidos políticos”. Fondo de Cultura Económica. 11ª edición. México, 1987. - ESPARZA Martínez, Bernardino. “Partidos Políticos”. Segunda edición. Editorial Porrúa. México, 2005. Pp. 199. - FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge. “Derecho Administrativo y Administración Pública”. Editorial Porrúa. México, 2006. Pp. 660. - FRAGA, Gabino. “Derecho Administrativo”. 42° edición. Editorial Porrúa. México, 2002. Pp. 506. - GARCÍA López, Jorge y ANDRADE Morales, Yurisha. “Teoría de la Administración Pública”. Segunda edición. Morelia, Mich., 2003. Pp. 114.

169

- HERRERA Pérez, Agustín. “Las Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos”. Segunda edición. Editorial Carsa, S. A. México, 1992. Pp. 223. - LA PALOMBARA, Joseph y Weiner, Myron. “Political parties and political development”. Princeton University Press. New Jersey, Princeton, 1963. - LASSALLE, Ferdinand. “¿Qué es una Constitución?”. Editorial Ariel. Barcelona, España, 2002. Pp. 183. - MARGÁIN Manautou, Emilio. “Introducción al Estudio del Derecho Administrativo Mexicano”. Editorial Porrúa. México, 2000. Pp. 332. - MARTÍNEZ I. Morales, Rafael. “Derecho Administrativo 1er. y 2° Cursos”. Cuarta edición. Editorial Oxford. México, 2000. Pp. 339. - MOTO Salazar, Efraín. “Elementos de Derecho”. Trigésima edición. Editorial Porrúa. México, 1984. Pp. 452. - PORRÚA Pérez, Francisco. “Teoría del Estado”. Vigésima novena edición. Editorial Porrúa. México, 1997. Pp. 531. - SARTORI, Giovanni. “Partidos y sistemas de partidos 1”. Editorial Alianza Universidad. Madrid, 1987. - SERRA Rojas, Andrés. “Derecho Administrativo”. Editorial Porrúa. México, 1994. Pp. 531. - TENA Ramírez, Felipe. “Derecho Constitucional mexicano”. Cuarta edición. Editorial Porrúa. México 1958. Pp. 523. DICCIONARIOS: - “Diccionario Jurídico Básico”. Sexta edición. Editorial Comares. Granada, España, 2004. Pp. 561. - MARTÍNEZ I. Morales, Rafael. “Diccionario Jurídico de Derecho Administrativo”. Editorial Harla. México, 2000. Pp. 274. LEGISLACIÓN: - Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo. - Ley General de Bienes Nacionales. - Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

170

- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. - Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán. - Ley Orgánica del Distrito Federal. - Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán. - Ley para las Empresas Descentralizadas y de Participación Estatal. - Reglamento Interior de la Administración Pública Centralizada en el Estado de Michoacán. - Reglamento de Organización de la Administración Pública del Municipio de Morelia. - Plan Estatal de Desarrollo 2008-2012.