Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte · PO F420.11353 S967r. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ... se reconoce la responsabilidad estatal por los daños y perjui- ... en

Primera edición: octubre de 2009D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAv. José María Pino Suárez, Núm. 2C.P. 06065, México D.F.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

La investigación, redacción, edición y diseño de esta obra estuvieron a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis dela Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Cortede Justicia de la Nación

Catalogación

Suprema Corte de Justicia de la Nación. MéxicoLa responsabilidad patrimonial objetiva y directa del Estado por

daños causados a los bienes y derechos de los particulares en el DistritoFederal / investigación, redacción, edición y diseño a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematizaciónde Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma deMéxico ; investigador Daniel Márquez Gómez ; presentación MinistroSergio Salvador Aguirre Anguiano, Ministro Mariano Azuela Güitrón,Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. — México : Suprema Corte deJusticia de la Nación, Dirección General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis, 2009.

144 p. ; 22 cm. — (Decisiones relevantes de la Suprema Cortede Justicia de la Nación ; 43)

ISBN 978-607-468-136-9

1. Responsabilidad patrimonial del Estado – Daños económicos–Elementos normativos – México (Ciudad) 2. Responsabilidadpatrimonial del Estado – Bienes propiedad de los particulares – México3. Responsabilidad objetiva – Responsabilidad directa – Legislación– Comentarios 4. Lesión – Actividad administrativa irregular –Indemnización 5. Acción de inconstitucionalidad – Voto concurrente –Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación – JurisprudenciaI. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Dirección General de laCoordinación de Compilación y Sistematización de Tesis. México II.Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto de InvestigacionesJurídicas III. Márquez Gómez, Daniel, investigador IV. Aguirre Anguiano,Sergio Salvador, 1943- , pról. V. Azuela Güitrón Mariano, 1936- ,pról. VI. Ortiz Mayagoitia, Guillermo Iberio, 1941- , pról. VII. t. VIII. Ser.

POF420.11353S967r

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

SERIEDECISIONES RELEVANTES

DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

MÉXICO 2009

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL OBJETIVAY DIRECTA DEL ESTADO POR DAÑOS CAUSADOS

A LOS BIENES Y DERECHOS DE LOS PARTICULARESEN EL DISTRITO FEDERAL

SUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaPresidente

PPPPPrimera Salarimera Salarimera Salarimera Salarimera SalaMinistro Sergio A. Valls Hernández

Presidente

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo

Ministra Olga Sánchez Cordero de García VillegasMinistro Juan N. Silva Meza

Segunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaMinistro José Fernando Franco González Salas

Presidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministro Genaro David Góngora PimentelMinistra Margarita Beatriz Luna Ramos

Comité de PComité de PComité de PComité de PComité de Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Promoción Educativaromoción Educativaromoción Educativaromoción Educativaromoción Educativa

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministro Sergio A. Valls Hernández

Comité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialMtro. Alfonso Oñate Laborde

Secretario Ejecutivo Jurídico Administrativo

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis

Lic. Gustavo Addad SantiagoDirector General de Difusión

Juez Juan José Franco LunaDirector General de Casas de la Cultura Jurídica

y Estudios Históricos

Dr. Salvador Cárdenas GutiérrezDirector de Análisis e Investigación Histórico Documental

INSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LAUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDAD NAAD NAAD NAAD NAAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Héctor Fix-FierroDirector

Pedro Salazar UgarteSecretario Académico

Elvia Lucía Flores ÁvalosJefa del Departamento de Publicaciones

Daniel Márquez Gómez Investigador

PRESENTACIÓN

9

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximainstancia jurisdiccional y último intérprete de la Constitución

de la República, ha desempeñado un papel de suma impor-tancia resolviendo los asuntos sometidos a su consideración,con las consecuentes repercusiones jurídicas, sociales, econó-micas y políticas. Sus resoluciones no sólo tienen efectos sobrelas partes que intervienen en los asuntos de su conocimiento,sino además son de especial interés para la sociedad por larelevancia jurídica de estos fallos y los criterios que en ellosse sustentan.

Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-das, ni los criterios que en ellas se sustentan son bien com-prendidos. Esto se debe en parte al discurso altamente técnicoen que las ejecutorias son formuladas y que su difusión serealiza a través de obras sumamente especializadas. Por ello,este Alto Tribunal ha decidido que los criterios más relevantes

10 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL OBJETIVA Y DIRECTA DEL ESTADO...

sean difundidos a través de publicaciones redactadas enforma simple y llana.

Es así como se presenta la serie Decisiones Relevantes dela Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrada pordiversos folletos sobre temas varios, abordados en las ejecu-torias pronunciadas por este Máximo Tribunal, de interés parael público en general.

En el marco del Convenio de Colaboración General quetiene celebrado la Suprema Corte con la Universidad Nacio-nal Autónoma de México para la organización y desarrollode actividades conjuntas de investigación, acciones científicasy culturales de interés para las partes y del Convenio Especí-fico de Colaboración para el Intercambio de Publicacionessuscrito por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elInstituto de Investigaciones Jurídicas, este último participaráen la elaboración de estos folletos con los comentarios desus investigadores.

Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir conel objetivo de que el público no especializado conozca el tra-bajo de este Máximo Tribunal.

Comité de Publicaciones y Promoción Educativade la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

INTRODUCCIÓN

11

Al artículo 113 constitucional se le adicionó un párrafopor reforma publicada en el Diario Oficial de la Federa-

ción el 14 de junio de 2002, que entró en vigor el 1 de enerode 2004, en donde se plasmó la responsabilidad objetiva ydirecta del Estado por los daños que cause en los bienesy derechos de los particulares, derivados de su actividadadministrativa irregular, así como el derecho de éstos a serindemnizados; de esta manera se atendió a una garantía quepor muchos años quedó pendiente de incorporarse a la Nor-ma Fundamental.

El artículo transitorio de dicha adición ordenó, entre otrascosas, que la Federación, las entidades federativas y los Mu-nicipios emitieran las leyes o hicieran las modificaciones co-rrespondientes para cumplir con las nuevas disposicionesconstitucionales e incluyeran en sus presupuestos una partidapara hacer frente a su responsabilidad patrimonial.


Atento a lo anterior, y en el caso específico del DistritoFederal, su Asamblea Legislativa procedió a modificar losartículos 389, 390, 391 y 392 del Código Financiero, así comoel presupuesto de egresos local para el ejercicio fiscal 2004,mediante decretos publicados en la Gaceta Oficial el 26 dediciembre de 2003.

Sin embargo, un porcentaje de los integrantes de la propiaAsamblea Legislativa interpuso ante la Suprema Corte deJusticia de la Nación la acción de inconstitucionalidad 4/2004,por considerar que las disposiciones contenidas en dichosdecretos eran contrarias al nuevo texto del artículo 113 de laConstitución Federal.

En este número de la colección Decisiones Relevantes dela Suprema Corte de Justicia de la Nación se presenta unasíntesis de la ejecutoria que resolvió dicha acción, en dondese resaltan los puntos más importantes de las deliberacionesde los Ministros integrantes del Tribunal en Pleno, además delos criterios jurisprudenciales emanados de ella y los votos con-currentes de la Ministra Olga Sánchez Cordero de GarcíaVillegas y del Ministro José Ramón Cossío Díaz.

Asimismo, en el marco del convenio general de colabora-ción que este Alto Tribunal tiene con la Universidad NacionalAutónoma de México, se incorpora el comentario sobre la eje-cutoria de este asunto, del Instituto de Investigaciones Jurídicasde esa casa de estudios.

I. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIALDEL ESTADO

13

Cuando a través de la ley el poder del Estado se sujeta ala voluntad popular, surge el Estado de derecho en el

cual todos los órganos que lo componen están sujetos a lasmismas normas que los ciudadanos.1 Es en este contexto quese reconoce la responsabilidad estatal por los daños y perjui-cios que en ejercicio de sus funciones llegara a causar en elpatrimonio de los particulares.2

Sin embargo, sobre el mismo tema existen otras concep-ciones como la "de la irresponsabilidad patrimonial del Es-tado", que afirma que no procede en circunstancia alguna

1 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, La responsabilidad patrimonialdel Estado, INAP, México, 2000, p. XIII.

2 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, "La responsabilidad patrimonial del Estadomexicano", en Estudios en homenaje a don Alfonso Nava Negrete. En sus 45 años de docencia,LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro, coordinador, UNAM, México, 2006, p. 66.


responsabilizar a éste o a sus funcionarios por los daños operjuicios que llegaren a ocasionar a los particulares.3

Un pensamiento intermedio responsabiliza a los trabaja-dores del Estado directamente para que respondan de losdaños y perjuicios causados. Esta idea surge de conceptualizara los empleados de la administración pública como simplesmandatarios del Estado, por lo que toda responsabilidad enque éste pudiera recaer se entiende surgida de la extralimi-tación del mandato otorgado y, por tanto, no atribuible almandante.4

Se suma a las anteriores otra reflexión que se conoce como"la responsabilidad parcial o subsidiaria del Estado", consis-tente en que éste sólo responda de los daños cuando elfuncionario culpable fuere declarado insolvente. Esto es, sólose puede demandar al Estado cuando previamente se hubiereiniciado un procedimiento a dicho funcionario y se demostrarasu carencia de recursos necesarios para solventar su obli-gación;5 además de acreditarse la presencia del dolo o laculpa en la actividad realizada.

Por último aparece la "responsabilidad directa y objetivadel Estado", en la que se excluye el elemento subjetivo de culpao dolo del servidor público involucrado, y basta con que severifique el daño por la actividad imputable a la administra-ción para que nazca en el particular el derecho a ser indemni-zado, que puede ser ampliado por el legislador ordinario.6

3 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS, Nuevo diccionario jurídico mexicano,Tomo P-Z, IIJ-UNAM, México, 2001, p. 3369.

4 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS, Enciclopedia jurídica mexicana, Tomo VIQ-Z, IIJ-UNAM, México 2002, p. 304.

5 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, La responsabilidad patrimonial… op. cit., p. 66.6 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, abril de 2009,

p. 590, tesis 1a. LIV/2009; IUS:167386.

15LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

Uno de los fundamentos políticos para establecer la res-ponsabilidad patrimonial del Estado tiene su apoyo en lateoría de la igualdad de las cargas públicas sostenida porJorge Teissier,7 el cual extrajo del artículo 13 de la Declaraciónde los Derechos del Hombre y del Ciudadano el principio deque los ciudadanos no deben sufrir más los unos que losotros, las cargas impuestas en interés de todos.8 Sin embargo,el mismo autor agrega que dicha responsabilidad sólo procedecuando el perjuicio es imputable al ejercicio ilegítimo o defec-tuoso del poder público, por lo que, en caso contrario, losparticulares deberán soportar, sin derecho a indemnización,los perjuicios ocasionados en favor del interés general, comopuede ser cuando el Estado manda erradicar el ganado de unacomunidad por existir riesgo de contagio, o cuando derribauna casa para evitar se propague un incendio.

La responsabilidad patrimonial del Estado, entendida comola obligación que tiene de pagar por la afectación a los derechosdel gobernado, puede provenir de dos supuestos. El primero,que ese pago derive de una relación jurídica previa, ya seaun contrato o un procedimiento, y se le conoce como respon-sabilidad contractual. El segundo, conocido como extra-contractual, ocurre cuando por acción o por omisión, se dañael patrimonio de una persona con la que no existe vínculojurídico en el momento de verificarse el hecho generador delpago.9 Un ejemplo del primero sería una expropiación, donde

7 VÁZQUEZ ADOLFO, Roberto, Responsabilidad aquiliana del Estado y sus funcionarios,Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1990, p. 142.

8 CASTRO ESTRADA, Álvaro, "La responsabilidad patrimonial del Estado en México. Funda-mento constitucional y legislativo", en Estudios sobre la responsabilidad del Estado en Argentina,Colombia y México, DAMSKY, Isaac Augusto, LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro, RODRÍGUEZRODRÍGUEZ, Libardo, Coordinadores, UNAM, México, 2007, p. 533.

9 MEDINA ALCOZ, Eduardo, La responsabilidad patrimonial por acto administrativo,Thomson Civitas, España, 2005, p. 228.


después de verificado el procedimiento respectivo, el Estadopaga la indemnización conforme a la ley, y es totalmenteregular su actuación. El segundo se presenta en caso de pagopor concepto de daños provocados por un accidente en unafábrica propiedad del Estado.

Ahora bien, el daño se puede producir por acción u omi-sión. Para configurar la responsabilidad por omisión se requiereque el Estado incumpla una obligación constitucional o legal,ya sea expresa o implícita referida exclusivamente a sus acti-vidades, lo cual conlleva a que todo servidor público cumplacon sus deberes, puesto que si omite ciertas obligacionesincurre en una irregularidad por apartarse de la ley.10

En diversos países las legislaciones aluden a los dañoscausados a los particulares por "toda actividad administra-tiva";11 en cambio, la normativa mexicana se refiere a "la acti-vidad administrativa irregular", o sea aquella realizada fuerade la norma y que parte del principio de que las autoridadessólo pueden hacer lo que la ley permite, por lo que cualquieracción que escape de las facultades conferidas a la adminis-tración y que cause un perjuicio a un particular, es susceptiblede indemnización.

10 COHEN, Devora, "Los límites de la responsabilidad del Estado por omisión. El caso dela ciudad autónoma de Buenos Aires", en Estudios sobre la responsabilidad…, op. cit., pp.102-106.

11 En España así se establece en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992.En Perú mediante la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General, que en su

artículo 238.1 dispone: "Los administrados tendrán derecho a ser indemnizados por las enti-dades de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo casos de fuerzamayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la administración".


1. REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIRSE PARA HACEREXIGIBLE AL ESTADO SU RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL

La doctrina es coincidente al pronunciarse sobre los diferentesrequisitos que deben cumplirse para que proceda la responsa-bilidad patrimonial del Estado, los cuales son:

a) Lesión indemnizable

Se puede definir como la afectación o el daño que sufre unparticular "sin tener la obligación de soportarlo",12 o sea que"…no existan causas de justificación capaces de legitimar elperjuicio material producido, esto es, siempre que no concurraun título jurídico que determine o imponga como rigurosa-mente inexcusable, efectivamente querido o, al menos, even-tualmente aceptado el perjuicio contemplado".13

En este sentido, para que la lesión sea indemnizable porparte del Estado, el daño debe ser antijurídico, lo que significaque la ley no establezca los supuestos que justifiquen dichaafectación ya sea de manera expresa o implícita. Como ejem-plo de la obligación de sufrir el daño se encuentra la apli-cación de las sanciones económicas derivadas de una ley ode un procedimiento administrativo, donde sí existe una afec-tación patrimonial pero es inexcusable su pago.14

12 Con lo cual se excluyen aquellos hechos que no generen un derecho indemnizatorio.Por ejemplo los fenómenos de la naturaleza que escapen del dominio del ser humano y quelos avances de la tecnología y la ciencia no puedan prever, o que a pesar de ser previsibles,sean inevitables.

13 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derechoadministrativo II, 8a. ed., Madrid, Civitas, 2002, p. 379.

14 CASTRO ESTRADA, Álvaro, La responsabilidad patrimonial…, op. cit., p. 539.


Asimismo, en virtud de que la lesión debe recaer sobrederechos que ya hayan ingresado al patrimonio del afectado,también quedan excluidas aquellas afectaciones apoyadasen anhelos o esperanzas y aquellos daños que sean hipoté-ticos o de realización incierta.

b) Que sea económicamente evaluable

El daño debe ser patrimonialmente apreciable, esto es, quese pueda cuantificar y valorar en dinero, lo que no excluye eldaño moral, ya que si bien no se afecta un derecho propia-mente patrimonial sí es susceptible de cuantificarse medianteuna ponderación. Además, el resarcimiento debe comprenderel pago de los perjuicios, entendidos éstos como la ganancialícita dejada de obtener.

c) Que el daño sea derivado de una actividad adminis-trativa del Estado

Es necesario que los daños estén vinculados con las activi-dades de la gestión desarrollada por la organización pública,conforme a las reglas del derecho administrativo.

Lo anterior implica también que para que pueda imputarsea la administración pública la conducta de una persona física,es necesario que ésta esté integrada a su estructura orgáni-ca y que actúe en ejercicio o en ocasión de las funcionesencomendadas.15

15 OCHOA GÓMEZ, María Pilar, La responsabilidad patrimonial de la administración públicay el fenómeno urbano, Instituto Vasco de Administración Pública Herri-Arduralaritzaren EuskalErakundea, España, 2005, pp. 166 y 178.


d) Que el daño sea individualizado a una persona o a ungrupo de personas

Para que el daño sea indemnizable es necesario que recaigasobre sujetos identificables, por lo que no están comprendidaslas afectaciones que se causen a la generalidad o a una plu-ralidad indeterminada de personas; a este tipo de menoscabopatrimonial se le conoce como cargas comunes de la vidasocial, que al afectar a un sector demasiado grande de lapoblación hace virtualmente imposible cubrir con las finanzaspúblicas los daños causados,16 por ejemplo, el ruido provo-cado por una obra.

e) Que no sea derivado de una fuerza mayor

La fuerza mayor comprende aquellos hechos, sucesos o aconte-cimientos que determinan la producción del daño, que sonimprevisibles o que aun cuando lo fueran son inevitables oirresistibles. Por los daños causados por estos hechos se exo-nera al Estado de toda responsabilidad.

La doctrina distingue entre los hechos derivados de fuerzamayor en los que no interviene actividad riesgosa alguna(fuerza mayor en sentido estricto), y aquellos propios del riesgodesplegado (caso fortuito). Los primeros excluyen de respon-sabilidad, pero no los segundos, ya que como toda actividadque lleva implícita un peligro, en caso de que suceda un acci-dente, aquél que lo provoque debe sufrir las consecuencias.17

16 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro…, op. cit., p. 376.17 MEDINA ALCOZ, Eduardo, La responsabilidad…, op. cit., p. 248.


f) Nexo causal entre el daño y la actividad del Estado

Se debe acreditar la relación entre el daño ilegítimo causadoy la actividad del Estado. Por su complejidad, la determinacióndel nexo causal ha sido tema de diversas teorías.18 Sin embargo,a grandes rasgos se puede decir que para probar la vincu-lación que existe entre un hecho y las consecuencias queacarrea, es necesario demostrar que aquél es relevante o hainfluido para producir el resultado dañoso, lo que implica des-cartar todos aquellos intrascendentes en el resultado, es decir,deben determinarse las circunstancias más adecuadas,eficaces, directas, indispensables, próximas y decisivas paraprovocar la lesión. Este asunto debe ser materia de valoraciónpor parte del órgano que determine la responsabilidad, enatención a las circunstancias de cada caso.19

Por último, es importante mencionar que recientementela Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,ha determinado que el procedimiento para hacer efectiva laindemnización correspondiente, lo debe prever el legisladorordinario dentro del contexto normativo —Federal, estatal odel Distrito Federal—, siempre que no restrinja el conte-nido del derecho sobjetivo establecido en el artículo 113, pá-rrafo segundo, de la Constitución Federal.20

18 La de la causa próxima, causa más eficaz, causa más eficiente o preponderante, causaadecuada, entre otras. VÁZQUEZ ADOLFO, Roberto, Responsabilidad aquiliana…, op. cit.,pp. 165-170.

19 OCHOA GÓMEZ, María Pilar, La responsabilidad patrimonial…, op. cit., p. 166.20 Semanario..., Tomo XXIX, abril de 2009, p. 591, tesis 1a. LV/2009, IUS:167385; p. 592,

tesis 1a. LII/2009, IUS: 167384; p. 593, tesis 1a. LIII/2009, IUS:167383.

II. LEGISLACIÓN EN MÉXICOSOBRE LA OBLIGACIÓN DE PAGO

POR PARTE DEL ESTADO

21

La responsabilidad patrimonial del Estado se estableció enMéxico a nivel constitucional hasta hace muy poco tiem-

po, sin embargo, otros ordenamientos ya disponían, en casosespecíficos, una indemnización derivada de la actuación delos órganos del Estado. Al respecto, se ofrece a continuaciónuna descripción de las normas federales y del Distrito Federalque regulan, en lo general y en lo particular, el pago de esaclase de indemnizaciones.

1. CONSTITUCIÓN POLÍTICADE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

En la reforma constitucional de 2002, se adicionó el párrafosegundo del artículo 113 de la Constitución Federal.21 En la

21 Publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 14 de junio de 2002 y queentró en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación.


exposición de motivos de esta reforma, se expuso la necesidadde crear un sistema de responsabilidad patrimonial del Estadoya que, aunque varios ordenamientos regulaban algunossupuestos específicos en este tema, no contaban con unamisma base jurídica sistematizada; por tanto, se considerónecesario incorporar a nivel constitucional una garantía deintegridad patrimonial en favor de los particulares por losdaños causados como consecuencia del funcionamiento delEstado, con base en el deber estatal de indemnizar al par-ticular que hubiere sufrido una lesión en su patrimonio, paraello dispuso que en los ordenamientos legales secundariosse desarrollaran y pormenorizaran los mecanismos a partir delos cuales los particulares podrían reclamar la indemnizacióncorrespondiente, en contra de aquellas lesiones patrimonialescausadas por la autoridad estatal, que no tuvieran la obli-gación jurídica de soportar.

Es importante señalar que la misma exposición de motivosprecisa dos aspectos fundamentales de la responsabilidadpatrimonial del Estado que se reflejaron en la adición a la Cons-titución Federal:

1. El establecimiento expreso de una nueva garantía queproteja la integridad y salvaguarda patrimonial de los indivi-duos respecto de la actividad del Estado, y

2. La obligación correlativa del Estado de reparar las lesio-nes antijurídicas que con su actividad irrogue en el patrimoniode todo individuo que goce de dicha garantía.

También se menciona que la incorporación de la institu-ción de la responsabilidad patrimonial del Estado, como un

23LEGISLACIÓN EN MÉXICO SOBRE LA OBLIGACIÓN DE PAGO POR PARTE DEL ESTADO

instrumento solidario y resarcitorio de las lesiones que se cau-sen a los particulares, tenía dos finalidades: a) la reparacióndel daño, con un doble efecto: contribuir a robustecer la majes-tad, respetabilidad y confianza en el derecho y, al mismotiempo, en el Estado, lo cual se traducía en la genuina expre-sión del Estado de derecho; y b) propiciar la elevación en lacalidad de los servicios públicos.

Por otra parte, el dictamen de la Comisión de Goberna-ción y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados,consideró que integrar en la Constitución Federal un sistemade responsabilidad directa del Estado evitaría que los particu-lares que sufrieran un daño, tuvieran que soportarlo inequita-tivamente y permitiría que el procedimiento para resarcir elmenoscabo patrimonial fuera ágil y sencillo.

Asimismo, en el dictamen se mencionó la necesidad deque la responsabilidad patrimonial directa y objetiva del Estadose plasmara a nivel constitucional, ya que de esta forma loslegisladores locales deberían desarrollar este tema con los pará-metros mencionados dentro del ámbito de cada entidad fede-rativa y de los Municipios, lo cual evitaba que se establecierandistintos sistemas en cada Estado, que llevarían a la inequidade inseguridad jurídica.

Además, se precisó que resultaba conveniente proponerque la responsabilidad se aplicaría exclusivamente a los actosde la administración pública, porque ella era la que al desa-rrollar su actividad, producía la mayor parte de los daños,sin dejar de reconocer que se podían causar daños por actoslegislativos o, incluso, judiciales; sin embargo, por la natu-


raleza y caracteres de estos últimos, se propuso excluirlos, enese momento, de la responsabilidad patrimonial en esperade observar el desarrollo de la doctrina y de la experienciajurídica, tanto en México como en otros países.

Por último, los miembros de la comisión consideraron con-veniente limitar la figura de la responsabilidad patrimonialdel Estado a su "actividad administrativa irregular", para des-pués de un tiempo evaluar su operatividad y la posibilidadde ampliarla por daños causados por el Estado al realizaractividades regulares. Al respecto, en el dictamen de la Cámarade Senadores, se precisó que "…siempre que la actividad delEstado cause daño a los particulares, se estará en presenciade una actividad administrativa irregular; porque lo irregularen materia de responsabilidad objetiva es la producción deldaño en sí mismo. En este sentido, no puede calificarse comoregular una actividad administrativa que, como tal, causedaño a los particulares".

Así, una vez discutida y aprobada la adición del segundopárrafo del artículo 113 de la Constitución Federal, por ambasCámaras del Congreso de la Unión y por la mayoría delas legislaturas locales, quedó redactado de la forma siguiente:

Artículo 113. …

La responsabilidad del Estado por los daños que, con mo-tivo de su actividad administrativa irregular, cause en losbienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa.Los particulares tendrán derecho a una indemnizaciónconforme a las bases, límites y procedimientos que esta-blezcan las leyes.


2. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADPATRIMONIAL DEL ESTADO22

En la exposición de motivos que dio origen a este orde-namiento se manifestó que resultaba necesaria la creaciónde un ordenamiento federal que regulara la institución de laresponsabilidad patrimonial del Estado consagrada en la Cons-titución Federal.

En este sentido, se propuso la creación de la referida ley,con base en los principios siguientes:

• Cumplir con un imperativo de justicia y fortalecer elEstado de derecho mexicano;

• Elevar la calidad de los servicios públicos, y• Profundizar o restablecer la confianza de los gober-

nados frente al Estado, así como en la respetabilidaddel derecho como el mejor instrumento de solución delos problemas de la convivencia social.

Así, esta ley, reglamentaria del segundo párrafo del artículo113 constitucional, tiene por objeto fijar las bases y proce-dimientos para reconocer el derecho a la indemnización aquienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran dañosen cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia dela actividad administrativa irregular del Estado.

Asimismo, en ella se señala que la responsabilidad delEstado es extracontractual, objetiva y directa.

22 Publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 31 de diciembre de 2004.


También establece que la actividad administrativa irregu-lar es todo acto que causa daño a bienes o derechos de losparticulares sin fundamento legal o causa jurídica que justifi-que el daño.

Es importante indicar que en la exposición de motivos deesta ley, se consideró que si bien, en principio, se reconocía elderecho a la indemnización por los daños provenientes dela actividad administrativa, no podía hablarse propiamentede responsabilidad patrimonial del Estado sin que dicha obliga-ción se hiciera extensiva a los daños causados por las funcio-nes y actos materialmente administrativos que realizaran losórganos legislativo y judicial.

Por tanto, la norma establece como sujetos obligados aindemnizar por los daños derivados de la actuación del Estado,a todos los entes públicos federales como: los Poderes Ejecu-tivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los organismosconstitucionales autónomos, las dependencias y entidadesde la Administración Pública Federal, la Procuraduría Gene-ral de la República y los Tribunales Federales Administrativos,excepto la Comisión Nacional de Derechos Humanos y susservidores públicos por las opiniones y recomendaciones queformulen (artículo 2).

Los daños y perjuicios, personales o morales, que se recla-men al Estado deben ser reales, evaluables en dinero, teneruna relación directa con una o varias personas y que el dañosea desigual del que soporta el resto de la población.

Reunidos los requisitos anteriores, el Estado, a través desus entes públicos, deberá indemnizar el daño causado con


cargo al presupuesto, conforme a la disponibilidad de dineroque para este efecto se establezca previamente en el ejerciciofiscal correspondiente; en caso de que el monto de la indemni-zación supere la cantidad prevista en el presupuesto, se cubriráen el ejercicio presupuestal del siguiente año (artículo 8).

En el Capítulo II de la ley que se comenta, se establecenlas bases para realizar el pago de las indemnizaciones porresponsabilidad patrimonial del Estado, entre las cuales estáque el pago debe ser cubierto en moneda nacional —salvoconvenio para pago en especie—, el daño ha de ser cuantifi-cado en la época en que fue hecho, pero actualizado a lafecha de pago y que éste puede realizarse en parcialidades.

Para la cuantificación del daño corporal en las personasse tomará en cuenta la Ley Federal del Trabajo al regular losriesgos de trabajo; para el daño moral y en caso de muerte,se regirá por los criterios establecidos en el Código Civil Fede-ral; sólo respecto del primero establece un límite máximo de laindemnización en 20,000 veces el salario mínimo generaldiario vigente en el Distrito Federal por cada reclamante afec-tado (artículo 14).

Ahora bien, el procedimiento para resarcir este tipo de dañosdebe iniciarse mediante la reclamación de la parte interesada,ante el órgano público presuntamente responsable y señalar alos servidores públicos involucrados en la actividad adminis-trativa irregular, llevándose a cabo dicho procedimiento mediantelo estipulado por la Ley Federal de Procedimiento ContenciosoAdministrativo, en la vía jurisdiccional.

La responsabilidad del Estado debe ser probada por elreclamante; al respecto, se considera que los daños no son


consecuencia de la actividad administrativa irregular delEstado cuando son derivados de circunstancias imprevisibles,inevitables o por fuerza mayor.

El procedimiento puede concluirse por convenio en el cualse establezca de común acuerdo el monto de la indemniza-ción, y requiere la aprobación de la contraloría interna delente público correspondiente.

El artículo 25 de la norma citada, establece que elderecho para reclamar la indemnización prescribe en un añoa partir de que se produzca la lesión patrimonial o del momentoen que cesen sus efectos lesivos, de ser continuo, y en dosaños cuando el daño sea físico o psíquico.

Por último, es importante señalar que el Estado se reservael derecho de repetir en contra de los servidores públicosresponsables de la falta administrativa grave, hasta por elmonto de la indemnización pagada por el Estado al particular.

3. LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIALDEL DISTRITO FEDERAL23

Esta ley fue creada para establecer las bases, límites y proce-dimientos a seguirse para indemnizar a las personas que so-porten un daño en sus bienes o derechos por la actividadadministrativa irregular de la Jefatura de Gobierno del DistritoFederal, entidades, dependencias, órganos político adminis-trativos, órganos autónomos y por los actos materialmenteadministrativos de la Asamblea Legislativa, del TribunalSuperior de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Adminis-

23 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 21 de octubre de 2008.


trativo, de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, así comodel Tribunal Electoral, todos ellos del Distrito Federal. Se excep-túan los daños causados por fuerza mayor, cuando los dañosy perjuicios no deriven de la actuación irregular de los entespúblicos locales, así como cuando sean consecuencia dehechos o circunstancias imprevisibles o inevitables.

Se establecen como características de los daños y perjui-cios que se pueden reclamar, las siguientes: reales, evaluablesen dinero, directamente relacionados con alguna persona ydesiguales a los que soporte la población en general.

La indemnización debe comprender el pago del daño emer-gente, lucro cesante o perjuicio, el daño personal, moral y elproducido a los bienes o derechos del particular.

Para establecer el monto de la indemnización, se debeconsiderar el daño causado; para el caso del daño moral sedebe aplicar el Código Civil local, hasta en un monto máxi-mo de 10,000 veces el salario mínimo diario vigente en el DistritoFederal, por cada reclamante; en caso de muerte, se tomaráen cuenta el nivel de ingreso familiar del afectado.

La responsabilidad patrimonial del Estado debe ser pro-bada por el reclamante mediante el procedimiento estable-cido en la ley en comento; y las resoluciones de la autoridadadministrativa pueden impugnarse mediante el recurso deinconformidad o juicio de nulidad ante el Tribunal Conten-cioso Administrativo del Distrito Federal.

El derecho para reclamar la indemnización prescribe enun año, en todos los casos, incluyendo los daños físicos opsíquicos (artículo 32).


Asimismo, se establece que los entes públicos sujetos deresponsabilidad patrimonial, pueden contratar seguros paracumplir con el pago de las indemnizaciones correspondientes,sin demérito de que en el ordenamiento de referencia se esta-blece la creación del Fondo para el Pago de las Indemnizacionespor Responsabilidad Patrimonial de los Entes Públicos.

Por último, cabe precisar que el artículo sexto transitoriode este ordenamiento, derogó los artículos 389, 390, 391 y392 del Código Financiero del Distrito Federal, los cualesfueron objeto de estudio por la Suprema Corte de Justicia dela Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004,que se podrá observar en el siguiente capítulo.

4. LEGISLACIÓN QUE CONTEMPLA EL PAGOA TERCEROS POR ACTIVIDADES

DEL ESTADO EN MÉXICO

Previo al reconocimiento de la responsabilidad patrimonialdel Estado a nivel constitucional y de las leyes federal y localesque la regulan, ya existía en otras normas el reconocimientode esa responsabilidad respecto a determinadas actividadesque causaban daños a los particulares.

a) Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares24

Ante la decisión de la Comisión Federal de Electricidad deinstalar reactores nucleares para la producción de energíaeléctrica en nuestro país, el Ejecutivo Federal envió una ini-

24 Publicada en el DOF el 31 de diciembre de 1974.


ciativa de ley a la Cámara de Diputados del Congreso de laUnión para legislar en materia de responsabilidad de los ope-radores de plantas nucleares, a fin de establecer los casos yprocedimientos para indemnizar los daños causados por acci-dentes nucleares.

Así, esta ley regula la responsabilidad civil por daños cau-sados por el empleo de reactores nucleares, del uso de sustan-cias y combustibles nucleares así como del manejo de losdesechos nucleares.

Establece una responsabilidad objetiva del operador dela planta nuclear25 por los daños causados por los reactoreso por las sustancias nucleares descargadas o producidas enlas instalaciones de la planta o hasta que otro operador asu-ma la responsabilidad. En este sentido, prevé la responsabilidadsolidaria en caso de que varios operadores sean responsablesde los daños causados.

Señala como excluyente de responsabilidad para el opera-dor, el caso de que los daños nucleares sean directamenteresultantes de acciones bélicas como la invasión o insurrec-ción, así como de catástrofes naturales.

Es importante señalar que la norma dispone como límitemáximo para la indemnización la cantidad de 100 millonesde pesos por cada accidente, siempre que no exceda de 195millones de pesos por el total de accidentes nucleares de cadainstalación nuclear en un periodo de 12 meses.

25 Se considera operador de una instalación nuclear a la persona designada, reconocidao autorizada por un Estado en cuya jurisdicción se encuentre la instalación nuclear. Artículo3o., inciso e), de la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares.


En caso de muerte, la indemnización tendrá un montomáximo de 1,000 salarios mínimos diarios vigentes en el Dis-trito Federal; y en caso de incapacidad parcial o total, elmonto máximo para indemnizar será de 500 y 1500 salariosmínimos diarios vigentes en el Distrito Federal, respectivamente.

En toda remesa de sustancias nucleares, el operador debecontar con un seguro que garantice la responsabilidad civilhasta por los montos establecidos en la ley en comento, exceptosi el operador es un organismo o entidad público (artículo 23).

También establece que el derecho para reclamar laindemnización prescribe en 10 años, pero cuando se tratede daños corporales mediatos —no implican la pérdida dela vida ni su conocimiento objetivo inmediato—, la pres-cripción será de 15 años; en ambos casos inicia el conteodel tiempo a partir de la fecha del accidente.

El procedimiento para solicitar la indemnización respectivase realizará conforme a lo establecido en el Código Federalde Procedimientos Civiles y ante los Tribunales Federales deldomicilio del demandado.

El operador que indemniza al particular, tendrá derechoa repetir en contra de la o las personas que con dolo causaronel daño nuclear, que acepten la responsabilidad contractual-mente por los daños en caso de accidente o contra el transpor-tista o porteador que efectúe el transporte sin consentimientodel operador de la planta.

b) Código Civil Federal

El artículo 1,928 del Código Civil Federal, preveía la respon-sabilidad subsidiaria del Estado, por los daños causados por


sus servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, siem-pre que este último no tuviera bienes suficientes para respon-der por los daños; sin embargo, mediante reforma publicadaen el Diario Oficial de la Federación de 10 de enero de 1994,se estableció en este artículo la responsabilidad solidaria directadel Estado, cuando los daños y perjuicios provocados por losservidores públicos sean consecuencia de actos ilícitos y dolo-sos, pero en caso de ser culposos, se mantuvo la subsidiarie-dad. En este sentido, se reformó el artículo 1,927 para otorgarla facultad al Estado de repetir contra los funcionarios respon-sables hasta por el monto de la indemnización.26

Otro aspecto importante, es la obligación del Estadode reparar el daño moral y el material causado, lo que estabaregulado en el artículo 1,916 del código en comento. Poste-riormente, se reformó el primer párrafo de este artículo paraincluir la presunción de daño moral cuando se vulnere o me-noscabe ilegítimamente la libertad o la integridad física opsíquica de las personas.

c) Ley de Expropiación

Este ordenamiento establece la obligación del Estado de indem-nizar a los particulares afectados en su patrimonio por elacto expropiatorio; originalmente el monto de la indemniza-ción se determinaba por el valor fiscal manifestado en lasoficinas catastrales o recaudadoras; sin embargo, con la refor-ma de 199327 se fijó el pago en el valor comercial del bien

26 Es importante señalar que en la misma reforma, el nuevo texto del artículo 1,928 sereubicó como artículo 1,927 y el texto de este último pasó a ser numeral 1,928. Diez añosdespués, el artículo 1,927 fue derogado por el artículo tercero del decreto mediante el cualse expidió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada en el DOF el31 de diciembre de 2004.

27 Publicada en el DOF el 22 de diciembre de 1993.


expropiado, el cual debe ser cubierto por el Estado en eltérmino de cuarenta y cinco días hábiles y en monedanacional, salvo acuerdo de pago en especie.

d) Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria28

Este ordenamiento, reglamentario de la Constitución Federalen materia de programación, presupuestación, aprobación,ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públi-cos federales, en su artículo 4o. dispone expresamente queel gasto público federal está integrado por el gasto corriente,incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública, inversiónfísica, inversión financiera, así como responsabilidad patri-monial, que realizan los Poderes Legislativo y Judicial, losórganos autónomos, los tribunales administrativos, la Procura-duría General de la República, la Presidencia de la República,las dependencias, y las entidades.

También establece que la Tesorería de la Federación efec-tuará los cobros y los pagos correspondientes a las dependen-cias, pero tratándose de los Poderes Legislativo y Judicial, losentes autónomos y las entidades recibirán, manejarán sus re-cursos y harán sus pagos, a través de sus propias tesorerías osus equivalentes, de conformidad con la autonomía presu-puestaria otorgada por la Constitución Federal.

28 Publicado en el DOF el 30 de marzo de 2006 y que en su artículo segundo transitorioabrogó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal de 31 de diciembre de1976, que en su artículo 2o. incluyó por primera vez el concepto de responsabilidad patri-monial, por adición del 10 de enero de 1994.

III. ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD 4/2004 29

35

Ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 25diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

promovieron, el 26 de enero de 2004, una acción de inconsti-tucionalidad en la que solicitaron la invalidez del decretopor el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposi-ciones del Código Financiero del Distrito Federal y del decretode presupuesto de egresos del Distrito Federal, para el ejer-cicio del año 2004,30 por considerar que ambos violaban losartículos 113, párrafo segundo, y el 133 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos. Señalaron comoautoridades involucradas a la III Legislatura de la AsambleaLegislativa del Distrito Federal, en cuanto hace a la discusióny aprobación de las normas citadas, y al jefe de Gobiernodel Distrito Federal por haberlas promulgado.

29 Ejecutoria publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, NovenaÉpoca, Tomo XXVII, abril de 2008, p. 1211; IUS: 20920.

30 Ambos publicados el 26 de diciembre de 2003 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.


El mismo día, el Presidente de la Suprema Corte de Justiciade la Nación ordenó formar y registrar el expediente, bajo elnúmero 4/2004, y correspondió al señor Ministro Sergio Sal-vador Aguirre Anguiano, instruir el procedimiento y formularel proyecto de resolución respectivo.

El 4 de febrero de 2004, el Ministro instructor admitió laacción de inconstitucionalidad, únicamente por lo que hacíaa la impugnación de diversos preceptos del Código Financierodel Distrito Federal, no así en lo relativo al decreto de presu-puesto de egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscalde 2004. Asimismo, ordenó dar vista a las autoridades querespectivamente emitieron y promulgaron la norma impug-nada, para que rindieran su informe, y al procurador generalde la República, para que formulara su pedimento.

1. CONCEPTOS DE INVALIDEZ ARGUMENTADOSPOR LOS PROMOVENTES

Los diputados accionantes demandaron específicamente lainvalidez de los artículos 389, 390, 391 y 392 del CódigoFinanciero del Distrito Federal, aprobados por la AsambleaLegislativa local, en sesión plenaria de 22 de diciembre de2003, por considerar que su contenido es contrario a lo dis-puesto en el párrafo segundo del artículo 113 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos;31 dicho artículotextualmente establece:

Las leyes sobre responsabilidades administrativas de losservidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin

31 El cual fue objeto de adición mediante decreto publicado en el DOF el 14 de junio de2002.

37ACCIÓN DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2004

de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparciali-dad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, em-pleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables porlos actos u omisiones en que incurran, así como los proce-dimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sancio-nes, además de las que señalen las leyes, consistirán ensuspensión, destitución e inhabilitación, así como en sancio-nes económicas, y deberán establecerse de acuerdo conlos beneficios económicos obtenidos por el responsable ycon los daños y perjuicios patrimoniales causados por susactos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los bene-ficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

La responsabilidad del Estado por los daños que, con mo-tivo de su actividad administrativa irregular, cause en losbienes o derechos de los particulares, será objetiva ydirecta. Los particulares tendrán derecho a una indemni-zación conforme a las bases, límites y procedimientos queestablezcan las leyes.

A juicio de los promoventes, este artículo establece enesencia una nueva garantía individual al introducir en nuestrosistema jurídico un régimen de responsabilidad objetiva y directaque obliga al Estado a indemnizar a los particulares cuando,con motivo de su actividad administrativa, les cause un dañosin que estos últimos tengan el deber jurídico de soportarlo.

Explicaron que el procedimiento previsto en la normaconstitucional transcrita es objetivo porque para generar laresponsabilidad del Estado no se requiere acreditar pre-viamente que el autor del daño incurra en culpa, ilicitud,falta de cuidado o impericia, pues basta la existencia de undaño sin causa de justificación para que ésta se produzca.


El sistema instaurado es directo porque tampoco es necesarioactuar previamente contra el servidor público autor del daño,sino que como primera vía se demanda al Estado, el cualdebe responder directamente, y no subsidiariamente, de losdaños cometidos por sus agentes, a diferencia de la responsa-bilidad subjetiva propia del derecho civil.

En concreto, los legisladores accionantes demandaronla invalidez del artículo 389 del Código Financiero del DistritoFederal por incorporar un régimen subjetivo e indirecto, encontradicción con el artículo 113 constitucional, que instituyeun sistema de responsabilidad objetiva y directa.

El artículo 38932 del Código Financiero del Distrito Fede-ral, vigente en 2004, textualmente señala:

De conformidad con la legislación aplicable y lo estable-cido en la Constitución y estatuto, el Distrito Federal tienela obligación de pagar los daños que se causen en los bieneso derechos de los particulares, con motivo de su actividadadministrativa que no cumpla con las disposiciones legalesy administrativas que se deben observar. Los pagos deindemnización se efectuarán una vez que se haya compro-bado que efectivamente le corresponde al particular laindemnización. Dichos pagos atenderán a las disposicio-nes de este código y estarán a cargo del presupuesto de ladependencia, entidad u órgano desconcentrado a los quese hayan encontrado adscritos los servidores públicosque los causen.

32 Derogado por el artículo sexto transitorio de la Ley de Responsabilidad Patrimonial delDistrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial el 21 de octubre de 2008.


En tratándose de servidores públicos de los órganos a quese refiere el artículo 449 de este código, los pagos estarána cargo del presupuesto de los órganos en que se encuentreadscrito el servidor público que haya causado el daño. Lospagos a que se refiere este precepto, estarán sujetos entodo momento a la disponibilidad presupuestaria del ejerci-cio fiscal de que se trate.

Los accionantes expresaron que la norma transcrita obligaa hacer un juicio valorativo, al incluir la frase: "con motivode su actividad administrativa que no cumpla con las disposi-ciones legales y administrativas que se deben observar". De talmanera que si alguien sufre una afectación o un daño en cual-quiera de sus bienes o derechos con motivo de la actividadadministrativa del Gobierno Local, primero deberá iniciar unprocedimiento para determinar si el acto o hecho imputadoal gobierno de la ciudad, se apegó o no a las disposicioneslegales y administrativas que se deben observar, restándolecon ello todo el carácter objetivo y directo que caracteriza ala institución de la responsabilidad patrimonial del Estado pre-vista constitucionalmente.

Los legisladores también demandaron la invalidez delartículo 39033 del Código Financiero del Distrito Federal, porcondicionar la obligación del Estado de indemnizar al particu-lar al reconocimiento por parte de la autoridad de su respon-sabilidad. El texto del artículo era el siguiente:

Para efectuar los pagos a que se refiere el artículo anteriorel documento justificante del gasto, según el caso, será:

33 Idem.


I. La resolución firme en que la contraloría reconozca laresponsabilidad de indemnizar la reparación del daño encantidad líquida, y en consecuencia ordene el pago corres-pondiente, siempre y cuando ésta no sea impugnada, porla autoridad competente;

II. La recomendación de la comisión que haya sido acep-tada por alguna dependencia o entidad en la que se pro-ponga la reparación de daños y perjuicios;

III. La resolución firme del Tribunal de lo Contencioso quedeclare la responsabilidad de indemnizar la reparación deldaño y por tanto condene a su pago;

IV. La resolución que haya quedado firme, dictada por cual-quier órgano judicial competente, declarando la responsa-bilidad de indemnizar y por lo tanto ordene su pago; y,

V. La recomendación de la Procuraduría Social del DistritoFederal, que haya sido aceptada por alguna área, unidad,órgano desconcentrado o entidad, en la que se propongala reparación de daños y perjuicios.

A juicio de los demandantes, esta disposición niega efecti-vidad a la garantía de integridad patrimonial consagradaen el artículo 113 constitucional a favor de los ciudadanos,al dejar a causas externas el debido pago indemnizatorioa los particulares, como si fuera una concesión unilateraldel Estado.

Por otra parte, también objetaron el texto del artículo 39134

del código mencionado, que en 2004 era el siguiente:

34 Idem.


En los casos señalados en el artículo anterior cuando no sehubiese determinado en cantidad líquida el monto de laindemnización, la Procuraduría Fiscal, con base en la infor-mación proporcionada por las dependencias y entidades,determinará en cantidad líquida dicha reparación y lo harásaber a la secretaría para que ésta ordene su pago.

Los accionantes afirmaron que el texto anterior sólo cons-triñe a la autoridad a remitir la información a la ProcuraduríaFiscal en los casos en que el monto de la indemnización noesté determinado en cantidad líquida, pero no establece un pro-cedimiento claro para lograr el pago de la misma, con lo quegenera inseguridad jurídica a los gobernados.

Los demandantes agregaron que el texto del artículo 39235

del Código Financiero del Distrito Federal también contravieneel espíritu de la Norma Fundamental al dotar al Gobierno delDistrito Federal de la facultad indiscriminada de emprender"un procedimiento administrativo de ejecución", contra el servi-dor público causante del hecho o acto dañoso, en todos loscasos en que el Estado pagara una indemnización a un par-ticular, a través del ejercicio de la vía de regreso, al señalartextualmente:

El Distrito Federal exigirá de los servidores públicos elpago de la indemnización hecha a los particulares, a quese refiere el artículo 389, mediante el procedimiento admi-nistrativo de ejecución.

Los legisladores actuantes expresaron que el artículotranscrito, no regula adecuadamente los casos en los que el

35 Idem.


Estado puede ejercer la vía de regreso en contra del servidorpúblico, ya que no toma en cuenta la posible concurrenciade múltiples factores, ni el grado de participación mayor omenor del agente o el concurso de concausas que pudieronhaber influido en la producción final del daño.

Como otro concepto de invalidez, los diputados denun-ciantes señalaron que el contenido de los referidos artículos389, 390, 391 y 392, al regular la responsabilidad patrimo-nial del Gobierno del Distrito Federal en forma diversa a comolo ordena la Constitución Federal en el artículo 113 y en eltransitorio único del decreto por el cual se reformó el precitadoartículo, vulnera a su vez el principio de supremacía consti-tucional consagrado en el artículo 133 constitucional.

Lo anterior porque de una interpretación integral y teleoló-gica de lo establecido en esta materia a partir de la reformaconstitucional de 2002, se infiere que uno de sus efectos fuedar al régimen de responsabilidad patrimonial el carácter denorma superior, de tal manera que obligara y limitara a todaslas Legislaturas de los Estados, incluida la Asamblea Legisla-tiva del Distrito Federal, a regular dicho instituto jurídico enlos mismos términos, para evitar la existencia de sistemas deresponsabilidad distintos en cada entidad federativa, con laconsiguiente inequidad e inseguridad jurídica, por lo que afir-maron, el Código Financiero local, al regular un sistema deresponsabilidad patrimonial de tipo subjetivo, subsidiario eindirecto, se había apartado del sistema adoptado a nivelconstitucional.

Los demandantes agregaron que la Asamblea Legislativadel Distrito Federal, al aprobar el decreto de presupuesto de


egresos para el ejercicio fiscal de 2004,36 no destinaron unapartida presupuestal para el cumplimiento de la responsa-bilidad patrimonial, lo cual claramente contravenía el artículoúnico transitorio del decreto por el que se adiciona el segundopárrafo del artículo 113 constitucional, que de manera expresadispone que los Estados y Municipios deberán incluir en susrespectivos presupuestos, una partida para hacer frente asu responsabilidad patrimonial.

2. INFORME DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVADEL DISTRITO FEDERAL

La Asamblea Legislativa local, al rendir su informe, señalóque el texto de los artículos 389 a 392 del referido CódigoFinanciero es acorde al del segundo párrafo del artículo 113de la Constitución Federal y, por tanto, al principio de supre-macía constitucional, así como a la nueva garantía de inte-gridad patrimonial. Para comprobar lo anterior expresó losargumentos siguientes:

• El artículo 389 no establece un sistema de responsa-bilidad subjetiva e indirecta porque en ningún mo-mento menciona al autor material del daño reclamadoy al incluir la frase: '... con motivo de la actividadadministrativa que no cumpla con las disposicioneslegales y administrativas que se deben observar', úni-camente sustituyó el término "irregular" utilizado enla Carta Magna que significa fuera de regla, fuerade las normas o de las disposiciones legales y adminis-trativas que rigen la actividad del Estado.

36 Mediante sesión plenaria del 23 de diciembre 2003.


• El contenido del artículo 390 hace referencia a losprocedimientos administrativos y jurisdiccionales, enlos cuales se hubiesen justificado los presupuestoslegales que hacen procedente el pago de la indemni-zación correspondiente, el cual no constituye un actoal que el Estado estuviera obligado en forma automática.

• El artículo 391, al establecer uno de los procedimien-tos para determinar el monto líquido a cubrir al par-ticular, sólo atiende a la libertad de las entidadesfederativas de precisar las bases, límites y procedimien-tos para el pago de las indemnizaciones prevista en elartículo 113 constitucional.

• En el subsecuente artículo 392, el legislador local pre-cisó claramente la diferencia entre la responsabilidaddirecta del Estado, que se obliga a pagar al particularla indemnización que legalmente le corresponde, y elderecho de aquél de repetir en contra del servidorpúblico que hubiere sido personalmente responsabledel daño.

• Que la demanda era improcedente puesto que elescrito inicial no había sido suscrito por el 33% de losdiputados integrantes de la Asamblea Legislativa delDistrito Federal, sino únicamente por 16 de ellos, yaque las fojas que contenían las firmas restantes no con-taban con la leyenda de pertenecer a la acción deinconstitucionalidad, como sí lo advertían las primerashojas, lo cual hacía suponer que no formaban parteintegrante de la demanda.


3. INFORME DEL JEFE DE GOBIERNODEL DISTRITO FEDERAL

En su respuesta, el jefe de Gobierno del Distrito Federal afirmóque los artículos 389, 390, 391 y 392 del multicitado Códigono contravienen el artículo 113 de la Norma Suprema ni elprincipio de supremacía constitucional, toda vez que prevénla responsabilidad objetiva y directa, al establecer la obliga-ción del Estado de pagar los daños causados en los bienes oderechos de los particulares, con motivo de su actividad admi-nistrativa que no cumpliera con las disposiciones legales yadministrativas observables y que, a su vez, el Distrito Federalpodría exigir a los servidores públicos el pago de la indem-nización hecha a los particulares. Para sostener lo anteriorexpuso los argumentos siguientes:

• Que los promoventes de la acción de inconstitucio-nalidad carecían de legitimación procesal para ini-ciarla, ya que durante el procedimiento legislativo nohabían manifestado su desacuerdo en contra del textode las normas que impugnaron, al votar en favor deellas en forma unánime, con lo cual habían consentidoa su expedición.

• Que esta acción era improcedente porque no habíasido suscrita por el 33% de los legisladores integrantesde la citada asamblea, ya que dicho porcentaje loconstituían 22 diputados, y el escrito inicial de la de-manda había sido firmado solamente por 16 de ellos,ya que aun cuando existieran dos fojas agregadascon más firmas, éstas se encontraban sin numerar ysin la leyenda: "esta hoja de firmas pertenece a la


acción de inconstitucional (sic)", tal como lo señalabantodas las hojas del escrito inicial de demanda.

• Que debía decretarse el sobreseimiento de la acciónde inconstitucionalidad, ya que los promoventes, alimpugnar los artículos 391 y 392 del Código Finan-ciero del Distrito Federal, sólo controvirtieron cuestio-nes de legalidad, sin haber formulado verdaderosconceptos de invalidez que acreditaran la inconstitu-cionalidad de las normas reclamadas; asimismo, noexpresaron la causa de pedir, no señalaron lesión oagravio que causara la ley controvertida ni los motivosque la originaron.

• Que el artículo 113 de la Constitución Federal nocontiene una nueva garantía individual de los gober-nados, la de integridad patrimonial, ya que ésta noconstituye un derecho subjetivo inherente a la personaque el Estado debe respetar, ni se trata de un dere-cho que las personas adquirieran por razón de supropia existencia, sino que para que nazca el derechoconsagrado en ese precepto a favor de los particu-lares, se requiere la actualización de los supuestosprevistos en la norma, a saber, la existencia de unaactividad irregular del Estado y el daño sufrido por elparticular.

• Que los legisladores promoventes confundieron losconceptos de responsabilidad absoluta con responsa-bilidad objetiva y, por ello, concluyeran que esta últi-ma se conforma a partir de una acción que por sísola causase un daño, cuando el carácter objetivo


otorgado a la responsabilidad administrativa delEstado proviene de una disposición de la ley, cuandoésta prevé el pago de la indemnización sin tomar encuenta la intencionalidad del sujeto causante del daño.

• Que la responsabilidad patrimonial del Estado esdirecta, cuando éste responde de su actividad admi-nistrativa irregular que hubiere causado un daño aun particular, pagando la indemnización correspon-diente, y no en forma subsidiaria al servidor públicocausante del daño.

• Que los artículos 390 y 391 del Código Financierodel Distrito Federal, al establecer un procedimientopara determinar el monto de la indemnización, salva-guardan la garantía de seguridad jurídica de losgobernados al evitar dejar a los afectados en unestado de indefensión.

• Que los artículos 389 al 392 del referido código esta-blecen un procedimiento para hacer efectivo el derechode los particulares a recibir la indemnización, sin quepara ello sea obstáculo que este ordenamiento esta-blezca que el pago se haga con cargo a la depen-dencia, entidad u órgano desconcentrado en el cualse hubiese suscitado la actividad administrativa irregu-lar que causó daño al particular.

• Que acerca del señalado artículo 392, el cual otorgaal Estado la facultad de emprender, en cualquiercaso, el procedimiento administrativo de ejecuciónen contra del servidor público que causó el daño, los


promoventes no expresaron razonamiento alguno porel que dicho proceder contraviene la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos.

4. RESPUESTA DEL PROCURADORGENERAL DE LA REPÚBLICA

El procurador general de la República, en su pedimento, reco-noció la competencia de la Suprema Corte de Justicia de laNación para conocer y resolver de la acción de inconstitu-cionalidad; también expresó que esta última había sido presen-tada oportunamente y que las personas que la promovieronestaban legitimadas para ello.

• En sus argumentos, señaló que: los accionantesesgrimieron violaciones directas a los artículos 113 y133 de la Ley Fundamental por lo que, contrariamentea lo señalado por el jefe de gobierno del Distrito Fede-ral, sí se trata de una cuestión de constitucionalidad.

• La responsabilidad patrimonial prevista en la partefinal del artículo 389 del Código Financiero del Dis-trito Federal es objetiva y directa, pues para fincarlano es necesario precisar aspectos tales como quiéngeneró el daño, o si su actuación fue dolosa o cul-posa, sino que únicamente debe comprobarse quela conducta del servidor público fue irregular, es decir,contraria a las disposiciones legales respecto de lascuales se debe ejercer dicha actividad.

• El artículo 390 de ese ordenamiento sólo hace refe-rencia a las diferentes instancias legales a las que losparticulares tienen acceso para reclamar el pago de


la indemnización y en ninguna de ellas supedita laobligación de indemnizar a los particulares al recono-cimiento por parte de la autoridad de su responsabili-dad. Si bien esta norma no prevé que la indemnizaciónse otorgue de forma automática, tampoco los mediosahí descritos pueden definirse como concesionesunilaterales de la autoridad.

• Respecto del artículo 391 del código combatido, cum-ple con lo señalado en el segundo párrafo del artículo113 constitucional, el cual señala que las entidades fede-rativas tienen la libertad de fijar las bases, límites yprocedimientos para el pago de las indemnizaciones.

• El texto constitucional no prohíbe la inclusión en lasleyes locales de las vías jurídicas a través de las cualesel gobierno puede llegar a fincar responsabilidades alos servidores públicos que ocasionen la materializa-ción de los actos u omisiones que den lugar al pagode la indemnización a los particulares.

• En los artículos impugnados, no se actualiza violaciónalguna al principio de supremacía constitucional, consa-grado en el artículo 133 de la Norma Fundamental yque, por tanto, procede que el Alto Tribunal reconozcala validez de los artículos 389, 390, 391 y 392 delCódigo Financiero del Distrito Federal.

5. COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DEJUSTICIA DE LA NACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de laNación, de conformidad con la normativa aplicable, se reco-


noció competente para resolver la acción de inconstitu-cionalidad, toda vez que ésta planteó la posible contradicciónentre diversos artículos del Código Financiero del DistritoFederal y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos. Asimismo, declaró que la acción había sido presentadaoportunamente por quienes estaban legitimados para ello,ya que los promoventes eran integrantes de la Asamblea Legis-lativa del Distrito Federal, órgano que expidió la normaimpugnada, y en número representaban más del 33% de ellos.

Respecto a lo expresado por el jefe de Gobierno del Dis-trito Federal, el Alto Tribunal declaró infundado el argumentoconsistente en que los promoventes, al no haber manifestadosu desacuerdo, durante el proceso legislativo, del texto norma-tivo que impugnan y al haber votado a favor del mismo deforma unánime, habían consentido expresamente su expe-dición; lo anterior, ya que el artículo 105, fracción II, de laConstitución Federal no exige como requisito de procedenciade la acción de inconstitucionalidad que los legisladores auto-rizados para ejercerla sean necesariamente quienes voten encontra o disientan de la opinión de la mayoría del órganolegislativo emisor de la norma.37

Por otra parte, se advirtió que del análisis integral de las45 fojas que conformaron el escrito inicial de la acción deinconstitucionalidad, que éste había sido signado por 25 inte-grantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sin

37 El criterio anterior está contenido en la tesis de jurisprudencia número P./J. 20/2001,consultable en el Semanario…, Tomo XIII, marzo de 2001, p. 448, de rubro: "ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES PORCIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARAPROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIERAN VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENE-RAL IMPUGNADA."; IUS: 190235.


importar que las hojas que contenían esas firmas no inclu-yeran la expresión textual de que pertenecían a la acción deinconstitucionalidad, pues esto no constituye un requisito oformalidad exigido por la ley reglamentaria de la materia; portanto, rechazó por irrelevantes los argumentos expuestos tantopor el propio jefe de Gobierno como por la Asamblea Legis-lativa del Distrito Federal respecto de que la demanda habíasido firmada únicamente por 16 legisladores con los cuales nose reunía el porcentaje requerido para que la acción prosperara.

El Tribunal en Pleno, procedió a analizar las otras causasde improcedencia que hicieron valer las partes o que de oficioél mismo advirtió.

Así, declaró infundado lo expuesto por el jefe de Gobiernodel Distrito Federal en el sentido que los promoventes habíanformulado cuestiones de legalidad y no verdaderos concep-tos de invalidez que acreditaran la inconstitucionalidad de lasnormas reclamadas, ya que en el escrito de demanda los legis-ladores accionantes si habían hecho valer la violación alos artículos 113 y 133 de la Constitución Federal y, con ello,se satisfacía el requisito para el estudio de los conceptos deinvalidez, sin perjuicio de que al realizar el análisis de dichosplanteamientos, éstos pudieran considerarse infundados.38

Por otra parte, se advirtió de oficio que el contenido delos párrafos segundo y tercero del artículo 389, así como elartículo 391, ambos del Código Financiero del Distrito Federal

38 Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 93/2000, publicada en el Semanario…, TomoXII, septiembre de 2000, p. 399, con rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARAQUE SE ESTUDIEN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTELA CONTRAVENCIÓN DE LA NORMA QUE SE IMPUGNA CON CUALQUIER PRECEPTO DE LACONSTITUCIÓN FEDERAL."; IUS: 191107.


vigente en 2004, habían sido modificados, por lo que decretóel sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad res-pecto a las porciones normativas afectadas. 39

En este caso, las porciones normativas modificadas fue-ron el párrafo segundo del artículo 389 del Código Finan-ciero del Distrito Federal, reformado conforme a la GacetaOficial de 24 de diciembre de 2004, con el objeto de incluira las delegaciones del Distrito Federal entre las dependen-cias de gobierno obligadas al pago de la indemnización aque ese mismo artículo se refiere, y su tercer párrafo en el quese sustituyó el gerundio "tratándose" por la expresión verbal"en tratándose".

También, el artículo 391 del mismo código, fue reformadoel 30 de diciembre de 2005 con la finalidad de incluir a lasdelegaciones del Distrito Federal entre las dependencias degobierno constreñidas a brindar información para determinarla cantidad líquida de la indemnización.

Ahora bien, para que el Alto Tribunal se pronuncie en lasacciones de inconstitucionalidad se requiere que la trasgresióna la Constitución Federal sea objetiva y actual, o sea que lanorma impugnada se encuentre vigente, pues de no ser así

39 Fundamentó la improcedencia en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria delArtículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual aun cuandose refiere a las controversias constitucionales, también es aplicable a las acciones de incons-titucionalidad, de acuerdo al artículo 59 del mismo ordenamiento legal. Ver tesis de jurispru-dencia P./J. 24/2005, ibid., Tomo XXI, mayo de 2005, p. 782, de rubro: "ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMAGENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA.";IUS 178565. También ver la tesis de jurisprudencia P./J. 47/99, Ibid., Tomo IX, junio de1999, p. 657, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE EL PROCE-DIMIENTO ES ABROGADA LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, DEBE ESTIMARSE QUE HACESADO EN SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO."; IUS: 193771.


la consecuencia, en caso de estimar fundados los conceptosde invalidez, se reduciría a anular los efectos de una ley sinexistencia jurídica ni aplicación futura, esto es, la sentenciaque llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto dis-tinto al que ya se logró con la reforma o la sustitución de lanorma impugnada.

Así, la Suprema Corte manifestó que como el referidoartículo 389 contenía varios enunciados normativos en sutexto, y la mencionada reforma sólo había afectado a su segundoy tercer párrafos sin incidir formal o materialmente en lasdisposiciones de los párrafos primero y cuarto de ese pre-cepto, esas modificaciones no generaban la improcedenciade la acción de inconstitucionalidad respecto de la totali-dad de dicho artículo, sino únicamente respecto de la partenormativa reformada.

En este orden de ideas, el Tribunal en Pleno decretó elsobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad respectode los párrafos segundo y tercero del artículo 389 y del artículo391, ambos del Código Financiero del Distrito Federal,vigente en 2004.

Asimismo, expresó que no existía otro motivo de impro-cedencia o sobreseimiento diverso a los analizados, portanto, precisó que la materia de fondo de esta acción deinconstitucionalidad se centraría en el análisis de los concep-tos de invalidez encaminados a impugnar el contenido de lospárrafos primero y cuarto del artículo 389; así como delos artículos 390 y 392, todos del Código Financiero del Dis-trito Federal, vigente en 2004.


6. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIALDEL ESTADO

Previo a su resolución, la Corte señaló que cuando surgióoriginalmente en el ámbito jurídico el tema de la responsa-bilidad del Estado frente a los particulares por los daños quepudiera ocasionar con motivo de su actuación, se estimóque éste no se encontraba obligado a resarcirlos; posterior-mente se reconoció una responsabilidad indirecta que hacíarecaer la obligación de pagar los daños directamente en elfuncionario que hubiese cometido la conducta u omisión gene-radora del hecho dañoso, y dejaba al Estado únicamente unaresponsabilidad subsidiaria, es decir, que solamente cuandoaquél hubiere sido declarado responsable e insolvente, esteúltimo tendría la obligación de pagar.

Sin embargo, en la actualidad, la responsabilidad patri-monial de los órganos públicos ha adquirido una enormeimportancia, tanto en el ámbito público como en el privado, yse ha convertido en una de las instituciones capitales del dere-cho administrativo en el plano de las garantías del ciudadano.

Así en la medida en que ha crecido la injerencia estatalen la vida privada de los particulares, paralela y paulatina-mente ha surgido un sistema a través del cual el Estado deberesponder por los daños que esa intervención provoque enlos bienes de sus súbditos. Esto ha sido reconocido cada vezcon mayor amplitud por las diferentes naciones.

En este tema, nuestro país permaneció por muchos añosa la zaga, ya que si bien era posible demandar al Estado elcumplimiento de su responsabilidad patrimonial, en la práctica


era casi imposible debido a que su regulación se encontrabadispersa e imponía muchas trabas a los particulares. Sin em-bargo, a mediados del año 2002 se aprobó una importantereforma constitucional en esta materia, que estableció un sistemade responsabilidad patrimonial del Estado, de carácter obje-tiva y directa cuya finalidad se centró, precisamente, en aban-donar el modelo anterior de naturaleza civilista conocidocomo de "responsabilidad extracontractual", el cual se carac-terizaba por ser una obligación subsidiaria o solidaria, en laque además el resarcimiento del daño procedía únicamentepor hechos ilícitos o dolosos, ya que también recurría al con-cepto de responsabilidad subjetiva, o sea al criterio de culpa.

Este sistema estaba previsto en el capítulo V, tanto delCódigo Civil Federal como del Código Civil para el DistritoFederal, y a partir de 1994 se extendió al campo administra-tivo, concretamente en materia de responsabilidad adminis-trativa y económica de los servidores públicos.

El Alto Tribunal expresó que, aun cuando las iniciativasde reforma40 propuestas por los partidos políticos ante la Cá-mara de Diputados proponían la incorporación de un sistemadirecto y objetivo de responsabilidad patrimonial del Estadoen sentido amplio, en el dictamen final de ese órgano legis-lativo41 se adoptó un modelo más limitado, acorde a las ne-cesidades de la sociedad y a las características propias denuestro sistema administrativo, el de la responsabilidad extra-contractual del Estado únicamente por los actos administrativos

40 La del Partido Revolucionario Institucional y la del Partido Acción Nacional, publicadasen la Gaceta Parlamentaria del 22 de abril y 21 de junio de 1999, respectivamente.

41 Elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y delDistrito Federal, de la Cámara de Diputados el 29 de abril de 2000.


irregulares, la cual implicaba la obligación de éste de in-demnizar por el daño causado con motivo de desarrollar sufunción administrativa de forma "ilícita", o "irregular", en dondese sustituye el dato de la culpa por el relativo al funcionamien-to defectuoso del servicio, así calificado con base en las leyesy reglamentos administrativos.

Asimismo, el dictamen elaborado por la Cámara de Sena-dores, reiteró el vínculo que habría de existir entre la responsa-bilidad patrimonial del Estado y su actividad irregular. Tambiénconfirmó los conceptos enunciados por la Cámara de Ori-gen acerca de la responsabilidad en el sentido que será objetivasi no depende de un actuar doloso o ilegal de un funcionarioen particular, y será directa en virtud de que la administraciónno responderá subsidiariamente por el servidor público autordel daño, sino que podrá exigirse al Estado, de manera inme-diata, la reparación del mismo, por supuesto, dejando a salvoel derecho de repetición en contra del funcionario por partede la autoridad.

El Tribunal en Pleno destacó que el dictamen de la Cámarade Senadores en varias ocasiones se refirió a la necesidad deque la Federación y las entidades federativas expidieran leyessecundarias en la materia, a fin de regular el nuevo régi-men de responsabilidad del Estado. Este propósito lo cum-plió el único artículo transitorio de la reforma al artículo 113constitucional.

En la norma transitoria mencionada se insiste en este pro-pósito reglamentario, toda vez que la debida y convenienteaplicación del nuevo régimen entrañaba muy diversos aspec-tos, tales como la precisión de cuándo un daño es resarcible,quiénes son los sujetos de la ley, cuáles son las excepciones


de la obligación indemnizatoria, qué límites de responsabi-lidad son necesarios, en qué consiste la reparación, cómo debecalcularse la indemnización debida y ante quién o quiénesdebe reclamarse, cuál es el procedimiento de reclamación,cómo se prueba la responsabilidad por parte del reclamante,qué elementos debe contener la resolución respectiva, cuálesson las reglas de prescripción, ante quién se impugna unaresolución que niegue la indemnización, o que, por su monto,no satisfaga al reclamante, cómo se resuelven los casos deconcurrencia en la irrogación del daño resarcible, bajo quécircunstancia es posible iniciar un procedimiento de recu-peración de lo pagado por el Estado contra un servidor públicodeterminado, qué disposiciones normativas deben derogarsea partir de la entrada en vigor de la ley secundaria respectiva,entre otras.

El 14 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial dela Federación la reforma al texto del artículo 113 constitu-cional que estableció, prácticamente por vez primera, la figurade la responsabilidad del Estado objetiva y directa por losdaños que con motivo de su actividad administrativa irregularcausara a los particulares en sus bienes o derechos, y el dere-cho de los particulares a recibir una indemnización, confor-me a las bases, límites y procedimiento que establecieran lasleyes.

A la luz de la exposición y análisis de los antecedenteslegislativos de la reforma constitucional mencionada, el AltoTribunal preciso lo que debía entenderse por responsabilidaddirecta y objetiva del Estado; así como por actividad admi-nistrativa irregular, por considerar que todos ellos eran concep-tos claves para resolver las peticiones de los accionantes.


a) Responsabilidad directa del Estado

Para una mejor comprensión del concepto de responsabilidaddirecta, el Tribunal en Pleno acudió a la comparación de laactual disposición constitucional con el artículo 1927 del CódigoCivil para el Distrito Federal, el que actualmente establece:

El Estado tiene obligación de responder del pago de losdaños y perjuicios causados por sus servidores públicos conmotivo del ejercicio de las atribuciones que les estén enco-mendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándosede actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos,en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estadocuando el servidor público directamente responsable notenga bienes o los que tenga no sean suficientes para res-ponder de los daños y perjuicios causados por sus servi-dores públicos.

Tal como puede apreciarse, la regulación del Código Civilen esta materia consigna la responsabilidad patrimonial delEstado como una responsabilidad de carácter subsidiaria, ysólo por excepción, como una obligación solidaria.

La subsidiariedad de la responsabilidad patrimonial delEstado obligaba al particular afectado a demandar primeroal servidor público causante del daño, y sólo en el caso deque demostrara que éste no tiene bienes o al menos los sufi-cientes para responder de los daños, podía entonces deman-dar al Estado.

La solidaridad, por su parte, es una especie de la figurade la mancomunidad, caracterizada por la circunstancia deque dos o más deudores queden obligados a responder, cadauno por sí, en su totalidad, de la prestación debida.


Con esa regulación tradicional resultaba muy complejopara el particular demandar al Estado, pues antes que otracosa, tenía que demostrar que el acto que le generó el dañofue cometido de manera ilícita y que el servidor público habíaactuado dolosamente, o bien, seguir el juicio en su contra entodas las instancias para, por último, acreditar que carecíade los bienes suficientes, y sólo hasta entonces podía deman-dar al Estado.

La reforma constitucional al artículo 113, en este punto,tuvo por objeto dejar sentado con toda claridad que, a partirde su entrada en vigor, que cuando en el ejercicio de sus fun-ciones el Estado generara daños a los particulares en susbienes o derechos, éstos podrán demandarlo directamentesin tener que demandar previamente al servidor público quecausó el daño reclamado, ni demostrar que había actuadodolosa o ilícitamente sino únicamente la irregularidad de suactuación.

b) Responsabilidad objetiva del Estado

Por otra parte, el Alto Tribunal precisó que la segunda finalidadde la reforma mencionada fue la de transformar la responsa-bilidad patrimonial del Estado de subjetiva en objetiva, y señalóque la diferencia entre ambas radicaba en que la primeraimplicaba negligencia, dolo o intencionalidad en la reali-zación del daño; en cambio, la objetiva se apoya en la teoríadel riesgo, donde resulta ajeno establecer si hubo o no inten-cionalidad dolosa.

Del contenido del proceso legislativo en estudio, se advir-tió que si bien el Constituyente consideró la posibilidad de


implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetivoamplio, en el que bastara la existencia de cualquier daño enlos bienes o en los derechos de los particulares, para queprocediera la indemnización correspondiente, al final decidióhacerla procedente únicamente respecto a aquellos actosrealizados de manera irregular, violatoria de la ley.

Por tanto, la Suprema Corte concluyó que desde la refor-ma referida al artículo 113 constitucional, la responsabilidadpatrimonial del Estado es objetiva, respecto de sus actos irre-gulares que causen daño patrimonial al particular.

c) Actividad administrativa irregular

El Tribunal en Pleno expresó que el sistema de responsabilidadpatrimonial extracontractual del Estado adoptado en la Cons-titución Federal entroniza una responsabilidad de carácterobjetiva, en el que el presupuesto de procedencia se centraen que el sujeto activo no tenga obligación jurídica de sopor-tarlos. Así, no es un simple procedimiento de cobertura de dañoscausados por actos ilícitos ocasionados por agentes de la admi-nistración pública y niega toda intención de contemplar losdaños causados por la actividad regular del Estado que setraduce, a su vez, en una responsabilidad subjetiva e indi-recta, y que se encuentra regulada por las disposiciones delderecho civil.

Sobre este tema, la doctrina predominante ha coincididoen sostener que para fincar la responsabilidad patrimonial delEstado es necesaria la presencia de los siguientes requisitos:


• La existencia de un daño42 efectivo, evaluable econó-micamente e individualizado en relación con una ovarias personas.

• Que sea imputable a la administración pública, porser efecto de su actividad administrativa irregular, y

• La existencia de un nexo causal entre uno y otro.

Por tanto, la noción de "actividad administrativa irregular"consignada en el segundo párrafo del artículo 113 de la Cons-titución General de la República, ha de identificarse con laactuación estatal desplegada sin satisfacer la normativa o losparámetros propios para la realización de ese acto.

7. OBLIGACIONES DE LA FEDERACIÓN, LASENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS

IMPUESTAS POR LA REFORMA AL ARTÍCULO 113DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

El artículo transitorio del decreto por el que se modificó elartículo 113 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federaciónel 14 de junio de 2002, dispuso:

Único. El presente decreto entrará en vigor el 1o. de enerodel segundo año siguiente al de su publicación en el DiarioOficial de la Federación. La Federación, las entidades fede-rativas y los Municipios contarán con el periodo com-prendido entre la publicación del presente decreto y su

42 El cual se encuentra definido en términos del artículo 2,108 del Código Civil, como:"... La pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de unaobligación".


entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modifi-caciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer eldebido cumplimiento del mismo, así como para incluir ensus respectivos presupuestos, una partida para hacer frentea su responsabilidad patrimonial.

La aprobación de la reforma constitucional implicará nece-sariamente la adecuación a las disposiciones jurídicassecundarias, tanto en el ámbito federal como en el local,conforme a los criterios siguientes:

a) El pago de la indemnización se efectuaría después deseguir los procedimientos para determinar que al particularefectivamente le corresponde dicha indemnización, y

b) El pago de la indemnización estará sujeto a la dispo-nibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.

Para la expedición de las leyes o la realización de las modi-ficaciones necesarias para proveer al debido cumplimientodel decreto, se contaría con el periodo comprendido entrela publicación del decreto y su entrada en vigor. Según lafecha de aprobación del decreto y su consiguiente publica-ción, el citado periodo no sería menor a un año ni mayora dos.

De la norma transcrita se advierte que la Federación, lasentidades federativas y los Municipios, a fin de dar cum-plimiento al citado decreto, estaban obligados a:

• Expedir las leyes o realizar las modificaciones necesa-rias, dentro del periodo comprendido entre la publi-cación del decreto en mención, o sea el 14 de juniode 2002 y su entrada en vigor el primero de enero de


2004, para establecer lo relativo a la responsabilidadpatrimonial del Estado.

• Incluir en sus respectivos presupuestos de egresos,una partida para hacer frente a su responsabilidadpatrimonial.

• Establecer en las reformas legales señaladas que elpago de la indemnización correspondiente, se efec-tuaría después de seguir los procedimientos en losque se determine que el particular tiene derecho a ella.Asimismo, que el pago de referencia quedará sujetoa la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscalcorrespondiente.

El Alto Tribunal expresó que en cumplimiento de lo ante-rior, el Distrito Federal, a través de su Asamblea Legislativa,reformó los artículos 389, párrafos primero y cuarto, 390 y392 del Código Financiero local, cuya invalidez era la materiade fondo de esta acción de inconstitucionalidad.

8. CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PÁRRAFOSPRIMERO Y CUARTO DEL ARTÍCULO 389 Y DEL

ARTÍCULO 390, E INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 392,TODOS DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO

FEDERAL VIGENTE EN 2004

Los promoventes argumentaron que el primer párrafo delartículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal, noestablecía la responsabilidad patrimonial del Estado de ca-rácter objetivo y directo, al condicionarla a una actuaciónadministrativa irregular, en la que no se hubiesen cumplidocon las disposiciones legales y administrativas observables.


Sobre el argumento anterior, el Tribunal en Pleno resolvióque el carácter objetivo y directo de la responsabilidad delEstado no implicaba el que una vez producido un daño en laesfera de un particular debiera indemnizársele de maneraautomática, puesto que para ello debían concurrir elemen-tos tales como: la imputabilidad material del acto o hechoal Estado en ejercicio de sus funciones; la acreditación delcumplimiento irregular de los deberes y obligaciones impuestoslegalmente; la existencia de un daño cierto; y el nexo causalentre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionadoal particular.

En este tenor, el requisito de agotar previamente un pro-cedimiento, tenía precisamente como finalidad el determinarla concurrencia de los elementos antes señalados y, de serasí, cuantificar el monto a indemnizar, con mayor razón si enla generación del daño podían concurrir diversos factores einfluir en la determinación de la responsabilidad del Estado.Por todo lo anterior, el Alto Tribunal Pleno declaró infun-dado este concepto de invalidez.

Afirmó también que este artículo 389, tampoco establecíael carácter subjetivo de la responsabilidad patrimonial delEstado, ya que tal caracter estaba asociado a la presenciade la culpa o el dolo en el acto u omisión del Estado, cuandola expresión "actuación irregular" que mencionaba ese pre-cepto se refería a incumplir con la normativa propia y las dispo-siciones administrativas que debía observar en sus actuacionesy, como consecuencia de ello, se hubiera causado el dañopatrimonial al administrado.

Por todo la anterior, la Suprema Corte reconoció la validezdel primero y cuarto párrafos del artículo 389 del Código


Financiero del Distrito Federal vigente en 2004, por no con-trariar lo dispuesto en el artículo 113 constitucional, pues lainclusión de la conducta irregular de la actuación del Estado,como causa generadora de su responsabilidad patrimonial,era acorde con el sentido de responsabilidad objetiva y directacontenida en el precepto constitucional citado.

Respecto de la impugnación hecha al artículo 390 delCódigo Financiero del Distrito Federal, por señalar como con-dición de la indemnización el reconocimiento de la autoridadde la existencia de la causa de responsabilidad, como si setratara de una concesión unilateral, cuando la reforma alartículo 113 de la Constitución Federal había establecidouna garantía individual de integridad patrimonial en favorde los gobernados, la cual no requería de tal reconocimiento.

El Alto Tribunal manifestó que en el texto de este numeralse establecía un catálogo de documentos que podrían servircomo justificantes del gasto correspondiente al pago de indem-nizaciones derivadas de la responsabilidad por la actuaciónadministrativa irregular del Distrito Federal, tales como lasactas de diferentes dependencias de esa entidad: la Contra-loría General, la Comisión de Derechos Humanos, el Tribunalde lo Contencioso Administrativo, cualquier órgano judicial com-petente y la Procuraduría Social.

Además, reiteró que el pago indemnizatorio por un dañocausado en los bienes o derechos de un particular no podíaser automático, pues era necesario acreditar la realidad deldaño, la imputabilidad del Estado, el incumplimiento de undeber y el nexo causal entre la actuación administrativa yel daño, por lo que la existencia de una resolución en la que


se determine el pago, no constituía una "concesión unilateral",sino el cumplimiento de los requisitos legales necesarios, conmayor razón cuando se trataba de recursos públicos, los cua-les siempre debían ser comprobados.

Para corroborar lo anterior se citó el texto del segundopárrafo del artículo 113 constitucional, el cual señala quelos particulares tendrán derecho a una indemnización confor-me a las bases, límites y procedimientos que establecen lasleyes; y el texto del artículo transitorio único del decreto dereforma al citado precepto constitucional que prevé que elpago de la indemnización "se efectuaría después de seguir losprocedimientos para determinar que al particular efectiva-mente le corresponde dicha indemnización".

Con base en los argumentos anteriores, el Tribunal enPleno reconoció la validez del artículo 390 del Código Finan-ciero del Distrito Federal.

Asimismo, expresó que el reconocimiento de que los cita-dos artículos 389, primero y cuarto párrafos, y 390, eranacordes al texto del artículo 113 constitucional llevaba a con-cluir que esas mismas normas tampoco eran violatorias delprincipio de supremacía constitucional previsto en el artículo133 de la Constitución Federal.

Respecto a la solicitud de los accionantes de declarar lainconstitucionalidad del artículo 392 del Código Financierolocal, por considerar que no preveía un sistema adecuadopara que el Gobierno del Distrito Federal pudiera a su vezdemandar al agente culpable que ocasionó el daño al par-ticular y porque instituía la vía de regreso en contra del servi-


dor público causante del hecho o acto dañoso, sin tomar encuenta que éstos no siempre eran atribuibles a una sola per-sona ya que podían concurrir una serie de factores, por loque no siempre el Estado estaría en posibilidad de emprenderdicha vía en contra del servidor público, el Alto Tribunal pre-cisó que esa norma faculta al Distrito Federal a exigir a susservidores públicos responsables del daño causado a losparticulares, el pago que les hubiere hecho el gobierno de laciudad por concepto de indemnización mediante el "proce-dimiento administrativo de ejecución", cuyos presupuestos sonla existencia de un crédito fiscal, que este sea insoluto y líquido,que esté determinado por resolución administrativa, y quesea exigible.

En relación con dicho procedimiento, el artículo 624 delCódigo Financiero del Distrito Federal establece:

No satisfecho o garantizado un crédito fiscal dentro delplazo que para el efecto señalen las disposiciones legales,se exigirá su pago mediante el procedimiento administrativode ejecución. En ningún caso se aplicará este procedimientopara el cobro de créditos derivados de productos.

El Alto Tribunal expresó que si bien en el artículo transcritoresultaba evidente que en el procedimiento administrativo deejecución se exige directamente el pago de un crédito fiscalque ya está determinado, en estos casos el deudor se encuen-tra plenamente identificado, y que el hecho de determinaruna responsabilidad administrativa por la actuación del Go-bierno del Distrito Federal no implicaba necesariamente quese hubiera identificado al servidor público causante del daño,o bien que fuera factible su individualización.


El Tribunal en Pleno advirtió que el precepto impugnadono preveía el acceso a una defensa adecuada del servidorpúblico al que se le imputase la falta causante del hechodañoso ya que no le otorgaba la posibilidad de intervenir du-rante el procedimiento, de conocer las imputaciones que sele hubieren hecho, aportar pruebas y realizar alegatos.

En razón de lo anterior, el Tribunal en Pleno expresó quesi bien era cierto que el Estado tiene la facultad de repetir encontra del funcionario que directamente causó el daño al patri-monio del particular, también lo era que tal facultad debíacumplir con la garantía de audiencia prevista en el artículo14 de la Constitución Federal. Por tanto, declaró la inconstitu-cionalidad del artículo 392 del Código Financiero del DistritoFederal vigente en el ejercicio fiscal de 2004, únicamente enla porción normativa que textualmente señalaba: "mediante elprocedimiento administrativo de ejecución".

Al determinar que el artículo cuestionado no se adecuabaal contenido del artículo 113 de la Constitución Federal, elAlto Tribunal concluyó que también se transgredía el princi-pio de supremacía constitucional, consagrado en el artículo133 de la misma Ley Fundamental, y declaró inválida dentrode nuestro orden jurídico a la porción normativa mencionada.

Para mayor claridad en dicha resolución se puntualizóque el artículo 392 del mismo ordenamiento legal deberáleerse en los siguientes términos: "El Distrito Federal exigiráde los servidores públicos el pago de la indemnización hechaa los particulares, a que se refiere el artículo 389".


Así, el Tribunal en Pleno, resolvió sobreseer respecto delos párrafos segundo y tercero del artículo 389 y el 391; lavalidez de los párrafos primero y cuarto del mismo 389 ydel 390; y por último, la invalidez del artículo 392, todos delreferido ordenamiento local.

71

IV. VOTO CONCURRENTE QUE FORMULALA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ

CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS

La Ministra Olga Sánchez Cordero, si bien estuvo de acuerdocon las consideraciones esenciales en la resolución de la

acción de inconstitucionalidad 4/2004, manifestó algunas razo-nes que debieron concurrir con el fallo.

Señaló que en este asunto, los promoventes plantearonla inconstitucionalidad de los artículos 389, 390, 391 y 392del Código Financiero del Distrito Federal por considerar queen ellos se establecía que la responsabilidad patrimonial delEstado se genera por la actuación irregular de la administra-ción pública que no cumpla con las disposiciones legales yadministrativas aplicables, lo cual conlleva a una responsabilidadsubjetiva e indirecta, contrario a lo establecido en el párrafosegundo del artículo 113 de la Constitución Federal, quedispone que la responsabilidad del Estado es objetiva ydirecta.


Al respecto, la Ministra consideró que debía ampliarse elanálisis del segundo párrafo del artículo 113 constitucional y,especialmente, del artículo sexto transitorio del decreto queadicionó el mencionado numeral de la Carta Magna, ya que enel mismo se encuentran las bases para que las legislaturaslocales adecuen sus ordenamientos a fin de hacer efectiva lagarantía constitucional de la responsabilidad objetiva y directadel Estado.

En este sentido, señaló que el Constituyente Permanentetuvo como propósito consagrar la garantía de los particularesa obtener una indemnización, así como asegurarles el derechode acceder a un procedimiento para hacer efectiva la indem-nización. De modo que la consecuencia normativa del segundopárrafo del artículo 113 de la Constitución Federal, es el estable-cimiento de un límite a la actuación de la autoridad públicay la obligación de ésta para configurar una vía procesal ade-cuada y suficiente que asegure a los particulares el disfrutedel derecho constitucional garantizado.

En consecuencia, la Ministra Sánchez Cordero consideróque el motivo que llevaría a declarar la inconstitucionalidadde los artículos 389, 390, 391 y 392 del Código Financiero delDistrito Federal impugnados en la acción de inconstituciona-lidad 4/2004, sería la "deficiente regulación que se hace de lagarantía contenida en el artículo 113 constitucional, puesésta no se entiende solamente como un derecho subjetivo ala indemnización, sino también como un derecho de índole pro-cesal que consagra la obligación del Estado de establecer unmecanismo que permite la eficacia de ese derecho sustantivo".

73

V. VOTO CONCURRENTEQUE FORMULA EL MINISTROJOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

El Señor Ministro José Ramón Cossío manifestó que si biencompartía las consideraciones mayoritarias en cuanto al

fondo del asunto, deseaba expresar su desacuerdo en la deter-minación de sobreseer la acción de inconstitucionalidad úni-camente respecto de los artículos 389, párrafos segundo ytercero, y 391 del Código Financiero del Distrito Federal, porhaber sido modificados durante el tiempo en que se encon-traba en trámite esta acción de inconstitucionalidad.1

En el fallo de la mayoría se decidió no sobreseer respectode los párrafos primero y cuarto del artículo 389 del mencio-nado código, toda vez que éstos permanecieron intocados yporque la finalidad de las reformas mencionadas había sido

1 Las reformas a los artículos 389, en su segundo párrafo y 391 del Código Financierodel Distrito Federal, se dio mediante el decreto publicado en la Gaceta Oficial del DistritoFederal el 24 de diciembre de 2004, y la modificación del párrafo tercero del referido artículo389 mediante el decreto publicado el 30 de diciembre de 2005 en el mismo medio oficial.


la de adicionar en el segundo párrafo del artículo 389 dosautoridades responsables; y en el tercero corregir una errataen la redacción de su texto, modificaciones que evidente-mente no variaban el contenido del resto de la norma. En esetenor, en la sentencia se expresó que cuando un artículo erareformado parcialmente el sobreseimiento en la acción de in-constitucionalidad sólo había de ser parcial.

A juicio del Ministro disidente se debió sobreseer de ma-nera total el artículo 389 del Código Financiero del DistritoFederal, toda vez que las modificaciones que sufrieron lospárrafos segundo y tercero de dicha disposición dieron lugara una nueva norma jurídica.

En primer lugar, apuntó que si bien un enunciado norma-tivo es la redacción por la cual se expresa una norma, lanorma jurídica es el producto de la interpretación de un enun-ciado jurídico o su conjunto, en virtud de la cual se prohíbe,permite u obliga una conducta.

En ese sentido, si se modifica uno de los enunciados jurídi-cos que forma parte de la norma jurídica, podría cambiarseel sentido de la misma. A su parecer, eso fue lo que suce-dió con las modificaciones a dos párrafos del artículo 389del Código Financiero del Distrito Federal, porque sus cuatroenunciados conformaban una misma norma jurídica que tienecomo finalidad obligar al Distrito Federal a pagar los dañosque se causen a los bienes o derechos de los particulares conmotivo de su actividad administrativa que no cumpla con lasdisposiciones legales y administrativas correspondientes.

Para el Ministro las modificaciones sufridas por el artículo389 del Código Financiero del Distrito Federal dieron lugar

75VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

a una nueva norma jurídica pues cambió el llamado núcleonormativo, cuyos elementos son los siguientes:2

• El carácter. Las normas pueden indicar algo que debehacerse (obligatorias); que algo no debe hacerse(prohibitivas) o que algo puede hacerse.

• El contenido. Es la acción u omisión que está prohi-bida, que es obligatoria o que está permitida por lanorma. Desde este punto de vista pueden ser abs-tractas, si se refiere a un conjunto de acciones sindeterminar, o concretas, si la acción o la clase deacciones son determinadas.

• La condición de aplicación. Es el conjunto de circuns-tancias que han de darse para que la norma debaser cumplida.

A su vez, existen ciertos elementos que quedan fuera delnúcleo normativo, que son los que siguen:

• La autoridad. Es la persona u órgano de la que emanala norma.

• El sujeto normativo. Es el destinatario de la norma.Las normas serán generales si se dirigen a una clasede personas; o particulares, si lo hacen a una personao personas determinadas (por ejemplo, las sentencias).

• La ocasión. Se trata de la definición del espacio tem-poral en que debe cumplirse el contenido de la norma.

• La sanción. Es la consecuencia que se sigue delincumplimiento.

2 Véase: WRIGHT, H. Von, Norma y Acción. Una investigación lógica, trad. de P. GarcíaFerrero, Madrid, Tecnos, 1970. Y del mismo autor, Lógica deóntica (1951), trad. de J. RodríguezMarín, Valencia, Cuadernos Teorema, 1979. Asimismo, véase, ATIENZA, Manuel, El sentidodel derecho, Ariel, Barcelona, 2001, pp. 65 y ss.


El Ministro precisó que estos elementos podían encon-trarse en uno o más preceptos normativos. En otras palabras,un artículo (precepto, disposición, enunciado, conjunto deenunciados) podía contener una o varias normas jurídicas,para ello bastaba con identificar los elementos antes descritosen dicho artículo.

El Ministro destacó que las reformas legislativas por símismas no constituían la razón primordial para determinarel sobreseimiento o no de los preceptos impugnados, lo quedebía tomarse en cuenta para ello era la alteración a lasnormas.

En el caso concreto, la primera reforma relatada agregóun órgano encargado de pagar de manera directa los dañoscausados, y con ello alteró las condiciones de aplicación dela norma; y la segunda reforma del 2005 al artículo 389 delCódigo Financiero del Distrito Federal, cambió la referenciaque hacía al artículo 449 para hacer alusión al artículo 448del mismo código, lo cual no era una simple fe de erratas,sino un cambio en las condiciones de aplicación del núcleonormativo, pues mediante esta variación el legislador agregósupuestos normativos que anteriormente no se incluían. Conambas reformas se modificó sustancialmente la norma encuestión.

El artículo 449 del Código Financiero del Distrito Federal,vigente hasta antes de la reforma en el 2005, decía lo siguiente:"El proyecto del presupuesto de egresos que remitan los órga-nos definidos en las fracciones III, IV, V, VI y VII del artículo448 de este código, al jefe de Gobierno para su envío a laAsamblea se integrará con: I. La exposición de motivos;

77VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

II. Descripción clara de los programas que sean la base delproyecto; III. Explicación y comentarios de los programas con-siderados como prioritarios, especiales y las adquisicionescuya ejecución abarque dos o más ejercicios fiscales, y IV. Esti-mación de todos los ingresos que pudieran recibir directa-mente conforme a sus leyes, y de los gastos del ejercicio fiscalque se propone...". Por tanto, los únicos órganos a los que ellegislador tomó en cuenta fueron: "Artículo 448. Para la ela-boración de su presupuesto de egresos gozarán de autonomíalos siguientes órganos: ... III. Las Autoridades Electorales;IV. La Comisión; V. El Tribunal de lo Contencioso; VI. La Junta,y VII. El Consejo".

En cambio, al modificarse la referencia del precepto, nose excluyeron ciertos órganos. El artículo 448 del mismocódigo, vigente en el 2006, establecía lo que sigue: "Para laelaboración de su presupuesto de egresos gozarán de auto-nomía los siguientes órganos: I. La Asamblea; II. El Tribunal;III. Las Autoridades Electorales; IV. La Comisión; V. El Tribu-nal de lo Contencioso; VI. La Junta; VII. El Instituto, y VIII. LaUniversidad".

Por todo lo explicado, consideró que debió sobreseerseen su totalidad el artículo 389 del Código Financiero delDistrito Federal.

79

VI. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN

De conformidad con la resolución, el Tribunal en Plenode la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió

las tesis jurisprudenciales siguientes:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA IMPRO-CEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LANORMA GENERAL IMPUGNADA, CUANDO ÉSTA HASIDO MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO ENALGUNO O ALGUNOS DE SUS PÁRRAFOS, LLEVA ASOBRESEER ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS QUE PER-DIERON SU VIGENCIA AL INICIARSE LA DEL NUEVOACTO LEGISLATIVO Y SIEMPRE Y CUANDO NO PRO-DUZCAN EFECTOS PARA EL FUTURO.—————Si bien es ciertoque la acción de inconstitucionalidad resulta improcedentey, por ende, debe sobreseerse en ella cuando se actualizala causal prevista en el artículo 19, fracción V, en relacióncon el numeral 65, ambos de la Ley Reglamentaria de lasFracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política


de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efec-tos de la norma general impugnada, cuando ésta hayaperdido su vigencia con motivo de un nuevo acto legis-lativo, también lo es que ello sólo operará respecto de laparte que fue motivo de aquél, independientemente de quese haya emitido con el mismo texto de la norma anterioro se haya variado en algún o algunos de sus párrafosconcretos, indicando el legislador su voluntad mediantela inserción del texto que quiso repetir o variar, intercalán-dolo con los paréntesis y puntos suspensivos representativosde los textos en los que permaneció la misma norma oalguna de sus partes, al no ser objeto del nuevo acto legis-lativo. Esto es, la declaratoria de improcedencia no puedeabarcar todo el texto del artículo relativo, sino únicamentela parte afectada por el nuevo acto legislativo, pues lospárrafos intocados subsisten formal y materialmente, alser enunciados normativos contenidos en un artículo con-creto motivo de un acto legislativo anterior que continúavigente. Además, no podrá sobreseerse en la acción deinconstitucionalidad por la causal indicada cuando, a pesarde perder su vigencia con motivo de los nuevos actos legisla-tivos, dichas normas puedan producir efectos en el futuro.1

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DI-FERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUB-JETIVA.—La adición al artículo 113 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en elDiario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002,tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonialdel Estado por los daños causados en los bienes y dere-chos de los ciudadanos, otorgándole las características de

1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de2008, p. 674, tesis P./J. 41/2008; IUS: 169572.

81TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN

directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidadobjetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implicanegligencia, dolo o intencionalidad en la realización deldaño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hayausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, delcontenido del proceso legislativo que dio origen a la adiciónindicada, se advierte que en un primer momento el Consti-tuyente consideró la posibilidad de implantar un sistemade responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que impli-caba que bastaba la existencia de cualquier daño en losbienes o en los derechos de los particulares, para que proce-diera la indemnización correspondiente, pero posteriormentedecidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar lacalidad objetiva de la responsabilidad patrimonial delEstado a los actos realizados de manera irregular, debiendoentender que la misma está desvinculada sustancialmentede la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de laresponsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las dis-posiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113constitucional alude a que la responsabilidad patrimonialobjetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular"con motivo de su actividad administrativa irregular", aban-dona toda intención de contemplar los daños causadospor la actividad regular del Estado, así como cualquierelemento vinculado con el dolo en la actuación del servidorpúblico, a fin de centrarse en los actos propios de la admi-nistración que son realizados de manera anormal o ilegal,es decir, sin atender a las condiciones normativas o a losparámetros creados por la propia administración.2

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL AR-TÍCULO 389, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FINAN-

2 Ibid., p. 719, tesis P./J. 43/2008; IUS: 169428.


CIERO DEL DISTRITO FEDERAL VIGENTE EN 2004, NOVIOLA EL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍ-TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ENCUANTO ÉSTE CONTEMPLA UN SISTEMA DE RESPON-SABILIDAD OBJETIVA.—El indicado precepto legal asociael daño patrimonial causado del que debe responder elEstado a la conducta que no cumpla con las disposicioneslegales y administrativas que deben observarse, lo quesignifica que no toma en cuenta la culpa o el dolo paradeterminar la responsabilidad patrimonial del Estado, sinoel acto u omisión irregulares del Estado, al incumplir con lanormatividad propia y las disposiciones administrativas quedebe observar en sus actuaciones y que, como conse-cuencia de ello, haya causado el daño patrimonial aladministrado, de lo que deriva que la inclusión de la con-ducta irregular como causa generadora de su responsabi-lidad patrimonial, coincide con el sentido de responsabilidadobjetiva y directa contenida en el precepto constitucionalcitado.3

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL AR-TÍCULO 390 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITOFEDERAL VIGENTE EN 2004, NO VIOLA EL ARTÍCULO113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓNPOLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.—El referido precepto legal al establecer un catálogo de docu-mentos que servirán como justificantes del gasto corres-pondiente al pago de indemnizaciones derivadas de laresponsabilidad por la actuación administrativa irregu-lar del Distrito Federal, entre los que se comprenden lasactas de diferentes dependencias de esa entidad como laContraloría General, la Comisión de Derechos Humanos,



el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cualquierórgano judicial competente y la Procuraduría Social, noviola el segundo párrafo del artículo 113 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el pagoindemnizatorio por un daño causado en los bienes o dere-chos de un particular no puede ser automático, pues esnecesario el cumplimiento de los requisitos legales para suoperatividad, a saber, que se verifiquen aquellos que tiendana acreditar la existencia real del daño, que éste sea impu-table al Estado, que haya existido el incumplimiento de undeber por acción o por omisión (la falta de servicio) y elnexo causal entre la actuación administrativa y el daño.Lo anterior se corrobora con el propio segundo párrafodel artículo 113 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, que establece que los particulares ten-drán derecho a una indemnización conforme a las bases,límites y procedimientos que establezcan las leyes, y con elartículo transitorio único del Decreto por el que se apruebael diverso por el que se modifica la denominación del TítuloCuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14de junio de 2002, que prevé que el pago de la indemni-zación "se efectuaría después de seguir los procedimientospara determinar que al particular efectivamente le corres-ponde dicha indemnización".4

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL AR-TÍCULO 392 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITOFEDERAL VIGENTE EN 2004, VIOLA LA GARANTÍA DEAUDIENCIA.—El citado precepto, que establece la facul-tad del Distrito Federal para exigir de sus servidores públicos



responsables del daño causado el pago de la indemni-zación hecha a los particulares, mediante el procedimientoadministrativo de ejecución, viola la garantía de audienciacontenida en el artículo 14 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos, ya que no prevé un proce-dimiento en el cual el servidor público al que se impute lafalta causante del hecho dañoso que haya dado lugaral pago de la indemnización al particular tenga oportu-nidad para intervenir, con la posibilidad de conocer lasimputaciones que se le hagan, aportar pruebas y realizaralegatos, asegurándosele el acceso a una defensa adecuada.5

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJE-TIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DELSEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONS-TITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXI-CANOS.—Del segundo párrafo del numeral citado seadvierte el establecimiento a nivel constitucional de la figurade la responsabilidad del Estado por los daños que conmotivo de su actividad administrativa irregular cause a losparticulares en sus bienes o derechos, la cual será objetivay directa; y el derecho de los particulares a recibir unaindemnización conforme a las bases, límites y procedimien-tos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativode la adición al artículo 113 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsa-bilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de susfunciones el Estado genere daños a los particulares ensus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directa-mente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo delservidor que causó el daño reclamado, sino únicamentela irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar



previamente a dicho servidor; mientras que la "respon-sabilidad objetiva" es aquella en la que el particular notiene el deber de soportar los daños patrimoniales causadospor una actividad irregular del Estado, entendida ésta comolos actos de la administración realizados de manera ilegal oanormal, es decir, sin atender a las condiciones normativaso a los parámetros creados por la propia administración.6


87

VII. CONCLUSIONES

1. La responsabilidad patrimonial del Estado, entendidacomo la obligación de pagar los daños causados en losbienes o derechos de los particulares, con motivo de suactividad administrativa irregular, se encuentra con-sagrada en el artículo 113, párrafo segundo, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,y está reglamentada por la Ley Federal de la materia.Respecto a los ámbitos estatales y municipales, dicharesponsabilidad se encuentra regulada por la legislaciónlocal respectiva conforme a las bases establecidas en laCarta Magna.

2. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justiciade la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad4/2004, estableció los criterios siguientes:

a) En la acción de inconstitucionalidad, cuando una nor-ma impugnada se reforma parcialmente, genera el


sobreseimiento sólo respecto de la parte modificada.Que no procede el sobreseimiento cuando una nor-ma, a pesar de perder su vigencia, puede producirefectos en el futuro. En este sentido, declaró el sobre-seimiento de la acción respecto de los párrafos segundoy tercero del artículo 389 y numeral 391 del CódigoFinanciero del Distrito Federal vigentes en 2004, envirtud de ser la porción normativa reformada en 2005.

b) La responsabilidad patrimonial del Estado contenidaen el segundo párrafo del artículo 113 de la CartaMagna es objetiva y directa.

c) Es responsabilidad objetiva aquella en la que el par-ticular no tiene el deber de soportar los daños patri-moniales causados por una actividad irregular delEstado.

d) La actividad irregular del Estado comprende los actosde la administración realizados de manera ilegal oanormal, es decir, sin atender a las condiciones nor-mativas o a los parámetros creados por la propiaadministración.

e) Se entiende por responsabilidad directa aquella enla cual se puede demandar al Estado sin tener quehacerlo previamente respecto al servidor públicoque causó el daño, y en la que tampoco es exigibledemostrar la ilicitud o el dolo del responsable, sinoúnicamente la irregularidad de su actuación.

f) El primer párrafo del artículo 389 del Código Finan-ciero del Distrito Federal vigente en 2004 es acorde

89CONCLUSIONES

con el párrafo segundo del artículo 113 constitucio-nal, ya que sólo condiciona la responsabilidad patri-monial del Estado a que la conducta generadora deldaño no cumpla con las disposiciones legales y admi-nistrativas que deben observarse, lo cual conlleva unacto u omisión irregular del Estado sin tomar en cuentala culpa o el dolo.

g) El establecimiento de requisitos legales para ser indem-nizado como son: el acreditar la existencia real deldaño, que éste sea imputable al Estado, que haya exis-tido el incumplimiento de un deber por acción o poromisión (la falta de servicio) y el nexo causal entre laactuación administrativa y el daño, son congruentescon lo establecido en el párrafo segundo del artículo113 de la Constitución Federal.

h) La facultad del Distrito Federal establecida en el artículo392 del Código Financiero local vigente en 2004,para que una vez realizado el pago a su vez se losexija a los servidores públicos responsables del daño,viola la garantía de audiencia por no prever un proce-dimiento en el cual éstos tengan oportunidad paraintervenir y defenderse.

91

VIII. COMENTARIO DEL INSTITUTODE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

AUTÓNOMA DE MÉXICO

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADOPOR DAÑOS CAUSADOS A LOS BIENES Y DERECHOS

DE LOS PARTICULARES EN EL DISTRITO FEDERAL

Dr. Daniel Márquez Gómez*

Las sentencias judiciales deben hacer realidad la aspiracióna la "justicia" de quienes plantean una litis ante un órgano

jurisdiccional, esto es, que en el caso concreto efectivamentese satisfagan las expectativas de los promoventes al momentode acudir a la jurisdicción.1

En otro contexto, las decisiones jurisdiccionales no sólodirimen controversias en casos concretos, además, constituyen

1. PROLEGÓMENOS

*Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónomade México.

1 Esto se advierte de una interpretación del artículo 17, párrafo segundo, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se establece con claridad que toda per-sona tiene derecho a que se le administre justicia. Lo anterior va más allá de la interpretaciónjurisprudencial mexicana que pretende asimilarlo al principio de "tutela judicial efectiva" delrégimen constitucional español (artículo 24, numeral 1, de la Constitución Española de 1978).Véase la tesis de jurisprudencia 122/2005 emanada de la contradicción de tesis 122/2005-SS;la tesis de jurisprudencia 113/2001 emanada de la contradicción de tesis 35/2000; tesis dejurisprudencia 25/2005 emanada de la contradicción de tesis 135/2004-PS, y la tesis de juris-prudencia 45/2001 emanada de la contradicción de tesis 70/99-PS, entre otras.


ejes de interpretación de las normas contenidas en las deno-minadas fuentes formales del derecho: la ley, la costumbre,la jurisprudencia y la doctrina.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,Norma Suprema del ordenamiento legal de nuestro país, ensu artículo 14, establece: la interpretación jurídica de la leydebe ser conforme a la letra de la ley (método gramatical),su interpretación jurídica (la integración o clarificación de laley derivada de la jurisprudencia), y finalmente, en caso defalta de esta última, atender a los principios generalesde derecho (la razones que subyacen en todo orden normativoante cuya ausencia se puede estimar que no existe derecho).

Las acciones de inconstitucionalidad tienen por objetoestablecer la posible contradicción entre una norma de carác-ter general y la Constitución. Además, a través de esa vía, sólose puede declarar la invalidez de las normas impugnadas,siempre que las sentencias obtengan una mayoría calificadade ocho votos de los Ministros presentes.

No puede obviarse que al dirimir una contienda de estascaracterísticas, el Poder Judicial de la Federación está reali-zando una interpretación de la Constitución. En este contexto,el artículo 94, párrafo octavo, de la Carta Fundamental mexicanaseñala expresamente que la ley fijará los términos en que seaobligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunalesdel Poder Judicial de la Federación sobre la interpretación dela Constitución, así como los requisitos para su interrupcióny modificación.

La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

93COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM

canos establece que a las sentencias emitidas en las accionesde inconstitucionalidad se les aplican los dispositivos estable-cidos para las controversias constitucionales, entre ellos elartículo 43.2 Así, el precepto mencionado de la norma regla-mentaria en materia de controversias constitucionales y accio-nes de inconstitucionalidad, expresamente señala que lasrazones contenidas en los considerandos que funden los reso-lutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ochovotos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitariosy Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales mili-tares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados ydel Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean estoslocales o federales.3

Lo anterior implica una extensión de la competencia enmateria de emisión de jurisprudencia a favor de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, puesto que, a los casos esta-blecidos en los artículos 192, 193 y 197 de la Ley de AmparoReglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, se agrega el conte-nido en el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fraccio-nes I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.

2 Véase el artículo 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3 Esto se refrenda con la jurisprudencia de rubro: "JURISPRUDENCIA. TIENEN ESE CARÁC-TER LAS RAZONES CONTENIDAS EN LOS CONSIDERANDOS QUE FUNDEN LOS RESOLU-TIVOS DE LAS SENTENCIAS EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DEINCONSTITUCIONALIDAD, POR LO QUE SON OBLIGATORIAS PARA LOS TRIBUNALES COLE-GIADOS DE CIRCUITO EN TÉRMINOS DEL ACUERDO GENERAL 5/2001 DEL PLENO DE LASUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN". Jurisprudencia 1a./J. 2/2004. Resoluciónaprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de 28 de enero de 2004.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, marzo de2004, p. 130; IUS: 181938.


2. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2004,PROMOVIDA POR DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA

TERCERA LEGISLATURA DE LA ASAMBLEALEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL

Lo asentado sirve de marco conceptual para el análisis de laacción de inconstitucionalidad 4/2004,4 promovida por Dipu-tados Integrantes de la Tercera Legislatura de la AsambleaLegislativa del Distrito Federal, su trascendencia radica enque realiza una interpretación del régimen de responsabilidadpatrimonial aplicable al Distrito Federal, a la luz de la reformaal artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos,5 se diserta sobre la responsabilidad objetivay subjetiva del Estado en términos de la doctrina y el derechocomparado, y se emite una serie de jurisprudencias que consti-tuyen criterios a los que se puede acudir para plantear reclamosrelacionados con la actividad irregular de la administraciónpública ante los órganos jurisdiccionales, lo que permitirá alos Jueces dirimir en el futuro las controversias que se pongana su consideración y a los litigantes partir de bases sólidaspara elaborar sus reclamos.

Además, en el contexto del sobreseimiento de los artículos389 y 391 del Código Financiero del Distrito Federal, derivadode una reforma legislativa, se advierte un interesante debaterelacionado con el carácter de los enunciados prescriptivosentre la mayoría de los Ministros y el disidente, Ministro JoséRamón Cossío Díaz, en su voto concurrente.

4 Cabe destacar que la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad se publicóen Ibid., Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, p. 1211; IUS: 20920.

5 Publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 14 de junio de 2002. La eje-cutoria fue publicada en la misma fuente del 18 de abril de 2008.


El acto legislativo impugnado se relaciona con la discusióny aprobación de los artículos 389, 390, 391 y 392 del CódigoFinanciero para el Distrito Federal y el decreto de presupuestode egresos del Distrito Federal, para el ejercicio del año 2004,ambos publicados el 26 de diciembre de 2003 en la GacetaOficial del Distrito Federal, por la Asamblea Legislativa delDistrito Federal, III Legislatura.

El núcleo de la decisión jurisdiccional contenida en lasentencia de la acción de inconstitucionalidad 4/2004 essimple en su estructura. En efecto, en el Considerando Sextose realiza el estudio de los conceptos de invalidez, excepto elartículo 391, por el sobreseimiento decretado, conceptos deinvalidez que se consideraron fundados en parte e infundadosen la otra, como se desprende del cuadro siguiente:

Artículodel CódigoFinanciero

Conceptode invalidez

Análisis de laSuprema Corte

Decisión

389 No cumple con las dispo-siciones legales y admi-nistrativas que se debanobservar, puesto que prevéun sistema de responsa-bilidad patrimonial sub-jetivo e indirecto, puestoque si alguien sufre unaafectación o un daño ensus bienes o derechos conmotivo de la actividadadministrativa del Gobier-no Local, primero deberáiniciar el procedimientocorrespondiente, en el cualse determinará si el actoo hecho imputado al go-bierno de la ciudad se

De acuerdo con el desa-rrollo de la responsabi-lidad del Estado, el carác-ter objetivo y directo de lamisma, no implica comoerróneamente lo señalanlos promoventes, el queuna vez producido un dañoen la esfera de un particu-lar deba indemnizárselede manera automática,puesto que para ello de-ben concurrir elementostales como: a) la imputa-bilidad material del acto ohecho al Estado en ejerci-cio de sus funciones; b) elacreditamiento del cum-

Procede reconocerla validez del pri-mero y cuarto pá-rrafos del artículo389 del Código Fi-nanciero del Distri-to Federal vigenteen dos mil cuatro.


apegó o no a las disposi-ciones legales y adminis-trativas, lo cual implica unjuicio valorativo, con loque se elimina el carácterobjet ivo y directo quecaracterizan a la respon-sabilidad patrimonial delEstado.

plimiento irregular de losdeberes y obligacionesimpuestos legalmente; c) laexistencia de un daño cier-to; y, d) el nexo causal entreel hecho o acto adminis-trativo y el daño ocasio-nado al particular.

El requisito de que debaagotarse un procedimien-to, tiene como finalidadprecisamente el que sedetermine si concurrentales elementos o no y,en caso positivo, hacer lacuantificación del monto aindemnizar, máxime que,como señalan los mismospromoventes a lo largo desu demanda, en la gene-ración del daño puedenconcurrir diversos facto-res, que como vimos pre-viamente pueden influir enla determinación de laresponsabilidad del Estado,por lo que el concepto deinvalidez hecho valer devie-ne infundado.

También es infundada laafirmación de que el pre-citado artículo 389, alasociar el daño con "acti-vidad ilícita", se actualizala responsabilidad subje-tiva, lo que contravienelo dispuesto por el artículo113 constitucional. Lo an-terior, porque lo que setoma en cuenta no es el


concepto de culpa o dedolo, lo que encuadraríala responsabilidad subje-tiva, sino el acto u omisiónirregulares del Estado, alincumplir con la normati-vidad propia y las dispo-siciones administrativasque debe observar en susactuaciones. Es claro que,en realidad, el texto delprimero y cuarto párrafosdel precepto atacado nocontrarían lo dispuesto enel artículo 113 constitu-cional, pues la inclusiónde la conducta irregular dela actuación del Estado,como causa generadorade su responsabilidad pa-trimonial, es acorde con elsentido de responsabili-dad objetiva y directa con-tenida en el precepto cons-titucional citado, como seexplicó en párrafos prece-dentes.

390 Al establecer que para queexista la obligación deindemnizar al particulardebe haber un recono-cimiento de la autoridadde que existe la causa dela responsabilidad y, comoconsecuencia, la obliga-ción de pago, lo que con-traviene lo dispuesto por elpárrafo segundo del ar-tículo 113 constitucional,puesto que la responsa-bilidad patrimonial del Es-

De este numeral se advier-te el establecimiento de uncatálogo de documentosque servirán como justifi-cantes del gasto corres-pondiente al pago deindemnizaciones derivadasde la responsabilidad porla actuación administrati-va irregular del Distrito Fe-deral. Ahora bien, el pagoindemnizatorio por undaño causado en los bie-nes o derechos de un par-

Resulta infundadoel concepto de in-validez examina-do, por lo que esprocedente reco-nocer la validezdel artículo 390 delCódigo Financierodel Distrito Federal.


tado no esta sujeta alreconocimiento de indem-nizar o no, como si se tra-tara de una concesiónunilateral, toda vez queeste numeral constitucio-nal consagra la garantíade integridad patrimonial.

ticular no puede ser auto-mático, pues es menesterque se verifiquen aquellosrequisitos tendentes a acre-ditar la existencia real deldaño, que éste sea impu-table al Estado, que hayaexistido el incumplimientode un deber por acción opor omisión (la falta deservicio) y el nexo causalentre la actuación admi-nistrativa y el daño, por loque el que se prevea quedebe existir una resoluciónque determine el pago, noimplica que se trate deuna "concesión unilateral",sino del cumplimiento derequisitos legales necesa-rios, máxime tomando encuenta que el gasto de losrecursos de que dispone elEstado, deben ser siempredebidamente comproba-dos por ser de carácterpúblico.

392 Contraviene el espíritu delartículo 113, párrafo se-gundo, constitucional, yaque otorga la facultad deemprender en cualquiercaso el procedimientoadministrativo de ejecu-ción, cuando el Estado pa-gue una indemnización aun particular, sin tomar encuenta que no siempre elhecho o acto dañoso seráatr ibuib le a l serv idorpúblico.

Resulta evidente que en elprocedimiento administra-tivo de ejecución directa-mente se exige el pago deun crédito de carácter fis-cal que ya está determina-do, en el que, por supuesto,el deudor se encuentraplenamente identificado.En el precepto impugna-do, no se prevé que se sigaun procedimiento en el cualel servidor público al quese impute la falta causante

Se declara la inva-lidez del artículo392, en la porciónnormativa que in-dica: "... medianteel procedimientoadministrativo deejecución", del Có-digo Financierodel Distrito Federalvigente en el ejer-cicio fiscal de dosmil cuatro.


del hecho dañoso que ha-ya dado lugar al pago dela indemnización al par-ticular, tenga oportunidadpara intervenir, con laposibilidad de conocer lasimputaciones que se le ha-gan, aportar pruebas yrealizar alegatos, es decir,que se asegure el accesoa una defensa adecuada,en cumplimiento de la ga-rantía de audiencia con-sagrada por el artículo 14constitucional. Por tanto,ha lugar a declarar suinconstitucionalidad, úni-camente en la porción nor-mativa que señala: me-diante el procedimientoadministrativo de ejecu-c ión, publ icado en laGaceta Oficial del DistritoFederal, el veintiséis dediciembre de dos mil tres.Además, como consecuen-cia, vulnera el artículo 133de la Constitución Federal.

En general Que los preceptos impug-nados, al regular la res-ponsabilidad patrimonialdel Gobierno del DistritoFederal en forma diversaa como lo establece laConstitución Federal enel artículo 113 y en el tran-sitorio único del decretopor el cual se reformó elprecitado artículo, vulneranel principio de supremacíaconstitucional que consa-

Como consecuen-cia del reconoci-miento de validezde los art ículos389, pr imero ycuarto párrafos,y 390 del CódigoFinanciero del Dis-trito Federal, resul-tan inatendibles losa rgumen tos delos promoventesen cuanto aducen


gra el artículo 133 cons-titucional.

que son violatoriosdel principio desupremacía cons-titucional previstoen el artículo 133de la ConstituciónFederal, toda vezque su pretendi-da transgresión sehacía derivar dela supuesta viola-ción al ar t ículo113, segundo pá-rrafo, del propioo r d e n a m i e n t oconstitucional.

En el considerando séptimo se establece que, como con-secuencia de la invalidez decretada a la parte normativa delartículo 392 del Código Financiero del Distrito Federal, parael ejercicio 2004, éste debe leerse: "El Distrito Federal exi-girá de los servidores públicos el pago de la indemnizaciónhecha a los particulares, a que se refiere el artículo 389".

Por último, en los resolutivos segundo, tercero y cuartode la sentencia establece que: se sobresee respecto de losartículos 389, párrafos segundo y tercero, y 391 del CódigoFinanciero del Distrito Federal, vigente en el ejercicio fiscalde 2004; que se reconoce la validez de los artículos 389, párra-fos primero y cuarto, y 390 del Código Financiero del DistritoFederal, vigente en el ejercicio fiscal de 2004; y que se declarala invalidez del artículo 392 del Código Financiero del DistritoFederal, vigente en el ejercicio fiscal de 2004.

No obstante, doctrinalmente es más trascendente el estu-dio del considerando quinto de la acción de inconstitucio-


nalidad 4/2004, porque ahí el Pleno de la Suprema Cortede Justicia de la Nación realiza un análisis de la responsa-bilidad patrimonial de la administración pública a la luz dela reforma constitucional de 14 de junio de 2002.

Así, los argumentos de la justificación contenida en elConsiderando Quinto son:

a) Que hasta hace cuatro años, el régimen de respon-sabilidad del Estado era de inspiración civilista, cuyosustento giraba en torno de la responsabilidad subje-tiva y la culpa para determinar la responsabilidad patri-monial de la administración.

b) Que la reforma de 2002 tuvo el objeto de resolver ladicotomía "responsabilidad objetiva-responsabilidadsubjetiva" en que se debatía la doctrina imperantesobre el tema.

c) De las iniciativas destaca las presuntas dificultadesde la teoría de la culpa en su "pretendida aplicacióna las acciones u omisiones ilícitas de la administra-ción pública, y más precisamente dicho de sus ser-vidores públicos", que son: 1. Impunidad, ante laimposibilidad de identificar a los autores materialesde "daños impersonales o anónimos", en una adminis-tración pública compleja y tecnificada; 2. Imposibi-lidad para el particular de probar el actuar ilícitode los servidores públicos, o sea su culpabilidad;3. La teoría de la culpa no comprende la responsa-bilidad por la producción de daños como consecuenciadel actuar lícito o normal de la administración pú-


blica, y 4. La teoría de la culpa sólo puede predicarsede personas físicas con voluntad propia y no delEstado.

d) Destaca la instauración en México de un sistema deresponsabilidad patrimonial del Estado directo y ob-jetivo, entendido en términos amplios, de tal formaque pudiera exigirse al Estado la inmediata reparacióndel daño causado, con base en la sola existencia deéste, apartándose de manera expresa de la calificacióndel posible dolo.

e) Señala que de conformidad con la propia naturalezadel Estado, la actividad estatal sólo se concibe a tra-vés de acciones u omisiones de sus órganos (funcio-narios y empleados), desarrollándose la teoría de laresponsabilidad directa, consistente en que el Estadoasume que los agentes públicos son "órganos" suyos,integrantes de la estructura misma del Estado; portanto, cualquier conducta o actuación de dichos órga-nos que cause un daño le es directamente imputableal mismo.

f) Distingue entre responsabilidad objetiva y subjetiva,destacando que en la primera se tiene en cuenta elhecho dañoso, del cual deriva el daño respectivo, esdecir, surge del hecho o acto de omisión o de absten-ción, ya que toma en cuenta esencialmente el incum-plimiento del deber, prescindiendo de la idea deculpa, en tanto que la responsabilidad subjetiva con-sidera la parte intelectual, psíquica del autor delhecho, siendo la base de tal responsabilidad la nociónde culpa.


g) Además, diserta sobre la categoría de responsabilidadextracontractual del Estado por actividad lícita e ilícita;afirmando, que se ha aceptado que el Estado tienela obligación de indemnizar por el daño que causecon motivo de su actividad "ilícita", "irregular" o "defec-tuosa" de la función administrativa (términos utilizadoscomo sinónimos); en el derecho comparado se haatribuido como fundamento formal de la responsa-bilidad del Estado por su comportamiento omisivo ala "falta de servicio", entendiéndose por servicio, unanoción más amplia que el servicio público, compren-diendo toda la actividad jurídica o material emanadade los poderes públicos que constituye la función admi-nistrativa; debiendo apreciarse esa falta no en relacióna la culpa del agente sino de acuerdo con las leyes yreglamentos que rigen la función (el servicio) y el dañocausado al administrado.

h) Destaca también, que en algunos países, con unaevolución mayor en el tema de la responsabilidadextracontractual del Estado, también se acepta la res-ponsabilidad de éste, cuando con motivo de su acti-vidad administrativa lícita o regular cause un daño aun particular, habiéndose reconocido doctrinaria y juris-prudencialmente que el fundamento de tal obligaciónconsiste en la corrección del desequilibrio causado,pues resulta injusto que los daños pesen sobre unsujeto particular y no sobre toda la comunidad, esdecir, la responsabilidad se funda en la igualdad frentea las cargas públicas.

Así, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónasienta qué debe entenderse por responsabilidad directa del


Estado; qué quiere decir responsabilidad objetiva del mismoy qué se entiende por actividad administrativa irregular.

a) La responsabilidad directa del Estado la define, des-pués de comparar el artículo 113 de la reforma cons-titucional de dos mil dos, con el artículo 1927 delCódigo Civil para el Distrito Federal, como aquellaen la que cuando en el ejercicio de sus funciones elEstado genere daños a los particulares en sus bieneso derechos, éstos podrán demandar directamente alEstado sin tener que demostrar la ilicitud o el dolodel servidor que causó el daño reclamado, sino única-mente la irregularidad de su actuación, y sin tenerque demandar previamente a dicho servidor.

b) Estima que la responsabilidad objetiva del Estado, ala luz del proceso legislativo de la reforma constitu-cional al artículo 113, es aquella que no se tiene eldeber de soportar; sin embargo, subraya que cuandoel Constituyente señala que la responsabilidad patri-monial del Estado debe ser directa, no está contem-plando la existencia de un sistema de responsabilidaddirecta amplio, abierto a la mera existencia del dañoocasionado, sino que esa responsabilidad ha deentenderse directa cuando los daños patrimonialesson causados por una actividad irregular del Estado,entendida a la luz de la teoría del riesgo, como actosde la administración realizados de manera ilegal oanormal; es decir, sin atender a las condiciones nor-mativas o a los parámetros creados por la propiaadministración, y sin que en su realización hubieraintervenido el dolo.


c) Sostiene que la diferencia entre la responsabilidadobjetiva y la subjetiva radica en que esta última im-plica negligencia, dolo o intencionalidad en la reali-zación del daño; en cambio, la objetiva se apoya, comoya se dijo, en la teoría del riesgo, donde resulta ajenosi hubo o no intencionalidad dolosa. Además, consideraque: la responsabilidad patrimonial del Estado es obje-tiva, respecto de sus actos irregulares que causen dañopatrimonial al particular.

d) Distingue la actividad administrativa irregular partiendode la diferencia entre la actividad irregular del Es-tado y la actuación dolosa e ilegal de los funcionarios;señala que existen dos tipos de daños que puedensufrir los ciudadanos con la actividad propia del Estado,a saber: 1. El ocasionado por la actividad regulardel Estado, que se traduce en una responsabilidadsubjetiva e indirecta, regulada por las disposicionesdel derecho civil; y 2. El causado por la actividadirregular del Estado, que se entiende como respon-sabilidad objetiva y directa.

Así, concluye que cuando el artículo 113 de la Constitu-ción Federal alude a que la responsabilidad patrimonial delEstado surge si éste causa un daño al particular "con motivode su actividad administrativa irregular", se centra en aquellosactos propios del Estado realizados de manera anormal; esdecir, sin atender a las condiciones normativas o paráme-tros creados por la propia administración.6 Por tanto, la noción

6 En la sentencia se afirma que para que se actualice la responsabilidad patrimonial delEstado se requiere: "1. La existencia de un daño. 2. Que sea imputable a la administraciónpública, por ser efecto de su actividad administrativa irregular. 3. El nexo causal entre uno yotro, es decir, que la causa del daño sea la actividad de la administración pública o, en suacepción más amplia, del Estado".


de "actividad administrativa irregular" consignada en el se-gundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Generalde la República, se identifica con la actuación estatal desple-gada sin satisfacer la normatividad propia para la realizaciónde ese acto.

Por lo anterior, la sentencia, en el contexto del análisisrealizado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de laNación a las iniciativas de los partidos políticos, de las Cáma-ras de Diputados y de Senadores, y en función a las considera-ciones legales esgrimidas, es correcta.

3. EL CONSIDERANDO QUINTO DE LA ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD 4/2004

Se podría estimar que el considerando quinto constituye elnúcleo de la decisión jurisdiccional que se emite en el conside-rando sexto, porque en aquél, el Pleno de la Suprema Cortede Justicia de la Nación realiza un análisis "teórico" de la res-ponsabilidad patrimonial del Estado por actividad adminis-trativa a la luz del texto del artículo 113 de la ConstituciónFederal, a partir de la reforma de 14 de junio de 2002.

Así, en una teoría de la argumentación se podría afirmarque el considerando sexto contiene el llamado contexto dejustificación (o sea donde se aplica la teoría para contrastarlacon los hechos), pero que el considerando quinto se refiereal denominado contexto de descubrimiento (esto es, la teoríaque sirve de sustento al juzgador para emitir su decisiónjurisdiccional).7

7 En este punto seguimos a Manuel Atienza, quien sostiene que la práctica del derecho con-siste en argumentar y, apoyándose en Reichenbach, distingue entre el contexto de descubrimiento


Sin embargo, en el caso concreto esta división no es tanreal, porque los contextos de descubrimiento y justificaciónse confunden, es más, la decisión jurisdiccional se hace ecode teorías jurídicas subyacentes que funcionan como hipótesisimplícitas, que no se expresan abiertamente en el cuerpo delos considerandos de la acción de inconstitucionalidad4/2004.8 Por lo anterior podemos estimar, sin temor a equivo-carnos, que tanto el considerando quinto como el sexto consti-tuyen parte integral del contexto de justificación de la decisiónjurisdiccional emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación, y que el contexto de descubrimiento estáen el contorno de saberes de quiénes elaboraron los proyectos.

Ahora bien, si estimamos como cierto el hecho de quelos considerandos quinto y sexto contienen el contexto dejustificación argumentativa de la decisión jurisdiccional en laacción de inconstitucionalidad analizada, y si partimos dela base de que el "núcleo duro" de argumentos se encuentranen el análisis "teórico" que realiza el Pleno de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, entonces es conveniente ocu-parse de ellos para advertir hasta donde efectivamente existeun vinculo entre la realidad y la justificación relacionadacon ésta.

En principio estimamos que la reforma constitucional de14 de junio de 2002 al régimen de responsabilidad patri-monial de la administración pública —no del Estado— se

y contexto de justificación en la decisión de los jueces. (Véase: ATIENZA, Manuel, Las razonesdel derecho. Teorías de la argumentación jurídica, México, UNAM, 2003, pp. 1 y ss.).

8 En cuanto a las teorías que se advierten en la decisión emitida en la acción de inconsti-tucionalidad 4/2004, se pueden distinguir el iuspositivismo, el iusnaturalismo, el constitucio-nalismo, el positivismo incluyente y las de la argumentación jurídica.


sustenta en premisas falsas. Así, es importante criticar la ins-tauración del sistema de responsabilidad al que se denomina"objetivo" y "directo", desnudando su carácter ideológico.9

Así, subyacen algunas cuestiones que es necesario clari-ficar. En nuestra opinión se pueden identificar los siguientesaspectos: La distinción entre Estado y administración pública;la superación del régimen de responsabilidad subjetiva y lapresunta existencia de una efectiva garantía de integridadpatrimonial en la reforma,10 y como colorario, responder ala pregunta: ¿El sistema creado a partir de 2002 resuelve losproblemas que el esquema sustentado en la culpa tenía?

a) La distinción entre Estado y administración pública

Una de las definiciones más populares en nuestro país, esaquella que establece que el Estado suele considerarse comola organización jurídica de una sociedad bajo un poder dedominación que se ejerce en determinado territorio. Tal defi-nición revela que son tres los elementos de la organizaciónestatal: la población, el territorio y el poder.11

Otras posiciones doctrinales ven al Estado como el ordencoactivo de la conducta humana. Lo que implica que existe

9 Aquí entendemos "ideología" como forma de conciencia deformada o conjunto de ideasque deforman la realidad o como fenómeno de falsa conciencia (Véase: ATIENZA, Manuel,Introducción al derecho, 1a. ed., corregida, México, Distribuciones Fontamara, 1998, p. 40).

10 Así, Álvaro Castro Estrada argumenta que: "…lo importante es que México cuenta yaahora con una nueva garantía constitucional a nivel federal, es decir, en toda la Unión, envirtud de la cual cualquier particular a quien se le haya causado algún daño en su bienes oderechos por o con motivo de la actividad administrativa del Estado, tendrá derecho a unajusta retribución". (CASTRO ESTRADA, Álvaro, Nueva garantía constitucional. La responsabilidadpatrimonial del Estado, pr. Héctor Fix-Zamudio, México, Porrúa, 2005, p. XX.).

11 GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al estudio del derecho, 41a. ed., México,Porrúa, 1990, p. 98.


una identidad entre Estado y derecho.12 En este sentido, elEstado es un orden de la conducta humana, es decir un siste-ma de normas que poseen una validez tanto espacial comotemporal.13 En este contexto el Estado no es más que unaficción jurídica, una creación del derecho.

Además, una parte de la teoría jurídica estima que laadministración pública puede ser definida como una actividada través de la cual el Estado y los sujetos auxiliares de éstetienden a la satisfacción de intereses colectivos.14 Otra formade percibirla es como individualización o concreción de nor-mas generales (leyes).15

La reforma patrimonial de 2002, siguiendo a ÁlvaroCastro Estrada, asigna personalidad jurídica a la adminis-tración pública. Así, sostiene que la Administración Pública,por tener personalidad jurídica, es susceptible de la imputaciónde la responsabilidad por los daños que irrogue con motivo desu actuación u omisión.16

Sin embargo, esa tesis ignora olímpicamente que nuestroderecho positivo establece con claridad que la calidad depersonas morales se asigna a la nación, los Estados y losMunicipios.17 Así, existe un absurdo en la reforma, de facto

12 KELSEN, Hans, Teoría general del Estado, tr. Luis Legaz Lacambra, España, EditorialLabor, 1934, pp. viii y 21-22.

13 Ibid., p. 214.14 GARCÍA MÁYNEZ, ...op. cit., p. 139.15 KELSEN, Hans, ...op. cit., p. 309.16 CASTRO ESTRADA, Álvaro, Responsabilidad patrimonial del Estado, análisis doctrinal y

jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en México, pr. Pedro Zorrilla Martínez, México,Porrúa, 1997, p. 5. Aunque hay que decir que Álvaro Castro no ignora las críticas que en ladoctrina nacional (Gabino Fraga y otros) han formulado a la tesis de la personalidad dela administración; sin embargo, no lleva el tema hasta sus últimas consecuencias.

17 Véase el artículo 25, fracción I del Código Civil Federal que declara: "Son personasmorales: I. La Nación, los Estados y los Municipios".


se asignó "personalidad jurídica" a la administración,18 olvi-dando que, en términos del derecho positivo mexicano, sihubiera un titular de los derechos y obligaciones de la colec-tividad, sería la nación, no la administración.19

Así, la administración sólo es la expresión del orden jurí-dico, esto es, una de sus personificaciones; ni el Poder Eje-cutivo ni los demás poderes tienen personalidad jurídicapropia, sólo son los conductos a partir de los cuales se mani-fiesta la personalidad del Estado,20 esto es, de la nación enten-dida como la entidad jurídico-política integrada por el conjuntode habitantes de un país regido por un mismo gobierno.

En este sentido, existe una contradicción entre la teoríade la ley que contiene la primera parte del Código Civil y lareforma constitucional, puesto que, por un lado la legislacióncivil atribuye la personalidad jurídica a la "nación", en cambioel párrafo segundo del artículo 113, reformado el 14 de junio de2002, la asigna a la "administración pública".

La consecuencia de asignar personalidad a la adminis-tración pública consiste en afirmar que ésta realiza actividades,no sus órganos, lo que a su vez implica que la administración

18 Así, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández sostienen que: Para elderecho administrativo la Administración Pública es una persona jurídica (Véase: Curso deDerecho Administrativo I, 13a. ed., Thomson-Civitas, 2006, p. 32).

19 Esto se entiende con claridad en nuestro régimen jurídico, donde los artículos 26 y 27del Código Civil Federal, prescriben con claridad que: "Las personas morales pueden ejercitartodos los derechos que sean necesarios para realizar el objeto de su institución y que: Laspersonas morales obran y se obligan por medio de los órganos que las representan sea pordisposición de la ley o conforme a las disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas yde sus estatutos…", en donde están presentes los contornos de la personalidad derechosy obligaciones.

20 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, rev. y act. Manuel Fraga, 39a. ed., México,Porrúa, 1999, p. 121.


tiene efectivos deberes a su cargo. Sin embargo, como acer-tadamente lo señala Hans Kelsen sólo la conducta humanapuede ser contenido de un deber. Obligar a un Estado auna determinada conducta, no significa sino obligar a un hom-bre a realizar esa conducta en calidad de órgano del Estado,a cuya constitución corresponde determinar en concreto quiénha de ser ese hombre.21

Ahora bien, atendiendo al hecho de que la nación esuna persona moral, nuestro régimen jurídico señala con clari-dad que las personas morales son responsables de los dañosy perjuicios que causen sus representantes en el ejercicio desus funciones.22 Lo anterior es consecuencia del hecho de quelas personas morales obran y se obligan por medio de los órga-nos que las representan legalmente.23

Por lo anterior, separar al "Estado", del órgano del que sesirve, esto es, del servidor público que realiza funciones públi-cas, como se hace en la reforma, atenta significativamentecontra las personas a quienes supuestamente se dirige la refor-ma: los gobernados o particulares, puesto que de facto seles conculcó el derecho de "pedir cuentas" al órgano, ahora,por obra y arte de la "alquimia jurídica", deben pedir cuentasa un estructura, un ente impersonal: la administración.

Se podría pensar que jurídicamente el problema es relati-vamente simple, esto es, que es fácilmente conciliable. En efectobastaría con estimar que la administración pública es sólo

21 KELSEN, Hans, ...op. cit., p. 279.22 Véase el artículo 1,918 del Código Civil Federal.23 Ibid., artículo 27.


una manifestación de esta parte del Estado llamada "gobier-no", y, en ese contexto, afirmar que cuando en la reformaconstitucional se hace referencia a la administración pública,en realidad se está aludiendo al Estado.

Sin embargo, desde el contexto de la teoría jurídica lacuestión no es tan sencilla, puesto que la reforma incorporadistorsiones entre la Constitución y la legislación civil, en estesentido, en virtud de la reforma, el artículo 25, fracción I, delCódigo Civil Federal, y los correlativos de las legislacionesciviles de los Estados que la incorporan, devinieron, por estesimple hecho, en inconstitucionales.

Así, la reforma constitucional de 2002 obliga a revisar aqué corporaciones públicas les asignamos "personalidad jurí-dica" en nuestro régimen legal.

Ahora bien, queda pendiente una cuestión ¿sería facti-ble alegar que la reforma constitucional es contraria a laConstitución? La pregunta tiene marcado interés teóricoatendiendo al hecho de que los legisladores pueden violar laConstitución al impulsar una reforma o al interpretar la LeyFundamental.

En nuestro régimen jurídico, hay que decirlo con tristeza,no existe la posibilidad de plantear la contradicción entre laConstitución y una reforma constitucional. Lo anterior porqueel Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de laNación ha establecido en su jurisprudencia con número P./J.39/2002 que el procedimiento de reformas y adiciones a la


Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, yaque lo encuentra en sí mismo.24

No obstante, en la decisión hubo disidentes, por lo que enun futuro no lejano esperamos que el control de la constitucio-nalidad de las leyes se asiente sobre bases menos dogmáticas—sin que esto implique cambiar la Constitución o erigir a laSuprema Corte de Justicia de la Nación en un supra legisladorconstitucional—, sino que única y exclusivamente realice elanálisis de las incompatibilidades de las reformas constitucio-nales con la Carta Fundamental vigente.

Así, debemos dejar en claro que un supuesto falso sobreel que se ancla la reforma constitucional de 14 de junio de2002 es atribuir personalidad jurídica a la administraciónpública.

b) La superación del régimen de responsabilidad subjetiva

Uno de los logros más publicitados de la reforma es la presuntasuperación del régimen de responsabilidad subjetiva. Se sos-tiene que la responsabilidad civil extracontractual del Estadoes de carácter subjetivo e indirecto y está basada en la teoríade la culpa y descansa sobre el concepto de daño ilícito.

24 El argumento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se sustenta en la integracióndel Órgano Reformador de la Constitución: el Congreso de la Unión, al acordar las modifica-ciones, las Legislaturas estatales al aprobarlas, y aquél o la Comisión Permanente al realizarel cómputo de votos de las Legislaturas locales y, en su caso, la declaración de haber sidoaprobadas las reformas constitucionales, y en que la función es de carácter exclusivamenteconstitucional soberana, no sujeta a ningún tipo de control externo. Datos: jurisprudencia P./J.39/2002. Controversia constitucional 82/2001. Ayuntamiento de San Pedro Quiatoní, Estadode Oaxaca. 6 de septiembre de 2002. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio SalvadorAguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga SánchezCordero de García Villegas. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Eva Laura GarcíaVelasco. Semanario…, Tomo XVI, septiembre de 2002, p. 1136; IUS:185941.


También se afirma que un régimen de "responsabilidaddirecta" significa que es el Estado quien responde al reclamode indemnización que le formulan los particulares cuando laactuación de los servidores públicos les ocasionan lesiones ensus respectivos patrimonios, en la inteligencia que el Estadose reserva el derecho de repetir lo pagado contra los servi-dores públicos. Además, se considera que un régimen de"responsabilidad objetiva" significa que independientementede que la conducta del servidor público que ocasione la lesiónhaya sido lícita o ilícita, regular o irregular, legitima o ilegitima,la lesión causada debe indemnizarse en tanto que tal acciónu omisión conculca un derecho a la integridad patrimonial quese contempla previamente como garantía.

Se destaca que lo mejor hubiera sido que la reformaconstitucional no hiciera referencia expresa a la "actividadadministrativa irregular"; sin embargo, inmediatamente seacude al expediente que la adición constitucional refiereexpresamente que la responsabilidad del Estado será "objetivay directa".25

Para una mejor comprensión del problema, en el cuadrosiguiente aludimos a las características de las teorías sobrela responsabilidad:26

25 CASTRO ESTRADA, Álvaro, "Análisis jurídico de la reforma constitucional que incorporóla responsabilidad patrimonial del Estado a la Constitución mexicana", en Cuestiones Consti-tucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, número 8, enero-junio 2003, México,IIJ-UNAM, 2003, pp. 221-223. Similares comentarios se vierten en CASTRO ESTRADA, Álvaro,Nueva garantía constitucional. La responsabilidad patrimonial del Estado, pr. Héctor Fix-Zamudio, México, Porrúa, 2005.

26 Para un estudio más detallado de ellas consúltese: LÓPEZ DE LA CERDA, Julio, Estudiode la responsabilidad civil proveniente de daños (Ensayo de aplicación de la teoría del riesgoa la responsabilidad por daños causados en la construcción de edificios), México, Cultura,1940, de donde tomamos estas ideas.


La denominada teoría de la responsabilidad objetivaadopta como fuente de la obligación el riesgo creado en unaactividad determinada; así, toda persona que crea un riesgoen el desarrollo de una actividad debe responder de la even-tualidad dañosa que origine. Es decir, el individuo es res-ponsable de sus actos y consecuencias. Esta teoría aparecedebido al abandono de las tesis contractuales de respon-sabilidad, en virtud de la aparición del maquinismo en elsiglo XIX, que obligó a indemnizar a los trabajadores quemanejaban maquinaria defectuosa y sufrían los llamados"accidentes anónimos", o sea, eran víctimas de la realizacióndel riesgo. Así, la teoría del riesgo analiza el problema de laresponsabilidad desde un punto de vista social.27

ResponsabilidadCivil

ResponsabilidadCivil

Extracontractual

Responsabilidadsubjetiva

Responsabilidadobjetiva o delriesgo creado

Responsabilidad"ob rem" fuera de

cualquierconsideración

subjetiva

Existe responsabi-lidad cuando unapersona soporta endefinitiva un daño.

Obligación que laley impone al cau-sante de un dañoinjusto fuera decontrato, de repa-rarlo, mediante elpago de daños yperjuicios.

Condiciona la exis-tencia de la respon-sabilidad civil a laexistencia de unelemento subjetivollamado culpa. Laculpa se manifiestacomo acto volun-tario del agente quecausa daño o comoelemento negati-vo en ausencia dein tenc ional idad,como acto negli-gente.Para la existenciade culpa se requie-ren dos condicionesuna objetiva: la le-sión de un derechoy otra subjet iva:el conocimiento delhecho dañoso.

Excluye toda ideade culpa por par-te del agente deldaño, adoptandocomo fuente de laobligación el ries-go creado en unaactividad determi-nada.Toda persona quecrea un riesgo enuna actividad deberesponder de laeventualidad daño-sa que origine.

Propuesta por Sa-leilles y Josserand,quienes estiman quese es responsabledel daño que escausado por el he-cho de las cosasque se tienen bajocuidado. Lo quesignifica que desdeque una cosa causadaño, su guardiánes responsable,haya o no cometidouna culpa.

27 LÓPEZ DE LA CERDA, Julio, Estudio de la responsabilidad…, op. cit., pp. 37 y ss.


En la construcción doctrinal sobre la responsabilidad quese incorporó en la Constitución el 14 de junio de 2002, sepuede advertir que se fragmenta la responsabilidad en dosmomentos: uno expreso relacionado con el hecho que causadaño en un patrimonio y otro implícito el de la imputación deese hecho al órgano del Estado, al que se otorga el derechoa repetir lo pagado en los bienes del servidor público.

Esto se advierte con mayor claridad del contenido delartículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonialdel Estado, que prescribe:

El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pagode la indemnización cubierta a los particulares cuando,previa substanciación del procedimiento administrativodisciplinario previsto en la Ley Federal de ResponsabilidadesAdministrativas de los Servidores Públicos, se determinesu responsabilidad, y que la falta administrativa haya tenidoel carácter de infracción grave. El monto que se exija alservidor público por este concepto formará parte de la san-ción económica que se le aplique.

Así, el régimen de responsabilidad patrimonial instauradoen la Constitución Federal no ha trascendido la teoría de laresponsabilidad extracontractual sustentada en la culpa. Aquíaparece la "alquimia jurídica", en primer lugar se estableceuna responsabilidad solidaria entre el Estado y sus órganos, queen el caso de la reforma más bien parece complicidad, por-que el particular sólo puede obtener como indemnización lareparación integral del daño, el daño personal y moral,28

28 Véase: Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, artículo 12.


lo que excluye el pago de los perjuicios. Por lo que, en lugarde generar un derecho más amplio a favor del gobernado sele priva de uno.

Pero, además, en los daños personales la indemnizaciónse calcula con base en los dictámenes médicos, y conformea lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal delTrabajo, y se otorga al afectado el "derecho" a que se le cubranlos gastos médicos de conformidad con la propia Ley Federaldel Trabajo. Para el caso del daño moral se obliga a la auto-ridad administrativa o jurisdiccional a calcular el monto dela indemnización de acuerdo con los criterios establecidosen el Código Civil Federal, sustentado en los dictámenes peri-ciales ofrecidos por el reclamante, con lo que ahora éste debeacreditar que sufrió ese daño; además, el pago de la indemni-zación por daño moral se limita al equivalente a 20,000 vecesel salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal,por cada reclamante afectado.29

Lo que implica que una víctima de daño moral sólo puedeacceder a la "fantástica" cantidad de $1,096,000.00 (Un millónnoventa y seis mil pesos 00/100 M.N.),30 como límite, lo queimplica que el Estado mexicano ya le puso precio a la afecta-ción que sufra un gobernado en sus sentimientos, afectos,creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuracióny aspectos físicos, a la consideración que de sí misma tienenlos demás, o a la vulneración o menoscabo ilegítimo de lalibertad o la integridad física o psíquica de las personas,31 limi-tando su derecho a obtener una cantidad mayor.

29 Ibid., artículo 14.30 Considerando el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en $54.80 (cincuenta

y cuatro pesos con 80/100 M.N.) aunque se tiene noticia de que el monto fue declaradoinconstitucional.

31 Para la definición de daño moral véase el artículo 1,916 del Código Civil Federal.


De lo anterior se advierte que a los autores de la reformasólo les interesó el contexto patrimonial del Estado, esto es,como buenos mercaderes cuidar el dinero, no establecer unefectivo derecho que resarza a las víctimas de los daños yperjuicios producidos o por el daño moral infringido por losórganos del Estado o por la administración pública.

Por otra parte, el sistema de responsabilidad "objetiva ydirecta" instaurado en el nivel constitucional desplaza al dere-chohabiente del ejercicio de la acción jurídica de indemni-zación, puesto que ahora es el Estado, léase la administraciónpública, la que podrá ejercer de manera integral esa acción,atendiendo al contenido de la parte final del primer párrafodel artículo 113 de la Constitución Federal, que permite impo-ner a los servidores públicos que intrigan las normas, sancioneseconómicas, de acuerdo con los beneficios económicos obte-nidos por el responsable y con los daños y perjuicios patri-moniales causados por sus actos u omisiones. Lo anterior serefuerza con el hecho de que el artículo 1,927 del CódigoCivil Federal se encuentra derogado.32

En este sentido, la reforma, desde el punto de vista delgobernado es un significativo retroceso, puesto que, con el pre-texto de la eficacia en el cobro de los daños, se les conculcael derecho a la satisfacción de los perjuicios derivados delacto administrativo irregular; pero, además, el "viejo" siste-

32 Ese precepto establecía: "El Estado tiene obligación de responder del pago de los dañosy perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones queles estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos,y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estadocuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no seansuficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos". Lascursivas son nuestras.


ma de la responsabilidad subjetiva está presente en el derechodel Estado a repetir lo pagado en la persona del servidorpúblico responsable de la infracción.

Quizá hubiera sido mejor una reforma a los artículos1,913 y 1,91433 del Código Civil Federal, en los que pode-mos encontrar en el primero, la institución de la responsa-bilidad objetiva directa y, en el segundo, la limitante alderecho a la indemnización en el caso de conducta lícita enlos agentes. Así, la reforma podría haberse realizado incor-porando al Estado en una redacción adecuada, lo anteriorhubiera ahorrado al erario los miles de pesos que se gastaronpara poner en marcha la reforma constitucional de 14 dejunio de 2002.

Resta ahora ver cuál es el impacto del contorno de objeti-vidad en el derecho comparado, para lo anterior sólo veremosuna de las influencias de los legisladores para emitir el régi-men de responsabilidad patrimonial de la administración: elrégimen jurídico español, atendiendo a las limitaciones deeste comentario.

El régimen de responsabilidad objetiva en España sesustenta en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembrede 1954, que en su numeral 121 señala:

33 Los artículos mencionados prescriben: "1,913. Cuando una persona hace uso de meca-nismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad quedesarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctricaque conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause,aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa onegligencia inexcusable de la víctima. 1,914. Cuando sin el empleo de mecanismos, ins-trumentos, etc., a que se refiere el artículo anterior y sin culpa o negligencia de ninguna de laspartes se producen daños, cada una de ellas los soportará sin derecho a indemnización."


1. Dará también lugar a indemnización con arreglo al mis-mo procedimiento toda lesión que los particulares sufranen los bienes y derechos a que esta Ley se refiere,34 siempreque aquélla sea consecuencia del funcionamiento normalo anormal de los servicios públicos, o la adopción de medi-das de carácter discrecional no fiscalizables en vía con-tenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que laAdministración pueda exigir de sus funcionarios con talmotivo.

2. En los servicios públicos concedidos correrá la indemni-zación a cargo del concesionario, salvo en el caso en queel daño tenga su origen en alguna cláusula impuestapor la Administración al concesionario y que sea de inelu-dible cumplimiento para éste.

En el análisis que realizan Eduardo García de Enterría yTomás-Ramón Fernández del contenido de este numeral dela Ley de Expropiación Forzosa, concatenado con el artículo139 de la Ley de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 denoviembre de 1992, señalan que la cláusula general de res-ponsabilidad patrimonial prescinde del elemento tradicionalde la culpa o de la ilicitud de la actuación administrativa,aunque, afirman, que lo que verdaderamente hace es des-plazar el elemento de la ilicitud del daño desde la conductadel responsable a la situación de patrimonio que sufre elperjuicio.35

34 Cabe destacar que el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, señalaque se entenderá comprendida en ella cualquier forma de privación singular de la propiedadprivada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personaso Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta,censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.

35 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de derechoadministrativo II, 10a. ed., España, Thomson-Civitas, 2006, pp. 379-380.


Además, los autores mencionados sostienen que este giroen la fundamentación de la obligación de responder patri-monialmente, que pasa a ser contemplado desde la pers-pectiva del dañado y no desde la acción del agente causal,es a lo que convencionalmente se le ha llamado "objetivación"de la responsabilidad de la administración.36

Como podemos advertir, la pretendida "objetivación" delrégimen de responsabilidad patrimonial del Estado, no esmás que una interpretación diferente del antiguo sistema deresponsabilidad aquiliana o extracontractual, porque, aunqueahora se pone el acento en el elemento material o "patri-monio", no se debe perder de vista en la simple de idea de"actividad" (como se construyó el sistema en México) o en laidea de funcionamiento (como se regula en España),37 estápresente el ser humano, con lo que se demuestra que el siste-ma sigue siendo "subjetivo".

En este contexto, si las razones del legislador para emitirla norma constitucional que nos ocupa, se sustentan en parteen un análisis comparado, es evidente que incorpora los viciosque en esos sistemas se advierten en las instituciones que lasarropan. Lo anterior arrastra a nuestra Suprema Corte de Justi-cia de la Nación a establecer, en la acción de inconstitucio-nalidad 4/2004, las bondades de un supuesto régimen deresponsabilidad patrimonial que conculca derechos de losgobernados, plasmados en normas inferiores.

36 Ibid., p. 380.37 Así, en el diccionario se define a la actividad como la "facultad de obrar" y como el

"conjunto de operaciones de una persona o actividad". Por otra parte, por funcionamientoentiende la actividad propia de alguien.


Por último, en su estudio sobre la responsabilidad patri-monial de la Administración, Oriol Mir Puigpelat, señala quehabría que poner fin a la responsabilidad objetiva global,porque, en su opinión: la responsabilidad de la administraciónno debe ser ya siempre objetiva, sino sólo excepcionalmente,en casos expresa y típicamente previstos por la ley. La respon-sabilidad de la Administración debe pasar a pivotar, funda-mentalmente sobre el funcionamiento anormal de los serviciospúblicos. La responsabilidad por anormalidad debe ser laregla general.38

Así, se pretende transitar de una "responsabilidad objetivaglobal" a una "responsabilidad objetiva o por riesgo creado".Sin embargo, para nosotros esto no es suficiente, porque seolvida que el Estado, como persona jurídica, también es centrode imputación de derechos y obligaciones, por lo que ahíestá presente la tan "temida" subjetividad.

En este sentido, no se debe olvidar que detrás de cualquierobjetividad está presente una subjetividad, puesto que, enúltima instancia, cualquier interpretación es susceptible depredicarse de un ser humano. En este sentido, el sistemainstaurado con la reforma de 2002 al artículo 113 de la Cons-titución Federal no supera la dicotomía subjetivo-objetivo, másbien la enmascara, la disfraza.

c) La inclusión de la garantía de integridad patrimonial

Otro tema trascendental, es la presunta inclusión de una ga-rantía de "integridad patrimonial" en la reforma constitucional

38 MIR PUIGPELAT, Oriol, La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacía unnuevo sistema, pr. Eduardo García de Enterría, Madrid, Civitas, 2002, p. 254.


de 14 de junio de 2002, adelantando la conclusión podemosafirmar que lo anterior es, por decir lo menos, falso.

Para el Poder Judicial de la Federación las garantías indivi-duales son derechos públicos subjetivos consignados a favorde todo habitante de la República que dan a sus titulares lapotestad de exigirlos jurídicamente a través de la verdaderagarantía de los derechos políticos fundamentales del hombreque la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosconsigna, esto es, la acción constitucional de amparo.39

La reforma constitucional, en su parte específica, dice:La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivode su actividad administrativa irregular, cause en los bieneso derechos de los particulares, será objetiva y directa. Losparticulares tendrán derecho a una indemnización conformea las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

Aunque este precepto no se encuentra en la parte dogmá-tica de nuestra Constitución Federal, se afirma que se adoptóla técnica de no enunciar como garantía individual la respon-sabilidad patrimonial del Estado, sin que, por ello, dejara deserlo.40 Lo anterior se refrenda con el contenido del Dictamende la Cámara de Diputados en la que textualmente se asentó:VI. El objeto de la presente iniciativa, como se ha mencionadoya en este dictamen, es establecer la garantía de integridadpatrimonial a favor de los particulares y el correspondientedeber de la autoridad de indemnizar por daños causados.

39 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Las garantías individuales. Parte general,México, SCJN, 2003, p. 51.

40 CASTRO ESTRADA, Álvaro, Análisis jurídico de la reforma constitucional…, op. cit.,p. 217.


En primer lugar, tenemos una "garantía" que no se imponea todas las autoridades. Así, como el propio dictamen loasienta:

VIII. Los miembros de estas comisiones, después de haberhecho los análisis pertinentes y sopesado las consecuen-cias de las modificaciones legales y constitucionales quese plantean, buscando como primer objetivo el respeto dela justicia en nuestro Estado, consideran conveniente pro-poner que la responsabilidad patrimonial del Estado seaplique exclusivamente a los actos de la administraciónpública (…)

No se niega que se puedan causar daños por actos legis-lativos, o incluso judiciales, esta es la razón por la que enalgunas legislaciones extranjeras se contemple la responsa-bilidad del Estado por "error judicial"; sin embargo la natu-raleza y caracteres de los actos legislativo y judiciales, noslleva a proponer excluirlos, cuando menos por ahora, dela responsabilidad patrimonial…

Lo anterior implica que, cuando el daño al patrimonioprovenga de acto legislativo o de acto jurisdiccional, el go-bernado no tiene garantizado el derecho a la indemnización.Con lo que se da un absurdo, se trata de manera diferentetres supuestos de hecho similares: la generación de un daño.Además, tenemos a una administración responsable frente auna legislación y jurisdicción irresponsables, lo que innecesa-riamente distorsiona el esquema de derechos públicos subjeti-vos mexicano, puesto que hay un elemento atípico al mismo: ladenominada "garantía" de integridad patrimonial, que ca-rece de las características de las de su especie, y, que dichosea de paso, ya está presente en el derecho fundamental deprimera generación a la propiedad.


Cabe destacar que la responsabilidad y el control delpoder público son reglas de oro consustanciales a todo Estadode Derecho. En consecuencia, la responsabilidad del Estado ensus facetas: Estado Legislador, Estado Juzgador y Estado Admi-nistrador, viene a constituir un principio rector del Estado deDerecho y por tanto parte integrante del sistema de garantíassociales, políticas y jurídicas que caracterizan a esta formajurídico-política de Estado. Un Estado irresponsable es unacontradicción en sus propios términos. Estado y responsabi-lidad son conceptos correlativos.41

Así tendríamos el absurdo de un derecho fundamental o"garantía", como se le denomina, que no se podría imponeral órgano legislativo por la emisión de leyes y al órgano judi-cial por sus resoluciones, lo que choca con la idea de "garan-tía", que en su acepción son derechos públicos subjetivos queinstituyen limitaciones al poder público.42

Por otra parte, el derecho de los particulares en términosde la reforma constitucional se constriñe a una indemnización,no obstante, ésta se da sobre bases, límites y procedimientosestablecidos en una ley. Sin embargo, como ya se acreditó

41 ZÚÑIGA URBINA, Francisco, "Responsabilidad patrimonial del Estado administrador(Algunas notas acerca de las obligaciones legales compensatorias)", en Universidad Nacionalde Educación a Distancia, Boletín de la Facultad de Derecho, Segunda Época, número 26,2005, p. 117.

42 Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen LVII, Segunda Parte, p. 32,tesis de rubro y texto siguientes: "GARANTÍAS CONSTITUCIONALES, VIOLACIÓN DE.—La Supre-ma Corte ha establecido en diversas ejecutorias, la tesis de que las garantías constitucionalespor su naturaleza jurídica, son, en la generalidad de los casos, limitaciones al poder público,y no limitaciones a los particulares, por lo cual éstos no pueden violar esas garantías, yaque los hechos que ejecuten y que tiendan a privar de la vida, la libertad... encuentran susanción en las disposiciones del derecho común; razón por la cual la sentencia que se dictecondenando a un individuo por el delito de violación de garantías individuales no está arregla-da a derecho y viola, en su perjuicio, las de los artículos 14 y 16 de la Constitución General";IUS: 807050.


en la ley se limita el derecho a la indemnización a determi-nadas circunstancias y casos. No podemos soslayar que unaindemnización comprende el pago de daños y perjuicios,43

sin embargo, nuestra "garantía", sólo permite el pago de losdaños no de los perjuicios.

Una de las características de las garantías individuales,rectius derechos fundamentales, es que no están sujetas aprescripción, esto es, su vigencia no está sujeta al paso deltiempo.44 Sin embargo, el artículo 25 de la Ley Federal deResponsabilidad Patrimonial del Estado establece que el dere-cho a reclamar la indemnización prescribe en un año. Conlo que de nueva cuenta tenemos el absurdo de una "garantía"que es prescriptible.

En un análisis que hace Miguel Casino Rubio, del régimende responsabilidad patrimonial del Estado, que surgió enEspaña a partir de la emisión de la Ley de Expropiación For-zosa de 1954, señala que:

La responsabilidad constituye, sin ninguna duda, el meca-nismo de cierre del sistema de protección y garantía patri-moniales de los ciudadanos frente a la acción del poderpublico administrativo, y cualquier paso que contribuya aafianzarlo debe ser recibido con satisfacción. Sin embargo,un examen más atento o simplemente un cambio en la pers-pectiva, son suficientes para enturbiar esa primera sensaciónde complacencia. Como ha hecho notar Nieto, tal cober-

43 Véase el artículo 1,915 del Código Civil Federal.44 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Las garantías individuales…, op. cit.,

p. 71.


tura patrimonial "es irreal en un doble sentido: primero

porque el resarcimiento sólo corresponde a unos pocos, a

quienes poseen tenacidad y resistencia económica suficiente

para soportar procesos interminables y costosos. Por estos

motivos, desde luego no jurídicos pero tremendamente

realistas, la sensación de seguridad global desaparece.

Y en segundo lugar, porque en ocasiones los tribunales

colocan los estándares de normalidad de los servicios en

niveles desproporcionados con respecto a los demás servi-

cios del país, tanto públicos como privados. A mi modo

de ver, esta jurisprudencia es angélica y exige a los servicios

públicos administrativos una perfección que en España

no se puede —por muy distintas razones y la primera por

ser España— exigir a nadie, empezando por los propios

tribunales".

Así, se advierte de manera especial las críticas a las queestá sujeto el régimen de responsabilidad patrimonial de laadministración pública en España, argumentos que se cono-cían cuando se negociaba la reforma al artículo 113 de laConstitución Federal, en este sentido, causa extrañeza queno se hayan tomado en cuenta para afinar su contenido.

Por lo anterior, para nosotros es claro que el sólo hechode que se haya incorporado en la Constitución el régimen deresponsabilidad patrimonial de la administración —no delEstado— no autoriza a los legisladores ni a quienes impul-saron esta reforma a estimar que se cuenta con un efectivoderecho fundamental o "garantía individual". Por lo que tam-bién se debe rechazar la existencia de un derecho fundamentalen la reforma de 14 de junio de 2002.


4. LAS TESIS P./J. 41/2008, P./J. 43/2008,P./J. 44/2008, P./J. 46/2008, P./J. 45/2008

Y P./J. 42/2008 DEL PLENO DE LA SUPREMACORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Del contenido de la sentencia emitida en la acción de inconsti-tucionalidad 4/2004 se emitieron una serie de jurispruden-cias, algunas impactan en el trámite de esas acciones, otrasen el fondo de la responsabilidad patrimonial del Estado.Así, las dividiremos en dos rubros.

a) Jurisprudencias que se relacionan con la responsabili-dad patrimonial del Estado

Jurisprudencia 43/2008 en donde se distingue entre respon-sabilidad objetiva y subjetiva, y se delinean los contornos delrégimen de la responsabilidad patrimonial por actividad admi-nistrativa irregular, en los términos siguientes: La diferenciaentre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en quemientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad enla realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo,donde hay ausencia de intencionalidad dolosa.45

En este sentido, en el análisis de la Corte, cuando el artículo113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonialobjetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular"con motivo de su actividad administrativa irregular", con loque se abandona toda intención de contemplar los dañoscausados por la actividad regular del Estado, así como cual-quier elemento vinculado con el dolo en la actuación del

45 Semanario…, Novena Época, Tomo XXVII, junio de 2008, p. 719, tesis P./J. 43/2008,de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPON-SABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA"; IUS: 169428.


servidor público, para centrarse en los actos propios de laadministración que son realizados de manera anormal o ilegal,es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los pará-metros creados por la propia administración. Sin embargoya criticamos la idea de "objetividad" en la responsabilidadestatal.

En la jurisprudencia 44/2008, delimitó la validez delartículo 389, primer párrafo, del Código Financiero del Dis-trito Federal, en los términos siguientes:

El indicado precepto legal asocia el daño patrimonial cau-sado del que debe responder el Estado a la conducta queno cumpla con las disposiciones legales y administrativasque deben observarse, lo que significa que no toma encuenta la culpa o el dolo para determinar la responsabili-dad patrimonial del Estado, sino el acto u omisión irregula-res del Estado, al incumplir con la normatividad propia ylas disposiciones administrativas que debe observar en susactuaciones y que, como consecuencia de ello, haya cau-sado el daño patrimonial al administrado, de lo que derivaque la inclusión de la conducta irregular como causa gene-radora de su responsabilidad patrimonial, coincide con elsentido de responsabilidad objetiva y directa contenida enel precepto constitucional citado.46

En la jurisprudencia 46/2008, el Pleno de la Corte sepronuncia por la validez del artículo 390 del Código Finan-ciero del Distrito Federal, de la manera siguiente:

46 Ibid., p. 720, tesis P./J. 44/2008, de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DELESTADO. EL ARTÍCULO 389, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITOFEDERAL VIGENTE EN 2004, NO VIOLA EL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICADE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN CUANTO ÉSTE CONTEMPLA UN SISTEMA DERESPONSABILIDAD OBJETIVA"; IUS: 169427.


El referido precepto legal al establecer un catálogo de docu-mentos que servirán como justificantes del gasto corres-pondiente al pago de indemnizaciones derivadas de laresponsabilidad por la actuación administrativa irregu-lar del Distrito Federal, entre los que se comprenden lasactas de diferentes dependencias de esa entidad como laContraloría General, la Comisión de Derechos Humanos,el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cualquierórgano judicial competente y la Procuraduría Social, no violael segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el pago indem-nizatorio por un daño causado en los bienes o derechosde un particular no puede ser automático, pues es necesarioel cumplimiento de los requisitos legales para su operati-vidad, a saber, que se verifiquen aquellos que tiendan aacreditar la existencia real del daño, que éste sea imputableal Estado, que haya existido el incumplimiento de un deberpor acción o por omisión (la falta de servicio) y el nexocausal entre la actuación administrativa y el daño...47

En la jurisprudencia 45/2008, delimitó que el artículo392 del Código Financiero, impugnado, viola la garantía deaudiencia, por las razones siguientes:

El citado precepto, que establece la facultad del DistritoFederal para exigir de sus servidores públicos responsablesdel daño causado el pago de la indemnización hecha alos particulares, mediante el procedimiento administrativode ejecución, viola la garantía de audiencia contenida enel artículo 14 de la Constitución Política de los Estados

47 Ibid., p. 720, tesis P./J. 46/2008, de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DELESTADO. EL ARTÍCULO 390 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL VIGENTEEN 2004, NO VIOLA EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓNPOLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS"; IUS: 169426.


Unidos Mexicanos, ya que no prevé un procedimiento enel cual el servidor público al que se impute la falta causantedel hecho dañoso que haya dado lugar al pago de la indem-nización al particular tenga oportunidad para intervenir,con la posibilidad de conocer las imputaciones que se lehagan, aportar pruebas y realizar alegatos, asegurándoseleel acceso a una defensa adecuada.48

En la jurisprudencia 42/2008 el Pleno de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, estableció el significado de laresponsabilidad objetiva y directa a la luz de la reforma cons-titucional de 2000, en los términos siguientes:

...A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, se advierte que la "responsabilidad directa" significaque cuando en el ejercicio de sus funciones el Estadogenere daños a los particulares en sus bienes o derechos,éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demos-trar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el dañoreclamado, sino únicamente la irregularidad de su actua-ción, y sin tener que demandar previamente a dicho servi-dor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquellaen la que el particular no tiene el deber de soportar losdaños patrimoniales causados por una actividad irregulardel Estado, entendida ésta como los actos de la adminis-tración realizados de manera ilegal o anormal, es decir,sin atender a las condiciones normativas o a los parámetroscreados por la propia administración.49

48 Ibid., p. 721, tesis P./J. 45/2008, de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DELESTADO. EL ARTÍCULO 392 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL VIGENTEEN 2004, VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA"; IUS: 169425.

49 Ibid., p. 722, tesis P./J. 42/2008, de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DELESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFODEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICA-NOS"; IUS: 169424.


Así, sin descalificar el mérito de las demás tesis, para laresponsabilidad patrimonial las jurisprudencias más valiosasson las 42/2008 y 43/2008. Como comentario general sedebe estimar que al aceptar las premisas de la reforma consti-tucional de 14 de junio de 2002, el Pleno de la SupremaCorte de Justicia de la Nación valida un régimen de respon-sabilidad patrimonial del "Estado" que carece de los caracteresque se publicitaron.

b) Jurisprudencia que impacta en el trámite de las accio-nes de inconstitucionalidad

En la jurisprudencia 41/2008 se estableció que:

…la declaratoria de improcedencia no puede abarcar todoel texto del artículo relativo, sino únicamente la parte afec-tada por el nuevo acto legislativo, pues los párrafos intoca-dos subsisten formal y materialmente, al ser enunciadosnormativos contenidos en un artículo concreto motivo deun acto legislativo anterior que continúa vigente. Además,no podrá sobreseerse en la acción de inconstitucionalidadpor la causal indicada cuando, a pesar de perder su vigen-cia con motivo de los nuevos actos legislativos, dichas nor-mas puedan producir efectos en el futuro.50

Como se advierte, de la actividad jurisdiccional se generóuna serie de criterios que orientarán en el futuro las acciones

50 Ibid., p. 674, tesis P./J. 41/2008, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.LA IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA,CUANDO ÉSTA HA SIDO MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO EN ALGUNO OALGUNOS DE SUS PÁRRAFOS, LLEVA A SOBRESEER ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS QUEPERDIERON SU VIGENCIA AL INICIARSE LA DEL NUEVO ACTO LEGISLATIVO Y SIEMPRE YCUANDO NO PRODUZCAN EFECTOS PARA EL FUTURO"; IUS: 169572.


de inconstitucionalidad, en lo que se refiere al sobreseimientoy, en la parte sustancial, lo que se relaciona con la acción dereparación del daño a cargo de la administración públicapor actividad irregular.

5. LOS ENUNCIADOS PRESCRIPTIVOSY EL VOTO CONCURRENTE QUE FORMULAEL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Un aspecto importante del fallo en la acción de inconstitu-cionalidad 4/2004 lo representa el voto concurrente51 delMinistro José Ramón Cossío Díaz, en donde señala algunosargumentos en relación con la improcedencia de la acciónde inconstitucionalidad respecto del artículo 389 del CódigoFinanciero del Distrito Federal. Para el Ministro se debió sobre-seer de manera total el artículo 389 del Código Financierodel Distrito Federal, toda vez que las modificaciones que sufriótal disposición dieron lugar a una nueva norma.

Las razones del disenso con el dictamen de la mayoríalos plasma en el numeral III de su voto concurrente, en lostérminos siguientes:

1. En el presente asunto se debió sobreseer de maneratotal el artículo 389 del Código Financiero del DistritoFederal, toda vez que las modificaciones que sufrieron lospárrafos segundo y tercero de dicha disposición dieron lugara una nueva norma jurídica.

Las normas jurídicas no se identifican necesariamente conel enunciado o precepto que las contiene. En pocas pala-

51 Ibid., Tomo XXVIII, julio de 2008, p. 1115; IUS: 21004.


bras, un enunciado normativo es la redacción por la cualse expresa una norma. En cambio, la norma jurídica es elproducto de la interpretación de un enunciado jurídico osu conjunto, en virtud de la cual se prohíbe, permite u obligauna conducta.

En ese sentido, si se modifica uno de los enunciados jurídi-cos que forma parte de la norma jurídica, se podría cambiarel sentido de la misma.

En el caso concreto, el legislador modificó en dos ocasionesel artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal.Mediante la primera reforma de veinticuatro de diciem-bre de dos mil cuatro, se incorporó al segundo párrafo unórgano responsable del pago de la indemnización corres-pondiente: la "delegación". En virtud de la segunda reformade treinta de diciembre de dos mil cinco, se modificó eltercer párrafo de la referida disposición para sustituir la refe-rencia que hace al artículo 449 por el artículo 448, ambosdel mismo Código Financiero.

2. Lo que contempla el artículo 389 del Código Financierodel Distrito Federal a partir de cuatro enunciados es unanorma jurídica, y son los cuatro enunciados en concordan-cia con el resto de las disposiciones impugnadas las queestán generando las condiciones de regulación del temade responsabilidad del Estado. Las modificaciones a losdos enunciados jurídicos del mencionado artículo produ-jeron un cambio normativo y, en consecuencia, dieron lugara una nueva norma jurídica.

Es una misma norma jurídica porque únicamente tiene comofinalidad obligar al Distrito Federal a pagar los daños quese causen a los bienes o derechos de los particulares conmotivo de su actividad administrativa que no cumpla


con las disposiciones legales y administrativas correspon-dientes. Asimismo, el cambio normativo se originó por dosrazones: la primera, la reforma agregó un órgano encar-gado de pagar de manera directa los daños causados,modificando sustancialmente la norma, es decir, alteró lascondiciones de aplicación de la norma; y la segunda, eneste caso el cambio de referencia de un artículo a otro noconstituye una fe de erratas, pues mediante esta variaciónel legislador agregó supuestos normativos que anterior-mente no se incluían.

Así, se debió sobreseer de manera total el artículo 389 delCódigo Financiero del Distrito Federal, toda vez que lasdistintas reformas crearon una nueva norma jurídica.

Cabe destacar que los distintos actos legislativos (las refor-mas) no son la razón primordial para determinar el sobre-seimiento o no de de los preceptos impugnados, lo que setiene que tomar en cuenta para el análisis de procedenciade los mismos es la alteración a las normas y no los distintosactos de modificación que realiza el Poder Legislativo.

3. Dicho de otra manera, el artículo 389 del Código Finan-ciero del Distrito Federal está integrado por varios enuncia-dos jurídicos que forman una norma jurídica. Así, a mijuicio, las modificaciones que sufrió este precepto tantoen diciembre de dos mil cuatro como en el mismo mes delaño siguiente dieron lugar a un cambio en el llamadonúcleo normativo, creando una nueva norma jurídica.

El núcleo normativo se compone por los siguientes elementos:

a) Carácter: las normas pueden indicar algo que debe ha-cerse (obligatorias); que algo no debe hacerse (prohibitivas)o que algo puede hacerse.


b) Contenido: es aquella acción u omisión que la normaindica que está prohibida, que es obligatoria o que está per-mitida. Desde este punto de vista pueden ser abstractas, sise refiere a un conjunto de acciones sin determinar, o con-cretas, si la acción o la clase de acciones son determinadas.

c) Condición de aplicación: es el conjunto de circunstanciasque han de darse para que la norma deba ser cumplida.

A su vez, existen ciertos elementos que quedan fuera delnúcleo normativo, que son los que siguen:

a) Autoridad: es la persona u órgano de la que emana lanorma.

b) Sujeto normativo: es el destinatario de la norma. Segúnel sujeto normativo, las normas pueden ser generales, sise dirigen a una clase de personas —esto es, a aquellosindividuos que comparten determinadas características o queestán en la misma situación—; o particulares, si se dirigena una persona o personas determinadas (por ejemplo, lassentencias).

c) Ocasión: se trata de localización espacio temporal enque debe cumplirse el contenido de la norma. Puedehablarse de la ocasión espacial (el territorio en el que esaplicable la norma), y la ocasión temporal (el tiempo duranteel cual es aplicable).

d) Sanción: es la consecuencia que se sigue del incum-plimiento.

Es importante precisar que estos elementos pueden encon-trarse en uno o más preceptos normativos, o pueden identi-ficarse en uno o varios enunciados jurídicos que conforman


un precepto normativo. En otras palabras, un artículo(precepto, disposición, enunciado, conjunto de enunciados)puede contener una o varias normas jurídicas, para ellobasta con identificar los elementos antes descritos en dichoartículo.

(…)

En ese sentido, en la primera reforma relatada se agregóun órgano encargado de pagar de manera directa los da-ños causados, es decir, se modificó una de las condicionesde aplicación, lo cual conllevó a un cambio normativo yla creación de una nueva norma.

Asimismo, el hecho de que en la reforma del dos mil cincose haya modificado el tercer párrafo del artículo impugnadopara cambiar el precepto al cual se hace referencia —lanorma vigente en el dos mil cuatro hacía alusión al artículo449 del Código Financiero del Distrito Federal—, no esuna simple fe de erratas, sino un cambio en las condicio-nes de aplicación del núcleo normativo, toda vez que elnuevo artículo legal referido —el 448 del mismo código—contempla supuestos que no habían sido previstos.

Por todo lo explicado, considero que se debió de sobreseeren su totalidad el artículo 389 del Código Financiero delDistrito Federal.

Aunque la posición del Ministro es minoritaria, con inde-pendencia de estar de acuerdo o en desacuerdo con su aná-lisis, el hecho de que se apoye en una moderna teoría de lanorma para establecer los caracteres de ésta, como lo esla lógica deóntica de Georg Henrik von Wright, es por sí mismavaliosa; sin embargo, no podemos olvidar que desde un con-


texto estrictamente filosófico, las explicaciones sobre la"esencia" del derecho se debaten entre su carácter normativoo lingüístico. En este sentido, se debe ponderar cuidado-samente cual sería el impacto si una teoría normativa de estascaracterísticas alcanza rango de explicación jurisprudencialpara orientar las decisiones de los tribunales.

El cuestionamiento debe ir en el sentido de establecer siesta explicación es la mejor de las disponibles y hasta dóndees conciliable con las propias interpretaciones dominantesdel foro mexicano. En primer lugar se encuentra la idea deque la norma jurídica se integra por dos elementos: el supuestode hecho y las consecuencias jurídicas. Por otra parte,tampoco se debe olvidar que el artículo 14, párrafo final, dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosparece abonar a la idea que la interpretación gramática —lingüística— es la que prima en nuestro régimen jurídico.

6. BIBLIOGRAFÍA

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141

PRESENTACIÓN ............................................................... 9

INTRODUCCIÓN ............................................................. 11

I. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DELESTADO................................................................... 131. REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIRSE PARAHACER EXIGIBLE AL ESTADO SU RESPONSABILIDADPATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL .......................... 17a) Lesión indemnizable ............................................... 17b) Que sea económicamente evaluable ...................... 18c) Que el daño sea derivado de una actividad

administrativa del Estado ....................................... 18d) Que el daño sea individualizado a una persona

o a un grupo de personas ...................................... 19e) Que no sea derivado de una fuerza mayor ............. 19f) Nexo causal entre el daño y la actividad del

Estado ................................................................... 20

ÍNDICE


II. LEGISLACIÓN EN MÉXICO SOBRE LA OBLIGACIÓNDE PAGO POR PARTE DEL ESTADO ......................... 211. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOSUNIDOS MEXICANOS ................................................ 212. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIALDEL ESTADO............................................................... 253. LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DELDISTRITO FEDERAL ..................................................... 284. LEGISLACIÓN QUE CONTEMPLA EL PAGO ATERCEROS POR ACTIVIDADES DEL ESTADOEN MÉXICO ................................................................ 30a) Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares ... 30b) Código Civil Federal .............................................. 32c) Ley de Expropiación ............................................... 33d) Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria .. 34

III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2004 ....... 351. CONCEPTOS DE INVALIDEZ ARGUMENTADOSPOR LOS PROMOVENTES .......................................... 362. INFORME DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DELDISTRITO FEDERAL ..................................................... 433. INFORME DEL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITOFEDERAL ..................................................................... 454. RESPUESTA DEL PROCURADOR GENERAL DE LAREPÚBLICA ................................................................. 485. COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIADE LA NACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD ......................................... 496. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO .. 54a) Responsabilidad directa del Estado......................... 58b) Responsabilidad objetiva del Estado ....................... 59c) Actividad administrativa irregular ........................... 607. OBLIGACIONES DE LA FEDERACIÓN, LASENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOSIMPUESTAS POR LA REFORMA AL ARTÍCULO 113DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOSUNIDOS MEXICANOS ................................................ 61

143ÍNDICE

8. CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PÁRRAFOSPRIMERO Y CUARTO DEL ARTÍCULO 389 Y DELARTÍCULO 390, E INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 392,TODOS DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITOFEDERAL VIGENTE EN 2004 ....................................... 63

IV. VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA LA MINISTRAOLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS ... 71

V. VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA ELMINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ ................. 73

VI. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN .................. 79

VII. CONCLUSIONES .................................................... 87

VIII. COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO ....................................... 911. PROLEGÓMENOS.................................................. 912. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2004,PROMOVIDA POR DIPUTADOS INTEGRANTES DE LATERCERA LEGISLATURA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVADEL DISTRITO FEDERAL .............................................. 943. EL CONSIDERANDO QUINTO DE LA ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD 4/2004 ............................ 106a) La distinción entre Estado y administración pública .. 108b) La superación del régimen de responsabilidad

subjetiva ................................................................ 113c) La inclusión de la garantía de integridad

patrimonial ............................................................ 1224. LAS TESIS P./J. 41/2008, P./J. 43/2008, P./J. 44/2008,P./J. 46/2008, P./J. 45/2008 Y P./J. 42/2008 DELPLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LANACIÓN .................................................................... 128a) Jurisprudencias que se relacionan con la

responsabilidad patrimonial del Estado .................. 128b) Jurisprudencia que impacta en el trámite de las

acciones de inconstitucionalidad ............................ 132


5. LOS ENUNCIADOS PRESCRIPTIVOS Y EL VOTOCONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTROJOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ ..................................... 1336. BIBLIOGRAFÍA ........................................................ 138

Esta obra se terminó de imprimir y en-cuadernar en octubre de 2009 en lostalleres de Ediciones Corunda, S.A. deC.V., Panteón núm. 209, Bodega 3,Col. Los Reyes Coyoacán, Delega-ción Coyoacán, C.P. 04330, México,D.F. Se utilizaron tipos Futura Lt Bt yFutura Md Bt en 7, 10, 11 y 13 puntos.La edición consta de 4,000 ejemplaresimpresos en papel bond de 75 grs.

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Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte · PO F420.11353 S967r. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ... se reconoce la responsabilidad estatal por los daños y perjui- ... en