Embed Size (px)
Citation preview
1
Sistemas alimentares globales y ley de etiquetado de alimentos en Chile
David Ávalos1
Resumen
Contenido: El presente trabajo se propone analizar el papel del gobierno chileno frente al modelo de producción corporativa de alimentos, evaluando la política pública de rotulado que desarrolló el Ministerio de Salud en los últimos años a través de la ley 20.606. Objetivos: Se estudia el impacto de la ley de rotulado de alimentos en los cambios en los patrones de consumo global, así como sus primeros resultados en Chile. Problemática: En el contexto actual, el Estado pierde importancia como regulador de la producción y consumo alimentario en el mundo, lo que hace que el régimen corporativista tenga mayor libertad para entrar en la dieta de los hogares. Fundamentación teórica: Se trabaja a partir de la tradición teórica de los regímenes alimentares (McMichael, 2016), del rol del Estado en la regulación del consumo alimentar (García Canclini, 1997; Oosterver y Sonnenfeld, 2012), así como del debate reciente en torno a la obesidad (Poulain, 2018). Metodología: Se analizan estudios nacionales e internacionales que miden el impacto de la aplicación de políticas gubernamentales de etiquetado de alimentos en la reducción o mantenimiento de los niveles de sobrepeso u obesidad. Resultados: Se descubre que si bien los mecanismos de rotulado llevan a una reducción general en el consumo de productos ultraprocesados, y ayudan a que las industrias incorporen más nutrientes a sus alimentos, no se logra erradicar su consumo debido a que la población con menos ingresos no dispone de mejores alternativas para reemplazarlos.
Palabras clave: sistemas alimentarios, obesidad, ley de etiquetado, consumo
La insalubridad alimentar como problemática en el mundo y en Chile
La consolidación de las cadenas de supermercado ha llevado a la
explosión de la oferta de productos ultraprocesados en el mundo, las que
vienen a sustituir un modelo alimentar que se basaba en el consumo de
alimentos elaborados por las mismas personas dentro del hogar, hacia una
dinámica en la cual estas corporaciones transnacionales entienden y actúan
frente a ciertos cambios sociales (entrada de la mujer al mercado del trabajo,
reducción en los tiempos para preparar alimentos, entre otras), haciendo
disponibles productos listos para consumir, ricos en energía y escasos en
nutrientes, lo que se justifica bajo la premisa de que el aumento en la
1 Sociólogo, Universidad de Chile; Magíster en Desarrollo Territorial Rural, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede Ecuador, Doctorando en Sociología, Universidad Federal Río Grande del Sur, e-mail: [email protected].
2
disponibilidad de productos acabaría con el hambre y la pobreza, lo que en la
práctica no se consiguió (Preiss y Marques, 2015).
Desde el punto de vista de la producción alimentar, Oosterver y
Sonnnenfeld (2012) analizan las diferencias entre países centrales y
periféricos, para indicar que la oferta de ultraprocesados se realiza no sólo con
el fin de generar mayores excedentes, sino también para que las corporaciones
puedan ir entrando en los diversos países a través de la oferta de productos,
expandiendo su influencia y poder de mercado a nivel internacional. Paralelo a
estos cambios ocurre el proceso, que ya fue conocido en el trabajo de Marx, de
commodotización de la economía (Bernstein citado por Friedmann, 2016) que
según los autores indica la importancia del valor de cambio de los productos,
por sobre el valor de uso.
En cuanto al consumo, Poulain (2018) en su libro Sociología da
Obesidade, destaca que en la sociedad francesa del siglo XX existió una
desigualdad que no sólo se expresó en el mercado de trabajo, sino también en
la degradación de la alimentación de las personas, con lo cual las clases
precarizadas ven deteriorada su salud, ya que consumen menos frutas,
legumbres, peces y carnes (Poulain, 2018). En cambio, estas poblaciones son
más susceptibles de consumir bebidas azucaradas, tener una alimentación
menos diversificada – que se manifiesta en el consumo de platos únicos –
experimentar la comida fuera de hora, y con altos niveles de sedentarismo.
Todas estas condiciones son factores que generan una propensión a
desarrollar la obesidad en aquellas poblaciones más precarizadas (Poulain,
2018).
Diversos estudios demuestran una asociación entre el consumo de
determinado tipo de alimentos y el nivel socioeconómico, siendo los
ultraprocesados mayormente servidos por los sectores con ingresos
económicos bajos (Aounallah-Skhiri. et. al., 2011; Biblioni et. al., 2015; Craig et.
al., 2010; Fernández-Alvira et. al., 2015, citado por Araneda et. al., 2016). La
obesidad se ha acrecentado a lo largo del tiempo y el espacio, siendo
3
inicialmente problemática en los países de altos ingresos, seguida de su
impacto a países de ingresos medios (Monteiro et. al., 2013).
El panorama latinoamericano muestra que existe una alta prevalencia de
la diabetes a nivel regional. Los datos del Bando Mundial (2017) indican que un
8,7% de la población la padece, siendo más altos los niveles en México,
Guyana, Nicaragua y Guatemala, los cuales superan el promedio de
latinoamérica. En cuanto a la prevalencia de sobrepeso en la población adulta,
6 de cada 10 personas lo experimentan en la región. México y Chile son los
países con los mayores niveles en América Latina, con un aumento sostenido a
lo largo de los últimos años. Mientras en México el sobrepeso aumento del 55%
al 65% entre 1999 y 2016, en Chile este nivel pasó del 54% al 63,1% en el
mismo periodo de tiempo (Banco Mundial, 2017). Esta alta prevalencia del
sobrepeso permite reflexionar acerca del entorno alimentario que los
ciudadanos poseen en estos países, así como buscar entender cuál es el papel
de los gobiernos para hacer frente a esta problemática social de salud.
Chile es el segundo país con el mayor consumo de bebidas azucaradas
y uno de los líderes en la ingesta de "comida chatarra" o alimentos
ultraprocesados (Caro et al., 2018). El gobierno chileno ha generado varios
mecanismos de control al consumo de estos productos, como la aplicación de
impuestos a las bebidas listas para servir, así como el etiquetado de alimentos
para fomentar la compra de productos más saludables (Anand et al., 2015
citado por Caro et. al., 2018). Estos mecanismos se han realizado en los
últimos años con el fin de mejorar la calidad de vida de la población chilena,
permitiendo que dispongan de información más simple de entender que la
entregada tradicionalmente en los envases al momento de considerar la
compra de un alimento.
Desde un diagnóstico de todos los peligros físicos, sociológicos y
sociales asociados a la obesidad, Scapini y Vergara (2017) indican que en el
caso de la realidad chilena, existe un conjunto de datos preocupantes,
4
específicamente que “el 67% de la población muestra algún grado de
sobrepeso, de los cuales un 39,9% posee un sobrepeso leve, un 25,1% es
obeso y 2,3 es obeso mórbido” (Scapini y Vergara, 2017, p. 9). De esta
manera, las autoras indican que existe un gasto en los sistemas de salud
vinculados a la obesidad, como pensiones de invalidez, ausentismo laboral,
pérdida de productividad, entre otros, y por tanto a partir de este diagnóstico se
justificaría el uso de políticas públicas para combatirla. Un informe de PAHO
(2015) que se basa en los datos de Euromonitor internacional (2014) da cuenta
de que Chile es uno de los países con mayor consumo per cápita de alimentos
ultra-procesados, ocupando el séptimo lugar de un listado de 80 países
analizados, y siendo sólo superado por México a nivel latinoamericano.
Esta problemática indicada en los párrafos precedentes da cuenta de la
importancia de estudiar las políticas públicas de etiquetado o rotulado de
alimentos considerando tanto los sistemas como los regímenes alimentarios, el
papel del estado y los diversos actores que son parte de este modelo de
producción.
Sistemas y regímenes alimentares
Una primera noción clave para entender los cambios recientes en las
dinámicas alimenticias es el concepto de sistemas alimentarios. Para Ericksen
(2008) éstos son modelos que tienen un funcionamiento interno y que toman
elementos del entorno global, configurando un tipo específico de producción.
En este contexto, el autor, siguiendo los planteamientos de Maxwell y Slater
(2003); Kennedy et. al.. (2004), y Lang and Heasman (2004), diagnostica que
estos sistemas socioeconómicos globales se relacionan de manera
problemática con el medioambiente, al entender que éstos tienen un impacto
en una dimensión global – como la intensificación de la agricultura,
concentración/fragmentación de la propiedad mundial, concentración
corporativa y mercados globalizados que tensiona la relación con el medio
5
ambiente (Ericksen, 2008). En esta misma línea, pero desde una perspectiva
en donde se vincula salud del cuerpo y salud del planeta, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (2016) diagnostica que los sistemas
alimentarios han generado impactos tanto en la agricultura como en los
patrones de consumo, ya que por una parte causan daños en la tierra,
degradándola y haciendo perder sus nutrientes, con impactos en la
biodiversidad terrestre y acuática; en tanto que desde el consumo se produce
el cambio de dietas hacia un uso alimentar insalubre e insostenible (PNUD,
2016).
De esta manera, el diagnóstico en torno al impacto de los sistemas
alimentarios conlleva también la elaboración de propuestas, las que de acuerdo
al PNUD pasan por mejorar la eficiencia de la producción, tomando decisiones
basadas en La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la cual procura
combatir la pobreza y el hambre, y a su vez busca reducir los niveles de
obesidad en el planeta a partir de soluciones sistémicas (PNUD, 2016). Esta
posturas sistémicas analizan el fenómeno alimentar desde una perspectiva
estructural, al centrarse en la relación entre el cambio ambiental y la producción
agrícola, como 2 causas globales que generan una diversidad de problemas
para los ecosistemas e individuos que no tienen la capacidad de agencia, es
decir, que no pueden experimentar el modelo de alimentación desde una forma
alternativa de consumo.
En un sentido distinto a la concepción de sistemas alimentares indicada
arriba, para De Oliveira y Portilho (2010) los actores tradicionales perdieron su
capacidad de acción política (Estado, sindicatos, partidos, etc.), existiendo
alianzas entre nuevos actores que nacen del mundo privado y que construyen
demandas políticas, como la alianza entre el movimiento ambientalista y el
movimiento de defensa del consumidor. Desde esta perspectiva, entonces, los
consumidores no son actores que van en dirección libre hacia la
sustentabilidad; tampoco son víctimas pasivas y manipuladas de las formas
dominantes de producción, es decir, son una mezcla de agencia y estructura
6
(De Oliveira y Portilho, 2010). Esta visión va en la misma línea de García
Canclini (1997) quien indica que el consumo se vuelve la forma de expresión
ciudadana, y por lo tanto hoy en día las identidades políticas se definen por
procesos históricos sustentados en el consumo. Otra postura que vincula el
nivel de agencia-estructura es la que realizan Caron et. al. (2018) quienes
entienden que el cambio en los sistemas alimentares se da tanto en la
transición hacia un modelo agroecológico (mudanza estructural) como en el
paso hacia la agricultura orgánica (cambio en la acción individual). Sin
embargo, para autores como Tregear (2011) estrategias de circuitos
alternativos no necesariamente son buenas, ya que pueden mantener en vez
de anular las desigualdades económicas y ambientales existentes.
Por su parte, McMichael (2016) esbozó la noción teórica y empírica de
regímenes alimentares. El autor indicó que estos regímenes no son un
constructo teórico sino un método o forma de análisis.
It is a method, in fact a world-historical method. It is a way of organizing our understanding of significant shifts in global power relations through the agri-food lens (McMichael, 2016, p. 650).
La dinámica actual de expansión de los grandes supermercados nació a
partir de una continuidad con las etapas anteriores, especialmente a la
sustentada en el segundo régimen alimentar en donde se creó la Revolución
Verde, según la cual aumentan los rendimientos de los cereales, se intensifica
la agricultura a partir de modificaciones tecnológicas, aumenta la concentración
de la tierra y se introduce el uso de fertilizantes y pesticidas (Holt Giménez,
2011). Los autores continúan citando el trabajo de McMichael (2007) para
hablar del tercer régimen alimentario corporativista, que se sitúa en los años
setentas y ochenta del siglo pasado, el cual nace paralelamente a los cambios
en la economía hacia un modelo capitalista neoliberal, variaciones que se
sustentan principalmente a partir del desmantelamiento de las juntas
7
nacionales de comercialización, y se destruye la investigación agrícola
nacional.
Estas políticas se integraron en tratados internacionales a través de
acuerdos bilaterales e internacionales de libre comercio (TLC). Se trata de
regulaciones que provienen de instancias transnacionales, por lo cual le restan
importancia a la regulación nacional, y permiten que avance el tercer régimen
alimentario en aquellos países que suscribieron estos acuerdos, cristalizados
en la creación de la OMC
The establishment of the World Trade Organization (WTO) in 1995, and its Agreement on Agriculture (AoA), institutionalized the process of agricultural liberalization on a global scale by restricting the rights of sovereign states to regulate food and agriculture (Holt Giménez, 2011, p. 111).
Esta pérdida de derechos de regulación es el punto de inicio de los
procesos de imposición de alimentos en el mundo, con repercusiones en
latinoamérica y Chile, lo que después llevará a la necesidad de leyes de
etiquetado como formas de gobernanza frente a estos mecanismos globales de
desregulación alimentar en favor de un modelo industrial.
Para Friedmann (2016), el método que lleva implícito el análisis de los
regímenes alimentares entiende a las corporaciones sin una referencia
territorial y social específica, con lo cual suprime la pregunta por la diversidad
de cultivos, por los tipos de agricultores, así como por los flujos de productos o
commodities (Friedmann, 2016). De esta manera, la autora indica que:
The corporate food regime is reduced to a single ‘contradiction,’ in which old and new crops are undifferentiated as ‘food’ and regions becoming central and marginal to accumulation are all fighting over whether to be part of ‘nowhere’ or ‘somewhere’ (Friedmann, 2016, p. 3).
8
Con ello, el análisis estructural suprime ciertas dinámicas que existen
entre las corporaciones, estado y movimientos sociales, por ejemplo, los
procesos de aprendizaje que tienen las corporaciones en torno a los
movimientos sociales, incorporando conceptos provenientes de la crítica de
estos últimos a los primeros.
El papel de las políticas alimentares
Los trabajos más recientes que han estudiado las políticas alimentares la
conceptualizan desde diversas perspectivas. De acuerdo al planteamiento de
Lang y Barling (2009) éstas son respuestas al sistema alimentario,
considerando todos los procesos que ocurren en este, desde la producción,
cultivo, procesamiento, distribución y consumo de alimentos (Lang y Barling,
2009). Los autores indican que en este proceso hay una heterogeneidad de
visiones tanto de la sociedad civil, empresas y el gobierno, actores que se
desenvuelven desde una perspectiva escalar. Así, existen instituciones a nivel
local, nacional, regional e internacional, que son la base de estas políticas
alimentarias pero que no son necesariamente ordenadas por el Estado, sino
que diferentes grupos de interés disputan su configuración (Lang y Barling,
2009). Así, se puede entender por ejemplo, el rol que juega el gobierno de
Chile al realizar las leyes de etiquetado, como forma de hacer frente a los
cambios globales.
Caron et. al. (2018), enfatizan el papel del Estado en las políticas
alimentarias para conseguir el desarrollo sustentable, y desde una visión
normativa indican que este debe procurar vincular la seguridad alimentaria,
salud humana, nutrición, cambio climático y justicia social (Caron et. al., 2018).
Pese a ello, indican que en la práctica, las políticas se enfocan en el mero
suministro de alimentos, y en mecanismos para direccionar las externalidades
9
negativas del modelo, razón por la cual se trataría - desde la perspectiva de
Holt Giménez (2011) - de un enfoque reformista. De esta manera, los autores
indican que el papel de los sistemas alimentarios debe ir en dirección de:
The focus of food systems should be on eradicating poverty, increasing resilience, ensuring people’s food and nutrition security, promoting good nutrition and health, reducing inequalities, contributing to peace, promoting political stability, regenerating ecosystems, and mitigating climate change (Caron et. al., 2018, p. 41).
Por su parte, el PNUD (2016) y también lo propuesto en el ODS 2
(hambre 0) promueve una conjunción entre soluciones biofísicas e
institucionales para tratar los problemas asociados a la producción de
alimentos. En el plano institucional, propone una serie de medidas de
mitigación que podrían ser hechas por gobiernos, empresas y la sociedad civil.
Entre ellas se puede destacar el rol del gobierno educando en temáticas
nutricionales a la población en general; en tanto que el programa recomienda
que las empresas permitan hacer que las elecciones de alimentos saludables y
sostenibles sean más fáciles para los consumidores, así como aboga por la
producción sostenible de los agricultores que les suministran alimentos (PNUD,
2016). En este sentido, esta postura entrega una mayor importancia a la
disponibilidad de productos en los entornos urbanos para los consumidores y
por lo tanto les quita a éstos la capacidad de agencia o decisión frente a los
desiertos alimentares ofrecidos por el modelo corporativista, proponiendo
soluciones desde los actores institucionales que representan a la ciudadanía.
Desde una perspectiva menos esperanzadora en tono al papel del
estado, Oosterver y Sonnenfeld (2012) profundizan los roles cambiantes de las
autoridades gubernamentales en la regulación de la alimentación, así como los
acuerdos de gobernanza alimentar desde distintos actores sociales. Desde su
perspectiva de red, los teóricos analizan la transición entre el papel del Estado
como regulador de la alimentación hacia un nuevo paradigma en donde los
10
actores locales tienen más relación con redes transnacionales en todos los
procesos de producción y consumo (Oosterver y Sonnenfeld, 2012, p. 63).
Citando como caso la creación de la Organización Mundial de Comercio (WTO)
los autores indican que los estados pierden la capacidad de imponer barreras
al flujo de alimentos. Con esto, la WTO configura el régimen global de
alimentación que promueve la comercialización internacional de productos
alimenticios, lo que también hace aparecer la necesidad de gobernanza frente
a estos cambios por parte de organizaciones de la sociedad civil, ONGs y
grupos de consumo, quienes han promovido mecanismos de etiquetado de
productos, y por tanto van teniendo un papel importante en la regulación, más
allá del rol de los estados.
La ley de etiquetado de alimentos como política en Chile
De acuerdo a los planteamientos de Caro et. al. (2017) existe un
diagnóstico complejo para la realidad alimentaria chilena, ya que este país
tiene el mayor consumo de bebidas azucaradas en el mundo, además de un
alto consumo de comida chatarra o junk food (Caro et. al., 2017). El consumo
de alimentos ultraprocesados es parte mayoritaria de la dieta de la población
chilena, lo que ha generado una de las mayores tasas de obesidad en el
mundo, producida por alimentos altamente calóricos y sin disponibilidad de
nutrientes. Con el paso de los años, la población chilena ha tenido cada vez un
mayor cuestionamiento a esta lógica de alimentación, lo que ha llevado a que
diversos representantes del poder político así como el sector nutricional,
generen una propuesta tendiente a informar de mejor manera a la población
con menor conocimiento de lo que consumen, así como en mejorar el acceso a
alimentos más saludables, proceso que ha derivado en la creación el año 2016
de la ley etiquetado de alimentos o ley 20.606.
Esta ley promueve la entrega de información detallada de los
ingredientes que contienen los productos, así como su información nutricional,
11
siendo el Ministerio de Salud de Chile quien se encarga de elaborar las
etiquetas de los productos, las cuales deben incluir los contenidos de energía,
azúcares, sodio y grasas saturadas (MINSAL, 2016). Rodríguez et. al. (2016)
destacan que a través de la ley 20.606, el gobierno chileno intervino en el
etiquetado, en las regulaciones a los mensajes publicitarios, así como en la
restricción a la venta de alimentos (Rodríguez, 2016). En el planteamiento de
Scapini y Vergara (2017) se deja entrever la tensión entre el gobierno de Chile
y las corporaciones a raíz de la implementación de estas políticas. Para las
autoras, el proyecto intenta cambiar los hábitos alimenticios con el fin de
mejorar tanto la salud y calidad de vida de la población (Scapini y Vergara,
2017). Este proyecto se centra en orientar la decisión del consumidor en el
sentido de que pueda saber los ingredientes que tiene un producto y su valor
nutricional, y lo pueda comparar con un producto de otra marca. Esta visión
desde la política pública se relaciona con el fenómeno que fue indicado por
García Canclini (1997) de que el consumidor adquiere cada vez una mayor
racionalidad, en tanto las decisiones de consumo son relevantes para la
reproductibilidad política.
La ley de etiquetados en Chile se origina en el proyecto de ley sobre
‘regulación de alimentos poco saludables’ presentado en el senado el 21 de
marzo de 2007 (Scapini y Vergara, 2017). La ley incluye la medición de los
niveles establecidos de sodio, azúcares y grasas saturadas, los cuales en altas
cantidades hacen que los alimentos deban llevar etiquetas desde su misma
elaboración. Estos niveles corresponden a “275 calorías, 400 gramos de sodio,
10 gramos de azúcares totales o 4 gramos de grasas saturadas cada 100
gramos” (Scapini y Vergara, 2017, p. 15). A su vez, la ley permite que se regule
la publicidad dirigida a menores de edad (prohibición de presentar propaganda
de alimentos con niveles críticos). A juicio de las autoras, todas estas medidas
fueron cuestionadas por la industria de alimentos, tanto por la Asociación de
Alimentos y Bebidas de Chile como por Chilealimentos (Scapini y Vergara,
2017). Las razones que se presentan como base de estos cuestionamientos
12
son que la aplicación de la ley no se basa en evidencia científica ni se ha
reportado tener efectos exitosos; se estigmatizan los alimentos procesados,
los cuales no son mayoritariamente consumidos por los chilenos; se
desincentiva la innovación o investigación en la industria alimentaria; se vulnera
la propiedad intelectual y los derechos de marca; se generan barreras técnicas
al comercio (Leiva 2014, citado por Scapini y Vergara, 2017).
Al hablar de los efectos del etiquetado de alimentos, las autoras indican
que un estudio realizado por In Situ y encargado por Chilealimentos indica que
de una muestra acotada de población, el 41% declaró cambios en sus prácticas
o hábitos alimenticios, reduciendo el consumo de productos con discos,
reemplazándolos por bienes sustitutos con menos discos, u optando por
alimentos sin discos (Scapini y Vergara, 2017). Las autoras indican que el
Ministerio de Salud aún no realiza una evaluación de impacto de la ley de
etiquetado, ya que esperan tener una medición de largo plazo respecto de los
cambios en los hábitos alimenticios (Minsal 2017, citado por Scapini y Vergara,
2017). Estos resultados serán de relevancia para evaluar el impacto de las
políticas públicas alimentares propuestas, por ejemplo, midiendo el nivel de
obesidad de estudiantes que asisten a la educación formal (donde se prohibió
la oferta de alimentos procesados) versus el impacto que tiene el consumo
entre personas de la misma edad que no asisten a la educación formal. Otros
estudios (CADEM 2016, ICEI y Demoscópica, 2017) indican que la ley mejora
los hábitos alimenticios de los chilenos, ya que consideran una buena medida
la obligación de informar a través de etiquetas el contenido de los alimentos, lo
que en la mayor parte de los encuestados influye en su decisión de compra. En
la medición realizada por las autoras se estudiaron productos con tres, dos,
uno y sin sellos de una empresa anónima de alimentos, en donde se indica que
aquellos con sellos y que tienen sustitutos tienden a ser los más reemplazados,
en tanto que aquellos alimentos sin sustitutos continúan teniendo un alto nivel
de consumo; es por esta razón que las autoras indican que la ley permite
mejorar las opciones de alimentación ya que vuelve más transparente e
13
informado el mercado alimenticio (Scapini y Vergara, 2017). Sin embargo, se
aprecia que el consumo de ultraprocesados continúa realizándose cuando no
hay otros alimentos que los puedan reemplazar y que tengan costos similares.
El trabajo reciente de Santos-Antonio et. al. (2019) hace una revisión de
una serie de estudios sobre el impacto de la introducción de semáforos y
rotulado de alimentos en diversos países. En primer lugar, los resultados del
estudio indicaron la existencia de efectos positivos y neutros con la introducción
de los semáforos nutricionales, desde el punto de visa positivo, disminuye el
consumo de alimentos altos en energía y bajos en nutrientes, a raíz de la
entrada del logo keyhole; en tanto que otros estudios indican la inexistencia de
cambios en los patrones de consumo con la introducción de logos Smart
Choices y Choices; así como el etiquetado frontal de productos con grasas
logró tener efectos tanto positivos como neutros en su consumo (Santos-
Antonio et. al. 2019). Los autores señalan además que los efectos del rotulado
en el cambio en los patrones alimentarios disminuyen cuando existe un
ambiente de productos bajos en nutrientes y ricos en energía, razón por la cual
la información de etiquetado compite con otros factores como la presión de
tiempo, conocimiento nutricional, lo que les lleva a afirmar que estos elementos
individuales y contextuales limitan la efectividad del etiquetado, y llevan a
pensar en la necesidad de hacer políticas que vayan más allá de esta ley,
como mejorar el acceso a los alimentos saludables, la promoción de la
actividad física, y suministrar educación nutricional (Santos-Antonio et. al.
2019).
En un estudio que evalúa las políticas de etiquetado de alimentos en la
realidad peruana a través de la evaluación de la información disponible en los
envases, Valverde-Aguilar et. al. (2019) señalan que si bien los semáforos han
sido bien evaluados por ser el etiquetado más saludable, la presencia del color
verde podría incidir en su errónea comprensión, ya que se tendería a minimizar
el impacto de los símbolos rojos o amarillos al encontrarse menos presentes en
los productos (Valverde-Aguilar et. al., 2019). Es por ello que indican que en
14
Chile se ha implementado el símbolo octogonal que cataloga los diversos
componentes de los productos industrializados como “alto en”, descartándose
la incorporación de semáforos-GDA (guideline daily amount) como mecanismos
de entrega de información. En la realidad peruana, la incorporación de
semáforos tampoco ha permitido su completa comprensión al contar con un
exceso de información a juicio de los autores, lo que ha ocurrido también para
el caso de la realidad de Thailandia, en donde los semámoros han sido
declarados como incomprensibles, siendo mejor evaluadas las etiquetas FoP,
las cuales necesitan de menos campañas públicas complementarias (Pongutta
et. al., 2019). Es por ello que en Chile, la introducción de octógonos, al tener un
mayor tamaño y proporcionar un mensaje directo, permite una mayor
visibilidad, compresión e intención de compra (Corvalán et. al., 2013, citado por
Valverde-Aguilar et. al., 2019).
Otro estudio tendiente a analizar el impacto de la política pública de
etiquetado de alimentos es el realizado por Schnettler et. al. (2019) que mide la
intención de compra y el impacto en la salud de alimentos con y sin etiquetas
de sodio y grasas saturadas. La investigación demuestra que aquellos
productos reformulados sin advertencias nutricionales se perciben como más
saludables y por tanto son más susceptibles de ser comprados; en tanto que
los productos con información nutricional no generan cambios en la percepción
de los consumidores (Schnettler et. al., 2019). En este estudio se reconoce que
las políticas de advertencia nutricional no se crean para generar cambios
radicales en los patrones de consumo alimentario, sino más bien para incidir en
la reformulación de los componentes de productos ultraprocesados, para
hacerlos más saludables (Schnettler et. al., 2019). Sin embargo, la medición
comprobó que tras un año de puesta en marcha de esta política, los
consumidores adquirieron una mayor sensibilidad al considerar el etiquetado en
sus decisiones de compra, y en paralelo no reportan cambios en la percepción
de productos tradicionalmente poco saludables que incorporan en nutrientes
positivos en sus productos, como es el caso de las salchichas (Schnettler et.
15
al., 2019).
En el otro estudio (Schnettler et. al., 2019b) se indica que los individuos
con un alto nivel de educación y mayores ingresos tienden a comprar alimentos
más saludables y con menos contenidos de grasa y sal (Schnettler et. al.,
2019). Pese a esta última evidencia, la mayor parte de estas mediciones
indicadas precedentemente no exploran en profundidad en el impacto
considerando la relación entre el nivel socioeconómico con el consumo de
alimentos procesados y no procesados (artesanales). Una correcta
caracterización del impacto de esta política pública vendría dada por el estudio
de las tendencias de consumo de una alta variedad de alimentos procesados (y
no sólo centrándose en algún producto en específico), así como por los niveles
de sobrepeso u obesidad considerando a la población de ingresos altos,
medios y bajos.
Ir más allá de esta ley
Existen muchos estudios que profundizan en la ineficacia de las medidas
de etiquetado de productos como formas de cambio a nivel global de los
patrones de alimentación en la sociedad actual. En primer lugar, se puede
indicar el estudio de Freire e.t. a.l. (2017) que analiza, desde una perspectiva
cualitativa, las percepciones en torno al consumo alimentar en la población de
Ecuador (que implementó el etiquetado de alimentos a productos procesados
en 2014 a través de la incorporación de semáforos-GDA). Si bien los resultados
no son generalizables a toda la población, el estudio evidencia que con la
introducción del semáforo nutricional no cambian las prácticas en relación al
consumo de alimentos procesados, teniendo efectos diferenciados según
género, nivel socioeconómico, territorio y tramo etario (Freire e.t. a.l. 2017).
Para Caro et. al. (2017) el combate al sobrepeso y la obesidad debe ir
más allá de la existencia de estos mecanismos de rotulado, proponiendo el
16
aumento de los impuestos a otro grupo de alimentos adicionales a los ya
colocados a las bebidas azucaradas (SSBs por sus siglas en inglés) y por
tanto, se centran en aspectos de control de p2recios como mecanismos de
desincentivo al consumo de comida chatarra a nivel general.
“This study has shown that expanding the existing tax to include other market-controlled foods beyond just SSBs will result in meaningful reductions in nutrients of concern, and yield higher revenues
17
potentially to be used towards public health promotion and investments” (Caro et. al., 2017, p. 94).
Para Rodríguez et. al. (2016), existen una serie de políticas nutricionales
basadas en la revisión del costo-beneficio, que hace que sean más efectivas
tanto la regulación de la propaganda de alimentos, el etiquetado de los mismos
y medidas fiscales como tasas y subsidios. En este contexto, es que Rodríguez
(2019) argumenta que los gobiernos deben considerar la evaluación de los
efectos de las etiquetas en los alimentos, así como la subvención a la compra
de frutas, verduras y pescados, y promover el consumo de alimentos frescos y
naturales aumentando la disponibilidad de ferias libres y a través de campañas
en medios masivos.
En esta misma línea se sitúa el planteamiento de Schnettler et. al.
(2019b) quien indica que si bien el gobierno de Chile ha realizado campañas
para reducir el consumo de productos dañinos para la salud a través de su
rotulado, no han existido mecanismos estatales que fomenten el consumo de
alimentos altos en fibra o con menor contenido de colesterol (Schnettler et. al.,
2019b). Es por ello que en vez de centrarse en proporcionar una mayor
información a la oferta de productos, la política debiera centrarse en bajar los
costos de los alimentos altos en nutrientes producidos localmente.
Para Boza et. al. (2019) el desafío de Chile es promover un sistema
alimentario que conserve su excelente posición como exportador de frutas y
alimentos, que permita la oferta de estos productos no solo a nivel
internacional, sino que haga de ellos disponibles localmente. También, y a
partir de los diagnósticos realizados en la encuesta nacional de salud (2017)
promueven la erradicación de la obesidad educando a los sectores que son
más propensos a padecerla, como las personas con un nivel menor de
educación (Boza et. al., 2019). En este sentido, promueven el fortalecimiento
de los marcos institucionales para hacer que Chile no sólo sea un país que
suministra de alimentos ricos en fibra y nutrientes al mundo, sino que también
18
promueve su consumo a sus habitantes. En este sentido, las políticas públicas
del gobierno de Chile, ejecutadas por el Ministerio de Salud, si bien van en
línea de cambiar las prácticas no saludables tanto a nivel alimentar como en lo
que respecta a la actividad física, no van en contra de los grupos corporativos
dominantes del sistema alimentario mundial, y es por ello que no hay una
preocupación por hacerse cargo de la insalubridad alimentaria desde una
mirada sociológica, ya que no se consideran las relaciones entre los diversos
actores que son parte del modelo de producción alimentario.
En este sentido, para McMichael (2016) las políticas alimentares
estatales no son suficientes para el combate al modelo de seguridad
alimentaria propuesto por las grandes corporaciones. De acuerdo a su
perspectiva, hay que mirar los mecanismos a través de los cuales se
configuran dinámicas anti-democráticas que propician que sean las grandes
corporaciones las que tengan derechos por sobre el de los estados y
ciudadanos (McMichael, 2016). Para ello, propone la visión de soberanía
alimentaria para enfrentar el agotado modelo neoliberal, colocándola en el
centro de diversos desafíos políticos, sociales, económicos y ecológicos.
It is about reorganizing international political economy, modeling social struggle around democratic principles, gender equity, producer rights, ecological practices and rebalancing the urban/rural divide (McMichael, 2016, p. 649).
Indica que el régimen alimentar bajo el neoliberalismo institucionaliza la
relación hegemónica donde los estados se subordinan al capital,
específicamente a la Organización Mundial del Comercio (McMichael, 2016).
Estas relaciones entre las instituciones estatales y los acuerdos internacionales
de comercio mundial y los organismos que los sustentan, son base del estudio
de que debe ser puesto en frente hoy como formas de combatir el problema del
sobrepeso y obesidad en Chile y el mundo.
19
En tanto que Friedmann (2016) argumenta que las corporaciones
pueden generar mecanismos de bloqueo a sus propios críticos, ya que toma
los modelos alternativos al sistema convencional de producción de alimentos y
para convertirlos en alimentos industriales.
When corporations talk of making industrial agriculture sustainable, sometimes through using specific techniques pioneered by farmers, it is much harder to convince people to oppose the system as a whole and support a better one (Friedmann, 2016, p. 4).
En Chile, sectores críticos a estos mecanismos de rotulado indican que
no se cambia el juego de reglas impuesto por las corporaciones
transnacionales. Actualmente el gobierno chileno está ad portas de firmar el
TPP 11, un tratado de comercialización entre 11 economías del pacífico. Notas
de prensa recientes (CIPER, 2019) indican que la redacción del capítulo de
propiedad intelectual del acuerdo fue escrito por las mismas empresas
transnacionales, las cuales favorecen los intereses estadounidenses y
perjudican los chilenos.
En el sector alimentar, esto se expresa en que las corporaciones
transnacionales pueden demandar en tribunales internacionales a Chile, si es
que no cumple con ciertas reglas, como por ejemplo la imposibilidad de
diversificar la producción agrícola. Así también, en Chile los alimentos
transgénicos no son etiquetados como tales, ya que las mismas empresas
legislan para que esto no ocurra. El mismo TPP 11 impide la eliminación del
glifosato, el cual ha sido considerado cancerígeno en diversos países,
incluyendo Estados Unidos.
Si bien la ley de etiquetado informa sobre el contenido de los alimentos,
y presiona hacia la adición de una mayor cantidad de nutrientes y fibra en los
alimentos procesados, no propone otro modelo de alimentación distinto al
régimen corporativista, lo cual hace que esta medida no tenga la efectividad
suficiente para lograr cambios de base en los patrones alimentares de la
20
población chilena. De acuerdo a los planteamientos de Berstein y Oya (2014)
quienes explican las preocupaciones propias de modelos basados en la
soberanía alimentaria, puede argumentarse que con el rotulado el gobierno no
ataca las desigualdades entre los modelos de producción corporativista, la
pequeña producción y los consumidores más pobres del mundo, pese a que
existe una tendencia generalizada hacia la reducción en el consumo de
ultraprocesados. Lo que en definitiva ocurre, es que pese al rotulado de
alimentos, la producción industrial corporativa continuará desarrollándose, y por
tanto se perpetúa la dependencia al tercer régimen alimentar. El rol de la
política pública chilena sólo se ha basado en la introducción de reformas sin
atender la problemática alimentar desde una óptica estructural, es decir,
considerar la posibilidad de cambiar el tipo de producción hacia sistemas
alimentares que permitan aumentar la oferta de productos de mayor aporte
nutricional.
Conclusiones
La realidad actual permite pensar en la ineficacia de los mecanismos de
regulación estatal para hacer frente a modelos globales de alimentación que se
imponen desde acuerdos internacionales. La experiencia internacional
demuestra que el etiquetado, si bien tiene efectos globales en la reducción del
consumo de alimentos “altos en” no logra acabar con su total consumo
principalmente porque los sectores de menores ingresos económicos tienen
una demanda casi inelástica por los ultraprocesados.
En este contexto, cabe recordar que los estados han perdido su
importancia como entes reguladores de los sistemas mundiales de producción
y consumo de alimentos. En gran medida, los estados son incapaces de frenar
las causas que estructuran la insalubridad alimentaria de las personas, ya que
no logran hacer frente a la estructura diferenciada de precios que hace que los
alimentos con menos nutrientes estén más al alcance de los sectores medios y
21
pobres, en tanto que los alimentos de mayor valor nutricional son más
consumidos por los grupos con mayores ingresos. Tal como lo indicó Poulain
(2018) la obesidad no sólo se produce por la disponibilidad de alimentos, sino
que hay procesos de precarización de la clase obrera que se asocian a la
presión a estas capas al consumo de estos productos ultraprocesados, siendo
una precariedad objetiva que se manifiesta no sólo en los procesos de trabajo
sino también en los espacios de consumo alimenticio fuera de lo laboral.
Estas contradicciones de base socioeconómica son justamente
propiciadas por acuerdos políticos institucionalizados del sistema global
alimentar que sobrepasan las leyes nacionales y que son las raíces de los
modelos alimentares diferenciados que experimentan las poblaciones del Chile
y el mundo. Así, es posible ver que los estados tienen sólo un rol reformador de
las políticas alimentarias en el contexto de dominio de las corporaciones
internacionales en las dinámicas globales de producción, procesamiento y
consumo de alimentos, siendo nula su incidencia en procesos de cambio de la
producción hacia una de carácter más sustentable. En este sentido, son otros
actores emergentes los que hoy en día tendrían la capacidad de afrontar las
transformaciones del sistema alimentario, como los grupos de consumidores,
que ya tienen un importante papel como generadores de una agenda alimentar
para las grandes corporaciones transnacionales, o agrupaciones de
productores que proponen modelos alimenticios nutritivos al alcance de todos
los presupuestos y territorios, sin distinciones de clase social.
Para el caso de la realidad chilena, el panorama actual llama para la
articulación de una estrategia de desarrollo territorial que promueva la
disponibilidad de los alimentos más nutritivos en los mismos territorios rurales y
sus articulaciones con las ciudades que ven cosechar esta producción. La
política pública, entonces, debe pasar por establecer iniciativas de apoyo a la
producción local, no para insertarse como una competencia que exprese un
modo de vida distinto al que promueve la producción industrial, sino que sea un
modelo de producción y consumo que gradualmente vaya ganando un espacio
22
en los territorios de Chile. De esta manera, la articulación de diversas
estrategias de producción local puede sustentar la cristalización de acuerdos
que permitan crear nuevas normas que promuevan los intereses de los
productores de alimentos nutritivos en relación a las leyes internacionales de
comercio.
23
Bibliografía
ARANEDA, J., et al. Consumo aparente de frutas, hortalizas y alimentos
ultraprocesados en la población chilena. Revista chilena de nutrición, 2016, vol.
43, no 3, p. 271-278.
BERNSTEIN, H.; OYA, C.. Rural futures. How much should markets rule? 2014.
BOZA, S., et al. Food Policy in Chile. 2019.
CANCLINI, N. G. Consumidores do século XXI, cidadãos do século XVIII. In:
Consumidores e cidadãos: conflitos multiculturais da globalização. Rio de
Janeiro: Ed. UFRJ, 1997. p. 13-47.
CARO, J., et al. Designing a tax to discourage unhealthy food and beverage
purchases: The case of Chile. Food Policy, 2017, vol. 71, p. 86-100.
CARON, P., et al. Food systems for sustainable development: proposals for a
profound four-part transformation. Agronomy for sustainable development,
2018, vol. 38, no 4, p. 41.
CORVALÁN, C., et al. Structural responses to the obesity and non‐
communicable diseases epidemic: the Chilean Law of Food Labeling and
Advertising. Obesity reviews, 2013, vol. 14, p. 79-87.
DE OLIVEIRA SILVA, Fander. PORTILHO, Fátima. Sustentabilidade ambiental,
consumo e cidadania. São Paulo: Cortez, 2005. 255 p. Observatorium: Revista
Eletrônica de Geografia, vol. 4, no 10.
FREIRE, W., et al. A qualitative study of consumer perceptions and use of
traffic light food labelling in Ecuador. Public health nutrition, 2017, vol. 20, no 5,
p. 805-813.
FRIEDMANN, H. Commentary: Food regime analysis and agrarian questions:
widening the conversation. The Journal of Peasant Studies, v. 43, n. 3, p. 671-
692, 2016.
24
HAJER, M. A., et al. Food systems and natural resources. United Nations
Environmental Programme, 2016.
25
HOLT-GIMÉNEZ, E.; SHATTUCK, A. Food crises, food regimes and food
movements: rumblings of reform or tides of transformation? Journal Of Peasant
Studies, London, v. 38, n. 1, p. 109-144. 13 jan. 2011.
LANG, T; BARLING, D; CARAHER, M. Food policy: integrating health,
environment and society. UK: Oxford University Press, 2009.
MCMICHAEL, P. Commentary: Food regime for thought. The Journal of
Peasant Studies, 2016, vol. 43, no 3, p. 648-670.
MONTEIRO, C., et al. Ultra‐processed products are becoming dominant in the
global food system. Obesity reviews, 2013, vol. 14, p. 21-28.
OMS, OPS. Alimentos y bebidas ultraprocesados en América Latina:
tendencias, efecto sobre la obesidad e implicaciones para las políticas
públicas. Washington DC, 2015.
OOSTERVEER, P. SONNENFELD, D.A. Globalization and food production and
consumption. In: Food, Globalization and Sustainability. London/New York,
Earthscan, 2012.
POULAIN, J. P. Sociologia da Obesidade. São Paulo, Editora SENAC, 2018.
PREISS, P.; MARQUES, F. Tendências no movimento de re-localização
alimentar brasileiro: uma análise de Iniciativas Colaborativas de Compras.
Tessituras, Pelotas, v. 3, n. 2, p. 269-300, jul./dez. 2015.
PONGUTTA, S., et al. Packaged food consumption and understanding of front-
of-pack labels in urban Thailand. Public health, 2019, vol. 172, p. 8-14.
RODRÍGUEZ, L. Obesidad infantil y entornos alimentarios. Columna de
opinión, Universidad de Chile. Disponible en:
<http://www.uchile.cl/noticias/151622/obesidad-infantil-y-entornos-alimentarios>
Acceso en: 15 agosto 2019.
RODRÍGUEZ, L., et al. Using evidence-informed policies to tackle overweight
and obesity in Chile. Revista Panamericana de Salud Pública, 2017, vol. 41, p.
26
e156.
27
SANTOS-ANTONIO, G., et al. Efectos del etiquetado nutricional frontal de
alimentos y bebidas: sinopsis de revisiones sistemáticas. Revista
Panamericana de Salud Pública, 2019, vol. 43.
SCAPINI, V.; VERGARA,.C. El impacto de la nueva ley de etiquetados de
alimentos en la venta de productos en Chile. Revista Perfiles Económicos,
2018, no 3.
SCHNETTLER, B., et al. Are consumers willing to pay more for reformulated
processed meat products in the context of the implementation of nutritional
warnings? Case study with frankfurters in Chile. Meat science, 2019, vol. 152,
p. 104-108.
SCHNETTLER, B., et al. How do consumers perceive reformulated foods after
the implementation of nutritional warnings? Case study with frankfurters in
Chile. Food quality and preference, 2019, vol. 74, p. 179-188.
TREGEAR, A. Progressing knowledge in alternative and local food networks:
critical reflections and a research agenda. Journal of Rural Studies, Oxford, v.
27, n. 4, p. 419-430, Oct. 2011.
Valverde-Aguilar, M. et al. Preferencia de etiquetado nutricional frontal:
octógono frente a semáforo GDA en mercados de Lima, Perú. Acta Med Peru.
2018;35(3):145-52.
