Sistemas condominiales de agua - ANESAPA - …€¦ · para transferir a Bolivia el sistema condominial de agua y alcantarillado, usado en Brasil, y pro-bar su aplicabilidad en el

Programa de Agua ySaneamiento

Sistemascondominialesde aguay alcantarillado

Informe elaborado por: Vivien Foster, del Banco Mundial

Contribuyeron en la preparación del documento, concomentarios y sugerencias: Caroline van den Berg, BarbaraEvans, Agnieska Grudzinska y Carmen Arévalo del PAS, y KlausNeder de CAESB, Brasil.

Se agradece la colaboración brindada a la autora por el equipodel Proyecto Piloto El Alto: Luiz Lobo, Regina Arakaki, MeryQuitón, y en especial Nelba Cannelli y Adela Martínez; y elequipo del PAS-AND: Joseph Narkevic, Louise Herrmann y Ann-Katrin Petersen. Un reconocimiento especial a Isabelle Vincent yLuis Curridor de la empresa Aguas del Illimani, y a Pedro Arriolay Claudio Parra, gerente general y gerente regional de Caja LosAndes.

Esta es una publicación del PAS-AND, que ha sido posible graciasal financiamiento de la Agencia Sueca de CooperaciónInternacional para el Desarrollo, ASDI, y al apoyo de las siguientesinstituciones bolivianas: Viceministerio de Servicios Básicos,Superintendencia de Saneamiento Básico y Prefectura de La Paz.

Para mayor información contactar a:Programa de Agua y Saneamiento Región Andina (PAS-AND)World Bank Office, LimaÁlvarez Calderón 185, piso 9San Isidro, Lima-PerúTelf.: (511) 215-0685Fax: (511) 215-0689E-mail: [email protected]: http://www.wsp.org

Diseño: Fabiola Pérez AlbelaEdición: Santillana S.A.

Impreso en PerúISBN-Nr.: 1501132001-3034

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EVALUACIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA

Programa de Agua ySaneamiento

Sistemascondominialesde aguay alcantarilladoCostos de implementación del modelo

Índice

Resumen ejecutivo 6

1. Introducción 10

2. Descripción del Proyecto Piloto El Alto 12Entorno del Proyecto PilotoProgramación del Proyecto PilotoServicios suministradosMétodo condominial

3. Metodología de evaluación 18Sistema condominial versussistema convencionalDiferentes perspectivas analíticas

4. Diferenciales de costos 26Costos financierosCostos económicos

5. Diferenciales de consumo 40Estimación del diferencial de consumoValoración del diferencial de consumo

6. Evaluación 48Perspectiva socialPerspectiva de la empresaPerspectiva del usuario

7. Conclusiones 52

Anexo 60PRO

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Resumen ejecutivo

PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO

En el presente documento se realiza una evalua-ción económica y financiera del Proyecto PilotoEl Alto (PPEA). Este proyecto ha sido diseñadopara transferir a Bolivia el sistema condominialde agua y alcantarillado, usado en Brasil, y pro-bar su aplicabilidad en el contexto de la partici-pación del sector privado en el suministro de ser-vicios. Desde su inicio, en 1998, el PPEA hasuministrado conexiones condominiales de aguaa 1,977 familias en 8 vecindarios de El Alto yconexiones condominiales de alcantarillado a4,050 familias en 9 vecindarios. Según estadísti-cas recientes, aproximadamente 60% de estasfamilias viven por debajo de la línea de pobreza,con un ingreso per cápita diario de US$0.80 enpromedio.

¿En qué medida son relevantes los resulta-dos del Proyecto Piloto El Alto para otras locali-dades además de Bolivia? Las circunstancias fa-miliares de El Alto en lo cultural, geográfico ysocial hacen de este proyecto una prueba difícil,por decir lo menos, para el modelo condominial.En particular, una serie de factores que han limi-tado los beneficios del sistema condominial enBolivia no necesariamente tendrían que estar pre-sentes en otros contextos en la misma magnitud.Tenemos, por ejemplo, el nivel excepcionalmentebajo de consumo de agua de las familias y lasdificultades experimentadas en inducirlas a cam-biarse a prácticas de higiene modernas.

Por esta razón, los resultados de la evaluacióndeben considerarse específicos para el contextode El Alto, aun cuando en términos cualitativossean indicativos de lo que se puede lograr engeneral a través del modelo condominial.

El PPEA experimentó una serie de componentes,entre ellos:

- un innovador diseño de ingeniería para lasredes;

- la participación de la comunidad en laconstrucción y el mantenimiento de losramales condominiales;

- la educación sanitaria y ambiental paraapoyar la instalación de las conexionesfamiliares;

- las líneas de microcrédito para financiar laconstrucción de baños.

Se puede llegar a las siguientes conclusiones ge-nerales sobre cada uno de los componentes delProyecto Piloto:

En el PPEA, estos componentes se refuerzanmutuamente y forman parte de un concepto in-tegral. No obstante, es posible aplicarlos de ma-nera independiente. Por tanto, con fines analíti-cos, resulta conveniente ofrecer una evaluaciónindependiente de cada uno de ellos.

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RESUMEN EJECUTIVO

Diseño de ingenieríaEl objetivo del innovador diseño de ingenieríafue reducir la longitud, el diámetro y la profundi-dad requeridos para la red llevando las tuberíasde recolección de aguas servidas y de distribu-ción de agua potable, a través de las aceras y/opatios traseros. El análisis de la experiencia delPPEA sugiere que el ahorro en la longitud y eldiámetro de las tuberías es del orden de 10% -20%, mientras que el ahorro en el volumen deexcavación del suelo, como resultado de la me-nor profundidad de las zanjas, es del orden de45% en el caso de las tuberías de agua y 75% enel de las alcantarillas. Estos ahorros físicos setraducen en un ahorro financiero general delorden de 24% para los servicios de alcantarilla-do y 40% para los de agua, cuando el diseño deingeniería condominial se implementa usandocontratistas convencionales. Esto es coherente conla reciente experiencia de Brasilia que sugiereahorros de 20% en sistemas condominiales dealcantarillado sin participación de la comuni-dad (Neder, 2001).

Participación comunitariaLa participación comunitaria ofrece una serie deventajas, entre ellas, una mayor reducción decostos como resultado de la capacitación de losresidentes en la construcción y el mantenimientode sus propios ramales condominiales. La parti-cipación de la comunidad redujo los costos delas redes en un 26% adicional para los serviciosde alcantarillado y 10% para los servicios deagua. Por lo tanto, el ahorro total que se puedeconseguir implementando el diseño de ingenie-ría condominial con mano de obra de la comu-nidad promedia alrededor del 50% para cadauno de los dos servicios. Sin embargo, la partici-pación comunitaria también introduce costos deintermediación social que debe asumir la em-presa prestadora del servicio, por un monto deunos US$8 por conexión y, además, requiere deque cada familia participante destine alrededorde una semana de su tiempo, con un valor deaproximado de US$20. Tomando en cuenta loanterior, la ventaja total en costos del diseñocondominial con participación comunitaria cae

ligeramente de 50% a 40% para ambos servi-cios. Considerando el balance entre beneficios ycostos marginales, la participación comunitariatiene una relación costo-beneficio de 2.2, en elcaso de servicios de alcantarillado, lo que su-giere que es muy beneficiosa. Sin embargo, enel caso de los servicios de agua, la relación cos-to-beneficio es de sólo 1.0; ya que, en este caso,el ahorro en costos viene principalmente del di-seño de ingeniería.

También existe evidencia que sugiere que laparticipación comunitaria incrementa la propor-ción de familias que se conecta a la red de al-cantarillado una vez que está construida en un66% a 75%. Esto redunda en un incremento delahorro total en los costos del modelo de 40% a45%, aproximadamente.

Educación sanitaria y ambientalEl objetivo del componente educación sanitariay ambiental fue brindar capacitación y apoyo téc-nico para que las familias adopten prácticas mo-dernas de higiene, en particular, ayudándolas aconstruir sus propios baños e instalacionesconexas. Sin dichas inversiones dentro del ho-gar, una conexión al sistema de alcantarilladobrinda poco o ningún beneficio a las familias;asimismo se ha demostrado que prácticamenteno tiene ningún impacto sobre el consumo deagua. En los vecindarios donde se llevó a caboactividades de educación sanitaria y ambiental,la probabilidad de que una familia construyeraun baño creció de 38% a 73% y la cantidad depuntos de agua dentro del hogar (duchas, lava-dero, etc.) se incrementó marcadamente. Se en-contró que las familias con baños consumíanmensualmente en promedio dos metros cúbicosmás que las familias sin baños, es decir, un in-cremento de 30% respecto al consumo prome-dio en casas sin baño, que era de 5.4 metroscúbicos por mes. Además, se vio que las fami-lias que recibían educación sanitaria y ambien-tal también mejoraban sus prácticas sanitarias(Canelli, 2001). Por ejemplo, el porcentaje quetiraba aguas servidas a las calles tuvo un decre-cimiento, de 77% antes del proyecto, a 58% des-pués del mismo, mientras que el porcentaje que PR

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reciclaba agua en sus hogares se redujo de 36%a 25%.

El costo del componente �educación sanita-ria y ambiental� que debe asumir la empresaprestadora de servicios está alrededor de US$13por familia, mientras que el de construcción deun baño para la familia se estimó en US$443.Dado el valor relativamente pequeño del incre-mento en el consumo y el bajo nivel de las tarifaspara los usuarios de menos consumo, como enel caso de El Alto, la educación sanitaria y am-biental no resulta comercialmente atractiva paraun concesionario privado. El surplus que el con-sumo adicional genera en el usuario varía entreUS$253 y US$470, dependiendo de la tasa deretorno usada. Ello sugiere que la construcciónde baños sólo es marginalmente atractiva paralas familias. Sin embargo, es importante enfati-zar que estos modestos beneficios de la educa-ción sanitaria y ambiental son en gran medidaproducto de los niveles excepcionalmente bajosde consumo de agua en El Alto. Con los incre-mentos mucho mayores en el consumo, que sepodrían fácilmente anticipar en otros lugares, lapropuesta empezaría a verse mucho más atracti-va, tanto desde el punto de vista de la empresacomo del cliente.

Línea de microcréditoEl objetivo de la línea de microcrédito fue ayudara las familias a financiar los US$400 en materia-les necesarios para construir un baño completa-mente equipado. En general, 25% de las fami-lias solicitaron el crédito y 19% recibieron la apro-bación de su solicitud. La evidencia disponiblesugiere que las familias que solicitaron el créditotendían a ser aquellas con ingresos por encimadel promedio. Si bien el suministro de créditoindudablemente facilitó el pago de los costos porparte de las familias beneficiarias, estadística-mente no existe evidencia alguna que sugieraque los niveles de construcción de baños hayansido significativamente mayores en aquellos ve-cindarios donde se ofreció el microcrédito. Lalínea de microcrédito fue suspendida en una delas etapas iniciales del proyecto.

En general, estos resultados sugieren las si-guientes conclusiones: El componente �diseñode ingeniería� produjo por sí solo ahorros signi-ficativos en el rango de 24% para alcantarilladoy 40% para agua. El componente �participacióncomunitaria� incrementó el ahorro disponiblepara los servicios de alcantarillado a 40%, perono tuvo efecto neto alguno en la reducción decostos disponibles para los servicios de agua. Elcomponente �educación sanitaria y ambiental�tuvo un efecto sustancial en el comportamientofamiliar, pero la magnitud de los beneficios fuemás modesta de lo que podría esperarse debidoa las peculiares prácticas, muy limitadas en cuan-to al consumo de agua, que existen en El Alto.Por último, la evidencia sobre la línea demicrocrédito sugiere que probablemente no lle-gó eficazmente a las familias más pobres.

Los resultados reportados líneas arriba se dandesde la perspectiva de un policy maker que tomaen cuenta todos los costos financieros y econó-micos. Sin embargo, la aparente divergencia entrela estructura tarifaria y la estructura de costossubyacente en el contrato de concesión suscritopor AISA parece distorsionar la manera en laque la empresa y sus usuarios perciben las ven-tajas del sistema condominial.

l Desde la perspectiva de la empresa, es difícilhacer afirmaciones categóricas acerca de la ren-tabilidad de realizar conexiones condominialesrespecto de las convencionales. Si bien los ac-tuales cargos por conexión determinados por elcontrato de concesión son esencialmente másbajos que el costo promedio estimado de unaconexión, se desconoce hasta qué punto partede los costos de la expansión de la red han sidorealmente incorporados en la aplicación de latarifa por el servicio. Un punto que resulta claroes que no parece haber ningún incentivo paraque la empresa de servicios brinde educaciónsanitaria y ambiental, en la medida en que loscostos adicionales no se recuperan a través delcargo por conexión; y los consiguientes incre-mentos en el consumo de agua, aunque signifi-cativos, no son lo suficientemente elevados comopara pasar a los usuarios a un rango tarifario

RESUMEN EJECUTIVO

mayor que no genere pérdidas a la empresa,como en el caso actual de AISA en La Paz. Si loscargos reflejaran plenamente los costos, la em-presa vería indistintamente a los sistemas con-vencional y condominial, pero seguiría teniendoun incentivo para encargarse de impartir educa-ción sanitaria y ambiental, en la medida en queel incremento del consumo fuera lo suficiente-mente elevado como para justificar el costo de lainversión inicial.

l Desde el punto de vista de los usuarios, lasfamilias que reciben servicios de agua y alcanta-rillado usando el método condominial ahorranUS$19 y US$80, respectivamente, en términosde cargos por conexión, lo que en total equivaleal 80% del ingreso familiar mensual. Cuando seconsidera íntegramente el costo de oportunidaddel tiempo invertido por la familia, el ahorro des-

aparece en el caso de los servicios de agua; entanto que en el de los servicios de alcantarilladose reduce a US$58 (aproximadamente 50% delingreso familiar mensual). Si los cargos por co-nexión estuvieran más alineados con el costo sub-yacente, las familias gastarían más en obteneruna conexión condominial que lo que gastanactualmente, pero los ahorros respecto al siste-ma convencional también serían mayores. Ellosaumentarían a US$109 en el caso del agua y aUS$126 en el caso del alcantarillado (equiva-lentes en conjunto a casi 200% del ingreso fami-liar mensual).

Sin embargo, como se vio anteriormente,cuando se toma en cuenta el costo de oportuni-dad del tiempo, los ahorros se reducen a US$90para el agua y US$104 para el alcantarillado(equivalentes en total a 160% del ingreso fami-liar mensual).

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1. Introducción


El propósito del presente informees realizar una evaluacióneconómica y financiera delProyecto Piloto El Alto (PPEA) enrelación con la implementaciónde sistemas condominiales de aguay alcantarillado en Bolivia.El informe no considera directamenteel rendimiento técnico de lossistemas ni los impactos socialesde los proyectos, los cuales setratan en evaluaciones paralelas.

Los sistemas condominiales fueron usados porprimera vez en Brasil, durante la década de los80, como una manera de lograr que los servi-cios de saneamiento a través de redes de alcan-tarillado estuvieran al alcance de las familiaspobres (Watson, 1995). El método condominialtiene dos características básicas:

l La primera es el uso de innovadoras técnicasde ingeniería. Al tender las redes de agua yalcantarillado a lo largo de las aceras o ve-redas y lotes, en lugar de implantarlas por elcentro de las calles, el método condominialbrinda ahorros sustanciales en cuanto a lalongitud, profundidad y diámetro de las tu-berías empleadas.

l La segunda es la integración del trabajosocial con el de ingeniería. Al involucrar alas comunidades en la construcción y el

mantenimiento de las redes condominiales,se logra una reducción de costos aun mayor.Además, la interacción con la comunidaddurante la ejecución de las obras brinda opor-tunidades para impartir educación sanitariay ambiental y para influir en los hábitos deconsumo de agua de diversas maneras.

En julio de 1997, el gobierno de Bolivia suscri-bió un contrato de concesión a 30 años del su-ministro de servicios de agua y alcantarillado paralas ciudades vecinas de La Paz y el Alto. La con-cesión fue otorgada a Aguas del Illimani S.A.(AISA), un consorcio liderado por Lyonnaise desEaux. Un objetivo importante del contrato de con-cesión era mejorar el acceso a los servicios deagua y alcantarillado en El Alto. Las metas deexpansión de los primeros cuatro años de con-cesión incluían alcanzar una cobertura de 100%en el abastecimiento de agua e instalar 38,000nuevas conexiones de alcantarillado. Sin embar-go, los altísimos niveles de pobreza en El Altogeneraban preocupación en torno a la capaci-dad de la población para pagar los nuevos ser-vicios de agua y alcantarillado.

Esto impulsó la búsqueda de maneras dereducir el costo de los servicios para familiasde bajos ingresos y llevó a las autoridadesbolivianas a considerar el uso potencial del mo-delo condominial.

Poco después de la suscripción del contratode concesión, en julio de 1997, se llegó a unacuerdo tripartito entre el gobierno de Bolivia, la

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1. INTRODUCCIÓN

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empresa privada Aguas del Illimani S.A. (AISA) yel Programa de Agua y Saneamiento (PAS).

- El gobierno de Bolivia acordó flexibilizar sunorma técnica que, tal cual estaba escrita,impediría legalmente el uso del modelocondominial.

- Con el apoyo de la entidad reguladora, AISAacordó usar el modelo condominial para cum-plir con una parte de sus metas de expansiónen El Alto.

- Por su parte, el PAS, gracias al apoyo de laAgencia Sueca de Cooperación Internacio-nal para el Desarrollo (ASDI), acordó llevara cabo las actividades de investigación ycapacitación requeridas para transferir yadaptar el sistema condominial de Brasil aBolivia.

Si bien los sistemas condominiales han sidoexitosamente utilizados en una serie de ciudadesde Brasil, se considera que el PPEA representa elprimer intento de exportar el método a otro paíscon condiciones socioeconómicas y sectorialesmuy diferentes. Además, la experiencia brasileñacon sistemas condominiales siempre ha estadorestringida al suministro de servicios por parte deempresas del sector público. El PPEA aplica porprimera vez el modelo en el contexto de la parti-cipación del sector privado y, por lo tanto, brin-da la oportunidad de determinar si el compo-nente trabajo social de la metodología es com-patible con el modus operandi de una empresaprivada. Por ambas razones, la experiencia esinteresante no sólo para Bolivia sino también paraotros países que deseen experimentar con el sis-tema condominial.

El presente informe está organizado de la siguientemanera:- La sección 2 brinda una descripción más com-

pleta del PPEA.- La sección 3 describe el marco metodológico

para la evaluación.- La sección 4 presenta estimados de las dife-

rencias de costo entre los sistemas conven-cional y condominial.

- La sección 5 examina cómo afecta el métodocondominial al consumo de agua familiar.

- La sección 6 establece las principales con-clusiones de la evaluación.

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2. Descripción del Proyecto Piloto El Alto


La Paz El AltoIngreso (US$/mes)Per cápita 51.32 24.36Por familia 256.60 121.79

Líneas de pobreza(US$/per cápita/mes)Extrema pobreza 26.05Pobreza 42.92

Índices de pobreza (%)Extrema pobreza 27.53 41.16Pobreza 48.37 59.47

Cuadro 2-1 Estadísticas de pobreza enLa Paz y El Alto

En esta sección se brinda unadescripción detallada del PPEA,incluyendo la ubicación del proyecto,la naturaleza de los vecindariosbeneficiados con él y el cronogramade implementación en dichosvecindarios; asimismo, el alcance delas intervenciones asociadas. Paraterminar, ofrece una definición máspuntual de lo que se entiende por elsistema condominial.

Entorno del Proyecto PilotoEl PPEA se ubica en la ciudad de El Alto a 4,100metros sobre el nivel del mar en el altiplano bo-liviano1 adyacente a La Paz, con una poblaciónaproximada de 600,000 habitantes. El Alto hasido denominada �La capital aymara del mun-do� en reconocimiento al hecho de que 80% desu población pertenece al grupo étnico aymara ya que las creencias y costumbres aymaras se man-tienen rigurosamente.

La ciudad creció de la nada a lo largo de losúltimos treinta años (especialmente durante losúltimos diez) como resultado de una migraciónrural-urbana a gran escala. Sin embargo, mu-chos de sus habitantes mantienen fuertes víncu-los con el campo, volviendo a sus pueblos pe-riódicamente para tomar parte de las activida-des agrícolas. Para una considerable parte de la

población, El Alto representa una manera de com-binar su vida urbana y su vida rural. En la ciu-dad, la mayoría de pobladores se gana el sus-tento vendiendo en las calles o trabajando enempresas informales, ya que la industria organi-zada a gran escala es muy escasa. Muchos po-bladores de El Alto pasan la mayor parte del díaen La Paz, donde están casi todas las oportuni-dades económicas, por lo que El Alto es unaespecie de �ciudad dormitorio�.

La reciente creación y el rápido crecimientode la ciudad han generado un déficit de cober-tura, particularmente en saneamiento. La del al-cantarillado en El Alto, estimada entre 30% y45% está muy por debajo de la existente en LaPaz, estimada en 66%. Por esto, los altos nivelesde pobreza hacen que la expansión de los servi-cios sea un verdadero reto: el ingreso promedioen El Alto es menos de la mitad que el de La Paz,y 60% de la población vive por debajo de lalínea de pobreza (cuadro 2-1).

2. DESCRIPCIÓN DEL PPEA

Características locales

- 80% de la población de El Altopertenece al grupo étnicoaymara con fuertes convic-ciones religiosas tradicionales.

- La madre tierra (pachamama)es venerada como importantedeidad.

- Los espíritus del mal residen enla profundidad de la tierra ypueden escapar a través deagujeros en el suelo.

- La posesión de las heces de otrapersona otorga poderes debrujería sobre dicha persona.

El Alto está ubicado a una altitudde 4,100 msnm, lo que implicaque:

- Las temperaturas nocturnascaen a niveles muy bajos todoel año.

- Las bajas temperaturas, losbajos niveles de oxígeno y losaltos niveles de radiaciónultravioleta se combinan parareducir la actividad bacterianaen el ambiente local.

El Alto es una ciudad creada enlos últimos 10 años comoresultado de la migración rural-urbana, por lo tanto:

- La mayoría de pobladoresrecién ha llegado de áreasrurales.

- Muchos de los pobladoresmantienen fuertes vínculos conlas áreas rurales, dividiendo sutiempo entre actividadesagrícolas en el campo yactividades comerciales en laciudad.

Aspecto

Cultural

Geográfico

Social

Implicancias para losservicios de agua y

saneamiento

- Las letrinas y tanques sépticosno constituyen una opciónculturalmente viable para elsaneamiento.

- Enterrar heces en la tierra esconsiderado un acto sacrí-lego.

- Excavar agujeros en el suelopara la deposición de heceses considerado peligroso.

- Existe una preferencia por ladeposición anónima de lasheces en lugares dispersos.

- Se necesita agua calientepara ducharse.

- La salud es menos sensible alas prácticas de higiene encomparación con climasmás cálidos.

- El uso del agua en generaltiende a ser menor que enclimas más cálidos.

- Los pobladores tienenlimitada experiencia enprácticas modernas desaneamiento.

- Dificultad para coordinarproyectos que requieranacuerdos entre los vecinos,dadas las migraciones esta-cionales y el gran ausentismoentre los dueños de las casas.

Todas estas características se combinan parahacer de El Alto un lugar bastante singular yplantean una serie de temas críticos para la ex-pansión de los servicios de agua y saneamiento(cuadro 2-2).

l En primer lugar, las creencias religiosas de lapoblación aymara impiden ciertas formas dehigiene moderna. Por ejemplo, las letrinas ylos tanques sépticos serían consideradosinaceptables para muchos, pues implica ha-cer un hoyo en la madre tierra y que lasheces sean enterradas en ella, lo que es con-siderado peligroso y sacrílego. Sin embargo,el alcantarillado no crearía conflictos con lascreencias tradicionales, básicamente porquelleva las heces a los cursos de aguas superfi-ciales.

l En segundo lugar, la ubicación geográfica amás de 4,000 msnm, hace que las tempera-turas sean inusualmente bajas. Esto lleva aque el uso del agua, particularmente para elaseo personal, sea poquísimo; en promedio,se consume algo menos de seis metros cúbi-cos por familia al mes o unos 40 litros percápita al día. Además del clima, los bajosniveles de oxígeno y los altos niveles deradiación ultravioleta crean un ambiente ex-cepcionalmente estéril, por lo que, para lapoblación no resulta tan clara la relación entrehigiene y salud, como suele serlo en los lu-gares tropicales.

l En tercer lugar, los orígenes mayormenterurales de la población y sus vínculos per-manentes con el campo hacen que muchaspersonas sean reticentes a adaptarse a losestilos de vida urbanos modernos. Las perso-nas están acostumbradas a obtener el aguadirectamente de la naturaleza y a deponerlas heces directamente en la naturaleza. Ellasno están acostumbradas a vivir con agua su-ministrada por tuberías ni con la evacuaciónde heces por alcantarillas. Las personas deedad avanzada son particularmente reticen-tes a hacerlo.

Cuadro 2-2 Aspectos locales relevantes para el PPEA

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Cuadro 2-3 Programación del Proyecto Piloto por vecindario

1998 1999 2000o n d e f m a m j j a s o n d e f m a m j j a s o n d

Fase UnoHuayna Potosí 199 díasVilla Ingenio (D-II) 279 díasCaja Ferroviaria 168 díasSan Juan de Río Seco 105 díasOro Negro 119 díasJichusirca 74 días

Fase DosVilla Ingenio (UV-4) 113 díasEl Ingenio 203 díasGermán Busch 160 díasEl Rosal Lloreta 175 díasKupini II 130 días

Las peculiares circunstancias de El Alto, en losámbitos cultural, geográfico y social, hacen deeste proyecto una prueba difícil, por decir lomenos, para el modelo condominial. En parti-cular, una serie de factores que han servido paralimitar los beneficios del sistema condominial enBolivia no necesariamente tendrían que estar pre-sentes en otros contextos en la misma magnitud.

Tenemos, por ejemplo, el nivel excepcional-mente bajo de consumo de agua de las familiasy las dificultades experimentadas en inducir cam-bios en cuanto a prácticas de higiene modernas,por razones de tipo cultural. Se trata por lo tantode una experiencia que debe ser tomada conciertas reservas antes de promover su transferen-cia a otros entornos, sobre todo geográficos,donde los beneficios pueden ser mucho másamplios y atractivos.

Programación del Proyecto PilotoEl PPEA comprende una serie de vecindarios deEl Alto, al igual que algunos de los vecindariosmás pobres de La Paz (Caja Ferroviaria, El RosalLloreta y Kupini).La implementación del proyecto puede dividirseen dos fases que se superponen parcialmente(cuadro 2-3).

La Fase Uno, que era el Proyecto Piloto propia-mente dicho, se llevó a cabo entre noviembre de

1998 y febrero del 2000, y comprendió seis ve-cindarios: Huayna Potosí, Villa Ingenio, Caja Fe-rroviaria, San Juan de Río Seco, Oro Negro yJishusirca. Durante esta fase, un equipo de con-sultores del PAS �combinación de expertos bra-sileños en sistemas condominiales y sus contra-partes bolivianos�, realizó el diseño de las redescondominiales y la capacitación de los trabaja-dores sociales e ingenieros locales de AISA, asícomo la supervisión general de todo el proceso.

Los vecindarios de la Fase Uno fueron inter-venidos en dos etapas. En la primera etapa,Huayna Potosí y Villa Ingenio, proporcionaronla experiencia básica de aprendizaje. Esto se re-flejó en la duración relativamente más prolon-gada de estos proyectos: en promedio ocho me-ses desde el inicio hasta el final. Por otro lado,los cuatro vecindarios intervenidos en la segun-da etapa fueron ejecutados mucho más rápido,requiriéndose en promedio menos de cuatromeses para completarlos.

La Fase Dos, que se llevó a cabo entre octubrede 1999 y noviembre del 2000, fue la primeraexpansión del PPEA. Un cambio clave entre laFase Uno y la Fase Dos fue que AISA empezó aasumir la responsabilidad general de la imple-mentación del modelo condominial, mientras queel equipo del PAS desempeñaba un rol deasesoría mucho más limitado.

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Cuadro 2-4 Características del Proyecto Piloto por vecindario

Otros cinco vecindarios se sumaron en esta fase:Villa Ingenio (una parte diferente del vecindariode la Fase Uno), El Ingenio, Germán Busch, ElRosal Lloreta y Kupini. Estas implementacionestomaron, en promedio, algo más de cinco mesescada una.

Servicios suministradosLa naturaleza de los servicios suministrados di-fiere según el vecindario (cuadro 2-4), depen-diendo de su dotación original de servicios. Al-gunos de los vecindarios, Huayna Potosí, OroNegro y Kupini, ya contaban con un sistema con-vencional de abastecimiento de agua. Por lo tan-to, el PPEA se limitó a añadir el serviciocondominial de alcantarillado. En otros lugaresse suministraron simultáneamente servicioscondominiales de agua y alcantarillado. La úni-ca excepción fue Jichusirca, donde sólo se sumi-nistró agua.

Modelo condominialEl PPEA incorporó una serie de componentesinnovadores en el diseño e implementación delmodelo condominial. Muchos de estos compo-nentes se refuerzan mutuamente y forman partede un concepto integrado en el proyecto de ElAlto. Sin embargo, es posible aplicar estos com-ponentes de manera independiente entre sí. Portanto, con fines analíticos, resulta conveniente

ofrecer una evaluación individual de cada unode ellos.

Componente diseño de ingeniería: Se re-fiere a una modificación del diseño convencio-nal, de manera que las redes o ramalescondominiales sean tendidos a lo largo de lasveredas / aceras o al interior de los lotes en lu-gar de hacerlo en medio de las pistas / calles.Esto permite ahorrar en la longitud, la profundi-dad y el diámetro de las tuberías. Cuando estemodelo es implementado directamente por laempresa, sin participación comunitaria, los ra-males condominiales, generalmente, están con-finados a las veredas para facilitar su construc-ción y su posterior acceso para tareas de mante-nimiento. Sin embargo, por razones topográficas,puede que no siempre sea factible confinar lasredes en las veredas. En la medida que la redtenga que cruzar patios privados, la participa-ción de la comunidad se torna indispensabledebido a los problemas de acceso.

Componente participación comunitaria:Este implica que la responsabilidad de la cons-trucción y mantenimiento de los ramales de lared condominial es delegada enteramente a lacomunidad. El operador emplea un equipo detrabajadores sociales para motivar e involucrara la comunidad y para capacitar a los vecinos

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AServicio de agua Servicio de alcantarillado

Antes Después Antes Después

Fase UnoHuayna Potosí Convencional Ninguno CondominialVilla Ingenio (D-II) Ninguno Condominial Ninguno CondominialCaja Ferroviaria Ninguno Condominial Ninguno CondominialSan Juan de Río Seco Mixto* Mixto** Ninguno CondominialOro Negro Convencional Ninguno CondominialJichusirca Ninguno Condominial Ninguno

Fase DosVilla Ingenio (UV-4) Ninguno Condominial Ninguno CondominialEl Ingenio Ninguno Condominial Ninguno CondominialGermán Busch Ninguno Condominial Ninguno CondominialEl Rosal Lloejeta Ninguno Condominial Ninguno CondominialKupini II Convencional Ninguno Condominial

*Algunas casas no tienen agua y otras tienen conexiones convencionales de agua.**Aquellas con conexiones convencionales las mantienen y el resto obtiene conexiones condominiales.

Trazado de la red Con participación Sin participacióncomunitaria comunitaria

Veredas públicas posible posible

Lotes privados posible imposible

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Cuadro 2-5 Alternativas de implantación

en estas actividades. La participación comunita-ria contribuye a mejorar el grado de aceptaciónde la infraestructura, promoviendo conexiones ala red y ofreciendo un punto de partida paraimpartir educación sanitaria y ambiental. Asimis-mo, dado que la mano de obra de la comuni-dad se brinda gratuitamente, el costo financierode las obras se reduce. Sin embargo, a los cos-tos financieros debe añadirse el costo del trabajosocial requerido para facilitar este proceso. To-mando en cuenta las limitantes de la topografía,la comunidad decide si el ramal condominialdebe pasar por la vereda o a través de los lotesprivados. Es importante señalar que la partici-pación de la comunidad no implica necesaria-mente que el ramal deba pasar por el interior delos lotes; sin embargo, para pasar el ramal poráreas privadas es necesario contar con la apro-bación y/o participación de la comunidad (cua-dro 2-5). En el caso del PPEA, sólo en los vecin-darios de Huayna Potosí y Villa Ingenio (y par-cialmente Caja Ferroviaria) se pasaron los ra-males condominiales por los lotes de los veci-nos. En todos los demás vecindarios, los rama-les fueron tendidos por la veredas.

Componente educación sanitaria y am-biental: El proceso de lograr el compromiso dela comunidad para participar en la construcciónde los ramales condominiales también puede

usarse para iniciar un diálogo más amplio sobreel uso del agua. La naturaleza de este diálogoprobablemente varíe según el contexto. En el casode El Alto, un aspecto clave fue el escasoconocimiento de la población sobre nocionesbásicas de higiene y su limitado conocimientode las instalaciones modernas de saneamiento.Por lo tanto, se dio un énfasis considerable aenseñar a las familias sobre la relación entre elagua y la salud, suministrándoles capacitacióny asistencia técnica para la construcción de suspropios baños y otras instalaciones dedicadas alaseo y a la limpieza como lavaderos y fregaderosde ropa. La educación también pretendíadesalentar prácticas insalubres como arrojaraguas servidas en las calles o reciclarlas dentrode la casa.

Línea de microcrédito: Este componente hacereferencia a la incorporación de una línea demicrocrédito para la construcción de baños. Elmicrocrédito fue visto como un complementovalioso de la educación sanitaria y ambiental,pues tiene poco sentido incentivar a las familiasa construir baños si no tienen la capacidadeconómica para hacerlo.

Estos cuatro componentes son conceptualmentedistintos y pueden ser combinados de distintasformas. Lo que comúnmente se denomina en laliteratura especializada �modelo condominial�combina el componente ingeniería con el com-ponente participación comunitaria. Sin embar-go, también es posible aplicar el método deingeniería aislado de las otras intervenciones.

Como parte del PPEA, se probaron diferen-tes combinaciones de estos cuatro componentesen los diferentes vecindarios integrados al pro-yecto (cuadro 2-6).

Durante la Fase Uno, se tomó un enfoqueintegral. Todas las localidades del proyectoincluían un componente de participación comu-nitaria2 . Igualmente, se realizaron actividadeseducativas como apoyo a la construcción debaños en todos los vecindarios, excepto enJichusirca. Aquí no eran relevantes debido a laausencia de servicios de alcantarillado.

Ingeniería Participación Educación Crédito

Fase UnoHuayna Potosí ü ü ü üVilla Ingenio (D-II) ü ü ü üCaja Ferroviaria ü ü üSan Juan de Río Seco ü ü üOro Negro ü ü üJichusirca ü ü

Fase DosVilla Ingenio (UV-4) üEl Ingenio ü üGermán Busch ü üEl Rosal Lloreta üKupini II ü


Cuadro 2-6 Permutaciones del método condominial porvecindario

Además, se puso a disposición de las familiasparticipantes una línea de microcrédito para laconstrucción de los módulos sanitarios en losdos primeros vecindarios pilotos: Huayna Potosíy Villa Ingenio.

En la Fase Dos, el enfoque cambió conside-rablemente. En la mayoría de los vecindarios in-cluidos en esta fase, el PPEA se limitó únicamen-te al componente ingeniería3 . Sólo en El Ingenioy Germán Busch se aplicó la participación co-munitaria. El componente educativo también fuereducido en gran medida. La razón para esto fueque el propio fondo de inversión social del go-bierno (FNDR) estaba introduciendo un progra-ma que suministraba gratuitamente los baños alas familias del El Alto, lo cual convertía el com-ponente educativo tal como estaba concebidoen la Fase Uno, en algo redundante.

3. Metodología de evaluación

18


En esta sección se describe lametodología de evaluación empleadaen el presente estudio. Establece elsistema convencional como punto dereferencia frente al cual se miden loscostos y beneficios relativos delsistema condominial, define lasdiversas perspectivas desde las cualesse puede realizar la evaluación yexplica la relevancia de cada unapara este ejercicio.

Sistema condominial versussistema convencionalPara evaluar una intervención como la del PPEA,es necesario tener un claro elemento decomparación, es decir, establecer con quésituación alternativa se está comparando elsistema condominial. En el contexto de El Alto,el elemento de contraste relevante es evi-dentemente el sistema convencional de agua yalcantarillado, ya que AISA estaba con-tractualmente obligada a conectar a los usuarioscon red pública en el área del proyecto y tendríaque haberlo hecho usando tecnologíasconvencionales si no se hubiera llevado a caboel PPEA.

Por lo anterior, la evaluación se concentraráen una comparación de los costos y beneficiosde la tecnología condominial versus los de la

tecnología convencional para el suministro deservicios de agua y alcantarillado. La implicanciade esto es que sólo es necesario centrarse enaquellos costos y beneficios que difieran entrelos dos sistemas. Con este fin, el cuadro 3-1resalta aquellas áreas en las que surgendiferencias entre los dos sistemas, y también in-dica cómo varían estas diferencias de acuerdocon los cuatro componentes del enfoquecondominial identificados en la secciónprecedente.

Los dos sistemas son muy similares en mu-chos aspectos. Por ejemplo, los costos del trata-miento del agua potable y de las aguas residualesasí como los costos de facturación y administra-ción son esencialmente iguales en los dos siste-mas y, por lo tanto, no se deben considerar en laevaluación. De manera similar, por parte de losbeneficios, el impacto de los dos sistemas es muysimilar pues ello depende del nivel de tratamien-to de aguas residuales aplicado, que no es in-herente a la naturaleza de la red de distribución.

Se puede notar diferencias claves en tres áreas:l La primera es el costo de las redes de distri-

bución o recolección de agua y alcantarilla-do. Respecto al método convencional, loscostos se reducen al aplicar el diseño de in-geniería condominial a las redes. Asimismo,se logran reducciones adicionales en los cos-tos mediante la participación comunitaria,

19

3. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

Cuadro 3-1 Comparación entre proyectos con sistema convencional y el PPEA

pues los beneficiarios brindan la mano deobra para la construcción de los ramalescondominiales. Además, el sistemacondominial permite una reducción en loscostos de operación de las redes, en la medi-da en que la comunidad participa en el man-tenimiento de los ramales condominiales.

l La segunda área en la que difieren los dossistemas es el costo de la intermediación so-cial. Sólo se empieza a incurrir en costos sig-nificativos de intermediación social cuandose introduce la participación comunitaria.Estos costos se incrementarán si se introduceun componente de educación sanitaria y am-biental (y, posiblemente, la oferta de unmicrocrédito). El punto importante que se debetener en cuenta es que las alternativas conmenor costo de ingeniería también tienden aser las que tienen el mayor costo deintermediación social. Por lo tanto, se intro-duce un elemento de compensación y la in-terrogante clave es si la intermediación so-cial adicional, requerida para organizar laparticipación de la comunidad, se justificapor la correspondiente reducción en los cos-tos de construcción y operación de la red.

l La tercera diferencia clave entre los dos siste-mas es el impacto en el consumo domésticode agua. Cuando se introduce el componentede educación sanitaria y ambiental (y posi-blemente las líneas de microcrédito) en elpaquete condominial, es posible tener unimpacto en la construcción de baños y otrasinstalaciones domésticas que, a su vez, inci-den en el consumo doméstico de agua. Estotiene ventajas sociales en la medida que me-jora las prácticas de higiene personal, y ven-tajas financieras para la empresa operadoradel servicio, representadas en mayores ingre-sos. Sin embargo, este mayor impacto en elconsumo conlleva igualmente mayores cos-tos de intermediación social. Nuevamente,se introduce un importante factor de com-pensación; es decir, es necesario determinarsi los mayores costos de intervención socialse justifican en términos del consiguiente in-cremento en el nivel de consumo de agua.

Por lo tanto, el ejercicio de evaluación se centra-rá en dos aspectos:

- Las diferencias de costos que surgen entrelos sistemas convencional y condominial en PR

OYE

CTO

PIL

OTO

EL

ALTO

- B

OLI

VIA

PPEA ConvencionalCostos y beneficios Ingeniería Participación Educación Crédito

CostosGastos de capital(a) Tratamiento de agua / aguas residuales no hay diferencia(b) Red de servicios de agua / alcantarillado medios bajos bajos bajos altos

De operación y mantenimiento(a) Facturación y administración no hay diferencia(b) Tratamiento de agua / aguas residuales no hay diferencia(c) Red de servicios de agua / alcantarillado altos bajos bajos bajos alto

Intermediación social bajos medios altos altos bajos

BeneficiosImpacto en el consumo bajos bajos altos altos bajosImpacto ambiental no hay diferencia


términos de expansión e intermediaciónsocial.

- El diferencial de consumo que existe entrelos sistemas convencional y condominialcomo resultado de las actividades de educa-ción sanitaria y ambiental.

En la medida de lo posible, los impactos a nivelde costo y consumo de cada uno de los cuatrocomponentes del modelo condominial utilizadosen el PPEA �diseño de ingeniería, participacióncomunitaria, educación sanitaria y ambiental ymicrocrédito� se identificarán por separado.Todos los costos y beneficios se medirán con res-pecto a la línea de base condominial.

Diferentes perspectivas analíticasLos costos y beneficios del sistema condominialpueden ser evaluados desde varias perspectivas:la de la empresa, la del usuario del servicio deagua y, finalmente, la perspectiva social.

La perspectiva de la empresa

Para simplificar, se asume que el operadorprivado está interesado principalmente enmaximizar las utilidades o, por lo menos, enalcanzar el punto de equilibrio sujeto a lasrestricciones derivadas de sus obligacionescontractuales. Desde este punto de vista, el temaclave es la rentabilidad relativa de los sistemasconvencional y condominial y, por lo tanto, losdiferentes flujos de costos e ingresos que ellosgeneran.

Teóricamente, si la estructura de tarifas reflejaraperfectamente los diferentes costos del suministrode servicios en los dos sistemas, el margen deutilidad sobre la base del agua consumida concualquier tipo de conexión sería idéntico. En talsentido, a la empresa le sería indiferentecualquiera de las dos tecnologías, exceptocuando el nivel global de consumo de agua fueramayor en uno de los sistemas, como en el casodel PPEA. Entonces, la rentabilidad resultante de

Categoría de consumo (m3/mes) Tarifa (US$/m3)Doméstico Comercial Industrial

1- 30 0.2231-150 0.44

151- 300 1- 20 0.66>301 >21 >1 1.18

Cuadro 3-2 Estructura de tarifas de AISA

21


utilizar el sistema condominial, sería simplementeigual al margen de utilidad de cada unidad deagua vendida, multiplicado por el diferencial deconsumo.

Aunque un análisis definitivo de los costos ytarifas de la empresa supera los alcances delpresente estudio, existe una serie de razones parapensar que la actual estructura tarifaria podríano estar muy estrechamente alineada con loscostos reales, ni siquiera en el caso de sistemasconvencionales.

l En primer lugar, no queda claro cuál es larelación entre los actuales cargos por conexiónestipulados por el contrato de concesión y el costoreal de realizar conexiones. Los cargosestablecidos en el contrato de conexión, US$155para agua y US$180 para alcantarillado, estánmuy por debajo de los costos de conexiónpromedio, US$229 y US$276, reportados por laempresa. Sin embargo, esto no significanecesariamente que la empresa no está cubriendolos costos de expansión de la red, ya que estosse pueden recuperar parcialmente a partir de laaplicación general de la tarifa por el servicio.

l En segundo lugar, la estructura de tarifas noincorpora un cargo fijo para cubrir los costosadministrativos de lectura de medidores yfacturación. Según AISA, estos costos asciendenaproximadamente a US$1 mensual. Dado queel cargo por los primeros metros cúbicos deconsumo de agua es US$0.22, la implicancia esque las familias que consumen menos de cincometros cúbicos mensuales no generan suficientesingresos ni siquiera para cubrir los costos defacturación (cuadro 3-2).

l En tercer lugar, la estructura de tarifascrecientes por rangos de consumo es tal, que noresulta rentable atender a las familias con bajosniveles de consumo de agua. El punto deequilibrio del consumo depende del costo realpor metro cúbico en los servicios de agua yalcantarillado; una cifra que actualmente sedesconoce. Sin embargo, no hay duda de queesta debe ser mayor que la tarifa para el primer

rango de consumo doméstico, que actualmentees de US$0.22. Por ejemplo, el estudio de tarifasrealizado inmediatamente antes de la priva-tización, registraba un costo promedio para elservicio de agua de US$0.56 (Uzin, 1996). Sieste fuera el verdadero costo promedio del agua,un usuario doméstico tendría que consumir másde 35 metros cúbicos de agua al mes para queel ingreso generado cubriera el costo desuministrar el servicio. Claramente, se podríaesperar que el costo promedio del agua (y por lotanto el punto de equilibrio del consumo) hubieradescendido como resultado de las mejoras en laeficiencia producidas por el proceso deprivatización. Sin embargo, la magnitud exactade este incremento en la eficiencia no se conoceen este momento.

l En cuarto lugar, no existe una tarifa separadapara el servicio de alcantarillado. Es decir, existeuna tarifa unificada que se supone cubre loscostos de ambos servicios y es pagada por todoslos usuarios, al margen de si reciben o no elservicio de alcantarillado. La implicancia de estoes que a medida que el número de conexionesde alcantarillado se incremente también seincrementarán los costos de la empresa, sin elconsiguiente crecimiento en los ingresos. El costopromedio del agua de US$0.56 que se reportalíneas arriba se refiere únicamente al servicio desuministro de agua. Si se añadieran los costosdel servicio de alcantarillado, el punto deequilibrio del consumo de agua se incrementaríaaún más.

Dado que el sistema condominial no fuecontemplado en el contrato de concesión origi-nal, su existencia no está reflejada en la estructura PR

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tarifaria también original. Actualmente se haintroducido un cargo por conexión diferenciado,de tal manera que los usuarios conectadosmediante el sistema condominial disfruten de unareducción en el precio para reflejar los menorescostos del sistema. Hasta la realización de esteinforme no existía diferenciación alguna en latarifa, por el uso de los servicios, pagada por losclientes del sistema condominial que asumen laresponsabilidad de brindar mantenimiento a suspropios ramales de la red.

Por las razones anteriores, los márgenes deutilidad en los dos tipos de conexiones no sonnecesariamente iguales, e incluso pueden no serpositivos. Por lo tanto, para evaluar el impactode la tecnología elegida en las utilidades seránecesario tomar en cuenta el total de costos eingresos.

Para resumir, los beneficios netos para laempresa (NBU) del sistema condominial (D)equivalen a la diferencia en el margen de utilidadde las dos tecnologías �donde el margen deutilidad se define como la diferencia entre el cargopor conexión (CC) y los correspondientes costosde conexión (C)� más el margen de utilidad sobrelos ingresos adicionales (P) generados comoresultado del mayor consumo en el sistemacondominial. Los costos e ingresos exactos gene-rados por el sistema condominial dependerán,por supuesto, de la variante exacta del métodoque se utilice. En particular, los componentes�participación comunitaria� y �educación sani-taria y ambiental� tendrán mayores costosasociados, pero se podría esperar también queconduzcan a mayores ingresos por servicios.

La perspectiva del usuario

La perspectiva del usuario difiere de la perspectivade la empresa en tres aspectos claves:

Primero, el usuario percibe el costo financiero delos materiales y de la mano de obra a través delos cargos por servicio. En la medida que las

estructuras tarifarias no están perfectamentealineadas con la estructura de costos, tal comose señaló anteriormente, la percepción que elusuario tenga de tales costos puede diferir de laque tiene la empresa. Dadas las dificultades conla actual estructura tarifaria, identificadas líneasarriba, la evaluación se realizará usando dosescenarios paralelos. El primero reflejará larealidad actual y asumirá la estructura tarifariaexistente; el segundo reflejará un caso ideal yasumirá que las tarifas traslucen perfectamentelos costos.

Segundo, el método condominial hace usointensivo del tiempo de la familia. Las familiascontribuyen con su tiempo y mano de obra nosólo en la construcción de los ramalescondominiales sino que también asisten a lostalleres y reuniones comunales necesarios parala implementación del proceso condominial. Nose incurre en costos financieros dado que laempresa no paga a las familias por suparticipación. Sin embargo, a menos que losmiembros de las familias estén completamenteociosos, es probable que su tiempo tenga uncosto de oportunidad que debe ser tomado encuenta desde una perspectiva económica.

La pregunta sobre qué índice usar paravalorizar el tiempo dedicado por la familia esdifícil y controvertida. Un método consiste envalorizar el tiempo de las familias según el costode mercado para contratar a alguien con elobjeto de realizar la misma actividad. Porejemplo, valorizar el costo del tiempo empleadopor una familia para construir los ramalescondominiales según el salario pagado a unobrero de construcción, es decir, un índice deUS$6 diarios. Sin embargo, este probablementeno sea el método más correcto en este contexto.La razón es que el índice usado debe reflejar elvalor que tiene el tiempo de la familia para lafamilia misma. Por lo tanto, este índice seríaapropiado sólo si la familia hubiera podido usarel tiempo dedicado al proyecto condominial pararealizar actividades que generen US$6 diarios.

Por una serie de razones, parece improbableque este sea el caso. Primero, el salario mínimo

NBUD= (CCD � CD) � (CCV � CV) + (PD � PV)

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Gráfico 3-1 Diferencia entre beneficios económicosy financieros

en Bolivia es de US$2.50 diarios. Segundo, elingreso per cápita promedio para los obreros queviven en El Alto es US$4.14 diarios4 . Tercero, losmiembros de la familia que participan en elproyecto condominial no necesariamente sonquienes generan los ingresos familiares. Laevidencia anecdótica, recopilada a partir devisitas a los lugares de ejecución del PPEA, sugiereque las mujeres desempeñaron un rol importanteen los trabajos de construcción. Una serie demujeres señalaron que ellas participaban porquesus esposos hubieran tenido que sacrificar sussalarios si faltaban al trabajo.

El costo de oportunidad del tiempo de quienesno están trabajando es mucho más difícil demedir, pues depende de la naturaleza de lasactividades domésticas que realizan. Para efectosdel análisis, se utilizará el salario mínimo deUS$2.50 diarios como índice para el tiempodedicado por la familia.

Tercero, el impacto del incremento en el consumode agua no se mide a través de un mayor ingresopara la empresa, sino más bien por el surplusque representa para el usuario el bienestarresultante de consumir más agua.

La diferencia entre estos dos conceptos sepuede ilustrar gráficamente como lo muestra elgráfico 3-1, en el cual la línea DV representa lademanda doméstica de agua en el sistemacondominial. Un enfoque condominial queincorpore educación sanitaria y ambiental o quepromueva la construcción de baños aumentarálas preferencias familiares por el consumo deagua, incrementando este a cualquier precio yun desplazamiento hacia fuera de la curva de lademanda, hacia la línea superior DD. Dentro deeste marco, el área cuadrada rayada representael incremento en los ingresos de la empresa deagua, del cual un pequeño componente será elmargen de utilidad.

Por otro lado, el área trapezoidal de colorentero representa el surplus como usuarioobtenida por la familia. Es importante señalarque la variación en el excedente para el usuariopuede ser mayor o menor que el incremento enlos ingresos de la empresa, dependiendo de los

parámetros específicos de la curva de la de-manda. Es improbable que ambos sean iguales.Resumiendo. Los beneficios netos del usuario(NBC) del sistema condominial (D) son igualesa los correspondientes ahorros en los cargos porconexión (CC), menos el costo de oportunidad(OC) del tiempo dedicado al proceso condo/minial más el incremento en la plusvalía comousuario (CS) resultante de los mayores niveles deconsumo. Nuevamente, es importante señalarque la magnitud de estos beneficios dependeráde la forma exacta del método condominial quese adopte. Por ejemplo, cuando se aplica sólo elcomponente ingeniería, el único impacto será lareducción en el cargo por conexión. Cuando seaplique el componente participación comunita-ria, el diferencial en el cargo por conexión seincrementará pero también deberá tomarse encuenta el costo de oportunidad del tiempo. Fi-nalmente, cuando se realicen actividades de edu-cación sanitaria y ambiental, puede esperarseun cambio en la plusvalía como usuario.

PRO

YEC

TO P

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TO E

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TO -

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A

NBCD= (CCV � CCD) � OCD + (CSD � CSV)

Perspectivas Perspectivas Perspectivade la empresa del usuario social

Costo de los ramales condominialesCostos financieros de material y mano de obra ü û üCargos por conexión y servicios de la empresa ü ü ûCosto de oportunidad del tiempo dedicado por la familia û ü üa las obras de construcción

Beneficios del consumo de aguaUtilidades obtenidas por la empresa por el uso adicional de agua ü û üSurplus del usuario por el consumo adicional de agua û ü ü

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Cuadro 3-3 Comparación entre perspectivas analíticas

Perspectiva social

La perspectiva social es holística ya que toma encuenta el conjunto de costos y beneficios tantopara la empresa como para el usuario. Por lotanto, los beneficios netos para la sociedad (NBS)del sistema condominial (D) equivalen simple-mente a la suma de los beneficios netos para laempresa y para el usuario. El cargo por conexiónsale de esta ecuación, pues lo que es un costopara el usuario es un beneficio para la empresa.Por lo tanto, desde una perspectiva social, loque importa es el diferencial del costo de inver-sión subyacente entre los dos sistemas (C), to-mando en cuenta el costo de oportunidad deltiempo absorbido por la participación comuni-taria (OC).

A esto se deben añadir las utilidades adicio-nales (R) de la empresa por el incremento en el

consumo de agua y el surplus (CS) que percibeel usuario por dicho incremento.

ComparaciónFinalmente, para efectos de aclarar las ideas, seresumen en el cuadro 3-3 las diferencias clavesentre la metodología de evaluación de las tresperspectivas. En esencia, la perspectiva de la em-presa considera los costos financieros, los car-gos por conexión y las utilidades generadas pormayores ingresos. La perspectiva del usuario con-sidera los cargos por conexión, el costo de opor-tunidad del tiempo y el surplus como usuario.

La perspectiva social considera los costos fi-nancieros y de oportunidad, así como las utili-dades adicionales y el incremento en la plusvalíacomo usuario.

NBSD= (CV � CD � OCD) + (RD � RV) + (CSD � CSV)

4. Diferenciales de costos

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En esta sección se presenta unestimado del ahorro en los costosde los sistemas condominialesen comparación con los sistemasconvencionales, tomando enconsideración costos financierosy económicos (como el valor deltiempo). Se da un tratamientoseparado a los costos de la redy los costos de intermediación social.Cada punto considera también porseparado las perspectivasfinanciera y económica.

Costos financieros

Costos de la redCostos de inversión

Los costos financieros de la expansión de la redde agua y alcantarillado se pueden desagregaren dos componentes: mano de obra y materiales.

l Primero. Incluso cuando los ramales condo-miniales son construidos por la comunidad, debecontratarse mano de obra para llevar a cabo laampliación y refuerzo de la red pública original.El costo de este componente es claro ya que lascifras se pueden tomar directamente de las fac-turas de los contratos y los correspondientesregistros de pago en la base de datos de laempresa.

l Segundo. Los materiales se utilizan tanto paracompletar los ramales condominiales como paralas ampliaciones o instalación de la red públicaoriginal. En ambos casos, los materiales provie-nen de los almacenes de la empresa. La salidade materiales queda registrada en la hoja de saldode materiales correspondiente. Sin embargo, estadocumentación no siempre está completa. Ade-más, el costo unitario de los materiales depen-derá de cuándo fueron comprados por la em-presa, (puede haber sido algún tiempo antes dela realización de las obras de construcción). Porestas razones, los valores asumidos para los cos-tos de materiales se basan en gran medida enestimados que fueron realizados por personal dela empresa de agua y miembros del equipo deconsultores del PAS. Dado que estos estimadosfueron realizados independientemente, no sonidénticos; sin embargo, en líneas generales soncoherentes para la mayoría de casos.

En los gráficos 4-1 y 4-2 se presentan loscostos financieros promedio por conexión de aguay alcantarillado para cada localidad piloto (estosgráficos se basan en los cuadros A1 y A2 delanexo). En el caso de la Fase Uno, cuando secontaba con dos grupos de costos estimados, elrango de incertidumbre entre los dos estimadosse muestra como un área sombreada en lasfiguras. En el caso de la Fase Dos, sólo se

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4. DIFERENCIALES DE COSTOS

contaba con los costos estimados de la empresay por lo tanto, se daba un solo estimado puntual.

Lamentablemente, no se cuenta con costosestimados para todas las localidades de la FaseDos, en particular para aquellos vecindariosdonde se aplicó el método condominial sinparticipación comunitaria. La razón es que estosproyectos incorporaron tuberías de descarga deaguas residuales �red pública- cuyos costos nopudieron ser separados completamente paraproducir estimados comparables con lospresentados para otras localidades5. Finalmente,

el Proyecto Piloto en Germán Busch todavíaestaba en proceso cuando se llevó a cabo lainvestigación para el presente estudio, por lo quelas cifras presentadas son estimadospresupuestarios y no costos reales.

Es importante señalar que todas las cifrasestán expresadas como costo por conexión encontraposición con costo por lote. En todos losvecindarios del proyecto la tasa por conexión fueinferior al 100%. Esto se debe, en gran medida,al hecho de que en promedio sólo el 80% de loslotes en un vecindario determinado estaban PR

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Gráfico 4-1 Comparación de costos financieros para servicios de alcantarillado

Gráfico 4-2 Comparación de costos financieros para servicios de agua

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ocupados. El restante 20% consistía en lotes deterreno no construidos o que sólo eran ocupadosparte del año. La tarifa general por conexión alsistema era de 75% de la tarifa convencional.Entre aquellos lotes ocupados, esta tasa deconexión sube a 97%. Asimismo, la tasa porconexión del PPEA para el servicio de agua(35%-80%) tendió a ser menor que la cobradapor alcantarillado (70%-100%) reflejando elhecho de que algunas viviendas ya tenían accesoa la red de agua. Los lotes no conectados, sibien representaban un costo por la expansiónde la red, no se conectaban de forma inmediata.El costo por lote de terreno sigue el mismo patróngeneral que el costo por conexión, pero enpromedio es 33% mayor dado que 75% de lasfamilias están conectadas.

Los costos que se presentan más adelante sebasan en el supuesto de que la proporción defamilias que se conectará a la red será la misma,al margen de si el sistema suministrado esconvencional o condominial. Sin embargo, existecierta evidencia de que los índices de conexiónpueden ser mayores en los sistemascondominiales; quizás, debido a la mayorparticipación y sentido de propiedad queexperimenta la comunidad. Por ejemplo, en Tresde Mayo (un vecindario de control conectado ala red de alcantarillado convencional) sólo el66% de las familias se conectaron (Cannelli,2001), en comparación con un promedio de 75%

en los vecindarios condominiales. En la medidaque exista dicha diferencia, los costos porconexión dados para el alcantarilladoconvencional podrían estar subestimados y porlo tanto el ahorro en costos de implantación delmétodo condominial estarían igualmente pordebajo de su valor real.

No fue fácil obtener cifras de costos unitariosde implantación para el alcantarillado conven-cional contra las cuales comparar los costos delos sistemas condominiales. Sólo ha existido unproyecto de alcantarillado convencional en ElAlto, en un vecindario conocido como Brasil.Este proyecto tuvo un costo por conexión deUS$240. Sin embargo, se basó en el uso de tu-berías de cemento que son considerablementemás baratas que las tuberías de PVC usadas enlas localidades del PPEA y, por lo tanto, el puntode comparación es demasiado bajo. El hechode utilizar el costo estimado para un solo lugaren vez de un promedio entre varios lugares no lohace un punto de referencia ideal, pues puedeestar distorsionado por las características dellugar. AISA también ha ejecutado cinco proyec-tos de alcantarillado convencional en vecinda-rios de bajos ingresos de La Paz, ubicados en lasescarpadas laderas que rodean la ciudad. Elcosto promedio por conexión de alcantarilladoconvencional para estos vecindarios estuvo enel rango de US$265 � US$410 con un promediode US$3106. Además, las condiciones topográ-ficas de las laderas son muy diferentes a las en-contradas en El Alto y, por lo tanto, estos lugaresno brindan un apropiado punto de compara-ción con las localidades del PPEA.

En conclusión, la experiencia histórica conproyectos de alcantarillado convencional en LaPaz y El Alto no parece brindar la necesaria com-paración de costos para las localidades del PPEA.Todo lo que se puede deducir de esta experien-cia es que el costo por conexión de alcantarilla-do convencional en El Alto probablemente esta-ría en algún punto dentro del rango de US$240a US$310. Por lo tanto, el método adoptadoconsistió en tomar como punto de referencia elcosto promedio estimado de la conexión alalcantarillado convencional en aquellos

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vecindarios donde se habían realizado estima-ciones detalladas de los costos. Esto llevó a uncosto estimado por la conexión de alcantarilladoconvencional de US$276, lo que de hecho escoherente con el rango definido líneas arriba.

En el caso del agua, tres vecindarios de ElAlto cuentan con servicios convencionales concostos de conexión de US$140 a US$216 y unpromedio general de US$194. Este promedio essimilar, pero ligeramente menor, al promedio deUS$229, obtenido en los vecindarios de la FaseUno del PPEA, donde se realizaron estimacionesde los costos de servicios convencionales deagua. Para mantener consistencia con el méto-do usado para el servicio de alcantarillado, seusó esta segunda cifra para las comparacionesde costos que aparecen en los gráficos 4-1y 4-2.

A continuación se presentan los principalesresultados:

En el caso de los servicios de alcantarillado, elcosto promedio por conexión con participacióncomunitaria es US$142 en un rango de US$107a US$176, dependiendo del vecindario. El ran-go de incertidumbre sobre los costos estimadosde la Fase Uno es pequeño en relación con lasvariaciones en los costos unitarios de las dife-rentes localidades del PPEA. En general, esto re-presenta un ahorro promedio en costos deUS$134 (o 48%) respecto al costo de una co-nexión de alcantarillado convencional que estáa US$276.

En el caso de los servicios de agua, el patróngeneral de los resultados es muy similar. El costopromedio por conexión es US$112, en un rangode US$93 a US$149, dependiendo del vecinda-rio. Nuevamente, el rango de incertidumbre enlos estimados de la Fase Uno es pequeño enrelación con las variaciones en los costos unita-rios de los diferentes vecindarios piloto. Estos re-sultados sugieren una reducción promedio deUS$117, equivalente a 51% del costo de unaconexión de agua convencional, cuyo precio esde US$229.

En resumen, el patrón general de resultadosrevela que el modelo condominial reduceaproximadamente a la mitad los costos financie-ros de la expansión de redes, tanto para siste-mas de agua como de alcantarillado, cuando lacomunidad participa en el proceso de construc-ción. Estos ahorros son en líneas generales con-sistentes con los reportados por los sistemascondominiales en Brasil. Por ejemplo, Bakalianet al (1988) encontraron ahorros de costos dealrededor de 40% en sistemas de alcantarilladoen Brasil. Por otro lado, un estudio reciente so-bre 10 años de experiencia con este sistema enBrasilia concluyó que los ahorros de costos ha-bían sido del orden de 40%-50% (Luduvice etal, 2001). Se han reportado ahorros mayores,de 60%-80%, en casos similares al dela ciudadde Petrolina (Watson, 1994).

Desagregado de ahorro en los costosEl ahorro de los costos observado en la aplica-ción del modelo condominial proviene de tresfuentes diferentes: La primera, el ahorro en cos-tos de materiales como resultado de la menorlongitud y diámetro de las tuberías; la segunda,el ahorro en mano de obra como resultado deque las zanjas pueden ser más cortas y menosprofundas en servicios condominiales; la terce-ra, el ahorro en costos de mano de obra comoresultado de la participación comunitaria. Losdos primeros tipos de ahorro se dan cuando seaplica el método condominial sin participacióncomunitaria, mientras que el tercero es directa-mente atribuible a la mano de obra voluntariade la comunidad.

Al desagregar el ahorro logrado en losvecindarios del PPEA, es posible cuantificar laimportancia relativa de estos tres factores (gráfi-cos 4-3 y 4-4). Los principales resultados son lossiguientes:

l El ahorro de materiales es relativamente mo-desto, y representa sólo el 10% de la reduccióntotal de costos. Existen dos explicaciones paraesto. Primero, los materiales representan menosde la mitad de los costos totales de los sistemasconvencionales (36% para alcantarillado y 47% PR

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Gráfico 4-3 Desagregado del ahorro en los costosdel servicio de alcantarillado

Gráfico 4-4 Desagregado del ahorro en los costosdel servicio de agua

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para agua); segundo, el ahorro material obteni-do en la longitud y el diámetro de las tuberías esrelativamente pequeño, entre 10% y 20%.

l Por el contrario, el ahorro en mano de obrarepresenta alrededor del 90% de la reduccióntotal de costos. Esto refleja el hecho de que lamano de obra tiene una participación mayor enel costo total de los sistemas convencionales (64%para alcantarillado y 53% para agua). Además,el ahorro en el volumen de tierra a ser excavadaes sustancial, 45% para agua y 75% para al-cantarillado, en relación con sistema conven-cional.

l El desagregado del ahorro en esfuerzo y cos-to de la mano de obra varía sustancialmente en

los servicios. El ahorro en costo de mano de obraes mayor en el servicio de alcantarillado, mien-tras que el ahorro en esfuerzo de mano de obraes mayor en el servicio de agua.A partir de estos resultados, es posible inferir queel diseño condominial, aplicado sin participa-ción comunitaria, habría producido ahorros decostos de 24% para el servicio de alcantarilladoy 40% para el servicio de agua. Estos resultadosson consistentes con recientes estimados repor-tados por Aguas de Illimani para una nueva lo-calidad del proyecto en El Alto llamada Mallasilla.Los costos estimados de Mallasilla sugieren aho-rros de 22% para el método condominial sinparticipación comunitaria, en comparación con42% con dicha participación. Estas cifras sonconsistentes con los resultados proporcionadospor la empresa de agua CAESB de Brasilia, quereporta ahorros de costos del orden de 20% parasistemas de alcantarillado sin participacióncomunitaria (Neder, 2001).

Impacto en los niveles de conexión

El ahorro en costos estimado aquí se basa en elsupuesto de que la proporción de viviendasconectadas a una red de alcantarillado será lamisma al margen del sistema adoptado, con-vencional o condominial. Existe cierta evidenciaque sugiere que esto puede no ser exacto. Losvecindarios que formaron parte del PPEA logra-ron un nivel promedio de conexión al sistema dealcantarillado de 75%, en tanto que en el vecin-dario de control (Tres de Mayo) el nivel de co-nexión al sistema de alcantarillado fue de 66%.El hecho de que sólo haya existido un único ve-cindario de control hace difícil saber cuánto pesodarle a este resultado. Sin embargo, si el efectode este diferencial en los niveles de conexión sedivide en el cálculo del ahorro en costos, el aho-rro general en costos del alcantarillado condo-minial se incrementa en aproximadamente40% a 45%.

Costos de operación y mantenimientoEn teoría, el sistema condominial con participa-ción comunitaria debía tener también el efectode reducir los costos de operación y manteni-

Contratista Valor Proyectos cubiertos

CIEC US$65,072 Huayna PotosíVilla Ingenio D-II

ESUE US$71,000 Caja FerroviariaSan Juan de Río SecoOro NegroJichusirca

ESUE US$21,000 El Ingenio

Individual US$7,897 Germán Busch

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Cuadro 4-1 Contratación del trabajo socialmiento de la red de alcantarillado. Sin embargo,en la práctica, esto es muy difícil de cuantificar.Una razón para ello es la dificultad de desagre-gar datos de costos de la empresa a un nivel quepermita identificar diferencias en los costos demantenimiento en segmentos pequeños de la red.Una segunda razón es la naturaleza de las acti-vidades de mantenimiento. Particularmente, enel caso del alcantarillado, el mantenimiento delos ramales de menor diámetro de la red de co-lectores tiende a ser reactivo y por consiguienteinfrecuente. Por lo tanto, sería necesario hacerun análisis de costos altamente desagregado enperíodos lo suficientemente largos como parapoder identificar las diferencias reales.

En el caso de El Alto, ambas observacionesson pertinentes. Por un lado, históricamente, noha existido una contabilidad separada para lossistemas de agua y alcantarillado en La Paz y ElAlto; menos aún, información desagregada so-bre el servicio de alcantarillado. Según las con-diciones de la concesión, AISA debe llevar porseparado la contabilidad para agua y alcantari-llado. Sin embargo, todavía no hay disponibleinformación desagregada. Por otro lado, la re-ciente implantación del sistema condominial enEl Alto implica que el tiempo todavía es insufi-ciente para establecer los costos anuales prome-dio de mantenimiento a largo plazo.

Lamentablemente, la literatura sobre la expe-riencia brasileña no es muy concluyente a esterespecto. Bakalian et al (1988) no pudieronobtener datos para documentar el diferencial encostos de mantenimiento. Watson (1994) repor-ta algunos datos sobre mantenimiento para laciudad de Petrolina, que demuestran que el aho-rro en costos de mantenimiento de la empresa,cuando los usuarios mantienen sus propiasalcantarillas, está por debajo del 10%. Watsontambién reporta que, si bien las reduccionestarifarias de alrededor de 50% son típicas paralos vecindarios condominiales en Brasil, esta esuna reducción ad hoc que no se basa en unacomparación científica de los costos de mante-nimiento. En el caso de Brasilia, Luduvice et al(2001) señalan que el número de visitas de man-tenimiento por kilómetro de alcantarilla por mes

es similar entre sistemas condominiales yconvencionales, pero que el costo por visita demantenimiento es sustancialmente mayor en elcaso de sistemas convencionales. En general,ellos concluyen que los costos de mantenimientoson aproximadamente 70% menores en el casode sistemas condominiales. La práctica actualen Brasilia revela que los usuarios de sistemascondominiales reciben un descuento de aproxi-madamente 40% en sus recibos de alcantarilla-do en comparación a los usuarios de sistemasconvencionales.

Costos de intermediación social

El análisis precedente considera sólo el costo dela expansión de la red. Sin embargo, el sistemacondominial también implica costos significati-vos en intermediación social que se debentomar en cuenta al estimar el costo financierototal.

El trabajo social requerido para el métodocondominial fue contratado durante las FasesUno y Dos del proyecto (cuadro 4-1). El primercontrato, relacionado con los vecindarios deHuayna Potosí y Villa Ingenio, fue otorgado auna ONG denominada CIEC. Debido a los al-tos costos de los servicios suministrados por CIEC,para el resto de los vecindarios de la Fase Uno,se contrató a ESUE, una compañía privada for-mada por trabajadores sociales del CIEC y queya habían participado en el PPEA desde su ini-cio. También se otorgó a ESUE el contrato para PR

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Días-hombre Costo por Costo porpor conexión día-hombre conexión

US$ US$

Fase UnoSólo agua- Jichusirca 0.7 19 14Sólo alcantarillado- Huayna Potosí 11.9 28 334- Oro Negro 1.4 19 28- Agua y alcantarillado- Villa Ingenio D-II 2.4 28 68- Caja Ferroviaria 2.9 19 55- San Juan de Río Seco 1.6 19 32

Fase DosAgua y alcantarillado- El Ingenio U-IV 0.9 19 17- Germán Busch 0.6 19 12

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Cuadro 4-2 Costo de la intermediación social

el vecindario de la Fase Dos El Ingenio. Sin em-bargo, en el caso de Germán Busch, AISA prefi-rió suscribir contratos individuales con cuatro tra-bajadores sociales que anteriormente trabajaranpara ESUE y que por lo tanto habían tenido ex-periencia en los anteriores vecindarios del pilo-to. AISA ha decido que en adelante usará supropio personal para las actividades deintermediación social.Los costos de intermediación social son de dostipos. Por un lado está el costo de los trabajado-res sociales contratados, y, por el otro, el delpersonal del PAS (Fase Uno) o de AISA (FaseDos) responsables de supervisar el trabajo de loscontratistas.

El cuadro 4-2 resume la información sobrelos costos de los trabajadores sociales contrata-dos. La comparación entre vecindarios es com-plicada debido a varios factores.

l Primero. Existe un periodo de aprendizaje quehace que el primer vecindario en el que seaplica un proyecto (Huayna Potosí) tenga unnúmero muy alto de días-hombre deintermediación social por conexión (11.9).

l Segundo. Los días-hombre de intermediaciónsocial por conexión también varían de

acuerdo a si se trata de implementar servi-cios de agua, alcantarillado o ambos en lacomunidad.

l Tercero. El costo por día-hombre en el primercontrato (adjudicado a CIEC para HuaynaPotosí y Villa Ingenio D-II) es de US$28,sustancialmente mayor que el de US$19 pa-gado en los contratos posteriores.

l Cuarto. La intermediación social realizadadurante la Fase Uno tuvo un fuerte compo-nente de educación sanitaria y ambiental. Lamagnitud de esta actividad fue posteriormentereducida en la Fase Dos, debido a que elGobierno boliviano empezó a brindar subsi-dios a las familias de El Alto para que cons-truyan sus propios baños.

Si consideramos todos estos factores, se despren-den del cuadro 4-2 las siguientes conclusiones.En la Fase Uno, el número promedio de días-hombre por conexión, después de la experienciade aprendizaje de Huayna Potosí, es 2.3. Toman-do la tarifa más baja, US$19, como el costo pordía-hombre, tendremos un costo de US$44 porfamilia conectada a ambos servicios. El costopor conexión a un solo servicio essustancialmente menor: US$13 por el servicio deagua (tomando como base Jichusirca) y US$26por conexión al alcantarillado (tomando comobase Oro Negro).

El costo por conexión de alcantarillado es eldoble que el de la conexión de agua. Estadiferencia de costos es atribuible en gran medi-da al hecho de que las familias que se conecta-ron al servicio de alcantarillado recibieron apo-yo adicional de los trabajadores sociales paraayudarlos a construir sus baños. De esto se pue-de inferir que el costo del componente �apoyo ala construcción de baños� fue alrededor deUS$13 por familia.

El costo de la intermediación social en la FaseDos, con un promedio de US$15 por familia co-nectada a servicios de agua y de alcantarillado,es casi un tercio del costo registrado en la FaseUno. Esta diferencia se debe a una serie de

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factores e incluye los efectos de aprendizaje, unasupervisión más consciente por parte de AISA yuna reducción sustancial en los alcances del tra-bajo social, debido a la exclusión del compo-nente �apoyo a la construcción de baños�.

Para esta evaluación, se usará el costo deUS$15, pues incorpora todos los efectos deaprendizaje acumulados durante el PPEA. Estevalor, promediado entre los dos servicios, es deaproximadamente US$8 por familia por servicio.Dada la ausencia de una experiencia con edu-cación sanitaria y ambiental durante la Fase Dos,se tendrá que usar el estimado de US$13 porfamilia de la Fase Uno, aun cuando es probableque este costo se hubiera reducido en algo en laFase Dos al mejorarse los niveles de eficiencia.

Es importante señalar que estos costos deintervención social no toman en cuenta los cos-tos de los consultores del PAS involucrados en elPPEA que ascendieron a algo menos deUS$720,000 durante los tres años del proyecto:1998-2000. Estos costos son evidentemente al-tos en relación con la suma de alrededor de US$1millón invertido directamente en las redes y,particularmente, en relación con el ahorro totalde US$0.7 millones obtenidos como resultadode instalar alcantarillas condominiales en lugarde convencionales.

Sin embargo, sumar estos costos a lasconexiones individuales realizadas en el proyectosería engañoso. En esencia, estos costosrepresentan una inversión en la transferencia detecnología condominial de Brasil a Bolivia,incluyendo la adaptación del método al contextolocal, la capacitación de profesionales localesen la implementación de la metodología y unaserie de actividades de evaluación y difusión.

Como puede verse, los costos de estatransferencia son sustanciales, pero deben seramortizados entre todas las futuras conexionescondominiales en Bolivia y no sólo las realizadasen el PPEA. Se estima que, del total de gastos delprograma del PAS, 55% corresponden al procesode adaptación, 25% al proceso de capacitacióny 20% a otras actividades como monitoreo,evaluación y difusión7 .

Resumen de costos financieros

El cuadro 4-3 resume los costos financieros deservicios condominiales versus servicios conven-cionales de agua y alcantarillado. Los sistemascondominiales generan ahorros de aproximada-mente 50% en los costos de expansión de redes,tanto de agua como de alcantarillado. Loscostos de intermediación social requeridos paralograr la participación de la comunidad resulta-ron ser modestos en relación con el correspon-diente ahorro de costos. La ventaja general delos sistemas condominiales en cuanto a costosse reduce a 45% cuando se toma en cuenta laintermediación social.

Costos económicos

Costos de redes

Los costos financieros reportados líneas arribase han estimado a partir de la perspectiva de laempresa de agua. Para pasar de los costosfinancieros a los costos económicos, es necesariohacer la evaluación desde la perspectiva de losusuarios. Esto implica dos cambios:

l En primer lugar, es necesario incorporar elcosto de oportunidad del tiempo empleadoen la construcción de las redescondominiales.

l En segundo lugar, el costo monetario de laconexión para el usuario es el cargo por latasa de conexión que es diferente a los costosreportados en la sección anterior. PR

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Agua AlcantarilladoConvencional Condominial Convencional Condominial

Expansión de 229 112 276 142redesIntermediación 0 8 0 8social

Total 229 120 276 150

Cuadro 4-3 Resumen de costos financieros (US$)

Agua AlcantarilladoHuayna Potosí - 11Villa Ingenio (D-II) 16 14Caja Ferroviaria 8 12San Juan de Río Seco 6 21Oro Negro - 21Jichusirca 13 -

Promedio 12 16

Agua AlcantarilladoDías US$ Días US$

Trabajo de preparación 0.50 0.50Excavación de zanjas 4.00 4.00Tendido de tuberías 0.65 0.65Colocación de fosos sépticos - 0.70Llenado de zanjas 1.00 1.00

Total 6.15 15.38 6.85 17.13

Agua Alcantarillado Contrato de concesión original 119* 180

En la actualidadCondominial con participación comunitaria 100* 100Condominial sin participación comunitaria 119* 180Convencional 119* 180

*Para efectos de comparación, se ha excluido el costo de US$36 del medidor.

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Cuadro 4-4 Costos por actividad (US$)

Cuadro 4-5 Costos en base al tiempo

Costo de oportunidad del tiempo

Para valorizar el costo de oportunidad del tiempoinvertido en la participación comunitaria, seusarán dos métodos diferentes:

l El primero es un enfoque basado en lasactividades que el equipo del PAS aplicó alas localidades de la Fase Uno. La idea espresentar una lista de las tareas que fueronrealizadas por la comunidad en cadavecindario del PPEA para luego obtener elcosto unitario comercial de estas actividades,usando para ello la relación entre el valordel tiempo de la comunidad (US$2.50 pordía, tal como se determinó líneas arriba) y el

salario diario de un obrero de construcción(US$6 por día, como se señalóanteriormente). El resultado de este métodosugiere que el valor del tiempo de lacomunidad es de unos US$12 por conexiónde agua y US$16 por conexión dealcantarillado (cuadro 4-4).

l El método alternativo consiste en estimar, enbase a observaciones de campo, el númerototal de días-hombre que cada beneficiariodestinó a la construcción de las redescondominiales; a dicha cifra se le aplica, en-tonces, el valor por día del tiempo. Los resul-tados son de US$15 para una conexión deagua y US$17 para una conexión de alcan-tarillado (cuadro 4-5).

Dado que los dos enfoques brindan valoresrazonablemente consistentes, en el análisis pos-terior se utilizarán los valores promedio de US$14por conexión de agua y US$17 por conexión dealcantarillado.

Además del tiempo invertido en la construc-ción de redes condominiales, se estima que elmantenimiento rutinario de los ramales condo-miniales, realizado por las familias, toma aproxi-madamente 8 horas al mes, lo que es equiva-lente a un valor de unos US$2 (Programa deAgua y Saneamiento, 2001).

Cargos por conexiónEl cuadro 4-6 muestra los cargos por conexión.Siguiendo la experiencia de la Fase Uno, AISAha introducido un cargo por conexión diferen-ciado para servicios condominiales de agua yalcantarillado. Actualmente, el cargo por co-nexión es de US$100 por cada uno de los dosservicios, aunque en la práctica el cargo incluyeUS$36 adicionales para cubrir el costo del me-didor de agua. Para el usuario, esto representaun ahorro de US$19 (ó 16%) en el caso del aguay US$80 (ó 44%) en el caso del alcantarillado.Sin embargo, no hay ninguna reducción en elcargo en el caso de que las conexionescondominiales sean realizadas sin participacióncomunitaria.

Cuadro 4-6 Cargos por conexión (US$)

Duración Asistencia Valor del(horas) (horas) tiempo

US$TalleresPresentación del proyecto 3.00 2.25Presentación del diseño 6.00 4.50de redesCapacitación para el trabajo 3.00 2.25de construcciónRegulaciones sobre 3.00 2.25condominiosTécnicas de mantenimiento 3.00 2.25Hábitos de higiene 3.00 2.25Construcción de baños 3.00 2.25

Visitas domiciliariasConstrucción de redes 6.00 4.50Construcción de baños 4.00 3.00

Tiempo totalConstrucción de redes 24.00 18.00 4.50Construcción de baños 10.00 7.50 1.88

Total 34.00 25.50 6.38

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Cuadro 4-7 Costo de oportunidad de la intermediaciónsocial

Finalmente, dado que estos cargos son, a pesarde todo, altos en relación con los ingresos fami-liares, AISA permite a las familias pagar el cargopor conexión en cuotas mensuales a lo largo dedos años. La tasa de interés aplicada a estascuotas mensuales es de 13% anual; aproxima-damente la mitad de la tasa de interés mínimacobrada por las instituciones locales demicrofinanciamiento.

Costos de la intermediación social

Al igual que el tiempo invertido por la comuni-dad en la construcción de los ramalescondominiales tiene un costo de oportunidad,también lo tiene el tiempo dedicado por lacomunidad a participar en las actividades rela-cionadas con el proceso de intermediaciónsocial.

El cuadro 4-7 presenta los diferentes talleresy visitas domiciliarias que se realizaron como partede la implementación del modelo condominial yla duración estimada de cada actividad. Lascifras muestran que la intermediación social re-lacionada con la participación comunitaria enla construcción de redes condominiales puedeser de 24 horas por familia durante los 3-6 me-ses de duración del PPEA. La inclusión de lasactividades de �educación sanitaria y ambien-tal� y �apoyo a la construcción de baños� aña-de 10 horas a la participación de cada familia.Según datos de una encuesta realizada a las fa-milias por el equipo del PAS, en la práctica cadaevento tuvo una asistencia de aproximadamente75% de las familias participantes.

El costo de oportunidad de este tiempo secalcula usando el índice de US$2.50 por día (oUS$0.25 por hora) establecido anteriormente.Sobre esta base, el costo de oportunidad total dela intermediación social llega a cerca de US$5para la participación asociada a la construcciónde la red y US$2 para actividades relacionadascon �educación sanitaria y ambiental� y aseso-ría en la construcción de baños. Se puede decirque el costo de oportunidad del tiempo asocia-do a actividades de intermediación social esmenor que el del tiempo asociado a la construc-ción de ramales condominiales. La razón es que

los talleres y visitas domiciliarias se realizan ge-neralmente fuera de las horas de trabajo regula-res, es decir, en las noches y fines de semana.

Costo de inversión en las viviendas

familiaresPara poder beneficiarse de una conexión dealcantarillado, las familias tenían que construirun baño. Los baños construidos por las familiasdel proyecto son levantados generalmente desdecero e implican la construcción de una unidadindependiente, fuera de la casa, que contieneun inodoro, un lavatorio y una ducha. El nivelde sofisticación de estas instalaciones varía con-siderablemente entre una y otra casa. Sinembargo, se estima que el costo promedio deconstruir un baño está en el orden de los US$441(cuadro 4-8); costo global que puede serdesagregado en US$401 para materiales y US$40para mano de obra, que se asume será suminis-trada por la propia familia.

Esta cantidad representa un gasto muy gran-de para las familias en el área del proyecto. Dehecho, es casi el doble del cargo por conexión PR

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Costo de instalación promedioMateriales Mano de obra* Total

Fase UnoHuayna Potosí 412 40 452Villa Ingenio (D-II) 284 40 324Caja Ferroviaria 520 40 560San Juan de Río Seco 310 40 350Oro Negro 480 40 520Jichusirca - - - Inversión promedio 401 40 441

Fuente: Estimados del equipo del PAS sobre la base de un muestreo no aleatorio de lasfamilias*Basado en 16 días-hombre de trabajo con un valor de USUS$2.50 por día.

Principal Amortización mensual en US$US$ 12 18 24 30 36

meses meses meses meses meses

200 18.82 13.25 10.48 8.83 7.75250 23.52 16.56 13.10 11.04 9.68300 28.23 19.87 15.72 13.25 11.62350 32.93 23.18 18.34 15.46 13.56

Fuente: Caja Los Andes, La Paz, Bolivia

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Cuadro 4-9 Cuadro de referencia para el de servicio dela deuda

de alcantarillado y equivale a aproximadamentemás de tres meses del ingreso familiar promedio.Para garantizar que esto no cree una barrerafinanciera que impida a las familias beneficiarsecon una conexión de alcantarillado, el PPEA in-cluyó una línea de microcrédito para brindar prés-tamos destinados a la construcción de baños.

Una segunda fuente de financiamiento,FUNDAPRO, ofreció hasta US$500,000 de ca-pital para el sistema de microcrédito. Luego deun proceso de licitación, el otorgamientoindividualizado de los préstamos fue contratadocon Caja Los Andes (CLA), una institución demicrocrédito reconocida en el área del PPEA.Esta fue la primera vez que la CLA ofrecía prés-tamos a familias específicamente para serviciosde agua y alcantarillado.

La CLA estaba dispuesta a brindar créditos alas familias con buen historial crediticio en lamedida que se cumplieran ciertas condicionesfinancieras básicas. En particular, el valor delpréstamo no debía exceder el 70% de los activosfamiliares. Como una forma de incentivar a lasfamilias, la CLA estaba dispuesta a considerarcomo garantía la vivienda ocupada por el pro-pietario, lo cual constituía un alejamiento de suprocedimiento normal de considerar sólo bienesmuebles (como televisores, mobiliario, etc.). Ade-más, el pago mensual no debía exceder el 70%de la diferencia entre los ingresos familiares y losgastos para cubrir alimentos, servicios básicos,transporte, educación, salud y contingencias, es-timados en US$20-US$30 por persona al mes.

Como un incentivo adicional para las fami-lias, la CLA ofreció tasas de interés de 1.92%mensual para préstamos realizados como partedel proyecto, lo que representa un descuento sig-nificativo respecto a sus tasas regulares de 2.50%mensual. Las implicancias en los pagos men-suales en períodos típicos de hasta 36 meses seilustran en el cuadro 4-9.

A pesar de estas condiciones preferenciales,el nivel de participación de las familias fue me-nor del esperado. Alrededor del 25% de lasfamilias de la Fase Uno solicitaron crédito y deellas 75% cumplieron las condiciones solicita-das por la CLA para su otorgamiento. Sin em-bargo, este promedio oculta significativas varia-ciones entre los vecindarios de la Fase Uno; porejemplo, más del 50% de las familias de HuaynaPotosí solicitaron un préstamo que contrasta conel otorgado sólo al 20% de las familias en VillaIngenio D - II (cuadro 4-10). En total, sólo sepudo colocar US$43,000 del capital disponible,

Cuadro 4-10 Préstamos por vecindario

Huayna Villa TotalPotosí Ingenio

# % # % # %

Crédito obtenido 25 39.7 28 13.0 53 19.1Crédito rechazado 9 14.3 8 3.7 17 6.1No solicitaron 29 46.0 179 83.3 208 74.8

Total 63 100.0 215 100.0 278 100.0


Cuadro 4-8 Costo promedio de construcción de un baño(US$)

Ingresos Egresos Porcentaje Vivienda Valor de Valor de otras(US$) (US$) de ingresos propia la vivienda garantías

excedentes US$ (US$)

Promedio 561.87 513.59 16.3% 86.0% 4,290.56 566.38

Cuart i lPrimero 158.93 124.49 6.7% - 1,844.50 439.18Segundo 326.23 298.58 12.6% - 2,439.18 459.14Tercero 754.34 690.36 23.6% - 6,469.28 895.42

RangoMínimo 78.98 48.07 2.9% - 1,356.24 302.82Máximo 3,458.45 3,278.52 45.3% - 8,413.27 940.44


Gráfico 4-5 Distribución de ingresos de las familias participantesen el sistema de microcrédito

37


menos de 10% del total originalmente destinadoal PPEA. Debido a los bajos niveles de partici-pación en los vecindarios de la fase Uno, la lí-nea de microcrédito fue suspendida a partir dela fase Dos. Las familias que solicitaron un prés-tamo tenían un ingreso mensual promedio deUS$562 (ver cuadro 4-11 y gráfico 4-5). Estacifra está muy por encima de las líneas de po-breza y extrema pobreza señaladas en el cuadro2-1. Como se informó en el cuadro menciona-do, aproximadamente 60% de la población deEl Alto vive en condiciones de pobreza y 40% en

condiciones de extrema pobreza. Por el contra-rio, menos del 25% de los prestatarios vive bajola línea de pobreza y menos del 15% bajo lalínea de extrema pobreza. La ausencia de datossobre ingresos de las familias que no solicitaronpréstamos hace difícil llegar a conclusiones másrigurosas. Sin embargo, estas comparaciones,en combinación con las otras característicaseconómicas de las familias participantes (altosniveles de propiedad de casas y significativosexcedentes de ingresos luego de gastos) sugie-ren que los préstamos se concentraron

PRO

YEC

TO P

ILO

TO E

L AL

TO -

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LIVI

A

Cuadro 4-11 Características de las familias prestatarias

Principal Plazo Amortización Ratio Ratio RatioUS$ (meses) US$ principal- amortización- amortización-

activos (%) ingresos (%) ingresosexcedentes (%)

Promedio 406.84 32 14.21 21.9 6.2 35.3

Cuart i lPrimero 305.00 20 10.04 7.6 2.0 24.9Segundo 402.50 28 11.62 14.9 4.2 30.1Tercero 500.00 44 17.80 24.5 8.9 43.1

RangoMínimo 100.00 13 6.67 5.3 0.4 5.7Máximo 950.00 53 30.77 104.4 24.7 89.7


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Cuadro 4-12 Características de los créditos otorgados

desproporcionadamente entre las familias me-nos pobres. Esta conclusión es consistente conun reciente estudio de instituciones de microcré-dito en Bolivia que señala que sus clientes tien-den a ser personas que viven cerca a la línea depobreza y no las que viven debajo de la misma(Navajas et al, 2000). Este mismo estudio hadescubierto que entre las instituciones demicrocrédito de Bolivia, la CLA atiende a un por-centaje menor de los más pobres que otras insti-tuciones similares.

El préstamo promedio otorgado a las fami-lias participantes fue de US$407 a un plazo de32 meses y en cuotas mensuales de amortiza-ción de US$14.21, equivalente al 6.2% de susingresos o al 35.3% del surplus (después de res-tar los gastos básicos). La relación entre présta-mo y activos promedio fue de 21.9% (cuadro4-12). Aproximadamente, 86% de las familiaspudieron aprovechar la posibilidad de usar sucasa como garantía. El valor promedio de lasviviendas de las familias prestatarias fue estima-do por la CLA en el orden de US$4,291. Sinembargo, el valor de la garantía que podía serreunida por ocupantes no propietarios fuesustancialmente menor, US$5668 .

Existe una serie de razones para explicar labaja utilización de la línea de microcréditos.

La primera explicación tiene que ver con la ma-nera en que se administraron los préstamos. LaCLA delegó la promoción comercial de la línea

de crédito a los trabajadores sociales del PPEA,los que evidentemente no eran especialistas eneste campo. La participación de la CLA se limitóa enviar a sus representantes, aproximadamenteuna vez por semana, para procesar las solicitu-des de crédito. La hipótesis de la compañía esque se hubieran logrado mayores niveles de pe-netración si se hubiera asignado al proyecto unequipo dedicado a la promoción9 .

La segunda explicación posible tiene que ver conlas preferencias de la población local. Según laexperiencia de la CLA10 , las personas de origenaymara prefieren usar cualquier dinero que pue-dan acumular en realizar inversiones eninmuebles o en financiar las festividades de lacomunidad. Se muestran menos dispuestos autilizar su dinero en mejorar sus niveles de co-modidad personal, por ejemplo, construyendoun baño. Además, dado que el baño no generaun retorno financiero directo, los pobladorespueden mostrarse reticentes a endeudarse parafinanciarlo.

La tercera explicación posible tiene que ver conla existencia de mecanismos de financiamientoalternativos. Los pobladores aymaras frecuen-temente prefieren usar sus propios mecanismostradicionales de financiamiento, porque noimplican el pago explícito de intereses. El�pasanaco�, por ejemplo, es un acuerdo por elque un grupo de personas (generalmente parientes


Agua AlcantarilladoConvencional Condominial Convencional Condominial

Cargos actualesCargo por conexión 119* 100* 180 100Expansión de la red 0 14 0 17Intermediación social 0 5 0 5Total 119 119 180 122

Cargos que reflejan los costosCargo por conexión 229 120 276 150Expansión de la red 0 14 0 17Intermediación social 0 5 0 5Total 229 139 276 172

*No incluye los US$36 del costo del medidor.

o amigos) pagan periódicamente un monto fijo paraun fondo común. Cada cierto tiempo el total del fondoes rifado entre los participantes para ser usado deacuerdo a su conveniencia por quien resultefavorecido.

La cuarta explicación posible tiene que ver con lascondiciones económicas y financieras del país en elmomento del PPEA. En la época en que se planteó lalínea de microcrédito, Bolivia estaba ingresando auna contracción económica que produjo una caída enlos ingresos familiares. Además, el país acababa depasar por una crisis de crédito de consumo causadapor una agresiva comercialización de préstamos porparte de una serie de instituciones. Ambos factorespueden haber provocado que los usuarios adoptenuna actitud más cautelosa con respecto a participar enla línea de crédito.

No es posible afirmar cuál de estos cuatro facto-res fue el más importante para el nivel relativamentebajo en la solicitud de créditos.

Resumen de costos económicosEl cuadro 4-13 resume los costos económicos de losservicios de agua y alcantarillado convencionales ver-sus condominiales. Se reportan dos grupos separa-dos de resultados:

l El primero se basa en la tasa de conexión tal comorige actualmente y, por lo tanto, refleja la expe-riencia real de las familias.

l El segundo se basa en la tasa de conexióntal como regiría si reflejara fielmente el costofinanciero estimado anteriormente.

El primer grupo de resultados muestra que, des-de la perspectiva del usuario, actualmente noexiste ninguna ventaja real en optar por una co-nexión condominial de agua. La razón es que lareducción en el cargo por conexión (de US$119a US$100) no es suficiente como para compen-sar el costo de oportunidad del tiempo invertidoen la participación, que es de US$19. Sin em-bargo, en el caso del alcantarillado, existe unadiferencia en cuanto a costos de aproximada-mente US$60, lo que equivale a una reducciónde más del 30%.

El segundo grupo de resultados muestra que,cuando los cargos se ajustan a niveles que refle-jan los costos, las conexiones condominiales deagua generan un ahorro de US$90. Ello equi-vale a una reducción aproximada del 40%. Elahorro en conexiones condominiales de alcan-tarillado es de más de US$100, equivalente auna reducción de alrededor del 40%.

Finalmente, con un total estimado de US$443los costos, en tiempo y dinero, de la construc-ción de un baño son altos en relación con los deexpansión de la red. Cuando se combina el cos-to total del servicio de alcantarillado con la va-riante que incluye �educación sanitaria y am-biental� se incrementa a US$628.

PRO

YEC

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39

Cuadro 4-13 Resumen de costos económicos (US$)

40


5. Diferenciales de consumo

Así como genera ahorros en los costosde expansión y mantenimiento de lared, el sistema condominial tambiénpuede generar mayores niveles deconsumo de agua, incrementandode esa manera los ingresos de laempresa de agua y el bienestar delos usuarios del servicio. Se piensaque el mayor consumo evidenciadoen el PPEA es producto del compo-nente de educación sanitariay ambiental, parte de la actividadde intermediación social para ase-sorar a las familias en la construcciónde un baño e instalaciones domésticasrelacionadas (como lavadero). Estasección intenta en primer lugar aislarel diferencial de consumo atribuibleal sistema condominial y luego pasaa valorizar este diferencial desde unaperspectiva financiera y económica.

Estimación del diferencial de consumoEl análisis del consumo se basa en datos de unaencuesta realizada por el equipo del PAS a todaslas familias beneficiarias de la Fase Uno, másun vecindario de control en El Alto (3 de Mayo)que recibió servicios convencionales de agua yalcantarillado en lugar de servicios condo-

miniales. La encuesta del PAS recopiló informa-ción sobre una amplia gama de característicasfamiliares que incluyen (de particular interés paranuestro propósito) las instalaciones relacionadascon el uso de agua dentro de la casa. Posterior-mente, se pudo identificar a cada familia de labase de datos del PAS, mediante un código asig-nado por AISA a cada vivienda, a través del cualera posible acceder a las lecturas mensuales so-bre el consumo de agua.

Existen dos etapas en el proceso de determi-nación del diferencial de consumo atribuible alsistema condominial:

l Primero, es necesario establecer en qué me-dida la inclusión de un componente de edu-cación sanitaria y ambiental dentro del siste-ma condominial incrementó el índice de cons-trucción de baños e instalaciones domésti-cas conexas.

l Segundo, es necesario establecer en qué me-dida estos baños e instalaciones conexasincrementaron el consumo promedio de aguade las familias.

Impacto en las instalaciones sanitarias

domésticasEn el cuadro 5-1 se compara la prevalencia deinstalaciones domésticas sanitarias en los vecin-darios del PPEA con la existente en el vecindario

41

5. DIFERENCIALES DE CONSUMO

Cuadro 5-1 Cobertura de las instalaciones sanitarias en viviendas con alcantarillado

Vecindarios condominiales Promedios

Huayna Villa II�D Caja San Oro ConvencionalPotosí Ingenio Ferroviaria Juan Negro Condominial (3 de Mayo) Diferencial

Baño 68.5 72.5 89.2 54.6 65.3 73.2 38.0 +35.2

InstalacionesInodoro 65.2 49.2 68.1 34.9 44.1 52.6 24.0 +28.6Lavamanos 26.1 8.1 30.7 11.8 15.0 17.8 0.0 +17.8Ducha 31.5 16.2 34.0 11.2 23.7 23.7 0.0 +23.7Lavaplatos 16.3 4.5 22.6 3.3 12.0 12.2 0.0 +12.2Lavadero para ropa 40.2 31.7 49.7 13.2 21.9 32.7 0.0 +32.7

de control: 3 de Mayo (para las cifras en las quese basan los gráficos véase el cuadro A3 delanexo). Aunque la cobertura de instalaciones do-mésticas varía sustancialmente entre los vecin-darios con sistema sanitario condominial, en unrango de hasta 30%, todos tienen mayores índi-ces de cobertura de instalaciones que en el casode las familias del 3 de Mayo (gráfico 5-1).

Así, la construcción de baños es, en prome-dio, 35% mayor en los vecindarios con sistemacondominial que en el 3 de Mayo. Además, mien-tras que la única instalación que tienen las

viviendas del 3 de Mayo es un inodoro, un por-centaje significativo de las viviendas en los ve-cindarios con sistema condominial ha instaladootros puntos de agua para duchas, fregaderos ylavaderos de ropa.

El modelo de regresión reportado en el cua-dro 5-2 busca descubrir algunos de los factoresque podrían explicar la variación en los índicesde construcción de baños, entre los vecindariosque conformaron el PPEA. Curiosamente, la dis-ponibilidad de una línea de microcrédito no pa-rece tener un efecto significativo en el índice de

Cuadro 5-2 Resultados del modelo de regresión para la probabilidad de construcción de un baño*

Coeficiente Error Estadística ¿Significativo Impacto en laestándar T al nivel probabilidad

de 95% ? de construcciónde un baño

Tamaño de la vivienda 0.03 0.02 1.66 No -Siempre habitada 1.35 0.15 8.89 Sí +0.55Agua y alcantarillado juntos 0.81 0.08 10.02 Sí +0.33Intensidad de trabajo social 0.09 0.02 5.31 Sí +0.04Disponibilidad de microcrédito -0.11 0.10 -1.09 No -Constante -2.03 0.14 -14.00 No -

Parámetros de RegresiónObservaciones 1292Función de probabilidad de registro -754.38R ajustada al cuadrado 0.15Estadísticas de chi al cuadrado (5) 271.55

* La regresión se realiza en aquellas viviendas que cuentan con servicio de alcantarillado.

Caja Ferrovia

ria

Huayna Potosí

Villa In

genio

Oro Negro

San Juan

3 de Mayo

Gráfico 5-1 Prevalencia de instalaciones sanitarias en viviendas con conexionesde alcantarillado

42


construcción de baños. Los tres factores que pa-recen haber tenido importancia son:

l Primero, cuando una vivienda está habitadaen forma permanente, y no ocasional, la pro-babilidad de construcción de un baño seincrementa en 0.55.

l Segundo, el suministro simultáneo de los ser-vicios de agua y alcantarillado incrementa laprobabilidad de la construcción de baños en0.33 en comparación con vecindarios queya contaban con el servicio de agua antes deque se les dotara también de alcantarillado.

l Tercero, la intensidad del trabajo social (me-dido en términos de días por conexión) tam-bién tuvo un efecto significativo. Un día adi-cional de trabajo social por conexiónincrementa la probabilidad de construcciónde baños en 0.04.

En resumen, las viviendas en vecindarios consistemas condominiales incrementaron sus posi-bilidades de construir un baño en un promediode 35%. La intensidad del trabajo social parecehaber constituido una razón importante para esto.Sin embargo, no es la única; factores como elsuministro conjunto de agua y alcantarillado pue-den haber jugado un rol importante.

Impacto en el consumo de aguaLa base de datos a nivel familiar indica que elconsumo mensual de agua en El Alto es muybajo, de acuerdo con los estándares internacio-nales. La familia promedio usa 5.91 metros cú-bicos al mes, lo que equivale a algo menos de40 litros per cápita al día. De hecho, casi 50%de las familias consumen menos de 5 metroscúbicos al mes (gráfico 5-2). Para poner estedato en contexto, hay que tener en cuenta que,el nivel usado internacionalmente para el con-sumo de subsistencia es de 120 litros per cápitaal día (equivalente a 18 metros cúbicos por fa-milia, al mes). En El Alto, menos de 3% de lasfamilias llegan a ese nivel de consumo.

Esta sección examina la medida en que lasfamilias con baños registraron un mayor consu-mo de agua en comparación con las familiassin baño. En base a los datos disponibles, exis-ten dos maneras de determinar este diferencialde consumo.

l Método de series cronológicas. En los dosvecindarios que tenían servicio de agua porcierto tiempo antes de contar con el serviciode alcantarillado (Huayna Potosí y OroNegro), se pudo comparar cómo cambia elconsumo de agua de una misma familia

Gráfico 5-2 Histograma de consumo

43


Cuadro 5-3 Consumo promedio antes y después del alcantarillado

Observaciones Media Error Intervalo de confianza de 95%estándar Límite inferior Límite superior

Huayna Potosí(a) Conexiones de alcantarillado sin baño

Antes 21 6.70 0.55 5.56 7.84Después 21 6.60 0.74 5.06 8.14Diferencia 21 -0.10 0.69 -1.54 1.35

(b) Conexiones de alcantarillado sin bañoAntes 46 6.57 0.44 5.68 7.46Después 46 8.62 0.73 7.15 10.08Diferencia 46 2.05 0.57 0.90 3.20

Oro Negro(a) Conexiones de alcantarillado sin baño

Antes 173 6.89 0.37 6.16 7.62Después 173 6.79 0.35 6.10 7.47Diferencia 173 -0.10 0.26 -0.61 0.41

(b) Conexiones de alcantarillado sin bañoAntes 110 7.40 0.39 6.62 8.17Después 110 8.01 0.45 7.11 8.91Diferencia 110 0.61 0.30 0.01 1.21

cuando llega el alcantarillado y, en particu-lar, cuando se instala un baño.

l Método de análisis transversal. En los vecin-darios en que se suministraron simultánea-mente los servicios de agua y alcantarilladono fue posible una comparación de la situa-ción antes y después. Sin embargo, dado quela muestra contenía un número significativode familias que disponían de servicio de aguapero carecían del servicio de alcantarillado,fue posible realizar comparaciones transver-sales entre ambos casos.

El análisis de series cronológicas se presenta enel cuadro 5-3. Con el fin de minimizar en loposible la distorsión creada por fluctuacionesestacionales de corto alcance, la variable usadapara efectos de comparación del consumo deagua es de seis meses11 . Esto quiere decir, que elconsumo mensual promedio en los seis meses,inmediatamente posteriores a la llegada del ser-vicio de alcantarillado, se compara con el con-sumo promedio mensual para el mismo períodode seis meses del año precedente a la llegada dedicho servicio. Con el fin de aislar el efecto de laconstrucción de baños, las comparaciones para

familias con baño y sin baño se realizan porseparado.

Los resultados indican que, como se espera-ba, en ambos vecindarios las familias que noconstruyeron baños no experimentaron un cam-bio significativo en su consumo de agua luegode instalar el servicio de alcantarillado12 . Sin em-bargo, el consumo sí se incrementó significa-tivamente en las familias que construyeron suspropios baños13 . En Huayna Potosí, las familias

44


que construyeron baños consumían en prome-dio dos metros cúbicos mensuales más que an-tes, lo que implica un crecimiento de más de30%. En Oro Negro, el diferencial fue algo me-nor, con 0.6 metros cúbicos mensuales, equiva-lentes a 8%.

Pasando a la evidencia del análisis transver-sal, el cuadro 5-4 ilustra las diferencias de con-sumo entre familias con diferentes instalacionessanitarias (véase cuadro A6 del anexo, para ma-yores detalles). El consumo se mide en razón delpromedio mensual en el período abril-agosto2000, que fue el período más largo. Para él secontaba con datos de consumo consistentes paratodos los vecindarios del PPEA. El patrón de re-sultados es coherente con el encontrado en elanálisis de series cronológicas. La diferencia enel consumo de agua entre familias sin alcantari-llado y aquellas con alcantarillado, pero que nohan construido baños, es de aproximadamenteun metro cúbico mensual, cifra apenas signifi-cativa estadísticamente14 . Las familias con bañoconsumen en promedio 1.9 metros cúbicos men-suales más que las familias con alcantarilladopero sin baño. Esta diferencia es estadísticamentesignificativa15 .

También el cuadro 5-4 explora el impacto deinstalaciones sanitarias específicas en el consu-mo mensual de agua. Así, por ejemplo, las vi-viendas con un inodoro consumen en promediodos metros cúbicos mensuales más que las vi-viendas que no cuentan con uno. En el caso delavamanos, duchas, lavaplatos y lavaderos deropa, el diferencial es por lo menos tres metroscúbicos mensuales. Sin embargo, estos prome-dios simples son engañosos debido a que existeuna elevada correlación entre las viviendas quetienen inodoros y las que tienen duchas y otrasinstalaciones.

Para aislar la contribución de instalacionessanitarias específicas, se requiere de técnicas deregresión múltiple que controlen simultáneamentela presencia de todos estos dispositivos. Con talfin, el cuadro 5-5 presenta los resultados de unmodelo de regresión lineal que explica el 32%de variación en el consumo promedio mensualde agua entre viviendas, a partir de una serie de

variables explicativas. Hay sólo dos tipos devariables que parecen tener un efecto significati-vo. El primer tipo está constituido por variablesrelacionadas con el tamaño de la vivienda y dela familia. En particular, se ha encontrado que,en promedio, cada miembro adicional de la fa-milia añade medio metro cúbico mensual al con-sumo total familiar. El segundo tipo está consti-tuido por variables relacionadas con las instala-ciones domésticas. Las viviendas con ducha con-sumen en promedio un metro cúbico mensualmás que las viviendas que no tienen ducha. Seencuentra un diferencial similar en el caso de lapresencia de un lavadero para ropa mientras queun lavaplatos añade aproximadamente mediometro cúbico mensual al consumo familiar.

Tan interesantes como las variables significa-tivas de este modelo son las variables que nodemuestran ser significativas. Por ejemplo, essorprendente que la presencia de un inodoro noparezca incrementar significativamente el con-sumo familiar de agua. Este resultado guardaconcordancia con las conversaciones manteni-das con las familias en el campo, las que dije-ron que consideraban extravagante el uso deagua limpia para el inodoro y por lo tanto ten-dían a reciclar agua de otros usos para este pro-pósito. El hecho de que la presencia de alcanta-rillado no tenga ningún efecto significativo en elconsumo familiar de agua simplemente confir-ma los resultados reportados líneas arriba res-pecto a que lo que importa no es la alcantarillaen sí misma sino el número de instalaciones do-mésticas conectadas. Un argumento similar ex-plica la ausencia de cualquier efecto estadísti-camente significativo por la presencia de un baño.Este en sí, no es más que un cuarto, lo que im-porta para el consumo de agua son las instala-ciones que contiene.

Impacto en la práctica de eliminación de

aguas servidasTambién se encontró que las familias que reci-bieron educación sanitaria y ambiental mejorande manera significativa las prácticas sanitarias.El porcentaje de aguas servidas arrojadas a lascalles descendió del 77% antes del PPEA, a 58%


Cuadro 5-4 Consumo promedio para diferentes categorías de usuarios

Observaciones Media Error Intervalo de confianza de 95%estándar Límite inferior Límite superior

Por tipo de viviendasin alcantarillado 285 4.48 0.23 4.02 4.94con alcantarillado pero sin baño 435 5.41 0.23 4.97 5.85con alcantarillado y baño 446 7.33 0.24 6.86 7.80Por presencia de inodorosin 424 5.11 0.23 4.65 5.56con 495 7.19 0.22 6.76 7.63Por presencia de lavamanos/lavatoriossin 743 5.42 0.14 5.14 5.71con 188 8.46 0.41 7.67 9.25Por presencia de duchasin 689 5.43 0.14 4.96 5.52con 242 8.50 0.36 7.79 9.20Por presencia de lavaderos/fregaderossin 795 5.49 0.14 5.22 5.77con 136 9.11 0.52 8.09 10.13Por presencia de lavadero de ropasin 569 5.19 0.15 4.90 5.48con 292 8.09 0.32 7.45 8.72

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Cuadro 5-5 Resultados del modelo de regresión para consumo de agua

Coeficiente Error Estadística ¿Significativo Impacto en elestándar T a nivel de 95%? consumo (m3/mes)

HabitaciónTamaño de la vivienda 0.08 0.01 9.99 Sí +0.49 m3/personaSiempre habitadaa 0.30 0.11 2.64 Sí +1.74m3

Ocasionalmente habitadaa 0.06 0.12 0.47ServiciosAlcantarillado -0.03 0.13 -0.26Agua condominial -0.02 0.13 -0.13Instalacionesrelacionadas con el aguabaño 0.10 0.07 1.33wcb 0.03 0.08 0.33silla turcab 0.01 0.11 0.02letrinab 0.25 0.30 0.83lavamanos 0.056 0.08 0.75ducha 0.17 0.07 2.41 Sí +1.00m3

lavaplatos 0.25 0.08 3.30 Sí +1.47m3

lavadero de ropa 0.18 0.06 2.86 Sí +1.08m3

VecindarioHuayna Potosíc 0.09 0.27 0.34Villa Ingenioc 0.31 0.54 0.56Caja Ferroviariac -0.37 0.26 -1.26San Juan de Río Secoc -0.11 0.27 -0.39Oro Negroc -0.05 0.26 -0.20Jichusircac -0.18 0.31 -0.58Constante 0.87 0.28 3.10 Sí -Parámetros de regresiónObservaciones 1114R ajustada al cuadrado 0.32Estadísticas en F (19,1094) 28.07

a Definido con respecto a la categoría de referencia lote vacío.b Definido con respecto a la categoría de referencia inodoro de ningún tipo.c Definido con respecto a la categoría de referencia vecindario 3 de Mayo, área control sin intervención de ningún proyecto.

46


después del mismo, mientras que el porcentajede agua reciclada dentro de la vivienda descen-dió de 36% a 25% (Cannelli, 2001). Lamenta-blemente, no es sencillo poner un valor moneta-rio a estos cambios de hábitos. Sin embargo,éstos son, decididamente, importantes mejoras ala calidad ambiental y la salud.

Valoración del diferencial de consumoEl balance de la evidencia reportada líneasarriba sugiere que en los vecindarios donde seaplicó el componente educación sanitaria yambiental el impacto promedio en el consumofue de 0.7 metros cúbicos mensuales16 , lo queequivale a un incremento promedio de aproxi-madamente 10%17 . En esta sección, se analizaeste incremento en el consumo tanto desde laperspectiva de la empresa como desde la pers-pectiva del usuario.

Perspectiva financieraComo se detalló en la sección 3, según la es-tructura tarifaria registrada, las familias que con-sumían menos de 20 metros cúbicos al mes (esdecir, aproximadamente 99% de las familias deEl Alto) pagaban una tarifa de US$0.22 que cier-tamente estaba por debajo del costo promediodel suministro del servicio. Si bien el verdaderocosto promedio eficiente de la compañía no seconocía todavía, los estimados realizados en elmomento de la privatización ponían el valor enUS$0.56. Usando este valor como un punto dereferencia puramente ilustrativo, AISA podría estarperdiendo hasta US$0.34 por metro cúbico en elprimer rango de consumo. Por lo tanto, en eserégimen, los incrementos de consumo produci-dos por el programa de educación sanitaria yambiental sólo sirven para incrementar las pér-didas que experimenta AISA al conectar usuariosen El Alto; pues dichos incrementos no son losuficientemente significativos como para pasar alas familias a un rango de tarifa superior.

Por otro lado, si la estructura tarifaria refleja-ra el costo promedio real del suministro de losservicios, se podría esperar que las actividadesde educación sanitaria y ambiental incremen-taran los ingresos de la empresa (y por lo tanto

sus utilidades potenciales) en aproximadamente10%. Sin embargo, si se desconoce el costo pro-medio real del servicio, el margen de utilidad dela empresa y la tasa de actualización, no esposible dar un valor monetario a este beneficio.Nuevamente a manera de ilustración se puedeafirmar que, si el costo promedio real del aguafuera US$0.56 y el margen de utilidad y la tasade retorno de inversión fueran de 15%, el incre-mento de 0.7 metros cúbicos mensuales en elconsumo se traduciría en un incremento de utili-dades con un valor constante de aproximada-mente US$5.

Perspectiva económica

Al margen de la estructura tarifaria, el compo-nente educación sanitaria y ambiental produceun cambio en las preferencias de los usuarios.Estos incrementan la demanda de agua a cual-quier precio. Como resultado de ello, las fami-lias experimentan un mayor bienestar. El valormonetario de este incremento depende de la elas-ticidad de la demanda frente al precio, unparámetro desconocido en el área piloto. Por lotanto, para profundizar el análisis se tendrá quetomar en cuenta algunos supuestos relativamenteaudaces sobre la forma funcional de la curva dela demanda.

Al identificar dos puntos de la curva de lademanda es posible recuperar los parámetros deuna función de demanda lineal. El punto repre-senta el consumo actual ya conocido de 6.6metros cúbicos mensuales a un precio deUS$0.22 por metro cúbico. Komives (1999)reporta algunos estimados aproximados deprecio y cantidad de agua consumida por losusuarios sin conexiones domiciliarias, concluyen-do que las familias que dependen de camionescisterna para su abastecimiento pagan US$3.64por metro cúbico y consumen 2 metros cúbicosmensuales. Si admitimos que estos dos puntoscaen en la misma curva de demanda y que lafunción de demanda es lineal, entonces es posi-ble pasar al análisis del surplus del usuario18 .

El incremento mensual en el surplus delconsumidor, dentro de la curva de demandalineal definida por los puntos antes


mencionados, resulta ser de US$2.74 (oUS$32.92 en términos anuales)19 . Para calcularel incremento en bienestar, es necesario consi-derar el valor actual de este cambio en el surplusdel usuario.

Lamentablemente, no se conoce la tasa deretorno para las familias del El Alto. Sin embar-go, se sabe que sólo una minoría de las familiasestaba dispuesta a solicitar préstamos a la CLAcon un interés de 26% anual, mientras que lamayoría aceptaba pagar a AISA una tasa de in-terés de 13% para distribuir en el tiempo el costode los cargos por conexión. Por lo tanto, es po-sible afirmar que la tasa de retorno está más cer-ca de 13% que de 26%.

Con una tasa de retorno de 13%, el valoractual del incremento en surplus del usuario, entérminos constantes, es de US$253. Es impor-tante señalar que es considerablemente menorque la inversión de US$440 requerida paraconstruir un baño. De hecho, se encontró que el

surplus como usuario, generado por la cons-trucción de baños, sólo empieza a superar loscostos de instalación con tasas de descuento pordebajo de 7.5%.

Tal como se señaló anteriormente, este análisisestá sujeto a una serie de limitaciones y por lotanto los resultados deben ser tratados concautela. Quizás el principal mensaje a ser extraídoes que los cambios en el surplus del usuarioparecen ser de magnitud similar a las inversionesrequeridas para construir el baño y, por lo tanto,que la conclusión depende mucho de lo que sehaya asumido respecto a la tasa de retorno y desu posible valor. Esto sugiere que, desde laperspectiva de las familias, la construcción debaños no representa una gran ganancia ni unagran pérdida sino una especie de decisiónmarginal. Este hallazgo es, de hecho, consistentecon la ambivalencia encontrada entre lospobladores durante las actividades de educaciónsanitaria y ambiental (véase cuadro 5-1).

6. Evaluación

48


En esta sección se reúnen todos losresultados anteriores y se utilizanpara realizar una evaluación delPPEA. Se consideran los costos ybeneficios relativos de los sistemascondominial y convencional, así comolos costos y beneficios marginales delos diferentes componentesadicionales tales como participacióncomunitaria y educación sanitaria yambiental. Los resultados sepresentan desde la perspectiva social,así como desde la perspectiva de laempresa y del usuario.

Perspectiva socialLa evaluación empieza tomando en considera-ción las virtudes del sistema condominial desdeuna perspectiva social; es decir, tomando en cuen-ta los costos y beneficios al margen de quién losreciba. Esta perspectiva es apropiada para unpolicy maker y es útil para brindar un cuadroholístico del método condominial.

Los principales resultados se resumen en losgráficos 6-1 y 6-2 (véase en el cuadro A3 delanexo, las cifras en las que se basan estas figu-ras). El patrón es similar en ambos servicios. Selogran ahorros de alrededor de 50% en los cos-tos de la red. Estos ahorros caen a 40% una vez

que se contabilizan los costos de intermediacióny el costo de oportunidad del tiempo invertidopor la comunidad. En general, el ahorro abso-luto es del orden de US$100 por conexión. Tam-bién es interesante señalar que el costo de opor-tunidad del tiempo invertido por la comunidades más del doble del costo de la intermediaciónsocial, aunque ambos son pequeños en rela-ción con los costos de expansión de la red. Estasconclusiones sugieren que el método condominiales realmente digno de consideración desde unaperspectiva social.

Además de realizar esta comparación entrelos sistemas convencional y condominial, es im-portante comparar entre sí las variantes del sis-tema condominial para establecer el balance decostos y beneficios marginales. Dos compara-ciones son particularmente importantes.

Primero, es interesante examinar los costos ybeneficios marginales del componente participa-ción comunitaria (cuadro 6-1). Tal como se se-ñaló anteriormente, la participación comunita-ria genera el 49% de los ahorros en la expan-sión de redes en el caso del servicio de alcanta-rillado (equivalente a US$66 por conexión) y 23%de los ahorros en la expansión de redes en elcaso del servicio de agua (equivalente a US$27por conexión). En el caso del servicio de

6. EVALUACIÓN

Gráfico 6-1 Evaluación social del servicio condominialde alcantarillado

Gráfico 6-2 Evaluación social del servicio condominialde agua

Cuadro 6-1 Análisis beneficio-costo marginalde la participación comunitaria

Beneficios US$ Costos US$ Ratio costo-beneficioAgua 27 27 1.0Alcantarillado 66 30 2.2

Cuadro 6-2 Beneficios marginales del análisis costobeneficio de la promoción sanitariay ambiental

Beneficios Costos Ratio Beneficio-CostoTasa de retorno 7% 13% US$ 7% 13%Usuarios 470 253 443 1.1 0.6Empresa 5* 5* 13 0.4 0.4

Total 472 255 456 1.1 0.6

*Este valor se obtiene aplicando la tarifa promedio de US$0.56 (estimada en 1997) alincremento esperado en el consumo, 0.7 m3 mensuales, anualizándolo y tomando elvalor actual en términos constantes.

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alcantarillado, estos ahorros son grandes en re-lación con los costos de intermediación social yparticipación comunitaria, generando una rela-ción costo-beneficio mayor que 2. Esto sugiereque la participación comunitaria es extremada-mente valiosa en el caso del servicio de alcanta-rillado. Los resultados para el agua son menosfavorables, pues los beneficios son menores yapenas compensan los costos adicionales, porlo que la relación costo-beneficio está cer-ca de 1.

La segunda comparación se realiza entre laversión �con� y �sin� educación sanitaria y am-biental y se relaciona con las actividades de asis-tencia para la construcción de baños (cuadro6-2). Las actividades de educación sanitaria yambiental cuestan US$13 adicionales por fami-lia y consumen US$2 del tiempo de la familia,mientras que la construcción del baño en sí cuestaUS$441. Así, el costo total de la inversión esUS$456. Se encontró que estas actividadesincrementaban el porcentaje de familias que cons-truían baños en 35% y aumentaban el consumode agua de las familias con baño en aproxima-damente dos metros cúbicos mensuales. Por lotanto, el efecto global es un incremento del con-sumo en 0.7 metros cúbicos mensuales en pro-medio, en los vecindarios del PPEA.

Aún asumiendo tarifas que reflejen los cos-tos, el valor del margen de utilidades de esteconsumo adicional tiene muy poco significadopara la empresa. Los incrementos del surplusdel usuario son mayores en sus magnitudes, pero,el que sean suficientemente grandes para com-pensar los costos sustanciales de invertir en unbaño depende fundamentalmente de las proyec-ciones sobre la tasa de retorno. La conclusión esque la promoción de la higiene no es atractivapara la empresa, pero es potencialmente atracti-va para la familia.

Considerando los niveles excepcionalmentebajos de consumo de agua en El Alto, pareceprobable que las campañas de promoción de laconstrucción de baños en otras localidades ge-neren incrementos mucho mayores en el consu-mo doméstico de agua. Un incremento de 10metros cúbicos, por ejemplo, compensaría

Gráfico 6-3 Perspectiva de la empresa en el serviciocondominial de alcantarillado (US$)

Gráfico 6-4 Perspectiva de la empresa en el serviciocondominial de agua (US$)

50


una tasa de retorno de 13%. También se empe-zaría a propiciar que la inversión fuera atractivapara la empresa.

Perspectiva de la empresaLa sección precedente consideró la comparaciónentre los sistemas convencional y condominialdesde una perspectiva social. Sin embargo, paraque un sistema sea implementado, necesita seratractivo no sólo desde una perspectiva socialsino desde las perspectivas particulares de lospartes involucrados.Con este fin, la presente sección adopta laperspectiva de una empresa privada, encargada

de la prestación del servicio (caso El Alto)asumiendo que la empresa está interesadaprincipalmente en el impacto que los sistemasalternativos, tipo condominial, tienen en surentabilidad.

Surgen las siguientes conclusiones:

l Primero: En la práctica, es muy difícil evaluarel impacto que las nuevas conexiones tienenen las utilidades de la empresa. Si bien loscargos de conexión acordados en el contratode concesión son sustancialmente menoresque los costos promedio de conexiónestimados en el presente estudio (gráficos 6-3 y 6-4), esto no necesariamente significa quela empresa de servicios no recupere latotalidad los costos de conexión, ya que estospueden haber sido incorporados en laestructura tarifaria.

l Segundo: Si bien parte del costo de expansiónde la red puede haber sido incorporado a latarifa promedio cobrada a los usuarios, elhecho de que la gran mayoría de las familiasen el área del proyecto estén en niveles desubsistencia, significa que los nuevos clientesno resultan ser comercialmente atractivospara la empresa, ya que se encuentran en elrango de tarifas más bajo o USUS$0.22 pormetro cúbico. De acuerdo con el estimadode costo promedio de US$0.56 por metrocúbico (Uzin, 1996), los mayores niveles deconsumo de los usuarios con servicioscondominiales cuestan a la empresa US$36anuales, pero le generan sólo US$14 anualesde ingresos, pues caen dentro del rango demenor tarifa, US$0.22 por metro cúbico. Enconsecuencia, brindar servicios a este tipode usuarios genera pérdidas.

l Tercero: En la actual estructura tarifaria, noexiste ningún incentivo para que la empresaasuma el componente de educación sanitariay ambiental. Esto se debe a dos razones. Porun lado, la educación sanitaria y ambientalincrementa los costos de la conexión enUS$13, sin ningún incremento concordanteen el cargo por conexión. Por otro lado,aunque la educación sanitaria y ambiental

Gráfico 6-5 Perspectiva del usuario en el serviciocondominial de alcantarillado (US$)

Gráfico 6-6 Perspectiva del usuario en el serviciocondominial de agua (US$)

51

6. EVALUACIÓN

lleva a un mayor consumo de agua, losincrementos no son suficientemente grandespara llevar a las familias a un rango de mayortarifa. El mayor consumo dentro del primerrango de tarifas sólo genera más pérdidas,como se señaló en el párrafo anterior.

Estas conclusiones cambiarían completamente sila estructura tarifaria guardara concordancia conla estructura de los costos subyacente. Si fueraasí, la empresa sería indiferente a los ahorros encostos generados por el método condominial,pues la �rentabilidad� de ambos tipos de co-nexión sería, por diseño, idéntica. Además, tam-bién sería rentable brindar servicios a usuariosde bajo consumo. Sin embargo, como ya se se-ñaló, debido a los incrementos relativamente pe-queños que se producen por las actividades deeducación sanitaria y ambiental, dichas activi-dades seguirían siendo poco atractivas para laempresa, a menos que los costos asociados pu-dieran ser recuperados a través del cargo porconexión.

Perspectiva del usuarioEsta sección adopta la perspectiva de un usua-rio que enfrenta la elección entre el sistema con-vencional y el condominial, y entre las variantesalternativas del sistema condominial (véase losgráficos 6-5 y 6-6, y las cifras del cuadro A5 delanexo). Se reportan resultados independientespara la actual estructura de cargos y una alter-nativa hipotética en la que los cargos reflejan laestructura de costos subyacente. Las principalesconclusiones son las siguientes:

l Primero, la actual estructura tarifaria no ofre-ce al usuario ninguna ventaja en costos porel uso de un servicio condominial de agua yatenúa sustancialmente las ventajas en cos-tos obtenidas por el uso de un serviciocondominial de alcantarillado. Sin embargo,el ahorro total para las familias, US$58, essignificativo pues representa 50% del ingresomensual promedio de las familias de El Alto.

l Segundo, si los cargos por sistemascondominiales reflejaran plenamente los

costos, las familias obtendrían ganancias sig-nificativas. El ahorro total estaría cerca del40% para los servicios tanto de agua comode alcantarillado. El valor total del ahorro,obtenido al optar por conexionescondominiales de agua y alcantarillado, lle-garía a US$194, lo que equivale a 160% delingreso mensual promedio de las familias deEl Alto.

7. Conclusiones

52


En este documento se realiza unaevaluación económica y financiera delPPEA, un proyecto piloto cuyo objetivoes transferir el sistema condominialde agua y alcantarillado de Brasil aBolivia y probar su aplicabilidad enel contexto de la participación delsector privado en el suministro deservicios. Desde su inicio, en 1998,el PPEA ha brindado conexionescondominiales de agua a 1,977familias en 8 vecindarios de El Altoy conexiones condominiales dealcantarillado a 4,050 familias en9 vecindarios. Según estadísticasrecientes, aproximadamente el 60%de estas familias viven bajo la líneade pobreza con un ingreso diarioper cápita promedio de US$0.80.

¿En qué medida son relevantes los resultadosdel PPEA para otras localidades además de Bo-livia? Las circunstancias peculiares de El Alto, anivel cultural, geográfico y social hacen del Pro-yecto Piloto una prueba difícil, por decir lo me-nos, para el modelo condominial.

En particular, dos factores que han limitadolos beneficios del sistema condominial en Boliviano necesariamente tendrían que estar presentesen otros contextos en la misma magnitud.

Tenemos, por ejemplo, el nivel excepcionalmen-te bajo de consumo de agua de las familias y lasdificultades experimentadas en inducirlas a ad-quirir prácticas de higiene modernas, por unaserie de razones culturales. Por lo tanto, los re-sultados de la evaluación deben considerarseespecíficos para el contexto de El Alto, aun cuan-do en términos cualitativos sean indicativos delo que se puede lograr en general a través delmodelo condominial.

El PPEA experimentó con una serie de com-ponentes que incluye:

- innovadores diseños de ingeniería para redes;- participación comunitaria en la construcción

y el mantenimiento de redes;- educación sanitaria y ambiental para apoyar

la dotación de instalaciones domésticas;- líneas de microcrédito para financiar la

construcción de baños.

Muchos de estos componentes se refuerzan mu-tuamente y formaron parte de un concepto inte-gral en el PPEA. No obstante, es posible aplicarestos conceptos de manera individual. Por tan-to, con fines analíticos, resulta conveniente ofre-cer una evaluación independiente de cada unode ellos.

Gráfico 7-1 Comparación de costos (US$)

53

7. CONCLUSIONES

Diseño de ingenieríaEl propósito del innovador diseño de ingenieríaes reducir la longitud, el diámetro y la profundi-dad de las redes llevando las tuberías de áreaspavimentadas y/o al interior de los lotes. El aná-lisis de la experiencia del PPEA sugiere que elahorro en la longitud y el diámetro de las tube-rías está en el orden de 10%-20% mientras queel ahorro en el volumen de excavación de sue-los, como resultado de zanjas menos profundas,está alrededor de 45% para el agua y 75% parael alcantarillado. Estos ahorros materiales se tra-ducen en ahorros financieros globales del ordende 24% para el servicio de alcantarillado y 40%para el servicio de agua cuando se implementael diseño de ingeniería condominial usando con-tratistas convencionales. Esto es consistente conla reciente experiencia de Brasilia que sugiereahorros de 20% para sistemas condominiales dealcantarillado sin participación comunitaria(Neder, 2001).

Participación comunitariaLa participación comunitaria ofrece una serie deventajas, entre las cuales figura una fuerte re-ducción de los costos de conexión como resulta-do de la capacitación de residentes locales paraconstruir y mantener sus propios ramalescondominiales. La participación comunitaria re-dujo los costos de la red en un 26% adicional enel caso del servicio de alcantarillado y 10% en elcaso del servicio de agua. Por lo tanto, el ahorroglobal que se puede obtener implementando undiseño de ingeniería condominial con mano deobra de la comunidad llega a 50% para cadauno de los dos servicios. Sin embargo, la partici-pación comunitaria también introduce costos deintermediación social para la empresa de aguaque ascienden a unos US$8 por conexión, asi-mismo, requiere que cada familia participanteinvierta aproximadamente una semana de su tiem-po valorado en unos US$20. Cuando se tomanen cuenta estos costos, la ventaja global deldiseño condominial con participación comuni-taria baja ligeramente de 50% a 40% para am-bos servicios. Considerando el balance entrecostos y beneficios marginales, la participación

comunitaria tiene una relación costo-beneficiode 2.2 en el caso del servicio de alcantarillado.Ello quiere decir que es muy ventajosa. Sin em-bargo, en el caso del servicio de agua la rela-ción costo-beneficio es de sólo 1.0, pues en estecaso el ahorro de costos proviene principalmen-te del diseño de ingeniería.

Existe también cierta evidencia que sugiereque la participación comunitaria incrementa de66% a 75% la proporción de las familias que seconectan a la red de alcantarillado. Esto elevael ahorro general en los costos del modeloaproximadamente de 40% a 45%.

Educación sanitaria y ambientalEl propósito del componente educación sanita-ria y ambiental fue brindar capacitación y asis-tencia técnica para que las familias adopten prác-ticas modernas de higiene; en particular, ayu-dándolas a construir sus propios baños e insta-laciones conexas. Sin dichas inversiones dentrode la casa, una conexión de alcantarillado brin-da poco o ningún beneficio a las familias, y seha demostrado que, prácticamente, no tiene nin-gún impacto en el consumo de agua. En losvecindarios donde se realizaron actividades deeducación sanitaria y ambiental, la probabili-dad de que una familia construyera un baño seincrementó de 38% a 73% y el número de pun-tos de agua dentro de la vivienda (duchas, la-vaderos, lavamanos, etc.) aumentó signifi-cativamente. PR

OYE

CTO

PIL

OTO

EL

ALTO

- B

OLI

VIA

54


Se encontró, igualmente, que las familias conbaño consumían, en promedio, 2 metros cúbi-cos mensuales más que las familias sin baño, esdecir, un alza de 30% respecto a los 5.4 metroscúbicos mensuales consumidos en promedio porlas familias sin baño. También se halló que lasfamilias que reciben educación sanitaria y am-biental mejoran significativamente sus prácticassanitarias (Canelli, 2001). El porcentaje de veci-nos que arroja aguas servidas a la calle se redu-jo de 77% antes del PPEA, a 58% después delmismo, mientras que el porcentaje de agua reci-clada dentro del hogar descendió de 36% a 25%.

El costo de la educación sanitaria y ambien-tal que debía asumir la empresa está alrededorde US$13 por familia, mientras que el costo dela construcción de un baño que debía asumir lafamilia se estimó en US$441. Dado el valor ab-soluto relativamente pequeño del incremento enel consumo y los bajos niveles de las tarifas paralos usuarios de bajo consumo, la educación sa-nitaria y ambiental no constituye actualmente unapropuesta comercialmente atractiva para unaempresa privada en El Alto. El incremento esti-mado en el surplus del usuario, debido al con-sumo adicional se ubica entre US$253 y US$470,dependiendo de la tasa de retorno utilizada. Estosugiere que la construcción del baño es sólomarginalmente atractiva para las familias. Sinembargo, es importante enfatizar que estos mo-destos beneficios de la educación sanitaria yambiental son producto en gran medida de losniveles excepcionalmente bajos de consumo deagua en El Alto. Con los incrementos muchomayores en el consumo, que fácilmente se po-drían esperar en otras localidades, la propuestase vería mucho más atractiva desde la perspecti-va tanto de la empresa como de los usuarios.

Línea de microcréditoEl propósito de la línea de microcrédito fue ayu-dar a las familias a financiar los US$401 en ma-teriales requeridos para construir un baño total-mente equipado. En total, 25% de las familiassolicitaron el crédito y 19% recibieron la aproba-ción para el mismo. La evidencia disponible su-giere que las familias que solicitaron el crédito

tendían a ser aquellas cuyos ingresos estabanpor encima del promedio. Si bien el suministrode créditos indudablemente facilitó el pago delos costos por parte de las familias beneficiarias,estadísticamente no existe ninguna evidencia quesugiera que los índices de construcción de ba-ños fueran significativamente mayores en los ve-cindarios donde se ofreció el microcrédito. Lalínea de microcrédito fue dejada de lado en unade las etapas iniciales del PPEA.

En resumen, estos resultados sugieren las si-guientes conclusiones: El componente �diseñode ingeniería� produjo por sí solo ahorros signi-ficativos de 24% para alcantarillado y 40% paraagua. El componente �participación comunita-ria� incrementó el ahorro en el servicio de al-cantarillado a 40%, pero no tuvo ningún efectoen la reducción de costos en el caso del serviciode agua. El componente �educación sanitaria yambiental� tuvo un efecto sustancial en el com-portamiento familiar, pero la magnitud de losbeneficios fue más modesta de lo que se podríahaber esperado debido a las particulares prácti-cas de muy bajo consumo de agua en El Alto.Por otro lado, la evidencia de la �línea demicrocrédito� sugiere que esta, probablemente,no sea tan efectiva para llegar a las familias máspobres.

Los resultados reportados líneas arriba se dandesde la perspectiva de un policy maker que tomaen cuenta todos los costos financieros y econó-micos. Sin embargo, la aparente divergencia entrela estructura tarifaria y la estructura de costossubyacente en el contrato de concesión suscritopor AISA parece distorsionar la manera en laque la empresa y sus usuarios perciben las ven-tajas del sistema condominial.

l Desde la perspectiva de la empresa,específicamente tratándose del PPEA, es difícilhacer afirmaciones categóricas acerca de la ren-tabilidad de realizar conexiones condominialesen lugar de conexiones convencionales. Si bienlos actuales cargos de conexión estipulados porel contrato de concesión son sustancialmente me-nores que el costo promedio estimado de reali-zar una conexión, no se sabe en qué medida

7. CONCLUSIONES

parte de los costos de la expansión de la red hansido incorporados en la tarifa por el servicio. Unpunto que quedaría claro es que no parece exis-tir ningún incentivo para que la empresa brindeeducación sanitaria y ambiental, pues los costosadicionales no se recuperan mediante el cargopor conexión, y los incrementos resultantes en elconsumo de agua, si bien son significativos, noson lo suficientemente grandes como para ele-var a los consumidores del rango de tarifassubsidiadas. Si los cargos reflejaran plenamentelos costos, la empresa vería indistintamente a lossistemas convencional y condominial, pero se-guiría teniendo un incentivo para encargarse deimpartir educación sanitaria y ambiental en lamedida en que el incremento del consumo fueralo suficientemente elevado como para justificarel costo de la inversión inicial.l Desde el punto de vista de los usuarios, lasfamilias que se conectaron a los servicios de aguay alcantarillado, usando el modelo condominial,ahorraron US$19 y US$80, respectivamente, en

términos de cargos por conexión. Ello equivaleal 80% del ingreso familiar mensual. Sin embar-go, al considerar el costo de oportunidad deltiempo invertido por la familia, el ahorro des-aparece en el caso de los servicios de agua mien-tras que en el caso de los servicios de alcantari-llado se reduce a US$58 (aproximadamente 50%del ingreso familiar mensual). Si los cargos porconexión estuvieran más alineados con el costosubyacente, las familias gastarían más en obte-ner una conexión condominial que lo que gas-tan actualmente, pero los ahorros respecto al sis-tema convencional también serían mayores. Losahorros se incrementarían a US$109 en el casodel agua y a US$126 en el caso del alcantarilla-do (equivalentes en conjunto a casi 200% delingreso familiar mensual). Sin embargo, comose ha expuesto anteriormente, cuando se tomaen cuenta el costo de oportunidad del tiempo,los ahorros se reducen a US$90 para el agua yUS$104 para el alcantarillado (equivalentes entotal a 160% del ingreso familiar mensual).

1 Meseta árida a gran altitud.

2 También denominada �gestión compartida�.

3 Un enfoque �sin gestión compartida�.

4 Este valor se basa en los datos sobre ingresos promedio de los obreros en El Alto, obtenido de la Encuesta de Hogares de 1999. Dichovalor es de algo menos de US$100 al mes. El promedio de horas trabajadas por semana es de 50, que representan 6 días de trabajoa la semana o 24 días al mes. Por lo tanto, el salario diario promedio es un poco más de US$4.14.

5 Este problema afectó a los proyectos en Villa Ingenio (UV-4), El Rosal Lloreta y Kupini II.

6 El promedio hace referencia a los siguientes vecindarios: Alta Ciudadela (Partes I y II), Huacataqui y Bartolina Sisa. Este promedio noincluye un vecindario excepcionalmente difícil, Peña Azul, donde el costo por conexión fue de US$811. Si se incluyera a estevecindario en el cálculo, el costo promedio por conexión se elevaría a US$403.

7 Este desagregado se hace tomando en consideración los roles de los diferentes miembros del equipo. La capacitación de profesionaleslocales en el diseño e implementación de sistemas condominiales fue realizada en gran parte por Adela Martínez, Mery Quitón,Fernando Inchauste y Alfonso Nueva. La adaptación del método junto con la �capacitación de capacitadores� fueron asumidas por LuizLobo (líder del equipo).

8 Los ocupantes no propietarios también recibieron préstamos más pequeños. El préstamo promedio para este grupo fue de US$366,llevando el ratio préstamo -activos familiares para esta categoría a 64.2%.

9 Este comentario se basa en una entrevista a Claudio Parra, Gerente Regional de CLA en El Alto.

10 Este comentario se basa en una entrevista a Pedro Arriola, Gerente General de la CLA.

11 Para eliminar completamente los efectos de la estacionalidad habría sido ideal usar el promedio de un año completo antes y después,pero, no existían suficientes datos después del evento como para permitir esto. No obstante, al observar un período de seis meses,se puede estar seguro de que el diferencial se debe a la presencia de un baño y no a variaciones en el patrón de consumo endiferentes épocas del año. Además, el tamaño del diferencial no será necesariamente constante a lo largo del año.

12 Esto puede inferirse del hecho de que el intervalo de confianza para la diferencia entre consumo antes y después de la instalación delalcantarillado abarca el valor cero.

13 Esto puede inferirse del hecho de que el intervalo de confianza para la diferencia entre consumo antes y después de la instalación delalcantarillado no abarca el valor cero.

14 Los intervalos de confianza para los dos niveles de consumo casi se superponen. El límite superior para familias sin alcantarillado es4.94 metros cúbicos mensuales, mientras que el límite inferior para familias con alcantarillado pero sin baños es 4.97. La diferenciaes apenas significativa a un nivel de confianza de 95%, pero no lo sería a un nivel de confianza de 99%.

15 Esto puede inferirse a partir de la distancia que existe entre el límite superior del primer intervalo de confianza (5.85) y el límite inferiordel segundo intervalo de confianza (6.86).

16 Se puede llegar a esta cifra de varias maneras. Primero, el índice de construcción de baños es 35% mayor cuando se aplica educaciónsanitaria y ambiental y la presencia de un baño añade en promedio 1.9 (análisis transversal) a 2.0 (series cronológicas en HuaynaPotosí) metros cúbicos al consumo mensual. Así, el efecto total es (0.35*1.95) = 0.68 metros cúbicos mensuales.De otra forma, lasinstalaciones que incrementan significativamente el consumo de agua son la ducha, el lavadero de ropa y el lavaplatos. La coberturade estas instalaciones es, respectivamente, 24%, 33% y 12% mayor en los vecindarios que recibieron educación sanitaria y ambientaly el diferencial de consumo en promedio es 1 metro cúbico, 1 metro cúbico y 1.5 metros cúbicos. Así, el efecto global es(1*0.24+1*0.33+1.5*0.12) = 0.75 metros cúbicos mensuales. Este resultado es consistente con el precedente.

17 Es decir que en aproximadamente 35% de las familias el consumo se incrementa en a 30%, por lo que el consumo global seincrementa en alrededor de 10%.

18 Evidentemente, ambos supuestos son muy cuestionables. Por un lado, un suministro con camiones cisterna es tan diferente a unaconexión domiciliaria que es improbable que ambos puntos estén sobre la misma función de demanda. Por otro lado, no existeninguna razón por la cual la función de demanda deba ser lineal; aunque, tampoco existe ninguna razón para esperar que no lo sea.

19 La curva de demanda lineal resultante de estos dos puntos tiene una elasticidad de sólo �0.04 respecto al precio actual del agua. Dadoque este valor resulta extremamente bajo, se realizaron algunos análisis de sensibilidad reduciendo el precio del agua abastecida encamiones cisterna hasta que la elasticidad se incrementara un rango más �típico� (-0.3 a �0.7). Afortunadamente, el incremento enel surplus para el usuario es muy resistente a esta variaciones, permaneciendo en el intervalo de US$2 - US$ 3 mensuales.

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Notas

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58


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Anexo

Cuadro A2 Costos financieros por conexión de agua

Costo US$ Diferencia en costos

Condominial Convencional* Absoluta Relativa

bajo medio alto bajo medio alto (US$) (%)

Fase Uno

Villa Ingenio (D-II) 109 120 130 193 233 273 -113 -48.6Caja Ferroviaria 108 110 111 240 -131 -54.4San Juan de Río Seco 129 134 139 233 -100 -42.7Jichusirca 131 140 149 199 208 216 -68 -32.5

Fase Dos

Germán Busch* 93 229 -136 -59.2

Promedios 112 229 -117 -50.9

* Es importante señalar que las cifras en las filas y columnas son estimado presupuestarios y no costos resultantes reales.

60


Cuadro A1 Costos financieros por conexión de alcantarillado

Costo US$ Diferencia en costos

Condominial Convencional* Absoluta Relativa

bajo medio alto bajo medio alto (US$) (%)

Fase Uno

Huayna Potosí 107 276 -169 -61.3Villa Ingenio (D-II) 103 119 135 272 277 282 -158 -57.1Caja Ferroviaria 150 152 154 221 -69 -31.1San Juan de Río Seco 134 137 139 329 332 336 -196 -58.9Oro Negro 97 104 110 256 275 295 -172 -62.4

Fase Dos

El Ingenio 151 276 -125 -45.4Germán Busch* 176 276 -100 -36.3

Promedio general 142 276 -129 -47.6

*Es importante señalar que las cifras en las filas y columnas son estimados presupuestarios y no costos resultantes reales.

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Cuadro A3 Resultados de la evaluación desde una perspectiva social

Agua Alcantarillado

Convencional Condominial Convencional Condominial

Valores absolutos

Costos (US$)- Expansión de la red 229 112 276 142- Más intermediación social 0 120 0 150- Más costo de oportunidad del tiempo 0 139 0 172

Diferencias absolutas

Ahorros en costos (US$)- Expansión de la red - -117 - -134- Más intermediación social - -109 - -126- Más costo de oportunidad del tiempo - -90 - -104

Diferencias porcentuales

Ahorro en costos (%)- Expansión de la red - -51 - -49- Más intermediación social - -48 - -46- Más costo de oportunidad del tiempo - -39 - -38

Cuadro A4 Resultados de la evaluación desde la perspectiva de la empresa

Agua Alcantarillado


Conexión

Costos 229 120 276 150- Ingresos 119* 100* 180 100- Impacto en la rentabilidad -110 -20 -96 -50

Consumo (anual)

Costos* 36 36 36 36- Ingresos 14 14 14 14- Impacto en la rentabilidad -22 -22 -22 -22

*Este es el costo financiero de US$120 de la conexión menos el costo de US$36 por el medidor. Estos costos se basan en una tarifa en base a un costo promedio de US$0.56 (estimados en 1997).

PRO

YEC

TO P

ILO

TO E

L AL

TO -

BO

LIVI

A

Cuadro A5 Resultados de la evaluación desde la perspectiva del usuario

Agua Alcantarillado


Valores absolutos

Cargos actuales- Costo monetario 119* 100* 180 100- Costo total 119 119 180 122

Cargos que reflejan costos- Costo monetario 229 120 276 150- Costo total 229 139 276 172

Diferencias absolutas

Cargos actuales- Costo monetario - -19 - -80- Costo total - 0 - -58

Cargos que reflejan costos- Costo monetario - -109 - -126- Costo total - -90 - -104

Diferencias porcentuales

Cargos actuales- Costo monetario - -16 - -44- Costo total - 0 - -32

Cargos que reflejan costos- Costo monetario - -48 - -46- Costo total - -39 - -38

*Se ha sustraído del cargo actual por conexión los US$36 del medidor para hacer consistente esta comparación.

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