SISTEMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVOPROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA
MUNITA
SISTEMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVASon un conjunto de normas
y principios de acuerdo a los cuales se estructuran orgnicamente
las unidades que componen el complejo de la organizacin
administrativa.Nos referiremos a las dos formas de organizacin que
tiene la administracin pblica en Chile para permitir la unidad
administrativa. Estos dos sistemas son la CENTRALIZACION Y
DESCENTRALIZACIN.
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA:La Centralizacin consiste en que
los rganos administrativos convergen hacia un jerarca nico y
superior que es el Presidente de la Repblica y carecen desde el
punto de vista jurdico de personalidad jurdica propia. La
Centralizacin por lo tanto descansa en el principio de la jerarqua,
que es la relacin jurdica que une a los rganos administrativos en
un vnculo de superior a inferior, de tal modo que el superior emite
ordenes que el inferior debe obedecer (recordar que en todo rgano
administrativo existe la relacin jerrquica, no slo en los
centralizados). En este sistema, existe una estructura piramidal,
en el superior jerrquico se concentran las potestades
administrativas y esto produce una organizacin en que la unidad
administrativa se consigue FACILMENTE.
CARACTERISTICAS DE LA CENTRALIZACIN1. Estructura piramidal, en
la que se enlazan entre si los diversos rganos administrativos.2.
La existencia de una relacin jerrquica que regula las actividades
de los rganos entre s. En esta relacin jerrquica los rganos
superiores emiten las rdenes y los inferiores deben acatar las
decisiones y rdenes del superior. El rgano superior puede ejercer
las potestades administrativas de mando, disciplinaria, de revisin,
etc.3. Carencia de personalidad jurdica de los rganos que integran
el sistema centralizado, los que actan con la personalidad jurdica
del Estado o Fisco.4. Falta de patrimonio propio de los rganos, los
que funcionan con los recursos que les otorga el presupuesto
nacional, dentro del ministerio del cual dependen.5. Estn sometidos
al control general de la Contralora.Ventajas de la Centralizacin:
La UNIDAD se logra fcilmente en un sistema jerarquizado en que los
servicios pblicos deben acatar las rdenes de los rganos superiores,
principalmente porque la planificacin y ejecucin de las polticas de
gobierno y administrativas se realizan de un modo coordinado y
uniforme. Otra ventaja es el control jerrquico, que es directo y
eficaz. Adems mediante el recurso jerrquico se puede utilizar la va
administrativa para impugnar una decisin administrativa, sin
recurrir a la va contencioso administrativa. Mediante las
instrucciones que son actos administrativos propios de la jerarqua,
los rganos superiores pueden prevenir y corregir defectos de la
actividad administrativa.Desventajas de la Centralizacin:1. Como no
tienen patrimonio propio, dependen enteramente de los recursos que
le entregue el presupuesto nacional, lo que constituye una
desventaja porque las necesidades de los servicios no son todas
previsibles. Si surgen nuevas necesidades durante el ejercicio
presupuestario (1 ao), la forma de cubrir esa necesidad queda
sometida a una serie de trabas que impone el sistema
jerarquizado.Ejemplo: El recinto penal de Curacautn se incendia, el
Alcaide del recinto tiene que representar la situacin y solicitar
los fondos para la reparacin no slo a las autoridades jerrquicas
del Servicio de Gendarmera de Chile (Director Provincial, Director
regional y este con el Director Nacional), porque tambin tendrn
intervencin en la decisin el SEREMI de Justicia, el Subsecretario
de Justicia, el Ministro de Justicia y finalmente el Ministro de
Hacienda.En un Servicio descentralizado decide el Director
Nacional, porque tiene patrimonio propio, autonoma, adopta
decisiones propias.2. Otro gran inconveniente es la excesiva
concentracin de potestades en los rganos superiores, que impiden
una verdadera agilidad administrativa, una racionalizacin
administrativa.
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA: La Descentralizacin se
origina como consecuencia del crecimiento de las actividades
administrativas y de la expansin de la actividad del Estado. Los
rganos que se fueron creando se organizaron como entidades
autnomas, con personalidad jurdica propia y una determinada
competencia, la cual la ejercen en una relacin que no es de
jerarqua sino que de supervigilancia con el Poder Central.El
sistema descentralizado supone AUTONOMIA, que significa autonoma en
la relacin de sus cometidos por rganos especializados por su
materia o por rganos de ndole local o regional. Se presenta la
Descentralizacin en sus dos formas: funcional y territorial.Existe
autonoma en la atencin de los intereses que se le confan, los
cuales no dejan de ser intereses del Estado.Caractersticas comunes
de la Descentralizacin Territorial y de la Descentralizacin
Funcional:1. Personalidad jurdica propia y de derecho pblico. Son
sujetos jurdicos autnomos del Poder Central.2. Patrimonio propio
formado por los ingresos que la ley les ha otorgado (tarifas,
impuestos, cotizaciones, patentes) que les cobran a los usuarios,
sin perjuicio de los aportes que reciban del presupuesto nacional.
El poder central no puede controlar como se gastan esos aportes,
porque son patrimonio de cada institucin Descentralizada.3. La
Contralora ejerce los distintos tipos de control: tiene el control
financiero, sobre la forma de cmo ejerce el ejercicio
presupuestario; el control de legalidad, etc.4. Son creados por LEY
y en algunos casos se originan en la propia CPR (Municipalidades,
Gobiernos regionales, Consejo Nacional de TV)5. Estn sometidos a la
supervigilancia del Presidente de la Repblica, que de acuerdo al
artculo 28 LOC 18.575, la ejerce a travs de los respectivos
Ministerios, salvo en casos excepcionales en que el Presidente
ejerce la supervigilancia en forma directa. La supervigilancia se
ejerce normalmente por los Ministerios, pero actualmente (ao 2010)
hay dos casos en que la ejerce el Presidente de manera directa:
Consejo de Defensa del Estado Consejo Nacional de las Artes y la
Cultura.6. Gozan de autonoma para desarrollar sus actividades sin
sujecin a la jerarqua del Presidente, la autonoma es la facultad de
un rgano descentralizado para realizar sus cometidos
administrativos sin sujecin a la jerarqua del Presidente, del Poder
Central.CARACTERISTICAS ESPECIALES DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL1.
La CPR y la Ley habilitan a estas entidades para administrar en un
territorio determinado mediante el ejercicio de las potestades
pblicas que se les han transferido. As, recolectan recursos,
imponen cargas, controlan actividades privadas, tienen potestad
reglamentaria, potestades sancionadoras.Un ejemplo lo constituye lo
que ocurri en 1979, en que se transfiri competencia desde la
persona jurdica Estado a las Municipalidades, traspasndoles las
funciones de educacin y salud que estaban centralizadas en los
Ministerios de Salud y de Educacin. (Colegios municipalizados,
centros de atencin primaria de salud). 2. Las autoridades de estas
entidades descentralizadas territorialmente / son representativas
del territorio que administran. En el caso de las Municipalidades
esto se aprecia claramente, porque el Alcalde y los Concejales se
eligen por voto popular. En los Gobiernos regionales, la
representatividad est en el Consejo Regional, cuyos consejeros
regionales son elegidos por los Concejales que representan a la
comunidad, segn las provincias de la regin.Ventajas de la
Descentralizacin Territorial1. Los intereses locales o regionales
son favorecidos por el hecho de que las decisiones administrativas
se adoptan en el lugar donde se producen las necesidades de los
administrados2. La solucin de los problemas queda en manos de
quienes conocen directamente y en profundidad los problemas. En el
caso de las Municipalidades, el Alcalde est directamente
relacionado con la comuna y sobre sus problemas.3. Se agiliza y
descongestiona la actividad administrativa, hay decisiones que no
dependen de la administracin central y se evitan las revisiones que
exige la estructura jerrquica.Desventajas de la Descentralizacin
TerritorialPodra ponerse en peligro no slo la unidad
administrativa, sino la unidad del Estado, en caso que la autonoma
de estas entidades fuera extrema. Por eso, la idea de que el
Intendente sea elegido por votacin popular y deje de ser nombrado
por el Presidente de la Repblica y de su exclusiva confianza, podra
poner en peligro la unidad y tendramos que decidir si preferimos un
sistema federal.CARACTERSTICAS ESPECIALES DESCENTRALIZACIN
FUNCIONAL1. Existen dos tipos de entidades, segn la finalidad que
persiguen, el cometido especial que se les encarga: Instituciones
autnomas (servicios pblicos descentralizados): SII, SERNAC, CORFO,
SERNAM, FONASA, SERVICIOS DE SALUD, etc. Empresas del Estado:
CODELCO, ENAP, FAMAE, CORREOS DE CHILE, BANCO DEL ESTADO, TELEVISIN
NACIONAL DE CHILE, EFE, etc.2. Funcin o cometido de carcter
especial: los rganos son creados para cumplir finalidades
especficas de Bien Comn. 3. En las entidades descentralizadas
funcionalmente tiene especial importancia (caracterstica comn con
la Descentralizacin Territorial) la AUTONOMIA, porque si la entidad
est sometida a una supervigilancia muy fuerte, el ejercicio de las
potestades que se le transfieren ser muy dbil (ejemplo: FONASA).
Por esto, en el caso de la CORFO es al revs, porque las potestades
de supervigilancia son muy dbiles y la autonoma es muy
grande.Ventajas de la Descentralizacin Funcional1. Permite que se
realicen cometidos especiales por medio de estructuras dinmicas ms
giles que las del sector centralizado.2. Por el rgimen de autonoma,
es ms fcil que los rganos adopten rpidamente las nuevas tecnologas
y recluten personal muy calificado.3. Dado que las empresas del
Estado deben utilizar los procedimientos del derecho privado, eso
permite una mayor flexibilidad y rapidez en la toma de
decisiones.Desventajas de la Descentralizacin FuncionalPodra
ponerse en peligro la unidad administrativa, porque como se trata
de un cometido especial y una finalidad especfica de bien comn,
puede ocurrir que la entidad descentralizada funcionalmente se
preocupe ms de atender este cometido antes que la finalidad de bien
comn general que le corresponde a toda la administracin. (Ejemplo:
las operaciones que realiz Juan Pablo Dvila, operador de mercados a
futuro de CODELCO, principal responsable en 1994 de la prdida de
217 millones 600 mil dlares de la empresa estatal, lo que produjo
graves prdidas a la economa chilena).
LA ACENTRALIZACIN:En Doctrina, hay un tercer sistema de
organizacin administrativa que escapa a los dos sistemas ya
planteados y es la ACENTRALIZACION, la que no es reconocida por
nuestro sistema jurdico. Sin embargo, en el organigrama de la
Administracin del Estado, existen dos entidades que no tienen
vnculo de jerarqua ni de supervigilancia con el Presidente de la
Repblica, que son el Banco Central y la Contralora General de la
Repblica.Parte de la doctrina sostiene que por su carcter de
independencia ms que de autonoma, corresponden a la acentralizacin
(van ms all de la descentralizacin, porque son independientes).
Estas dos entidades tienen una autonoma de carcter
constitucional.Cabe hacer presente que las Municipalidades estaban
transitando rpidamente hacia este concepto porque su autonoma
tambin es muy fuerte, pero se estableci un mecanismo de
supervigilancia que fren ese proceso: es el Fondo Comn Municipal,
lo que trajo como consecuencia que las Municipalidades siguieran
perteneciendo a la Administracin Descentralizada.El Consejo para la
Transparencia, creado por la ley 20.285, podra considerarse tambin
dentro de esta categora doctrinaria, aunque su autonoma proviene de
una ley y no de la CPR. Es conveniente tener presente la forma como
se produce la designacin (artculo 36) y la remocin de los miembros
del Consejo (artculo 38). Sin embargo, esta autonoma se ve
debilitada por la formacin de su patrimonio, que depende
principalmente de los recursos que anualmente le asigne la Ley de
Presupuestos de la Nacin (artculo 44).
DESCONCENTRACIN Y DELEGACIN
Ambos son fenmenos jurdicos, no son sistemas de organizacin
administrativa, sino que son mecanismos de racionalizacin
administrativa. Ambos tienen en comn que son fenmenos que se
producen al interior de una persona jurdica y participan un rgano
superior y un rgano inferior.
DESCONCENTRACIONLa desconcentracin no es un sistema de
organizacin administrativa sino que es un mecanismo de
racionalizacin administrativa. Cuando hablbamos de
Descentralizacin, decamos que es el traspaso de competencia hacia
otra persona jurdica, en la desconcentracin es un fenmeno jurdico
que se produce al interior de una persona jurdica que consiste en
el traspaso por ley de competencia de un rgano superior a un rgano
inferior. El traspaso se hace por LEY (CPR Art. 3); desconcentracin
regional de los ministerios y de los servicios pblicos (CPR Art.
114) a propsito de la regionalizacin, reitera que la
desconcentracin se hace por ley. Slo se puede poner trmino a la
desconcentracin por otra LEY.
Hay criterios que tratan de explicar el concepto de la
DESCONCENTRACION:1. Criterio de la limitacin de la jerarqua2.
Criterio de la variante del sistema centralizado3. Criterio de la
transicin4. Criterio de la Distribucin de competencia.1. CRITERIO
DE LA LIMITACIN DE LA JERARQUIASegn este criterio la
desconcentracin, significa limitar o restringir el vnculo jerrquico
entre un rgano superior y uno inferior. Este criterio lo
descartamos, porque la limitacin de la Jerarqua es el principal
efecto de la desconcentracin, pero no puede servir para explicar el
concepto.2. CRITERIO DE LA VARIANTE DEL SISTEMA CENTRALIZADOLa
desconcentracin slo se producira en el sistema centralizado, lo que
es un ERROR, porque la desconcentracin se presenta tanto en el
sistema centralizado como en el descentralizado, en cualquiera
persona jurdica administrativa, no slo en la persona jurdica Estado
o Fisco, sino tambin en las personas jurdicas descentralizadas.
Ejemplo: en el SII, persona jurdica descentralizada, hay
desconcentracin entre el Director Nacional y los Directores
Regionales.3. CRITERIO DE LA TRANSICINSegn este criterio, la
desconcentracin es una etapa intermedia entre la centralizacin y la
descentralizacin, este es el ms INCORRECTO, porque significa que se
van a desplazar potestades de rganos superiores a rganos inferiores
como una etapa mnima de descentralizacin. Las potestades
concentradas en el superior jerrquico se desplazan hacia los rganos
inferiores hasta que stos llegan a ser autnomos y descentralizados.
Los que sostienen este criterio errneo reconocen que no obstante el
traspaso de competencia, subsiste el control jerrquico del
superior, con lo que se debilita el concepto, ya que la jerarqua
supone que el sistema sigue siendo centralizado.4. CRITERIO DE LA
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAEste es el CORRECTO. Segn este criterio,
la desconcentracin es un principio jurdico, en virtud del cual se
traspasa con carcter de exclusividad una determinada competencia a
un rgano inferior dentro de una misma persona jurdica para agilizar
la actividad administrativa. El rgano inferior que recibe la
competencia adquiere una potestad exclusiva para decidir sobre esta
materia y el rgano superior pierde la competencia, al igual que sus
potestades jerrquicas respecto de esa materia. Sin embargo, por la
desconcentracin hay que tener presente que el rgano inferior sigue
siendo de la misma persona jurdica y en las materias que no estn
desconcentradas, el rgano inferior sigue sometido a las potestades
jerrquicas del rgano superior.El fundamento de la desconcentracin
est en el Art. 3 de la CPR, y en Art. 26 y 33 de la Ley de Bases.La
desconcentracin tambin es territorial y funcional, la territorial
va siempre acompaada de la funcional. En cambio la desconcentracin
funcional no es necesario que vaya acompaada de la territorial.Las
Municipalidades estn internamente desconcentradas funcionalmente
(ejemplo: Unidad de Servicios de Salud, de Educacin; Direccin de
Obras Municipales, etc.).
CARACTERISTICAS de la DESCONCENTRACIONa) Una norma legal de
desconcentracin; en la desconcentracin es la ley la que distribuye
las competencias, las traspasa. Esta caracterstica la diferencia de
la DELEGACION porque ella se hace por voluntad del delegante y en
la desconcentracin es por ley.b) El rgano desconcentrado es el
sujeto o unidad administrativa en que recae la competencia que se
traspasa por la ley, no es al funcionario o titular del rgano sino
que es al rgano (Teora del rgano).c) La atribucin de competencia a
un rgano desconcentrado esta directamente relacionada con la
vinculacin jerrquica que tenga con el rgano superior. Por la
desconcentracin, el rgano se margina en la materia correspondiente
de la jerarqua del superior. El superior jerrquico en ese mbito no
puede ejercer sus potestades jerrquicas. El administrado que quiera
impugnar una decisin de un rgano desconcentrado, no puede
interponer el recurso jerrquico, slo el de reposicin o intentar la
va jurisdiccional.La desconcentracin produce una distorsin en la
relacin jerrquica del rgano desconcentrado con el superior
jerrquico. El superior no puede modificar, suspender ni condicionar
el ejercicio de las potestades desconcentradas del rgano
inferior.La competencia y la jerarqua se presentan en el rgano
desconcentrado de un modo inversamente proporcional: a una mayor
atribucin de competencia, disminuyen las potestades jerrquicas del
superior; una mayor jerarquizacin, impide o entraba el ejercicio de
facultades exclusivas.d) La responsabilidad por el ejercicio de las
potestades desconcentradas corresponden al rgano desconcentrado, ya
que este ejerce un PODER PROPIO Y EXCLUSIVO.e) El rgano
desconcentrado sigue perteneciendo a la MISMA PERSONA JURIDICA, en
ningn caso se le otorga una nueva personalidad jurdica, no deja de
pertenecer a la persona jurdica que integra, y sigue subordinado,
sigue siendo dependiente del rgano superior en todas las materias
que no estn desconcentradas. Ejemplo: lo relativo a normas de
personal, rgimen disciplinario, causales de cesacin de
funciones.
DELEGACION
Es la transferencia DEL EJERCICIO de la competencia de un rgano
superior a un rgano inferior sobre materias determinadas. La
competencia sigue radicada en el rgano superior, por lo que no
pierde la jerarqua. La ley de Bases en sus Arts. 41 y 35, se
refiere a tres tipos de Delegacin:
1. DELEGACION PROPIAMENTE TAL2. DELEGACIN DE FIMA 3. DELEGACIN
DE LA REPRESENTACION DEL FISCO
DELEGACION PROPIAMENTE TAL: A ella se refiere el Art. 41 de la
Ley de Bases inc. 1 y 2. El ejercicio de atribuciones y facultades
propias podr ser delegado sobre las siguientes bases:a) La
delegacin debe ser parcial y recaer sobre materias especficas. En
este aspecto, la Delegacin se parece a la Desconcentracin.b) Los
delegados debern ser funcionarios dependientes de los delegantes.
Esta caracterstica es obvia, porque debe existir un vnculo
jerrquico entre ambos.c) El acto de delegacin deber ser notificado
o publicado segn corresponda. La delegacin se realiza mediante la
dictacin de un ACTO ADMINISTRATIVO de Delegacin. Esta caracterstica
es una de las diferencias con la Desconcentracin. d) La
responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o
por las actuaciones que se ejecuten recaen en el delegado (esta es
una excepcin a la regla general de responsabilidad del Cdigo Civil
en materia de mandato), sin perjuicio de la responsabilidad del
delegante por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de
direccin y fiscalizacin. El delegante tambin puede ser responsable,
porque se mantienen sus potestades jerrquicas, lo que constituye
otra diferencia con la Desconcentracin.e) La delegacin es
esencialmente revocable. Esto significa, que en cualquier momento,
por razones de conveniencia u oportunidad, el delegante puede poner
trmino a la delegacin, puede dejarla sin efecto.f) El delegante no
podr ejercer la competencia delegada sin que previamente haya
revocado la delegacin.DELEGACIN DE FIRMA (Art. 41 inc. Final LOC
18.575 y 35 CPR)Podr delegarse la facultad de firmar por orden de
la autoridad delegante, en determinados actos sobre materias
especficas.Responde el delegante porque lo que se delega es el
ejercicio de la facultad de firmar, sin perjuicio de la
responsabilidad del delegado, por negligencia en el ejercicio de la
facultad delegada. En esta delegacin, no se modifica la
responsabilidad de la autoridad delegante, pero puede resultar
tambin responsable el delegado, cuando es negligente en el
ejercicio de la facultad de firmar.La Constitucin en el art. 35
establece una norma sobre delegacin de firmadel Presidente de la
Repblica en los Ministros: Art. 35. Los reglamentos y decretos del
Presidente de la Repblica debern firmarse por el Ministro
respectivo y no sern obedecidos sin este esencial requisito. Los
decretos e instrucciones podrn expedirse con la sola firma del
Ministro respectivo, por orden del Presidente de la Repblica, en
conformidad a las normas que al efecto establezca la ley.DELEGACION
DE LA REPRESENTACION DEL FISCO (slo se presenta en los servicios
centralizados) Art. 35 Ley de Bases.El Presidente de la Republica
podr delegar en forma genrica o especifica la representacin del
Fisco en los jefes superiores de los servicios centralizados para
la ejecucin de los actos o celebracin de contratos necesarios para
el cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio. A
proposicin del jefe superior, el Presidente podr delegar esa
representacin en otros funcionarios del servicio.Esta delegacin
presenta particularidades porque puede ser genrica o especifica
para la ejecucin de los actos y contratos necesarios para el
cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio. Al no
sealar una regla de responsabilidad especial, se aplican las mismas
del Cdigo Civil y el responsable ser el delegante.
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