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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Situación actual comparada de las Relaciones Laboralesen el Sector Público de nueve países de América Latina

(Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Perú;Costa Rica, El Salvador y Panamá)

Amalia B. Villarroel

OFICINA DE ACTIVIDADES PARA LOS TRABAJADORES.INTERNACIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Proyecto financiado por el Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales de España

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Copyright © Organización Internacional del Trabajo, 2005Primera edición, 2005

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedadintelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertosextractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencionela fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción deben formularse las correspondientessolicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH –1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.

ISBN: 92-2-317778-2ISSN: 1020-3974

VILLARROEL, AmaliaSituación actual comparada de las Relaciones Laborales en el Sector Público de nueve países deAmérica Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Perú; Costa Rica, El Salvador yPanamá).Lima, OIT/Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2005. 182 p.(Serie: Documentos de Trabajo, 198)

13.06.01Relaciones laborales, estudio comparativo, legislación del trabajo, sector público, trabajo decente, libertadsindical, empleado de servicio público, América Latina, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú,Costa Rica, El Salvador, Panamá.

ISBN: 92-2-317778-2

Datos de catalogación de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en queaparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la OficinaInternacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de susautoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbeexclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sanciones.Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la OficinaInternacional del Trabajo, y el hecho de que no se menciones firmas, procesos o productos comerciales no implicadesaprobación alguna.Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en Las Flores 295, San Isidro, Lima 27 – Perú, o pidiéndolas alApartado Postal 14- 124, Lima, Perú.Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe.

Editora: Blanca GómezCorrector de estilo: Francesco Pini R.Impreso en Perú por Visual Service S.R.L.

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ADVERTENCIA

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es unade las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre loslingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma.

En tal sentido y con el fin de evitar a veces la sobrecarga gráfica que supondría utilizar enespañol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear en ocasionesel masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal génerorepresentan siempre a hombres y mujeres.

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Serie del Proyecto“Los Sindicatos y el trabajo decente en la era de la globalización en América Latina”,

financiado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España

Documento de Trabajo Nº 178El desafío de la solidaridad. Las condiciones de vida y de trabajo de los migrantes peruanos en Chile.J. MujicaISBN versión impresa: 92-2-315600-9ISBN versión PDF: 92-2-315601-7ISBN versión HTML: 92-2-315602-5Versión en CD ROM: 92-2-315591-6

Documento de Trabajo Nº 179La situación de los trabajadores de la economía informal en el Cono Sur y el Área Andina.A. Orsatti; R. CalleISBN versión impresa: 92-2-315597-5ISBN versión PDF: 92-2-315598-3ISBN versión HTML: 92-2-315599-1Versión en CD ROM: 92-2-315591-6

Documento de Trabajo Nº 180El dilema de la Seguridad Social en el Cono Sur.E. MurroISBN versión impresa: 92-2-315594-0ISBN versión PDF: 92-2-315595-9ISBN versión HTML: 92-2-315596-7Versión en CD ROM: 92-2-315591-6

Documento de Trabajo Nº 181Buenas Prácticas para el reconocimiento del derecho de los trabajadores a la libre circulación en elMERCOSUR.A. J. RoblesISBN versión impresa: 92-2-315590-8ISBN versión PDF: 92-2-315592-4ISBN versión HTML: 92-2-315593-2Versión en CD ROM: 92-2-315591-6

Documento de Trabajo Nº 198Situación actual comparada de las Relaciones Laborales en el Sector Público de nueve países de AméricaLatina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Perú; Costa Rica, El Salvador y Panamá).A. VillarroelISBN versión impresa: 92-2-317778-2ISBN versión PDF: 92-2-317780-4ISBN versión HTML: 92-2-317781-2Versión en CD ROM: 92-2-317779-0

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PRÓLOGO

La década de los noventa fue para muchos países de Latinoamérica una esperanza. Unabuena parte de ellos salían de dictaduras o de guerras fratricidas, y parecía que los procesosdemocratizadores iban a facilitar la recuperación económica y a permitir el acceso a la libertad yel desarrollo social, significando, en resumen, la oportunidad de recuperarse de la décadaperdida de los ochenta.

Quizá la política más significativa de la década, entre otras directrices, fue la de lograr acabarcon los déficits fiscales, para controlar la inflación y recuperar la estabilidad de los precios en losmercados, orientándose fundamentalmente el Estado en marcar sólo directrices en las políticaspúblicas realmente significativas como eran la educación y la salud, y dejando la ejecución nosólo de éstas, sino de todas las demás, al libre juego del mercado.

Los trabajadores del sector público de la región han sido objeto de este ensayo y se hanenfrentado a él con distintos matices y modalidades, en la mayoría de los casos con grandesrestricciones en dos de los derechos fundamentales de todo trabajador, el derecho a la libertadsindical y el derecho a la negociación colectiva, siendo el respeto a estos derechos humanoslaborales una condición fundamental para elevar la calidad de los servicios públicos y lagobernabilidad democrática.

Bajo el paliativo de la modernización y el estrechamiento del Estado, se emprendió lo quepodríamos llamar una verdadera reestructuración sectorial. Nadie duda de que fuera y seanecesario modernizar la organización interna y funcional de los servicios públicos, y de quesiempre es poca la valorización del esfuerzo de recalificación de los trabajadores de este sector.Pero, complementariamente a esto, se ha asistido durante años, en muchos países de Latino-américa, a la externalización de servicios que a veces no eran precisamente accesorios, y a laprecarización del empleo público con contrataciones desreguladas, para poder así evadir elcoste de la protección social y de paso justificar ante el Fondo Monetario Internacional o elBanco Mundial la reducción nominal de las plantillas oficiales. Y esto ha tenido efectos en lacalidad de los servicios públicos, así como en la dinámica y en la conflictividad de las relacioneslaborales en el sector público.

Este trabajo que hoy presentamos hace un ejercicio comparativo describiendo las normaslegales que enmarcan las relaciones laborales de nueve países escogidos entre Centroaméri-ca, Área Andina y Cono Sur, la práctica concreta en que éstas se desenvuelven fomentando ono el ejercicio del diálogo entre las partes, y también la capacidad de los propios trabajadoresdel sector público de organizarse sindicalmente para defender sus derechos, así como laslimitaciones que tienen por legislaciones algunas veces supervivientes aún de regímenes nodemocráticos anteriores.

El estudio ha sido realizado en el marco de la Cooperación Técnica de la Oficina de losTrabajadores de la OIT (ACTRAV), bajo el Proyecto “Los sindicatos y el trabajo decente en laera de la globalización en América Latina”, financiado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos

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Sociales de España, con la cooperación de la Oficina Regional de la OIT para las Américas y elapoyo de la Internacional de Servicios Públicos (ISP).

Los datos socioeconómicos de Latinoamérica indican que hablamos, la mayor parte de lasveces, de países en los que existe una gran brecha en la distribución de la riqueza. Si entendemosque el Estado es el medio que pueden tener las sociedades civilizadas para garantizar laeliminación o al menos la disminución de la exclusión social; si pensamos que los trabajadoresdel sector público conocen y están preocupados por la tarea que les ha sido encomendada; y siestamos convencidos de que el diálogo es la mejor forma de optimizar la eficiencia del sistema,tenemos que concluir en que hace falta que la democratización llegue a ejercerse eficazmente enel sector público, garantizando a los trabajadores los derechos de sindicación y negociacióncolectiva. Contribuir a este debate es uno de los propósitos centrales de este trabajo.

Finalmente, agradecemos en particular el aporte que hicieron las organizaciones sindicalesdel sector público de los países objeto del estudio y el acompañamiento brindado por la ISP, sincuya valiosa participación este trabajo no hubiera sido posible.

Jim Baker Daniel MartínezDirector de ACTRAV Director a.i. Oficina Regional

de la OIT para las Américas

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I. DESARROLLO DEL INFORME 111. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN 112. METODOLOGÍA 15

a) Selección de Variables e Indicadores 153. MARCO TEÓRICO 16

a) La agenda 17b) Las normas 18

4. DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN 22a) Marco jurídico general 22b) Relevamiento normativo 22c) Quejas a la OIT y Observaciones de la OIT por incumplimiento 24d) Trabajo decente 26e) Libertad sindical 27f) Organizaciones de funcionarios públicos 28

5. ESCENARIO SINDICAL 30a) Debilidades internas 31b) Algunos retos a enfrentar 33c) Los derechos sindicales 34d) Los procesos de integración 35

6. TAMAÑO DE LA POBLACIÓN EMPLEADA EN EL ESTADO 38

II. CONCLUSIONES PRELIMINARES 411. Concepto de “empleo público” 412. Libertad sindical 423. Derecho de huelga 434. Negociación colectiva 435. Perfil del Estado empleador 44

III. PROPUESTAS DE LÍNEAS DE TRABAJO 47ANEXO 1 49ANÁLISIS POR PAÍS 491. REPÚBLICA ARGENTINA 49

a) Marco institucional 49b) Libertad sindical individual - Normas específicas 49c) Libertad sindical colectiva 51d) La libertad sindical en la Administración Pública Nacional 52e) La reforma del Estado 55f) Ley de Convenio Colectivo del Sector Público (24.185/93). 59g) Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (Nº 25.164/99) 60

2. BRASIL 62a) Organización Jurídico-política 62b) Grado de autonomía de los Estados, Distrito Federal y Municipios 62

INDICE

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c) Legislación que regula el empleo público 62d) Definición del concepto de Sector Público 63e) Caracterización del Empleo Público 63f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 64g) Caracterización de las Empresas Públicas 64h) Ley de Ministerios o equivalentes 64i) Actor empresario / Órganos 65j) Actor sindical 65k) Instancias de participación 65l) Instancias de resolución de conflictos 66

3. CHILE 68a) Organización Jurídico-política 68b) Grado de autonomía de las Regiones y Provincias 68c) Legislación que regula el Empleo 68d) Definición del concepto de Sector Público 69e) Caracterización del Empleo Público 69f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 71g) Caracterización de las Empresas Públicas 71h) Ley de Ministerios o equivalentes 71i) Actor empresario / Órganos 71j) Actor sindical 71k) Instancias de participación 73l) Instancias de resolución de conflictos 73

4. COLOMBIA 73a) Organización Jurídico-política 73b) Grado de autonomía de las Entidades Territoriales (Departamentos, Distritos,Municipios y Territorios indígenas; Regiones y Provincias) 73c) Legislación que regula el Empleo Público 74d) Definición del concepto de Sector Público 74e) Caracterización del Empleo Público 75f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 77g) Caracterización de las Empresas Públicas 77h) Ley de Ministerios o equivalentes 77i) Actor empresario / Órganos 77j) Actor sindical 81k) Instancias de participación 81l) Instancias de resolución de conflictos 82

5. ECUADOR 83a) Organización Jurídico-política 83b) Grado de autonomía de las Provincias, Cantones, Municipios y Parroquias 84c) Legislación que regula el Empleo Público 84d) Definición del concepto de Sector Público 84e) Caracterización del Empleo Público 85f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 87g) Caracterización de las Empresas Públicas 87

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h) Ley de Ministerios o equivalentes 87i) Actor empresario / Órganos 87j) Actor sindical 89k) Instancias de participación 89l) Instancias de resolución de conflictos 90

6. PERÚ 90a) Organización Jurídico-política 90b) Grado de autonomía de los Departamentos o Regiones, Provincias y Distritos 90c) Legislación que regula el Empleo Público 90d) Definición del concepto de Sector Público 92e) Caracterización del Empleo Público 92f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 96g) Caracterización de las Empresas Públicas 96|h) Actor empresario / Órganos 96i) Actor sindical 96j) Instancias de participación 97k) Instancias de resolución de conflictos 98

7. COSTA RICA 99a) Organización Jurídico-política 99b) Legislación que regula el Empleo Público 99c) Definición del Concepto de Sector Público 99d) Caracterización del Empleo Público 100e) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 101f) Caracterización de las Empresas Públicas 101g) Ley de Ministerios o equivalentes 102h) Actor empresario / Órganos 102i) Actor sindical 102j) Instancias de participación 103k) Instancias de resolución de conflictos 103

8. EL SALVADOR 104a) Organización Jurídico-política 104b) Grado de autonomía de los Departamentos y Municipios 104c) Legislación que regula el Empleo Público 105d) Definición del concepto de Sector Público 105e) Caracterización del Empleo Público 105f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 106g) Caracterización de las Empresas Públicas 106h) Ley de Ministerios o equivalentes 106i) Actor empresario / Órganos 106j) Actor sindical 108k) Instancias de participación 108l) Instancias de resolución de conflictos 109

9. PANAMÁ 109a) Organización Jurídico-política 109b) Grado de autonomía de las Provincias, Distritos y Corregimientos 109

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c) Legislación que regula el Empleo Público 110d) Definición del concepto de Sector Público 110e) Caracterización del Empleo Público 111f) Cantidad de trabajadores empleados en el Sector Público 112g) Caracterización de las Empresas Públicas 112h) Actor empresario / Órganos 112i) Actor sindical 113j) Instancias de participación 115k) Instancias de resolución de conflictos 116

ANEXO II 118CAMBIOS OCURRIDOS EN EL PRIMER SEMESTRE DEL AÑO 2005 1181. ARGENTINA 1182. BRASIL 1193. PERÚ 1214. PANAMÁ 122ANEXO III 125CUADROS COMPARATIVOS SEGÚN VARIABLES 1251. Organización Jurídico-política 1252. Nivel de autonomía de los Estados, Provincias, etc. 1263. Ley de Ministerios o equivalente 1284. Leyes que regulan el Empleo Público 1305. Concepto de Sector Público 1326. Características del Empleo Público 1367. Empleo Público regido por Derecho Privado 1468. Libertad Sindical 1509. Empresas Públicas 15410. Organismos del Estado Empleador 15511. Actor sindical 16112. Instancias de participación 16513. Instancias de resolución de conflictos 17014. Derecho de huelga 173

INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA 177

BIBLIOGRAFÍA 178

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I. DESARROLLO DEL INFORME

1. Antecedentes y justificación

En los países de América Latina se vienensucediendo de diversa manera, a partir de la últi-ma década del siglo XX, cambios estructurales enla configuración y funciones de sus Estados tanto anivel territorial como institucional, en el marco deprocesos de apertura económica y transferenciade responsabilidades de gestión de los serviciospúblicos al Sector Privado, y de los niveles nacio-nales hacia los locales, a través de acciones deprivatización, desregulación y descentralización.

Según los responsables de estos procesos dereforma, su objetivo principal fue lograr la elimina-ción de las distorsiones macroeconómicas produ-cidas por déficit fiscales endémicos, así como larestitución al Estado de su capacidad de gestiónde las políticas públicas.

Con las diferencias propias de la realidad decada país, los gobiernos, asistidos por organis-mos multilaterales como el Banco Mundial (BM)y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),que actuaron como un eficiente medio de instala-ción de los criterios sustentados por el Consensode Washington, plantearon la necesidad de mo-dernizar los aparatos administrativos sobre labase de premisas fundamentales: una reestructu-ración funcional de la organización interna, y lareducción de personal excedente, apoyadas enprincipios tales como la valorización del desem-peño y la realización de programas de recalifica-ción para el personal que continuara trabajandoen el Estado.

Sin embargo, más allá de los objetivos explici-tados, una evaluación objetiva tanto de las metasde crecimiento y distribución del ingreso, y de lapolítica de privatizaciones y ajuste estructural fija-das por el citado Consenso, como de los resulta-dos de su aplicación, se descubre en estas prime-

ras reformas un conjunto de situaciones que refle-jan la incompleta resolución de aquéllas:• Ineficiencia de la gestión de políticas sociales,

particularmente en la lucha contra el desempleo,la pobreza y la marginalidad;

• Sospecha sobre la transparencia de las políticaspúblicas;

• Persistencia de comportamientos burocráticos;• Desregulaciones no completadas;• Descentralización de competencias a niveles

locales sin derivar recursos;• Desinterés por la reinserción laboral de los ex

empleados del Estado y de las empresas públi-cas privatizadas.

Esta situación institucional se ha visto acompa-ñada, en el campo laboral, por el mantenimientode situaciones de inequidad en el trato conferido alos trabajadores del sector, a los que en algunospaíses ni siquiera se les reconoce el “status” detales, colocándolos en posición desventajosa res-pecto de sus pares del Sector Privado, entre loscuales es mucho más frecuente la actividad nego-cial en el sentido de acordar libremente sus condi-ciones de trabajo, empleo y remuneraciones.

La Declaración de Filadelfia, del 10 de mayode 1944, que fija los fines y objetivos de la Orga-nización Internacional del Trabajo (OIT), subrayael principio fundamental según el cual una pazduradera no puede establecerse más que sobre lajusticia social.

Pero, como consecuencia de la ineficacia com-probada de las políticas de reforma y ajuste pro-pias de la última década del Siglo XX, y sussecuelas en términos de acrecentamiento de lapobreza y el desempleo, corresponde ahora darrespuesta urgente acerca de cómo reconstruir Es-tados fuertes, orientadores de las grandes priori-dades nacionales, inductores de la competencia yel crecimiento económico, pero básicamente res-

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ponsables del equilibrio social a través de políticasactivas destinadas a superar las injusticias y ladesigualdad.

El Estado en todos sus niveles (nacional ysubnacionales: provincial, estadual, municipal), en-frenta innumerables problemas en la organizacióny capacidad de respuesta de su sector.

El modelo de gestión de una administraciónpública que se constituye en función de las necesi-dades sociales de la ciudadanía debe apuntar aconsolidar una fuerte capacidad central para for-mular y coordinar políticas, sistemas de prestacióneficientes y eficaces y una dotación de personalmotivada y capaz de resolver estas demandas.

La expansión de las funciones económicas ysociales del Estado, el desarrollo tecnológico y laglobalización de la economía mundial revelaronlos problemas de la administración burocrática yconservadora que caracteriza el Sector Públicode los países de América Latina y Central (ALC).Se vuelve esencial la necesidad de reducir loscostos e incrementar la calidad de los servicios através de la mejora en la condición laboral de sustrabajadores, que sólo se puede obtener a travésde la libertad de agremiación y la discusión parita-ria permanente, no condicionada y respetuosa delos acuerdos alcanzados.

Por otra parte, en los últimos tiempos, un nú-mero significativo de actividades y servicios de lasadministraciones públicas ha sido objeto de “ex-ternalización”: todo hace pensar que en los próxi-mos años se mantendrá la tendencia de los gobier-nos a contratar al exterior del Sector Públicoaquellas actividades que el mercado sea capaz deproveer eficientemente o, al menos, a un menorcosto laboral.

La repercusión de estos procesos sobre elempleo público ha empezado a ser significativa y aafectar a nuevos sectores, distintos de los que yavenían siendo objeto, más o menos típico, de las

concesiones administrativas de servicio público.Cabe prever que en el futuro estas tendencias seincrementarán, cuantitativa y cualitativamente.¿Cuál será el impacto de todo ello sobre el em-pleo público?

Estos escenarios reforzarán, en las administra-ciones públicas, la necesidad de contar con perfi-les profesionales centrados, más que en la ejecu-ción, en el diseño, planificación, programación,regulación, evaluación, inspección y control de laspolíticas públicas.

Este nuevo Estado plantea la necesidad derever las relaciones laborales (RRLL) y, en parti-cular, los modelos sindicales y los mecanismos dela negociación colectiva a fin de lograr, comoobjetivos prioritarios, la actualización y el mejo-ramiento de los perfiles de los trabajadores, paraque puedan participar activamente en estos pro-cesos de cambio.

Sin embargo, en el marco de las crisis que handebido afrontar y aún atraviesan prácticamentetodos los países de América Latina y Central, lostrabajadores del Sector Público, que debieran serlos protagonistas más relevantes en la resoluciónde estos procesos en donde se demanda muchomás del Estado, son relegados, ignorándose inclu-so su misma condición de trabajadores, que enalgunos de ellos sigue siendo sujeto del DerechoAdministrativo, atentando de esta manera tantocontra la libre capacidad de agremiación, comocontra el ejercicio de los institutos del Derechocolectivo, incluido el derecho a la huelga y a lanegociación colectiva.

Se hace más frecuente la utilización de meca-nismos de consulta y resolución permanente deconflictos, aunque merma la conflictividad en elSector, fenómeno que tiende a ser indicador de labaja gravitación de los gremios estatales, en elmarco de un desempleo estructural elevado queconvierte al Estado en un sector refugio de laocupación.

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Simultáneamente, se plantean nuevos escena-rios para el desempeño de los Estados, en elmarco de los procesos de integración regional.

Las asimetrías en los desarrollos de cada unode los países resaltan la necesidad de profundizaren acciones que posibiliten un acortamiento en eltiempo de aquellos procesos de adecuación de losmarcos normativos y edificación de regulacionescompatibles que posibiliten que las institucionessociolaborales previstas por los procesos de inte-gración puedan concretarse.

Es imposible pensar en una comunidad que seaalgo más que una Unión aduanera si encontramosasimetrías tan marcadas tanto en el nivel de laorganización gremial de los trabajadores del Sec-tor Público (SP), como en el desarrollo de lo quela OIT ha llamado el Trabajo Decente, del quees condición fundamental la existencia del diá-logo social, en el marco de una libertad sindi-cal que no se manifieste bajo la forma de laatomización, que resta poder a los trabajado-res e impide el desarrollo de la igualdad en lascondiciones de trabajo y el salario.

Establecer y desarrollar la práctica del diálogoy la concertación a nivel del Sector Público contri-buye a asegurar el equilibrio de las relacioneslaborales y sociales entre el Estado y sus trabaja-dores, así como las relaciones entre las organiza-ciones sindicales y sus afiliados, contribuyendo alejercicio de una mejor administración. Facilitar lalibre agremiación y práctica sindical en el SP, conlos mismos derechos previstos en la actividadprivada, contribuye asimismo a profundizar la de-mocracia interna.

A partir de la posibilidad de la participaciónsindical, no sólo en el diseño de la carrera funcio-narial y las condiciones de trabajo, sino en losmismos mecanismos de la reforma que adecúe lagestión del Estado a las nuevas necesidades de lapoblación, incluyendo el diseño de acciones decapacitación para todos los niveles del Estado, se

concretará un aporte altamente positivo para elincremento de la eficiencia y eficacia de las políti-cas públicas y, por consiguiente, del nivel de res-puesta del Sector a las demandas sociales.

La negociación colectiva es la herramienta másapta para contribuir a mejorar el desempeño delos recursos humanos del Estado, a fin de trans-formarlos en servidores más eficientes de la socie-dad, garantizando a la vez la defensa de sus intere-ses a través de la transparencia en los mecanismosde ingreso, carrera administrativa, capacitación yretribuciones, así como en la resolución negociaday preventiva de los conflictos, por lo que conside-ramos indispensable contribuir a profundizar latendencia ya expresada en el Convenio Colectivode Trabajo vigente en la Administración PúblicaNacional argentina, en lo que se refiere a losmecanismos de profesionalización y mejora de lascondiciones de trabajo presentes en ella.

Sin embargo, la negociación colectiva en laadministración pública ha tenido importantes di-ficultades para desarrollarse. Primero, las suce-sivas interrupciones del orden constitucional su-fridas por prácticamente todos los países de ALC;y, luego, desde el restablecimiento de la demo-cracia, el prolongado contexto de ajuste deriva-do de la crisis de la deuda externa, que repercutede manera intensamente negativa sobre el SectorPúblico, su organización y su capacidad de res-puesta institucional.

La experiencia acumulada demuestra que, enla práctica, este último aspecto incide sobre laefectividad de los acuerdos alcanzados y menos-caba la autonomía de los actores participantes,dado que, aun en los países como Argentina don-de existe la negociación colectiva en el Sector, lafijación de salarios está condicionada por el Pre-supuesto de la Nación.

El fortalecimiento de la “capacidad de gober-nar” requiere la transición programada de unaadministración pública burocrática hacia una ad-

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ministración pública gerencial, flexible y eficiente,volcada a la atención de los ciudadanos.

El nuevo paradigma debe combinar, armonizary articular:• competitividad;• desarrollo;• democratización;• equidad;• fortalecimiento de la sociedad civil; y,• participación.

Hoy es indispensable orientar la reforma paracorregir el modelo implementado, a través deldiseño de las herramientas necesarias para gene-rar un proceso de modernización de la gestiónestatal que mejore su eficiencia, efectividad y cos-tos a nivel de estructuras y de recursos humanos,financieros y normativos, a fin de transformar alSector Público en un servidor más eficiente de lasociedad, poniendo especial atención en la recon-versión y profesionalización de sus trabajadores.

En este sentido, el acercar aportes teóricos y unconjunto de herramientas que permita reflexionarsobre qué se puede negociar, cómo se puedenegociar y cómo garantizan los contratantes elcumplimiento de los acuerdos alcanzados, en elmarco de un verdadero desarrollo de la prácticasindical en el Estado, permitirá contribuir a re-crearcondiciones de confianza en la voluntad de losactores, -trabajadores organizados y Estado en sucondición empleadora-, para superar situacionesque sólo contribuyen a obstaculizar la función fun-damental que debe cumplir el Sector Público.

Es posible pensar que las experiencias exitosasen el campo de la actividad sindical plena contri-buirán a extender sus logros y proyectarlos hacialos países de la región, aportando herramientas ymodos de hacer probadamente exitosos a losprocesos menos desarrollados.

Con este sentido, la Oficina Regional de la OITen Lima y la Oficina de Actividades para los

Trabajadores (ACTRAV), resolvieron la realiza-ción de un trabajo de investigación exploratoria,sobre datos secundarios, de la normativa que en-marca las RRLL en el Sector Público de nuevepaíses de América (Cono Sur, Región Andina yAmérica Central) -a saber: Argentina, Brasil yChile; Colombia, Ecuador y Perú; Costa Rica, ElSalvador y Panamá, respectivamente-, con el ob-jetivo general de identificar el estado de situaciónde las relaciones de trabajo y empleo en la Admi-nistración Central y Organismos Descentralizadosde los países antes mencionados, poniendo elacento en los niveles de organización de los traba-jadores y en su capacidad de negociación.

Esta investigación ha contado con el apoyo dela Internacional de Servicios Públicos (ISP) y delProyecto “Los sindicatos y el trabajo decente enla era de la globalización en América Latina”,financiado por el Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales de España (MTAS).

Para ello se establecieron las siguientes dimen-siones del trabajo de investigación:1. Marco Jurídico y Normativo de las Relaciones

Colectivas de Trabajo en el Sector, para deter-minar el grado de libertad sindical, a partir dela identificación del desarrollo en cada país delo siguiente:• Sindicalización;• Negociación colectiva;• Derecho de huelga;• Adhesión a los Convenios pertinentes de la OIT.

2. Perfiles de las autoridades competentes quepudieran ser interlocutores en procesos de ne-gociación.

3. Incongruencias entre el marco normativo ofre-cido por los Convenios y Recomendaciones dela OIT, en particular los Convenios Nº 87, 98,151, 154 y 135 (de facilidades para la actuaciónde las dirigencias sindicales) y la realidad de suaplicación.

4. Oportunidades y áreas de conflicto en relacióncon la libertad sindical en el Sector.

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A partir de estos relevamientos, se esperaidentificar líneas de trabajo para un futuro Pro-grama de fomento de la libertad sindical y eltrabajo decente en el Sector Público de lospaíses de ALC.

Existe una profunda deuda en el mundo de lasrelaciones laborales en América, que es la quemantiene el Estado con sus trabajadores.

Y esa deuda existe porque, todavía, la socie-dad se muestra inmadura para el diálogo, y nosseguimos encontrando con la tentación de las re-soluciones unilaterales, aun en el campo de lolaboral.

Es mucho más difícil compartir, escuchar, teneren cuenta las opiniones y necesidades diversas yaun encontradas y establecer consensos. Pero,una vez establecidos, esos acuerdos son más fuer-tes y duraderos.

Aún no se ha encontrado un método más pro-picio que el diálogo y, en el campo de lo laboral, lanegociación colectiva, para perfeccionar estas de-mocracias todavía imperfectas en las que vivimosdesde hace demasiados años.

Ejemplos de superación de las crisis más pro-fundas en el mundo nos muestran cómo el extenderla práctica de la elaboración y toma de decisiones yel democratizar la información han permitido unproceso de verdadero acrecentamiento del podersocial y de su compromiso en el logro de metasacordadas, en un proceso en el que políticas eco-nómicas y políticas sociales de contención y desa-rrollo se armonicen y complementen.

“Por ello es más que necesario contar con unSector Público dignificado, capacitado y recono-cido por su compromiso con la tarea que deberealizar, en el que sus trabajadores están involu-crados como agentes del proceso de re-creacióndel protagonismo estatal en la reconstrucción deltejido social.”1

2. Metodología

Describiremos a continuación el abordaje me-todológico con el que se realizó la presenteinvestigación.

En primer término, se hizo un relevamiento deinvestigaciones y estudios que hubieran analizado elempleo en la Administración Pública, procesos deReforma del Estado, Derecho Laboral y Adminis-trativo, tanto individual como colectivo, no sólo enlos países tomados como muestra, sino también enotros en que estos temas fueron desarrollados.

Luego, se hizo un relevamiento de bibliografíaque permitiera profundizar en los conceptos deTrabajo Decente y Libertad Sindical, utilizadospor la Organización Internacional del Trabajo.

Estos estudios sirvieron de base para elabo-rar las variables de nuestro análisis y los indica-dores que aplicaríamos para poder caracterizarcada país escogido y efectuar las comparacionespertinentes.

A efectos de poder comparar el desarrollo delas relaciones laborales en el Sector Público de laregión, se tomaron en cuenta los procesos institu-cionales, las reformas y el empleo público, lastendencias en cuanto a estabilidad del empleo,mecanismos de solución de conflictos indivi-duales y colectivos, características de la sindica-lización, negociación y diálogo laboral.

a) Selección de Variables e Indicadores

Se elaboró el siguiente cuadro de variables eindicadores, tomando en cuenta la posibilidad deestablecer comparaciones con estudios anterioresque tuvieran objetivos similares al presente.

1 Villarroel, Amalia (Comp.). La negociación colectivaen el Estado: Formación de negociadores en el SectorPúblico. OIT - UPCN, 2003.

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a.1) Marco jurídico general

• Constitución Nacional• Adhesión a los Convenios pertinentes de la OIT

(Nº 87, 98, 135, 151 y 154)• Leyes que regulan el empleo público• Convenios o Acuerdos Colectivos de Trabajo,

generales y sectoriales• Coexistencia de marcos legales del Derecho

Privado y del Derecho Público.

a.2) Libertad sindical

Libre sindicalización y representación• Marco legal específico que admita y facilite la

sindicalización• Características de las organizaciones• Existencia de al menos un gremio de alcance

nacional y gremios sectoriales (salud, educa-ción, organismos de contralor, otros)

• Representatividad. Niveles de afiliación• Libertad de acción para los delegados sindicales.

Derecho de huelga• Existencia de conflictos colectivos; frecuencia y

alcances; resolución de los mismos• Existencia de mecanismos permanentes de re-

solución de conflictos.

a.3) Trabajo decente

Formas que adopta el empleo• Por tiempo indeterminado; contratos, pasan-

tías, otros• Existencia o no de estabilidad laboral.

Institucionalización del diálogo• Existencia de un organismo de Estado con res-

ponsabilidad sobre los procesos de gestiónpública

• Existencia de un organismo que asuma funcio-nes patronales en la negociación

• Existencia de negociación en distintos niveles• Características de la negociación: en cascada,

articulada, general, sectorial, restringida

• Existencia de condicionantes presupuestariospara la negociación salarial

• Discrepancias entre la normativa y la realidad desu aplicación

• Actores involucrados• Participación del actor patronal en instancias

supranacionales.

Transparencia en la gestión del personal• Coherencia entre escalafón y carrera adminis-

trativa (formales y reales)• Existencia de concursos; credibilidad de los

mismos• Sistema consensuado de evaluación y califi-

caciones• Existencia de incentivos salariales• Promoción de la profesionalidad en el empleo.

Participación sindical en la gestión• Del personal (en concursos, o en caso de ajus-

tes o “externalización” de servicios)• De las instituciones.

Transparencia de la gestión pública• Existencia de compromisos de gestión con-

sensuados• Difusión de la gestión hacia la sociedad.

a.4) Tamaño y características de laAdministración Pública Central

• Relación porcentual con la Población Económi-camente Activa (PEA)

• Relación porcentual con el empleo privado.

3. Marco teórico

«Tradicionalmente, las relaciones de trabajo nohan sido objeto de tanta atención en la funciónpública como en el Sector Privado, y tampoco hansido analizadas en los mismos términos. Los motivosde ello deben buscarse en la naturaleza peculiar dela función pública. En la mayor parte de los países,el empleo público ha tenido una historia distinta de la

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del empleo en el Sector Privado. Tiene tambiéndiferentes procedimientos para reglamentar los tér-minos y condiciones de empleo. Éstos se basabanen la determinación unilateral por parte del emplea-dor y se sometían difícilmente al análisis en términosde legislación administrativa o en términos de unamoderna concepción de las RRLL. Los principalestérminos y condiciones de empleo eran, asimismo,diferentes, a menudo más favorables que los de lostrabajadores del Sector Privado (en primer lugar, encuanto a seguridad en el empleo). En el pasado, lasrelaciones colectivas de trabajo fueron relativamen-te estables, aspirándose a una colaboración básicaentre los empleados públicos y el Estado que seconsideraba un modelo del buen empleador.2

«El concepto de estabilidad se presenta comoconsustancial al empleo público, y así se encuentrafrecuentemente refrendado en los estatutos de fun-cionarios. No obstante que la estabilidad no esabsoluta, porque al menos se encuentra supedita-da a que las conductas de los servidores públicossean conforme a las leyes (estabilidad propia), elprincipio es cuestionado porque en la prácticadeviene en inamovilidad, que a su vez alienta con-ductas carentes de motivación para mejorar eldesempeño. Frente al argumento de considerar ala estabilidad como un principio constitucional ina-movible y absoluto que pone a los trabajadores aresguardo de la arbitrariedad, se presenta otroque entiende que existe una “estabilidad impropia”que da lugar a la denuncia del contrato de trabajoy está subordinada a las leyes que reglamentan suejercicio; finalmente una posición “anti-garantista”considera pertinente invocar la primacía del “or-den público económico” sobre el “orden públicolaboral”, incluyendo la “teoría de la emergencia”,que se ha aplicado tanto en el ámbito privadocomo en el público, y en este caso, en el marco delos procesos de reforma estructural.»3

a) La agenda

Según expresan Bonifacio y Falivene en la in-vestigación antes citada, «...para identificar los

principales focos de interés en la agenda de lasrelaciones laborales, la consideración de los pun-tos destacados en los foros especializados de laOIT constituye una buena aproximación al “esta-do del arte” en la materia. Durante los añosnoventa, los efectos del ajuste estructural en lasrelaciones laborales acapararon la atención de laComisión Paritaria del Servicio Público de la OIT,que observa cómo la descentralización, la privati-zación y la subcontratación de servicios producenla reducción de puestos de trabajo, la baja desalarios, y procesos de desempleo masivo y re-pentino. Ante esta situación se destaca la necesi-dad que tienen los servicios públicos de contarcon personal capacitado y motivado, y se asumeque las transformaciones ofrecen oportunidadespara crear un sector público más eficaz, con ma-yor capacidad para cumplir con sus obligaciones,facilitando un desarrollo económico y social sos-tenible, incluido el pleno empleo. De alguna ma-nera, este foro sectorial reunido en 1994 adelantael énfasis que fue puesto sobre las llamadas refor-mas de segunda generación.»4

Entre otras reuniones sectoriales de interés parael servicio público y que se centran en la incidenciadel ajuste estructural, cabe mencionar: la Reuniónparitaria sobre la incidencia del ajuste estruc-tural en el personal de la educación, en 1996;la Reunión tripartita sobre la vertiente laboralde la transformación estructural y normativa,y de la mundialización en los servicios de co-rreos y telecomunicaciones, en abril de 1998; la

2 Treu, Tiziano. Relaciones de trabajo en la Administra-ción Pública: Tendencias y perspectivas. Ginebra, Orga-nización Internacional del Trabajo, 1993.3 BONIFACIO, José Alberto; FALIVENE, Graciela. Aná-lisis comparado de las relaciones laborales en la admi-nistración pública latinoamericana: Argentina, CostaRica, México y Perú. Documento de trabajo sobre lainvestigación realizada para el BID/CLAD en el año 2002,presentada en la 2ª Reunión sobre Gestión Pública yTransferencia (New York 4–5 de abril de 2002).4 Bonifacio, J. A.; Falivene, Graciela. Ob. cit.

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5 Resoluciones de la Comisión Paritaria del ServicioPúblico, de la Organización Internacional del Trabajo.

Reunión paritaria sobre las condiciones de em-pleo y de trabajo en el marco de la reformas delsector de la salud, en septiembre de 1998; y laReunión tripartita sobre la gestión de la priva-tización y reestructuración de los servicios pú-blicos, en 1999.5

En un contexto de crisis, las relaciones laboralesse encuentran más expuestas a las posibilidades deconflictos de difícil resolución, por lo que resulta deimportancia la salvaguarda de ciertos valores quepuedan percibirse por encima de las diferencias,como por ejemplo la responsabilidad ante las ins-tituciones y los procesos democráticos, la transpa-rencia y franqueza de las políticas gubernamenta-les, la imparcialidad y equidad en el acceso a losservicios públicos, la prestación de mejores servi-cios a los ciudadanos y el resguardo de sus intere-ses, y el respeto de obligaciones y derechos recí-procos, entre otros no menos importantes.

En el terreno específicamente laboral, tienen unaespecial influencia la reestructuración de la adminis-tración y los servicios públicos, y las políticas quese siguen respecto del empleo en ese marco; encualquier caso, se tiende a considerar que el despi-do debiera ser el último recurso, frente al cualpueden tener lugar alternativas como la capacita-ción, la readaptación o la reubicación del personal.

Otro punto de gravitación en la agenda de lasrelaciones laborales es el salario, tensionado en-tre, por un lado, la escasez de recursos para sumejora y, por el otro, la necesidad de retener alpersonal calificado con ingresos competitivos. Ladinámica de las relaciones laborales se suele mo-ver al ritmo de la defensa, por la parte laboral, delpoder adquisitivo del salario; pero con frecuencialos conflictos se deben a la falta de pago de lossalarios o a las demoras en el cumplimiento de tanbásica obligación.

Así, no es de extrañar el surgimiento de nuevasformas de contratación en la administración públi-ca, mediante la realización de contratos más flexi-

bles, por tiempo determinado o con dedicaciónparcial. Respecto de estas modalidades de traba-jo se presentan distintas controversias, que inclu-yen el deterioro de la calidad de los empleos, aveces al margen de la representación sindical o dela posibilidad de actuar gremialmente así como almargen del acceso a la carrera, y discriminadosrespecto de las prestaciones propias del personalpermanente de la administración; en otros casos,este personal tiene remuneraciones que superan alas del personal permanente, duplica sus funcionese incluso se vuelve personal casi estable por larenovación permanente de sus contratos; tambiénocurre que no se sujeta a los procesos de selec-ción y evaluación, dando lugar a modalidadesclientelares de empleo.

También se destaca la importancia de un es-pacio institucional para canalizar las relaciones.Por su parte, la consulta y la negociación, asícomo el derecho a la organización colectiva, sonfactores clave para reducir el conflicto. Los pe-ríodos de ajuste estructural y de transición hansuscitado muchos y muy arduos problemas quepueden ser abordados mejor por medio de lanegociación y la consulta.

Por otra parte, la representatividad y el papelque ejercen los sindicatos en relación con lascondiciones de trabajo en el Sector Público sondeterminantes en la manera de resolver los con-flictos y sus derivaciones, cuestiones que en elpasado eran consideradas como un desafío alprincipio de autoridad del Estado.

b) Las normas

Existe una tensión entre los sistemas normati-vos característicos de los países latinoamericanosy la dinámica de las relaciones laborales. LasConstituciones políticas consagran principios y

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derechos que sirven de referencia a la legislaciónespecífica, a veces con un significativo grado dedetalle. No obstante este carácter programático,la interpretación de los textos constitucionales noestá libre de controversia; y los derechos de agre-miación y huelga, por ejemplo, terminan en mu-chos casos fuertemente restringidos por la legisla-ción, cuando de los servicios públicos se trata.

Las normas que rigen las relaciones laboralestienden, en general, a producir avances en la pro-fesionalización de la función pública, bajo la im-pronta tanto del unilateralismo como de la nego-ciación y la concertación. En otros casos, se pro-gresa hacia una mayor flexibilidad en las condicio-nes de empleo, incluso independientemente del“status” alcanzado por la negociación colectiva yaun cuando ésta no exista en el Sector Público.Lo singular es la presencia simultánea de ambasorientaciones, incluso en el mismo espacio admi-nistrativo, particularmente de la administracióncentral. Ello podría explicarse por la “flexibiliza-ción de la flexibilidad”, atendiendo a que las for-mas de vinculación contractual no son novedosasen la administración pública, aunque tradicional-mente tenían lugar de manera más excepcionalcomo mecanismo de colaboración con los equi-pos estables de funcionarios y, en otros casos, semimetizaban con la estructura burocrática.

Las características de esta modalidad de em-pleo y las normas que la regulan, en general,hacen más discrecional el procedimiento de de-signación y de fijación de salarios; y el incrementode estas contrataciones termina configurando unamodalidad paralela al servicio civil estable. Explo-rar la relación entre flexibilidad y clientelismo es,en este sentido, una tarea pendiente.

Cabe resaltar otro aspecto de la flexibilidad,en el cual ésta no resulta de la desregulación o dela precarización de las condiciones de empleo, oni siquiera constituye una modalidad de contra-tación alternativa, sino que tiene lugar en el mar-co de sistemas estatutarios en los que la estabili-

dad y los derechos se disminuyen en aras deotros valores imperantes en el mercado de traba-jo y en la economía.

Las condiciones extraordinarias en el mercadode trabajo, con amplias tasas de informalidad ydesempleo, llevan a los sindicatos a avalar enciertas oportunidades una regresión de las condi-ciones de trabajo, con una baja o congelamientode salarios, una flexibilización del tiempo de traba-jo y de la jornada laboral, etc., a cambio decompromisos patronales en el dominio del em-pleo. Pero cabe destacar que los hipotéticos be-neficios de esas decisiones no tienen resultadosgarantizados, con el perjuicio adicional de que sedota tales decisiones de mayor legitimidad que laque poseen las medidas unilaterales, desde el mo-mento que crean obligaciones entre sus signatarios.

Se argumenta habitualmente que las normastienen una escasa capacidad explicativa para com-prender las prácticas sociales, especialmente cuan-do se ha podido verificar un alto grado de informa-lidad en las administraciones públicas de la región;de modo que podría esperarse que las reglas deaplicación, en el caso de las relaciones laborales,no sean la excepción. En todo caso, distintas ob-servaciones en este campo hacen recomendableno subestimar su papel, como es el hecho de quetales prácticas sociales se convierten en el eje dereivindicaciones de los trabajadores, pues se re-clama su observancia, se procura su flexibilidad,se modifica su contenido para recortar o ampliarbeneficios para las partes, siendo también materiade controversias dirimidas ante los tribunales.

De especial relevancia en este campo es laconducta seguida por los países con referenciaa los convenios de la OIT que encuadran lasrelaciones laborales, porque la adhesión tieneun fuerte valor indicativo sobre los compromi-sos que se asumen o evitan.

Esos convenios son: el Convenio sobre la liber-tad sindical y la protección del derecho de sindica-

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ción, 1948 (N° 87); el Convenio sobre el derechode sindicación y de negociación colectiva, 1949(N° 98); y, en particular sobre la situación de laadministración pública, el Convenio sobre las re-laciones de trabajo en la administración pública,1978 (N° 151), con la correspondiente Reco-mendación N° 159; así como el Convenio N° 154sobre fomento de la negociación colectiva en to-das las ramas de la actividad económica, el cualincluye expresamente a la administración pública,admitiendo que la legislación o la práctica nacionalpodrá fijar modalidades particulares de aplica-ción; además del Convenio Nº 135, de defensa dela práctica sindical.6

Se consideró además, como marco teórico, elque brindan los siguientes trabajos:

Ackerman, Mario; y otros. Trabajadores delEstado en Iberoamérica. Buenos Aires, Edicio-nes Ciudad Argentina, 1998.

Ozaki, Muneto. Relaciones de trabajo en laAdministración Pública: países en desarrollo.Ginebra, OIT, 1991.

Rial, Noemí (Compiladora). Estado argentino.Transformación de las relaciones laborales:Convenio Colectivo de Trabajo, 1999 - 2000.

Sepúlveda Malbrán, Juan Manuel; Vega Ruiz, MaríaLuz (Eds. y coord.). Guía didáctica para la nego-ciación colectiva. Lima, OIT-ETM, Servicio de De-recho del Trabajo y Relaciones Laborales, 1998.

Simón, Julio César. Modelo estatal y negocia-ción colectiva. Buenos Aires, Editorial La Ley, 1994.

Vega Ruiz, María Luz. La reforma laboral enAmérica Latina. Un estudio comparado. Lima,OIT, Oficina Regional para América Latina y elCaribe, 2001.

En segundo término, realizamos una búsquedade la legislación aplicada en cada país (Constitu-

ción nacional, Leyes, Códigos de Trabajo, Decre-tos, etcétera), que tuviera relación con las catego-rías previamente determinadas.

Para ello recurrimos a las referencias que sur-gían de los estudios mencionados, a la base dedatos del CLAD y a diversos directorios de Inter-net, que nos fueron llevando a sitios estatales o deinstituciones académicas de cada país.

Cabe destacar que el acceso a la legislaciónvigente no es una tarea sencilla, ya que no todoslos países tienen información publicada en Inter-net; otros, teniéndola publicada, no la tienen ac-tualizada; o bien, estando todo el cuerpo legislati-vo publicado, éste no está organizado de maneratal que, por la lectura del mismo, el interesadopueda advertir si esa normativa es la vigente.

Debido a estas dificultades, la recopilación dela legislación no finalizó en esas instancias, sinoque consultamos por la normativa vigente a cadauno de nuestros entrevistados, y, a partir de susrespuestas, fuimos en búsqueda de la normativaque nos faltaba detectar, dejamos de lado aquellaque ya había sido derogada, o solicitamos a losrepresentantes gremiales de cada país aquellasnormas a las que no habíamos tenido acceso pornuestros medios.

Además, recibimos de algunos de nuestros re-ferentes, como en el caso de Chile, Perú y Brasil,proyectos de ley o documentos de discusión dereformas que están siendo debatidos, ya sea anivel de negociación Estado – Sindicatos, o alinterior de estos últimos.

En tercer término, a partir de datos proporcio-nados por la OIT, construimos el cuadro de ratifi-cación de convenios por país, enfocado en aque-llos que son relevantes para nuestro estudio (Con-venios 87, 98, 135, 151 y 154).

6 Bonifacio, J. A.; Falivene, G. Ob. cit.

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Tuvimos también en consideración Quejas yObservaciones de esta Organización para con lospaíses tratados, las que figuran como Anexo IVdel presente informe, y en el disco compactoadjunto.

Consideramos importante, para poder com-prender las particularidades de la gestión admi-nistrativa de cada país, verificar el tipo de orga-nización jurídico–política vigente en cada unode ellos. En la mayoría de los casos esta infor-mación nos fue revelada por la Constitución na-cional; en otros casos debimos recurrir a materialde Enciclopedias7.

Por otro lado, para homogeneizar criteriossobre el concepto «empleo público», no sóloextrajimos de la legislación su definición y la ratifi-camos con nuestros entrevistados, sino que nospropusimos compararla con el nivel de empleo decada país.

Para ello, solicitamos a la OIT una base dedatos correspondiente al empleo en el Sector Pú-blico, con información a nivel mundial. Los datosde esta base corresponden a los años 1999 y2000, no registrándose información sobre el Perú.

Una vez relevada la información descripta, ela-boramos un cuadro donde volcamos, por país, losdetalles obtenidos de cada variable considerada.Esto, más allá de proporcionarnos una visión com-parada y una primera aproximación a las relacio-nes laborales en el Sector Público de cada país,nos sirvió para verificar de qué datos estábamoscareciendo y para constatar que había ciertosdetalles provenientes de fuentes diversas que secontradecían y requerían de un estudio más pro-fundo y de ratificación o refutación por parte dealgunos actores involucrados.

Ante esta necesidad, realizamos dos acciones:en primer lugar, se envió por correo electrónico anuestros referentes de la ISP un cuestionario quecontenía un listado de preguntas destinadas a sa-

tisfacer la información requerida para las variableselegidas por el estudio.

Las preguntas acerca de los temas sobre losque se contaba con información bibliográfica rele-vada previamente habían sido ya respondidas apartir de la misma, por lo que sólo se solicitóinformación complementaria, que a su vez abrió elcamino para abordar nuevas fuentes, algunas delas cuales nos fueron provistas por los propiosentrevistados.

Por lo tanto, en una segunda etapa, se realiza-ron consultas telefónicas a los actores sindicalesrepresentados por la Internacional de ServiciosPúblicos y a otros entrevistados clave que sepudieron contactar en cada país seleccionado,desde la sede del proyecto, para determinar lacongruencia entre lo expresado por la normativavigente en cada país y la aplicación de la misma enla realidad del sistema de RRLL en el SectorPúblico, particularmente en las AdministracionesCentrales y los Organismos descentralizados (adefinir en cada caso), puesto que estos últimospueden estar comprendidos en marcos normati-vos diferentes a los de la Administración Central.

En esta primera etapa del trabajo se optó porno incluir empresas de servicios públicos ni admi-nistraciones subnacionales, que están encuadra-das, en términos generales, en distintos marcosnormativos.

De este modo se fueron complementandoaquellos ejes temáticos que necesitaban ser acla-rados o ampliados o que precisaban de la opiniónde los actores, algunos de los cuales contestaronlos cuestionarios remitidos, para relevar la distan-cia entre normativas y realidad de su aplicación.

7 Hemisferio Diccionario Enciclopédico de las Améri-cas. Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 1997. Lospaíses del Mundo: Atlas alfabético. Madrid, EdicionesLarousse, 1992.

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Sin embargo, la recolección de respuestas a loscuestionarios remitidos fue despareja, lo que fuesubsanado en parte en ocasión del Encuentro reali-zado en Santiago de Chile (diciembre de 2004)donde se recabó información que se agregó alpresente Informe Final, con cierre a enero de 2005.

Además, en el transcurso del relevamiento deinformación, se reveló la dificultad para sistemati-zar información comparable para algunas de lasvariables e indicadores elegidos, en particular lareferida a los mecanismos de gestión y a la partici-pación sindical en ellos, a la transparencia en lagestión del personal y a la participación sindical endicha gestión (en concursos, o en caso de ajusteso “externalizaciones” de servicios) y en la gestiónde las instituciones, así como a la transparencia dela gestión pública, la existencia de compromisosde gestión consensuados y la difusión de la gestiónhacia la sociedad.

Por último, estas tareas se completaron al con-jugar las diversas fuentes. El producto de estaelaboración es el análisis por país que obra en elAnexo I del presente informe, unido a los cambiosocurridos en el primer semestre del año 2005contenido en el Anexo II. La información releva-da teniendo en cuenta las variables elegidas parala investigación se refleja en los cuadros que obranen el Anexo III.

Otro producto de la investigación es el releva-miento exhaustivo de las normativas vigentes encada uno de los países estudiados, desde las Cons-tituciones nacionales, Leyes de Ministerios, Códi-gos de Trabajo, y Leyes que regulan la actividadsindical en el Sector, hasta proyectos de modifi-cación de legislaciones, como en el caso perua-no, y el Convenio Colectivo de Trabajo de laAdministración Central de Argentina, que fueronvolcados en el Anexo VI, y en el disco compac-to adjunto.

Dicha información se completa con el texto dela Carta Iberoamericana de la Función Pública de

Santa Cruz de la Sierra, 2003 (Anexo IV) y losConvenios de la OIT considerados para la investi-gación (Anexo V).

Otras informaciones de interés, como la adhe-sión a los Convenios de la OIT y el tamaño ycaracterísticas del Sector Público de cada país, pue-den encontrarse en los cuadros correspondientes.

4. Desarrollo de la investigación

a) Marco jurídico general

• Constitución política Nacional• Adhesión a los Convenios pertinentes de la OIT

(Nº 87, 98, 135, 151 y 154)• Leyes que regulan el empleo público• Convenios o Acuerdos Colectivos de Trabajo• Coexistencia de marcos legales del Derecho

Privado y del Derecho Público.

b) Relevamiento normativo

Argentina• Constitución Nacional reformada en 1994• Ley 23.551 de Asociaciones Sindicales• Decreto 993/91: SINAPA• Ley 24.185/93 de Convenciones Colectivas para

los Trabajadores del Estado Nacional• Decreto 92/95• Ley 24.629/96 de Segunda Reforma del Estado• Primer Convenio Colectivo del SP, de 1998• Ley 25.164/99: Ley Marco de Regulación de

Empleo Público Nacional.

Brasil• Constitución Federal de 1988, y enmiendas

posteriores• Consolidação das Leis do Trábalho (CLT)• Ley 8.112 (11-12-1990): Régimen jurídico de

los servidores públicos civiles de la Unión, delas autarquías y de las fundaciones públicasfederales

• Enmienda Constitucional N° 19 del año 1998

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• Ley 8.745 (9-12-1993) y Ley 9.849 de 1999:Contratación por tiempo determinado

• Ley 9.962 (22-02-2000): Régimen de empleopúblico del personal de la Administración Fede-ral directa, autárquica y fundacional, y de lasotras “providencias”.

Chile• Constitución Política de 1980• Ley 18.575 (11-12-1990): Ley orgánica cons-

titucional de bases de la Administración delEstado

• Ley 18.834 (23-09-1989): Aprobación delEstatuto Administrativo

• Ley 19.296 (14-03-1994): Asociaciones defuncionarios de la Administración del Estado

• Ley N° 19.759 de Reforma Laboral (modificael Código de Trabajo).

Colombia• Constitución Política de la República de Co-

lombia, de 1991, con la Reforma de 1997• Código Sustantivo del Trabajo• Ley 584 de 2000: Asociaciones sindicales de

empleados públicos; garantías sindicales paralos representantes de los trabajadores; la mo-dalidad de contratos temporales

• Ley 909 de 2004: Carrera Administrativa.

Ecuador• Constitución Política de la República del Ecua-

dor de 1998• Código de Trabajo de 1997• Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Ad-

ministrativa y de Unificación y Homologaciónde las Remuneraciones del Sector Público.

Perú• Constitución Política del Perú de 1993• Ley 11.377 y Decreto reglamentario N° 500 de

1950: Estatuto y Escalafón del Servicio Civil• Decreto 22.867 de 1980: Desconcentración

administrativa• Decreto Legislativo N° 276/84: Ley de Bases

de la Carrera Administrativa y de Remuneracio-nes del Sector Público

• Ley 24.514/86 (garantiza la estabilidad en elempleo privado)

• Decreto Ley 728/91: Ley de Fomento alEmpleo

• Decreto Ley 26.093/92 (limitación a la esta-bilidad)

• Ley 27.568: Ley Marco de Modernización dela Gestión del Estado

• Ley 27.594 sobre la participación del PoderEjecutivo en el nombramiento de funcionariospúblicos

Cuadro 1Convenios de la OIT ratificados por país

País Convenios de la OIT ratificados

87 98 135 151 154

Argentina X X X XBrasil X X XChile X X X X Colombia X X X XEcuador X X Perú X X X Costa Rica X X X El Salvador Panamá X X

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• Ley 27.785: Ley Orgánica del Sistema Nacio-nal de Control y de la Contraloría General de laRepública

• Decreto Supremo 010-2003 (relaciones colec-tivas de trabajo en el ámbito privado)

• Ley 28.175: Ley Marco del Sector Público (quedebía entrar en vigencia el 1º de enero de 2005,pero se encuentra en suspenso) y cinco proyec-tos de ley modificatorios de la misma.

Costa Rica• Constitución Política de 1949 y sus reformas• Ley 1.581: Estatuto del Servicio Civil• Ley 6.227 (11-12-1990): Ley General de la

Administración Pública.

El Salvador• Constitución Política de la República de El Sal-

vador de 1983, y sus reformas• Decreto Ley 507 (1961): Ley de Servicio Civil.

Panamá• Constitución Política de Panamá de 1972, con

sus Reformas hasta 1994• Código de Trabajo• Ley 9 de 1994• Anteproyecto de Ley N º 44 (2004).

El Convenio 87 ha sido ratificado por casitodos los países, excepto EE.UU., Brasil, El Sal-vador y tres pequeños Estados del área caribeñaanglófona. Complementariamente, las Constitu-ciones de los países donde está vigente el Conve-nio generalmente reconocen de manera especial elderecho de asociación profesional, si bien algunospaíses introducen condicionamientos parciales,exigiendo cierto tipo de registro (Argentina, Chile,Colombia, Panamá, Ecuador).

Asimismo, los Códigos de Trabajo, u ordena-mientos normativos laborales en general, tambiénintroducen otras limitaciones (Argentina, Brasil,Panamá, Costa Rica, México, Chile, RepúblicaDominicana, Honduras y Bolivia). Un aspecto cla-ramente restrictivo es el que coloca “pisos” legales

de tamaño (número de afiliados) para la constitu-ción de sindicatos.

A la inversa, algunos países reconocen explíci-tamente la posibilidad de que se creen sindicatosde trabajadores independientes (Panamá, El Sal-vador, Guatemala y Chile). El caso más destacadoes Venezuela (que mencionamos a título de ejem-plo, pues no forma parte del grupo de paísesinvestigados), cuya Ley Orgánica del Trabajo(1991) tiene un título referido directamente a los“trabajadores no dependientes”, a quienes asimila,en la mayor medida posible, a los dependientes.

c) Quejas a la OIT y Observacionesde la OIT por incumplimiento

Algunos países han recibido de la OIT Obser-vaciones por incumplimiento de alguno de estosConvenios; y en ciertos países se han elevadoQuejas a la OIT por violación a uno o más de losmismos. Es decir que, en ciertos casos, la ratifica-ción de los Convenios de la OIT no significa quelos trabajadores de ese país tengan la posibilidadde ejercer los derechos garantizados por esasnormas internacionales.

Brasil, en el año 2004, ha recibido una Ob-servación por incumplimiento del Convenio 98,por la falta de libertad para negociar colectiva-mente en el ámbito público.

Ecuador, en ese mismo año, ha recibido unaObservación por no garantizar el derecho de li-bertad sindical, al restringir la posibilidad de ejer-cer el derecho de huelga (Convenio 87). Por otrolado, también ha recibido una Observación por lasrestricciones existentes para negociar colectiva-mente (Convenio 98).

Colombia y Costa Rica también han sidoobjeto de una Observación por uno y otro Con-venio, por la limitación al derecho de huelga y a lalibertad sindical; y por el no cumplimiento de lalibertad para negociar colectivamente en el ámbito

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público. Algunas asociaciones gremiales colom-bianas han realizado quejas ante la OIT por laviolación de ambos convenios.

Representantes de los trabajadores de El Sal-vador han elevado quejas por la no posibilidad deejercer el derecho de huelga.

Panamá también ha sido objeto de una Ob-servación de la OIT por la restricción a este dere-cho, es decir, por la limitación a la libertad sindical.En este mismo sentido, se ha presentado unaqueja por la destitución masiva de servidores pú-blicos y de dirigentes sindicales del servicio públi-co por razones político-partidistas; y por el pro-cesamiento penal de un dirigente sindical por deli-to contra el honor.

Sin embargo, la no ratificación de un Conve-nio de la OIT o la prohibición explícita de lalegislación nacional con respecto al ejercicio deun derecho no significa que de hecho ese dere-cho no se practique. Tal es el caso, por ejemplo,de Chile, donde está prohibido el ejercicio de lahuelga, que en la práctica, sin embargo, se dacotidianamente.

Más llamativo aún es el caso del Perú, dondela propia Constitución no reconoce a los servido-res públicos derechos sindicales y donde, no obs-tante ello, existen asociaciones sindicales tanto deprimer grado como de grado superior, si bien seha detectado la coexistencia de innumerables or-ganizaciones sindicales por organismo o estableci-miento (como en el caso de hospitales públicos),algunas de las cuales pertenecen a una Federaciónmientras que otras son autónomas, registrándosela adscripción a la ISP de algunos de estos gre-mios de menor nivel.

Se detalla a continuación un análisis de lasúltimas Quejas a la OIT y Observaciones de laOIT por la violación de la Libertad Sindical en elSector Público en los países que formaron partede la muestra del presente estudio.

BrasilLa Comisión de Expertos en Aplicación de

Convenios y Recomendaciones (CEACR) se hamanifestado en numerosas ocasiones, a partir delas reclamaciones presentadas por la CUT, sobrela necesidad de que los funcionarios no emplea-dos en la Administración del Estado gocen delderecho de negociación colectiva.

Frente a ello, el Gobierno ha respondido queestos trabajadores no pueden ejercer el derecho ala negociación colectiva ya que, tal como lo esta-blece la Constitución, sus salarios sólo puedenalterarse por medio de una ley específica. Por otrolado, se está estudiando la posibilidad de instru-mentar nuevas formas de contratación de algunascategorías de trabajadores, que les permitirían elgoce del derecho en cuestión.

ColombiaEl último informe de la CEACR da cuenta de

que, al año 2004, continúan practicándose asesi-natos de dirigentes sindicales y afiliados, situaciónque por supuesto limita el libre ejercicio de losderechos sindicales.

Se han presentado también comentarios enrelación con la “amplitud” con que se define eneste país el concepto de servicios esenciales, con-siderando que ciertas categorías enumeradas nodeberían considerarse como tales.

Con respecto a la negociación colectiva, envarias ocasiones la citada Comisión se ha mani-festado sobre la necesidad de que los trabajado-res que se desempeñan en la administración delEstado gocen de este derecho, en especial porhaber ratificado el país los Convenios 98, 151 y154. Esta situación ha sido presentada ante laOIT por la Confederación de Trabajadores deColombia (CTC) y la Confederación Mundial deTrabajo (CMT). El Gobierno colombiano no hapresentado acciones que demuestren su voluntadde revertir tal situación.

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8 OIT. Informe del Director General. Globalización ytrabajo decente en las Américas. Ginebra, 2002.9 OIT. Ob. cit.

EcuadorLa CEACR ha manifestado la necesidad de

reformar la legislación del Ecuador, para que éstahabilite a los servidores públicos a conformar aso-ciaciones sindicales y a recurrir a la huelga. ElGobierno ha informado que ya existe un proyectode ley en este sentido.

Costa RicaLa CEACR ha realizado un pronunciamiento

en el cual establece que dos actividades, -refine-ría de petróleos, y servicios portuarios-, no de-ben ser consideradas servicios públicos esencia-les, y que los trabajadores que se desempeñanen ellas deberían gozar del derecho de huelgaque hoy tienen vedado.

Por otro lado, esta Comisión considera que elpaís viola el derecho de los trabajadores a lahuelga, ya que declara excesivo el porcentaje del60% de adhesión de los trabajadores requeridopara declararla legal.

El Gobierno ha informado a la OIT que existenproyectos de ley de aprobación del Convenio 151y del Convenio 154, y un proyecto de ley para lanegociación colectiva en el SP.

d) Trabajo decente

El Director General (DG) de la OIT, JuanSomavía, ha graficado con claridad el conceptode trabajo decente: “¿A qué me refiero cuandohablo de trabajo decente? La mejor expresiónde lo que significa trabajo decente es la visión quetiene de él la gente. Se trata de su puesto detrabajo y sus perspectivas futuras, de sus condi-ciones laborales, del equilibrio entre el trabajo y lavida familiar, de la posibilidad de enviar a sus hijosa la escuela o de retirarlos del trabajo infantil.

Se trata de la igualdad de género, de la igual-dad de reconocimiento y de la capacitación de lasmujeres para que puedan tomar decisiones y asu-mir el control de su vida. Se trata de las capacida-

des personales para competir en el mercado, demantenerse al día con las nuevas calificacionestecnológicas y de preservar la salud.

Se trata de desarrollar las calificaciones em-presariales y de recibir una parte equitativa de lariqueza que se ha ayudado a crear y de no serobjeto de discriminación; se trata de tener una vozen el lugar de trabajo y en la comunidad. En lassituaciones más extremas, se trata de pasar de lasubsistencia a la existencia.

Para muchos, es la vía fundamental para salirde la pobreza. Para muchos otros, se trata derealizar aspiraciones personales en la vida diaria, yde manifestar solidaridad para con los demás. Yen todas partes, y para todos, el trabajo decentees un medio para garantizar la dignidad humana, loque para muchos sectores de la población no estáocurriendo”.8

La OIT ha clasificado los déficits de trabajodecente en las Américas en las siguientes grandescategorías: déficits normativos; de empleos e in-gresos; de protección social; y, de desarrollo or-ganizativo y de diálogo social.

Al mismo tiempo, la OIT propone políticassociolaborales tanto generales como específicaspara lograr la progresiva reducción de los défi-cits. Comienza por presentar principios parasustentar las políticas, luego propone políticaspara la generación de trabajo decente en el con-texto de una globalización diferente, a través decuatro áreas prioritarias: principios y derechosfundamentales en el trabajo; empleo e ingre-sos; protección social y seguridad social; y,diálogo social. Las cuatro áreas son el núcleoduro del mundo del trabajo.9

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10 Rial, Noemí. La relación laboral en la AdministraciónPública Central. Ob. Cit., p. 31 y ss.

En relación con el trabajo decente en el SectorPúblico de los países elegidos para la investiga-ción, sector en el cual suele ser más frecuente elrespeto por la estabilidad de los trabajadores, elempleo por tiempo indeterminado, el derecho a laseguridad social y ciertas formas pautadas (aun-que sea en forma unilateral por el Estado emplea-dor) para el ingreso, la carrera administrativa, elsistema de ascensos y retribuciones, etc., la pre-gunta que cabe realizar es si se da en plenitud y entodos los casos en estudio el ejercicio habitual dealguna forma de diálogo o búsqueda de supera-ción de conflictos por la vía de la negociación,aunque no existan en forma completa componen-tes fundamentales como son la negociación colec-tiva y/o el derecho a la huelga.

En la actualidad y como consecuencia de lacrisis económica y del cierre de empresas -pro-ducto de la apertura indiscriminada en el marco dela globalización de los mercados-, la discusión noes acerca de cuánto tiempo permanece un traba-jador en un mismo puesto de trabajo -indepen-dientemente de lo que se diga en la ley, o de lavoluntad de las personas-, sino respecto de cómogarantizar sus derechos como ser humano en uncontexto económico de cambio y rotación.

De hecho, hemos detectado que en todos lospaíses estudiados hay en el SP una coexistenciade regímenes laborales, algunos de ellos alcan-zados por el derecho privado (por ejemplo,trabajadores bajo contrato y personal de con-fianza, que no gozan de estabilidad ni acceden alos beneficios del trabajo dentro de la plantillapermanente).

La propia OIT apunta a estos cambios, y porello ha generado y afianzado el concepto de dere-chos humanos fundamentales, tema central queintenta establecer la protección de los trabajado-res a través del diseño de una red mínima deseguridad que en ningún caso puede verse altera-da por los gobiernos en aras de la flexibilidad o eldesarrollo productivo.

Para la OIT el respeto al trabajo libre, a laigualdad, a la erradicación del trabajo infantil, a lalibertad sindical y a la libre negociación colectivason los temas claves e ineludibles que garantizaransu fin básico: la paz y la justicia social.

e) Libertad sindical10

En el Convenio Nº 87 de 1948, sobre Liber-tad Sindical y Derecho de Sindicación, quedaestablecido en el art. 2º el principio de que «...lostrabajadores y los empleadores, sin ninguna dis-tinción y sin autorización previa, tienen el dere-cho de constituir las organizaciones que estimenconvenientes, así como el de afiliarse a estasorganizaciones».

Sin embargo, un estudio de las leyes sindicalesdel mundo entero permite llegar a la conclusiónde que, aunque la legislación de casi todos lospaíses reconoce a los trabajadores del SectorPrivado el derecho a sindicarse, este mismo de-recho no ha sido reconocido generalmente a losfuncionarios públicos.

No obstante, en una serie de países los funcio-narios públicos gozan del derecho a sindicarse enpie de igualdad con los trabajadores del SectorPrivado; en otros se niega este derecho a ciertascategorías de funcionarios públicos o se prevénreservas mediante limitaciones que no se aplican atrabajadores de otros sectores. Por último, aúnexisten países donde se prohíbe taxativamenteque se constituyan asociaciones profesionales, oque los trabajadores pertenezcan a ellas.

Pero no es extraño que, aun en países donde laley prohíbe formalmente esta actividad, los go-biernos a veces concedan a determinadas organi-zaciones un reconocimiento de facto, para poderdiscutir en su calidad de empleador problemassalariales y de condiciones de trabajo.

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En cambio, el hecho de que la legislaciónreconozca tal derecho no es garantía de que losfuncionarios públicos hayan establecido en lapráctica organizaciones eficaces para la defensade sus intereses.

Se ha reconocido desde hace tiempo que enmuchos países los funcionarios públicos constitu-yen una categoría especial de trabajadores, a losefectos del derecho de sindicación. En el Informesobre Libertad Sindical sometido a la 10º re-unión de la Conferencia de la OIT de 1927, seindicaba que, aunque en la mayoría de los casosse garantizaba el derecho general de libertad sin-dical a todos los efectos jurídicos, en un númeroconsiderable de países la situación era notable-mente diferente respecto de los empleados enocupaciones cuyo ejercicio se consideraba queafectaba directamente al interés público, así comorespecto de los empleados públicos11.

En 1947, en ocasión de la 30a Reunión de laConferencia Internacional del Trabajo de la OIT,se señalaba que, en una serie de países, o bien losfuncionarios públicos no disfrutaban en absoluto elderecho a la sindicalización o estaban sujetos aciertas restricciones que no se aplicaban a lostrabajadores en general. Pero, el mismo informeindicaba que la verdadera intención de la legisla-ción era excluir a los funcionarios públicos delderecho de huelga.

f) Organizaciones de funcionarios públicos12

En el Informe sobre Libertad Sindical en elServicio Público, preparado por la Oficina Inter-nacional del Trabajo para la Conferencia Técnicasobre el Servicio Público (OIT, 1975) que repro-ducimos en parte por encontrar que, pese a lastres décadas transcurridas, conserva absoluta vi-gencia, se expresa: «... en este capítulo se estudiala situación de hecho, y no de derecho, de lasorganizaciones de funcionarios públicos. Sucedeprecisamente que en algunos países la realidad delas actividades de dichas organizaciones difiere de

la que cabe suponer de acuerdo con las disposi-ciones legislativas aplicables.

«En las características de las organizaciones defuncionarios públicos y en sus actividades se ad-vierte la influencia que ejercen en distintas formas,según los países, factores tales como la naturalezadel empleador (el gobierno), el tipo de empleo (nomanual en su mayor parte), la índole con frecuen-cia legislativa de las normas que rigen ese empleoy el estatuto especial así conferido al funcionariopúblico, las leyes y reglamentos que regulan lalibertad sindical en el servicio público, las normaso prácticas aplicables en materia de reconoci-miento y consulta o negociación con las organiza-ciones de dicho personal y el sistema sindicalprevaleciente en el sector privado y en todo el paísen su conjunto.

«Como consecuencia de las múltiples combi-naciones de los factores que se acaban de enume-rar, la estructura de las organizaciones del perso-nal del servicio público es muy variada; así, dichasorganizaciones pueden diferenciarse según el al-cance de su afiliación y la índole de sus objetivos,actividades y tácticas.

«Por lo que respecta al alcance de la afiliación,cabe señalar ante todo que en muchos casos losfuncionarios públicos han constituido sus propiasorganizaciones, diferenciándolas a veces de acuer-do con el departamento gubernamental, ámbito deéste (central, regional o local) o grupo ocupacional;pero en otros casos no han creado organizacionesautónomas, sino que se han afiliado a las del sectorprivado. En ciertos casos, las organizaciones defuncionarios públicos han creado sus propias fede-raciones, mientras que a veces, unas y otras, se hanafiliado a federaciones o confederaciones de ca-

11 Conférence Internationale duTravail, 10ème. Session,Genève, rapport 2: La liberté syndicale. Genève, BIT, 1927.12 Oficina Internacional del Trabajo. Conferencia Técnicasobre el Servicio Público. Libertad sindical en el servi-cio público. Ginebra, 1975, Informe I, p. 19-20.

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13 La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones delComité de Libertad Sindical, del Consejo de Administra-ción de la OIT. 2da. ed., Ginebra, OIT, 1976.

rácter general. Lo mismo puede decirse por lo querespecta a la afiliación internacional.

«En cuanto a la índole de sus objetivos, activi-dades y tácticas, existen tradicionalmente dos ti-pos básicos de organizaciones. Por una parte en-contramos el tipo “asociación” –semejante enmuchos aspectos a las asociaciones profesionalesdel sector privado- constituida para mantener nor-mas profesionales adecuadas y para defender losintereses de sus miembros mediante métodos dis-tintos de los que generalmente utilizan los sindica-tos. Predominantes en un tiempo, en varios paísesestas organizaciones tienden a formular y desarro-llar objetivos y tácticas cada vez más parecidas alas de los sindicatos, a menudo para hacer frente ala competencia de éstos en materia de afiliación.El segundo tipo de organización, el sindicato,suele perseguir objetivos generales de caráctereconómico y utilizar tácticas análogas a las de lossindicatos del sector privado, y su preocupación yactividad principales son la protección y la pro-moción de los intereses de sus miembros frente algobierno en tanto que empleador.

«En muchos países, las organizaciones de fun-cionarios públicos –ya sean del tipo asociación odel tipo sindicato- han sido con frecuencia másconservadores que los sindicatos del sector priva-do en materia de objetivos y políticas. No obstan-te, aunque todavía persiste en gran número depaíses ese conservatismo, se ha registrado unatendencia, paralela a la rápida expansión del em-pleo en la administración pública y de la sindica-ción de los funcionarios, por parte de dichas orga-nizaciones a mostrarse más resueltas en sus obje-tivos y tácticas, yendo incluso a veces a esterespecto más allá que los sindicatos del sectorprivado; empero, lo anterior no significa que di-chas organizaciones dejen de tomar en considera-ción el interés público.

«La combatividad creciente del sindicalismoen el sector público quizás se deba en parte a larelativa novedad que representan las actividades

sindicales en este sector en muchos países enque las organizaciones de personal tratan todavíade definirse y luchan por que se las reconozca;tal vez se deba también a la falta de experienciade los gobiernos para tratar con los sindicatos,hecho que a veces se traduce en una resistenciainicial a la organización sindical que recuerda laprimera época del sindicalismo en el sector pri-vado en algunos países industrializados, dándosetácticas combativas análogas. Se ha de precisar,sin embargo, que en varios países en desarrollo,en África por ejemplo, la organización sindicalapareció en el servicio público antes que en elsector privado».

Por otra parte, la OIT13 ha fijado posición enlas resoluciones relativas a los derechos sindicalesy su relación con las libertades civiles. En la obracitada, -en su página 5, punto a) Formación deOrganizaciones, acápite 1-, admite el derecho delos trabajadores y de los empleadores «sin ningu-na distinción» de constituir las organizaciones queestimen convenientes y de afiliarse a ellas.

En el Principio general número 2, artículo 2del Convenio número 87, la OIT consagra elprincipio de la «no discriminación en materiasindical... debida a la ocupación, al sexo, al co-lor, a la raza, a las creencias, a la nacionalidad, alas opiniones políticas, etc., no sólo a los trabaja-dores del sector privado de la economía, sinotambién a los funcionarios y a los agentes de losservicios públicos en general» (110º informe, casoNº 519, párrafo 78).

En su página 94, punto 2 (Funcionarios y agen-tes de los servicios públicos, número 250) señala:«el Convenio número 98, en especial en su artícu-lo 4, relativo al estímulo y fomento de la negocia-ción colectiva, es de aplicación tanto en el sector

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14 Para ampliar esta información véase allí mismo, Ob. cit.,p. 116 y ss.

privado como en el de las empresas nacionaliza-das y organismos públicos, pudiendo exceptuarsea los funcionarios públicos al servicio del Estado»(141º informe, caso Nº 729, párrafo 15).

Sobre el Derecho de huelga, punto 3 (Res-tricciones concernientes a los servicios esencia-les, la función pública y algunas otras empresas),Resolución número 312, afirma: «El reconoci-miento del principio de la libertad sindical a losfuncionarios públicos no implica necesariamenteel derecho de huelga».

En la Resolución 314, el Comité admitió que elderecho de huelga puede ser objeto de restriccio-nes, incluso de prohibiciones, cuando se trate dela función pública o de servicios esenciales, ya queen esos casos la huelga podría causar graves per-juicios a la colectividad nacional14.

5. Escenario sindical

La desindustrialización y los despidos masivosen el Sector Público afectaron la naturaleza ynúmero de los afiliados sindicales, generando unempobrecimiento de la base sindical y una ciertacrisis de identidad interna.

De hecho, en la práctica, las consecuencias dedichas transformaciones se han sentido, y el temora hacer valer las reivindicaciones laborales en unmundo con altos índices de desempleo se ha ge-neralizado: el temor a perder su medio de subsis-tencia ha impedido «de facto» que los trabajado-res protesten contra los bajos salarios y las malascondiciones de trabajo; las huelgas son cada vezmenos frecuentes y, sin embargo, el índice deconflictividad aumenta. Con frecuencia se escuchaque desde 1980 no se han conseguido grandesreivindicaciones obreras, lo que se debe, en esen-cia, a dichos temores y a la falta de dinamismo delas organizaciones sindicales en este contexto ad-verso y de crisis que altera el poder real de losactores en una negociación.

El impacto de estos cambios en los sistemaspolíticos y económicos modifica el papel y lafunción del sindicalismo, y en especial el sistemade interrelaciones en el que éste se inscribe. En elpasado, el Estado -de carácter protector- y lospartidos políticos cumplían un papel mediadorfrente al sindicato, agregando y canalizando susdemandas, y luego sancionándolas jurídicamenteen el Parlamento. Sin embargo, esta situacióncambia hoy en día. En este sentido se mueven lasrecientes reformas laborales que, al menos for-malmente, buscan garantizar la autonomía de losactores sociales.

Las economías protegidas y la concepción delcrecimiento hacia adentro dejan paso a una visiónmás globalizada del mundo, que privilegia las polí-ticas exportadoras. Es una visión diferente de lasrelaciones económicas internacionales y, por lotanto, causa un fuerte impacto en la manera deconducir la vida económica con relación a suvínculo con la comunidad internacional.

En este contexto, se observa al sindicato comoun actor muy significativo en la vida democrática,pero que carece del papel central político deantaño entre los sectores que tradicionalmente loapoyaban.

A esto se suma que el papel político-institucio-nal del sindicalismo ha disminuido considerable-mente. Los vínculos con los partidos, que en elpasado le permitieron un alto grado de interme-diación con otros grupos de la sociedad, estándebilitados o quebrados.

El diálogo social no sólo supone el abandonode ciertos prejuicios ideológicos entre los sindica-listas, sino también un cambio en las estrategias ymodos de acción del movimiento sindical.

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Para que sea viable esta perspectiva, el Estadodebe ser percibido en una posición neutral, comoun actor de prestigio que reconoce y respeta laautonomía de las partes, como un actor sólido ycon un proyecto nacional coherente. Sin embargo,para que este modelo opere, el Estado debe po-der establecer marcos generales de equidad quegaranticen el equilibrio de las partes, y que tam-bién puedan proteger al actor más débil.

De hecho, cuando no existe asunción de com-promisos en el ámbito nacional, el proceso dediálogo no resulta efectivo: el caso de la concerta-ción en Ecuador, donde el Plenario Nacional nun-ca asumió los acuerdos de las mesas, es esclare-cedor en este sentido.

El Estado es, en sí, condición «sine qua non»de desarrollo de la concertación. Un Estado conconciencia de diálogo, que fundamenta su acciónpolítica en las libertades públicas e individuales enun contexto de interés público, desarrollará comoproyecto una institucionalidad para el diálogo. Sinduda, los principios del interés y la participaciónciudadana como fundamento de un concepto deEstado son bases esenciales del diálogo comomedio y como fin.

El análisis y las perspectivas de la situaciónactual son un factor determinante para la búsque-da de soluciones novedosas. Estos años son per-cibidos por las organizaciones sindicales, en gene-ral, como un duro retroceso para los trabajado-res. La recuperación de los derechos perdidos yde la propia fuerza orgánica del movimiento sindi-cal se visualizan como una tarea compleja, queafecta principalmente a la capacidad de conduc-ción de sus dirigentes. La reestructuración y elfortalecimiento sindical no pueden apoyarse ex-clusivamente en lo que un gobierno democráticohaga en materia legal.

Con todo, la herramienta del diálogo socialtiene como consecuencia acrecentar la responsa-bilidad pública del movimiento sindical. La rela-

ción entre Estado y movimiento sindical trasladasu énfasis desde una relación de subordinación auna de corresponsabilidad política (sin perjuiciodel mantenimiento de la autonomía sindical).

Así se verifica un primer tipo de cambio deconnotaciones estratégicas para el sindicalismo,ya que, en el modelo corporativo o reivindicativo,la separación con respecto al ámbito de las deci-siones políticas y económicas que toma el Estadoes total.

Los sindicatos se ven obligados a correspon-sabilizarse de algunas decisiones de los partidospolíticos, a pesar de que ellas no correspondansiempre con sus posiciones o con sus aspiracionesinmediatas. La concertación, aquí, se fundamentaen una lógica institucional que busca la consolida-ción de la democracia.

En el caso de la acción sindical al interior delEstado, queda claro que el sindicalismo se ve másafectado por esta correlación con los poderespolíticos, puesto que la lógica del Estado es la delpoder, dándose prioridad a conductas más cerca-nas al clientelismo prebendario que a la resistenciaabierta, coexistiendo representaciones sindicalesmás cercanas al aparato político con otras máscontestatarias.

A esto se suma que no todos los trabajadoresasalariados son sujetos de sindicalización, por lasrestricciones legales y fácticas existentes (caso delos trabajadores temporales o subcontratados; ode los límites numéricos que se imponen paraformar un sindicato de empresa -entre 20 y 30trabajadores, dependiendo del país).

a) Debilidades internas

La identidad cultural del sindicalismo también hasufrido modificaciones notables. En el pasado, lostrabajadores organizados se mostraban optimistasfrente al futuro, ya que se consideraban actoresprotagonistas de los cambios sociales y políticos

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que se operaban en los países. Sobre la base deesta idea, se fundó una identidad colectiva sinteti-zada en el concepto de «unidad de los trabajado-res», unidad que hoy no se percibe. Los sectoresasalariados modernos se han diversificado.

Estas modificaciones estructurales, unidasa la pérdida de la identidad colectiva, hancontribuido a fragmentar el mundo laboral.

Junto a la nueva composición, la atomizaciónactual plantea numerosos retos. El tema se tornamás complicado aún cuando comprobamos queen los países andinos reina la división sindical,existiendo en total 26 centrales sindicales.

Por ejemplo, en el Perú, hasta 1990 existíancuatro centrales sindicales, habiéndose actualmentemultiplicado a trece (10 reconocidas por el Minis-terio de Trabajo y 3 de facto), lo que dificultacualquier esfuerzo por concertar este movimientosindical. En Ecuador existen seis centrales sindi-cales, en Venezuela cuatro y, en Colombia, tres.

En Argentina, se han unificado recientementela Confederación General del Trabajo (CGT) conel Movimiento de Trabajadores Argentinos (MTA),en coexistencia con la Central de los TrabajadoresArgentinos (CTA), cuya configuración y plantea-mientos estratégicos están orientados hacia unavisión política más autónoma y contestataria.

A esto se suma la existencia de muchos sindi-catos llamados independientes: el 30% en pro-medio, a menudo entre los más poderosos delpaís de que se trate, no forma parte de las cen-trales sindicales.

En varios de los países estudiados se observael fenómeno de la atomización sindical, la multipli-cación de pequeñas estructuras que no actúan encomún frente al Estado empleador, siendo fre-cuente, como en el Perú, la coexistencia de regí-menes salariales diversos en espacios de trabajosimilares, por la diferente fuerza sindical de cada

uno de ellos. Esto es muy evidente entre lostrabajadores de los hospitales públicos, los quefacturan sus servicios a la población atendida. Eneste caso, cada establecimiento hospitalario cuen-ta con una organización sindical propia, por lo quelos trabajadores pueden percibir hasta un 100%más de salario que sus pares de otro hospital.

Las pugnas ideológicas han afectado, así, a launidad del movimiento sindical, pues la pluralidadde interlocutores, que a menudo rivalizan entre sí,y las presiones que a veces se libran tornan suma-mente difícil, cuando no imposible, la coordina-ción y una acción sindical eficaz, produciendo unentramado de organizaciones sindicales no sola-mente reducidas en su cobertura, sino política-mente débiles y sin capacidad de integrarse efecti-vamente en un sistema de relaciones laborales.

Sin embargo, frente a la «última generación»de políticas de ajuste y a ciertas acciones antisin-dicales emprendidas por los gobiernos, el movi-miento sindical ha sido empujado a una concer-tación interna. Así, en Colombia las tres centra-les sindicales han conformado un comando unita-rio; en Venezuela las centrales sindicales, condu-cidas por la Central de Trabajadores de Vene-zuela (CTV), han tomado la iniciativa para crearuna sola central sindical; en el Perú, continúanlos esfuerzos unitarios que aún no logran consoli-darse (el último es el Comité de Enlace Sindical);en Ecuador, el Frente Unitario de Trabajadores(FUT) se mantiene, con altos y bajos, como laalternativa más concreta de unidad de acción decuatro centrales sindicales.

Por otra parte, se observa una falta de infor-mación y de capacitación de los dirigentes y afilia-dos sindicales en las temáticas referidas a loscambios técnicos, a los nuevos sistemas de orga-nización del trabajo y a los nuevos modelos deadministración de empresas, que limitan y restrin-gen la cobertura de los convenios colectivos y portanto la búsqueda para regular y paliar los efectosde las transformaciones.

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15 Larco, Giovanna; Carreras, Piera. Estudio comparati-vo de la formación sindical en los países andinos. Lima,OIT, 1999. Documento de Trabajo 111.

En los países andinos, en un reciente estudioefectuado por la OIT sobre la situación actual dela educación sindical15, se pudo constatar queson minoritarias las organizaciones sindicales quecuentan con un sistema de formación y capacita-ción. Son así una excepción a las organizacionesque tienen definida una estrategia educativa parala calificación de sus afiliados, entregándoles deesta manera más posibilidades a sus demandas demejores ingresos.

Adicionalmente, la falta de solidez económicade las organizaciones sindicales se ha visto agra-vada en los últimos años por las variaciones vio-lentas del número de afiliados cotizantes (despi-dos, renuncias, jubilaciones, etc.), destinándoselos reducidos recursos financieros a la subsisten-cia misma de la organización.

Esta situación impide consolidar la fuerza delas centrales como actores representativos y po-derosos en el universo social. ¿Cómo negociar sinfuerza? ¿Quién es realmente representativo?

Frente a estas debilidades que enfrenta el sin-dicalismo, surgen algunas posibles soluciones quea continuación se delinean en forma muy sintética:• fortalecimiento de la unidad, al menos en la acción;• políticas de concertación;• generación de propuestas integradoras para el

conjunto de sectores;• fortalecimiento de la capacitación;• refuerzo del sistema de cotizaciones sindicales;• creación de un nuevo tipo de servicio a las ba-

ses, que considere al trabajador como personaintegral, visualizando sus necesidades de aho-rro, vivienda, consumo, cultura, recreación,deporte, seguridad social, salud, etc.;

• impulso a relaciones de trabajo cooperativasque, sin olvidar las reivindicaciones tradiciona-les, superen posturas de confrontación.

En casi todos los países de ALC se han produ-cido transformaciones en las legislaciones labora-les (el caso más extremo es el del Perú, que es

considerado por algunos analistas como el paísmás flexible del mundo), apareciendo en la actua-lidad una nueva «ola» de reformas con tendenciasmás flexibilizadoras, con la excusa de responder ala actual crisis económica y financiera de la mayo-ría de los países, y con el respaldo y las presionesde las instituciones financieras internacionales (Cfr.Proyectos de Colombia y Ecuador).

La seguridad social es un tema ligado a estoscambios flexibles. Las instituciones de seguridadsocial en América Latina están cambiando pordiversas razones, y en la actualidad se han estable-cido sistemas privados o mixtos (públicos y priva-dos), que transgreden el principio de una seguri-dad social solidaria y financiada por el Estado.

De maneras diversas (lamentablemente en al-gunos países la transformación se ha realizado sincontar con los actores sociales) se está entrando adiscutir formas públicas, privadas y mixtas de ges-tión y administración de la seguridad social.

b) Algunos retos a enfrentar

Es innegable que los nueve países vienen en-frentando -en mayor o menor medida- dificultadesreales: la inestabilidad de los gobiernos, la fragili-dad de las partes envueltas en el posible consen-so, los programas de ajuste económico, la com-petencia de los mercados internacionales, etc. Si aello se añade la conflictividad social y el ambientede tensión (guerras en algunos casos, presionespolíticas, etc.), es evidente que en cada procesoestá latente el posible fracaso. No obstante, eldiálogo sigue siendo una oportunidad que los sin-dicatos deben no dejar escapar.

A pesar de las dificultades, la concertaciónsocial puede convertirse en un instrumento indis-pensable para permitir el desarrollo sobre la base

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de la paz social y generar justicia social en uncontexto de cambio. Sin duda, el diálogo socialincide en el avance de los procesos democráticos,afianzando la consolidación institucional y real delos derechos sociales, por cuanto permite, en unambiente de libertad, determinar los equilibrios defuerzas necesarios.

Además, el diálogo se convierte en hilo con-ductor para superar la debilidad existente en elmovimiento sindical y en las organizaciones de lasociedad civil en los nueve países, ya que la de-mocracia, que aún se está construyendo, exige laparticipación y el protagonismo de este movimien-to y de estas organizaciones como asociacionesrepresentativas de los intereses de una parte cen-tral de la sociedad. Sólo un sindicalismo fuerte,maduro y capaz de garantizar el desenvolvimientode los intereses de los trabajadores, y por ende detoda la sociedad, puede afrontar este reto.

El reto del sindicalismo es la necesidad deconstruir una visión a largo plazo, enfrentarse a lanecesidad de inserción en un nuevo tipo de socie-dad que surge como consecuencia de los cambiosestructurales, así como transformar el modelo his-tórico de acción sindical. Un cambio cultural deesta magnitud supone arduas discusiones entre ladirigencia y la base sindical.

Sin duda, en un mundo en donde la competiti-vidad económica se impone, y donde la flexibiliza-ción es un objetivo de los programas políticos delos gobiernos, se deberá asegurar la existencia demecanismos que permitan garantizar los derechosmínimos de los trabajadores. Sólo la participa-ción activa de todos los actores sociales en todoslos procesos nacionales puede garantizar que di-cho objetivo se cumpla y que, por tanto, se puedaasí conseguir la paz social.

c) Los derechos sindicales

En el campo laboral, la economía tradicional oneoliberal tampoco está de acuerdo con las medi-

das dirigidas a promover los convenios colectivosde trabajo (“evidencia” del poder monopólico delos gremios) y la existencia de salarios mínimos, ya realizar imposiciones sobre los salarios, porquetodo ello, -argumenta- provoca un aumento de loscostos laborales y lleva al desempleo.

Sin embargo, se ha demostrado claramente,por ejemplo, que la legislación sobre el salariomínimo no afecta negativamente el empleo y sinduda puede tener un efecto positivo.

Existe un rol para el gobierno en el mercadolaboral: además de garantizar la seguridad laboral,debe asegurar el derecho a la acción colectiva yhacer cumplir estándares mínimos. Las leyes quegarantizan a los trabajadores los derechos de agre-miación y negociación colectiva pueden servir pararestaurar el equilibrio, para hacer oír las preocu-paciones de los trabajadores y para mejorar laeficiencia económica en general.

Ahora, en el crepúsculo ideológico neoliberal,y en un entorno de destrucción de los aparatosproductivos y de ruptura de la cohesión social,está resurgiendo en ALC la concepción de que eldesarrollo económico-social requiere de Esta-dos nacionales y comunidades políticas suprana-cionales fuertes.

Pero el Estado que retorna ya no es el viejoEstado interventor, sino un Estado con capa-cidades de “organizar” a las economías demercado y de apoyar la autoorganización delas sociedades civiles.

El nuevo Estado promotor del desarrollo exi-ge, al mismo tiempo, ensamblar los sistemas decentralización de las decisiones político-económi-cas macro con una más profunda descentraliza-ción de la gestión pública, para convertir a lasregiones y municipios en sistemas institucionalesde participación política de la sociedad desde susbases, a través del desarrollo local. Este doblemovimiento de centralización-descentralización

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16 Cortina, Rubén. En: Villarroel, Amalia (Comp.). Lanegociación colectiva en el Estado: Formación denegociadores en el Sector Público. Buenos Aires, OIT-UPCN, 2003.

requiere de sistemas de representación políticaque favorezcan la participación popular.

En cuanto a las funciones del Estado “organi-zador”, es central para los sindicatos determinarcon precisión las áreas en las que es necesarioproponer reformas para desarrollar al Estado “or-ganizador”, y proponer baterías de políticas públi-cas para cada área, de modo de generar círculosvirtuosos entre la inversión productiva, el em-pleo y el consumo de masas.

Para poder construir Estados organizadoresde los mercados, es necesario aceptar que laglobalización impone tensiones inevitables sobrelas condiciones de gobernabilidad de los países endesarrollo, por su evidente impacto sobre el fun-cionamiento de los mercados y la eficacia de laspolíticas públicas.

Construir socialmente una nueva capacidad esta-tal parecería ser la lección de una integración dinámi-ca y activa del conjunto de los actores sociales.

d) Los procesos de integración

El Estado ha cedido una parte de su soberaníay autonomía a favor de regulaciones colectivas devarios aspectos vinculados a los procesos de inte-gración regionales. Pero, son las decisiones depolítica nacional las que suelen promover y acelerarla integración de los mercados y, por consiguiente,el movimiento hacia la globalización que ha venidoplanteando el desafío de aprovecharla y orientarla.

Existen márgenes para la elección y la experi-mentación nacional en la búsqueda de iniciativasque contribuyan a diferenciar entre una estrategiade adaptación pasiva y otra de administracióncreativa de dichos desafíos.

A pesar de las tendencias a una relativa homo-geneización de las formas de organización de laproducción, las economías nacionales continúanmostrando fuertes rasgos propios en la forma en

que se organizan los mercados, las relaciones en-tre éstos y el Estado, y los vínculos que se estable-cen entre el Estado y la sociedad civil: el campo deacción para las políticas nacionales no es igualpara todos los países.

Si bien la globalización condiciona la forma dehacer las cosas en lo económico y social, no existeuna receta única aplicable a todo tiempo y lugar.

d.1) Carta Iberoamericana de la FunciónPública

Como explica Rubén Cortina en su ponenciapresentada en el Ciclo de Seminarios para nego-ciadores del Sector Público16:

«...Empiezan a aparecer algunos emergentescomo, por ejemplo, esta Carta Iberoamerica-na de la Función Pública en donde no se hablaexplícitamente de negociación colectiva: en elcapítulo de los criterios orientadores en materiade empleo público, el punto H, donde dice “lapromoción de la comunicación, la participación,el diálogo, la transacción y el consenso”, no dicenegociación colectiva, pero menciona algunoscomponentes de ella: la comunicación, la infor-mación, el diálogo, la participación, la transac-ción; estamos hablando de un documento pana-mericano en cuya redacción se ha debido llegara consensos entre las distintas realidades nacio-nales donde, en muchas de ellas, ni siquiera es-tán reconocidos los convenios de la OIT enmateria de RRLL en la administración pública yde promoción de la negociación colectiva. En-tonces, se deja entrever, pero no se dice en estaCarta: “nos pronunciamos a favor de la negocia-ción colectiva en el Sector Público”.

“En el punto C, vinculado a relaciones humanasy sociales, se hace una remisión a la legislación

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nacional. Allí dice, “en lo que respecta a la fija-ción de las condiciones del trabajo, deberá es-tarse a lo que disponga la legislación nacional,de aplicación en cuanto a los elementos de aqué-llas que deben ser objeto de negociación”.

“En el parágrafo siguiente, en el D, dice: “losmecanismos y procedimientos que se establez-can deberán facilitar que las relaciones laboralesse orienten, habitual y preferentemente, a la tran-sacción y la concertación” -dos palabras, “con-certar” y “transar” que son palabras del ámbitode la negociación-, “evitando la confrontación yla descalificación del adversario”.

Cuando empezamos a construir el Mercosurpor la década del ’90 y empieza toda esta serie demecanismos integradores (vía libre comercio o víaprocesos que presagian algún grado mayor deprofundidad en materia de integración), nos en-contramos con un primer problema: primero, queestamos hablando de América Latina, y se sabemuy bien que, en materia de relaciones laborales,América Latina tiene una impronta de intervenciónestatal muy fuerte, donde la norma heterónoma -es decir, la norma del Estado- tiene una presenciamayor que la norma autónoma, la negociacióncolectiva, norma que potencia la autonomía de laspartes; esto no quiere decir que en América Latinano haya habido procesos de negociación colectivay que no los haya en la actualidad, pero sonprofundamente fragmentados, frecuentemente in-terrumpidos, ya sea por dictaduras militares, yasea por problemas de políticas internas o porproblemas de ubicación sindical.

Entonces existe un escenario accidentado en eldesarrollo de la negociación colectiva en general;ahora, si se me pregunta si hay un escenario enAmérica y en particular en el Cono Sur de AméricaLatina para profundizar un proceso de negociacióncolectiva en el Sector Público, contestaría que sí.

Desde el punto de vista normativo, los cuatropaíses del Mercosur y Chile (que es un país ob-

servador del Mercosur y participa habitualmentede sus reuniones; e incluso, desde el punto de vistasindical, la CUT17 de Chile integra la Coordinado-ra de Centrales Sindicales del Cono Sur) tienenrealidades disímiles: respecto de los conveniosinternacionales de la OIT Nº 151 y Nº 154, sobrela administración pública y sobre la promoción dela negociación colectiva, Argentina los tiene ratifi-cados a ambos, lo que le da una base de apoyo ennormativa internacional interesante, además de te-ner la Ley de Negociación Colectiva en el sectorpúblico; Brasil no tiene ratificado el 151 y sí el154, de promoción de la negociación colectiva;Chile tiene ratificado el 151 y no el 154; Uruguaytiene ratificados los dos convenios; Paraguay notiene ratificado ninguno de los dos, pero desde elaño 1994 tiene una Ley de negociación colectivaen el sector público, y no solamente eso, tiene el80% de los trabajadores en el sector informal dela economía, aunque cuenta con el Código deTrabajo más moderno de América Latina.

De manera tal que, desde el punto de vista dela normativa internacional, en el proceso de inte-gración regional en materia de relaciones del tra-bajo, hay que congeniar un punto de partida con-junto para promocionar la negociación colectivaen el sector público.

Los organismos sociolaborales en el Mercosurson muy interesantes y originales. La ComisiónSociolaboral del Mercosur, que es una especie deCarta Social del área, trata y garantiza la negocia-ción colectiva como un compromiso de los Estadosen promocionarla, pero no especifica que promo-ciona la negociación colectiva en el sector público.

Ahora bien, todo esto es correcto desde elpunto de vista normativo y como punto de partida,pero todos sabemos bien que entre “existencia denormativa” y “eficacia normativa” hay un gran

17 CUT se refiere a la Central Unitaria de Trabajadoresde Chile.

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trecho a cubrir; una cosa es tener buenos conve-nios internacionales y buenas normas que coinci-den con el espíritu de los convenios internaciona-les, y otra cosa muy distinta es lograr que elcontenido de esas normas se plasme en la realidady genere el nacimiento de derechos laborales.

Éste es uno de los grandes problemas de ladécada del ’90 en estos países, donde hemostenido las mejores normas laborales como las deParaguay, pero una enorme falta de eficacia en elcumplimiento de esa normativa laboral, por mu-chas razones: entre ellas, defección en la Adminis-tración Pública del Trabajo, defección y pérdidade capacidad inspectiva del Estado, pero tambiénuna falta de práctica de la negociación colectiva,independientemente y más allá de la existencia ono de una normativa laboral que la promocione.

Entonces, se puede concluir que la negociacióncolectiva es una herramienta que depende en granmedida de la pléyade de normativa que la promo-ciona, pero también depende, en un porcentajemuy alto, de la capacidad de los actores socialespor comprender su importancia para crear dere-chos y formar un buen sistema de relaciones labo-rales que prevea equidad; y, básicamente, porcomprender que la negociación colectiva va amejorar el Estado.

De igual forma, debe considerarse que las es-pecificidades nacionales son rasgos paralelos alproceso de globalización. Desde esta perspectiva,se observa que el impacto de la globalización va avariar en función de la conjugación de diferentescondiciones internacionales y nacionales: la ubica-ción del Estado-Nación en la división internacio-nal del trabajo, su lugar en los distintos bloques depoder, su posición con respecto al sistema jurídicointernacional, su relación con las organizacionesinternacionales. No todos los Estados están igual-mente integrados en la economía mundial.

En cualquier caso, tienen competencias máscomplejas frente al proceso de globalización los

Estados-Nación que van a exigir más cohesiónsocial, solidaridad interna y participación ciuda-dana para que los costos no sean tan altos. Estáclaro que la globalización fortalece y debilita,incorpora y fragmenta a nivel de países, actoressociales y sectores económicos. Cada vez máshace falta tener un Estado “organizador”, Esta-dos activos, catalizadores de una integración di-námica, fortalecidos en el plano regional y concapacidad de imponer como región reglas dejuego más simétricas frente a otros Estados yactores trasnacionales.

Además, con el avance del proceso demo-crático en la región, también crece el pluralismo yla participación de la sociedad civil, con lo quehay más actores interviniendo en el proceso de-cisorio y promoviendo nuevas formas de organi-zación del espacio político. Se requiere destacaresta situación, para avanzar hacia un modelo dedesarrollo alternativo sustentado en un enfoquede “fuerzas sociales con Estado”, que es diferen-te al liberal ortodoxo de “más sociedad y menosEstado”.

En América del Sur apareció un nuevo con-texto de relaciones que ha favorecido una nuevacapacidad y disposición de un determinado Es-tado para tomar decisiones por voluntad propiajunto con otros Estados y hacer frente en formaconjunta a situaciones y procesos que se dandentro y fuera de sus fronteras: las coalicionesinterestatales, una estrategia eficaz para dismi-nuir las asimetrías de poder mediante una parti-cipación comprometida de los Estados en losasuntos mundiales, donde algunos actores nogubernamentales también desempeñan un papelimportante en la determinación de asuntos inter-nacionales.

La batería de medidas económicas y labora-les y los procedimientos políticos para formargrandes consensos sociales ensamblan perfecta-mente con las líneas de fuerza ideológico-políti-cas del desarrollo.

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Es necesario reforzar las relaciones entre lossindicalistas y los expertos en las disciplinas delmundo del trabajo.

Existe, para ello, un escenario de cooperaciónen redes entre los institutos especializados vincu-lados con los sindicatos, -cuyo objeto es el mundodel trabajo, en países de ALC, ya no sólo nacio-nal, sino subregional, e incluso continental-, quepropicia la difusión de investigaciones de los Mi-nisterios de Trabajo y los centros académicos, asícomo de centros de investigación y capacitaciónque son parte de organizaciones sindicales y Or-ganizaciones no Gubernamentales (ONG), gra-cias a la expansión informática.

Este intercambio es favorecido por la instala-ción de la democracia política en la región, que esla condición básica para el debate y el intercambiointelectual. Debe destacarse que la reciente crea-ción, bajo el auspicio de OIT, de una red mundialde investigaciones, la Global Union ResearchNetwork (GURN), es un hecho de suma impor-tancia para desarrollar el intercambio y la coope-ración entre especialistas e institutos especializa-dos del mundo del trabajo.

Esto permite pensar en la posibilidad deestablecer una Red de intercambio de expe-riencias y opiniones sobre la problemática delSP que abarque el conjunto de países ibero-americanos, con el sentido de facilitar las accio-nes vinculadas a las reformas del sector y susimplicancias a nivel laboral.

Varios principios son fundamentales para lo-grar sindicatos fuertes en las Américas, especial-mente en ALC, donde se está experimentando,desde hace décadas, un estancamiento relativo enel número de trabajadores sindicalizados y unestancamiento absoluto en el número de las coti-zaciones sindicales.

Esos principios sindicales fundamentales, comoseñala el XV Congreso de la Organización Regio-

nal Interamericana de Trabajadores (ORIT), son:• La democracia sindical• El autofinanciamiento• La educación político-sindical para la participa-

ción sindical• La información y el diálogo político intersindical.

En ALC siguen predominando numéricamen-te sindicatos débiles de empresa y localidad, enun contexto político en el cual las organizacio-nes empresarias y los gobiernos resisten al desa-rrollo de sindicatos nacionales fuertes, para man-tener las ventajas que logran cuando negociancon sindicatos atomizados (si es que directa-mente no los eluden) y, en muchos países, consindicatos paralelos en cada rama o sector.

Se perfila una tendencia a favorecer la nego-ciación colectiva a nivel de la empresa, en lugar denegociaciones a nivel sectorial o de rama. Estoconduce a la necesidad de aumentar el número decomisiones internas, cuerpos de delegados, comi-tés sindicales de empresa y otras formas organiza-tivas que permitan la participación de los trabaja-dores y la democracia sindical en la base.

Las actividades sindicales directas tambiénhan sido vinculadas a las actividades formativas,ubicando algunos temas como de interés especial(desempleo, subempleo, trabajo infantil, géne-ro), y a la estrategia hacia el trabajo en la econo-mía informal.

6. Tamaño de la población empleadaen el Estado

Según expresa José Sulbrandt, en Tendenciasdel empleo público, en sus conclusiones, paramayo de 2002:

«Este trabajo ha reunido la información oficialdisponible sobre el empleo en el Sector Públicolatinoamericano. El análisis de esos datos hamostrado, en primer término, que en términosrelativos a la población general de cada país y en

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Cuadro 2

País Notas Tipo de Empleo 1999 2000 % Empleo Público / PEA (en miles) (en miles)

Argentina Empleo Público 1.325,3 1.335,7 Empleo Total 8.251,8 8.205,3 16,28

Brasil Empleo Público 7.927,2 Empleo Total 71.676,2 11,06

Chile Empleo Público 547,2 565,6 Empleo Total 3463 3.463,5 16,33

Colombia 1 Empleo Público 425,8 400,6 1 Empleo Total 5.564,8 5.802,2 6,90

Ecuador Empleo Público 346,6 370,1 Empleo Total 3.226,1 3.676,1 10,07

Costa Rica Empleo Público 168,8 195,2 Empleo Total 1.297,3 1.327,3 14,71

El Salvador Empleo Público 208,4 217,5 Empleo Total 2.274,7 2.349,3 9,26

Panamá Empleo Público 150,4 Empleo Total 542,4 27,73

(1) 7 ciudades principales del país.No se cuenta con datos disponibles de Brasil y Panamá para el año 2000.No se cuenta con datos disponibles para Perú.

relación a su población económicamente activa,los empleados del sector son cada vez un por-centaje menor. Esta tendencia es prácticamentegeneral. En segundo término, se observa que losfuncionarios de las distintas administraciones(nacional, subnacional o de Empresas Públicas),han experimentado cambios en sentidos muydiferentes; mientras los empleados del sectornacional permanecen en un nivel similar en unplazo de diez años, los de la administración sub-nacional han tenido un sólido crecimiento y losdel Sector de Empresas Públicas han disminui-do en forma considerable hasta casi desapare-cer. Esto configura un aparato público y unempleo público radicalmente diferente del ob-servado en décadas anteriores y con dinámicasde crecimiento casi opuestas a las observadas

entre los años ́ 60 y ́ 80. Todo esto indica queel empleo en el sector público, tanto en su nivelcomo en su dinámica, obedece no a una serieamplia de factores sino a políticas públicas muydefinidas sobre las funciones y tamaño del Sec-tor Público que los gobernantes definen”.

El cuadro siguiente, elaborado a partir de labase de datos de la OIT, nos ofrece la cantidad detrabajadores que se desempeñan en el SP. De lamencionada base extractamos sólo la informacióncorrespondiente a los países incluidos en nuestramuestra: la cantidad de empleados en el SectorPúblico y en el Empleo Total del país. Relaciona-mos ambos y tuvimos como resultado el porcen-taje de empleados públicos sobre el total de tra-bajadores verificados en el país.

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Esta información fue ampliada por los resultados de la investigación realizada por José Sulbrandt en mayode 2002, por encargo del CLAD, la que se vuelca a continuación.

Cuadro 3

País PEA Empleo Público % Empleo Público/PEA

Argentina (1) 15.546,045 1.738,963 11,19Brasil (2) 80.826,000 5.730,759 7,09Chile (3) 10.727,450 171,660 7,14Colombia (4) 13.364,788 766,562 5,74Ecuador (5) Perú (6) Costa Rica (7) 1.695,018 168,564 9,95El Salvador (8) 2.496,365 140,059 5,61Panamá (9) 273,795

(1) Fuente: Elaboración del CLAD sobre la base de datos suministrados por la Jefatura de Gabinete de Ministros. Secretaría de la FunciónPública. Dirección Nacional del Servicio Civil (julio 1999), Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, Instituto Nacional deEstadística y Censos (Censo Nacional de Población, 1991). Buenos Aires, año 1999.

(2) Fuente: Elaboración del CLAD sobre la base de datos suministrados por los organismos oficiales pertinentes. Año 2000. Nota: Sólo sedispone información del Gobierno Federal y empresas públicas.

(3) Fuente: Elaboración del CLAD sobre la base de datos suministrados por el Instituto Nacional de Estadísticas: Encuesta Nacional de Empleo(Población Económicamente Activa, trimestre octubre-diciembre de cada año; para 1999, trimestre junio-agosto) y Estimaciones dePoblación, 1990-2005 (según Censo de Población 1992, información al 30 de junio de cada año); Subsecretaría de Desarrollo Regional yAdm. (SUBDERE), año 1999. Nota: Población Económicamente Activa (PEA) considera la población de 15 años y más.

(4) Fuente: Elaboración del CLAD sobre la base de datos suministrados por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Direcciónde Apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil (julio 1999), año 1999. Nota: la información se refiere a 7 áreas metropolitanas:Santafé de Bogotá, Barranquilla, Cali, Medellín, Bucaramanga, Manizales, Pasto. Las cifras comprenden a la PEA tanto Urbana comoRural.

(5) El país no ha brindado información.(6) El país no ha brindado información.(7) Fuente: Elaboración del CLAD sobre la base de datos suministrados por la Presidencia de la República. Dirección General de Servicio Civil,

basados en: Proyecto Estado de la Nación (Años 2000-2002), año 2002.(8) Fuente: Elaboración del CLAD con base en los datos suministrados por el Ministerio de Economía, DIGESTYC, Encuesta de Hogares de

Propósitos Múltiples (EHPM), 1990 al 2000. Año 2000.(9) Fuente: Elaboración del CLAD sobre la base de datos suministrados por la Dirección de Planificación y Desarrollo Institucional, del

Ministerio de Economía y Finanzas, en agosto de 1999, tomando la información del Ministerio de Planificación y Política Económica.Dirección de Presupuesto de la Nación. Departamento de Programación Presupuestaria (abril 1999), año 1999.

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II. CONCLUSIONES PRELIMINARES

1. Concepto de “empleo público”

La principal diferencia que hemos podido re-levar en torno a la manera en que se considera elempleo público en los distintos países es su con-sideración como “servidor público” o su asimila-ción al concepto de trabajador asalariado segúnlo establecido para los trabajadores del SectorPrivado.

Esta distinción resulta fundamental, debido aque la forma en que los trabajadores sean consi-derados tendrá una correlación con los derechosque le son asociados.

Por ejemplo, en Argentina no es utilizado elconcepto de servidor público. Por el contrario, eneste país el trabajo en el Sector Público tiende atener una consideración similar al del empleo pri-vado, es decir que sigue una lógica mercantil,donde el trabajador a cambio de la puesta adisposición de su fuerza de trabajo recibe un sala-rio, dejando de lado la idea de trabajo comorespuesta al “interés general”.

En el resto de los países, los trabajadoresdel SP, si bien reciben nombres diferentes, -“fun-cionario público», «servidor público», «empleadopúblico», «encargado de servicio público»-, to-dos son regidos por el derecho administrativo oalgún régimen estatutario, donde se establecela regulación de las relaciones laborales en elEstado. No obstante ello, en cada país se esta-blecerán categorías especiales que no formaránparte del Servicio Civil, Carrera Administrativa,etcétera, porque se rigen por una normativa espe-cial y no gozan de las mismas prerrogativas quesus pares incluidos.

Los trabajadores que se desempeñan en lasempresas estatales, en todos los países analiza-dos, se rigen por el derecho laboral privado.

Es común también que tampoco sean incluidosen el régimen jurídico general de los empleadosdel SP quienes son “empleados de confianza”,“empleados de libre nombramiento y remoción(con cargos de dirección, conducción, etcétera”,“cargos políticos” u otra denominación).

Los miembros de las Fuerzas Armadas, sibien en la mayoría de los países no son conside-rados servidores o trabajadores públicos, enChile están incorporados dentro del Sector Pú-blico, y su carrera administrativa tiene el mismocarácter estatutario que el resto de los trabaja-dores del SP.

En todos los países se garantiza estabili-dad a los trabajadores del SP. Según los países,se definirán ciertos requisitos para acceder a ella.Por ejemplo, en Argentina se exige un períodode prueba de 12 meses; en Brasil, Chile, Ecua-dor, Perú y Costa Rica el trabajador debe haberaccedido al cargo por concurso público; en ElSalvador, país donde no existe la carrera admi-nistrativa, se exige que el ingreso haya sido pormedio de pruebas de idoneidad; por último, enPanamá, la estabilidad depende de la compe-tencia, lealtad y moralidad en el servicio. EnColombia, desde el año 1999 los cargos estánsiendo cubiertos únicamente de manera provisio-nal, es decir que no existe la estabilidad, debido aque el organismo encargado de llevar a cabo losconcursos aún no ha sido creado. En CostaRica, no obstante la estabilidad, el Estado puederescindir los contratos de los funcionarios porrazones económicas o funcionales, a cambio delpago de una indemnización.

Según la expresión de varios representantessindicales, si bien está garantizada la estabilidad,ésta en los hechos no es realmente cumplida,debido a que no se llevan a cabo los concursosprevistos, como en Colombia y Perú. En este

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último país, a partir de la entrada en vigencia de lanueva legislación, se romperá el carácter de esta-bilidad homogéneo para todos los trabajadorespúblicos, ya que se introducen nuevas categoríasque no gozan de tal derecho.

A nivel general, podemos concluir entonces quegozan de estabilidad los trabajadores incluidos enel sistema de carrera administrativa o servicio civil.Con la proliferación de nuevos tipos de contrata-ción (por tiempo determinado, por prestación deservicios, por locación de obra, por pasantías, porcuenta de Organismos Internacionales, etc.) elporcentaje de trabajadores estables por sobre eltotal está siendo sensiblemente reducido.

2. Libertad sindical

En todos los países estudiados, excepto Chile,Panamá y El Salvador, los trabajadores del Sec-tor Público tienen derecho a conformar librementeasociaciones sindicales y a afiliarse y desafiliarsede las mismas.

En Chile y Panamá, si bien está prohibida lasindicalización de los empleados del SP, se lesgarantiza a los mismos la posibilidad de confor-mar asociaciones de funcionarios, afiliarse ydesafiliarse.

En El Salvador este derecho sólo es garanti-zado a los trabajadores de entidades oficialesautónomas. Con respecto a los trabajadores delEstado, si bien la Constitución no prohíbe el ejer-cicio del derecho, tampoco lo garantiza. Tampocoexisten leyes que se expresen en este sentido, ni hasido ratificado el Convenio 87 de la OIT. Sinembargo, se han conformado asociaciones sindi-cales, aunque no se las ha reconocido jurídica-mente, razón por la cual no pueden ejercer lasfunciones que les serían propias.

En algunos países como Chile, Colombia yPerú, quienes no pueden conformar ningún tipo

de asociación son los miembros de la FuerzaPública. En Argentina, si bien el personal delas Fuerzas Armadas y la Policía Federal noestá sindicalizado, en esta última están ocu-rriendo movimientos en el sentido de revertiresta situación.

En Ecuador podría considerarse que el dere-cho a la libre sindicalización es relativo, ya que sibien los trabajadores pueden ejercerlo, sólo unaorganización sindical puede representar los intere-ses de los trabajadores ante el Estado. En Argen-tina, por el contrario, existe pluralidad sindical,situación que se contrapone con el derecho priva-do, donde, si bien puede existir más de un sindica-to por ámbito de representación, sólo uno puedeejercer el derecho a negociar colectivamente y elderecho de huelga.

En cuanto a la posibilidad de acción de losrepresentantes sindicales en sus lugares de traba-jo, varios países han manifestado que esta labor seencuentra limitada. En aquellos países donde nose reconoce el derecho de libertad sindical, noexisten protecciones para los delegados. En Pa-namá, por ejemplo, ante un cambio de gobiernode 1999 se ha destituido de sus cargos a 44dirigentes sindicales.

Sin embargo, esta limitación a la actuaciónno se circunscribe únicamente a los países queno cuentan con este derecho. En Costa Rica, lalibertad de acción se restringe a la posibilidadde reunirse. En Brasil, los representantes nosólo no pueden ejercer sus funciones en su lugarde trabajo, sino que no gozan de licencias gre-miales, a excepción de los directores sindicales.Es dable mencionar que no existen en este paísrepresentantes sindicales en los lugares de tra-bajo. En Colombia, la situación de violenciageneral no es ajena a los delegados sindicales.En los últimos años, muchos de ellos han sidodestituidos de sus cargos de manera forzada,otros han desaparecido, y “se han perdido másde 1500 vidas”.

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3. Derecho de huelga

Con respecto al ejercicio del derecho dehuelga, podemos agrupar a los países en trescategorías.

Por un lado, aquellos que garantizan la prácticade este mecanismo a los trabajadores del SP,porque así lo establece su Constitución. Los paí-ses que podemos ubicar en esta categoría sonArgentina, Brasil, Colombia, Perú y Costa Rica.

Esto no asegura que todos los trabajadores delSP puedan practicar libremente el derecho dehuelga. Cada país definirá algunas actividades oservicios donde este derecho se encuentra prohi-bido o donde los trabajadores deben garantizar laprestación mínima de ciertos servicios públicos.En algunos países como Argentina y Perú lahuelga en estos servicios esenciales se encuentrareglamentada.

En Brasil no pueden ejercer este derecho losmiembros de las Fuerzas Armadas. Y, en relacióna los servicios públicos, debe garantizarse su con-tinuidad, en razón de la primacía del interés públi-co. Una ley debería regular el ejercicio de estederecho, tal como se establece en la Constitución,pero hasta la fecha no ha sido promulgada.

Situación distinta es la de Colombia y CostaRica, donde se encuentra prohibido el ejerciciodel derecho de huelga a todos los trabajadoresque se desempeñan en servicios esenciales. EnColombia, la limitación es aún más profunda,debido a la definición de “servicio esencial”. Se-gún la OIT, que ha formulado una Observación alrespecto, la enunciación amplia que se ofrece yel hecho de que algunos de los servicios queabarca “no necesariamente son esenciales”, violala libertad sindical. En el caso de Costa Rica,este derecho, si bien es garantizado por su Cons-titución Política, a partir de la aprobación delCódigo de Trabajo ha sido prohibido para estostrabajadores.

Luego, en la segunda categoría, hallamos unsolo país, Ecuador, donde, si bien este derecho esgarantizado por la Constitución Política, esta mis-ma define que está prohibida la paralización de losservicios públicos, y prevé que la legislación esta-blecerá sanciones en caso de que se incumpla talprecepto. Es decir que, a partir de una contradic-ción de la fuente principal del derecho, se limita elejercicio de la huelga.

Por último, en la tercera categoría, podemos agru-par a aquellos países en los que el derecho de huelgapara los trabajadores del SP está prohibido. Tal es elcaso de Chile, El Salvador y Panamá. Esto nosignifica que en los hechos no se produzcan paraliza-ciones de actividades. Por ejemplo, en Chile escomún la práctica de la huelga en el sector público.

4. Negociación colectiva

El único país que ha celebrado un ConvenioColectivo de Trabajo a nivel de la administraciónpública nacional es Argentina. Este Convenio in-cluye al personal civil de la Administración Centraly organismos descentralizados y pertenecientes atrece sistemas escalafonarios. En este país, porotro lado, se han celebrado convenios sectorialesen consonancia con el primero. La negociacióncolectiva comprende todas las cuestiones labora-les que integran la relación de empleo, -tanto lasde contenido salarial como las de condiciones detrabajo-, a excepción de la estructura orgánica dela Administración Pública Nacional, las facultadesde dirección del Estado y el principio de idonei-dad como base del ingreso y de la promoción enla carrera administrativa. Al momento de la actua-lización de esta investigación, se ha reabierto lanegociación colectiva, siendo de destacar el he-cho inédito de que se ha llegado a un acuerdosalarial con los gremios del sector, sobre el que sebrinda un informe por separado.

Existe también, en este país, la experiencia deotros organismos nacionales que no tienen conve-

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nio colectivo, pero sí acuerdos homologados porel Ministerio de Trabajo. En ellos, el presidentedel organismo ejerce la representación patronalcon amplias facultades, aunque subordinado alMinisterio de Economía en el tema salarial.

Encontramos, por otro lado, países donde, es-tando prohibido el derecho a negociar colectivamen-te, se han efectuado convenios a nivel municipal.

Hoy, en Brasil, el derecho a negociar colecti-vamente en el SP no está avalado. Sin embargo,está siendo discutido el proyecto de una ley por lacual se regularían las relaciones institucionales en-tre la Administración Pública y los sindicatos parala celebración de convenios especiales y de con-tratos. Éstos constituirán el Sistema Democráti-co de Negociação Permanente (SDNP), quesignificará la institución de metodologías participa-tivas y tendrá carácter permanente, a fin de dartratamiento a los conflictos y a las demandas ad-ministrativas que surgen de los vínculos funciona-les y del trabajo. Existe ya en este país un antece-dente de negociación de este tipo a nivel sectorial:el Sistema Permanente de Negociação Coleti-va de Trabalho del Instituto de Assistência Médi-ca ao Servidor Público do Estado de São Paulo(IAMSPE – SP), en 1989. Y, a nivel territorial, enSão Paulo se aplica el Convênio do Sistema deNegociação Permanente da Prefeitura Munici-pal de São Paulo. A nivel Federal se ha constitui-do además el Fórum Nacional do Trabalho conparticipación de los trabajadores, los empleado-res y el Estado.

En Colombia, los empleados públicos tampo-co pueden negociar colectivamente: sólo puedenhacerlo los trabajadores oficiales, que son los en-cargados de sostener y mantener la obra pública yque se encuentran vinculados con el Estado a travésde un contrato de trabajo. Sin embargo, a nivelterritorial se han realizado acuerdos colectivos. Tales el caso de la Asociación de Empleados delMunicipio de Medellín (ADEM), que los ha llevadoa cabo junto con las administraciones municipales.

Otro país donde el derecho a negociar colecti-vamente también se encuentra prohibido, aunqueen los hechos se ejerce, es el Perú. Si bien esto nose realiza a nivel nacional, se negocia a nivel decada entidad.

5. Perfil del Estado empleador

De la información que hemos relevado, pode-mos confirmar que, dentro de los Estados, lacontraparte de los trabajadores, es decir, la figu-ra del Estado como empleador, incluyendo lagestión de los recursos humanos, puede o bienser responsabilidad de los Presidentes de cadaNación, derivando tal tarea a cada Ministro; ohaber creado algún organismo autónomo que seencargue de todas o algunas de las tareas involu-cradas; o presentar al mismo tiempo las doscategorías anteriores.

Los países en que la titularidad de la adminis-tración del personal queda en manos exclusivasdel Presidente o de los Ministerios son: Argenti-na (donde el responsable último de la negocia-ción es el Jefe de Gabinete de Ministros), Perú yCosta Rica.

Los países que crean un organismo especialpara el fin mencionado son Brasil, donde laUnión, los Estados, el Distrito Federal y los Mu-nicipios deben constituir un Consejo de políticade administración y remuneración del personal,integrado por servidores designados por los Po-deres respectivos; y Ecuador, donde la adminis-tración de los recursos humanos y de remunera-ciones del Estado está a cargo de la SecretaríaNacional Técnica de Desarrollo de RecursosHumanos y Remuneraciones del Sector Público,entidad con personalidad jurídica de derechopúblico, autonomía técnica, funcional, adminis-trativa y financiera, con jurisdicción nacional. Deesta Secretaría dependen las Unidades de Admi-nistración de Recursos Humanos de cada Enti-dad Pública. En relación a las remuneraciones,

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los organismos de gestión, regulación y controlde las mismas son la Secretaría Nacional Técni-ca de Desarrollo de Recursos Humanos y Remu-neraciones del Sector Público; el Ministerio deEconomía y Finanzas; el Ministerio de Trabajo yRecursos Humanos; y la Contraloría General delEstado, en el ámbito de su competencia.

El tercer caso planteado puede encontrarse enColombia, donde los órganos de dirección y ges-tión del empleo público y la gerencia pública estána cargo del Departamento Administrativo de laFunción Pública y de una Comisión de Personalpor cada organismo y entidad.

En cuanto a las asociaciones gremiales, su ór-gano de fiscalización, referente institucional, órga-no de aplicación, etcétera, en los países dondehemos podido relevar información -Argentina,Chile y Perú-, es el Ministerio de Trabajo decada país.

En Argentina, que, como ya hemos explica-do, es el único país donde se ha llevado a caboun proceso de negociación colectiva a nivel de laAdministración Central, la contraparte emplea-dora en la Negociación ha sido un cuerpo con-formado por miembros de la Secretaría de Tra-bajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad So-cial, la Subsecretaría de la Gestión Pública de laJefatura de Gabinete de Ministros, y la Secreta-ría de Hacienda del Ministerio de Economía,Obras y Servicios Públicos. Se integraron a lasnegociaciones sectoriales representantes de losrespectivos ministerios.

Como dificultad inherente a la representacióndel Estado empleador por parte de funcionariospolíticos, se advierte la falta de continuidad delos negociadores del sector estatal, además de lafalta de capacidad para la toma de decisiones delos funcionarios de planta permanente con deter-minado espacio de negociación en representa-ción del Estado, etc. Por ello, se discute laconveniencia o no de implantar Agencias de ne-

gociadores de tipo profesional, un modelo de lascuales, elaborado en Italia, lo constituye la“Agencia de Negociación”: se trata de un equi-po de técnicos versados en las normas propiasdel Derecho del Trabajo -y en especial de lasque competen a los empleados públicos-, queson contratados para integrar una Agencia queopera como representante del Estado empleadoren el procedimiento de negociación colectiva.

A partir de esa experiencia, en el ámbito de laCiudad de Buenos Aires se puso en marcha unaComisión de Relaciones Laborales, integrada pre-cisamente por expertos en temas laborales, quefunciona representando al Gobierno de la Ciudaden el procedimiento de negociación con los acto-res sindicales. Esa Comisión inició sus tareas unavez adoptada la Ley 471 de la Ciudad de BuenosAires, que reglamenta el empleo público de esajurisdicción y la negociación colectiva de las con-diciones de empleo.

Resultó así una experiencia muy enriquecedo-ra, porque se visualizaron distintas necesidades denegociación: entre los integrantes de la Comisión,para llegar a actuar como un grupo; entre la Comi-sión y los funcionarios del Gobierno de la Ciudad,a fin de dar a conocer las funciones y característi-cas de aquélla y no generar problemas de compe-tencias; con los sujetos sindicales, en los conflictospuntuales que se suscitaban; y en la agenda denegociación de más largo plazo, con miras a laadopción de un convenio colectivo.

La mecánica adoptada fue la de estableceruna reunión semanal de la Comisión con losactores sindicales, que resultaron útiles tanto pararesolver conflictos puntuales, como para ir gene-rando vínculos de mayor confianza entre las par-tes, de modo tal que, con el correr de algunosmeses, resultó cada vez más sencillo llegar a unconsenso en la agenda temática relacionada conla estructura del Convenio Colectivo y tambiéncon el desarrollo de las instancias de capacita-ción del personal.

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18 Fontana, Beatriz. En: Villarroel, Amalia (Comp.). Lanegociación colectiva en el Estado. Formación de ne-gociadores en el Sector Público. Buenos Aires, OIT-UPCN, 2003.

También pudo visualizarse la ventaja de estesistema cuando se producían cambios de funcio-narios en alguna Secretaría, porque las líneas denegociación se mantenían en tanto los integrantesde la Comisión no se modificaban. De esa formase logró evitar los problemas que generalmente seviven cuando los cambios de funcionarios reper-cuten de modo inmediato demorando, dilatando odirectamente dejando sin efecto los avances yalogrados en una mesa de negociación.

Por otra parte, ese mecanismo permitió ir aden-trándose en buscar soluciones a un tema tan con-flictivo como es el del personal contratado, y enmuchos casos permitió evitar que un conflictotuviera que ser resuelto ante la justicia, ya quetanto la Comisión como los actores sindicalesllegaron a valorar mucho más las soluciones con-sensuadas, por ser más acordes con el verdaderointerés de cada parte18.

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Entre otras posibles, para los 9 países o para elconjunto de ALC se proponen las siguientes líneasde trabajo:• Construcción de un mapa sindical actualizado,

en sus distintos niveles y formas de intervención,para los 9 países o para el conjunto de ALC;

• Fortalecimiento para el ejercicio del diálogo, diri-gido a paritarios del sector patronal y trabajador;

• Capacitación de los actores en el procedimientoy la cultura de la negociación;

• Desarrollo o perfeccionamiento de los MarcosNormativos de la Negociación Colectiva en elEstado de cada uno de los países en estudio;

• Análisis comparado de Contenidos y Materiasde Convenios Colectivos de Trabajo;

• Difusión de Técnicas de Negociación y Resolu-ción de Conflictos;

• Vinculación de las RRLL con la reforma delEstado en los distintos países;

• Definición de las mejores prácticas que debieraadoptar la representación negociadora por elEstado;

• Desarrollo de redes o listas de discusión infor-máticas entre representantes sindicales y delEstado, con académicos e investigadores inte-resados en el desarrollo de la temática;

• Elaboración de metodologías de educación adistancia en negociación colectiva;

• Organización de un Observatorio Permanentede Información acerca de las condiciones de

III. PROPUESTAS DE LÍNEAS DE TRABAJO

trabajo en lo referente a ingreso y egreso, con-cursos, mecanismos de evaluación y promoción,capacitación, carrera administrativa, escalafo-namiento, estabilidad en el empleo, coexistenciade regímenes diversos de contratación, super-posición de marcos regulatorios propios delderecho privado y público, desigualdad salarial,existencia de incentivos , etc.

Será necesario atender a la instalación de medi-das de acción positiva dirigidas a las necesidades yexigencias particulares de colectivos que, como elfemenino, aún se ven afectados por la realidadcomprobada de su menor inserción en puestos detrabajo de responsabilidad y con desigualdadesretributivas y de oportunidades. Esta observaciónpodrá extenderse a otros colectivos, como el de losjóvenes y las personas con discapacidades.

Todos estos objetivos fueron expresados comorecomendación por los propios actores en diver-sas actividades de formación, tales como el “1ºCurso de Negociación Colectiva, Mediación yArbitraje” (OIT- Gremios estatales de Argentina,Ezeiza, octubre de 2001) y los cuatro “Seminariosde Formación para Negociadores por el Estado ySindicatos”, organizados por la OIT y el Frente deGremios Estatales de Argentina, con la represen-tación de gremios del Sector Público chileno, en-tre agosto y octubre de 2003.

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1. República Argentina

a) Marco institucional

La Argentina, a partir de la ratificación de losconvenios 151 y 154 de la OIT, ha avanzado en eldesarrollo de las RRLL en su Sector Público. Cuentacon una legislación (Ley Nº 24.185/92, de Conve-nio Colectivo de Trabajo en el Sector Público -LNCAP; y Ley Nº 25.164, Marco de Regulacióndel Empleo Público Nacional) que regula las condi-ciones de empleo en el sector, habiendo llegado a ladiscusión y firma, en diciembre de 1999, de unConvenio Colectivo de gran amplitud y riqueza.

Puesto que las negociaciones en el Estado es-tán fuertemente relacionadas con el ejercicio ple-no de la democracia, con la elección de un nuevogobierno en Argentina en 2003 se reabrió la acti-vidad paritaria, si bien con cierta dilación, puestoque recién en agosto de 2004 se conformaron lascomisiones paritarias a nivel nacional, sin que has-ta el momento se hayan conformado las sectoria-les, pues es importante, luego de cuatro años devigencia del primer Convenio Colectivo de Tra-bajo (CCT), realizar ajustes y mejoras a la estruc-tura del mismo.

La negociación es, de todas formas, un meca-nismo habitual del desarrollo de las RRLL en elEstado, a nivel de los organismos: sin embargo, seespera desarrollar en profundidad los mecanismosde resolución preventiva de conflictos, propen-diendo a su extensión e instalación en los Estadosprovinciales y municipales.

Pero, para ello, el Estado y los sindicatos debe-rán encarar un serio proceso de formación per-manente de los paritarios, tanto sindicales comodel mismo Estado, tanto en normativas y conteni-

ANEXO 1

ANÁLISIS POR PAÍS

dos, como en técnicas de la negociación y laresolución alternativa de conflictos, para favo-recer y facilitar un diálogo productivo, compartido.

De este modo se estará en mejores condicio-nes para extender la práctica hacia los otrosniveles del Estado, así como a otros países queprotagonicen distintos estadíos en el desarrollode sus propias RRLL, contribuyendo así a acortarlos tiempos y esfuerzos de sus propias experien-cias, colaborando de esta manera a establecer lanegociación como práctica cotidiana e ineludible.

b) Libertad sindical individual - Normasespecíficas19

La legislación argentina en materia de libertadsindical está conformada por la Constitución Na-cional, los pactos y convenciones internacionalesratificados por el país, así como la Ley 23.551 ysu reglamentación.

b.1) Constitución Nacional

Artículo 14 bisLa reforma del año 1957 añadió al texto cons-

titucional el denominado artículo 14 bis, fruto delconstitucionalismo social, que refleja una nuevarealidad: la complementación de los derechos in-dividuales con la incorporación de derechos so-ciales y económicos en las leyes fundamentales.

En relación al tópico en análisis, establece que:«El trabajo en sus diversas formas gozará de la

19 Rial, Noemí. La representatividad de los actores so-ciales: las formas emergentes de representación de lostrabajadores. Citado en el documento de ex becariosargentinos del grupo Bologna–Castilla la Mancha – Tu-rín, XIII Encuentro Puerto Varas (noviembre de 2004).

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protección de las leyes, las que asegurarán al tra-bajador:...protección contra el despido arbitrario”.

El segundo párrafo del artículo dispone que:«Los representantes gremiales gozarán de las ga-rantías necesarias para el cumplimiento de su ges-tión sindical y las relacionadas con la estabilidadde su empleo».

b.2) Pactos y Convenciones Internacionalesde Derechos Humanos

La Constitución Nacional, en su artículo 75,inciso 22, establece que: «Los tratados (...), tienenjerarquía superior a las leyes”; y, asimismo, enu-mera una serie de tratados internacionales que“(...), en las condiciones de su vigencia, tienenjerarquía constitucional...».

A partir de la incorporación de este artículopor la reforma de 1994, a los derechos y garantíasconsagrados por la Constitución argentina se in-corpora toda una serie de derechos incluidos en eltexto de los siguientes tratados internacionales queobtuvieron jerarquía constitucional:

• Declaración americana de los derechos delhombre

Capítulo Primero. Artículo XIV: «Toda perso-na tiene derecho al trabajo.» Artículo XXII:«Toda persona tiene derecho a asociarse conotras para promover, ejercer y proteger susintereses legítimos...»

• Pacto de San José de Costa Rica

“Art. 16. Libertad de Asociación.1. Todas las personas tienen derecho a asociar-

se libremente con fines ideológicos, religio-sos, políticos, económicos, laborales, socia-les, culturales, deportivos o de cualquier otraíndole.

2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar su-jeto a las restricciones previstas por la ley que

sean necesarias en una sociedad democrática,en interés de la seguridad nacional, de la segu-ridad o del orden públicos, o para proteger lasalud o la moral públicas o los derechos y liber-tades de los demás.

3. Lo dispuesto en este artículo no impide la impo-sición de restricciones legales, y aún la privacióndel ejercicio del derecho de asociación, a losmiembros de las fuerzas armadas y de la policía”.

• Pacto internacional de los derechos econó-micos, sociales y culturales

PARTE III. ARTÍCULO 8.1.a) “El derechode todas las personas a fundar sindicatos y aafiliarse al de su elección, con sujeción únicamentea los estatutos de la organización correspondiente,(...); b) El derecho de los sindicatos a fundarfederaciones o confederaciones, y el de éstas afundar organizaciones sindicales internacionales oa afiliarse a las mismas”.

• Pacto internacional de derechos civiles ypolíticos

Parte III. Artículo 22º: “Toda persona tienederecho a asociarse libremente a otras, incluso elderecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos parala protección de sus intereses”.

• Convención internacional sobre la elimi-nación de todas las formas de discrimina-ción racial

PARTE I. Artículo V. d) IX): “El derecho a lalibertad de reunión y a las asociaciones pacíficas.II) El derecho a fundar sindicatos y a sindicarse”.

• Declaración sociolaboral del MERCOSUR

Artículo 9°Los trabajadores deberán gozar de adecuada

protección contra todo acto de discriminación ten-diente a menoscabar la libertad sindical con rela-ción a su empleo.

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Se deberá garantizar:a) la libertad de afiliación, de no afiliación y de

desafiliación, sin que ello comprometa el ingresoa un empleo o su continuidad en el mismo;

b) evitar despidos o perjuicios a un trabajador quetengan como causa su afiliación sindical o suparticipación en actividades sindicales;

c) el derecho a ser representados sindicalmente,conforme a la legislación, acuerdos y conven-ciones colectivos de trabajo vigentes en losEstados Parte”.

b.3) Convenios Internacionales de Trabajoratificados por el Congreso de la Nación.

b.4) Norma específica: Ley de AsociacionesSindicales 23.551

En la Argentina el derecho a la libertad deasociación de los trabajadores ha sido reglamen-tado por la Ley de Asociaciones Sindicales Nº23.551 (LAS), que dispone: «La libertad sindi-cal será garantizada por todas las normas quese refieren a la organización y acción de lasasociaciones sindicales».

El artículo 4º del citado cuerpo legal consignael derecho que tienen los trabajadores a constituirlibremente y sin necesidad de autorización previaasociaciones sindicales y afiliarse a las ya consti-tuidas, no afiliarse o desafiliarse, reunirse y desa-rrollar actividades sindicales, peticionar a las au-toridades y a los empleadores, participar en lavida interna de las asociaciones sindicales, elegirlibremente a sus representantes, ser elegidos ypostular candidatos.

Este artículo enumera los poderes positivos ynegativos de la libertad sindical individual, cuyatitularidad corresponde a los trabajadores, unifi-cándolos en una sola norma.

A su vez, el artículo 6° de la Ley 23.551prohíbe a los poderes públicos, en especial a laAutoridad Administrativa del Trabajo, a emplea-

dores y sus asociaciones y a toda persona física yjurídica limitar la autonomía de las asociacionessindicales, más allá de lo establecido en la legisla-ción vigente, bajo pena de calificar estas conduc-tas, contrarias al principio de la no injerencia,como «práctica desleal» (Ley 23.551, art. 53º).

Por su parte, el artículo 7º de la Ley citadaprohíbe a las asociaciones sindicales toda discri-minación originada en razones ideológicas, políti-cas, sociales, de credo, nacionalidad, raza o sexo,extendiendo la prohibición entre una asociaciónde grado superior y otra de grado inferior, preser-vando la libertad sindical individual y colectiva.

El régimen argentino no sólo establece comoúnica condición objetiva de sindicalización la pro-fesionalidad -pertenecer a una misma actividad,oficio, profesión, categoría o empresa- sino queexpresamente rechaza la procedencia de las cau-sales subjetivas para justificar la denegación delingreso a la asociación o la exclusión de la misma.

c) Libertad sindical colectiva

Con respecto a la libertad sindical colectiva, elartículo 5º de la Ley 23.551 consigna el derechode las asociaciones sindicales a formular su pro-grama de acción y a realizar todas las actividadeslícitas en defensa del interés de los trabajadores.Y los artículos 23 y 31 enumeran los derechos delas asociaciones sindicales a partir de su registro,entre los cuales se encuentra específicamente losde peticionar y representar ante el Estado y losEmpleadores los intereses individuales o colecti-vos de los trabajadores20.

El modelo sindical argentino distingue entreasociaciones sindicales simplemente inscriptas yasociaciones con personería gremial. La asocia-ción con personería gremial es considerada másrepresentativa, por contar con un número mayor deafiliados cotizantes en su ámbito territorial y perso-

20 Véase Art. 23 de la Ley 23.551.

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nal de actuación; y, en razón de ello, tiene asignadasalgunas facultades diferenciadas, las que están de-terminadas por el artículo 31 de la Ley, siguiendo eneste aspecto (reconocimiento de la entidad másrepresentativa) los preceptos de la Constitución dela Organización Internacional del Trabajo.

d) La libertad sindical en la AdministraciónPública Nacional

La Ley N° 24.185, LNCAP, promulgada21

con posterioridad a la Ley de Asociaciones Sindi-cales, regula las negociaciones colectivas que secelebran entre la Administración Pública Nacionaly sus empleados en general, con las exclusionesexpresamente indicadas en su artículo 3°.

La representación de los empleados públicos,como sujetos de la negociación, está regulada porlos artículos 4° y 6° de la LNCAP, que preservanel modelo de representación sindical de dichosector y mantienen, por ello, el principio de repre-sentación plural de los trabajadores.

Específicamente, los textos de dichos artículosde la LNCAP dicen:

Artículo 4º- “La representación de los em-pleados públicos será ejercida por las asocia-ciones sindicales, uniones o federaciones conpersonería gremial y ámbito de actuación na-cional de acuerdo con lo establecido en el Artí-culo 6. Cuando no hubiera acuerdo entre lasasociaciones sindicales con derecho a negociarrespecto de la conformación de la voluntad delsector trabajador en la comisión negociadora, elMinisterio de Trabajo y Seguridad Social proce-derá a definir, de conformidad con la reglamenta-ción, el porcentaje de votos que le corresponda acada parte. A tal fin tomará en cuenta la cantidadde afiliados cotizantes que posea cada asociaciónen el sector que corresponda”.

Artículo 6º- “La negociación colectiva podrárealizarse dentro de un ámbito general o sectorial.

Las partes articularán la negociación en los distin-tos niveles.

Para cada negociación, general o sectorial,se integrará una comisión negociadora, de la queformarán parte los representantes del Estado em-pleador y de los empleados públicos, que será co-ordinada por la autoridad administrativa del trabajo.

En el caso de negociaciones en el ámbitosectorial, intervendrán conjuntamente las aso-ciaciones con personería gremial que corres-pondan a dichos ámbitos y aquellas que en elorden nacional incluyan a este sector en suámbito de actuación”.

Art. 31.- Son derechos exclusivos de la Aso-ciación sindical con personería gremial:a) Defender y representar ante el Estado y los

empleadores los intereses individuales y co-lectivos de los trabajadores;

b) Participar en instituciones de planificación ycontrol de conformidad con lo que dispon-gan las normas respectivas;

c) Intervenir en negociaciones colectivas y vi-gilar el cumplimiento de la normativo labo-ral y de seguridad social;

d) Colaborar con el Estado en el estudio y solu-ción de los problemas de los trabajadores;

e) Constituir patrimonios de afectación que ten-drán los mismos derechos que las cooperati-vas y mutualidades;

f) Administrar sus propias obras sociales y, se-gún el caso, participar en la administraciónde las creadas por ley o por convencionescolectivas de trabajo”.

Tal como surge de la lectura de los artículostranscriptos, la Ley distingue dos tipos agregadosde negociación según su alcance, el nacional y elsectorial.

En la negociación nacional participan, en re-presentación de los trabajadores, aquellas organi-

21 16 de diciembre de 1992.

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zaciones sindicales que poseen personería gremialde alcance nacional, tanto en el ámbito territorialcomo personal. Estas organizaciones no se exclu-yen entre sí, sino que integran la comisión negocia-dora, con un número de representantes propor-cional a la cantidad de afiliados cotizantes quecada una de ella posee sobre el colectivo vincula-do a la negociación.

En el caso de la negociación sectorial, se pro-fundiza el principio de la representación plural, ode no exclusión, ya que la comisión negociadoraes integrada por la parte trabajadora, conjunta-mente con representantes de las organizacionessindicales nacionales y con representantes de lasorganizaciones que poseen particularmente per-sonería gremial sobre los trabajadores del sectorsujeto a negociación.

Es decir que los artículos 4° y 6° de la LN-CAP prevén dos niveles de negociación y dosformas agregadas de integrar la representacióntrabajadora. En este caso el legislador ha queridoque, cuando la negociación alcanza a una parte osector del colectivo público nacional, integren lacomisión negociadora tanto las organizacionescuyas personerías coinciden exactamente con elámbito de la negociación, como también aquellasque lo superan.

Las razones en que se funda la necesidad deoptar por el establecimiento del principio de larepresentación plural de los trabajadores del Sec-tor Público, con las particularidades indicadas encada supuesto, han sido puestas de manifiesto enel mensaje de elevación del proyecto de ley.

Efectivamente, allí se indica que “la necesidadde contar con organizaciones altamente repre-sentativas, para abordar en forma integral lasnegociaciones con la Administración, justificaque en la representación de los empleados pú-blicos se incorpore en primer término a lasorganizaciones representativas en el orden na-cional, tal como lo establece el proyecto en el

artículo 4°, sin perjuicio de la conformación dela comisión negociadora”. Asimismo, en refe-rencia a la representación trabajadora - según elnivel general o sectorial de negociación- se dejasentado que “...se incorpora en este proyecto elconcepto de negociación articulada como mé-todo de fortalecimiento y modernización de lanegociación colectiva a través de la habilita-ción de unidades de contratación general osectorial. Al mismo tiempo se preserva la parti-cipación en todas las instancias de las asocia-ciones con personería gremial en el ámbitonacional, juntamente con aquellas cuya perso-nería esté limitada al sector u organismo deque se trate”, en el caso de las unidades denegociación sectorial.

Otro dato histórico que debemos resaltar esque, en todos los proyectos de ley que se elabora-ron sobre el tema y que fueron fuente de inspira-ción del Proyecto del Ejecutivo, tales como lospresentados por los Senadores Luis J. Brasesco yOraldo Britos y por los Diputados Cappeleri,Raimundi y Germán Abdala, se ha ratificado elmodelo de representación plural, al regular sobrela constitución del sujeto negociador en represen-tación de los trabajadores.

Y ello fue así porque, al momento de proyec-tarse esta ley en nuestro país, existían desde mu-cho tiempo atrás dos asociaciones sindicales conpersonería representativas de los empleados pú-blicos a nivel nacional, y otras, también con perso-nería, representativas de empleados públicos conmenor alcance territorial y personal. De manera talque la LNCAP reflejó la historia y la vigencia delas particularidades del mapa de representaciónsindical en el Sector Público.

Con fecha 22 de octubre de 2003, el Ministe-rio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en sucarácter de autoridad de aplicación de la LAS,dictó la Resolución N° 255, disponiendo que “lapersonería gremial que se otorgue a asociacio-nes sindicales representativas del sector públi-

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co no desplazará en el colectivo asignado laspersonerías gremiales preexistes”.

En los considerandos que dan fundamento adicha Resolución, se expresa que los artículos 4° y6° de la LNCAP han sentado el principio de larepresentatividad colectiva plural de los trabaja-dores del Sector Público, acogiendo la realidadhistórica de la representación de este colectivo detrabajadores, admitiendo expresamente que la re-presentatividad colectiva de los mismos corres-ponde simultáneamente a más de una asociaciónsindical con personería gremial.

Por esa razón la cartera laboral ha entendidoque, a partir del dictado de la LNCAP, no resulta-ría de aplicación en el Sector Público lo previstoen el cuarto párrafo del artículo 28 de la LAS,cuando se otorgare la personería gremial a unaasociación sindical de ámbito de actuación perso-nal y territorial menor a las preexistentes.

La citada Resolución Ministerial ha adoptadoun criterio que, a nuestro juicio, tanto desde elpunto de vista jurídico como del histórico e insti-tucional, es acertado, conforme a una interpreta-ción armónica e integradora de las normas encuestión, que reflejan la realidad histórica de larepresentación de los trabajadores de la admi-nistración pública.

En el plano interno, la ratificación de un conve-nio aprobado por la Organización Internacionaldel Trabajo está comprendida en la disposicióndel art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional,que después de la reforma de 1994 otorga a losconvenios internacionales ratificados por el país“ jerarquía superior a las leyes”, en tanto que selos considera “tratados concluidos con las Or-ganizaciones Internacionales”.

De acuerdo al artículo citado, las normas queintegran estos instrumentos ocupan un lugar inter-medio, en la escala jerárquica normativa, entre laConstitución y la ley.

Cabe también mencionar la existencia de unaposición doctrinaria diversa respecto de la jerar-quía normativa del Convenio OIT N° 87 sobre lalibertad sindical y la protección del derecho desindicación.

Así, se considera que el Convenio precitadotiene jerarquía constitucional, en el marco de lodispuesto por el art. 8.3 del Pacto Internacional deDerechos Económicos, Sociales y Culturales: «Nadade lo dispuesto en este artículo autorizará a losEstados partes en el Convenio de la OIT de 1948relativo a la libertad sindical y a la protección delderecho de sindicación a adoptar medidas legisla-tivas que menoscaben las garantías previstas endicho convenio o a aplicar la ley en forma quemenoscabe dichas garantías»; y por el art. 22.3 delPacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-cos: «...3) Ninguna disposición de este artículoautoriza a los Estados partes en el Convenio de laOIT de 1948 relativo a la libertad sindical y a laprotección del derecho de sindicación a adoptarmedidas legislativas que puedan menoscabar lasgarantías previstas en él ni a aplicar la ley de talmanera que pueda menoscabar esas garantías».

Quienes disienten con esta posición expresanque, para obtener tal jerarquía, la norma interna-cional debe estar expresamente incorporada alartículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional.

A continuación se enumeran los Convenios dela OIT que han sido ratificados por Argentina en lamateria que nos ocupa:• Convenio Nº 87, sobre libertad sindical y

protección del derecho de sindicación, ratifi-cado por Ley Nº 14.932;

• Convenio Nº 98, sobre aplicación de los prin-cipios del derecho de sindicación y de nego-ciación colectiva, ratificado por Decreto-LeyNº 11594/56;

• Convenio Nº 15, sobre protección del dere-cho de sindicación y los procedimientos paradeterminar las condiciones del empleo públi-co, ratificado por Ley Nº 23.328;

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• Convenio Nº 154, sobre el fomento de lanegociación colectiva, ratificado por Ley23.944;

• Convenio N° 144, sobre las consultas tripar-titas para promover la aplicación de la nor-mas internacionales del trabajo, ratificado porLey N° 23.460.

e) La reforma del Estado

Uno de los más grandes debates no resueltosaún por nuestras sociedades lo constituye no sóloel rol que debe cumplir el Estado como organiza-dor social y agente de redistribución y equilibriode las inequidades en una sociedad, sino tambiénla configuración del mismo, su tamaño, su estruc-tura y su forma de funcionamiento, la centraliza-ción o descentralización de sus funciones, así comoel desarrollo y adecuación de su capital humano alas nuevas funciones que las distintas coyunturasvan imponiendo.

A partir de 1989 se comenzó a realizar en laArgentina un proceso de reforma que se anunciócomo el intento de lograr el reordenamiento es-tructural de la economía del país.

Las Leyes de Reforma del Estado y de Emer-gencia Económica, sancionadas en agosto de1989, fueron orientadas a los objetivos básicos deeliminación del déficit fiscal endémico y restituciónal Estado de su capacidad de gestión de las políti-cas públicas en el desempeño de sus responsabili-dades y funciones indelegables.

Se intentó, de este modo, un procedimientoen cascada, desde el Gobierno Nacional haciaprovincias y municipios, orientado a producirel saneamiento fiscal y financiero de sus admi-nistraciones.

La estabilidad y la apertura de la economía, lareforma administrativa del Estado, la desregulacióny las privatizaciones producidas en esta primeraetapa instauraron un nuevo marco competitivo.

Puesto que estos factores, unidos al gran en-deudamiento que se hizo necesario para mantenerel esquema, se reflejaron en un primer momentoen elevadas tasas de crecimiento del PIB y ladesaceleración de la inflación, se produjo unasensación de logros en la propuesta enunciada demodernizar e integrar la Argentina en el mundo.Las privatizaciones, la desregulación de las activi-dades económicas y la lucha contra la evasióndieron lugar a un aumento en la recaudación tribu-taria. El gasto público social, medido como por-centaje del PBI, aumentó su participación, entre1980-1996 de un 14,57% a un 16,89%. Mientrastanto, el resto de las erogaciones disminuyó pro-porcionalmente de un 17,95% del PBI a un 7,63%.

A mediados de 1996 comienza a cerrarse esteprimer ciclo, por la aparición de dos factores: elcrecimiento del déficit fiscal, por disminución delcrecimiento derivado de la salida de capitales lue-go de la crisis del “tequila”; y el aumento exponen-cial del desempleo, producido en gran parte porlos procesos de ajuste de las plantillas del Estado,así como por la fuerte reducción de personal delas empresas privatizadas, junto con la reconver-sión tecnológica, la apertura indiscriminada de laeconomía y la incipiente crisis de la deuda.

La “Primera Reforma del Estado” procuróreducir el alcance de la intervención del Estado através de:• Privatizaciones;• Descentralización;• Desregulación;• Reestructuración y rediseño del aparato ins-

titucional;• Reducción de las plantas de personal.

Una evaluación objetiva de esta primera Re-forma descubre un conjunto de situaciones que larevelan como incompleta.

En febrero de 1996 se comienza a encarar la«Segunda Reforma del Estado», con la Ley24629, que en su segundo capítulo trata de la

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reorganización administrativa, enfatizando la ne-cesidad de mejorar el funcionamiento y la calidadde los servicios prestados por las distintas juris-dicciones de la Administración Pública Nacional,así como su financiamiento.

Para esto, debía de llevarse a cabo una reorga-nización del Sector Público nacional, a fin de lo-grar su mayor eficiencia y racionalización.

Las propuestas consistían en:1) Modificación, fusión o transferencia de orga-

nismos a las provincias, previo acuerdo con lasmismas.

2) Supresión total o parcial de objetivos, compe-tencias, funciones y responsabilidades super-puestas, duplicadas o cuyo mantenimiento sehubiera tornado manifiestamente innecesario.

3) Reorganización o supresión total o parcial deorganismos descentralizados creados por ley.

4) Privatización de las actividades relacionadas conla prestación de servicios periféricos y la gestiónde producción de obras o bienes que se encon-traran a cargo de las jurisdicciones o entidadesde la administración central, «sin que esto impli-que la declinación de servicios esenciales y en lamedida que se logre una mayor eficiencia en surealización, mejores servicios a los usuarios o ala comunidad, con una disminución de sus cos-tos o una mejor asignación de los recursos pú-blicos destinados a esos fines».

Sin embargo, el resultado de estas políticas nohizo más que contribuir a profundizar situacionesde marginación, debidas particularmente a ajustesde personal realizados sin criterio alguno de rein-serción laboral de los cesantes, con excepción deindemnizaciones, en algunos casos cuantiosas, quesus receptores dilapidaron al carecer de informa-ción y formación para invertirlas con criterio ver-daderamente empresario. De este modo, las mal-gastaron en consumos suntuarios o inútiles, o enemprendimientos realizados sin orientación y con-denados, por lo tanto, al fracaso, en lugar deutilizarlas en inversiones productivas.

Un aspecto importante de esta reforma estatalse relaciona con sus impactos en las economíasregionales y en las provincias, tendiendo a modifi-car aspectos vinculados a la actividad productiva,el empleo y los ingresos salariales, y a modificar elsistema de ingresos y gastos del Estado Nacionalcon relación al resto de las jurisdicciones.

Así, hubo importantes centros urbanos afecta-dos por la privatización o cierre de actividadesproductivas estatales, así como provincias quedebieron asumir nuevos gastos con las transferen-cias de servicios sociales.

Asimismo existieron reformas impositivas queafectaron la relación de los ingresos entre la Na-ción, las provincias y los municipios. También lasprovincias iniciaron procesos de reforma desafec-tando actividades productivas y ajustando sus es-tructuras administrativas. En este proceso, la ma-yor parte de las provincias con menor presupues-to transfirió sus sistemas previsionales al EstadoNacional. En tanto, los municipios tuvieron queatender los aspectos sociales derivados de estasreformas y de las crisis regionales.

El Estado Nacional y las provincias realizaronun proceso de reforma que implicó la privatizaciónde actividades económicas, el cierre de organis-mos, la descentralización de actividades y las re-formas administrativas.

En la Argentina uno de los efectos de los go-biernos militares fue la estigmatización del empleopúblico como valor social del servicio público.Hasta el momento, el proceso de democratizaciónno logró reconstruir este valor entre los agentesestatales. Lo cual expresa un predominio de lalógica de ajuste estatal por encima de una lógicade democratización y modernización del Estado.

La nueva concepción del empleo público bus-có asimilar la lógica del empleo privado y desco-nocer el concepto de «servidor público». Estoquiere decir que la lógica de mercado, basada en

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el intercambio de la prestación del factor trabajo acambio del salario, tiende a prevalecer sobre lalógica del servidor público. El concepto de servi-dor público hace referencia a un trabajo que nogenera productos en sentido mercantil. Esos pro-ductos o resultados se relacionan con un conceptopolítico, el del «interés general». Por lo tanto, enel caso del servicio público, se trata de un trabajocon obligaciones y deberes relacionados con laidea de la «carga pública» y, en consecuencia, concierta concepción de «prestigio social».

En este sentido -por ejemplo- la estabilidadlaboral surge y se basa en la idea de la legalidad delos procesos y procedimientos administrativos enla gestión pública. La estabilidad del empleo pú-blico está directamente relacionada con la posibi-lidad de garantizar las normas y los procedimien-tos administrativos frente a las posibles “presio-nes” políticas y privadas. Este concepto es cohe-rente y contribuye a la necesaria “autonomía” delEstado en el capitalismo moderno. Las formasflexibles de contratación y la tendencia a la menorestabilidad laboral tienden a reducir conceptual-mente al empleo público al solo intercambio detrabajo por salario.

El empleo público tendió a incorporar aspec-tos relacionados con los nuevos procesos de tra-bajo, y el Estado comenzó a sustituir el empleopermanente por el empleo basado en la flexibili-dad contractual. Los sistemas de retiros, de ries-gos de trabajo y de obras sociales se equipararoncon los del Sector Privado.

La tarea de mejorar la capacidad institucionaldel Estado todavía no ha terminado; aún debellevarse a cabo la tarea más difícil: lograr la eficien-cia institucional, para contribuir al logro del pro-greso social.

Desde la perspectiva del empleo, las normaslaborales buscan adecuarse a los nuevos procesosde trabajo, vincular el empleo con la lógica de laproducción y la productividad, disminuir el deno-

minado costo laboral y relacionar el ingreso sala-rial con el aumento de la productividad de la ramao de las empresas. Se advierte este proceso en elempleo público. Las normas sancionadas pararegularlo plantean conceptos similares a los esta-blecidos en la Ley de Empleo de 1991. Por otraparte, los sistemas jubilatorios y de riesgos detrabajo, entre otras cuestiones, dieron igual trata-miento al empleo privado y al público.

Una parte sustantiva de estas cuestiones reci-bieron tratamiento en la Ley de Emergencia Eco-nómica, en la Ley de Reforma del Estado y en laLey de Consolidación de la Deuda. Estas normasbuscaron resolver, en el plano laboral, la deudaprevisional, las deudas vinculadas a los juicioslaborales del Sector Público, la reducción del em-pleo público, la eliminación de las regulaciones delos mercados laborales y la descentralización delas negociaciones colectivas.

La Reforma del Estado y la privatización de lasempresas públicas tuvieron como efecto la des-vinculación de parte de los empleados del SectorPúblico. Los agentes que quedaron desemplea-dos y con edades superiores a los 45 años sufrie-ron graves dificultades para reincorporarse al mer-cado de trabajo. El monto de las indemnizacionesabonadas por el Estado (alrededor de 2,000 mi-llones de pesos) no se tradujo, en general, en elmejoramiento del empleo por parte de estos exagentes. Por otra parte, este proceso significó lamodificación de los respectivos convenios de tra-bajo en cada una de las empresas privatizadas,que incorporaron pautas vinculadas a nuevos pro-cesos de trabajo (trabajo polimodal, flexibilidadhoraria y de la estabilidad laboral, etc.)

La Ley de Emergencia Económica (Ley Nº23.697), cuyo eje central respondía a la necesi-dad de superar la crisis fiscal del Estado, estable-ció las normas de tratamiento de la Deuda PúblicaInterna. Determinó el alcance de la voluminosadeuda interna en materia del sistema previsional, yde las deudas por juicios laborales de organismos

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y empresas estatales. Además, estableció las ba-ses legales para la desregulación de los distintosmercados comerciales y laborales.

La desregulación económica actuó sobre di-versos escenarios protegidos o con regímenes es-peciales y planteó la primera medida de apertura endistintos niveles de las negociaciones colectivas.

La reforma organizacional del Estado dio lugara una serie de modificaciones en el empleo públi-co. Ellas implicaron incorporar cuestiones relati-vas a la capacitación, la productividad y la refor-ma de los sistemas de carrera. Además, implica-ron la transferencia a las jurisdicciones provincia-les de un gran número de personal, como maes-tros y personal de salud pública.

Algunos de los efectos de la reforma estatalfueron: una constante disminución de personal enel Estado Nacional (cargos permanentes y tran-sitorios presupuestados), un aumento en el em-pleo provincial, y la incorporación de personalbajo formas contractuales basadas en la flexibili-dad laboral.

A partir de 1991, comienza un proceso dereforma de los sistemas de carrera o escalafona-rios que incorpora los conceptos de trabajo poli-modal, capacitación permanente y evaluación deldesempeño y flexibiliza la estabilidad laboral nosólo en las empresas de servicios públicos sinotambién en la Administración Central.

A fines de 1991 se crea el Sistema Nacionalde Profesionalización Administrativa (SINA-PA) mediante la sanción del Decreto número 993.

De alrededor de 300 mil cargos presupuesta-dos de la Administración Nacional, el SINAPAcomprende sólo a unos 30 mil agentes, ubicadosen organismos centralizados y descentralizados.El resto se agrupa en otros sistemas escalafona-rios, según servicios específicos (militar, policial,científico, de salud, etc.).

EL SINAPA reemplaza al sistema escalafona-rio denominado «1428», que regía desde 1973.Ello implica que los agentes comprendidos princi-palmente en el núcleo administrativo de la APNhayan sido reencasillados en el nuevo sistema.Crea un nuevo régimen de carrera administrativade empleo, que procura profesionalizar el empleopúblico. Comprende seis niveles verticales, quecategorizan a los agentes según las funciones bási-cas de conducción o coordinación, profesionalesy operativas, las que constituyen la denominadacarrera vertical. Cada nivel tiene una apertura degrados, que se denomina la carrera horizontal.La carrera vertical implica requisitos mínimos deeducación formal, capacitación, edad, etc. El de-sarrollo de la carrera horizontal implica, por partedel agente, el cumplimiento de los criterios esta-blecidos en el subsistema de evaluación de des-empeño y de capacitación. Comprende tres agru-pamientos de funciones: General, Científico-Téc-nico y Especializado.

Crea el subsistema de Evaluación de Desem-peño, que administra la evaluación anual de losagentes, y el subsistema de Capacitación, quetiene por finalidad perfeccionar las capacidadesde los agentes para el desempeño de sus tareas.Un tercer subsistema es el de Selección, queestablece los requisitos de ingreso al sistema opara el ascenso de nivel.

Un cambio relevante es la creación de losdenominados Cargos Críticos, que comprenden,entre otros, a los cargos de Directores de lasunidades organizacionales de las diversas ju-risdicciones de la APN. La creación del nuevosistema de designación busca independizar el des-empeño y la permanencia de los Directores res-pecto de las conducciones políticas. El ingreso alcargo se realiza mediante un sistema de selecciónpública, y el desempeño se establece contractual-mente por un tiempo determinado. Un aspectorelevante es que la permanencia del funcionarioestá vinculada a un sistema de evaluación quesupone un buen desempeño. Ésta es una cuestión

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que aún está en discusión: se trata de delimitar silos cargos críticos deben corresponder a cargospolíticos o deben ser seleccionados por un verda-dero sistema de concursos.

f) Ley de Convenio Colectivo del SectorPúblico (24.185/93).

La Ley 24.185/93 extiende a un mayor núme-ro de sistemas de carrera criterios establecidos enel SINAPA. Esta norma constituye una de laspocas experiencias internacionales en la materia:el mecanismo de negociación de las condicionesde trabajo entre el Estado, en su rol de empleador,y los agentes públicos, representados por las or-ganizaciones sindicales.

Establece que las negociaciones colectivas quese celebren entre la Administración Pública Na-cional y sus empleados estarán regidas por lasdisposiciones de esta ley. Las provincias y la Ciu-dad de Buenos Aires pueden adherir al sistema denegociación establecida en esta norma.

La representación de los empleados públicosdebe ser ejercida por las asociaciones sindica-les, uniones o federaciones con personería gre-mial y ámbito de actuación nacional. Por otraparte, la representación del Estado debe ser ejer-cida por el Ministerio de Economía y Obras yServicios Públicos y el Secretario de la FunciónPública o sus respectivos representantes con je-rarquía no inferior a subsecretario.

La negociación colectiva puede realizarse den-tro de un ámbito general o sectorial. Las partesse encargan de articular la negociación en los dis-tintos niveles. Para cada negociación, general osectorial, se debe integrar una comisión negociado-ra, que es coordinada por el Ministerio de Traba-jo, en la que deben ser partes los representantes delEstado empleador y de los empleados públicos.

La negociación colectiva comprende todaslas cuestiones laborales que integran la rela-

ción de empleo, tanto las de contenido salarialcomo las de condiciones de trabajo, a excepciónde las siguientes: la estructura orgánica de laAdministración Pública Nacional; las facultadesde dirección del Estado; el principio de idonei-dad como base del ingreso y de la promoción enla carrera administrativa.

Esta Ley determina que el Ministerio de Tra-bajo y Seguridad Social debe ser la Autoridadadministrativa de aplicación, facultada para dis-poner la celebración de las audiencias que consi-dere necesarias para lograr un acuerdo. Los pre-ceptos de esta ley deben ser interpretados deconformidad con el Convenio 154 de la Orga-nización Internacional del Trabajo sobre fo-mento de la negociación colectiva, ratificado porLey 23.544.

A fines de 1998 se firma el primer ConvenioColectivo del Sector Público, constituyéndoseéste en uno de los pocos convenios que rigen elempleo público en el ámbito mundial. Comprendea una gran parte del personal civil del Poder Eje-cutivo Nacional. Se trata de un Convenio Generalque contiene a un conjunto de escalafones secto-riales, que aún deben adecuarse a éste. Incluye alpersonal civil de la Administración Central y orga-nismos descentralizados y pertenecientes a trecesistemas escalafonarios entre los cuales se desta-can los siguientes: CONAE, CONICET, Guarda-parques, Cuerpo de Administradores Guberna-mentales, Dirección del Antártico, Dirección dePuertos y Vías Navegables, Personal embarcado,INIDEP, INTA, INTI, Orquestas, Coros y Ba-llets, Profesional de los hospitales y organismosdel Ministerio de Salud, de la Sindicatura Generalde la Nación y del SINAPA.

Establece el régimen de Ingreso, Deberes yProhibiciones para el personal del Sector Públi-co nacional. Contempla la pérdida de la estabili-dad laboral por redefinición funcional u organiza-cional, por desempeño inadecuado y por sancio-nes disciplinarias.

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Entre los derechos, establece la igualdad deoportunidades, la libre agremiación, la capacitaciónpermanente y las compensaciones, indemnizacio-nes y subsidios. Para el personal permanente per-mite la participación a través de los sindicatos en lossistemas de carrera, y el derecho a la información.

Incorpora la figura de polivalencia y flexibili-dad funcional para obtener mayores niveles deproductividad. Establece un sistema de Ingreso ySelección y de Promoción en la carrera. Tambiénreglamenta la Evaluación de desempeño y laCapacitación permanente.

Crea la Comisión Permanente de Aplica-ción y Relaciones Laborales (COPAR), consti-tuida por representantes del Estado empleador yde los gremios. Determina los alcances de larepresentación gremial y de los representantespor jurisdicción y número de empleados. Esta-blece que el Estado hará un aporte a los gremiosequivalente al 0,5 % de la remuneración bruta delos empleados involucrados.

Reglamenta lo atinente a las condiciones ymedio ambiente de trabajo y crea la Comisiónde Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo(CYMAT), así como lo atinente a la Igualdad deoportunidades y de trato para todos los colecti-vos laborales.

El régimen de licencias, justificaciones y fran-quicias agrega a las anteriores nuevas cláusulasrelativas a la mujer y la maternidad.

La Segunda Reforma del Estado, sanciona-da a partir de la Ley 24.629 (1996), marca porprimera vez la discusión de los sistemas de contra-tación del empleo público en forma integral. Ade-más del empleo burocrático o administrativo, re-plantea el sistema de contratación de los sistemasde carrera de defensa nacional y de seguridadinterior. Este cambio cualitativo está vinculado ala eficacia del gasto público y a los cambios que seobservaban en el mercado de trabajo privado.

La Segunda Reforma del Estado establece,entre otros aspectos, que el Poder Ejecutivo Na-cional debe disponer la creación de un Fondo deReconversión Laboral del Sector Público Na-cional, a fin de capacitar y brindar asistenciatécnica para programas de autoempleo y formasasociativas solidarias a los agentes civiles, milita-res y de seguridad, cuyos cargos quedaren supri-midos. Este fondo debe funcionar en el ámbito delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social.

En cuanto a la Administración Pública Nacio-nal, en 1996 se dictó el Decreto 660, que plan-tea la modificación de los sistemas de contra-tación laboral estatal (Estatuto Jurídico Básicoy regímenes escalafonarios). Además, planteareformas específicas por área ministerial, así comoen el sistema de defensa nacional y en el deseguridad interior.

El Decreto 558/96 establece la revisión de losregímenes escalafonarios del personal estatal,aplicando criterios de equidad en los sistemas decarrera y de remuneración.

g) Ley Marco de Regulación de EmpleoPúblico Nacional (Nº 25.164/99)

La Ley 25.164/99 comprende a los trabajado-res del servicio civil de la Nación y plantea losprincipios generales del empleo público. Éstosdeben ser respetados en las negociaciones colec-tivas que se celebren en el marco de la Ley 24.185.La Jefatura de Gabinete de Ministros es el órganorector en materia de empleo público. Dictaminalos deberes y derechos de los empleados delPoder Ejecutivo y de los organismos descentrali-zados, excluyéndose a los funcionarios políticos,al personal militar, policial y de seguridad, al per-sonal diplomático, al clero y al personal compren-dido en las convenciones colectivas en el marcode la Ley 14.250.

Entre los requisitos de ingreso, esta Ley re-suelve que el convenio colectivo deberá estable-

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cer el cumplimiento de los criterios de selección,y el control del mismo. Respecto de los impedi-dos para el ingreso, se destacan a los condena-dos por delitos dolosos, contra la administraciónpública; los exonerados o cesantes; y los quehayan incurrido en actos de fuerza contra el or-den constitucional.

El personal puede prestar servicio en el régi-men de estabilidad, en el de contrataciones ocomo personal de gabinete de las autoridades. Elrégimen de estabilidad comprende a la carreraadministrativa básica y a las específicas. Se plan-tean principios de transparencia, publicidad y mé-rito en la selección, y en la promoción en la carre-ra, sobre la base de la evaluación de la eficiencia,eficacia, rendimiento laboral y capacitación. Elrégimen de contrataciones por tiempo determi-nado comprende sólo la prestación de serviciostransitorios o estacionales. Su porcentaje no po-drá superar lo que se determine en el CCT. Elpersonal de gabinete sólo comprende funcionesde asesoramiento o de asistencia y debe cesar conla autoridad que lo designó. El personal estableque sea afectado por la reestructuración o supre-sión de organismos debe ser reubicado. Al noserlo, estará en disponibilidad; y, al término de unaño, se producirá su baja con derecho a unaindemnización igual a un mes de sueldo por cadaaño de servicio o fracción mayor a tres meses,tomando como base la mejor remuneración delúltimo año de servicio. El CCT puede aprobarindemnizaciones especiales.

Los delegados sindicales no pueden ser afec-tados en el ejercicio de sus funciones ni ser pues-tos en disponibilidad. Los agentes realizan tareaspropias de su categoría o nivel y del desarrollo detareas complementarias o instrumentales en fun-ción de los objetivos del trabajo. Para la movili-dad geográfica se requiere el consentimiento deltrabajador.

Los principales derechos son la estabilidad, laigualdad de oportunidades, la capacitación per-

manente, la afiliación sindical y la negociación co-lectiva, licencias, compensaciones e indemniza-ciones, asistencia social, higiene y seguridad, re-nuncia y jubilación. La estabilidad en la función esmateria de reglamentación convencional. El perío-do de prueba es de 12 meses antes de acceder ala estabilidad laboral plena. Las promociones acargos vacantes deben basarse en sistemas deselección de antecedentes, méritos y aptitudes. ElCCT debe determinar los mecanismos de partici-pación y control de las organizaciones sindicales.También el régimen de licencias, justificaciones yfranquicias es materia convencional.

Entre los deberes se destacan los siguientes:prestar servicio sobre la base de principios deeficiencia, eficacia y rendimiento laboral; observarlas normas y conducirse de manera colaboradoracon el público y el resto del personal; observar eldeber de fidelidad y guardar discreción o reservaen todo asunto que lo requiera; llevar a conoci-miento superior todo acto que pueda causar per-juicio al Estado; excusarse de intervenir en todaactuación que pueda originar parcialidad; velarpor los bienes y patrimonio del Estado; y, seguir lavía jerárquica correspondiente.

Las prohibiciones son: patrocinar trámites deterceros que se vinculen a sus funciones; recibirbeneficios originados en contratos o concesiones;mantener vinculaciones con entidades directamentefiscalizadas por la jurisdicción; valerse de la fun-ción para fines ajenos o actividades proselitistas;toda conducta que suponga discriminación porrazón de raza, religión, nacionalidad, opinión, sexoo cualquier cuestión personal o social.

Se establece la incompatibilidad del cargo re-munerado con otro de igual carácter.

El SINAPA puede ser revisado, adecuado ymodificado en el ámbito de la convención colectiva.

El régimen disciplinario señala que el agentepuede ser apercibido, suspendido hasta 30 días

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en el lapso de un año, declarado cesante y exone-rado. Entre las causales de la cesantía se destacanlas calificaciones deficientes como resultado deevaluaciones que impliquen desempeño ineficazdurante tres años consecutivos o cuatro alterna-dos en los últimos diez años de servicio, en tantohaya contado con oportunidades de capacitación.El agente afectado por alguna sanción debe recu-rrir a la vía administrativa común y, una vez agota-da ésta, a la vía judicial.

Se crea el Fondo Permanente de Capacita-ción y Recalificación Laboral, en el ámbito dela Jefatura de Gabinete de Ministros. Tiene porobjetivo elaborar programas de capacitación, ca-lificación de puestos de trabajo, movilidad fun-cional y readaptación de los empleados públicosa los cambios tecnológicos, funcionales u organi-zacionales.

Se flexibiliza la contratación al limitar la estabi-lidad laboral y al aumentar a un año el periodo deprueba en el ingreso, además de permitir el trasla-do del agente a otros organismos. Otro aspectode la reforma se relaciona con un proceso desustitución del empleo permanente por las formascontractuales a término, como los contratos delocación de servicios y las pasantías.

2. Brasil

a) Organización Jurídico-política

Brasil es un país federal, cuyas instancias admi-nistrativas son la Unión, los Estados, un DistritoFederal y los Municipios.

b) Grado de autonomía de los Estados,Distrito Federal y Municipios

Cada Estado tiene su Constitución Estatal; y,cada Municipio, una Ley Orgánica Municipal, queentre otras materias también disciplina la relaciónlaboral del servidor público y la administración.

c) Legislación que regula el empleo público

El empleo público es regulado por la Constitu-ción Federal, sancionada en 1988, los Conveniosde la OIT ratificados y las leyes respectivas. Cabeaclarar que cada Estado y cada municipio brasile-ño cuenta con su propia normal estatal y munici-pal, respectivamente, para regular su relación conlos servidores estatales y municipales.

La Constitución Federal define que las rela-ciones laborales en el Sector Público se rigenpor la Consolidação das Leis do Trabalho(CLT), aprobada por el Decreto-Lei Nº 5.452,del 1º de mayo de 1943, y la legislación laboralcorrelativa, excepto en lo que determina la leyen contrario.

La Ley 8.112 de 1990 dispone el régimenjurídico de los servidores públicos civiles de laUnión, de las autarquías y de las fundacionespúblicas federales.

La Enmienda Constitucional N° 19, del año1998, establece que, más allá de la regulación delas relaciones laborales en el Sector Público pormedio de la Consolidação das Leis do Trabal-ho, estas relaciones pueden ser regidas tambiénpor medio de un estatuto.

La Ley 8.745 de 1993 y la 9.849 de 1999, -esta última modificatoria de la primera-, habilitana la Unión, Estados y municipios a la contrata-ción por tiempo determinado para atender a lanecesidad temporaria de interés público excep-cional, en casos definidos por la ConstituciónNacional. Se establecen plazos improrrogablespara las contrataciones.

La Ley 9962, sancionada en el año 2000,regula el régimen de empleo público del personalde la Administración federal directa, autárquica yfundacional, y de las otras “providências”. Ratifi-ca que las relaciones laborales en el Estado serigen por la CLT.

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Por otro lado, también el Código Penal, la LeyElectoral, la Ley de Improbidad, el Código deÉtica y la Ley de Responsabilidad Fiscal, en algu-nos fragmentos y en cierta medida, tratan de larelación laboral en el ámbito público.

Por último, Brasil ha ratificado los Convenios98, 135 y 154 de la Organización Internacionaldel Trabajo.

d) Definición del concepto de SectorPúblico

En Brasil, se considera Servidor Público a lapersona legalmente investida en un cargo públicocivil de la Unión, de las autarquías, inclusive las derégimen especial, y de las fundaciones públicasfederales; es decir, a todo agente vinculado a laAdministración Pública directa e indirecta, del Es-tado en sus diversos niveles, bajo un régimenjurídico estatutario, general o peculiar, o adminis-trativo especial, o empleado por la CLT; de natu-raleza profesional y de empleo.

e) Caracterización del Empleo Público

e.1) Empleo regido por derecho público

El empleo público obedece a los principios delegalidad, impersonalidad, moralidad, publicidady eficiencia. La propia Constitución Federal ga-rantiza a los servidores públicos sus derechos,muchos de los cuales son los propios de los traba-jadores privados.

Según la normativa, la relación de trabajo esregida por el derecho privado, excepto en lo quedetermina la ley. Esto significa que todos los car-gos no “concursados” son regidos por la Conso-lidação das Leis do Trabalho.

La Constitución Federal define que la investi-dura en un cargo o empleo público depende de laaprobación previa en concurso público de prue-bas o de pruebas y títulos, de acuerdo con la

naturaleza y la complejidad del cargo o empleo,en la forma prevista en la legislación.

La ley garantiza la estabilidad a aquel servidorpúblico que fuera habilitado al ejercicio de sufunción en concurso público, luego de completartres años de ejercicio de dicho cargo. Aquellostrabajadores cuya relación laboral es regida porun estatuto federal, estadual o municipal son de-nominados “concursados”.

Uno de nuestros entrevistados señala que elconcurso debe garantizar el ingreso de la mayorcantidad de concursantes, obedeciendo a los cri-terios objetivos de evaluación. Esto se corres-ponde con el principio de impersonalidad, quegarantiza la eficiencia y la calidad en el serviciopúblico. De hecho, en la actualidad es importantela lucha por la implementación del Plan de Carre-ra y Remuneración, principalmente a nivel Muni-cipal. Esta movilización es encabezada por losprofesores, que son el sector más organizado ycon mayor formación.

La normativa establece que el contrato de tra-bajo por tiempo indeterminado podrá ser rescin-dido solamente por acto unilateral de la Adminis-tración Pública en las siguientes ocasiones: a) prác-tica de falta grave, dentro de las enumeradas en laCLT; b) acumulación ilegal de cargos, empleos ofunciones públicas; c) necesidad de reducción delcuadro de personal, por exceso de gasto; d) insu-ficiencia en el desempeño, aprobada en procedi-miento por el cual se asegure al menos un recursojerárquico dotado de efecto suspensivo, que serájuzgado en treinta días, y previo conocimiento delos patrones mínimos exigidos para la continuidadde la relación de empleo, obligatoriamente esta-blecidos de acuerdo con las peculiaridades de lasactividades ejercidas.

La Constitución Federal se refiere a la forma-ción y capacitación del personal que se desem-peña en la función pública. La Unión, los Estadosy el Distrito Federal deben mantener escuelas de

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gobierno para la formación y el perfecciona-miento de los servidores públicos. La participa-ción en los cursos es requisito para la promociónen la carrera administrativa.

e.2) Empleo regido por derecho privado

Aquellos trabajadores cuya relación laboral serige por la CLT son denominados “contratados”.Estos contratos son por plazo fijo anual y puedenser renovados.

La Constitución Federal determina que la leypodrá establecer los casos de contratación portiempo determinado, para atender a necesidadestemporarias de excepcional interés público.

Se considera necesidad temporaria de interéspúblico excepcional lo siguiente:I Asistencia a situaciones de calamidad pública;II Combate a situaciones de epidemias;III Realización de censos y otras investigaciones de

naturaleza estadística efectuadas por la Fun-dação Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-tística (IBGE);

IV Admisión de profesor sustituto y profesor visi-tante;

V Admisión de profesor e investigador visitanteextranjero;

VI Actividades:a) especiales en las organizaciones de las Fuer-

zas Armadas, para atender al área industrialo a encargos temporarios de obras y servi-cios de ingeniería;

b) de identificación y demarcación desarrolla-das por la FUNAI;

c) de análisis y registro de marcas y patentespor el Instituto Nacional de la Propiedad In-dustrial (INPI);

d) finalísticas del “Hospital das Forças Armadas”;e) de investigación y desarrollo de productos

destinados a la seguridad de sistemas de in-formación, bajo responsabilidad del Centrode Pesquisa e Desenvolvimento para a Se-gurança das Comunicações (CEPESC).

f) de vigilancia e inspección, relacionadas a ladefensa agropecuaria, en el ámbito del “Mi-nistério da Agricultura e do Abastecimento”,para la atención de situaciones de emergencialigadas al comercio internacional de produc-tos de origen animal o vegetal, o de inminenteriesgo para la salud animal, vegetal o humana;

g) desarrolladas en el ámbito de los proyectosdel “Sistema de Vigilância da Amazônia” (SI-VAM) y del “Sistema de Proteção da Ama-zônia” (SIPAM).

Aparentemente, han proliferado las contrata-ciones, pero sólo a nivel municipal, no federal.

f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

La cantidad total de trabajadores del SP es,aproximadamente, de 6.000,000, repartidos de lasiguiente manera: 1.000,000 en la administraciónfederal, 2.000,000 en los distintos Estados y3.000,000 en los municipios. Estos datos nosfueron suministrados por nuestros entrevistados.

Según los estudios del CLAD, para el año2000, el número de trabajadores del GobiernoFederal y las empresas públicas era de 5.730,759.Y, según datos de la OIT, el número total ascen-dería a 7.927,200 trabajadores.

g) Caracterización de las Empresas Públicas

Las relaciones laborales en las empresas públicasson reguladas por el régimen de las empresas privadas.

Los mandatos, la evaluación de desempeño yla responsabilidad de las empresas quedan enmanos de sus administradores.

h) Ley de Ministerios o equivalentes

La organización ministerial está definida por laConstitución Federal, y por diversas leyes ordina-rias que reglamentan lo articulado.

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i) Actor empresario / Órganos

La Constitución Federal establece que la Unión,los Estados, el Distrito Federal y los Municipiosdeben constituir un Consejo de política de adminis-tración y remuneración del personal, integrado porservidores designados por los respectivos Poderes.

j) Actor sindical

La Constitución Federal asegura a los servido-res públicos el derecho de libre asociación sindi-cal. Garantiza además, entre otros, los siguientesderechos: a) (al trabajador) a ser representadopor el sindicato; b) de inamovibilidad del dirigentesindical, hasta un año de finalizado su mandato; c)de descontar en planilla el valor de las cuotassindicales de los trabajadores afiliados y el de lascontribuciones definidas.

Existen asociaciones sindicales de alcance na-cional, aunque no son de primer grado, sino que setrata de Confederaciones o Centrales Sindicales.

Actualmente están siendo discutidas propues-tas de reforma sindical.

Según lo manifestado por uno de nuestros en-trevistados, el grado de representatividad de lasorganizaciones sindicales es relativo, ya que mu-chas de ellas mantienen la influencia de la interven-ción estatal instaurada por Getúlio Vargas, «dicta-dor de los años ́ 30», y que sigue practicándosedebido a la vigencia de la CLT, creada por él, que“disciplina al movimiento sindical”.

Por otro lado, los representantes sindicales nocuentan con libertad de acción en los lugares detrabajo ni con licencias gremiales. Los únicos pro-tegidos por la ley son los directores sindicales. Noobstante ello, pueden ser dimitidos, aun teniendoestabilidad temporal y las prerrogativas de lideressindicales. De hecho, según uno de nuestros en-trevistados, “quando muito incomodam chegam aser ameaçados, até sofrendo atentados”.

Nos han expresado que no existen represen-tantes de los trabajadores en el sector, producién-dose una gran distancia entre la dirección delsindicato y los representados. Algunos sindicatosmunicipales consiguieron, a nivel municipal, contarcon representantes. Esto sucedió en aquellas in-tendencias donde los administradores son másconscientes y comprometidos.

k) Instancias de participación

k.1) Negociación Colectiva

En Brasil, el derecho a la Negociación Colecti-va se encuentra vedado a los servidores públicospor la aplicación del Principio de Reserva Legal.

La OIT ha realizado Observaciones al respec-to, expresando, por ejemplo, que:a) los funcionarios públicos no gozan del derecho

de negociación colectiva, dado que por dispo-sición constitucional su remuneración sólo pue-de ser fijada o alterada por ley específica;

b) se estudia una reforma administrativa que pre-vea distintos regímenes de contratación de per-sonal en la administración pública, a fin de otor-gar a ciertas categorías de funcionarios la posi-bilidad de recurrir a la negociación colectiva parafijar sus condiciones de empleo, tal como suce-de ya en las empresas estatales o en las socie-dades de economía mixta;

c) en el marco de la orientación de la jurispruden-cia, el Tribunal Superior de Trabajo ratificó lainterpretación de que los funcionarios públicosno gozan del derecho de concluir acuerdos oconvenios colectivos de trabajo.

Uno de nuestros entrevistados ha manifestadoque, no obstante que el derecho a la libre sindica-lización se encuentra regulado, los Convenios 98 y154 de la OIT son violados, ya que el derecho anegociar colectivamente se aplica únicamente alSector Privado. Esto ha provocado una divisiónen el colectivo trabajador entre Sector Público ySector Privado.

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Está siendo discutido en Brasil el proyecto deuna ley por la cual se regularían las relacionesinstitucionales entre la Administración Pública ylos sindicatos para la celebración de conveniosespeciales y contratos. Éstos constituirían el Siste-ma Democrático de Negociação Permanente(SNDP), que significaría la institución de metodo-logías participativas y tendría carácter permanen-te, a fin de dar tratamiento a los conflictos y a lasdemandas administrativas que surgen de los vín-culos funcionales y del trabajo. Esta ley sería deaplicación a nivel federal, estadual y municipal,para la administración tanto directa como indirec-ta, posibilitando también su aplicación a las em-presas públicas y sociedades de economía mixta,contemplando todos los regímenes de trabajo quetuviera al Sector Público como empleador.

El fin último de la búsqueda de una solucióndemocrática y pacífica de conflictos basados enla negociación es el ejercicio de la función públi-ca de manera eficaz y eficiente. Para ello, ysiguiendo el espíritu de la Constitución Federalpara la profundización de la democracia y laparticipación, esta propuesta de ley busca elfortalecimiento de los mecanismos de controlsocial, por medio de la participación efectiva dela sociedad en la formulación, implementación yejecución de las políticas públicas y en los pro-cesos de tratamiento de conflictos. Por lo tanto,los participantes de esta negociación serían elgobierno, los sindicatos y la sociedad.

Existe un antecedente de este tipo de negocia-ción: el Sistema Permanente de NegociaçãoColetiva de Trabalho del Instituto de Assistên-cia Médica ao Servidor Público do Estado deSão Paulo (IAMSPE – SP), en 1989.

Por otro lado, en São Paulo se aplica el Con-vênio do Sistema de Negociação Permanenteda Prefeitura Municipal de São Paulo. Ésteestá amparado por una Ley Municipal y consisteen un documento firmado por la “Prefeita” (Inten-denta) y por veintinueve sindicatos de la adminis-

tración municipal, en el cual se encuentran inscrip-tas normas y garantías de un proceso democráticoy participativo de negociación colectiva. Es unestatuto de negociación colectiva que contiene laformalización previa de las reglas del juego. Lasventajas que otorga son las siguientes:a) preserva intacta la autonomía sindical, ya que

solamente los sindicatos y los empleadores par-ticipan del sistema deliberativo;

b) permite que la sociedad civil, en nombre de losusuarios, tenga poder moderador; y

c) sustituye al modelo anterior, -informal, autorita-rio e incipiente- de negociación colectiva22.

k.2) Otros espacios de participación

Las fuentes consultadas señalan que no haydiálogo entre los representantes del Estado y losde las organizaciones sindicales. El Poder de laReserva Legal se encuentra en manos de los inten-dentes, gobernadores y presidentes. Por sus ac-ciones, el Poder Legislativo es una sombra, unapéndice del ejecutivo, y el Judicial tampoco escompletamente autónomo, debido a que dependede la ayuda económica del Ejecutivo.

Por último, y según las mismas fuentes, el Mi-nisterio Público dista de ser fiscalizador de la Ley.

l) Instancias de resolución de conflictos

l.1) Huelga

El derecho de huelga en el Sector Público estágarantizado por la Constitución Federal, dentrodel capítulo de derechos sociales. En el régimenanterior este derecho se encontraba prohibido. Enla actualidad sólo está vedado a los miembros delas Fuerzas Armadas, en razón del tipo de activi-dad que desarrollan.

22 ISP; Brasil. Regulamentando direitos sindicais noSetor Público no Brasil. Brasilia, 2004. Publicación conlos resultados de las discusiones organizadas por la ISPen Brasil durante los años 2002/3.

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La Constitución define que, en razón de lasupremacía del interés público y en razón de lanecesaria continuidad de los servicios públi-cos, el ejercicio de este derecho debe darsedentro de los límites de una regulación norma-tiva específica.

Según documentación que se nos ha remitidodesde Brasil, hemos constatado que aún no hasido regulado el derecho de huelga. Sin embargo,hemos podido relevar que han sido presentadosvarios proyectos de ley en tal sentido23:a) PL Nº 4.497/01 (Diputada Rita Camata -

PMDB/ ES)b) PL Nº 5.662/01 (Diputado Airton Cascavel -

PPS/ RR)c) PL Nº 6.141/02 (Diputada Iara Bernardi - PT/ SP)d) PL Nº 6.032/02 (Poder Ejecutivo)e) PL Nº 6.675/02 (Comissão de Legislação Par-

ticipativa – CD)f) PL Nº 6.668/02 (Diputado Elcione Barbalho –

PMDB/ PA).

El proyecto del Gobierno Federal trata de es-tablecer medios para restringir o hasta impedirque los servidores públicos puedan ejercer estederecho, al exigir que se mantenga el funciona-miento regular de los servicios, con un mínimo del50% de los servidores en actividad. Por otro lado,establece una elevada multa que sería impuesta alos sindicatos en caso de que no cumplieran conlas determinaciones legales y judiciales.

En cambio, el proyecto elaborado por la ISP,presentado por la Diputada Iara Bernardi, es unainiciativa de regulación a partir de presupuestosdemocráticos de relación entre los actores, y de lanegociación colectiva como prerrequisito para elejercicio efectivo del derecho de huelga.

El proyecto de la Comisión Legislativa Parti-cipativa propone a la Justicia del Trabajo comocompetente para la definición de la legalidad dela huelga y de la procedencia de las reivindica-ciones, además de prever la competencia del

Ministerio Público del Trabajo para la instaura-ción del conflicto en la Justicia del Trabajo, asícomo requerir la instauración de la huelga y de-nunciar cuando hubiera indicios de delito, o ini-ciar la acción de improbidad administrativa oacción civil pública contra los representantes delPoder Público que infrinjan la ley de huelga. Osea, se aplican los mecanismos propios del con-flicto colectivo.

El proyecto presentado por la Diputada Elcio-ne Barbalho admite la existencia del juicio arbitral,con decisión irrecurrible, que actúa en el caso demovimientos de autodefensa como la huelga o ellock out. A modo de ejemplo, los trabajadoresen el sector salud, que es considerado un servicioesencial, pueden realizar huelgas manteniendo el30% del servicio.

En la actualidad se nos ha comentado que sonfrecuentes las huelgas, manifestaciones, ocupa-ciones de intendencias, así como de audienciaspúblicas y campamentos, motivadas por la nece-sidad y el abuso, cuando se tornan insoporta-bles. Sus resultados suelen ser bastante significa-tivos ya sea por la movilización o por la interven-ción de la Justicia.

No existen instancias formales de resoluciónde conflictos. La huelga generalmente es radical.Se conforman comisiones de negociación, la asam-blea decide, y luego el acuerdo se convierte enproyecto de ley, que es remitido a la CámaraMunicipal para que lo sancione. En el caso de losconflictos municipales, se alcanza así la solución.Otras veces la decisión es judicial. Ésta consisteen acciones civiles públicas, mandatos de seguri-dad, notificaciones judiciales y extrajudiciales. Al-gunos conflictos son de rápida resolución; otrosdemoran mucho tiempo en ser resueltos.

23 Saraiva, Josilma Batista. Comentários aos projetos delei que regulamentam o direito de greve dos servidorespúblicos. En: http://www.cut.org.br/.

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l.2) Reclamos

Compete a la Justicia del Trabajo procesar yjuzgar los reclamos laborales de los funcionariospúblicos municipales contra el Municipio con elque mantienen relaciones laborales. Es decir, siguela misma vía que el derecho privado.

3. Chile

a) Organización Jurídico-política

La organización jurídica de Chile es unitaria ysu gestión política es descentralizada. Los pode-res estatales se dividen en tres ramas: poder legis-lativo, poder ejecutivo y poder judicial. El resto delos órganos estatales funciona de manera autóno-ma e independiente.

b) Grado de autonomía de las Regionesy Provincias

El Estado chileno es soberano y dicha sobera-nía reside en la Nación. El Estado se encuentradividido en Regiones, y éstas en Provincias.

El gobierno de cada Región con su administra-ción superior es ejercido por un Intendente enmandato del Presidente de la República. El ejerci-cio de la gestión pública debe llevarse a cabosegún la Constitución, las leyes y a las órdenes delPresidente. El desarrollo de cada Región corres-ponde al Intendente y debe ajustarse a los planesnacionales. Esto quiere decir que la autonomía decada Región es relativa.

El gobierno provincial es ejercido por un Go-bernador, quien se encuentra subordinado al In-tendente respectivo.

c) Legislación que regula el Empleo

El empleo público se encuentra regulado por laConstitución Nacional, los Convenios Internacio-

nales ratificados (87, 98, 135 y 151 de la OIT) ylas leyes siguientes:

La Ley 18.575, de “Organización básica dela Administración Pública”, que define concep-tualmente a la Administración Pública; regula elprocedimiento administrativo, la carrera funciona-ria y los concursos, y establece un régimen estatu-tario. Además define a los Ministerios públicos y ala descentralización en la gestión.

La Ley 18.834, que aprueba el EstatutoAdministrativo por el que se precisa la defini-ción de “cargo público” y de “planta de perso-nal”, estableciéndose cuáles serán los empleospor contrato. Trata de las características parti-culares del empleo público en cuanto a condi-ciones de trabajo, y se explaya en algunos tér-minos nombrados en la ley de Organización dela Administración Pública, que hacen a una cla-ra definición de cómo será llevada a la prácticala gestión pública, como por ejemplo: carrerafuncionaria, requisitos para acceder a ella, ca-pacitación, calificaciones, prestaciones socia-les, etcétera.

La Ley Nº 19.296, sancionada en 1994, queregula a las asociaciones colectivas de los Funcio-narios de la Administración del Estado y establececuáles son sus finalidades, cómo deben constituir-se y cuáles son sus atribuciones, órganos y patri-monio, regulando así su funcionamiento.

La Ley N° 19.759 de Reforma Laboral, quemodifica el Código de Trabajo en cuanto a nuevasmodalidades de contratación, al derecho de sindi-cación, a otros derechos del trabajador y a algu-nas otras materias. Esta ley es de aplicación atrabajadores regidos por el derecho laboral priva-do, por lo que no incluye al personal estatal decarrera que se rige por Estatuto. Pero, comoveremos más adelante, existen trabajadores quedesarrollan actividades laborales en el Estado yque se encuentran amparados por el derecho la-boral privado.

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d) Definición del concepto de Sector Público

La legislación chilena incluye, dentro del con-cepto de Sector Público, al personal de Ministe-rios, Intendencias, Gobernaciones, Órganos y Ser-vicios Públicos (Contraloría General de la Repú-blica, Banco Central, Fuerzas Armadas y de Or-den y Seguridad, Municipalidades y EmpresasPúblicas). Cabe aclarar que estas últimas no serigen por el derecho administrativo estatuido porla legislación enumerada, sino que se regulan porel Código del Trabajo, que corresponde al dere-cho laboral privado.

e) Caracterización del Empleo Público

e.1) Empleo regido por derecho público

El carácter estatutario de la carrera administra-tiva tiene rango constitucional. Esta norma garanti-za la igualdad de oportunidades para el acceso alempleo público, la capacitación y el perfecciona-miento de los funcionarios.

La Ley que establece las Bases Generalesde la Administración del Estado explica que elobjetivo del sistema de carrera es proteger ladignidad de la función pública y garantizar sucarácter técnico, profesional y jerarquizado. Si-guiendo a la Constitución nacional, la carrerafuncionaria se encuentra regulada por un Esta-tuto y se basa en el mérito, la antigüedad y laidoneidad de los funcionarios, para lo que exis-ten procesos de calificación objetivos e impar-ciales. En la aprobación del Estatuto se garanti-za la dignidad de la función pública.

Los funcionarios de la Administración delEstado se encuentran comprendidos dentro deun régimen jerarquizado y disciplinado. La Leyde Bases Generales de la Administración delEstado les impone el cumplimiento fiel y esme-rado de sus obligaciones para con el servicio yla obediencia a las órdenes que les imparte elsuperior jerárquico.

Dentro del personal de planta se verifican trestipos de cargos: titulares, suplentes o subrogantes.Son titulares aquellos funcionarios que se nombranpara ocupar en propiedad un cargo vacante. Sonsuplentes aquellos que se nombren para cubrir loscargos que se encuentren vacantes y que no seandesempeñados por el titular, durante un lapso noinferior a 15 días y no mayor a 6 meses. Subrogan-tes son aquellos funcionarios que entran a desem-peñar el empleo de los titulares o suplentes cuandoéstos se encuentren impedidos de desempeñarlopor cualquier causa. En estos casos, quien asumelas respectivas funciones es el funcionario de la mismaunidad que siga en el orden jerárquico y que reúnalos requisitos para el desempeño del cargo. El fun-cionario continúa percibiendo su salario anterior,con excepción de que el cargo estuviera vacante.

El ingreso a la carrera administrativa se realizapor concurso de libre concurrencia y de libreigualdad ante las bases. Para aquellos que decidanacceder a la vacante en cuestión, basta con quecumplan con las exigencias que imponen el Estatu-to y el cargo a cubrir. La provisión de los cargosse efectúa mediante nombramiento o ascenso.Ambos son resueltos por los Ministros, Intenden-tes o Gobernadores, respecto de los empleos desu dependencia, y por los jefes superiores en losservicios públicos regidos por el Estatuto, conexcepción del nombramiento en los cargos de laexclusiva confianza del Presidente de la Repúbli-ca. Cuando no es posible aplicar el ascenso en loscargos de carrera, se aplican las normas sobrenombramiento. El acceso a cargos titulares sólopuede realizarse vía concurso.

Los ascensos pueden realizarse por promo-ción o, en caso excepcional, por concurso. Segarantiza la objetiva evaluación del desempeño alser basada en el mérito y la antigüedad. El sistemade calificación tiene por objeto evaluar el desem-peño y las aptitudes de cada funcionario, según lasexigencias y características de su cargo. Sirveigualmente de base para el ascenso y los estímulosy también para la eliminación del servicio.

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El personal goza de estabilidad en su empleo, ylas causas de cese sólo contemplan la renunciavoluntaria debidamente aceptada, la jubilación uotra causal legal, el desempeño deficiente, elincumplimiento de las obligaciones propias delcargo, la pérdida de requisitos para ejercer lafunción en el término del período legal por el cualse es designado, y la supresión del empleo. Laestabilidad no comprende a aquellos cargos queson de “exclusiva confianza” del Presidente de laRepública o de la autoridad llamada a hacer elnombramiento.

La carrera funcionaria se inicia con el ingresoen calidad de titular a un cargo de la planta, y seextiende hasta los cargos de jerarquía inmediata-mente inferior a los de exclusiva confianza.

La Ley define cinco categorías de planta: Di-rectivos, Profesionales, Técnicos, Administrativosy Auxiliares.

La legislación establece como deber de la Ad-ministración del Estado asegurar la capacitación yel perfeccionamiento de su personal con miras aobtener la formación y los conocimientos necesa-rios para el desempeño de la función pública.

Existen distintos tipos de capacitación. A saber:• La capacitación para el ascenso, que corres-

ponde a aquella que habilita a los funcionariospara asumir cargos superiores. Es voluntaria.

• La capacitación de perfeccionamiento, que tie-ne por objeto mejorar el desempeño del funcio-nario en el cargo que ocupa.

• La capacitación voluntaria, que corresponde aaquella de interés para la institución y que noestá ligada a un cargo determinado ni es habili-tante para el ascenso.

El artículo 55 de la Ley 18.575 muestra elespíritu que quiso darse a la Administración Públi-ca y, por lo tanto, al empleo en ella: “El interésgeneral exige el empleo de medios idóneos dediagnóstico, decisión y control, para concretar,

dentro del orden jurídico, una gestión eficiente yeficaz. Se expresa en el recto y correcto ejerciciodel poder público por parte de las autoridadesadministrativas; en lo razonable e imparcial de susdecisiones; en la rectitud de ejecución de las nor-mas, planes, programas y acciones; en la integri-dad ética y profesional de la administración de losrecursos públicos que se gestionan; en la expedi-ción en el cumplimiento de sus funciones legales, yen el acceso ciudadano a la información adminis-trativa, en conformidad a la ley”.

e.2) Empleo regido por derecho privado uotras formas de contratación

Más allá de los empleados de las empresaspúblicas, a los que nos referiremos luego, elEstatuto administrativo otorga al Estado la posi-bilidad de realizar contrataciones por honorariosa profesionales y técnicos de educación superioro expertos en materias determinadas, para llevara cabo determinadas tareas no habituales o es-pecíficas. Puede utilizarse esta modalidad de con-tratación para personal extranjero que cumplecon los requisitos antes enumerados. El personalpor contrato se desempeña en su cargo por unaño, con posibilidades de renovarlo o de serfinalizado antes de cumplido el plazo establecido(Binder: 2000).

Existe otra modalidad de contratación, denomi-nada “a honorarios”, que no se encuentra subordi-nada ni sujeta a ninguna dependencia (Binder:2000). Los contratos bajo la modalidad “a contra-ta”, que es de duración anual, pueden ser renova-dos. Algunos son renovados por varios períodosconsecutivos, pero en el año 2004 ha aumentadoel número de despidos y no de renovaciones.

Tal como nos han informado dirigentes gremia-les de este país, casi la mitad de los trabajadores delSP se encuentra fuera del régimen de estabilidad.

Sin perjuicio de lo dispuesto por la Constitu-ción nacional, se habilita a la ley el otorgamiento

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de determinados empleos con la calidad de car-gos de la exclusiva confianza del Presidente de laRepública o de la autoridad facultada para efec-tuar el nombramiento. Se consideran funcionariosde exclusiva confianza aquellos sujetos de libredesignación y remoción por parte del Presidentede la República o de la autoridad facultada paradisponer el nombramiento. Estos empleos sólopueden corresponder a los tres primeros nivelesjerárquicos del respectivo órgano o servicio. Sinembargo, la ley podrá también otorgar la calidadde cargo de la exclusiva confianza a todos aque-llos que conforman la planta de personal de laPresidencia de la República.

f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

El número de trabajadores que se desempeñanen el Estado es de 171.660 según datos del CLAD;y de 547.200, según la OIT.

g) Caracterización de las EmpresasPúblicas

El Estado y sus organismos se encuentran ha-bilitados por la Constitución nacional a desarrollaractividades empresariales o a participar en ellas siuna ley los autoriza. El personal que se desempeñaen estas empresas se encuentra amparado bajo lalegislación común aplicable a los particulares, esdecir, bajo el derecho laboral privado.

h) Ley de Ministerios o equivalentes

La ley 18.575, de “Organización Básica de laAdministración Pública”, establece que “los Mi-nisterios son los órganos superiores de colabora-ción del Presidente de la República en las funcio-nes de gobierno y administración de sus respecti-vos sectores, los cuales corresponden a los cam-pos específicos de actividades en que deben ejer-cer dichas funciones. Para tales efectos, deberánproponer y evaluar las políticas y planes corres-pondientes, estudiar y proponer las normas apli-

cables a los sectores a su cargo, velar por elcumplimiento de las normas dictadas, asignar re-cursos y fiscalizar las actividades del respectivosector. En circunstancias excepcionales, la ley po-drá encomendar alguna de las funciones señaladasen el inciso anterior a los servicios públicos. Asi-mismo, en los casos calificados que determine laley, un ministerio podrá actuar como órgano admi-nistrativo de ejecución”.

Con este artículo queda definida la organiza-ción de la gestión administrativa del Estado chile-no. En artículos posteriores se establece cómo seestructuran jerárquicamente los Ministerios (Sub-secretarías, Secretarías Regionales Ministeriales yniveles jerárquicos de División, Departamento,Sección y Oficina).

Los servicios públicos centralizados o descen-tralizados que desarrollan su actividad en toda unaRegión o en una parte de ella se encuentran some-tidos, en su caso, a la dependencia o supervigilan-cia del respectivo Intendente. No obstante, esosservicios se encuentran sujetos a las políticas na-cionales y a las normas técnicas del Ministerio acargo del sector respectivo.

i) Actor empresario / Órganos

Los trabajadores del SP responden al Ministroe Intendente correspondiente, según les corres-ponda por su puesto de trabajo. Las asociacionesde funcionarios se encuentran sujetas a la fiscaliza-ción de la Dirección del Trabajo.

j) Actor sindical

Los trabajadores de la Administración del Es-tado, incluidas las Municipalidades, y del Congre-so Nacional tienen el derecho de constituir, sinautorización previa, asociaciones de funcionarios.El único requisito con que cuentan es que debensujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas.Sin embargo, se les prohíbe a los funcionariospúblicos el derecho de sindicalización.

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Según la Ley 19.296, las asociaciones de fun-cionarios pueden ser de carácter nacional, regio-nal, provincial o comunal, según la estructura jurí-dica del servicio, repartición, institución o ministe-rio en que se constituyan. Aquellas asociacionesque tienen estructura jurídica nacional pueden te-ner como base la organización de los funcionariosde la respectiva institución en la Región.

Queda excluido del derecho de sindicalización,siendo regido su funcionamiento por la Ley deAsociaciones de Funcionarios Públicos, el perso-nal de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas deOrden y Seguridad Pública, y los funcionarios delas empresas del Estado dependientes del Minis-terio de Defensa Nacional o que se relacionen conel Gobierno a través de éste. La asociación eslibre y no requiere permiso previo; y la afiliación esvoluntaria, personal e indelegable. Para gozar depersonalidad jurídica, las asociaciones deben cons-tituirse conforme a la ley.

Las asociaciones de funcionarios pueden cons-tituir federaciones y confederaciones, así comoafiliarse y desafiliarse de ellas. Estas organizacio-nes, a su vez, pueden constituir organizacionesinternacionales de trabajadores, y afiliarse o desa-filiarse de las mismas, de acuerdo a las normas delderecho internacional. La afiliación a una asocia-ción de funcionarios es voluntaria, personal e in-delegable. También el trabajador puede desafi-liarse de la misma libremente.

Según la Ley 19.296, las principales finalida-des de las asociaciones de funcionarios son:a) Promover el mejoramiento económico y de las

condiciones de vida y de trabajo de sus afiliadosen el marco que la normativa permite;

b) Procurar el perfeccionamiento de sus asocia-dos, en los aspectos material y espiritual, asícomo también la recreación y el esparcimientode ellos y de sus grupos familiares;

c) Recabar información sobre la acción del serviciopúblico correspondiente, y de los planes, progra-mas y resoluciones relativos a sus funcionarios;

d) Hacer presente, ante las autoridades compe-tentes, cualquier incumplimiento de las nor-mas del Estatuto Administrativo y demás queestablezcan derechos y obligaciones de losfuncionarios;

e) Dar a conocer a la autoridad sus criterios sobrepolíticas y resoluciones relativas al personal, a lacarrera funcionaria, a la capacitación y a mate-rias de interés general para la asociación;

f) Representar a los funcionarios en los organis-mos y entidades en los que la ley les conce-diere participación; y poder asumir, a solici-tud del interesado, la representación de losasociados para deducir, ante la ContraloríaGeneral de la República, el recurso de recla-mación establecido en el respectivo EstatutoAdministrativo;

g) Prestar asistencia y asesoría técnica a sus aso-ciados y a sus grupos familiares, pudiendo losasociados otorgar también tal asistencia a lostrabajadores pasivos que hubieren sido miem-bros del respectivo servicio o institución, si asílo solicitaren, y, también, procurarles recrea-ción y esparcimiento a tales pasivos y a susgrupos familiares;

h) Constituir mutualidades, fondos y otros servi-cios, así como concurrir a su constitución, oasociarse y participar en ellos. Estos serviciospodrán consistir en asesorías técnicas, jurídicas,educacionales, culturales, de promoción, socio-económicas y otras;

i) Constituir instituciones de carácter previsional ode salud, cualquiera que sea su naturaleza jurí-dica, así como concurrir a su constitución, oasociarse y participar en ellas.

Los trabajadores de las empresas del Estadopueden constituir sindicatos, pero siguiendo la le-gislación correspondiente al derecho privado. Quie-nes también están habilitados a conformar organi-zaciones sindicales, según la Ley de Reforma La-boral, son los funcionarios de las empresas delEstado dependientes del Ministerio de DefensaNacional o que se relacionen con el Gobierno através de dicho Ministerio.

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k) Instancias de participación

k.1) Negociación colectiva

El derecho a negociar colectivamente se encuen-tra garantizado constitucionalmente para los traba-jadores en general, pero no se cuenta con legisla-ción específica que se refiera al Sector Público.

En los hechos no se reconoce a los trabaja-dores del SP el derecho a negociar colectiva-mente, aunque sí se han llevado a cabo negocia-ciones informales y se está buscando alguna for-ma de regulación. El no contar con una normativageneral que regule las negociaciones hace quelos resultados de los acuerdos dependan de lafuerza de cada organización y de la voluntad delos funcionarios que ocupen el lugar de contra-parte en cada ocasión.

Si bien Chile ha ratificado el Convenio 151de la OIT, en la práctica no se lo respeta entodo su alcance, lo que ha ocasionado reclamospor parte de las asociaciones sindicales antedicha Organización.

l) Instancias de resolución de conflictos

l.1) Huelga

Según lo establecido en la Constitución nacio-nal, los funcionarios del Estado y de las Municipa-lidades no pueden ejercer el derecho de huelga.

Este derecho también se encuentra vedado alas personas que trabajan en corporaciones oempresas, -cualquiera que sea su naturaleza, fina-lidad o función-, que atiendan servicios de utilidadpública o cuya paralización cause grave daño a lasalud, a la economía del país, al abastecimiento dela población o a la seguridad nacional. La leydefine los procedimientos para determinar cuálesson estas corporaciones o empresas cuyos traba-jadores están sometidos a la mencionada prohibi-ción. Sin embargo, tal restricción no significa que

en la práctica no se lleven a cabo medidas defuerza de este tipo.

l.2) Reclamos

Los funcionarios públicos tienen derecho a re-clamar ante la Contraloría General de la Repúblicacuando se incumple la legalidad afectando losderechos que les son garantizados por su estatuto.Cuentan con este mismo derecho las personasque se postulen a un concurso público para ingre-sar a un cargo en la Administración del Estado.

4. Colombia

a) Organización Jurídico-política

La organización jurídica de Colombia es uni-taria, y la gestión administrativa es descentraliza-da. El poder público se encuentra dividido entres ramas: legislativa, ejecutiva y judicial. Ade-más de los órganos que las integran, existenotros, autónomos e independientes, cuyo objetoes el cumplimiento de las demás funciones delEstado. La Constitución Política colombiana es-tablece que, si bien los diferentes órganos delEstado poseen funciones que les son propias,colaboran armónicamente con los demás para larealización de sus fines.

La división política está organizada a partir dela definición de Entidades Territoriales, que sonlos departamentos, los distritos, los municipios ylos territorios indígenas. Además, la ley puededarles el carácter de entidades territoriales a lasregiones y provincias.

b) Grado de autonomía de las EntidadesTerritoriales (Departamentos, Distritos,Municipios y Territorios indígenas;Regiones y Provincias)

Las Entidades Territoriales gozan de autono-mía para la gestión de sus intereses, dentro de los

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límites de la Constitución y de la ley. A fin deejercer dicha autonomía, gozan de los siguientesderechos: gobernarse por autoridades propias;ejercer las competencias que les correspondan;administrar los recursos y establecer los tributosnecesarios para el cumplimiento de sus funciones;y, participar en las rentas nacionales.

Las competencias atribuidas a los distintosniveles territoriales son ejercidas conforme a losprincipios de coordinación, concurrencia y sub-sidiariedad, en los términos establecidos por lalegislación.

En la toma de sus decisiones administrativas,las autoridades políticas de los gobiernos localesson autónomas con respecto al poder central, unavez que como autoridades territoriales (goberna-dores, alcaldes, diputados y concejales) son elegi-das democráticamente por el electorado. Los dis-tritos y municipios eligen sus propios representan-tes (descentralización política) y tienen presupues-to propio, aunque el Gobierno nacional puedeintervenir en el presupuesto distrital o municipal.

Sin embargo, la Constitución prevé limitacio-nes a la autonomía referida: “Para la conservacióndel orden público o para su restablecimiento don-de fuere turbado, los actos y órdenes del Presi-dente de la República se aplicarán de manerainmediata y de preferencia sobre los de los gober-nadores; los actos y órdenes de los gobernadoresse aplicarán de igual manera y con los mismosefectos en relación con los de los alcaldes”.

c) Legislación que regula el Empleo Público

El Empleo Público en Colombia está reguladopor la Constitución Política, por las legislacionesque a continuación se enumeran y por los Conve-nios Internacionales ratificados, que la misma Cons-titución establece como legislación interna y que, algarantizar los derechos humanos, tienen igual rangonormativo que la Constitución. Este país ha ratifica-do los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT.

El Código Sustantivo del Trabajo regula lasrelaciones de derecho individual del trabajo decarácter particular y las de derecho colectivo deltrabajo, oficiales y particulares. Sin embargo, noes de aplicación para las relaciones de derechoindividual del trabajo entre la administración públi-ca y los trabajadores de ferrocarriles, empresas yobras públicas y demás servidores del Estado quese rigen por estatutos especiales que posterior-mente se dicten.

La Ley 584 de 2000, modificatoria del CódigoSustantivo del Trabajo, instituye garantías sindica-les para los representantes de los trabajadores;establece la modalidad de contratos temporales;y, especifica quiénes son los trabajadores ampa-rados por el fuero sindical. El Decreto Reglamen-tario de esta Ley, el 2813 de 2000, pauta elotorgamiento de permisos sindicales en el SP.

Se ha sancionado recientemente (2004) la Ley909 de Carrera Administrativa, cuyo objeto esla regulación del sistema de empleo público y elestablecimiento de los principios básicos que de-ben regular el ejercicio de la gerencia pública.

d) Definición del concepto de Sector Público

La Constitución Política colombiana define elconcepto de Sector Público en los siguientes tér-minos: “Son servidores públicos los miembros delas corporaciones públicas, los empleados y tra-bajadores del Estado y de sus entidades descen-tralizadas territorialmente y por servicios”.

Existe una diferenciación entre empleados pú-blicos y trabajadores oficiales u oficiales públicos.Los primeros tienen establecida con el Estado unarelación legal y reglamentaria; los segundos estánvinculados al servicio público mediante un contra-to que se rige por normas especiales.

La nueva Ley de Carrera Administrativa de-fine que conforman la función pública quienes pres-tan servicios personales remunerados, con vincu-

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lación legal y reglamentaria, en los organismos yentidades de la administración pública. Las cate-gorías previstas en la función pública son:a) Empleos públicos de carrera;b) Empleos públicos de libre nombramiento y re-

moción;c) Empleos de período fijo;d) Empleos temporales.

No están incluidas en la carrera administrativalas siguientes categorías de empleo:1. Los empleados de elección popular, los de perío-

do fijo, los trabajadores oficiales y aquellos cuyasfunciones deben ser ejercidas en las comunida-des indígenas conforme con su legislación.

1. Los de libre nombramiento y remoción quecorrespondan a uno de los siguientes criterios:a) los de dirección, conducción y orientación

institucionales, cuyo ejercicio implica la adop-ción de políticas o directrices;

b) los empleos cuyo ejercicio implica especialconfianza, que tengan asignadas funcionesde asesoría institucional, asistenciales o deapoyo, que estén al servicio directo e inme-diato de los siguientes funcionarios, siemprey cuando tales empleos se encuentren ads-critos a sus respectivos despachos;

c) los empleos cuyo ejercicio implica la admi-nistración y el manejo directo de bienes, di-neros y/o valores del Estado;

d) los empleos que no pertenezcan a organis-mos de seguridad del Estado, cuyas funcio-nes como las de escolta, consistan en la pro-tección y seguridad personales de los servi-dores públicos.

e) Caracterización del Empleo Público

e.1) Empleo regido por derecho público

La Constitución define que el empleo en losórganos y entidades del Estado se rige por unsistema de carrera. No se encuentran comprendi-dos en la misma los empleos de elección popular,los de libre nombramiento y remoción, los de

trabajadores oficiales y otros que determine la ley.Aquellos funcionarios cuyo sistema de nombra-miento no es determinado por la Constitución o laley son nombrados por concurso público.

La carrera administrativa es un sistema técnicode administración de personal que tiene por obje-to garantizar la eficiencia de la administración pú-blica y ofrecer estabilidad e igualdad de oportuni-dades para el acceso al servicio público y el as-censo dentro de su escalafón. La Ley 909 de2004 busca flexibilizar el retiro de los empleadospúblicos escalafonados en la carrera administrati-va, ya que establece como causal de retiro “razo-nes de buen servicio, para los empleados de ca-rrera administrativa, mediante resolución motiva-da” o “cuando el incumplimiento grave de una oalgunas funciones asignadas al funcionario afectadirectamente la prestación de los servicios quedebe ofrecer la entidad”. Según un representantesindical, “esta norma da paso a la arbitrariedad,porque cualquier causa subjetiva dará lugar a lainsubsistencia motivada, porque ante una eventualdemanda, compete al empleado la carga de laprueba para demostrar la desviación de poder delnominador, asunto bastante complejo por la juris-prudencia del Consejo de Estado, que con raraexcepción anula un acto administrativo por pro-barse este motivo de impugnación”.

Los representantes de los trabajadores opinanque la norma flexibilizará el ingreso y la permanen-cia de los funcionarios de la administración públicay que, en un futuro próximo, los empleados transi-torios serán la regla general, mientras que el ingre-so a ejercer empleos de carrera será la excepción.

Desde el año 1999 hasta la fecha, la reglageneral de ingreso a la Administración Pública se daa través de la modalidad de provisionalidad, ya quela entidad competente para realizar los concursosaún no está conformada. Para el Consejo de Esta-do, la provisionalidad no concede estabilidad algu-na, asemejándose a los cargos de libre nombra-miento y remoción; esto quiere decir que su estabi-

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lidad es precaria, observándose además que, se-gún la jurisprudencia ordinaria, la terminación de laprovisionalidad no requiere motivación alguna. Encambio, la Corte Constitucional ha manifestado ensus fallos que los trabajadores provisionales gozande una estabilidad relativa y que los actos quedeciden su retiro deben motivarse.

Con respecto a elementos sustantivos de losprocesos de selección del personal, la Ley 909 de2004 establece el criterio de mérito, de las cuali-dades personales y de la capacidad profesional.Se refiere además a la búsqueda de la profesiona-lización de los recursos humanos que se desempe-ñan en el Estado, y a la capacitación como fuentede mejora de la eficiencia. Los empleos de carreraadministrativa, para ingreso o ascenso, se proveenbajo período de prueba.

En cuanto a los retiros, las causas posiblesson por:a) declaratoria de insubsistencia del nombra-

miento en los empleos de libre nombramientoy remoción;

b) declaratoria de insubsistencia del nombramien-to, como consecuencia del resultado no satis-factorio en la evaluación del desempeño labo-ral de un empleado de carrera administrativa;c) razones de buen servicio, para los emplea-dos de carrera administrativa, mediante Reso-lución motivada;

d) renuncia regularmente aceptada;e) retiro por haber obtenido la pensión de jubila-

ción o vejez;f) invalidez absoluta;g) edad de retiro forzoso;h) destitución, como consecuencia de proceso

disciplinario;i) declaratoria de vacancia del empleo, en el caso

de abandono del mismo;j) revocatoria del nombramiento por no acreditar los

requisitos para el desempeño del empleo, de con-formidad con el artículo 5° de la Ley 190 de 1995,y las normas que lo adicionen o modifiquen;

k) orden o decisión judicial;

l) supresión del empleo;m) muerte;n) las demás causas que determinen la Constitu-

ción Política y las leyes.

En cuanto a los derechos colectivos, la Consti-tución Política garantiza los relativos a la libresindicalización, negociación colectiva y huelga, ex-cepto en los servicios esenciales. Sin embargo, noespecifica si el derecho se refiere sólo al empleoprivado o si también es de aplicación a trabajado-res públicos.

e.2) Empleo regido por derecho privado

En las empresas mixtas, aquellas en las que elgobierno tiene participación económica, los fun-cionarios se rigen por el derecho privado.

La nueva Ley de Carrera Administrativa creauna nueva modalidad de vinculación a través delempleo temporal, no incluido dentro de la carreraadministrativa. Este tipo de contrato está previstopara el ejercicio de actividades no permanentesde la administración, para desarrollar programas oproyectos de duración determinada, para consul-toría y asesoría institucional, o para suplir necesi-dades de personal por sobrecarga de trabajo.

Los representantes sindicales sostienen que estanueva modalidad de contratación, en lugar decumplir con un mejor ejercicio de la carrera admi-nistrativa, posibilita que la clase dirigente manten-ga la concepción tradicionalista del Estado em-pleador y acuda a este tipo de vinculación paraseguir proyectando la figura del clientelismo políti-co. Por otro lado, aseguran que otra posibilidades que, a través de estos empleos transitorios, sepretenda legalizar las nóminas paralelas existentespor “los contratos de servicios”, ya que las activi-dades de los empleos temporales se asemejan a lafinalidad de dichos “contratos” de servicios.

Es común la existencia de contratos de presta-ción de servicios para cumplir funciones de cargos

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necesarios para el desarrollo de las actividadespúblicas. Dichos contratos no generan una rela-ción laboral: por lo tanto, las personas así contra-tadas no reciben salarios sino honorarios, y debenabonar como impuesto el 10% de sus ingresosademás de pagar la totalidad de las cotizacionesde la seguridad social, las que en el 2004 ascien-dían al 26.5%. Estos contratos no conceden el“status” de empleado público.

Estos contratos de prestación de servicios sehan incrementado con la excusa de la eliminaciónde la burocracia, pero en la práctica han resultadoen la proliferación de contratos precarios que sejustifican como “gasto social”.

f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

Según nos han informado representantes sindi-cales de este país, el número de trabajadores en elSP colombiano es de alrededor de 650.000, de loscuales 300.000 son trabajadores de la Educación.Sin embargo, el estudio citado del CLAD estimaque su número es de 766.562, mientras que segúnla base de datos de la OIT tal número es menor,llegando tan sólo a 425.800, pero cabe aclarar quelas estimaciones de esta organización sólo incluyena las siete ciudades principales del país.

g) Caracterización de las Empresas Públicas

En principio, los trabajadores de las empre-sas públicas son considerados trabajadores ofi-ciales, por lo que se rigen por el Código deTrabajo (derecho privado). La única empresapública que ha quedado sin privatizar es la em-presa petrolera nacional.

Dentro de la empresa pública hay distintascategorías de empleados públicos, porque pue-den presentarse distintas formas de contratación.Se ha extendido la tercerización de ciertos servi-cios, que hacen que los trabajadores ya no seanempleados públicos.

h) Ley de Ministerios o equivalentes

El control del funcionamiento de la adminis-tración pública es definido por la Constituciónnacional. Ésta establece la creación de un Minis-terio Público como órgano de control al que lecorresponde la guarda y promoción de los dere-chos humanos, la protección del interés público yla vigilancia de la conducta oficial de quienesdesempeñan funciones públicas. Está compuestopor la Procuraduría General de la Nación y elDefensor del Pueblo.

Las funciones generales de la ProcuraduríaGeneral de la Nación son: vigilar el cumplimientode la Constitución, las leyes, las decisiones judi-ciales y los actos de la administración; protegerlos derechos humanos y asegurar su efectividad;defender los intereses de la sociedad y los colec-tivos de ella; ejercer la vigilancia superior sobreaquellos que desempeñan funciones públicas, des-plegando el poder disciplinario sobre la totalidadde los funcionarios del Estado. La ContraloríaGeneral de la República está encargada de vigi-lar la gestión fiscal de la administración y el ma-nejo de los bienes de la Nación conforme a laConstitución y las leyes. Es, por lo tanto, uncomplemento del equilibrio del poder en cuantoal ejercicio de los funcionarios y la defensa de lainstitucionalidad.

El Defensor del Pueblo, por su parte, cumple lafunción de promover y divulgar el libre ejerciciode los derechos humanos, afianzando su podercomo intermediador entre las agencias estatales yla sociedad.

i) Actor empresario / Órganos

La Constitución establece que una ComisiónNacional del Servicio Civil es la responsable de laadministración y vigilancia de las carreras de losservidores públicos, a excepción de aquellas ca-rreras que tienen carácter especial.

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La Comisión Nacional del Servicio Civil es unórgano de garantía y protección del sistema demérito en el empleo público, de carácter perma-nente, de nivel nacional, independiente de las ra-mas y órganos del poder público. Está dotada depersonería jurídica, autonomía administrativa ypatrimonio propio. La legislación establece que,con el fin de garantizar la plena vigencia del princi-pio de mérito en el empleo público de carreraadministrativa, la Comisión Nacional del ServicioCivil actuará de acuerdo con los principios deobjetividad, independencia e imparcialidad.

Como responsable de la administración de lacarrera administrativa, las funciones de esta Co-misión son las siguientes:a) Establecer, de acuerdo con la ley y los regla-

mentos, los lineamientos generales con que sedesarrollarán los procesos de selección para laprovisión de los empleos de carrera administra-tiva de las entidades a las cuales se aplica lapresente ley;

b) Acreditar a las entidades para la realización deprocesos de selección, de conformidad con lodispuesto en el reglamento, y establecer las ta-rifas para contratar los concursos, en concor-dancia con lo dispuesto en el artículo 30 de lapresente ley;

c) Elaborar las convocatorias a concurso para eldesempeño de empleos públicos de carrera, deacuerdo con los términos y condiciones que es-tablezcan la presente ley y el reglamento;

d) Establecer los instrumentos necesarios parala aplicación de las normas sobre evaluacióndel desempeño de los empleados de carreraadministrativa;

e) Conformar, organizar y manejar el Banco Na-cional de Listas de Elegibles; el Banco de Datosde ex empleados con derechos de carrera cu-yos cargos hayan sido suprimidos y que hubie-ren optado por ser incorporados; y, el Banco deDatos de empleados de carrera desplazadospor razones de violencia;

f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud delos respectivos nominadores, las listas de per-

sonas con las cuales se deben proveer los em-pleos de carrera administrativa que se encuen-tren vacantes definitivamente, de conformidadcon la información que repose en los Bancos deDatos a que se refiere el literal anterior;

g) Administrar, organizar y actualizar el registropúblico de empleados inscritos en la carrera ad-ministrativa y expedir las certificaciones corres-pondientes;

h) Expedir circulares instructivas para la correctaaplicación de las normas que regulan la carreraadministrativa;

i) Realizar los procesos de selección para el ingre-so al empleo público a través de las universida-des públicas o privadas o instituciones de educa-ción superior que contrate para tal fin; j) Elaborary difundir estudios sobre aspectos generales oespecíficos de la gestión del empleo público en lorelacionado con el ingreso, el desarrollo de lascarreras y la evaluación del desempeño;

k) Absolver las consultas que se le formulen enmateria de carrera administrativa.

Como órgano encargado de la vigilancia de laaplicación de las normas, éstas son sus atribuciones:a) Una vez publicadas las convocatorias a concur-

sos, la Comisión podrá en cualquier momento,de oficio o a petición de parte, adelantar accio-nes de verificación y control de la gestión de losprocesos, con el fin de observar su adecuacióno no al principio de mérito; y, dado el caso,suspender cautelarmente el respectivo proceso,mediante Resolución motivada;

b) Dejar sin efecto total o parcialmente los proce-sos de selección cuando se compruebe la ocu-rrencia de irregularidades, siempre y cuando nose hayan producido actos administrativos decontenido particular y concreto relacionados conlos derechos de carrera, salvo que la irregulari-dad sea atribuible al seleccionado dentro delproceso de selección impugnado;

c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escri-tas, presentadas a través de los medios autoriza-dos por la ley; y, en virtud de ellas u oficiosamen-te, realizar las investigaciones por violación de las

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normas de carrera que estime necesarias y resol-verlas observando los principios de celeridad,eficacia, economía e imparcialidad. Toda Reso-lución de la Comisión será motivada, y contra lasmismas procederá el recurso de reposición;

d) Resolver en segunda instancia las reclamacio-nes que sean sometidas a su conocimiento, enasuntos de su competencia;

e) Conocer de las reclamaciones sobre inscripcio-nes en el Registro de Empleados Públicos, delos empleados de carrera administrativa a quie-nes se les aplica la presente ley;

f) Velar por la aplicación correcta de los procedi-mientos de evaluación del desempeño de losempleados de carrera;

g) Poner en conocimiento de las autoridades com-petentes los hechos constitutivos de violaciónde las normas de carrera, para efectos de esta-blecer las responsabilidades disciplinarias, fis-cales y penales a que haya lugar;

h) Tomar las medidas y acciones necesarias paragarantizar la correcta aplicación de los princi-pios de mérito e igualdad en el ingreso y en eldesarrollo de la carrera de los empleados públi-cos, de acuerdo a lo previsto en la presente ley;

i) Presentar un informe ante el Congreso de la Re-pública dentro de los diez (10) primeros días decada legislatura, o cuando éste lo solicite, sobresus actividades y el estado del empleo público,en relación con la aplicación efectiva del princi-pio de mérito en los distintos niveles de la Ad-ministración Pública bajo su competencia.

En cuanto a los órganos de dirección y gestión delempleo público y la gerencia pública, encontramos:

1. El Departamento Administrativo de la Fun-ción Pública, encargado de:a) Formular, bajo las orientaciones del Presi-

dente de la República, la política, la planifica-ción y la coordinación del recurso humano alservicio de la Administración Pública a nivelnacional y territorial;

b) Elaborar y proponer al Gobierno Nacio-nal anteproyectos de ley y proyectos de

decretos reglamentarios en materia de fun-ción pública;

c) Fijar, de acuerdo con el Presidente de laRepública y el Departamento Nacional dePlaneación, las políticas en materia de orga-nización administrativa del Estado, orienta-das hacia la funcionalidad y modernizaciónde las estructuras administrativas y los esta-tutos orgánicos de las entidades públicas delorden nacional;

d) Elaborar y aprobar el Plan anual de empleosvacantes, de acuerdo con los datos propor-cionados por las diferentes entidades, y dartraslado del mismo a la Comisión Nacionaldel Servicio Civil;

e) Impulsar, coordinar y, en su caso, ejecutarlos planes, medidas y actividades tendientesa mejorar el rendimiento en el servicio públi-co, la formación y la promoción de los em-pleados públicos;

f) Velar por el cumplimiento y aplicación, porparte de las unidades de personal, de las nor-mas generales en materia de empleo público,sin perjuicio de las atribuciones conferidas a laComisión Nacional del Servicio Civil;

g) Fijar, de acuerdo con el Presidente de la Re-pública, las políticas de gestión del recursohumano al servicio del Estado en la Rama Eje-cutiva del Poder Público, dentro del marco dela Constitución y la ley, en lo referente a lassiguientes materias: planeación del recursohumano, vinculación y retiro, bienestar sociale incentivos al personal, sistema salarial y pres-tacional, nomenclatura y clasificación de em-pleos, manuales de funciones y requisitos,plantas de personal y relaciones laborales;

h) Definir las políticas generales de capacita-ción y formación del talento humano al ser-vicio del Estado en la Rama Ejecutiva delPoder Público, y asesorar y apoyar técnica-mente a las distintas unidades de personal enestas materias;

i) Diseñar y gestionar los sistemas de informa-ción en materia de empleo público, en coor-dinación con las unidades de personal de las

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entidades públicas y con la Comisión Nacio-nal del Servicio Civil en lo relacionado con elRegistro Público de Carrera;

j) Asesorar a la Rama Ejecutiva de todos losórdenes y, en especial, a los municipios, enmaterias relacionadas con la gestión y desa-rrollo del talento humano;

k) Formular planes estratégicos de recursoshumanos y líneas básicas para su implemen-tación por parte de los organismos y entida-des de la Rama Ejecutiva;

l) Desarrollar, en coordinación con el Ministe-rio de Hacienda y Crédito Público, la estruc-tura del empleo público que permita la apli-cación de las normas de función pública;

m) Velar por el prestigio del Gobierno comoempleador;

n) Determinar los parámetros a partir de loscuales las entidades del nivel nacional y terri-torial elaborarán los respectivos manuales defunciones y requisitos, y hacer seguimientoselectivo de su cumplimiento a las entidadesdel nivel nacional;

o) Formular el Plan Nacional de Formación yCapacitación;

p) Apoyar a la Comisión Nacional del ServicioCivil, cuando ésta lo requiera, en el desem-peño de sus funciones;

q) Las demás que le asigne la ley.

2. Una Comisión de Personal por cada entidad yorganismo regulado por la Ley de Carrera Ad-ministrativa, conformada por dos (2) represen-tantes de la entidad u organismo, designadospor el nominador o por quien haga sus veces, ydos (2) representantes de los empleados, quie-nes deben ser de carrera administrativa y elegi-dos por votación directa de los empleados. Susfunciones son:a) Velar porque los procesos de selección para

la provisión de empleos y de evaluación deldesempeño se realicen conforme con lo es-tablecido en las normas y procedimientoslegales y reglamentarios y con los lineamien-tos señalados por la Comisión Nacional del

Servicio Civil. Las citadas atribuciones sellevarán a cabo sin perjuicio de las facultadesde la Comisión Nacional del Servicio Civil.Para el efecto, la Comisión de Personal de-berá elaborar los informes y atender las so-licitudes que aquélla requiera;

b) Resolver las reclamaciones que en materiade procesos de selección y evaluación deldesempeño y encargo les sean atribuidas porel procedimiento especial;

c) Solicitar a la Comisión Nacional del Ser-vicio Civil la exclusión de la lista de elegi-bles de las personas que hubieren sido in-cluidas sin reunir los requisitos exigidos enlas respectivas convocatorias, o con viola-ción de las leyes o reglamentos que regulanla carrera administrativa. En el caso de noatenderse la solicitud, deberá informar deesta situación a la Comisión Nacional delServicio Civil para que adopte las medidaspertinentes;

d) Conocer, en primera instancia, de las recla-maciones que formulen los empleados decarrera que hayan optado por el derechopreferencial a ser vinculados, cuando se lessupriman sus empleos, por considerar quehan sido vulnerados sus derechos;

e) Conocer, en primera instancia, de las recla-maciones que presenten los empleados porlos efectos de las incorporaciones a las nue-vas plantas de personal de la entidad o pordesmejoramiento de sus condiciones labo-rales o por los encargos;

f) Velar porque los empleos se provean en elorden de prioridad establecido en las nor-mas legales y porque las listas de elegiblessean utilizadas dentro de los principios deeconomía, celeridad y eficacia de la funciónadministrativa;

g) Velar porque en los procesos de selección secumplan los principios y reglas previstas enesta ley;

h) Participar en la elaboración del Plan Anualde Formación y Capacitación y en el de es-tímulos, y en su seguimiento;

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k) Instancias de participación

k.1) Negociación Colectiva

La Constitución instituye el derecho de nego-ciación colectiva como medio para regular lasrelaciones laborales, con las excepciones que se-ñale la ley.

Luego, el Código del Trabajo establece quelos sindicatos de empleados públicos no puedenpresentar pliegos de condiciones ni celebrar con-venciones colectivas, pero los sindicatos de losdemás trabajadores oficiales tienen todas las atri-buciones de los otros sindicatos de trabajadores,y sus pliegos de peticiones se deben tramitar enlos mismos términos que los demás, aun cuandono puedan declarar o hacer huelga. Es decir, sepermite la negociación colectiva a los trabajado-res oficiales, -que, según uno de nuestros entrevis-tados, son aquellos que están vinculados con elEstado a través de un contrato de trabajo y, por logeneral, desempeñan labores de sostenimiento ymantenimiento de la obra pública-; pero no a losempleados públicos.

La OIT ha formulado Observaciones al Gobier-no de Colombia en reiteradas ocasiones para que sereconozca de manera efectiva el derecho de nego-ciación colectiva a los servidores públicos que notrabajan en la administración del Estado. La Comi-sión encargada de dichas observaciones ha subraya-do que “en virtud de lo dispuesto en el Convenio 98,los empleados públicos que no ejercen actividadespropias de la administración del Estado deberíangozar del derecho de negociación colectiva”.

Como los Convenios de la OIT ratificados porColombia tienen rango superior a la legislación, estalimitación a la negociación colectiva del Código Sus-tantivo del Trabajo sería inconstitucional, en violaciónal Convenio 151 de dicha Organización, el cual hasido ratificado por Colombia en el año 1997.

i) Proponer, en la respectiva entidad, la formu-lación de programas para el diagnóstico ymedición del clima organizacional;

j) Las demás funciones que le sean atribuidaspor la ley o el reglamento.

j) Actor sindical

Como ya se ha expresado, la Constitucióngarantiza el derecho a conformar libremente sindi-catos o asociaciones, sin la intervención del Esta-do. Su reconocimiento jurídico se producirá conla inscripción del acta de constitución. Quienes nogozan de este derecho son los miembros de laFuerza Pública.

El Código Sustantivo del Trabajo estableceque a los representantes sindicales de los servido-res públicos se les concedan permisos sindicalespara que puedan atender las responsabilidadesque se desprenden del derecho fundamental deasociación y libertad sindical. Aclara, además,que el Gobierno nacional debe reglamentar estamateria, en concertación con los representantesde las centrales sindicales.

Se ha elevado ante la OIT un número conside-rable de quejas por violaciones a la Libertad Sin-dical. Las reclamaciones van más allá del ámbitodel simple derecho de sindicalización: lo que sereivindica es el derecho a la vida, por la persecu-ción que sufren los trabajadores y sus represen-tantes en este país.

Dentro del conflicto armado presente en Co-lombia, el sindicalismo es uno de los sectores másafectados, situación que se verifica a partir de ase-sinatos, desapariciones forzadas, amenazas y des-plazamientos. Consecuencia de tal situación es elrepliegue y retiro de los afiliados de sus organiza-ciones.

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Uno de nuestros entrevistados nos ha comen-tado que, en el año 1998, la Corte Suprema deJusticia consideró, acorde con la Constitución, ladiferenciación entre trabajadores oficiales y em-pleados públicos, para efectos del ejercicio delderecho de negociación colectiva, señalando quelos primeros gozan de este derecho plenamente,mientras que los segundos lo hacen de manerarestringida; pues, si bien éstos tienen derecho abuscar y alcanzar soluciones concertadas en casode conflicto, no se puede afectar en modo algunola facultad que tienen las autoridades de fijar unila-teralmente las condiciones de empleo.

La Corte se ha pronunciado de esta manera:“... Esto significa que la creación de mecanismosque permitan a los empleados públicos, o susrepresentantes, participar en la determinación desus condiciones de empleo es válida, siempre ycuando se entienda que en última instancia la deci-sión final corresponde a las autoridades señaladasen la Constitución, esto es, al Congreso y al Presi-dente en el plano nacional, y a las asambleas, a losconcejos, a los gobernadores y a los alcaldes enlos distintos órdenes territoriales, que para el efec-to obran autónomamente. Con esa misma restric-ción, es igualmente legítimo que se desarrolleninstancias para alcanzar una solución negociada yconcertada entre las partes en caso de conflictoentre los empleados públicos y las autoridades”.

La Asociación de Empleados del Municipio deMedellín (ADEM) ha realizado acuerdos colecti-vos con las administraciones municipales. En laactualidad, cuatro organizaciones sindicales de em-pleados públicos del Municipio de Medellín hanpresentado en conjunto un pliego de peticiones. Sinembargo la Administración, por medio del DoctorSergio Fajardo Valderrama, se ha negado a iniciarconversaciones formales para discutir el petitorio.

k.2) Otros espacios de participación

La Ley 909 del 2004 establece el funciona-miento regular de las Comisiones de Personal, a

las que ya nos hemos referido, como instancia deconcertación entre ambas partes de la relaciónlaboral. Con el propósito de que sirvan de esce-nario para tal fin, existirán Comisiones de PersonalMunicipales, Distritales, Departamentales y Na-cional, cuya conformación y funciones serán de-terminadas por el reglamento que para el efectoexpida la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Se ha creado el Comité Distrital de Diálogo yConcertación Laboral, por medio de un Decretodel Alcalde de Bogotá, en el año 2004. El fin es laconstitución de un espacio de diálogo y concerta-ción entre el Estado Municipal y las organizacionessindicales de servidores públicos de ese distrito.Busca, además, definir un mecanismo de interlocu-ción de carácter institucional conjunto, para tratartemáticas relacionadas con el régimen laboral apli-cable y políticas de empleo y de seguridad social.

En enero de 2005, el sindicalismo de Bogotáentra en un proceso de discusión sobre la organi-zación del Estado municipal. Lo que se busca esque la estructura administrativa responda al interésde la ciudadanía.

l) Instancias de resolución de conflictos

Se nos ha comentado que es continua la manifes-tación de conflictos colectivos, debido a la constan-te vulneración de derechos laborales y al recorte delos mismos, cuestión que se inscribe dentro de lapolítica de flexibilización de los derechos de los tra-bajadores y reducción del Estado. Por lo general,los sindicatos de empleados públicos han acudido alas vías de hecho, en la búsqueda de una soluciónque interese a sus agremiados. Entre estas vías dehecho se encuentra el paro o cese de actividades.

Se han llevado a cabo fuertes acciones sindicalesa nivel local para reivindicar el lugar que deben ocu-par las empresas públicas en los gobiernos locales.

Según la Constitución es deber del Estadopromover la concertación y los demás medios

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para la solución pacífica de los conflictos colecti-vos de trabajo.

El Código del Trabajo establece que debensometerse a arbitraje obligatorio los conflictos co-lectivos de trabajo que se presenten en los servi-cios públicos esenciales y que no hubieren podidoresolverse mediante arreglo directo.

l.1) Huelga

La Constitución garantiza a los trabajadores elderecho de huelga, excepto en los servicios esenciales.

Según nos ha informado un representante sin-dical de Colombia, los trabajadores oficiales tie-nen garantizado este derecho, pero no así losempleados públicos.

Los servicios esenciales son luego definidosen el Código del Trabajo, que considera comoservicio esencial a “toda actividad organizadaque tienda a satisfacer necesidades de interésgeneral en forma regular y continua, de acuerdocon un régimen jurídico especial, bien que serealice por el Estado, directa o indirectamente, opor personas privadas”.

Establece luego, aunque no taxativamente, comoservicio esencial a las siguientes actividades:a) Las que se presten en cualquiera de las ramas

del Poder Público;b) Las de empresas de transportes por tierra, agua

y aire; y de acueducto, energía eléctrica y tele-comunicaciones;

c) Las de establecimientos sanitarios de toda cla-se, tales como hospitales y clínicas;

d) Las de establecimientos de asistencia social, decaridad y de beneficencia;

e) Las de las plantas de leche, plazas de mercado,mataderos y de todos los organismos de distri-bución de estos establecimientos, sean ellosoficiales o privados;

f) Las de todos los servicios de la higiene y aseo delas poblaciones;

g) Las de explotación, elaboración y distribuciónde sal;

h) Las de explotación, refinación, transporte y dis-tribución de petróleos y sus derivados, cuandoestén destinadas al abastecimiento normal decombustibles del país, a juicio del Gobierno;

i) Cualesquiera otras que a juicio del Gobiernointeresen a la seguridad, sanidad y enseñanza ya la vida económica o social del pueblo. ELGobierno decidirá de las actividades de que tra-ta este ordinal, previo concepto que solicite alConsejo de Estado.

La OIT ha formulado una Observación a estadefinición, por considerar que viola el Convenio 87de Libertad Sindical, ya que prohíbe la huelga nosólo en los servicios esenciales en el sentido estrictodel término, es decir, aquellos cuya interrupciónpodría poner en peligro la vida, la seguridad o lasalud de la persona en toda la población o en unaparte de ella, sino también en servicios que no sonnecesariamente esenciales, con la posibilidad dedespedir a los dirigentes sindicales que hayan inter-venido o participado en una huelga ilegal, inclusocuando la ilegalidad resulta de exigencias contrariasa los principios de libertad sindical, además de lafacultad del Ministro del Trabajo para someter eldiferendo a fallo arbitral cuando una huelga se pro-longue más allá de cierto período.

l.2) Reclamos

La Ley 584 de 2000 define que los servidorespúblicos, exceptuando aquellos servidores queejerzan jurisdicción, autoridad civil, política o car-gos de dirección o administración, son suscepti-bles de ser amparados por el fuero sindical.

5. Ecuador

a) Organización Jurídico-política

La organización jurídica de Ecuador es unita-ria; su administración, descentralizada y descon-

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centrada. La Constitución Política establece queel territorio del país es indivisible. Para la adminis-tración y la representación política, éste se divideen Provincias, Cantones y Parroquias. Además,existen circunscripciones territoriales indígenas yafroecuatorianas que son establecidas por la ley.

b) Grado de autonomía de las Provincias,Cantones, Municipios y Parroquias

La Constitución Política define que los go-biernos seccionales autónomos serán ejercidospor los consejos provinciales, los concejos mu-nicipales, las juntas parroquiales y los organis-mos que determine la ley para la administraciónde las circunscripciones territoriales indígenas yafroecuatorianas.

Los gobiernos provincial y cantonal gozan deplena autonomía y pueden dictar ordenanzas, asícomo crear, modificar y suprimir tasas y contri-buciones especiales de mejoras. La ley es la queestablece las competencias de los órganos delrégimen seccional autónomo, para evitar super-posición y duplicidad de atribuciones, y regula elprocedimiento para resolver los conflictos decompetencias.

c) Legislación que regula el Empleo Público

El Empleo Público se encuentra regulado porla Constitución Política, los convenios internacio-nales ratificados 87 y 98 de la Organización Inter-nacional del Trabajo, y la legislación que a conti-nuación se especifica.

La Ley de Orgánica del Servicio Civil yCarrera Administrativa es de aplicación paralos servidores públicos, mientras que los obrerosdel Estado se rigen por el Código del Trabajo.

d) Definición del concepto de Sector Público

La Constitución establece que son institucionesdel Estado e integran el Sector Público:

a) Los organismos y dependencias de las Funcio-nes Legislativa, Ejecutiva y Judicial;

b) Los organismos electorales;c) Los organismos de control y regulación;d) Las entidades que integran el régimen seccional

autónomo;e) Los organismos y entidades creados por la

Constitución o la ley para el ejercicio de la po-testad estatal, para la prestación de serviciospúblicos o para desarrollar actividades econó-micas asumidas por el Estado;

f) Las personas jurídicas creadas por acto legis-lativo seccional para la prestación de serviciospúblicos.

Luego la Ley de Orgánica del Servicio Civily Carrera Administrativa define de la siguientemanera quiénes están comprendidos dentro delServicio Civil:a) Los ciudadanos ecuatorianos que ejerzan fun-

ciones públicas remuneradas en las institucio-nes, entidades y organismos previstos en el ar-tículo anterior; y,

b) Los ciudadanos ecuatorianos que ejerzan fun-ciones en instituciones del Estado en concor-dancia con lo dispuesto en el Constitución Po-lítica de la República.

Ambas categorías incluyen a quienes se desem-peñen en todas las instituciones, entidades y orga-nismos del Estado. Incluyen además a las corpora-ciones, fundaciones, empresas, compañías y engeneral sociedades en las cuales las institucionesdel Estado tengan mayoría de acciones o un aportetotal o parcial de capital o bienes de su propiedadal menos en un cincuenta por ciento.

Quienes no quedan comprendidos dentro delServicio Civil son:a) Los dignatarios o autoridades elegidos por vo-

tación popular;b) Los funcionarios elegidos o nombrados, con-

forme a la Constitución Política de la Repúblicay leyes correspondientes, por el Congreso Na-cional o por el Presidente de la República;

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c) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de laPolicía Nacional, que se rigen por sus propiasleyes;

d) Los dignatarios, autoridades o miembros de loscuerpos colegiados o de las corporaciones acuyo cargo corre el gobierno de las institucionesdel Estado;

e) Los funcionarios y servidores de la FunciónLegislativa que se rigen por su propia Ley;

f) Los funcionarios y servidores de la Función Ju-dicial que se rigen por su propia Ley;

g) Los trabajadores de las instituciones del Estadoque se rigen por el Código del Trabajo; y,

h) El personal docente e investigador universitario,técnico-docente, profesional y directivo queestán sujetos a la Ley Orgánica de Educación,Ley de Educación Superior, Ley de Carrera Do-cente y Escalafón del Magisterio Nacional.

Sin embargo, dicho personal y todo aquel ser-vidor de las instituciones del Estado que no estácomprendido en el servicio civil serán sujetos delos derechos, deberes, obligaciones y prohibicio-nes que establece la Ley Orgánica y que no esténprevistas en aquellas que las normen.

Luego, existe una cantidad de funcionarios que,si bien se encuentran dentro del Sistema de Servi-cio Civil, no están comprendidos dentro de lacarrera administrativa. Éstos son:a) Los servidores protegidos por la Ley de Servi-

cio Exterior;b) Los funcionarios que tienen a su cargo la direc-

ción política y administrativa del Estado, losMinistros, Secretarios Generales y Subsecre-tarios de Estado; el Secretario Nacional Téc-nico de Recursos Humanos y Remuneracio-nes, los titulares y las segundas autoridades delas instituciones del Estado; los titulares de losorganismos de control y las segundas autorida-des de estos organismos; los secretarios gene-rales; los coordinadores generales; los coordi-nadores institucionales; los intendentes de con-trol; los directores; los gerentes y subgerentesde las empresas e instituciones del Estado; los

gobernadores, los intendentes, subintendentesy comisarios de policía; los jefes y tenientespolíticos, que son cargos de libre nombramien-to y remoción;

c) Los mencionados en el párrafo anterior (los nocomprendidos dentro del servicio civil); y,

d) Los que ejerzan funciones con nombramiento aperíodo fijo por mandato legal.

Existen entonces dos sistemas paralelos. Porun lado, la Carrera Administrativa, que se aplica alos profesionales; por el otro, los empleados pú-blicos, que se rigen por el Código de Trabajo.

e) Caracterización del Empleo Público

e.1) Empleo regido por derecho público

El objetivo del Servicio Civil y la Carrera Ad-ministrativa es tender al desarrollo profesional ypersonal de los servidores públicos, en búsquedadel permanente mejoramiento de la eficiencia, efi-cacia y productividad del Estado y sus Institucio-nes, mediante el establecimiento, funcionamiento ydesarrollo de un Sistema Técnico de Administra-ción de Recursos Humanos.

La legislación ecuatoriana prevé un SistemaIntegrado de Desarrollo de Recursos Huma-nos, que consiste en un conjunto de políticas,normas, métodos y procedimientos orientados avalidar e impulsar las habilidades y conocimientosde los servidores del servicio civil, a fin lograreficiencia, eficacia y oportunidad del servicio pú-blico. Para cumplir con tal fin, está conformadopor los Subsistemas de Planificación de RecursosHumanos; Clasificación de Puestos; Reclutamien-to y Selección de Personal; Capacitación y Desa-rrollo Profesional; y, Evaluación del Desempeño.

Las Unidades de Administración de RecursosHumanos de cada institución del Estado, confor-me a las políticas de la Secretaría Nacional Técni-ca de Desarrollo de Recursos Humanos y Remu-neraciones del Sector Público, son las encargadas

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de la selección de candidatos para ocupar pues-tos públicos. El ingreso a un puesto se realizamediante un concurso de merecimientos y oposi-ción, por medio del cual se evalúa la idoneidadde los interesados. El acceso es libre. Los ascen-sos también se efectúan mediante concurso demerecimientos y oposición de los servidores op-cionados y la Unidad de Administración de Re-cursos Humanos es la que debe elaborar la co-rrespondiente nómina de elegibles.

El ingreso por medio de concursos es lo quegarantiza a los servidores públicos su estabilidad.

Según uno de nuestros entrevistados, si bienlas leyes creadas determinan este riguroso sistemade selección de personal y el establecimiento deconcursos de merecimientos para el ingreso, estono se cumple en la mayoría de los casos. Sólo esde efectivo cumplimiento en los niveles de profe-sionales colegiados o federados con leyes gremia-les que establecen el concurso de oposición ymerecimientos. En los demás puestos, no se dacumplimiento a los concursos para el ingreso. Encuanto a la promoción o a los ascensos previstosen la Carrera Administrativa, tampoco tienen unfiel cumplimiento, debido al alto grado de politiza-ción del Sector Público, siendo favorecidos ingre-sos o ascensos de personas afines al partido polí-tico de turno en el Gobierno.

Tal como nos ha informado un representantesindical del Ecuador, “si bien la Constitución delEcuador garantiza el derecho al trabajo, la sindi-calización, la libre asociación con fines pacíficos yel derecho a una remuneración justa, las leyescolaterales e inferiores poco a poco han puestouna serie de restricciones al desenvolvimiento delsector laboral público y una reducción sistemáticadel tamaño burocrático, a más de políticas remu-nerativas tendientes a reducir la masa salarial y uncongelamiento de salarios públicos”. Además, seha establecido una serie de reformas a la Seguri-dad Social que reduce la protección social tantoen el ámbito público como en el privado.

La Ley de Servicio Civil garantiza a los servi-dores públicos los siguientes derechos:a) Gozar de estabilidad en su puesto, luego del

período de prueba;b) Percibir una remuneración justa, que será pro-

porcional a su función, eficiencia y responsa-bilidad;

c) Gozar de prestaciones legales y de jubilacióncuando corresponda, de acuerdo con la ley;

d) Ser restituidos a sus puestos cuando termina-ren el servicio militar obligatorio; este derechopodrá ejercitarse hasta treinta días después dehaber sido licenciados de las Fuerzas Arma-das; e) Recibir la indemnización por supresióndel puesto;

f) Asociarse y designar sus directivas;g) Disfrutar de treinta días de vacaciones anuales

pagadas, después de once meses, por lo menos,de servicio continuo;

h) Ser restituidos a sus puestos en el término decinco días posteriores a la ejecutoría de la sen-tencia, en caso de que el Tribunal competentehaya fallado a favor del servidor suspendido odestituido; y recibir, de haber sido declaradonulo el acto administrativo impugnado, las re-muneraciones con los respectivos intereses quedejó de percibir en el tiempo que duró el proce-so legal respectivo;

i) Demandar ante los organismos y tribunales com-petentes el reconocimiento o la reparación delos derechos que consagra esta Ley Orgánica;

j) Recibir un tratamiento preferente para reingre-sar, en las mismas condiciones de empleo, a lainstitución pública de la que hubiere renunciadopara emigrar al exterior en busca de trabajo, enforma debidamente comprobada; y,

k) Otros que establezca la ley.

Según la opinión del mismo representante sin-dical antes citado, se presenta una situación similarcon respecto al cumplimiento de los Convenios dela OIT ratificados, ya que, aduciendo la necesidadde mantener el equilibrio económico del país, “seha generado un andamiaje de leyes que vulneran yreducen los derechos laborales públicos”.

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Cabe aclarar que, de acuerdo a la políticagubernamental ecuatoriana contenida en la Cartade Intención última firmada entre el Gobierno delEcuador y el FMI, se prevé una reducción de5.000 puestos de trabajo públicos en el año 2005.

e.2) Empleo regido por derecho privado

Existe en Ecuador empleo público reguladopor el derecho privado. En el marco del impulso ala desregulación en la administración del Estado,una de las principales políticas que se está imple-mentando es la Descentralización del Estado, através de la cual los organismos seccionales, -Municipios-, toman a cargo competencias y atri-buciones del Gobierno Central en varias áreas dela administración pública (salud, educación, viali-dad, turismo, obra pública, etc).

Esto ha traído como consecuencia que, paralos estudios técnicos, se prevea la contrataciónde consultores nacionales o extranjeros bajo lamodalidad de contratos ocasionales del perso-nal institucional, y la aparición de “terceariza-doras”, instituciones privadas que toman a cargodeterminadas atribuciones y actividades propiasdel Estado.

f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

En Ecuador, según datos de la OIT, el númerode trabajadores del SP es de 346.600.

g) Caracterización de las Empresas Públicas

Según información recibida, Ecuador no haprivatizado ninguna de sus empresas públicas, sinosólo un sector de la empresa de telecomunicacio-nes, donde rige un sistema mixto.

Los trabajadores de las empresas públicas tie-nen, en comparación, salarios más elevados quelos trabajadores de la Administración Central. Serigen por el Código de Trabajo, pero en la actua-

lidad se los está transfiriendo al sistema de Carre-ra Administrativa.

h) Ley de Ministerios o equivalentes

La organización ministerial es definida en laConstitución Política, pero legislaciones específi-cas agregan nuevos Ministerios a la Administra-ción Central.

i) Actor empresario / Órganos

La Secretaría Nacional Técnica de Desarrollode Recursos Humanos y Remuneraciones del Sec-tor Público (SENRES), con personalidad jurídicade derecho público con jurisdicción nacional ycon autonomía técnica, funcional, administrativa yfinanciera, es el organismo que, además de lasfunciones y atribuciones establecidas para la Di-rección Nacional de Personal en la Ley de Servi-cio Civil y Carrera Administrativa, su ReglamentoGeneral y sus disposiciones conexas, tiene lassiguientes atribuciones:a) Ejercer la rectoría de la administración de los

recursos organizacionales y humanos del SectorPúblico;

b) Proponer las políticas de Estado y de Gobiernorelacionadas con la gestión de recursos organi-zacionales y humanos del Sector Público;

c) Emitir políticas, normas e instrumentos de desa-rrollo administrativo sobre diseño, reforma eimplementación de estructuras organizacionalespor procesos y recursos humanos, mediante Re-soluciones que serán publicadas en el RegistroOficial a aplicarse en las instituciones, organis-mos y dependencias del Sector Público;

d) Evaluar y controlar la aplicación de la políticas,normas e instrumentos de desarrollo adminis-trativo antes referidos;

e) Desempeñar la Secretaría Nacional Técnica delConsejo Nacional de Remuneraciones del Sec-tor Público (CONAREM);

f) Coordinar con el Ministerio de Economía yFinanzas los estudios relacionados con la pro-gramación económica del país que sirvan de

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base para la emisión de las Resoluciones delCONAREM;

g) Remitir al CONAREM, para su conocimiento yresolución, estudios técnicos relacionados a lagestión de remuneraciones del Sector Público;

h) Evaluar la aplicación de las políticas y normasremunerativas emitidas por el CONAREM;

i) Preparar y expedir los reglamentos de aplica-ción general de Gestión Organizacional por Pro-cesos y de Recursos Humanos;

j) Administrar el Sistema Nacional de Informa-ción de Gestión Organizacional, Recursos Hu-manos e ingresos de los servidores y trabajado-res del Sector Público;

k) Administrar el Sistema de Información de Im-pedidos de ocupar puestos en el Sector Públi-co, y requerir de las instituciones, organismos ydependencias la aplicación de las normas lega-les pertinentes; y,

l) Otras que le asigne la Ley.

El Secretario Nacional es nombrado por elPresidente de la República y ejerce la representa-ción legal y extrajudicial.

Por otro lado, las Unidades de Administra-ción de Recursos Humanos cuentan con las si-guientes funciones:a) Cumplir y hacer cumplir la presente Ley dentro

de su jurisdicción administrativa, así como pre-parar los proyectos de reglamentos internos quefueren necesarios;

b) Promover, diseñar, programar y ejecutar la rea-lización de programas educativos, de ética pú-blica y de capacitación para el personal de laInstitución, e intervenir en ellos;

c) Proporcionar información sobre la carrera ad-ministrativa y con respecto a las oportunidadesde trabajo, capacitación y ascensos, a los aspi-rantes a puestos;

d) Proporcionar asesoramiento para el estableci-miento de sistemas técnicos de administracióny de remuneraciones de recursos humanos enla Institución;

e) Cumplir las funciones técnicas que le fueren de-legadas por la Secretaría Nacional Técnica deDesarrollo de Recursos Humanos y Remunera-ciones del Sector Público;

f) Desarrollar programas de reclutamiento para se-leccionar candidatos idóneos para la Institución;

g) Elaborar y administrar las pruebas para el ingre-so de los aspirantes a puestos, mediante con-cursos de méritos y oposición, bajo las moda-lidades de comparecencia, sin comparecencia,abiertos, cerrados y otros;

h) Certificar las nóminas de elegibles y enviarlas a lasautoridades nominadoras que las soliciten; i) Pla-near y administrar el sistema de evaluación deldesempeño de la Entidad, mediante metodolo-gías objetivas y principalmente cuantificables;

j) Preparar los registros y estadísticas del personalde la Institución;

k) Tramitar las sanciones disciplinarias a los servi-dores de la Institución, de conformidad con elrégimen disciplinario vigente;

l) Informar sistemática y permanentemente a laSecretaría Nacional Técnica de Desarrollo deRecursos Humanos y Remuneraciones del Sec-tor Público de sus actividades, así como prepararlas sugerencias y trabajos para el mejoramientode la administración de recursos humanos;

p) Establecer prácticas adecuadas de gestión depersonal, supervisión, sistemas de sugerencias,salubridad y seguridad, evaluación de rendi-miento, psicología laboral, motivación, condi-ciones adecuadas de trabajo y otras, dentro dela Entidad;

n) Participar en la preparación de los proyectos depresupuestos de gastos de personal de la entidad;

ñ) Presentar a su inmediato superior, para su apro-bación, los planes y proyectos a los que se re-fieren los literales anteriores; y,

o) Otras funciones establecidas en la Ley y susreglamentos.

Las Unidades de Administración de RecursosHumanos dependen técnicamente de la SecretaríaNacional Técnica de Desarrollo de Recursos Hu-

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manos y Remuneraciones del Sector Público; yadministrativa, orgánica, funcional y económica-mente, de sus respectivas instituciones.

Con respecto a las remuneraciones de los dig-natarios, autoridades, funcionarios, servidores ytrabajadores de las entidades y organismos pre-vistos, son Organismos de gestión, regulación ycontrol de las mismas:a) La Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo

de Recursos Humanos y Remuneraciones delSector Público;

b) El Ministerio de Economía y Finanzas;c) El Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos; y,d) La Contraloría General del Estado, en el ámbito

de su competencia.

j) Actor sindical

La Constitución Política garantiza el derechode organización de trabajadores y empleadores ysu libre desenvolvimiento, sin autorización previa yconforme a la legislación. Para todos los efectosde las relaciones laborales en las instituciones delEstado, el sector laboral debe ser representadopor una sola organización.

Según nos fue informado, en el país existe unagran cantidad de centrales sindicales en el SectorPúblico y en el privado, así como una buenacantidad de gremios de profesionales. Nos handetallado que, debido a la flexibilización laboral,parte de su accionar se ha visto afectado. Noobstante ello, aún se mantienen la libertad de ac-ción de la dirigencia sindical y la concesión de laslicencias sindicales.

No obstante ello, nos han comentado que elGobierno busca dividir a los trabajadores, ya quelos únicos trabajadores habilitados a constituir sin-dicatos son aquellos que se encuentran cubiertospor el Código de Trabajo. Por el contrario, losque se encuentran bajo la Ley de Carrera Admi-nistrativa, administrativos y profesionales, no tie-nen derecho a la sindicalización, pero igualmente

se agrupan en Federaciones de profesionales. Porejemplo, la Federación de Enfermeras no es legalcomo sindicato, pero en efecto existe y está afilia-da a la ISP.

Los trabajadores del Seguro Social, que siem-pre estuvieron cubiertos por el Código de Trabajoy por un único Convenio Colectivo, fueron dividi-dos por medio de un Decreto dejándose dentrodel Convenio sólo a los obreros, perjudicando asía los profesionales.

Por otro lado, existe otro tipo de violación a lalibertad sindical desde el punto de vista de laasociación. Se ha duplicado el número de trabaja-dores necesarios para conformar una entidad sin-dical, pasando de 15 a 30 afiliados.

k) Instancias de participación

k.1) Negociación Colectiva

El derecho a la negociación colectiva estágarantizado por la Constitución Política, tantopara el ámbito privado como para el público. Envarias empresas privadas del Estado existen con-tratos colectivos para sus trabajadores. Sin em-bargo, según se nos ha informado, sus alcancessociales son disminuidos paulatinamente en am-bos ámbitos.

En la práctica, en el SP nunca hubo negocia-ción colectiva a nivel de los profesionales. Encambio, en cada Ministerio existe el derecho anegociar para los obreros, -como por ejemplo,los de limpieza y los mensajeros-, que, como yahemos mencionado, no están incluidos dentro dela Carrera Administrativa.

k.2) Otros espacios de participación

Si bien es frecuente el diálogo entre las partes,a menudo los resultados no son satisfactorios,llegándose a conflictos laborales.

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l) Instancias de resolución de conflictos

l.1) Huelga

Si bien el derecho de huelga está garantizadoconstitucionalmente, la propia Constitución Polí-tica prohíbe la paralización, a cualquier título, delos servicios públicos, en especial de los de sa-lud, educación, justicia y seguridad social; ener-gía eléctrica, agua potable y alcantarillado; pro-cesamiento, transporte y distribución de com-bustibles; transportación pública y telecomunica-ciones. Luego, define que la ley establecerá lassanciones pertinentes.

Esto quiere decir que, prácticamente, el ejerci-cio de la huelga se encuentra vedado en el SectorPúblico, pero no significa que en la práctica no serealicen huelgas. Últimamente ha crecido en elpaís el número de conflictos laborales, generadospor la reducción o congelamiento de la masa sala-rial: esto tiene alcance tanto en obreros como enprofesionales del Sector Público y del Privado. Laresolución de esos conflictos tiene como base eldiferir las aspiraciones para el futuro o finalmenteno cumplirlas. Por ejemplo, un conflicto en elsector salud culminó con la prisión y la cancela-ción de cuarenta y cinco enfermeras. Esto llevó auna lucha por su restitución.

l.2) Reclamos

Ante la violación de algún derecho consagradoen la Ley de Servicio Civil, la misma prevé que losservidores públicos tienen la potestad de reclamarante el Tribunal Distrital de Contencioso Adminis-trativo del lugar donde se originó el acto adminis-trativo impugnado o del lugar en donde ha genera-do efecto dicho acto. Este derecho podrá ejerci-tarlo el servidor, sin perjuicio de requerir a laautoridad competente de la entidad pública querevea el acto administrativo que lo perjudica.

Según la Constitución nacional, los conflictoscolectivos de trabajo son sometidos a tribunales

de conciliación y arbitraje, integrados por los em-pleadores y trabajadores, y presididos por unfuncionario del trabajo. Estos tribunales son losúnicos competentes para la calificación, tramita-ción y resolución de los conflictos.

6. Perú

a) Organización Jurídico-política

La organización jurídica del Perú es unitaria; ysu gestión gubernamental, descentralizada.

b) Grado de autonomía de los Departamentoso Regiones, Provincias y Distritos

El país se encuentra dividido en 24 Departa-mentos o Regiones, 188 Provincias y 1.793 Dis-tritos. Según la Constitución nacional, el Perú cuen-ta con un gobierno descentralizado. Sin embargolos municipios, ya sean provinciales o distritales,apenas cuentan con autonomía política, económi-ca y administrativa para la ejecución de los asun-tos de su competencia.

Como plantean Bonifacio y Falivene, la LeyMarco de Modernización de la Gestión del Esta-do, de 2002, promueve la descentralización através del fortalecimiento de los Gobiernos Lo-cales y Regionales y la gradual transferencia defunciones.

c) Legislación que regula el EmpleoPúblico

El Empleo Público se encuentra regulado porla Constitución Política, -que fue sancionada en1993, y que ha sufrido modificaciones a la fecha-,así como por los Convenios ratificados de la OITy las leyes y decretos siguientes:

La Ley 11.377, con su Decreto reglamentario(Número 500), de 1950, que establece el Estatu-to y Escalafón del Servicio Civil.

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El Decreto Ley Nº 22.867 del año 1980, quetiene como fin impulsar el proceso de desconcen-tración administrativa.

El Decreto Legislativo Nº 276/84, que esta-blece la naturaleza estatutaria del empleo público,regido por el derecho administrativo. Este decretoes conocido como la “Ley de Bases de Remune-raciones del Sector Público y de la Carrera Admi-nistrativa”, y establece como característica de lacarrera administrativa la permanencia y un sistemaúnico de remuneraciones.

La Ley 24.514/86, que garantiza la estabili-dad en el empleo privado, por lo que es deaplicación a los trabajadores contratados pormodalidades especiales (no regidos por la Leyde Servicio Civil) y a los empleados de empre-sas públicas.

El Decreto Legislativo 728/91, “Ley de Fo-mento al Empleo” que, si bien es de aplicaciónpara el empleo privado, abarca también a muchostrabajadores que cumplen tareas en el Estado, yaque se encuentran amparados por este tipo dederecho. Este decreto básicamente introduce laflexibilidad en los contratos. Es decir, modificaciertas garantías de estabilidad establecidas en laLey antes citada.

El Decreto Ley 26.093/92, por el cual seestablece que los titulares de los Ministerios yde las Instituciones Públicas descentralizadasdeben cumplir con evaluaciones de desempeñosemestrales, realizadas al personal a su cargo.Aquellos que no cumplan con los estándaresesperados pueden ser destituidos de sus cargosmediante cese por causa de excedencia. Por lotanto, este Decreto limita la estabilidad garanti-zada en leyes anteriores.

La Ley N° 27.594, aprobada en diciembre de2001, que define la participación del Poder Eje-cutivo en el nombramiento y designación de fun-cionarios públicos.

La Ley 27.658, denominada “Ley Marco deModernización de la Gestión del Estado”, apro-bada en enero de 2002, que deroga el antiguoDecreto Ley 834/96, con el objeto de establecerlos principios y la base legal para iniciar el procesode modernización de la gestión del Estado entodas sus instituciones e instancias.

La Ley 27.785, Ley “Orgánica del SistemaNacional de Control y de la Contraloría Generalde la República”, aprobada el 22 de julio de 2002y publicada el 23 de julio de 2002, que establecela regulación del ámbito, organización, atribucio-nes y funcionamiento de dicho sistema. Designauna serie de actividades destinadas a llevar uncontrol de gestión pública de las diversas entida-des. Significa la incorporación de un organismoautónomo que interviene en la evaluación y elcontrol de cada institución. Esta norma deroga laLey N° 26162 que definía el concepto de SectorPúblico, aunque, en esta temática, mantiene lamisma definición.

El Decreto Supremo 010-2003, que ordenaen un texto único las regulaciones referidas a lasrelaciones colectivas de trabajo en el ámbito pri-vado, garantizando el derecho de libre asociaciónsindical, de negociación colectiva y de huelga, porlo que se aplica a aquellos trabajadores del Esta-do que se encuentran comprendidos en el régimende la actividad privada.

La Ley 28.175/04, denominada Ley Marcodel Empleo Público, que se debate actualmente enel Congreso y tiene por objeto establecer loslineamientos necesarios para contar con una ad-ministración pública moderna, profesional, jerár-quica, unitaria, descentralizada y desconcentrada,regulando para ello, las relaciones de trabajo y lagestión del desempeño laboral.

Por otro lado, existen 5 proyectos de Leysobre las siguientes materias:• Ley de la Carrera Administrativa del Servidor

Público;

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• Ley de Funcionarios y Empleados de Confianza;• Ley de Gestión del Empleo Público;• Ley de Incompatibilidades y Responsabilida-

des del Personal del Empleo Público;• Ley del Sistema Único de Remuneraciones.

Por otro lado, el Perú ha ratificado los Conve-nios 87, 98, 135 y 151 de la Organización Inter-nacional del Trabajo. El Convenio 87 fue ratifica-do el 15 de diciembre de 1959 por ResoluciónLegislativa N° 13281; el Convenio 98, el 18 denoviembre de 1963, mediante Resolución Legis-lativa N° 14712; y, el Convenio 151, por la Cons-titución Política de 1979 (XVII Disposición Ge-neral y Transitoria).

d) Definición del concepto de Sector Público

Según la Constitución nacional y el DecretoLegislativo 276/84, no están comprendidos en ladefinición de Empleo Público los funcionarios quedesempeñan cargos políticos o de confianza, ni lostrabajadores de las empresas del Estado o desociedades de economía mixta. El mencionadoDecreto especifica además que los miembros delas Fuerzas Armadas y Policiales también se en-cuentran fuera de la carrera administrativa.

La Ley 27.785 define como servidor o funcio-nario público a todo aquel que, independiente-mente del régimen laboral en que se encuentra,mantiene vínculo laboral o contractual de cual-quier naturaleza con alguna de las entidades queesa misma Ley define, ejerciendo funciones endichas entidades.

Para los contratos de servicios no personales(SNP) existe un vacío legal en cuanto a derechosy obligaciones tanto del empleador como delempleado.

La Ley 28.175/04, actualmente en debate enel Congreso, establece que se considera emplea-do público a todo aquel que presta servicios per-sonales, de manera subordinada y remunerada, en

una entidad de la administración pública, cualquie-ra sea su clasificación y la parte orgánica y funcio-nal de la gestión del empleo público. Incluye comoentidades empleadoras a los Poderes Legislativo,Ejecutivo y Judicial, a los Gobiernos Regionales yLocales y a los organismos autónomos.

Establece una clasificación del empleo público:funcionario público, empleado de confianza y ser-vidor público. El Sector Público no incluye a fun-cionarios públicos y empleados de confianza, ni amiembros de las Fuerzas Armadas y de la PolicíaNacional. Establece, además, que a los trabaja-dores contratados por regímenes especiales les esde aplicación la misma regulación que se aplica alos empleados públicos, excepto en particularida-des de la prestación.

Esta Ley Marco del Empleo Público llama a lapromulgación de leyes específicas referidas a lacarrera del servidor público, funcionarios públicosy empleados de confianza, sistema de remunera-ciones, gestión del empleo público e incompatibili-dades y responsabilidades.

e) Caracterización del Empleo Público

e.1) Empleo regido por derecho público

El Decreto Legislativo 276/84 establece la es-tabilidad para todos los empleados públicos. Lascausales que extinguen la relación laboral son:fallecimiento, renuncia, cese definitivo (límite deedad, pérdida de nacionalidad, incapacidad per-manente física o mental o ineficiencia o ineptitudprobada) y destitución. Describe, además, la ca-rrera administrativa, a la cual se ingresa por mediode concurso; las promociones por concurso; y laprogresión sucesiva de niveles, basada en la for-mación y capacitación, méritos individuales y anti-güedad en el puesto.

Si bien se garantiza a los empleados públicosestabilidad, las cláusulas constitucionales prevén laposibilidad de reducir empleos en razón de necesi-

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dades económicas o conveniencias de reestructu-ración, otorgando al trabajador una indemnización.

El carácter profesional del servicio público esratificado por la Ley Marco del Empleo Público,la misma que sin embargo se encuentra desdibuja-da y parcial, mostrando los límites de la profesio-nalización pretendida, por el hecho de que unaparte importante de los trabajadores públicos noestá comprendida en la carrera administrativa.

Según un representante gremial, las normassobre la carrera administrativa y los concursosprevistos por la legislación vienen siendo aplica-das con muchas discrepancias y limitaciones, talcomo la gráfica la siguiente descripción: “No seconoce de concursos de ingreso regulares denuevos trabajadores para el régimen laboral pú-blico; esto se debe a que los sueldos son fijadosen montos muy bajos. Ocurre todo lo contrariopara los trabajadores sujetos al régimen privado,no sólo porque los sueldos son espectacularespor su monto, sino también porque no se lesexige el requisito de antigüedad o trayectoria dedesempeño para alcanzar los topes máximos re-munerativos en el nivel y grupo ocupacional delescalafón. La regulación del régimen laboral pri-vado no estipula la obligación de hacer carreraadministrativa; por tanto, ni bien ingresa a traba-jar, desde el primer día puede percibir el mismosueldo del nivel y grupo ocupacional de otrotrabajador del régimen público que tuvo queesperar más de 25 o 30 años de servicios paraalcanzar el tope máximo remunerativo de su líneade carrera”.

Un representante gremial de la FederaciónNacional de Trabajadores del Sector Salud nosinformó que, si bien en el área de salud existía unaescala que comprendía catorce niveles, los esca-lafones fueron suprimidos y sólo se mantienen losniveles administrativos. Por otro lado, los concur-sos son prácticamente inexistentes, por lo que nohay posibilidades de movilidad. La nueva ley norespeta los niveles escalafonarios anteriores.

La Ley Marco define las características quedebe tener el Empleo Público. Entre ellas, cabemencionar los principios de igualdad de oportuni-dades sin discriminación, irrenunciabilidad de de-rechos constitucionales, e interpretación más fa-vorable al trabajador en caso de duda.

Además, por medio del Decreto Legislativo276/84 se establece que el acceso al EmpleoPúblico se debe instrumentar mediante concursoabierto y público, por grupo ocupacional, sobre labase de méritos y capacidad de las personas, enun régimen de igualdad de oportunidades. Sinembargo, un dirigente sindical nos ha planteadoque hoy esos concursos, como ya hemos mencio-nado, son prácticamente inexistentes.

Las remuneraciones de los trabajadores delEstado se encuentran integradas por un haberbásico o principal, bonificaciones (antigüedad,carga de familia y diferencial) y beneficios (sumade dinero al cumplir 25 o 30 años de servicios,aguinaldo y compensación por tiempo de servi-cios al cese). Según la legislación, las remune-raciones se calcularán sobre la base de 3 princi-pios: universalidad, base técnica y competencialaboral. Se establece un sistema de bienestarsocial e incentivos para el personal. La antigüe-dad se incrementa cada 5 años y es igual al0.5% sobre la remuneración básica. Los suel-dos cuentan con un adicional por productividadque se encuentra en relación con los ingresos decada organización (en el caso del un hospital,dependerá de los ingresos obtenidos por lasprestaciones brindadas). Esto lleva a que, juntoa la diferente fuerza relativa de cada institución,exista una gran desigualdad en los niveles deremuneración, situación agudizada en el interiordel país.

El salario se ve constantemente depreciadopor su no actualización en relación a la inflación. Elsalario mínimo vital es de 460 soles y la canastabásica está calculada en 1200. Cabe aclarar queestá prohibida la discusión salarial.

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Por otro lado, algunos trabajadores, como su-cede en el caso del sector salud, no cuentan conciertos derechos mínimos, como es la licencia pormaternidad. Las mujeres en estado de embarazodeben trabajar hasta el día del parto, cuando soninternadas, y a las 48 horas deben volver a trabajar.Es común además la manifestación de enfermeda-des ocupacionales como HIV y tuberculosis.

La legislación considera a la capacitación tantoun derecho como un deber del empleado público.

Las causas de extinción del contrato del traba-jador son: fallecimiento, renuncia, mutuo disenso,destitución, invalidez permanente que le impidallevar adelante sus funciones, jubilación y cese.

La Ley 27.658 introduce en la AdministraciónPública el concepto de ética y el de la evaluaciónde la gestión por medio de resultados, a través dela utilización de recursos tecnológicos, la planifica-ción estratégica y concertada, la rendición públicay periódica de cuentas y la transparencia comocanales de control de la acción del Estado.

La entrada en vigencia de la nueva Ley Marcodel Empleo Público ha traído una fuerte discusiónentre el sector sindical y el Estado, ya que, comonos ha informado un dirigente sindical, esta Leyanula la estabilidad y la carrera administrativa apartir de un cambio de las estructuras de loscargos. Se elimina la antigua distinción de profe-sional, técnico y auxiliar, y se introducen las figurasde funcionarios, empleados de confianza y perso-nal de apoyo. Otro punto que ha producido con-troversias es la institucionalización de la “terceri-zación”, ya que, desde su óptica, “se está norman-do el ajuste”.

e.2) Empleo regido por derecho privado u otrasformas de contratación

La “laboralización” (entendida como la ten-dencia a incluir bajo el régimen del derecho labo-ral privado sectores de la actividad del Estado

que tradicionalmente eran consideradas comoempleo público…) constituye una de las estrate-gias de la primera etapa de la reforma del Estadoen el Perú, signada por la construcción de islasde modernidad y eficiencia. Desde el punto devista de las relaciones laborales, se produce uncambio, debido a que los nuevos diseños organi-zacionales establecen que las relaciones de em-pleo quedan sometidas al Derecho del Trabajo.El cambio de régimen laboral no modifica ni lanaturaleza jurídica de la condición de servidorpúblico, ni la naturaleza pública de la institución,pues las actividades y funciones de la instituciónson netamente públicas.

Existen otras formas de contratación, preten-diendo someter al derecho civil prestaciones que,por su propia naturaleza, corresponden al dere-cho administrativo, como los contratos de presta-ción de servicios que se rinden en el lugar y hora-rio designados por la entidad, la que proporcionalos elementos de trabajo y asume los gastos que laprestación del servicio demanda, y los contratosen los cuales, a pesar de ser solventados porfondos del Estado, la contratación se efectúa me-diante organismos internacionales.

Nos han informado que es de conocimientopúblico la existencia de contratos escandalosos paraorganismos internacionales con el aporte de fondosdel Estado. Frente a tal situación, mediante el De-creto Supremo N° 004-2001-TR (publicado el 28de febrero de 2001) se constituyó una ComisiónMultinacional encargada de estudiar y elaborar uninforme sobre la situación del personal de la admi-nistración pública central, cuyo documento final fuepublicado en el diario oficial El Peruano el 28 dejulio de 2001. A raíz de tal publicación, por el DecretoSupremo N° 125-2001-PCM (publicado el 1° dediciembre de 2001) se creó la Comisión Multisec-torial de Alto Nivel encargada de estudiar, elaborary proponer al Consejo de Ministros un nuevo régi-men de la carrera administrativa. A esta mismaComisión, por el Decreto Supremo N° 016-2002-PCM (publicado el 22 de febrero de 2002), tam-

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bién se le encargó el estudio, elaboración y pro-puesta de un nuevo Sistema de Remuneraciones deServidores del Estado.

Existe preocupación gremial en cuanto a que laLey Marco del Empleo Público y las cinco leyesque deberían seguirle podrían habilitar a que lostécnicos y auxiliares fueran “tercearizados”.

Otra forma de contratación en este sentido espor medio de las empresas intermediarias de ser-vicios especiales y cooperativas de trabajadores.Se encuentra regulada por la Ley 27.626.

La Ley Marco llama a una revisión de losregímenes especiales de contratación, estable-ciendo plazos menores a la entrada en vigenciade la misma.

En el régimen privado no sólo son más altoslos salarios, sino que son mayores los beneficioscolaterales: de manera destacada, las dos gratifi-caciones anuales, la asignación familiar y la com-pensación por tiempo de servicios. En el régimenpúblico las remuneraciones son menores (lo que,por otro lado, ha generado mecanismos de in-crementos encubiertos) y no hay mayores bene-ficios complementarios.

e.3) Diferencias entre el empleo en el SectorPúblico y el empleo en el Sector Privado

Existe en el Congreso de la República un ante-proyecto de Ley denominado “Ley General deTrabajo”, que se constituiría en un Código deTrabajo tanto para el Sector Público como para elSector Privado. Obra a cargo de la “Comisión deTrabajo” del Congreso de la República.

Siguiendo lo expresado por uno de nuestrosentrevistados, las diferencias entre el empleo pú-blico y el privado son notables, y esto puedeobservarse en los niveles de remuneración y prác-ticas diversas que se han dado en la Administra-ción Pública del país.

Dentro de los trabajadores públicos, segúnestén amparados por el derecho público o el pri-vado, se observan disparidades. Como refería-mos en el punto anterior, los sueldos que percibenlos trabajadores sujetos al régimen laboral priva-do son relativamente altos; mientras que los traba-jadores comprendidos en el régimen público estánincluídos en un “Sistema Único de Remuneracio-nes” con asignaciones remunerativas totales denivel muy bajo.

Este “Sistema Único de Remuneraciones” sefue desnaturalizando en la década del ́ 90, por serde muy difícil aplicación debido a su rigidez. Esteforzó a la creación de una política remunerativaparalela para los trabajadores contratados del ré-gimen privado, produciéndose una gran disper-sión salarial. Incluso, algunas entidades han crea-do su propia “Escala Salarial” y sus propios “Cla-sificadores de Cargos”.

Por otro lado, los funcionarios del gobierno decargos altos, haciendo uso de su posición, se hanubicado dentro del régimen privado a fin degozar las remuneraciones correspondientes al sis-tema privado. A la vez, han creado mecanismosde renuncia voluntaria con incentivos para lostrabajadores comprendidos en el régimen públi-co, con la intención de extinguirlos de la Admi-nistración Pública.

Un representante gremial nos ha manifestadoque “para introducir el régimen laboral de la activi-dad privada en la administración pública, pretex-taron que la actividad laboral sería más eficiente ycompetitiva, siempre que las remuneraciones fue-ron tan atractivas como las que perciben los tra-bajadores del sector privado”. Esto ha dado porresultado que “la función pública es desempeñadatanto por trabajadores sujetos al régimen laboralde la actividad pública como privada, con aplica-ción de sueldos altamente diferenciados entre am-bos, además de recibir los privados beneficiosdinerarios colaterales con mayor generosidad quelos públicos”.

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f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

No contamos con el número exacto de traba-jadores del SP, ya que ni las estadísticas de la OITni las del CLAD ofrecen esta información. Sinembargo, Bonifacio y Falivene sostienen que elpeso del empleo público descendió desde el 11.6%al 7.2% (sobre el total de la Población Económi-camente Activa) para los años 1991 y 1998,respectivamente.

g) Caracterización de las Empresas Públicas

Según la Constitución nacional, los empleadosde las empresas públicas no se encuentran com-prendidos en el régimen de carrera administrativa.

h) Actor empresario / Órganos

Aspectos referidos a los sistemas de racionali-zación y de personal pasaron a ser responsabili-dad exclusiva de los titulares de cada entidad delSector Público. No existen responsables de lagestión de los recursos humanos que sean profe-sionales a cargo de oficinas competentes, lo queprovoca la falta de integralidad en la escasa infor-mación disponible. Esto quiere decir que cadaMinisterio tiene a su cargo la administración de supropio personal, y que el Ministerio de Trabajo notiene ninguna competencia en esta materia.

La Ley 28.175/04 crea el Consejo Superiordel Empleo Público (COSEP) como organismopúblico descentralizado, adscrito a la Presidenciadel Consejo de Ministros, que cumple la funciónde ente rector del empleo público. Este organis-mo, a la fecha, no se ha conformado; y la negocia-ción se lleva a cabo a nivel ministerial.

i) Actor sindical

La Constitución nacional garantiza a los em-pleados públicos el derecho de sindicación. An-teriormente, el Decreto Legislativo 276/84 ga-

rantizaba a los trabajadores el derecho a consti-tuir sindicatos.

No se reconoce este derecho a los funciona-rios del Estado con poder de decisión y a los quedesempeñan cargos de confianza o de dirección,así como tampoco a los miembros de las FuerzasArmadas y de la Policía Nacional.

El funcionario público tiene una categoría dife-rente a la del servidor público. El primero, al serconsiderado “empleado de confianza”, no cuentacon derechos gremiales. El servidor público, porel contrario, sí cuenta con el derecho de sindicali-zación y de huelga.

Sin embargo, la legislación sobre Libertad Sin-dical en el SP es “oscura y limitada”, como hamanifestado un representante sindical. El no haberratificado el Convenio 135 de la OIT hace queciertos derechos propios del ejercicio de la activi-dad sindical, como la negociación colectiva y lahuelga, se vean limitados.

Según nos ha informado un representante sin-dical del Perú, el sistema de organizaciones sindi-cales en su país contempla regímenes diferencia-dos para el Sector Público y para el Sector Priva-do. No obstante ello, es común la aplicación dealgunas disposiciones del régimen privado parasolucionar vacíos legales en el ámbito público,basándose en el Principio de Analogía. En otroscasos, existe mandato expreso de aplicar la legis-lación del régimen privado para dar solución a losasuntos del Sector Público. En sus propias pala-bras, “no hay interés del Estado por hacer unaregulación transparente, clara o precisa que bene-ficie a sus trabajadores”. Al mismo tiempo, nos haconfirmado que la normatividad en materia sindi-cal se encuentra más desarrollada o completapara los trabajadores del Sector Privado que paralos trabajadores públicos.

Los sindicatos se organizan y actúan a nivel decada institución.

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La nueva Ley Marco del Empleo Público no serefiere a la posibilidad de asociación colectiva delos trabajadores del Estado.

En la institucionalización de las relaciones labo-rales que está en proceso, se incluye la recientecreación del Registro de Organizaciones Sindica-les del Sector Público, que dará personería jurídi-ca a las organizaciones, por medio de la Ley27.556, del 23 de noviembre de 2001. A partir dela dación del Decreto Supremo N° 003-2004-TR, aprobado el 23 de marzo de 2004 y publicadoel día siguiente, este registro queda en la órbita delMinisterio de Trabajo y Promoción del Empleo.

La exigencia para la constitución de una aso-ciación sindical de trabajadores públicos es del20% de los trabajadores de la institución, con unmínimo de 20 afiliados. De esta manera, se permi-te la pluralidad sindical. En cuanto a organizacio-nes de segundo y tercer grado, se habilita única-mente la conformación de aquellas que sólo re-presenten o intereses públicos o intereses priva-dos, por lo que no pueden unirse los distintossectores. En este momento, según Bonifacio yFalivene, el Sector Público se encuentra sin repre-sentación sindical legitimada a través de un sindi-cato de alcance nacional (Tercer Nivel) para lostrabajadores del Sector Público.

Ha existido una Central de este nivel, pero nose encuentra en funcionamiento en la actualidad,cuando es intención de algunas organizacionessindicales poner el tema en agenda.

j) Instancias de participación

j.1) Negociación Colectiva

La negociación colectiva entre OrganismosPúblicos y trabajadores estatales o sus asocia-ciones se encuentra prohibida por el Decreto276/84 en todo aquello que se refiera a condi-ciones de trabajo o beneficios que signifiquenaumentos salariales.

Al no reconocer el Gobierno el derecho a lanegociación de Convenios Colectivos de Trabajo,sólo existen Acuerdos y Actas de Compromisoque carecen de formalidad. Esto hace que lostemas acordados luego sean desconocidos.

La Constitución no otorga a los servidorespúblicos el derecho a la negociación colectiva.Según Bonifacio y Falivene, no existen en elSector Público procedimientos aceptados parala negociación bajo la forma de convenios colec-tivos; sin embargo, existe de hecho la negocia-ción colectiva en el Sector Público y se negociapor entidad.

La Ley Marco del Empleo Público otorga a laNegociación Colectiva el “status” de fuente dederecho; aunque no se refiere a ella en el cuerpode la norma, ni establece cláusulas o llamados alegislación en esta materia. Por ello, esta ley estásiendo cuestionada por los trabajadores estatales,considerándola nociva y lesiva a los derechosadquiridos, razones que ya impulsaron los prepa-rativos para interponer en sede jurisdiccional unaacción de inconstitucionalidad.

Nos han informado que no ha sido firmadoningún Convenio Colectivo en la administraciónestatal. Sin embargo, suele tomarse dicho nombrepara dárselo a la suscripción de Actas de Com-promiso que casi nunca se cumplen, por no tenerla naturaleza vinculante de los verdaderos conve-nios. Sus efectos, por lo general, se diluyen en eltiempo o se dan de manera limitada. No dejan deser paliativos que no llegan a resolver los gravitan-tes problemas de fondo de los trabajadores. Estosacuerdos podrían ser llamados negociaciones co-lectivas de hecho, sin alcanzar los efectos trascen-dentales de las verdaderas negociaciones colecti-vas de derecho.

La negociación colectiva en materia salarialque se lleva a cabo en los diversos organismos seencuentra supeditada a que exista una viabilidadpresupuestaria. Sin embargo, como no hay dere-

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cho a la información, los sindicatos no conocen lareal factibilidad expresada por el presupuesto.

j.2) Otros espacios de participación

Se ha establecido un proceso de diálogo en elConsejo Nacional de Trabajo y Promoción delEmpleo (cfr. Bonifacio y Falivene).

Según un representante gremial, antes de ladécada del ́ 90 existieron corrientes sindicales pro-movidas únicamente por trabajadores de la admi-nistración pública. Se había fundado la Confede-ración Intersectorial de Trabajadores Estatales(CITE), la cual había obtenido algunas conquistaspor medio de la negociación bilateral. Sin embar-go, el gobierno autoritario del ex presidente Fuji-mori logró que tal asociación fuera desarmada através de la aplicación de leyes que reestructura-ban numerosas entidades del Estado, dando lugara la cesantía en el empleo de importantes líderessindicales del régimen público. Desde aquel mo-mento no existe en el Perú una representaciónsindical de tercer grado que congregue a todos lossectores de la administración pública.

k) Instancias de resolución de conflictos

k.1) Huelga

La Constitución nacional garantiza a los em-pleados públicos el derecho de huelga. Anterior-mente el Decreto Legislativo 276/84 garantizabaeste mismo derecho.

No se reconoce este derecho a los funciona-rios del Estado con poder de decisión ni a los quedesempeñan cargos de confianza o de dirección,como tampoco a los miembros de las FuerzasArmadas y de la Policía Nacional.

La declaración de la huelga requiere la verifica-ción de su procedencia como requisito para de-terminar su legalidad. La huelga en los serviciospúblicos esenciales está reglamentada, para ase-

gurar la continuidad de la prestación, sobre labase de la información por parte de las empresasacerca del número de trabajadores, horarios yturnos a cumplir para ello. La ley incluye, entre losservicios esenciales, los siguientes: los serviciossanitarios y de salubridad; de limpieza y sanea-miento; de electricidad, agua, desagüe, gas y com-bustible; de establecimientos penales; de comuni-caciones y telecomunicaciones; de transporte; dedefensa y seguridad nacional; y de administraciónde justicia, etc.

Según nos ha manifestado un representantesindical, las autoridades de la administración pú-blica prefieren no entrar al diálogo y emplean todotipo de artificios y evasivas para no constituir la“Comisión Paritaria” que plantee fórmulas de so-lución de las controversias laborales. El pretextopara justificar tal manera de proceder es la caren-cia de disponibilidad presupuestal para atender lasdemandas. Es por ello que los trabajadores se venobligados a recurrir a la huelga, que jamás esdeclarada fundada, sino siempre ilegal, dado elevidente conflicto de intereses. El Estado cumplea la vez dos roles: de un lado, representa al em-pleador; y, del otro, se desempeña como regula-dor de las relaciones laborales.

k.2) Reclamos

Los trabajadores estatales tienen garantizado,por el Decreto Legislativo 276/84, el derecho arealizar ante el Tribunal del Servicio Civil, últimainstancia administrativa, los siguientes reclamos:• Individuales, por causas de declaración de de-

rechos de pensiones, cese definitivo, cese tem-poral disciplinario o destitución;

• Colectivos, sobre incumplimientos o interpreta-ción de disposiciones legales, resoluciones ad-ministrativas o laudos arbitrales;

• Por resoluciones del mismo Tribunal o pre-cedentes jurisprudenciales de los ConsejosRegionales;

• Por interpretación de otras legislaciones o delEstatuto.

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En la práctica, según nos ha informado unrepresentante gremial, los reclamos son por casosindividuales. Sus resoluciones son impugnablespor acción contencioso-administrativa frente a tri-bunales habilitados a tal efecto.

Existen, además, Consejos Regionales que sonlos encargados de conocer en última instanciaadministrativa los reclamos de los empleados pú-blicos sobre todas aquellas temáticas que no sonabordadas por el Tribunal.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley28.175/04, se creará el Tribunal del Empleo Pú-blico, como órgano del COSEP, ante quien seimpondrán los reclamos vía administrativa referi-dos al acceso, salida y pago de remuneracionesdel empleo público. Una vez agotada la vía ad-ministrativa, puede recurrirse a la vía contencio-so-administrativa.

En lo que respecta a la regulación y arbitrajeen el nuevo registro de asociaciones sindicalespúblicas, el Ministerio de Trabajo y Promocióndel Empleo es el referente institucional y órganode ejecución.

7. Costa Rica

a) Organización Jurídico-política

Costa Rica es un país unitario y se encuentradividido en siete Provincias. Éstas a su vez sesubdividen en Cantones; y los Cantones, enDistritos.

b) Legislación que regula el EmpleoPúblico

El empleo público se encuentra regulado porla Constitución nacional, los convenios interna-cionales ratificados (87, 98 y 135 de la Organi-zación Internacional del Trabajo) y la siguientelegislación:

La Ley 1.581, Estatuto del Servicio Civil, quedefine las características del trabajo en el SectorPúblico.

La Ley 6.227, modificatoria de la anterior ydenominada Ley General de la AdministraciónPública, cuya regulación se aplica en toda la Ad-ministración del Estado y demás entes públicos,cuando no existe una regulación especial paraellos. En esta misma Ley se definen los Ministeriosy otros órganos que forman parte de la Adminis-tración, así como las atribuciones y funciones delos responsables de todos ellos.

Estas dos leyes son las únicas que regulan lasrelaciones laborales en el Sector Público, más alláde aquellas propias de cada Ministerio o entidadadscripta al mismo.

Según uno de nuestros informantes, “el nivel decumplimiento es relativamente aceptable, tratán-dose del Sector Público; en efecto, se brindaalgún tipo de facilidades a los representantes delos trabajadores, se garantiza la libertad de orga-nización sindical, y se negocia colectivamente (Ins-tituciones Descentralizadas y Corporación Muni-cipales), salvo en la Administración Pública cen-tral. El cumplimiento de tales instrumentos interna-cionales, los mismos que han sido debidamenteratificados por nuestra Asamblea Legislativa, en elSector Privado, es abiertamente vulnerado”.

c) Definición del Concepto de SectorPúblico

La legislación considera servidor público a “lapersona que presta servicios a la Administración oa nombre y por cuenta de ésta, como parte de suorganización, en virtud de un acto válido y eficazde investidura, con entera independencia del ca-rácter imperativo, representativo, remunerado,permanente o público de la actividad respectiva”.

Se consideran equivalentes los términos «fun-cionario público», «servidor público», «empleado

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público», «encargado de servicio público» y de-más similares; y el régimen de sus relaciones es elmismo para todos ellos.

No se encuentran comprendidos dentro deesta definición, según el Estatuto de la Administra-ción Pública:a) Los funcionarios de elección popular;b) Los miembros de la fuerza pública, excepto el

personal de los Departamentos de Extranjerosy Cédulas de Residencia y de Migración y Pasa-portes, y el personal de las Bandas Militares; y

c) Los funcionarios y empleados que sirvan cargosde confianza personal del Presidente o de losMinistros.

d) Caracterización del Empleo Público

d.1) Empleo regido por derecho público

Las relaciones laborales en el Estado son regi-das por el derecho administrativo.

El servidor público debe desempeñar sus fun-ciones de manera tal que se satisfaga el interéspúblico, entendido éste como la expresión de losintereses individuales coincidentes de los miem-bros de la comunidad.

En cuanto al régimen disciplinario, los servido-res públicos están sujetos a responsabilidad disci-plinaria por sus acciones, actos o contratos opues-tos al ordenamiento administrativo, si actuaroncon dolo o culpa grave, sin perjuicio de la aplica-ción de un régimen disciplinario más grave queprevean otras leyes.

Según Bonifacio y Falivene, la Constitución nogarantiza estabilidad a los funcionarios públicos,de modo que, por razones de economía o funcio-nalidad, el Estado puede despedir a servidorespúblicos pagándoles una indemnización. Unilate-ralmente, la Administración puede rescindir o re-solver, según corresponda, sus relaciones con-tractuales, por motivo de incumplimiento del tra-

bajador, así como por causa de fuerza mayor ocaso fortuito o cuando así convenga al interéspúblico. En este sentido, las cláusulas constitucio-nales prevén la posibilidad de reducir empleos enrazón de necesidades económicas o convenien-cias de reestructuración, otorgando al trabajadoruna indemnización.

Sin embargo, uno de nuestros entrevistadosnos ha hecho observar que “el artículo 192 de laConstitución Política establece la estabilidad la-boral en el empleo de los servidores públicosadscritos al Régimen de Servicio Civil, haciendoexpreso señalamiento de que los mismos sólopueden ser despedidos por las causales que es-tablece la legislación laboral. En cuanto al despi-do motivado en el interés público, el mismo sólose puede ejecutar cuando se lleven a cabo pro-cesos de reestructuración que la misma CartaFundamental establece, otorgándoles una indem-nización igual a la totalidad de años servidos. Eneste tipo de despido no existe la indemnizaciónpor daños y perjuicios. La figura de daños yperjuicios ocasionados opera básicamente en elderecho privado y se produce cuando, en unjuicio ordinario de trabajo, el patrono no logrademostrar la causal de despido que invocó paraejecutarlo”.

En cuanto a las vacantes, los autores antescitados plantean que éstas se cubren por medio deuna selección interna o por concurso. Según losresultados, la Dirección General de Servicio Civilconfecciona una terna para decisión de la autori-dad jurisdiccional competente.

La ley prevé la figura del “funcionario dehecho”, que es quien realiza iguales tareas que elservidor público regular, pero sin investidura ocon una investidura inválida o ineficaz, aún ensituaciones de urgencia o de cambios ilegítimosde gobierno, si no se declaró la ausencia o lairregularidad de la investidura, ni administrativa nijurisdiccionalmente, y la conducta es desarrolla-da en forma pública, pacífica, continua y normal-

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mente acomodada a derecho. Sin embargo, noexiste relación de servicio entre el funcionario yla Administración.

En Costa Rica la legislación con respecto delos derechos al trabajo, de sindicalización, de huel-ga y de negociación colectiva, se encuentra reco-gida básicamente en el Código de Trabajo, dondese desarrolla la posibilidad de negociar colectiva-mente las relaciones de empleo por medio de lasConvenciones Colectivas de Trabajo. En relacióncon el derecho al trabajo, existe muy poca regula-ción y, en lo fundamental, se trata de un derechoque ha sido desarrollado por medio de la jurispru-dencia de la Sala Constitucional.

d.2) Empleo regido por derecho privado

El sector descentralizado, las institucionesautónomas y semiautónomas, y los órganos quese manejan con presupuesto aparte del gobier-no central y no son adscritos están fuera delrégimen de la Administración Pública. Sin em-bargo, sus trabajadores gozan de inamovilidady contrato de trabajo indefinido, y se rigen conestatutos internos de trabajo y convencionescolectivas.

La Ley 7.494, de Contrataciones, habilita a laAdministración para que, cuando lo justifique lasatisfacción del fin público, utilice cualquier figuracontractual que no se regule en el ordenamientojurídico-administrativo. Utilizando su régimen or-dinario de nombramiento de funcionarios, puedecontratar, con sueldo fijo, a los profesionales querequiera para formalizar las operaciones, los ava-lúos, los peritajes, la atención de diligencias judi-ciales o administrativas o cualquier otro tipo deintervención profesional relacionada con los servi-cios que brinda.

Según Bonifacio y Falivene, y de acuerdo a loinformado por un dirigente gremial, si bien existencontratos de este tipo en la Administración Públi-ca, no son significativos en cuanto a cantidad.

d.3) Diferencias entre el empleo en el SectorPúblico y el empleo en el Sector Privado

Según uno de nuestros entrevistados, existendiferencias radicales entre los trabajadores delSector Público y los del Sector Privado, básica-mente por la inexistencia de una organización sin-dical en el Sector Privado, donde no hay sindica-tos, y consecuentemente la existencia de derechoselementales para los trabajadores es mínima. Encuanto a la protección social, en muchas entidadesdescentralizadas se está acudiendo con frecuenciaa un tipo de contratación laboral denominada Con-trato por Servicios Profesionales, con el que lasadministraciones descentralizadas evitan precisa-mente empadronar a los trabajadores en la Segu-ridad Social (Seguro Social y Seguro de Riesgosdel Trabajo), y también evitan pagar el décimotercer mes (sueldo anual complementario), vaca-ciones y otros “plus” salariales.

e) Cantidad de trabajadores empleados enel Sector Público

Los datos que ofrecen al respecto tanto elCLAD como la OIT son relativamente similares:168.564 y 168.800 respectivamente, a pesar deque el primero toma como referencia el año 2002,y la segunda, el 2000.

f) Caracterización de las Empresas Públicas

La legislación general de la Administración noconsidera servidores públicos a los empleadosde empresas o servicios económicos del Estadoencargados de gestiones sometidas al derechocomún. Tal es el caso, según nos han informado,de la empresa postal Correos de Costa RicaS.A., del Sistema Nacional de Radio y TelevisiónCultural, y otros.

Los obreros, trabajadores y empleados quese desempeñan en estas empresas se rigen porel derecho laboral o por el mercantil, segúncorresponda.

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g) Ley de Ministerios o equivalentes

La Ley General de la Administración Públi-ca define cuáles son los Ministerios que confor-man la Administración del Estado. Establece quelas carteras ministeriales pueden ser modificadaspor Ley, pero no por la de Presupuesto.

h) Actor empresario / Órganos

La legislación establece que corresponde alPresidente de la República dirigir y coordinar latareas de Gobierno y de la Administración Públicacentral en su total conjunto, y hacer lo propio conla Administración Pública descentralizada. LosMinistros, en conjunto con el Presidente de laRepública, cumplen dichas tareas en la rama queles ha sido asignada.

Corresponde al Ministro de cada rama resol-ver las contiendas que surjan entre los funciona-rios u organismos de su Ministerio.

Para el Régimen de Servicio Civil, el responsa-ble de los recursos humanos es la Dirección Na-cional de Servicio Civil. Para las instituciones nocubiertas por el Régimen de Servicio Civil y parael sector descentralizado, el responsable es laAutoridad Presupuestaria correspondiente.

i) Actor sindical

La Constitución nacional garantiza a los traba-jadores la libre sindicalización, con el fin exclusivode obtener y conservar beneficios económicos,sociales o profesionales.

Respecto del derecho de sindicalización, elCódigo de Trabajo hace un enunciado sobre lossindicatos, las distintas clases de organización y laactividad que los mismos deben desarrollar. Noobstante lo anterior, es importante también desta-car que, en la propia Ley Orgánica del Ministeriode Trabajo y Seguridad Social, se establece laobligación de este Ministerio de fomentar la crea-

ción de sindicatos, la misma que no es observadapor el Ministerio. En 1993, se creó el Título III delCapítulo V del Código de Trabajo (Ley 7360 del4 de noviembre de 1993) relativo a la Protecciónde los Derechos Sindicales, que básicamente pro-híbe las denominadas prácticas laborales deslea-les tendientes a evitar, limitar, constreñir o impedirel libre ejercicio de los derechos colectivos de lostrabajadores, sus sindicatos o las coaliciones detrabajadores. Así mismo, esta Ley crea el Fuerode Protección Especial para los dirigentes y tra-bajadores que estén en el proceso de creación deun sindicato, así como para los dirigentes sindica-les, evitando el despido por el hecho de ejercer laactividad sindical.

Sin embargo, en la Ley General de la Adminis-tración Pública la única referencia que se hace alas asociaciones se refiere a las licencias sindica-les, cuya extensión es de dos años, prorrogablespor períodos iguales, en sindicatos debidamentereconocidos. Durante los períodos en los que seencuentran bajo esta licencia, los líderes sindicalesno tienen derecho a gozar de sus haberes.

El Sector Público cuenta con un sindicato gene-ral, la Asociación Nacional de Empleados Públicosy Privados (ANEP), con ámbito de actuación entodas las entidades del gobierno central, del nivelmunicipal y de las instituciones autónomas y se-miautónomas, y otras empresas públicas. La ANEPforma parte de la Federación Nacional de Trabaja-dores de los Servicios Públicos (FENTSEP).

A nivel sectorial, existen varios sindicatos dealcance nacional. La Unión de Empleados de laCaja y del Seguro Social (UNDECA) representaa los trabajadores del Seguro Social; la Asocia-ción Sindical de Empleados Industriales de lasComunicaciones y la Energía (ASDEICE), al áreade energía y telecomunicaciones; la Unión dePersonal del Instituto Nacional de Seguros(UPINS), al personal de seguros; y la Asocia-ción Nacional de Empleados Judiciales (ANE-JUD), a los trabajadores del Poder Judicial; mien-

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tras la Asociación Nacional de Profesionales enEnfermería (ANPE) aglutina a los profesionalesen enfermería de uno u otro sexo.

La Asociación Nacional de Empleados Públi-cos y Privados (ANEP), con fundamento en suProyecto Estratégico, ha logrado consolidar, se-gún nos informó uno de sus miembros, un impor-tantísimo diálogo con el Gobierno, el sector em-presarial, los medios de comunicación y todo elespectro nacional. La ANEP aglutina alrededorde 13 mil trabajadores/as públicos y está afiliada,como se ha dicho, a la Federación Nacional deTrabajadores de Servicios Públicos, que nucleaalrededor de 22 mil trabajadores de diversos sec-tores públicos.

En cuanto a la libertad de acción para losdelegados sindicales, se nos informa que ésta esaún limitada, debido a que en lo fundamental serestringe al derecho de reunión. La AsociaciónNacional de Empleados Públicos y Privados, ensu caso, además de las reuniones que celebran suscomités seccionales en los distintos centros endonde éstos operan, tiene un Comité ConsultivoNacional que se reúne una vez al mes, donde sehace el análisis no sólo de la situación propia delas relaciones laborales en el Sector Público, sinotambién de la situación política y económica delpaís. Una situación similar se presenta en las otrasagrupaciones sindicales de los servicios públicosaglutinados en la FENTSEP.

j) Instancias de participación

j.1) Negociación Colectiva

Bonifacio y Falivene establecen distintas situa-ciones con respecto a la negociación colectiva,pero certifican que ésta no se desarrolla a nivel dela Administración central, que se encuentra regu-lada, como ya hemos descrito, por el derechoadministrativo. Esto significa que la negociacióncolectiva se aplica a sólo a los organismos regidospor el derecho del trabajo.

Donde existe la convención colectiva de traba-jo institucionalizada hay un sindicato único. Dondeno hay negociación colectiva institucionalizada, lahay de facto, y actúa a través del gremio conmayor fuerza o a través de una articulación degremios en coalición, como el docente. Existenámbitos, como el municipal, donde sindicatos queoriginalmente eran titulares de convención fueronperdiendo prestigio. Nuevas organizaciones, aun-que no tengan titularidad, ejercen la fuerza política ysustituyen a las que tienen titularidad, cuyos repre-sentantes son rechazados por los trabajadores.

Los autores antes mencionados describen al-gunas características de la negociación: los sindi-catos, como titulares de la negociación de Con-venciones Colectivas, tienen vigentes un total de54 convenios: 42 en el Sector Público y 12 en elSector Privado.

j.2) Otros espacios de participación

Las formas de participación de las organiza-ciones sindicales, según las describen Bonifacio yFalivene, son: el diálogo, la negociación de hechoo de derecho, y la convención colectiva de traba-jo; aunque no queda explicitado si todas estasformas son de aplicación para el Sector Público.

Cada seis meses se reúne la Comisión Nacio-nal de Salarios.

Según uno de nuestros entrevistados, es muycomún y frecuente que los dirigentes sindicalescon mayor prestigio en el país tengan encuentroscon el Presidente de la República, los PresidentesEjecutivos de las empresas públicas, los Parla-mentarios y otros representantes del Estado.

k) Instancias de resolución de conflictos

k.1) Huelga

La Constitución nacional garantiza el derechode huelga, aunque lo restringe cuando se trata de

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servicios básicos de salud, seguridad ciudadana,energía eléctrica y agua potable, entre otros. Des-de la aprobación del Código del Trabajo, el dere-cho de huelga ha sido vedado a los trabajadoresde servicios públicos, incluyendo a todos los tra-bajadores del Estado o de sus instituciones.

En relación con el derecho de huelga, pode-mos afirmar que, si bien es cierto que el Códigode Trabajo tiene una amplia regulación al respec-to, en la práctica la ejecución de dicho ejercicioes prácticamente nula, toda vez que, para poderacudir a la huelga, los trabajadores deben deobservar una cantidad importante de trámitesque hacen imposible el verdadero ejercicio delderecho de huelga. Por otra parte, la legislaciónconceptualiza como servicios públicos práctica-mente a todas las actividades del Sector Públicoy del Sector Privado, y en consecuencia, estan-do además prohibido el derecho de huelga en elSector Público, no es posible ejercerlo de ningu-na manera legal.

Según se nos ha comunicado, es relativamentefrecuente la manifestación de conflictos colecti-vos, que en la práctica se resuelven por las vías dehecho, dado que el cumplir con los procedimien-tos establecidos en la Ley hace sumamente difícilganar una causa. Generalmente se llevan a cabomovimientos de huelga y en el proceso de lacorrespondiente negociación se logran los objeti-vos sindicales. Se nos ha manifestado que desdehace aproximadamente unos quince años no seresolvía un conflicto colectivo judicialmente. A lafecha está por resolverse uno suscitado por lanegativa de los representantes patronales a firmaruna Convención Colectiva de Trabajo.

En caso de huelga en la Administración Públi-ca, se acepta el arbitraje obligatorio.

k.2) Reclamos

El Estatuto de Servicio Civil, con el fin deproteger al servidor público, establece la creación

de dos instituciones: la Dirección General de Ser-vicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil.

La Procuraduría lleva la defensa del Estado yhace la interpretación de las normas sobre las quehay discrepancia. Su interpretación se convierteen elemento vinculante para la administración.

En 1993, la Sala Constitucional estableció quelas relaciones laborales colectivas en el ámbitoestatal no se rigen por el Código del Trabajo, sinopor el derecho administrativo, lo que sirve paradeclarar inconstitucionales los laudos arbitrales.

La disolución y suspensión de organizaciones sin-dicales no puede realizarse por vía administrativa.

8. El Salvador

a) Organización Jurídico-política

La organización jurídica de El Salvador es uni-taria; su administración, descentralizada y descon-centrada. Para la administración política, el país sedivide en Departamentos. Cada uno de ellos po-see un Gobernador propietario y un suplente, nom-brados por el Órgano Ejecutivo, y cuyas atribu-ciones son determinadas por la legislación.

Para el Gobierno Local, los Departamentos sesubdividen en Municipios, que se encuentran regi-dos por Concejos conformados por un Alcalde,un Síndico y dos o más Regidores, cuyo númeroes proporcional a la población.

b) Grado de autonomía de los Departamentosy Municipios

La Constitución Política define que los gobier-nos municipales son autónomos en lo económico,en lo técnico y en lo administrativo, y se rigen porun Código Municipal, que sienta los principiosgenerales para su organización, funcionamiento yejercicio de sus facultades autónomas.

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El Presupuesto es centralizado.

c) Legislación que regula el EmpleoPúblico

El empleo público se encuentra regulado por laConstitución Política, sancionada en 1983. El Sal-vador no ha ratificado ninguno de los conveniosinternacionales de la OIT aquí analizados. Noobstante ello, al ser Convenios fundamentales losConvenios Internacionales Nº 87 y 98, deberíanser de aplicación pese a su falta de ratificación.

La Ley 507 del Servicio Civil, sancionada el24 de noviembre de 1961, regula las relacioneslaborales entre el Estado y los Municipios, por unlado, y sus funcionarios y empleados, por el otro.Esta ley fue sancionada por un Gobierno militar yaún se encuentra vigente. No existe una ley queregule la carrera administrativa.

Es de aplicación la Ley de Asuetos, Licenciasy Vacaciones. Para los trabajadores contratados,rige la Ley de Garantía de Ausencias.

La Ley de Presupuesto rige en materia salarial.

d) Definición del concepto de SectorPúblico

La Constitución Política y la legislación consi-deran SP a todos los empleados y funcionarios delEstado y de los Municipios.

La Constitución excluye de esta categoría aquienes no se encuentran dentro del sistema deCarrera Administrativa, es decir, a los funciona-rios de elección popular, a los funcionarios o em-pleados que desempeñan cargos políticos o deconfianza, y, en particular, a los Ministros y Vice-ministros de Estado, al Fiscal General de la Repú-blica, al Procurador General de la República, a losSecretarios de la Presidencia de la República, alos Embajadores, a los Directores Generales, alos Gobernadores Departamentales, a los Secre-

tarios Particulares de dichos funcionarios, y a losmiembros de las Fuerzas Armadas.

La Ley 507 agrega que se incluyen en el Servi-cio Civil a los trabajadores de organismos des-centralizados de la Administración Pública y de laMunicipal, excepto aquellos que se rigen por leyesaplicables a la empresa privada que establecenmejores condiciones para su personal.

e) Caracterización del EmpleoPúblico

e.1) Empleo regido por derecho público

Según la normativa, el ingreso a la carrera admi-nistrativa debe realizarse previo sometimiento a prue-bas de idoneidad, exámenes o concurso de accesopúblico. Antes de gozar de estabilidad, el trabajadordebe pasar por un período de prueba de tres meses.

Hay tres ocasiones en las que no es necesariollevar a cabo pruebas de idoneidad. A saber:a) Cuando se trate de personas que, habiendo

pertenecido a la carrera administrativa, se hu-bieren retirado voluntariamente o por supre-sión de plaza, siempre que con anterioridadhayan desempeñado satisfactoriamente el mis-mo cargo o empleo u otro similar durante unperíodo no menor de dos años, y su retiro noexceda de igual lapso;

b) Cuando se trate de llenar plazas cuya duraciónno exceda de seis meses;

c) Cuando, para no entorpecer la administración,haya necesidad de nombrar un funcionario oempleado con carácter interino por un períodono mayor de dos meses.

Los ascensos y promociones también debenrealizarse previo concurso. No obstante ello, lasComisiones del Servicio Civil, las entidades en-cargadas de la gestión del personal en cada orga-nismo, pueden suprimir el concurso y habilitar elingreso directo, si es que consideran que el candi-dato es apto debido a sus competencias.

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Según un entrevistado salvadoreño, en reali-dad los concursos y pruebas de idoneidad no sonrespetados, ya que lo que impera en la selecciónde personal son el nepotismo y los compromisospolítico-partidistas.

El funcionario o empleado puede cesar en susfunciones por causa de supresión de plaza. En talcaso, tiene derecho al cobro de una indemnizaciónequivalente al sueldo mensual correspondiente adicha plaza, por cada año o fracción que excedade seis meses de servicios prestados, sin quedicha indemnización exceda de seis meses.

La Constitución prevé que, en caso de emer-gencia nacional, los trabajadores del SP puedenser militarizados.

e.2) Empleo regido por derecho privado

Los trabajadores que prestan servicios en lasinstituciones oficiales autónomas son regidos porel Código de Trabajo, es decir, por el mismosistema que los trabajadores del Sector Privado.A modo de ejemplo, la Salud es consideradaautónoma y se rige por el Código de Trabajo.

Por otro lado, existen en el SP formas decontratación paralelas que se encuentran regi-das por el Código Civil. Son muy frecuentes loscontratos civiles de Prestación de Servicios Pro-fesionales para realizar consultorías y activida-des técnicas, sanitarias y contables, entre otras,así como para desempeñar incluso trabajos per-manentes. Se nos ha comentado que en muchoscasos se utiliza esta forma contractual para dis-frazar verdaderas relaciones laborales, funda-das en contratos de trabajo, y de esta forma seevita el pago de las prestaciones laborales y deseguridad social.

Desde el año 2001 a la fecha, casi 8.000puestos que pertenecían al Servicio Civil, dentrode los Ministerios están siendo transferidos a pues-tos por contrato de 3 a 6 o 12 meses.

e.3) Diferencias entre el empleo en el SectorPúblico y el empleo en el Sector Privado

La diferencia principal puede apreciarse en lagarantía de estabilidad absoluta de los trabajado-res del SP, que sólo pueden ser destituidos de suscargos previo un procedimiento que garantiza elderecho de audiencia. En el Sector Privado, por elcontrario, existe estabilidad relativa. Esto quieredecir que un trabajador puede ser despedido aúnde manera injustificada, pero abonándole la in-demnización correspondiente.

f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

Según el CLAD, el número de estos trabaja-dores es de 140.059, mientras que según la OITes de 208.400.

g) Caracterización de las Empresas Públicas

No quedan en El Salvador empresas públicas,porque todas ellas han sido privatizadas.

En la actualidad se está tratando de privatizartambién la Salud, que es considerada autónoma.

h) Ley de Ministerios o equivalentes

La organización ministerial es concretada porla Constitución Política, y las asignaciones sondefinidas por la Ley de Ministerios.

i) Actor empresario / Órganos

Por medio de la Ley de Servicio Civil se creandos organismos: las Comisiones de Servicio Civily el Tribunal del Servicio Civil.

Se establece que existirá una Comisión de Ser-vicio Civil en cada dependencia de la Administra-ción; esto quiere decir que la gestión de los recur-sos humanos depende de cada Ministerio u orga-nismo. Cada Comisión es integrada por tres miem-

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bros propietarios, que duran en sus funciones dosaños, pudiendo ser reelegidos; y por tres suplen-tes, que sustituyen a los miembros propietarios enlos casos de falta, excusa o impedimento. Dichosmiembros deben pertenecer al personal del orga-nismo o institución en que tales Comisiones fun-cionen. Los miembros propietarios son nombra-dos de la siguiente manera: uno, por el Ministro ojefe de la unidad o institución de que se trate; otro,por el Tribunal de Servicio Civil; y, el tercero, porelección de los funcionarios y empleados protegi-dos por la ley que trabajen en la respectiva depen-dencia de la administración.

Las funciones de las Comisiones de ServicioCivil son:a) Formar el escalafón de los funcionarios y em-

pleados dependientes del organismo o institu-ción en que funcionen;

b) Seleccionar a los candidatos que sean elegiblespara ingresar a formar parte del personal com-prendido en la carrera administrativa;

c) Rendir informe al Tribunal del Servicio Civil,semestralmente, en el que consten las especifi-caciones necesarias respecto de cada uno delos empleados, a saber: tiempo de servicio, me-recimientos, calificación periódica del emplea-do llevada por sus jefes, faltas, suspensiones,comportamiento y demás datos que el Tribunalestime necesarios;

d) Efectuar y calificar las pruebas de idoneidad parael ingreso a la carrera administrativa;

e) Dispensar el requisito del concurso para ascen-sos y promociones, y sustituirlo por una simpleprueba de eficiencia y aún dispensar ésta si delsolo examen del Registro de empleados se pu-diere determinar al candidato que sea merece-dor del ascenso en vista de su competencia,comportamiento y antigüedad;

f) Conocer, en única instancia, de los casos deamonestación de los funcionarios o empleadosen el ejercicio del cargo o empleo;

g) Conocer, en primera instancia, en los demás casosde sanciones establecidas; y

h) Las demás atribuciones que la ley les asigna.

El Tribunal de Servicio Civil es integrado portres miembros propietarios, y por tres suplentesque sustituirán a aquéllos en los casos de falta,excusa o impedimento. Sus integrantes se desem-peñan en sus funciones durante un período de tresaños, contados desde la fecha de su respectivonombramiento, y no pueden ser reelegidos. Losmiembros propietarios son nombrados de la si-guiente forma: uno, por la Asamblea Legislativa;otro, por el Poder Ejecutivo en Consejo de Minis-tros; y, el tercero, por la Corte Suprema de Justi-cia. Todos los miembros deberán ser abogadosde la República, siendo Presidente del Tribunal elnombrado por la Corte Suprema de Justicia.

Corresponde al Tribunal de Servicio Civil:a) Conocer, en recurso de revisión y de nulidad, de

las Resoluciones definitivas pronunciadas porlas Comisiones de Servicio Civil;

b) Conocer de las reclamaciones que se presentencontra las demás Resoluciones de las Comisio-nes de Servicio Civil o de los jefes de dependen-cia, cuando se alegue injusticia manifiesta cau-sada por ellas a los quejosos;

c) Rehabilitar a los funcionarios o empleados destituidos;d) Evacuar las consultas que se le hagan sobre la

aplicación de esta ley;e) Elaborar el proyecto de Reglamento General

que contenga todas las disposiciones necesariaspara la mejor aplicación de la presente Ley, a finde someterlo a la consideración del Poder Eje-cutivo en el Ramo del Interior;

f) Dirimir las competencias que se susciten entrelas Comisiones de Servicio Civil;

g) Llevar un registro en el que consten todos losdatos proporcionados por las Comisiones; y

h) Las demás atribuciones que la ley les asigna.

Según la Ley 507, la descripción de puestos yla definición de salarios que se realizan sobre labase de la Ley anterior, se encuentran en manosdel Ministerio de Hacienda.

El Ministerio de la Gobernación es el encarga-do de reconocer la personería de las Asociacio-

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nes de Trabajadores del SP; y el Ministerio deTrabajo, la de los sindicatos.

j) Actor sindical

La Constitución Política garantiza a todos lossalvadoreños el derecho de asociación. El dere-cho de sindicación, es decir, de “asociarse libre-mente para la defensa de sus respectivos intere-ses, formando asociaciones profesionales o sin-dicatos”, es garantizado expresamente a los tra-bajadores privados y a los de instituciones ofi-ciales autónomas.

La falta de referencia a si los trabajadores delSP gozan o no del derecho de sindicalización haproducido y produce controversias. Según uno denuestros informantes, “el gobierno hace una inter-pretación restrictiva del citado texto constitucio-nal, afirmando que solamente los trabajadores pri-vados y de las instituciones oficiales autónomasson titulares de este derecho”. Sin embargo, estaopinión es desestimada por otros conocedoresdel derecho laboral y constitucional, quienes afir-man que la legislación nacional no prohíbe la sindi-cación en el Sector Público, y por tanto, como laConstitución regula el principio de legalidad de losadministrados, los trabajadores del Estado se en-cuentran facultados para constituir sindicatos puestoque “nadie está obligado a privarse de lo que la leyno prohíbe”.

Algunos sindicatos han presentado ante el Mi-nisterio de Trabajo una solicitud de personeríajurídica, y éste las ha rechazado bajo el argumentode que la Constitución Política no permite la sindi-cación en este sector. Es el caso, por ejemplo, dela Asociación de Trabajadores del Ministerio deEducación (ATRAMEC).

Existen Sindicatos de alcance nacional en insti-tuciones oficiales autónomas, como por ejemploel Sindicato de Médicos y Trabajadores del Segu-ro Social (SIMETRISSS), el Sindicato del Segu-ro Social (STISSS), y el Sindicato de Trabajado-

res del Sector Eléctrico (STSEL), a nivel de algu-nas regiones del país.

Al no tener la posibilidad de constituir sindica-tos, los trabajadores se agrupan en asociacionesde trabajadores. En este nivel, existen organiza-ciones gremiales de alcance nacional, como porejemplo la Asociación Salvadoreña de Emplea-dos Municipales (ASTRAM), la Asociación Sal-vadoreña de Trabajadores del Órgano Judicial(ASTOJ) y la Asociación Nacional de EmpleadosJudiciales (ANEJUS).

Según nos han informado, los sindicatos másrepresentativos en el SP son los siguientes: en elámbito de la seguridad social, el STISSS y elSIMETRISSS; en el sector eléctrico, el Sindica-to de la Industria Eléctrica de El Salvador (SIES)y el STSEL; en el sector agua y saneamiento, elSindicato de Empresa de Trabajadores deANDA-SETA; en Municipales, la Asociación deTrabajadores Municipales (ASTRAM); en el sec-tor judicial, la ANEJUS. La mayoría de ellos seencuentran aglutinados en la Federación Nacio-nal de Trabajadores de los Servicios Públicos deEl Salvador.

k) Instancias de participación

k.1) Negociación Colectiva

Al no existir sindicatos, tampoco se encuentrahabilitada la negociación colectiva. Sí existen Con-venios Colectivos en las entidades autónomas,donde, como ya se ha referido, existen sindicatosreconocidos legalmente por la Constitución y elGobierno.

k.2) Otros espacios de participación

Según nuestro informante, al igual de lo quesucede en el Sector Privado también los funcio-narios del Estado son renuentes a dialogar conlas organizaciones de trabajadores del SectorPúblico para resolver los conflictos laborales.

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Por lo general no los reconocen como interlocu-tores válidos, por lo cual los trabajadores orga-nizados se ven en la necesidad de hacer uso demecanismos de presión social y ante la opiniónpública, para abrir espacios de negociación conlos funcionarios del Estado.

En cada Ministerio u organismo se van abrien-do espacios de diálogo, donde la parte trabaja-dora es representada por sus Asociaciones ogremios.

l) Instancias de resolución de conflictos

l.1) Huelga

La Constitución Política establece de manerageneral que se garantiza a los trabajadores elderecho de huelga, excluyendo a los trabajadorespúblicos y a los militares. Cabe aclarar que en ElSalvador el derecho de huelga es un derecho delos trabajadores y no de los sindicatos.

La Ley de Servicio Civil establece como cau-sal de despido para un trabajador del SP el decla-rarse en huelga. A pesar de estar prohibida lahuelga, es común que los trabajadores del SP lapractiquen, pero bajo el nombre de “suspensiónde labores”.

l.2) Reclamos

Existen varias instancias de resolución de con-flictos tanto formales como informales, aunque,como podrá apreciarse, no todas son de aplica-ción a los trabajadores de la Administración Cen-tral, debiéndose además tener en cuenta que,como dentro del SP no están reconocidos lossindicatos, tampoco pueden presentarse conflic-tos colectivos.

a) Mecanismos Formales Permanentes de solu-ción de conflictos:1. Inspecciones realizadas por el Ministerio de

Trabajo ante denuncia presentada por sindi-

catos o trabajadores, además de las inspec-ciones periódicas que de acuerdo a la ley sedeben realizar (Sector Privado e Institu-ciones Oficiales Autónomas);

2. Conflictos Colectivos de Trabajo de carác-ter económico y jurídico (Sector Privado eInstituciones Oficiales Autónomas);

3. Juicios Individuales de Trabajo, para dirimirconflictos individuales, en sus diferentes ni-veles. Juzgados de Primera Instancia, Cá-maras de Segunda Instancia, y Corte Supre-ma de Justicia (Sala de lo Civil) (Sector Pri-vado e Instituciones Oficiales Autónomas);

4. Comisiones del Servicio Civil y Tribunal delServicio Civil (Sector Público no compren-dido en la Carrera Administrativa);

5. Procesos de Amparo y Contenciosos Ad-ministrativos ante las correspondientes Salasde la Corte Suprema de Justicia.

b) Mecanismos Informales Permanentes de solu-ción de conflictos:1. Comités Obrero–Patronales que operan al

interior de las empresas;2. Mesas Laborales en el Sector Público (por

ejemplo, en las Municipalidades);3. Comités de Gestión Hospitalaria (Red Na-

cional de Salud).

9. Panamá

a) Organización Jurídico-política

La organización jurídica de Panamá es unitaria.El territorio panameño se divide políticamente enProvincias; éstas, a su vez, en Distritos; y losDistritos, en Corregimientos.

b) Grado de autonomía de las Provincias,Distritos y Corregimientos

Cada Provincia es administrada por un Gober-nador, que es designado por el órgano ejecutivo.En cada Distrito hay un Concejo Municipal, for-

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mado por los representantes de los Corregimien-tos de ese Distrito, y un Alcalde-presidente, todosellos elegidos por votación popular directa.

c) Legislación que regula el Empleo Público

El servicio público panameño se encuentra re-gulado por la Constitución Nacional, los Conve-nios ratificados de la OIT Nº 87 y 98, y lassiguientes leyes.

La Ley 9 de Carrera Administrativa, del 20de junio de 1994 (9/94), regula el derecho dehuelga en los servicios públicos. Se refiere a laslimitaciones en los servicios esenciales y a la con-formación de asociaciones de servidores públi-cos. Esta Ley fue reglamentada por el DecretoEjecutivo 222, del 12 de septiembre de 1997.

Luego, en esta misma materia, el Código deTrabajo establece restricciones a la huelga en losservicios públicos en cuanto a los plazos paraanunciar su ejercicio, y en cuanto a que debegarantizarse la actividad de hasta un 30% delfuncionamiento en los llamados servicios esencia-les, que incluyen, entre otros, los de salud; seguri-dad; bomberos; alimentos; comunicaciones; na-vegación y transporte; agua; alimentos, etc. LaLey 9/94 señala que en los casos de salud, bom-beros y otros, el servicio mínimo garantizado debeser del 50% del personal.

En cuanto al efectivo cumplimiento de los Con-venios Internacionales de la OIT ratificados, Nº87 y 98, un entrevistado nos ha manifestado que“es relativamente inaceptable por cuanto Panamáha sido denunciado desde 1966 ante la OIT porno permitir la sindicación de los servidores públi-cos y desde esa fecha todas las instancias de laOIT se lo ha solicitado sin que hasta la fecha sehaya concretado nada”. Los trabajadores del Sec-tor Público tampoco gozan del derecho al ejerci-cio de la negociación colectiva. La Federación deEmpleados Públicos, la ISP y la CIOSL han de-nunciado al gobierno panameño ante la OIT por

incumplimiento de estos derechos sindicales endiversas ocasiones desde el año 1989. En el últi-mo caso denunciado, el Nº 2134, se ha obtenidocomo resultado la solicitud de reingreso de 60dirigentes sindicales, que el actual gobierno estácomenzando a cumplir.

Hemos analizado también un anteproyecto deLey (Nº 44, del año 2004) por el cual se reformala Ley 9 de 1994.

d) Definición del concepto de SectorPúblico

La Constitución nacional define como servido-res públicos a las personas nombradas, de maneratemporal o permanente, en cargos del ÓrganoEjecutivo, Legislativo o Judicial, así como de losMunicipios, entidades autónomas o semiautóno-mas; y, en general, a aquellas que perciben unaremuneración del Estado.

Luego establece quiénes quedan fuera de lascarreras públicas. Éstos son:a) Los servidores públicos cuyo nombramiento

regula la Constitución;b) Los Directores y Subdirectores Generales de

entidades autónomas y semiautónomas, los ser-vidores públicos nombrados por tiempo deter-minado o por períodos fijos establecidos por laLey o los que sirvan cargos ad honorem;

c) El personal de secretaría y de servicio inmedia-tamente adscrito a los servidores públicos queno forman parte de ninguna carrera;

d) Los servidores públicos con mando y jurisdic-ción que no estén dentro de una carrera;

e) Los profesionales, técnicos o trabajadoresmanuales que se requieran para servicios tem-porales, interinos o transitorios en los Minis-terios o en las instituciones autónomas y se-miautónomas;

f) Los servidores públicos cuyos cargos estén re-gulados por el Código de Trabajo; y

g) Los Jefes de Misiones Diplomáticas que la Leydetermine.

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e) Caracterización del Empleo Público

e.1) Empleo regido por derecho público

La Constitución nacional establece que los ser-vidores públicos se rigen por un sistema de méri-tos; y fija las condiciones por las que se mantienela estabilidad en sus cargos. Éstas son: competen-cia, lealtad y moralidad en el servicio.

La misma Constitución enumera los distintostipos de carrera que existen en el Servicio Público:a) Carrera Administrativa;b) Carrera Judicial;c) Carrera Docente;d) Carrera Diplomática y Consultar;e) Carrera Sanitaria; yf) Carrera Militar.

Luego, deja a la Ley la regulación de la es-tructura y organización de las carreras, -que de-berán definirse según las necesidades de la Ad-ministración-, y la definición de los deberes yderechos de los servidores públicos, así comode los principios para los nombramientos, ascen-sos, suspensiones, traslados, destituciones, ce-santías y jubilaciones.

La Ley 9/94 establece la garantía de estabili-dad en el empleo a aquellos servidores públicosque hayan ingresado a la carrera administrativamediante el concurso correspondiente que habili-tara el acceso al cargo.

Sin embargo, se nos ha informado que la esta-bilidad es muy relativa. En el magisterio el gradode estabilidad es un poco mayor, y en el sectorsalud la estabilidad es total. En este sentido, exis-ten grupos de servidores públicos que, debido a lapresión ejercida sobre el gobierno, han alcanzadonormas legales que garantizan su estabilidad yescalafón salarial a nivel sectorial. Ejemplos deesta situación son los docentes (Ley 46 de 1947);los médicos y afines (Decreto de Gabinete 196 de1970); los profesionales de las ciencias agrope-

cuarias (Decreto Ejecutivo No. 71 de 1984); lostrabajadores sociales (Ley 6 de 1982); etcétera.

Por otro lado, la Universidad de Panamá, pormedio de la Ley 11 de 1981, y la UniversidadTecnológica de Panamá, con la Ley 17 de 1984,poseen su carrera administrativa regulada por leyorgánica propia, que garantiza la estabilidad desus trabajadores. El mismo sentido y efecto po-seen las normas que regulan el ingreso de lostrabajadores en la Contraloría General, Ley 32de 1984, la cual otorga un alto nivel de estabili-dad laboral.

La Ley 12 de 1998 creó la Carrera del Servi-cio Legislativo; y la Ley 29 de 1984, la CarreraJudicial. La Carrera Policial se creó mediante ley18 de 1997, que otorga un grado de estabilidadrelativa, ya que ésta se basa en los códigos milita-res o policiales.

A partir de la reforma propuesta a la Ley 9/94,se trata de incluir al “mutuo acuerdo” como causade extinción de la relación laboral con el Estado.Además, se busca el pago de indemnizaciones encaso de despido sin justa causa, y el pago deprimas por antigüedad, tal como se contempla enel Sector Privado.

Cabe aclarar, aunque esta temática será reto-mada luego, que ninguna de estas normas recono-ce el derecho de sindicación ni de negociacióncolectiva.

Algunas de las materias reguladas por el Códi-go del Trabajo, si bien éste es de aplicación a lostrabajadores del Sector Privado, se aplican tam-bién a los empleados del Sector Público. Tal es elcaso de las normas vinculadas a los riesgos profe-sionales y a la seguridad social.

e.2) Empleo regido por derecho privado

Según información recogida, es una prácticacada vez más frecuente la utilización del mecanis-

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mo de los “contratos de contingencia”. Éstos con-sisten, de acuerdo a la Ley de Presupuesto de laNación, en contrataciones de personal no incluidoen la estructura, para la realización de actividadesespecíficas requeridas y sobre todo temporales,cuya duración no puede ir más allá del períodofiscal (31 de diciembre de cada año). Estas con-trataciones privan al trabajador de todo tipo deprotección. Sin embargo, en la práctica se hautilizado este mecanismo para contratar personalfuera de la estructura de personal, renovándole elcontrato cada año durante varios lustros y aundécadas. Es un tipo de contrato que es utilizadopor el Gobierno de una manera “clientelar”.

En este mismo sentido, se ha venido utilizandoel llamado “contrato de servicios profesionales”,de características similares al anterior, con “la di-ferencia de que en el caso del contrato de contin-gencia se le pagan prestaciones a los contratados,mientras que en este tipo de contrato no hayprestaciones pero existe una mayor libertad labo-ral por parte del contratado”.

Recientemente se ha impulsado el contrato porproyectos financiados internacionalmente, aunquepor parte de las agencias financieras hay controlesmás eficientes que el control llevado a cabo en losotros dos tipos de contrataciones.

La Constitución establece que los estudiantes yegresados de instituciones educativas deben pres-tar servicios temporales a la comunidad antes deejercer libremente su profesión u oficio, por razónde Servicio Civil Obligatorio instituido por la mis-ma Constitución. Esta materia quedó para serregulada por leyes posteriores.

f) Cantidad de trabajadores empleadosen el Sector Público

Según se nos ha informado, desde el año 1994a la fecha ingresaron 10.600 trabajadores a lacondición de carrera administrativa. Por motiva-ciones políticas, entre 1999 y 2002 se excluyeron

de ella 2.800 trabajadores, quedando en la actua-lidad aproximadamente unos 7.700. Existen aproxi-madamente 80.000 trabajadores que debierangozar del “status” de carrera administrativa.

Por otra parte, en 1994 existían aproximada-mente 130.000 trabajadores al servicio del Esta-do; de ellos, unos 10.000 cesaron en el SectorPúblico por causa de la privatización de empresasestatales. En 1999, el número total de trabajado-res estatales era de 143.000, mientras que en elaño 2004 fue de 190.000, incluyendo a 9.000 delCanal de Panamá, que pasaron a formar parte dela planilla estatal. De acuerdo a la informaciónproporcionada por nuestro informante, entre 1999y 2004 se despidieron unos 30.000 trabajadoresestatales. Por lo tanto, ingresaron en ese mismoperíodo 60.000 nuevos trabajadores, siendo fun-dados en política partidista tanto estos nombra-mientos como el 90% de los despidos.

El informe del CLAD sostiene que el número detrabajadores empleados en el SP era de 273.795para el año 1998, mientras que la OIT, un año mástarde, registraba 150.400 trabajadores.

g) Caracterización de las Empresas Públicas

Casi todas las empresas estatales han sidoprivatizadas, por lo que su personal es regido porel Código de Trabajo, es decir, por el derechoprivado. La única empresa que ha quedado enmanos del Estado es la empresa de Aguas, que serige por la Ley de Carrera Administrativa.

h) Actor empresario / Órganos

Los trabajadores de la Administración Públicadependen del Presidente de la Nación, y la gestióndel personal se realiza a nivel de cada Ministerio,en un órgano específico.

Quien resuelve sobre las remuneraciones y fungede administrador general de los recursos humanoses la Contraloría General de la República.

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El anteproyecto de Ley 44 propone indepen-dizar del Órgano Ejecutivo la Dirección Generalde Carrera Administrativa. De esta manera sebusca constituir a dicha Dirección en una entidadautónoma.

i) Actor sindical

La Constitución de Panamá reconoce el dere-cho de asociación sindical sin discriminar entretrabajadores privados y trabajadores del SP. Estoquiere decir que a los trabajadores del Estado nose les otorga expresamente este derecho, perotampoco se les excluye.

La Ley 9/94 reconoce la conformación deasociaciones de servidores públicos, es decir, aso-ciaciones civiles en cada Ministerio, pero no desindicatos en el sector estatal. Si bien los sindica-tos no son reconocidos formalmente, se han reali-zado conquistas de hecho. El anteproyecto deLey 44 pretende la asimilación de estos gremiosdel SP al concepto de sindicato, con el derechocorrelativo de negociación colectiva y de huelga.

En el Gobierno central no existe ningún sindi-cato legalmente reconocido, como tampoco enlos municipios y en las instituciones autónomas(Ayala Montero, 2004).

Para poder constituir esas asociaciones existenalgunos requisitos: deben estar conformadas porun mínimo de 50 trabajadores, y su estatuto debeser aprobado por el Ministerio de Gobierno yJusticia, con el consentimiento de la máxima auto-ridad de la Institución a la que pertenecen lostrabajadores.

Existen, sin embargo, empresas públicas queposeen sindicatos como herencias de legislacionesespeciales que desaparecieron al ser privatizadasesas empresas (telecomunicaciones y electricidad).

Existen organizaciones de carácter gremial anivel nacional en el sector de los médicos, las

enfermeras y los maestros y profesores, que nose comportan como sindicatos, pero que en de-terminadas coyunturas deben asumir un rol dedefensa de los intereses económicos y laboralesde sus agremiados. Nos han informado tambiénque en los últimos años han surgido nuevas orga-nizaciones y se han dividido las existentes, lo queevidentemente ha debilitado al movimiento sindi-cal. Estas organizaciones tampoco son reconoci-das como sindicatos y su actividad se desarrollaprincipalmente como una organización de solida-ridad o mutual.

Otro caso es el de los “colegios de profesio-nales”. A la fecha se encuentran registradas 30agrupaciones de carácter profesional que desa-rrollan actividades sociales y académicas de in-terés exclusivo para sus miembros, llegando aconvertirse, en ocasiones, en verdaderas élites.Estas organizaciones, desde el año 2000, se hanaglutinado en la Federación de Asociaciones Pro-fesionales de Panamá (FEDAPP), la cual, ade-más de la defensa de sus miembros que laboranen el Sector Público, a propósito de la inestabili-dad laboral del sector, también ha asumido posi-ciones de defensa gremial y profesional en ladiscusión acerca de incorporar los servicios pro-fesionales en el proyecto de Tratado de LibreComercio con Estados Unidos.

En el Canal de Panamá existen sindicatos quemantienen una dualidad al ser integrados por ser-vidores públicos, de acuerdo a la ley orgánica dela Autoridad del Canal de Panamá, pero con unrégimen sindical heredado de la Comisión del Ca-nal de Panamá, administrada por los Estados Uni-dos. Seis sindicatos (bomberos, ingenieros, pilo-tos, prácticos, profesionales y sindicato de traba-jadores del canal – sin títulos-) mantienen entreellos una coalición que es una especie de coordi-nadora. No están afiliados a ninguna Federaciónni Central Obrera nacional, pero se han acercadoúltimamente a la Federación Nacional de Asocia-ciones y Organizaciones de Servidores Públicos yTrabajadores de Empresas y Servicios Públicos

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(FENASEP). Sus vínculos históricos son con elsindicalismo estadounidense, específicamente enla rama de los sindicatos marítimos.

Si bien la libertad de asociación sindical en elSP no ha sido reconocida, se ha permitido laactuación de las asociaciones y gremios del Sec-tor Público como si fueran sindicatos. Se hapermitido la afiliación de algunos de ellos a cen-trales obreras constituidas y regidas por el Códi-go de Trabajo. Se ha permitido también la pre-sencia de organizaciones de trabajadores estata-les en los niveles de coordinación del movimientosindical nacional.

Existe además una asociación de segundogrado, la FENASEP. Ésta representa a 27 orga-nizaciones de trabajadores administrativos dediversas instituciones, con una afiliación aproxi-mada del 25% de ellos. Según nuestro infor-mante, “es la más aguerrida en la defensa cons-tante de los trabajadores que representa, lo queha valido que importantes personalidades de susfilas hayan alcanzado cargos de elección popu-lar a diferentes niveles gubernamentales (parla-mentarios, concejales, etcétera), siendo de des-tacar el caso de su último Secretario Generalque alcanzó la votación por circuito electoralmás alta de todo el país”. Los gremios de maes-tros y médicos agrupan un alto porcentaje de losprofesionales de sus áreas, pero, debido a sucarácter sectorial, su participación se limita a lostemas de sus gremios.

La FENASEP no ha sido reconocida comouna organización sindical, pero de hecho se laacepta como parte del Consejo Nacional deTrabajadores Organizados (CONATO) y (des-de 1999) incluso se le otorga parte del subsidioestatal para educación sindical, establecido porley. De todas las asociaciones, sólo la FENA-SEP actúa dentro del CONATO, que es unaestructura de coordinación de las 8 centralesobreras más representativas del país a nivel na-cional e internacional.

Nos han informado que la FENASEP actúacomo representante de los servidores públicosagremiados en sus organizaciones de base, lascuales hacen lo propio ante las autoridades guber-namentales. Por otra parte, forma parte de la ISPy de la CIOSL. Internamente, todas las asociacio-nes miembros de FENASEP y la propia Federa-ción actúan bajo los parámetros del sindicalismo.Sus actividades institucionales, nacionales e inter-nacionales, se dan en el ámbito netamente sindical.Actualmente la FENASEP forma parte de un es-fuerzo por constituir la Central Unitaria de Traba-jadores a nivel de todo el país.

Algunas centrales obreras, como la CentralGeneral de Trabajadores, donde se encuentranafiliadas asociaciones de docentes del Sector Pri-vado, también abarcan a docentes del Sector Pú-blico. Lo mismo ocurre con la ConfederaciónNacional de Trabajadores de la República dePanamá (CTRP) y con la Confederación de Uni-dad Sindical Independiente (CONUSI).

Han sido elevadas a la OIT quejas y denunciaspor incumplimiento de los Convenios ratificados.Algunas de ellas han concluido en recomendacio-nes. En particular, dicha Organización ha realizadouna Observación al incumplimiento del Convenio87, considerando que los artículos 174 y 178 dela Ley número 9 de 1994, que establecen respec-tivamente que no podrá haber más de una asocia-ción en una institución, y que las asociacionespodrán tener capítulos provinciales o comarcales,pero no más de un capítulo por provincia, violan elderecho de libertad sindical.

En cuanto al ejercicio de las actividades pro-pias de los delegados sindicales, al no existir nor-mas que reconozcan el derecho de la libertadsindical en el sector, no existen facilidades institu-cionales ni protección para la dirigencia. Debido aque la gestión de cada organización depende delarbitrio del jefe de la institución correspondiente,según nuestro entrevistado existe un temor gene-ralizado a la participación gremial, por las posibles

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represalias laborales. De hecho, son frecuenteslos despidos y las persecuciones de dirigentes.

Según Ayala Moreno: “No existe ningún tipo defacilidad que la ley otorgue a los dirigentes del sec-tor. No existe ningún tipo de fuero sindical para susdirigentes, ni la obligación de brindarles facilidadespara el desarrollo de las actividades propias de sucargo. En tal sentido, las autoridades tienen unadiscrecionalidad absoluta, que se traduce en lamayoría de las veces en poner obstáculos al desa-rrollo de la actividad de los dirigentes del sector”.

El anteproyecto de la Ley 44 de 2004 proponela inclusión de los representantes del SP en lasestructuras colegiadas, garantizándoles una parti-cipación efectiva al exonerarlos del requisito decontar con un título universitario.

Se han presentado quejas ante la OIT porviolación al cumplimiento del Convenio 87, al ha-ber sido destituidos de sus cargos cuarenta ycuatro dirigentes sindicales luego del cambio degobierno de 1999.

Las siguientes son algunas de las violaciones enlas que se ha incurrido en este país y que fueronrelatadas por un representante panameño.

En 1990 se dictó la Ley 25, por medio de lacual se autorizaba a despedir sin investigación niprocedimiento alguno a los dirigentes del sectorque habían organizado una marcha y un paro de24 horas en diciembre de ese año. Tal situaciónllevó a una larga disputa en los tribunales naciona-les e internacionales, disputa que terminó con unasentencia condenatoria al Estado panameño porviolar los derechos humanos de doscientos seten-ta dirigentes del sector, y con la obligación deindemnizarlos. La ejecución de esta sentencia seha cumplido sólo parcialmente.

En los años 1999 y 2000 se intentó despedir alSecretario General de la FENASEP, debido alenfrentamiento que esa organización sostenía con

el gobierno, lo que produjo tensión y llevó a recu-rrir al apoyo masivo nacional e internacional paraevitar su destitución.

En el año 2001, la OIT solicitó al Gobierno elreintegro de más de sesenta dirigentes cuya desti-tución había sido denunciada por los gremios es-tatales ante el Comité de Libertad Sindical, reinte-gro que hasta la fecha no se ha producido.

En la actualidad, en el debate del proyecto deLey reformatorio de la Ley 9/94, se discute en laAsamblea Nacional el otorgamiento de fuero sin-dical a los dirigentes.

j) Instancias de participación

j.1) Negociación Colectiva

Los funcionarios públicos panameños no go-zan del derecho al ejercicio de la negociacióncolectiva, aunque este país ha ratificado el Conve-nio Internacional correspondiente.

La Ley 9/94 autoriza la negociación colectivaentre asociaciones de empleados y la administra-ción, pero, según se nos informó, tal como estádefinida no puede implementarse.

Según Ayala Moreno: “La ley 9/94 mencionala presentación de un pliego de peticiones porparte de las asociaciones de empleados de carre-ra administrativa para iniciar la posibilidad de so-lución de conflictos de carácter colectivo, lo quemás bien pareciera un derecho de petición, y noreconoce ni expresa ni siquiera tácitamente la po-sibilidad de negociación de convenios colectivos”.

Excepto la negociación colectiva llevada a caboen el Canal de Panamá, no existen otras experien-cias en esta materia, más allá de las que se verifi-can en empresas públicas privatizadas. En la ac-tualidad se están iniciando las negociaciones denuevos convenios colectivos con 3 de los 6 sindi-catos existentes en el Canal.

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En efecto, no ha sido firmado ningún conveniocolectivo entre las Asociaciones de ServidoresPúblicos y la Administración Central. No obs-tante ello, en la práctica ha existido una granactividad de negociación colectiva entre las dife-rentes organizaciones de trabajadores estatales ylas autoridades. Esta actividad aunque no haproducido ningún convenio colectivo en sentidoformal, sí ha resuelto los conflictos planteadospor los trabajadores. Entre 1985 y 1989, laFENASEP llevó a cabo 7 grandes huelgas anivel nacional y firmó con las autoridades acuer-dos que pusieron fin a esas huelgas.

En este mismo sentido, existe un precedenteen este país durante la década de los ́ 80, cuan-do se firmaron aproximadamente 80 acuerdosinstitucionales y cuatro entre la administraciónestatal y la FENASEP, poniendo fin a huelgas.Nuestro entrevistado considera esta experienciacomo un precedente de la negociación colectivaen el sector.

Durante la década de los ́ 90, también se die-ron acuerdos con los maestros y profesores; ytambién con los gremios médicos, que han organi-zado una estructura permanente denominada Co-misión Médica Negociadora Nacional (COME-NENAL), encargada de negociar con las autori-dades los conflictos colectivos que surjan.

j.2) Otros espacios de participación

Según uno de nuestros entrevistados, en losúltimos 5 años los espacios de diálogo se cerrarony sólo la FENASEP, como miembro activo de laCONATO, ha logrado acceder a los diálogosnacionales planteados. Los otros gremios, por suparte, no han tenido acceso a la administración,excepto en algunos casos de simpatías o coordi-naciones político-partidistas de escasos miembrosdentro de algunas agrupaciones.

Se verifica la participación de los gremios demaestros, profesores y médicos en los diálogos

nacionales sobre temas de interés nacional, comolo han sido los procesos electorales después dela invasión militar estadounidense de 1989; lareforma laboral de 1995; la reactivación econó-mica de 2002; y la Seguridad Social en el año2002, temas sobre los cuales se llegó a acuerdosde consensos parciales.

k) Instancias de resolución de conflictos

k.1) Huelga

El derecho de huelga es reconocido por laConstitución nacional. Ésta prevé la reglamenta-ción de su ejercicio por vía legislativa y la posibili-dad de establecer restricciones especiales en losservicios públicos que la legislación determine.

La Ley 9/94 regula la huelga de los serviciospúblicos, estableciendo que su única causa legales el incumplimiento de un laudo arbitral por partede la autoridad estatal. Por lo tanto, previamente auna huelga, debe someterse el conflicto al arbitrajeobligatorio. La huelga está permitida, pero lastrabas a su implementación son tantas que impidensu efectivo ejercicio.

El Código de Trabajo establece restriccionesa la huelga en los servicios públicos en cuanto alos plazos para anunciar su ejercicio (8 díascomo mínimo, en vez de los 5 que se otorgan alos sindicatos del Sector Privado). Establece quedebe garantizarse hasta un 30% del funciona-miento en los llamados servicios esenciales, queincluyen, entre otros, los de salud; seguridad;bomberos; alimentos; comunicaciones; navega-ción y transporte; agua; alimentos, etc. La Ley 9/94 señala que en los casos de salud, bomberos yotros, el servicio mínimo garantizado debe serdel 50% del personal. En la legislación laboraltambién se establece el arbitraje obligatorio encaso de huelga en los servicios públicos, si ajuicio del Ministerio de Trabajo se pone en peli-gro la seguridad o las condiciones económicasdel país.

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Según Ayala Montero, tal como lo establece lareglamentación de la Ley de Carrera Administrati-va, debe garantizarse el 25% de los servicios públi-cos y el 50% de los servicios públicos esenciales.

En el año 2000, mediante la Ley 19, se crea laAutoridad del Canal de Panamá (ACP). Por me-dio de ésta se prohíbe la huelga en esa empresa deservicio público, a pesar de que allí existen seissindicatos que negocian convenios colectivos demanera periódica, y a pesar de que los trabajado-res son considerados como empleados o servido-res públicos. En la actualidad ellos se encuentrannegociando, pero las posibilidades de llegar a unacuerdo son pocas, debido a la prohibición dehacer huelga que afecta a estos trabajadores.

k.2) Reclamos

Tal como se nos ha manifestado, “es casi per-manente el conflicto, debido a la falta de normas

de protección a los trabajadores y debido a losabusos de las autoridades”.

Los tribunales se han plegado a la Administra-ción, por lo que no es muy común acudir a ellos enbúsqueda de solución a los conflictos.

El diálogo producido por la presión de cual-quiera de las partes es lo que normalmenteobliga a buscar soluciones momentáneas, pos-poniendo permanentemente la verdadera solu-ción del conflicto.

La Junta de Apelación y Conciliación de laCarrera Administrativa es una instancia creadapor la Ley 9/94 para solucionar tanto conflictosindividuales como conflictos colectivos. Sin em-bargo, esta Junta no ha funcionado, ya que laAdministración ha obstaculizado su funcionamien-to, al eludir el nombramiento de sus integrantes, almenos durante los últimos 5 años.

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ANEXO II

CAMBIOS OCURRIDOSEN EL PRIMER SEMESTRE DEL AÑO 2005

1. ARGENTINA

Actualización de la Negociación Colectiva enel Sector Público de la República Argentina

Luego de 5 años de vigencia del anterior ContratoColectivo de Trabajo (CCT) firmado en 1999, sereabrió la negociación paritaria en todos sus nive-les: el SINAPA o Sistema Nacional de la Profe-sión Administrativa, correspondiente a la Admi-nistración Central y organismos descentralizados;las negociaciones sectoriales, en los organismostécnicos, educación y personal civil de la FuerzasArmadas; y la COPAR, comisión encargada detramitar los reclamos, individuales o colectivos,que se producen en estos ámbitos.

Participan de las negociaciones los actores estata-les contemplados por la Ley Marco de la Admi-nistración Pública y, por la parte sindical, los dosgremios de ámbito nacional: la Unión del PersonalCivil de la Nación (UPCN), única suscriptora delanterior CCT, y la Asociación de Trabajadoresdel Estado (ATE), que se incorpora a la presentenegociación, estimulada por su cercanía políticacon el sector del justicialismo hoy en ejercicio delPoder Ejecutivo

De las negociaciones sectoriales participan losgremios propios de algunos organismos descen-tralizados, técnicos y de salud, esperándose quedurante el mes de julio de 2005 se incorpore a lasnegociaciones el PECIFA (Personal Civil de lasFFAA), para lo cual falta el acto administrativocorrespondiente, esto es, un decreto del PoderEjecutivo.

Las partes están sesionando a partir de una pro-puesta de materias y contenidos presentada porlos sindicatos, en particular la UPCN. Esta pro-puesta, que cuenta con unos 200 artículos, modifi-ca considerablemente el anterior convenio, procu-rando subsanar determinadas falencias del mismo.

Se ha introducido una variación relevante de loscontenidos negociales, pues se ha logrado que, apartir de la discusión entre los actores, se convi-niera el salario de los trabajadores de la Adminis-tración Central, materia taxativamente excluida delas negociaciones anteriores y que supera la tesitu-ra adoptada hasta ahora del otorgamiento de su-mas fijas y no remunerativas, en particular a lascategorías más bajas del escalafón, lo que produ-jo el achatamiento de la pirámide salarial, con laconsecuente ausencia de incentivos para el per-feccionamiento de las capacidades de los trabaja-dores para el ejercicio de sus funciones, así comouna fuerte desnaturalización del sistema de pro-mociones que constituye la base de la carreraadministrativa.

Esta situación, sumada a la ausencia de concursostanto para el ingreso como para el mantenimientode los cargos, ha sido un factor de distorsión de larelación de trabajo y empleo dentro de la Admi-nistración Pública Central comprendida en el Sis-tema Nacional de la Profesión Administrativa (SI-NAPA).

Con estos incrementos salariales se procura la re-jerarquización de funcionarios de dirección y téc-

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nicos: el salario inicial es de 823 $ (unos 300US$), lo que supera en 200 $ el salario mínimoacordado por los actores en el marco del Consejode la Productividad, el Empleo y el Salario Míni-mo, Vital y Móvil, que rige para todos los trabaja-dores del Sector Privado.

En otro orden, se está considerando la situaciónde los trabajadores contratados, algunos de ellosde larga data en el Sector, a los que se estáincorporando paulatinamente, y por organismo, auna planta transitoria con aportes jubilatorios y ala Obra Social.

Por otra parte, y para avalar la propuesta degeneración de una Agencia representativa de lasautoridades estatales, con miras a garantizar lacontinuidad de la negociación, cabe resaltar que lareciente acefalía de la Subsecretaría de la GestiónPública ha venido retrasando la secuencia de lasreuniones. Sin embargo, la profesionalización dela función negociadora por parte del Estado no esaceptada por los funcionarios políticos.

2. BRASIL

A partir de la convicción del Gobierno del Brasilacerca de la necesidad de una reforma sindical ylaboral, se creó el Foro Nacional del Trabajo(FNT), que es coordinado por la Secretaría deRelaciones Laborales del Ministerio del Trabajo yEmpleo.

Los objetivos de este Foro Nacional del Trabajoson:

• Promover la democratización de las relacioneslaborales, a través de un modelo de organizaciónsindical basado en la libertad y la autonomía.• Actualizar la Legislación Laboral haciéndola máscompatible con las nuevas exigencias del desarrollonacional, y creando un ambiente que proporcionela generación de empleo e ingreso.• Modernizar las instituciones de regulación del

trabajo, especialmente la Justicia Laboral y el Mi-nisterio del Trabajo y Empleo.• Estimular el diálogo y el tripartismo y garantizarla justicia social en el ámbito de las leyes laborales,de la solución de conflictos y de las garantías sindi-cales.

El Foro Nacional del Trabajo está constituido porseiscientos representantes de trabajadores, em-pleadores y el Estado. Cuenta con una AsambleaPlenaria integrada por 72 miembros: 21 represen-tantes de los trabajadores; 21 representantes delos empleadores; 21 representantes del Gobier-no; y 9 representantes de micro y pequeñas em-presas, cooperativas y otras formas de trabajo.

Los temas de la agenda están siendo discutidos en8 Grupos Temáticos. Luego, los informes de cadaGrupo son enviados a una Comisión de Sistemati-zación. El Foro cuenta también con el auxilio de laComisión Nacional de Derecho y Relaciones La-borales, -compuesta por juristas y expertos encuestiones laborales y por miembros de entidadesdel área de relaciones laborales-, creada con el finde apoyar al Ministerio del Trabajo y Empleo enasuntos relacionados con el derecho del trabajo ylas relaciones laborales.

Además de las actividades de ámbito nacional,están siendo realizadas Conferencias Estatales delTrabajo, coordinadas por las RepresentacionesRegionales del Trabajo. Tales Representacionesreúnen a los representantes locales de trabajado-res, empleadores, poderes públicos y entidadesdel área laboral. El objetivo es discutir, en losEstados, los principales temas del FNT y otros deinterés regional.

En el marco del Foro, se ha constituído la CámaraSectorial del Servicio Público, que está integradapor representantes de los servidores públicos ydel Gobierno Federal.

En junio de 2005, la Cámara Sectorial del Servi-cio Público ha concluido sus debates sobre la

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negociación colectiva, donde fueron definidos losprocedimientos y normas para la negociación en elsector. También han iniciado los debates sobre lareglamentación del derecho de huelga y el finan-ciamiento de las entidades sindicales. Está previs-to que esta Cámara trate también otras cuestionestales como la representación de los servidorespúblicos en el lugar de trabajo; la protección con-tra actos antisindicales; y la organización sindical.

Exponemos a continuación los resultados a losque se ha arribado en materia de NegociaciónColectiva para el Sector Público24:

I. Premisas de Negociación Colectiva en elSector Público

1. Deben ser definidas las directrices básicas dela negociación colectiva en los servicios públi-cos, teniendo en cuenta la independencia y au-tonomía de los poderes y de los entes de la Fe-deración y lo dispuesto en el artículo 37 de laConstitución Federal.2. Las instancias organizativas de la negociacióncolectiva deberán considerar la experiencia de laMesa Nacional de Negociación Permanente.3. Las negociaciones colectivas deben ser pau-tadas por los principios de la buena fe, del reco-nocimiento de las partes y del respeto mutuo.4. Deben ser asegurados mecanismos e proce-dimientos de negociación central y sectoriales,teniendo en cuenta las especificidades de los ór-ganos gubernamentales y de las carreras del ser-vicio público.5. Debe asegurarse el diálogo entre las partespor medio de procedimientos de información,consulta y negociación colectiva.6. La negociación colectiva tendrá competenciapara tratar la política salarial, incluyendo la re-visión general anual, la seguridad social, los de-rechos colectivos, la mejora del servicio público,las directrices generales para planes de carrera ydemás puntos acordados entre las partes.7. Los actores de la negociación colectiva de-ben ser las entidades sindicales con personali-dad sindical reconocida.

8. Los agentes públicos que, directa o indirecta-mente, impidan o inhiban la negociación colecti-va y la acción sindical serán responsabilizados.9. El proceso de negociación será puntual o con-tinuo, dependiendo de la naturaleza de los asuntostratados. Las partes deben evitar que el proceso denegociación se limite a los momentos de crisis.

II. Instancias Negociales

Niveles de la negociación: Los niveles de nego-ciación son complementarios y compatibles; alnivel de la negociación general le cabe garan-tizar la consistencia y la compatibilidad detodo el proceso.

a) Nivel general de la negociación: Es de carác-ter deliberativo, pudiendo, en su ámbito de com-petencia, analizar y dar tratamiento a los con-flictos colectivos y a las demandas administra-tivas pertinentes a las relaciones funcionales yde trabajo que atañan de forma preponderanteal conjunto de los servidores públicos, en espe-cial las que tratan de la remuneración, la segu-ridad social, los derechos sindicales, la mejoradel servicio público, las directrices generalespara planes de carreras y demás puntos acorda-dos entre las partes.

b) Niveles sectoriales de la negociación: La ne-gociación general podrá instalar negociacionessectoriales para analizar y deliberar sobre lasdemandas de carácter administrativo o geren-cial relativas a órganos y sectores específicos dela administración.

c) Niveles específicos de la negociación: Lasnegociaciones específicas se refieren a las de-mandas específicas y localizadas, incluyendoaquellas con potencial de repercusión sobre elconjunto de los servidores y segmentos de la

24 Traducción propia del documento del Foro Nacionaldel Trabajo: Resultados de la Cámara Sectorial delServicio Público del Foro Nacional del Trabajo.

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administración. Su oportunidad de instalaciónserá siempre definida por el nivel de la negocia-ción central.

III. Normas y Procedimientos de la Negocia-ción Colectiva en el Servicio Público

1. La participación de las entidades sindicalesen las instancias de negociación será proporcio-nal al índice de representatividad de cada enti-dad.2. Las partes serán obligadas a negociar, lo queno implica la obligatoriedad de llegar a un acuer-do.3. Las entidades sindicales sólo podrán propo-ner la negociación colectiva y celebrar acuer-dos, por aprobación de instancias deliberativasque aseguren la amplia participación de los re-presentados, conforme a lo dispuesto en los res-pectivos estatutos.4 En las negociaciones de nivel superior alámbito de representación del sindicato, la par-ticipación en las instancias será decidida por lasrespectivas entidades implicadas en el proceso.5. Las entidades sindicales establecerán, de co-mún acuerdo, la pauta de negociación y los pro-cedimientos de consulta a los representados.6. Los procedimientos, plazo y vigencia de lanegociación colectiva deberán ser normados.7. Los acuerdos firmados en el proceso de nego-ciación deben considerar los plazos de la Ley deDirectrices Presupuestarias (LDO) y de la LeyPresupuestaria Anual (LOA).8. Como forma de valorizar la buena fe, losacuerdos firmados en el proceso de negociaciónserán considerados en el proceso de elabora-ción de la LDO y de la LOA.

Propuesta para la definición de los procedi-mientos negociales en el sector público, objetode acuerdo previo entre las bancadas:

• Procedimiento de Información.– La prestaciónde informaciones será siempre definida de comúnacuerdo, considerados los plazos y detalles nece-sarios al ejercicio de la negociación colectiva.

• Procedimiento de Consulta.– Resguardadoel principio de autoridad, podrá ser adoptadoen el transcurso del proceso de elaboración dereglas y procedimientos administrativos relati-vos a la política de gestión del trabajo, dentro delos límites definidos en la ley.

• Procedimiento de Negociación.– Teniendo encuenta el principio da reserva legal, la negocia-ción colectiva valdrá para analizar y dar trata-miento a los conflictos colectivos y a las deman-das que tiendan a alterar relaciones funcionalesy de gestión del trabajo que conciernen a losservidores.

Para fines de agosto de 2005 la Cámara debeconcluir la negociación e iniciar la elaboración deun anteproyecto de ley regulando las relaciones detrabajo del Servicio Público.

Este proyecto, tal como nos lo ha informado undirigente gremial brasileño, no es avalado por todala clase trabajadora. De hecho, gran parte de ellaestá en contra de los proyectos que están siendodiscutidos, y se encuentra luchando contra la pre-carización de los cargos públicos, que se está lle-vando a cabo a nivel municipal mediante contrata-ciones irregulares. Se nos ha informado ademásque las actuaciones del Poder Judicial, de las Cá-maras Municipales del Poder Legislativo, y delMinisterio Público dejan mucho que desear en suactuación sobre esta materia, lo que da cuenta de lafalta tanto de estructura material como de concien-cia de su papel como actor social y fiscalizador.

3. PERÚ

En el Perú está siendo discutido en el Congre-so de la República un Proyecto de Ley que modi-fica la Ley N° 28.175, Ley Marco del EmpleoPúblico, que no ha podido entrar en vigencia enenero de 2005 porque las leyes de desarrollo dela carrera administrativa y las otras que debíanarticularse a la anterior aún no han sido aproba-

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das, debido a la oposición que han realizado lostrabajadores.

Supletoriamente, se ha aprobado en la Comisiónde Descentralización del Congreso y en la Comi-sión de Trabajo también del Congreso un proyec-to de Ley denominado «Ley de Trabajo del Em-pleo Público», en el que se plantea, entre otrascuestiones, la derogatoria de la Ley Marco, aun-que en esencia contiene sus mismos principios,hecho por el cual los trabajadores no están deacuerdo tampoco con este Proyecto.

El fundamento de la reforma de la Ley Marco delEmpleo Público es la necesidad de precisar algu-nos aspectos dudosos que figuran en su texto,establecer algunas garantías básicas para la regu-lación del desarrollo de dicha norma y garantizarla efectividad de determinados derechos funda-mentales que en el texto actual no se precisan.

Sustancialmente, las principales modificaciones queestán siendo discutidas son las siguientes:

• Se quiere establecer que, a pesar de declararsenula una incorporación al empleo público que nohaya cumplido con el concurso público, esanulidad no debe afectar el cumplimiento por partede la entidad empleadora de las obligacioneslaborales generadas durante la vigencia de larelación laboral.

• Se quiere introducir la cláusula de estabilidadlaboral, definiendo que “ningún trabajador pue-de ser excluido de la carrera sin acreditación decausa justa prevista en la ley y previo procesoadministrativo”.

• Se plantea considerar a la Carrera Administra-tiva como un derecho del empleado público, asícomo garantizar el nivel adquirido.

• Se plantea incorporar el derecho de “sindica-ción, negociación colectiva y huelga, de confor-midad con lo establecido en las leyes que regu-len el ejercicio de esos derechos”.

• Se quiere incorporar como causal de cese lareorganización o reestructuración de la reparti-ción, habilitada por la ley.

• Se quiere habilitar la participación de las orga-nizaciones representativas de los trabajadoresen el ejercicio de ciertas facultades a cargo delConsejo Superior del Empleo Público, dispo-niendo que la facultad de proponer normas yreglamentos necesarios para mejorar el sistemade personal del empleo público y la facultad dedictar los criterios rectores del sistema de for-mación y capacitación del empleo público de-ben sujetarse a la previa participación y consultade las organizaciones representativas de los tra-bajadores.

• Se plantea incorporar a la Carrera Administra-tiva al “personal contratado bajo la modalidadde servicios no personales y que viene desem-peñando labores permanentes con más de unaño de servicios ininterrumpidos”.

4. PANAMÁ

En Panamá se está discutiendo actualmente, en elámbito de la Asamblea Legislativa, un proyectode Ley sobre Carrera Administrativa. Exponemosa continuación las principales regulaciones queestán siendo propuestas y que modifican algunascuestiones vinculadas a su estructura actual y a ladinámica de las relaciones laborales en el SP,especialmente en lo referente a negociación colec-tiva y al otorgamiento de fuero sindical a los servi-dores públicos.

En primer lugar, en el citado Proyecto, se extiendela Carrera Administrativa a los servidores públi-cos municipales.

Luego, se le otorga a la Dirección General deCarrera Administrativa el carácter de InstituciónPublica descentralizada del Estado, con personeríajurídica propia y autonomía administrativa, financie-ra y en su régimen interno, con independencia en elejercicio de sus funciones. A dicha Dirección se leotorga la función de conocer las quejas y denunciasde los servidores públicos contra las autoridadesadministrativas de las diferentes instituciones delEstado, en materia de aplicación del régimen disci-

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plinario y demás acciones de recursos humanos quesean aplicadas en forma indebida.

Se habilita a las Asociaciones de Servidores Pú-blicos y a las Federaciones u otras organizacionesgremiales de servidores públicos con personeríajurídica legalmente otorgada a proponer conve-nios colectivos a la administración estatal, la queestará obligada a contestar el pliego de peticionesque al efecto se presente, dentro de los diez (10)días siguientes a su notificación. La DirecciónGeneral de Carrera Administrativa obra aquí comoadministrador del conflicto, en búsqueda de solu-ciones por la vía de negociación, mediación, con-ciliación y arbitraje.

Las conquistas o mejoras contenidas en un acuer-do o convención colectiva se aplicarán a todos losservidores públicos que laboran en las categoríascomprendidas en la convención o acuerdo, en laInstitución, aunque no sean miembros de la aso-ciación. Los servidores públicos no afiliados a laasociación que se beneficien de las conquistas ymejoras laborales logradas estarán obligados, du-rante la vigencia del acuerdo o la convencióncolectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraor-dinarias acordadas por la asociación; y la OficinaInstitucional de Recursos Humanos o quien lasustituya quedará obligada a descontárselas desus salarios y entregarlas a la asociación.

Se introducen, además, garantías para los delega-dos gremiales. Los miembros de las asociacionesen formación, los miembros de las directivas ocomités ejecutivos y, en general, los servidorespúblicos designados por los gremios y asociacio-nes de servidores públicos estatales o municipalespara dirigir los mismos gozarán de la protecciónespecial de fuero laboral, desde que son candida-tos a uno de los cargos descritos y hasta un añodespués de su cesación en el cargo. En conse-cuencia, no podrán ser destituidos, ni trasladados,ni afectados en ninguna forma en sus condicionesde trabajo, sin previa autorización de la Junta deApelación y Conciliación. Los candidatos no elec-

tos para dirigir las asociaciones gozarán de fuerohasta seis meses después de la elección.

La destitución realizada en contra de lo reciéndescrito constituye violación de la libertad de aso-ciación. También constituye violación de la liber-tad de asociación la alteración unilateral de lascondiciones de trabajo o el traslado del servidorpúblico a otro establecimiento o centro de traba-jo, cuando este último no estuviere comprendidodentro de sus obligaciones o si, estándolo, el tras-lado impide o dificulta el ejercicio del cargo en laasociación, federación o confederación, caso enel cual también será necesaria la previa autoriza-ción de la Junta de Apelación y Conciliación.

Por último, la violación de la libertad de asocia-ción denunciada ante la Junta de Apelación yConciliación de Carrera Administrativa conllevaautomáticamente la orden de reintegro del servi-dor público afectado, lo cual hará dicha Junta enun término no mayor de tres días desde que recibela denuncia. La Institución Pública involucradadeberá cumplir la orden de reintegro en un plazono mayor de 24 horas desde que le es notificada.La autoridad nominadora podrá presentar ante laJunta un escrito de alegaciones en los tres díassiguientes al reintegro. La Junta se pronunciará alrespecto en los 30 días siguientes, después decorrerle traslado al afectado.

Esta propuesta de reformas a la Ley de CarreraAdministrativa -presentada por el Diputado Lean-dro Ávila, que es dirigente de la ISP, con la parti-cipación de la FENASEP- ha sufrido modifica-ciones en el primer debate en la Asamblea Parla-mentaria, aunque desde el punto de vista de losgremios esta presentación ha sido una estrategiadirigida a obtener avances en vista de la consecu-ción de la libertad sindical en el SP, ya que semantiene la propuesta original en esta materia.

Cuando se reanuden las Asambleas, se presentaránuevamente el proyecto, aunque la FENASEPduda de que la mayoría parlamentaria efectiva-mente lo apruebe.

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ANEXO IIICUADROS COMPARATIVOS SEGÚN VARIABLES

1. Organización Jurídico-política

Federal. Estado/ Provincias/ Municipios/ Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Federal. Sus instancias administrativas son la Unión, los Estados, un DistritoFederal y los Municipios.

Unitaria. Su territorio se divide en Regiones. Su administración será funcional yterritorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformi-dad con la ley.

Unitaria, descentralizada. “Son ramas del poder público: la legislativa, laejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran, existen otros,autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones delEstado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, perocolaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

Unitaria. Su administración es descentralizada y desconcentrada. La Constitu-ción Nacional establece que el territorio del país es indivisible. Para laadministración y la representación política, el territorio se divide en Provincias,Cantones y Parroquias. Además, existen circunscripciones territoriales indíge-nas y afroecuatorianas que son establecidas por la ley.

Unitaria. Gobierno descentralizado. El país está dividido en 24 Departamen-tos o Regiones, 188 Provincias y 1.793 Distritos.

Unitaria. El país se divide en siete Provincias. Éstas se subdividen en Cantonesy los Cantones en Distritos.

Unitaria. La Nación se divide en Departamentos; y éstos, en Municipios.

Unitaria. Se divide políticamente en Provincias, éstas a su vez en Distritos, ylos Distritos en Corregimientos.

ARGENTINA

BRASIL

CHILE

COLOMBIA

ECUADOR

PERÚ

COSTA RICA

EL SALVADOR

PANAMÁ

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2. Nivel de autonomía de los Estados, Provincias, etc.

Garantizada a las Provincias por la Constitución; y las Provincias garantizanla autonomía de los Municipios.

Cada Estado tiene su Constitución Estatal; y cada Municipio, una LeyOrgánica Municipal, que, entre otras materias, también regula la relaciónlaboral del servidor público y la administración.

Según la Constitución nacional, el gobierno y la administración superior decada Región residen en el respectivo Intendente, en su carácter de agentenatural e inmediato del Presidente de la República, y serán ejercidos conarreglo a la Constitución, a las leyes y a las órdenes e instrucciones de éste,en los términos establecidos en los artículos que siguen. Corresponderá alIntendente formular la política de desarrollo de la respectiva Región ajustán-dose a los planes nacionales; asumir la superior iniciativa y responsabilidad enla ejecución y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectosde desarrollo regionales; supervigilar, coordinar y fiscalizar los serviciospúblicos de la Región y, en general, cumplir las demás atribuciones que leencomiende la ley. El gobierno y la administración superior de cada Provinciaresiden en el Gobernador, quien estará subordinado al Intendente respectivo.

La autonomía territorial, si bien no es legislativa y jurisdiccional, sí condensaelementos primordiales de autogobierno de las Regiones y los Municipios.Lasentidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,dentro de los límites de la Constitución y de la ley. A fin de ejercer dichaautonomía, gozan de los siguientes derechos: gobernarse por autoridadespropias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar losrecursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de susfunciones; y participar en las rentas nacionales. Las autoridades políticas delos gobiernos locales son autónomas, en la toma de sus decisiones adminis-trativas, con respecto al poder central, una vez que las autoridades territoria-les (gobernadores, alcaldes, diputados y concejales) son elegidas democráti-camente por el electorado. Sin embargo, la Constitución prevé limitaciones ala autonomía referida: “Para la conservación del orden público o para surestablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente dela República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los delos gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán deigual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”.

ARGENTINA

BRASIL

CHILE

COLOMBIA

127

La Constitución nacional establece que los gobiernos seccionales autóno-mos son ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales,las juntas parroquiales, y los organismos que determine la ley para laadministración de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuato-rianas. Los gobiernos provincial y cantonal gozan de plena autonomía ypueden dictar ordenanzas; y crear, modificar y suprimir tasas y contribucio-nes especiales de mejoras. La ley establecerá las competencias de losórganos del régimen seccional autónomo, para evitar superposición y dupli-cidad de atribuciones, y regulará el procedimiento para resolver los conflic-tos de competencias.

Aunque, según la Constitución, el Perú tiene un gobierno descentralizado,los municipios (provinciales y distritales) apenas cuentan con autonomíapolítica, económica y administrativa para la ejecución de los asuntos de sucompetencia (cfr. Bonifacio y Falivene). La Ley 27.568 de Modernizacióndel Estado promueve la descentralización a través del fortalecimiento de losGobiernos Locales y Regionales y la gradual transferencia de funciones.

Según la Constitución, los Municipios serán autónomos en lo económico, enlo técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, quesentará los principios generales para su organización y funcionamiento ypara el ejercicio de sus facultades autónomas.

Cada Provincia es administrada por un Gobernador designado por elEjecutivo. En cada Distrito hay un concejo municipal, formado por losrepresentantes de los Corregimientos de ese Distrito, y un alcalde-presiden-te, todos ellos elegidos por votación popular directa.

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3. Ley de Ministerios o equivalente

Constitución Nacional reformada en 1994. Ley 25.233. Dec. Reg. 438/92 con múltiples modificaciones que responden a los cambios producidosen la estructura y configuración del Poder Ejecutivo Nacional.

La organización ministerial está definida por la Constitución Federal y pordiversas leyes ordinarias que reglamentan sus artículos.

La Ley 18.575, de “Organización Básica de la Administración Pública”,establece que “los Ministerios son los órganos superiores de colabora-ción del Presidente de la República en las funciones de gobierno yadministración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a loscampos específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones.Para tales efectos, deberán proponer y evaluar las políticas y planescorrespondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los secto-res a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignarrecursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector. En circunstan-cias excepcionales, la ley podrá encomendar alguna de las funcionesseñaladas en el inciso anterior a los servicios públicos. Asimismo, en loscasos calificados que determine la ley, un ministerio podrá actuar comoórgano administrativo de ejecución”. Con este artículo queda definida laorganización de la gestión administrativa del Estado chileno. En artículosposteriores se define cómo se estructuran jerárquicamente los Ministerios(Subsecretarías, Secretarías Regionales Ministeriales y niveles jerárqui-cos de División, Departamento, Sección y Oficina). Los servicios públi-cos centralizados o descentralizados, que desarrollan su actividad en todoo parte de una Región, se encuentran sometidos, en su caso, a ladependencia o supervigilancia del respectivo Intendente. No obstante,esos servicios se encuentran sujetos a las políticas nacionales y a lasnormas técnicas del Ministerio a cargo del sector respectivo.

El control del funcionamiento de la administración pública es definido porla Constitución nacional. Ésta establece la creación de un MinisterioPúblico como órgano de control al que le corresponde la guarda ypromoción de los derechos humanos, la protección del interés público y lavigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públi-cas. Está compuesto por la Procuraduría General de la Nación y elDefensor del Pueblo. Las funciones generales de la Procuraduría son:vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judicia-les y los actos de la administración; proteger los derechos humanos y

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asegurar su efectividad; defender los intereses de la sociedad y suscolectivos; ejercer la vigilancia superior de quienes desempeñan funcio-nes públicas, ejerciendo el poder disciplinario sobre la totalidad de losfuncionarios del Estado. Es, por lo tanto, un complemento del equilibriodel poder, en cuanto al ejercicio de los funcionarios y la defensa de lainstitucionalidad. El Defensor del Pueblo cumple la función de promovery divulgar el libre ejercicio de los derechos humanos, afianzando supoder como intermediador entre las agencias estatales y la sociedad. LaContraloría General de la República está encargada de vigilar la gestiónfiscal de la administración y el manejo de los bienes de la naciónadecuado a la Constitución y las leyes.

La organización ministerial es definida en la Constitución Política, perolegislaciones específicas agregan nuevos Ministerios a la AdministraciónCentral.

La Ley General de la Administración Pública define cuáles son losMinisterios en que se divide la Adm. del Estado. A saber: a) Presiden-cia; b) Relaciones Exteriores y Culto; c) Gobernación y Policía; ch)Justicia y Gracia; d) Seguridad Pública; e) Hacienda; f) Agricultura yGanadería; g) Economía, Industria y Comercio; h) Ambiente y Energía;i) Obras Públicas y Transportes; j) Educación Pública; k) Salud; l)Trabajo y Seguridad Social; m) Cultura, Juventud y Deportes; n) Planifi-cación Nacional y Política Económica; ñ) Ciencia y Tecnología. Estable-ce que las carteras ministeriales pueden ser modificadas por Ley, perono por la de Presupuesto.

La organización ministerial es concretada por la Constitución Política, ylas asignaciones son definidas por la Ley de Ministerios.

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4. Leyes que regulan el Empleo Público

Ley 23544 / Ley 24.185: Negociación Colectiva en el Sector Público.Ley 24.629/96 de Segunda Reforma del Estado.Ley 25.164/99: Empleo en la Administración Pública.Decreto 993/91: SINAPA.Decreto 92/95.

Consolidação das Leis do Trábalho (CLT), aprobada por el Decreto-Ley Nº 5.452, 1º de mayo de 1943, y legislación laboral correlativa.Ley 8112 de 1990: Régimen jurídico de los servidores públicos civiles dela Unión, de las autarquías y de las fundaciones públicas federales.Enmienda Constitucional N° 19, del año 1998: Establece que las relacio-nes laborales en el SP también pueden ser regidas vía estatutaria.Ley 8.745 de 1993 y Ley 9.849 de 1999: Contratación por tiempodeterminado.Ley 9.962 del año 2000: Régimen de empleo público del personal dela Administración federal directa, autárquica y fundacional, y de lasotras “providências”.

Ley 18.575: Organización básica de la Administración Pública.Ley 18.834: Aprobación del Estatuto Administrativo.Ley Nº 19.296: Asociaciones de Funcionarios de la Administracióndel Estado.Ley N° 19.759 de Reforma Laboral (modifica el Código de Trabajo).

Código Sustantivo del Trabajo.Ley 584 de 2000: Garantías sindicales para los representantes de lostrabajadores.- Modalidad de contratos temporales.Ley 909 de 2004: Carrera Administrativa.

Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unifica-ción y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público.Código de Trabajo de 1997 (regulado por la Negociación Colectiva).

Decreto Legislativo N° 276/84 - “Ley de Bases de la Carrera Admi-nistrativa y de Remuneraciones del Sector Público”.Ley 11.377 y Dec. Reglamentario 500 de 1950: Estatuto y Escalafóndel Servicio Civil.Decreto 22.867 de 1980: Desconcentración administrativa.Ley 24.514/86: Garantiza la estabilidad en el empleo privado; de

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aplicación a los trabajadores contratados por modalidades especiales(no regidos por la Ley de Servicio Civil) y a los empleados deempresas públicas.Decreto Legislativo 728/91 - “Ley de Fomento al Empleo”: Rige elempleo privado bajo el régimen del derecho laboral, que en el Perúabarca también a buena parte del Sector Público.Decreto Ley 26.093/92: Limita la estabilidad garantizada en leyesanteriores.Ley 27.568: Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.Ley 27.785: Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de laContraloría General de la República: Establece mecanismos de controlde la gestión.Decreto Supremo 010-2003: Ordena en un texto único las regulacio-nes referidas a las relaciones colectivas de trabajo en el ámbito priva-do, por lo que se aplica a aquellos trabajadores del Estado que seencuentran comprendidos en el régimen de la actividad privada.Ley 28.175: Ley Marco del Empleo Público. Actualmente en suspenso.

Ley 1581: Estatuto del Servicio Civil.Ley 6.227: Ley del Servicio Civil (Administración central).

Decreto Ley 507 (1961): Ley de Servicio Civil.

Código de Trabajo.Ley 9 de 1994.

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5. Concepto de Sector Público

La concepción del empleo público busca asimilar la lógica del empleoprivado y desconoce el concepto de «servidor público». La lógica demercado, basada en el intercambio de la prestación del factor trabajo acambio del salario, tiende a prevalecer por sobre la lógica del servidorpúblico. El concepto de servidor público hace referencia a un trabajo queno genera productos en sentido mercantil. Esos productos o resultados serelacionan con un concepto político que es el del «interés general»; por lotanto, se trata de un trabajo con obligaciones y deberes relacionados con laidea de la «carga pública» y, en consecuencia, con cierta concepción de«prestigio social». A los efectos de la Negociación Colectiva, se consideraa la Administración central y a los organismos descentralizados (incluyendoa organismos de la Seguridad Social e institutos en que el Estado nacionaltenga participación mayoritaria en conducción y gestión).

Servidor es la persona legalmente investida en un cargo público civil de laUnión, de las autarquías, inclusive las de régimen especial, y de las funda-ciones públicas federales. Agente público es toda persona vinculada a laAdministración Pública directa e indirecta, del Estado en sus diversosniveles, bajo un régimen jurídico estatutario, general o peculiar, o adminis-trativo especial, o empleado por la CLT; de naturaleza profesional y deempleo.

La legislación chilena incluye dentro del concepto de Sector Público alpersonal de Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Órganos y Servi-cios Públicos (Contraloría General de la República, Banco Central, Fuer-zas Armadas y de Orden y Seguridad, Municipalidades y EmpresasPúblicas). Cabe aclarar que éstas últimas no se rigen por el derechoadministrativo estatuido por la legislación enumerada, sino que se regulanpor el Código del Trabajo, que corresponde al derecho laboral privado.

Según la Constitución Política, son servidores públicos los miembros de lascorporaciones públicas, y los empleados y trabajadores del Estado y desus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Existe unadiferenciación entre empleados públicos y trabajadores oficiales. Los pri-meros tienen establecida con el Estado una relación legal y reglamentaria;los segundos están vinculados al servicio público mediante un contrato quese rige por normas especiales. La nueva Ley de Carrera Administrativadefine que conforman la función pública quienes prestan servicios persona-les remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y

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entidades de la administración pública. Las categorías previstas en lafunción pública son los siguientes empleos públicos: a) Empleos públicosde carrera; b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; c)Empleos de período fijo; d) Empleos temporales.Quienes no están inclui-dos en la carrera administrativa son: 1. Los empleados de elecciónpopular, los de período fijo, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyasfunciones deben ser ejercidas en las comunidades indígenas conformecon su legislación. 2. Los de libre nombramiento y remoción: a) los dedirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implicala adopción de políticas o directrices; b) los empleos cuyo ejercicioimplica especial confianza; que tengan asignadas funciones de asesoríainstitucional, asistenciales o de apoyo; que estén al servicio directo einmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleosse encuentren adscritos a sus respectivos despachos; c) los empleos cuyoejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dinerosy/o valores del Estado; d) los empleos que no pertenezcan a organismosde seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistanen la protección y seguridad personales de los servidores públicos.

Según la Constitución nacional, son instituciones del Estado e integran elSector Público: a) los organismos y dependencias de las FuncionesLegislativa, Ejecutiva y Judicial; b) los organismos electorales; c) losorganismos de control y regulación; d) las entidades que integran elrégimen seccional autónomo; e) los organismos y entidades creados porla Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para laprestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económi-cas asumidas por el Estado; f) las personas jurídicas creadas por actolegislativo seccional para la prestación de servicios públicos. Luego laLey de Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa establecequiénes están comprendidos dentro del Servicio Civil de la siguientemanera: a) los ciudadanos ecuatorianos que ejerzan funciones públicasremuneradas en las instituciones, entidades y organismos previstos en elartículo anterior; y, b) los ciudadanos ecuatorianos que ejerzan funcionesen instituciones del Estado en concordancia con lo dispuesto en elConstitución Política de la República. Ambas categorías incluyen a quie-nes se desempeñen en todas las instituciones, entidades y organismos delEstado. Incluyen además a las corporaciones, fundaciones, empresas,compañías y en general sociedades en las cuales las instituciones delEstado tengan mayoría de acciones o un aporte total o parcial de capital o

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bienes de su propiedad al menos en un cincuenta por ciento.Quienes noquedan comprendidos dentro del Servicio Civil son: a) los dignatarios oautoridades elegidos por votación popular; b) los funcionarios elegidos onombrados, conforme la Constitución Política de la República y leyescorrespondientes, por el Congreso Nacional o por el Presidente de laRepública; c) los miembros de las Fuerzas Armadas y de la PolicíaNacional, que se rigen por sus propias leyes; d) los dignatarios, autorida-des o miembros de los cuerpos colegiados o de las corporaciones a cuyocargo corre el gobierno de las instituciones del Estado; e) los funcionariosy servidores de la Función Legislativa, que se rigen por su propia Ley; f)los funcionarios y servidores de la Función Judicial, que se rigen por supropia Ley; g) los trabajadores de las instituciones del Estado, que se rigenpor el Código del Trabajo; y, h) El personal docente e investigadoruniversitario, técnico-docente, profesional y directivo, que está sujeto a laLey Orgánica de Educación, Ley de Educación Superior, Ley de CarreraDocente y Escalafón del Magisterio Nacional. Sin embargo, dicho perso-nal y todo aquel servidor de las instituciones del Estado que no estácomprendido en el servicio civil serán sujetos de los derechos, deberes,obligaciones y prohibiciones que establece la Ley Orgánica y que esténprevistos en aquellas que las normen.

Se consideran entidades de Administración Pública el Poder Legislativo, elEjecutivo, el Judicial, los Gobiernos Regionales y Locales y los organismosconstitucionales autónomos. No están comprendidos en la Administraciónpública los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. LaLey N° 26162 del Sistema Nacional de Control en su primera disposiciónfinal establece que: “Servidor o funcionario público es todo aquel que,independientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantienevínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con alguna de lasentidades comprendidas en la enumeración señalada en dicha Ley”.

La ley considera servidor público a “la persona que presta servicios a laAdministración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de suorganización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con enteraindependencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, per-manente o público de la actividad respectiva”. Se consideran equivalenteslos términos «funcionario público», «servidor público», «empleado públi-co», «encargado de servicio público» y demás similares; y el régimen desus relaciones es el mismo para todos ellos. No se encuentran comprendi-

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dos dentro de esta definición, según el Estatuto de la AdministraciónPública: a) los funcionarios de elección popular; b) los miembros de lafuerza pública, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros yCédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes, y el personal de lasBandas Militares; y c) los funcionarios y empleados que sirvan cargos deconfianza personal del Presidente o de los Ministros.

Según la Constitución nacional, no estarán comprendidos en la carreraadministrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políti-cos o de confianza, y, en particular, los Ministros y Viceministros de Estado,el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República,los Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores, losDirectores Generales, los Gobernadores Departamentales, los SecretariosParticulares de dichos funcionarios, y los miembros de las Fuerzas Arma-das. El Decreto Ley 507, «Ley de Servicio Civil», es de aplicación afuncionarios y empleados de la Administración Pública y de la Municipal y alos de los organismos descentralizados de las mismas, salvo aquellos que serijan por leyes aplicables a la empresa privada que establezcan mejorescondiciones para su personal. Los miembros del magisterio y los delServicio Exterior, remunerados por el Estado o por el Municipio, gozaránde la protección que establece la legislación, pero por la naturaleza de susfunciones deben regirse por una ley especial sobre la materia.

Según la Constitución nacional, son servidores públicos las personas nom-bradas temporal o permanentemente en cargos del Órgano Ejecutivo,Legislativo y Judicial; de los Municipios, entidades autónomas o semiautó-nomas; y, en general, las que perciban remuneración del Estado. No formanparte de las carreras públicas: los servidores públicos cuyo nombramientoregula esta Constitución; los Directores y Subdirectores Generales deentidades autónomas y semiautónomas; los servidores públicos nombradospor tiempo determinado o por períodos fijos establecidos por la Ley o losque sirvan cargos ad honorem, el personal de secretaría y de servicioinmediatamente adscrito a los servidores públicos que no forman parte deninguna carrera; los servidores públicos con mando y jurisdicción que noestén dentro de una carrera; los profesionales, técnicos o trabajadoresmanuales que se requieran para servicios temporales, interinos o transitoriosen los Ministerios o en las instituciones autónomas y semiautónomas; losservidores públicos cuyos cargos estén regulados por el Código de Traba-jo; y los Jefes de Misiones Diplomáticas que la Ley determine.

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6. Características del Empleo Público

En el empleo público, en cuanto a número de puestos de trabajo, se puedeobservar una constante disminución en el Estado Nacional (cargos permanen-tes y transitorios presupuestados), un aumento en el empleo provincial, y laincorporación de personal bajo formas contractuales basadas en la flexibilidadlaboral. El empleo público marca una disminución de los puestos de trabajo,un incremento de la modalidad de sistemas de contratación flexible de losmismos, y un rendimiento mayor por puesto de trabajo. A partir de 1991,comienza un proceso de reforma de los sistemas de carrera o escalafonariosque incorpora los conceptos de trabajo polimodal, capacitación permanente yevaluación de desempeño lo que flexibiliza la estabilidad laboral.La estabilidad es garantizada por la Constitución Nacional. La estabilidad, enla Ley marco, comprende: a) el empleo; b) el nivel escalafonario alcanzado; y,c) la remuneración normal, regular, habitual y permanente de dicho nivelescalafonario. El período de prueba es de 12 meses antes de acceder a laestabilidad laboral. Las promociones a cargos vacantes deben basarse ensistemas de selección de antecedentes, méritos y aptitudes; y el CCT debedeterminar los mecanismos de participación y control. También el régimen delicencias, justificaciones y franquicias es materia del convenio colectivo.Respecto de la carrera, se plantean principios de transparencia, publicidad ymérito en la selección y en la promoción, sobre la base de la evaluación de laeficiencia, eficacia, rendimiento laboral y capacitación.Régimen de carrera administrativa profesionalizado (SINAPA): Abarca a30.000 de los 300.000 cargos presupuestarios. Comprende seis nivelesverticales, que categorizan a los agentes según las funciones básicas deconducción o coordinación, profesionales y operativas, las que constituyenla denominada carrera vertical. Cada nivel tiene una apertura de grados, quese denomina carrera horizontal. La carrera vertical implica requisitos míni-mos de educación formal, capacitación, edad, etc. El desarrollo de lacarrera horizontal implica, por parte del agente, el cumplimiento de loscriterios establecidos en el subsistema de evaluación de desempeño y decapacitación. Comprende tres agrupamientos de funciones, denominados:General, Científico-Técnico y Especializado.Dentro del SINAPA, existen el subsistema de Evaluación de Desempeño, queadministra la evaluación anual de los agentes, y el subsistema de Capacitación,que tiene por finalidad perfeccionar las capacidades de los agentes para eldesempeño de sus tareas. Un tercer subsistema es el de Selección. Establecelos requisitos de ingreso al sistema o de ascenso de nivel, y la creación deCargos Críticos. Comprende, entre otros cargos de conducción, los cargosde Directores de las unidades organizacionales de las diversas jurisdicciones

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de la APN. El nuevo sistema de designación busca independizar el desempeñoy la permanencia de los Directores respecto de las conducciones políticas. Elingreso al cargo se realiza mediante un sistema de selección pública, y sudesempeño se establece contractualmente por un tiempo determinado, y estávinculado a un sistema de evaluación (su permanencia depende de su buendesempeño). Plantea un dilema de difícil resolución: se trata de decidir si loscargos críticos deben corresponder a cargos políticos o deben ser selecciona-dos por un verdadero sistema de concursos.Derechos: a) Estabilidad; b) Retribución justa por los servicios prestados, máslos adicionales que correspondan; c) Igualdad de oportunidades en la carrera;d) Capacitación permanente; e) Libre afiliación sindical y negociación colecti-va; f) Licencias, justificaciones y franquicias; g) Compensaciones, indemniza-ciones y subsidios; h) Asistencia social para sí y su familia; i) Interposición derecursos; j) Jubilación o retiro; k) Renuncia; l) Higiene y seguridad en eltrabajo; m) Participación, por intermedio de las organizaciones sindicales, enlos procedimientos de calificaciones y disciplinarios; n) Mecanismos de partici-pación y de control que permitan a las asociaciones sindicales verificar elcumplimiento de la igualdad de oportunidades en el desarrollo de carreraadministrativa.La estabilidad laboral se basa en la idea de la legalidad de los procesos yprocedimientos administrativos en la gestión pública. La estabilidad delempleo público está directamente relacionada con la posibilidad de garanti-zar las normas y los procedimientos administrativos frente a las posibles“presiones” políticas y privadas.

El empleo público obedece a los principios de legalidad, impersonalidad,moralidad, publicidad y eficiencia. La Constitución Federal garantiza a losservidores públicos sus derechos, muchos de los cuales son los propios delos trabajadores privados. La ley garantiza la estabilidad a aquel servidorpúblico que fuera habilitado al ejercicio de su función en concurso público,luego de completar tres años de ejercicio de dicho cargo. La ConstituciónFederal establece que la investidura en un cargo o empleo público dependede la aprobación previa, en concurso público, de pruebas o de pruebas ytítulos, de acuerdo con la naturaleza y la complejidad del cargo o empleo, enla forma prevista en la legislación.La Constitución Federal se refiere a la formación y capacitación del personalque se desempeña en la función pública. La Unión, los Estados y el DistritoFederal mantendrán escuelas de gobierno para la formación y el perfeccio-namiento de los servidores públicos. La participación en los cursos esrequisito para la promoción en la carrera.

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El carácter estatutario de la carrera administrativa tiene rango constitucional.Esta norma garantiza la igualdad de oportunidades para el acceso al empleopúblico, la capacitación y el perfeccionamiento de los funcionarios. La Leyque establece las Bases Generales de la Administración del Estado explicaque el objetivo del sistema de carrera es proteger la dignidad de la funciónpública y garantizar su carácter técnico, profesional y jerarquizado. Siguien-do a la Constitución nacional, la carrera “funcionaria” se encuentra reguladapor un Estatuto y se basa en el mérito, la antigüedad y la idoneidad de losfuncionarios, para lo cual existen procesos de calificación objetivos e impar-ciales. En la aprobación del estatuto se garantiza la dignidad de la funciónpública. Los funcionarios de la Administración del Estado se encuentrancomprendidos dentro de un régimen jerarquizado y disciplinado. La Ley deBases Generales de la Administración del Estado les impone el cumplimientofiel y esmerado de sus obligaciones para con el servicio y obedecer lasórdenes que les imparte el superior jerárquico.Dentro del personal de planta se dan tres tipos de cargos: titulares, suplenteso subrogantes. Son titulares aquellos funcionarios que se nombran paraocupar en propiedad un cargo vacante. Son suplentes aquellos que senombren para cubrir los cargos que se encuentren vacantes y a los que nosean desempeñados por el titular, durante un lapso no inferior a 15 días y nomayor a 6 meses. Son subrogantes aquellos funcionarios que entran adesempeñar el empleo del titular o suplente cuando éstos se encuentrenimpedidos de desempeñarlo por cualquier causa. En estos casos, quienasume las respectivas funciones es el funcionario de la misma unidad que sigaen el orden jerárquico y que reúna los requisitos para el desempeño delcargo. El funcionario continúa percibiendo su salario anterior, con excepciónde que el cargo estuviera vacante.El ingreso a la carrera administrativa se realiza por concurso de libreconcurrencia y de libre igualdad ante las bases, para aquellos que decidanacceder a la vacante en cuestión. Basta con que cumplan con las exigenciasque imponen el Estatuto y el cargo a cubrir. La provisión de los cargos seefectúa mediante nombramiento o ascenso. Ambos son resueltos por losMinistros, Intendentes o Gobernadores, respecto de los empleos de sudependencia, y por los jefes superiores en los servicios públicos regidos porel Estatuto, con excepción del nombramiento en los cargos de la exclusivaconfianza del Presidente de la República. Cuando no es posible aplicar elascenso en los cargos de carrera, se aplican las normas sobre nombramien-to. El acceso a cargos titulares sólo puede realizarse vía concurso.

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Las promociones pueden realizarse por promoción o, en caso excepcional,por concurso. Se garantiza la evaluación de desempeño objetiva, al serbasada en el mérito y la antigüedad. El sistema de calificación tiene porobjeto evaluar el desempeño y las aptitudes de cada funcionario, según lasexigencias y características de su cargo, y sirve de base para el ascenso, losestímulos y la eliminación del servicio.El personal goza de estabilidad en su empleo, y las causas de cese sólocontemplan la renuncia voluntaria debidamente aceptada, la jubilación uotra causal legal, el desempeño deficiente, el incumplimiento de susobligaciones, la pérdida de requisitos para ejercer la función en eltérmino del período legal por el cual se es designado, o la supresión delempleo. La estabilidad no comprende a los cargos de “exclusiva confian-za” del Presidente de la República o de la autoridad llamada a hacer elnombramiento.La carrera funcionaria se inicia con el ingreso en calidad de titular a un cargode la planta, y se extiende hasta los cargos de jerarquía inmediatamenteinferior a los de exclusiva confianza. La Ley define cuatro categorías deplanta: Directivos, Profesionales, Técnicos, Administrativos y Auxiliares.La legislación establece como deber de la Administración del Estado asegu-rar la capacitación y el perfeccionamiento de su personal, con miras a quetenga la formación y los conocimientos necesarios para el desempeño de lafunción pública. Existen distintos tipos de capacitación: a) capacitación parael ascenso, que corresponde a aquella que habilita a los funcionarios paraasumir cargos superiores (es voluntaria); b) capacitación de perfecciona-miento, que tiene por objeto mejorar el desempeño del funcionario en elcargo que ocupa; c) capacitación voluntaria, que corresponde a aquella quees de interés para la institución y que no está ligada a un cargo determinado nies habilitante para el ascenso.El artículo 55 de la Ley 18.575 muestra el espíritu que quiso darse a laAdministración Pública y, por lo tanto, al empleo en ella: “El interés generalexige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, paraconcretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Seexpresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de lasautoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; enla rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en laintegridad ética y profesional de la administración de los recursos públicosque se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funcioneslegales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en confor-midad a la ley”.

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La Constitución establece que los empleos en los órganos y entidades delEstado son de carrera, exceptuando a los de elección popular, los de librenombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás quedetermine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no hayasido determinado por la Constitución o la ley serán nombrados por concur-so público.La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de perso-nal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración públicay ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso al serviciopúblico y el ascenso dentro de él. La Ley 909 del año 2004 buscaflexibilizar el retiro de los empleados públicos escalafonados en la carreraadministrativa, ya que establece como causales de retiro “razones de buenservicio, para los empleados de carrera administrativa, mediante Resolu-ción motivada” o “cuando el incumplimiento grave de una o algunas funcio-nes asignadas al funcionario afectan directamente la prestación de losservicios que debe ofrecer la entidad”. Según los representantes de lostrabajadores, la norma flexibilizará el ingreso y permanencia de los funcio-narios de la administración pública; y, en un futuro próximo, los empleadostransitorios serán la regla general, mientras que el ingreso a ejercer empleosde carrera será la excepción.Desde el año 1999 hasta la fecha, la regla general de ingreso a la Adminis-tración Pública se da a través de la modalidad de la provisionalidad, ya quela entidad competente para realizar los concursos aún no está conformada.Para el Consejo de Estado, la provisionalidad no concede estabilidadalguna, asemejándose a los cargos de libre nombramiento y remoción; estoquiere decir que su estabilidad es precaria, observándose además que,según la jurisprudencia ordinaria, la terminación de la provisionalidad norequiere motivación alguna. En cambio, la Corte Constitucional ha manifes-tado en sus fallos que los trabajadores provisionales gozan de una estabili-dad relativa y que los actos que deciden su retiro deben motivarse.Con respecto a elementos sustantivos de los procesos de selección delpersonal, la Ley de 2004 establece el criterio de mérito, de las cualidadespersonales y de la capacidad profesional. Se refiere, además, a la búsquedade la profesionalización de los recursos humanos que se desempeñan en elEstado, y a la capacitación como fuente de mejora de la eficiencia. Losempleos de carrera administrativa, para ingreso o ascenso, se proveen enperíodo de prueba o en ascenso con las personas que hayan sido seleccio-nadas mediante el sistema de mérito y concurso.

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Las causas posibles de retiro son: a) por declaratoria de insubsistencia delnombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) pordeclaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia delresultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de unempleado de carrera administrativa; c) por razones de buen servicio, para losempleados de carrera administrativa, mediante Resolución motivada; d) porrenuncia regularmente aceptada; e) por retiro con motivo de haber obtenidola pensión de jubilación o vejez; f) por invalidez absoluta; g) por edad deretiro forzoso; h) por destitución, como consecuencia de proceso disciplina-rio; i) por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono delmismo; j) por revocatoria del nombramiento, por no acreditar los requisitospara el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5° de la Ley190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen; k) por orden odecisión judicial; l) por supresión del empleo; m) por muerte; n) por las demásque determinen la Constitución Política y las leyes.

El objetivo del Servicio Civil y la Carrera Administrativa es tender aldesarrollo profesional y personal de los servidores públicos, en búsquedadel permanente mejoramiento de la eficiencia, eficacia y productividad delEstado y sus Instituciones, mediante el establecimiento, funcionamiento ydesarrollo de un Sistema Técnico de Administración de Recursos Huma-nos. La legislación ecuatoriana prevé un Sistema Integrado de Desarrollode Recursos Humanos, que consiste en un conjunto de políticas, normas,métodos y procedimientos orientados a validar e impulsar las habilidades yconocimientos de los servidores del servicio civil, a fin de lograr la eficien-cia, eficacia y oportunidad del servicio público. Para cumplir con tal fin, elSistema está conformado por los Subsistemas de Planificación de RecursosHumanos; Clasificación de Puestos; Reclutamiento y Selección de Perso-nal; Capacitación y Desarrollo Profesional; y, Evaluación del Desempeño.Las Unidades de Administración de Recursos Humanos de cada institucióndel Estado, conforme a las políticas de la Secretaría Nacional Técnica deDesarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público,son las encargadas de la selección de candidatos para ocupar puestospúblicos. El ingreso a un puesto se realiza mediante un concurso demerecimientos y oposición, por medio del cual se evalúa la idoneidad de losinteresados. El acceso a un puesto es libre. Los ascensos también seefectúan mediante concurso de merecimientos y oposición de los servido-res que tienen esa opción, y la Unidad de Administración de RecursosHumanos es la responsable de elaborar la correspondiente nómina de

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elegibles. El ingreso por medio de concursos es lo que garantiza a losservidores públicos su estabilidad.Según uno de nuestros entrevistados, si bien las leyes creadas determinaneste riguroso sistema de selección de personal y el establecimiento deconcursos de merecimientos para el ingreso, todo esto no se cumple en lamayoría de los casos. Sólo es de efectivo cumplimiento en los nivelesde profesionales colegiados confederados, con leyes gremiales que estable-cen el concurso de oposición y merecimientos. En los demás puestos no seda cumplimiento a los concursos para el ingreso. En cuanto a la promocióno a los ascensos previstos en la Carrera Administrativa, éstos tampocotienen un fiel cumplimiento, debido al alto grado de politización del SectorPúblico, siendo favorecidos ingresos o ascensos de personas afines alpartido político de turno en el Gobierno.Tal como nos ha informado un representante sindical del Ecuador, “si bien laConstitución del Ecuador garantiza el derecho al trabajo, la sindicalización,la libre asociación con fines pacíficos y el derecho a una remuneración justa,las leyes colaterales e inferiores poco a poco han puesto una serie derestricciones al desenvolvimiento del sector laboral público y una reducciónsistemática del tamaño burocrático, a más de políticas remunerativas ten-dientes a reducir la masa salarial y a un congelamiento de salarios públicos”.Además, se ha establecido una serie de reformas a la Seguridad Social quereduce la protección social tanto en el ámbito público como en el privado.La Ley de Servicio Civil garantiza los siguientes derechos a los servidorespúblicos: a) gozar de estabilidad en su puesto, luego del período de prueba;b) percibir una remuneración justa que será proporcional a su función,eficiencia y responsabilidad; c) gozar de prestaciones legales y de jubilacióncuando corresponda, de acuerdo con la ley; d) ser restituidos a sus puestoscuando terminaren el servicio militar obligatorio; este derecho podrá ejerci-tarse hasta treinta días después de haber sido licenciados de las FuerzasArmadas; e) recibir la indemnización por supresión del puesto; f) asociarse ydesignar sus directivas; g) disfrutar de treinta días de vacaciones anualespagadas, después de once meses, por lo menos, de servicio continuo; h) serrestituidos a sus puestos en el término de cinco días posteriores a laejecutoría de la sentencia, en caso de que el Tribunal competente hayafallado a favor del servidor suspendido o destituido; y recibir, de haber sidodeclarado nulo el acto administrativo impugnado, las remuneraciones conlos respectivos intereses que dejó de percibir en el tiempo que duró elproceso legal respectivo; i) demandar ante los organismos y tribunalescompetentes el reconocimiento o la reparación de los derechos que consa-

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gra esta Ley Orgánica; j) recibir un tratamiento preferente para reingresar,en las mismas condiciones de empleo, a la institución pública de la quehubiere renunciado para emigrar al exterior en busca de trabajo, en formadebidamente comprobada; y, k) otros que establezca la ley.Según la opinión de un representante gremial, se presenta una situaciónsimilar con respecto al cumplimiento de los Convenios de la OIT ratificados,ya que, aduciendo la necesidad de mantener el equilibrio económico delpaís, “se ha generado un andamiaje de leyes que vulneran y reducen losderechos laborales públicos”. Cabe aclarar que, de acuerdo a la políticagubernamental ecuatoriana contenida en la Carta de Intención última firma-da entre el Gobierno del Ecuador y el FMI, se prevé una reducción de5.000 puestos de trabajo públicos en el año 2005.

El acceso a la carrera administrativa, según el Decreto Legislativo 286/84,se realiza mediante concurso público y abierto. Según nos ha informado undirigente sindical, hoy esos concursos son inexistentes.Las cláusulas constitucionales prevén la posibilidad de reducir empleos enrazón de necesidades económicas o conveniencias de reestructuración,pero otorgando al trabajador una indemnización.La Ley 27.568 introduce en la Administración Pública el concepto de éticay de evaluación de la gestión por medio de resultados, a través de lautilización de recursos tecnológicos, la planificación estratégica y concerta-da, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia, comocanales de control de la acción del Estado.La nueva Ley 28.175 –actualmente en suspenso- anula la estabilidad y lacarrera administrativa, a partir de un cambio de las estructuras de cargos:funcionarios, empleados de confianza y personal de apoyo (según undirigente sindical entrevistado).

Las relaciones laborales en el Estado son regidas por el derecho administra-tivo. El servidor público debe desempeñar sus funciones de manera tal quese satisfaga el interés público, entendido éste como la expresión de losintereses individuales coincidentes de los miembros de la comunidad. Encuanto al régimen disciplinario, los servidores públicos se encuentran suje-tos a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratosopuestos al ordenamiento administrativo, si hubieren actuado con dolo oculpa grave, sinperjuicio de la aplicación de un régimen disciplinario másgrave que prevean otras leyes.Según manifiestan Bonifacio y Falivene, la Constitución no garantiza estabilidad

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a los funcionarios públicos, de modo que, por razones de economía ofuncionalidad, el Estado puede despedir a servidores públicos pagándolesuna indemnización. Unilateralmente, la Administración podrá rescindir oresolver, según según corresponda, sus relaciones contractuales, por con-venga al interés público. Las cláusulas constitucionales prevén la posibilidadde reducir empleos en razón de necesidades económicas o convenienciasde reestructuración, otorgando al trabajador una indemnización.Sin embargo, uno de nuestros entrevistados nos ha hecho observar quela Constitución Política establece la estabilidad laboral en el empleo delos servidores públicos adscritos al Régimen de Servicio Civil, haciendoexpreso señalamiento de que los mismos sólo pueden ser despedidospor las causales de despido que establece la legislación laboral. Encuanto al despido motivado en el interés público, sólo se puede ejecutarcuando se lleven a cabo procesos de reestructuración que la mismaCarta Fundamental establece, cancelándosele al despedido una indem-nización igual a la totalidad de años servidos. En este tipo de despido noexiste la indemnización por daños y perjuicios. La figura de daños yperjuicios ocasionados opera básicamente en el derecho privado y seproduce cuando, en un juicio ordinario de trabajo, el patrono no logrademostrar la causal de despido que invocó para ejecutar el despido.En cuanto a las vacantes, los citados autores afirman que se cubren pormedio de una selección interna o por concurso. Según los resultados, laDirección General de Servicio Civil confecciona una terna para deci-sión de la autoridad jurisdiccional competente. La ley prevé la figura delfuncionario de hecho, que es quien realiza iguales tareas que el servidorpúblico regular, pero sin investidura o con una investidura inválida oineficaz, aún en situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos degobierno, si no se declaró la ausencia o la irregularidad de la investidu-ra, ni administrativa ni jurisdiccionalmente, y la conducta es desarrolla-da en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada aderecho. Sin embargo, no existe relación de servicio entre el funciona-rio y la Administración.Según uno de nuestros entrevistados, en términos generales, en relaciónal concepto de trabajo decente, existen diferencias radicales entre lostrabajadores del Sector Público y los del Sector Privado, básicamentepor la inexistencia de una organización sindical en el Sector Privado,motivo por el cual existe tan sólo un mínimo de derechos elementalespara los trabajadores. Sin embargo, desde su punto de vista, el temadel trabajo decente en el Sector Público no ha sido debidamente

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abordado. En cuanto a la protección social, en muchas entidadesdescentralizadas se está acudiendo con mucha frecuencia a un tipo decontratación laboral denominada Contrato por Servicios Profesiona-les, con el que las administraciones descentralizadas evitan precisa-mente empadronar a los trabajadores en la Seguridad Social (SeguroSocial y Seguro de Riesgos del Trabajo), y también evitan pagar eldécimo tercer mes (aguinaldo), vacaciones y otros “plus” salariales.

La Constitución nacional establece la carrera administrativa. El Decre-to Ley 507 define que la selección del personal que ingrese a la carreraadministrativa se hará por medio de pruebas de idoneidad.Los funcionarios y empleados comprendidos en la carrera administra-tiva y protegidos por esta ley gozan de los siguientes derechos: a) depermanencia en el cargo o empleo (no podrán ser destituidos, despe-didos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de catego-ría sino en los casos y con los requisitos que establezca la legislación);b) de ascenso; c) de devengar el sueldo, viáticos y emolumentos quetuviere asignado el cargo o empleo para el que han sido nombrados; ysólo podrán hacérseles los descuentos autorizados por la ley; d) deasuetos, vacaciones y licencias que señalan las leyes respectivas; e) desobresueldos o aguinaldos en el mes de diciembre de cada año, en laforma y con las limitaciones que determine el decreto respectivo; f) deexaminar los libros de registro que lleven las Comisiones o Tribunal deServicio Civil; enterarse de las calificaciones que de sus servicioshagan sus superiores; y hacer, en su caso, los reclamos pertinentes; g)de jubilación, pensión, retiro o montepío, conforme a las leyes espe-ciales sobre esta materia; y h) de funerales por cuenta del Estado o delMunicipio.

Según la Constitución nacional, los servidores públicos se regirán porel sistema de méritos; y la estabilidad en sus cargos estará condiciona-da a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio. En losservicios públicos se instituyen, conforme a los principios del sistemade méritos, las siguientes Carreras: la Carrera Administrativa; la Ca-rrera Judicial; la Carrera Docente; la Carrera Diplomática y Consular;la Carrera Sanitaria; la Carrera Militar, y las otras que la Ley determi-ne. La Ley regulará la estructura y organización de estas Carreras deconformidad con las necesidades de la Administración.

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7. Empleo Público regido por Derecho Privado

El personal de nuevos organismos (como los entes reguladores de serviciospúblicos) es regido por el derecho laboral privado. El empleo público tendióa incorporar aspectos relacionados con los nuevos procesos de trabajo, y elEstado comenzó a sustituir el empleo permanente por el empleo basado en laflexibilidad contractual. Los sistemas de retiros, de riesgos de trabajo y deobras sociales se equipararon con el Sector Privado.La legislación establece que el régimen de contrataciones por tiempo deter-minado comprende sólo la prestación de servicios transitorios o estaciona-les. Sin embargo, a partir del proceso de Reforma del Estado, se estáproduciendo la sustitución del empleo permanente por las formas contrac-tuales a término, como los contratos de locación de servicios y las pasantías.

El servicio público se rige por la Consolidación de las Leyes del Trabajo, deaplicación en el Sector Público, excepto en aquellas materias en las que esexpresamente regulado de manera diferencial. La Constitución Nacionaldetermina que la ley podrá establecer los casos de contratación por tiempodeterminado, para atender a necesidades temporarias de excepcional interéspúblico.

Más allá de los empleados de las empresas públicas, a los que nos referire-mos luego, el Estatuto administrativo otorga al Estado la posibilidad derealizar contrataciones por honorarios a profesionales y técnicos de educa-ción superior o expertos en materias determinadas, para llevar a cabodeterminadas tareas no habituales o específicas. Puede utilizarse esta moda-lidad de contratación para personal extranjero que cumple con los requisitosantes enumerados. El personal por contrato se desempeña en su cargo porun año, con posibilidades de renovarlo o de ser finalizado antes de cumplidoel plazo establecido (Binder, 2000).Existe otra modalidad de contratación, denominada “a honorarios”, por la que elcontratado no se encuentra subordinado ni sujeto a ninguna dependencia. Sinperjuicio de lo dispuesto por la Constitución nacional, la ley habilita a otorgar adeterminados empleos la calidad de cargos de la exclusiva confianza del Presi-dente de la República o de la autoridad facultada para efectuar el nombramiento.Se consideran funcionarios de exclusiva confianza los sujetos de libre designa-ción y remoción del Presidente de la República o de la autoridad facultada paradisponer el nombramiento. Estos empleos sólo pueden corresponder a los tresprimeros niveles jerárquicos del respectivo órgano o servicio. Sin embargo, la leypodrá también otorgar la calidad de cargo de la exclusiva confianza a todosaquellos que conforman la planta de personal de la Presidencia de la República.

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En las empresas mixtas, aquellas en las que el gobierno tiene participacióneconómica, los funcionarios se rigen por el derecho privado. La nueva Leyde Carrera Administrativa crea una nueva modalidad de vinculación, através del empleo temporal, no incluido dentro de la carrera administrativa.Este tipo de contrato está previsto para el ejercicio de actividades nopermanentes de la administración, para desarrollar programas o proyectosde duración determinada, para consultoría y asesoría institucional, o parasuplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo. Es común laexistencia de contratos de prestación de servicios, para cumplir funcionesde cargos necesarios para el desarrollo de las actividades públicas. Dichoscontratos no generan una relación laboral: por lo tanto, las personas que losejercen no reciben salarios, sino honorarios; además deben abonar comoimpuesto el 10% de sus ingresos y pagar la totalidad de las cotizaciones dela seguridad social, las que en el 2004 ascendían al 26.5%. Estos contratosno conceden el “estatus” de empleado público y, según un entrevistado, enrealidad disfrazan una relación laboral a fin de reducir costos en la vincula-ción y hacer politiquería o clientelismo político.Según un representante sindical, esta nueva modalidad de contratación, enlugar de cumplir con un mejor ejercicio de la carrera administrativa, posibi-lita que la clase dirigente mantenga la concepción tradicionalista del Estadoempleador y acuda a este tipo de vinculación para seguir proyectando lafigura del clientelismo político. Por otro lado, nos comentó que otra posibi-lidad es que, a través de estos empleos transitorios, se pretenda legalizar lasnóminas paralelas existentes por “los contratos de servicios”, ya que lasactividades de los empleos temporales se asemejan a la finalidad de dichos“contratos” de servicios.

Existe en Ecuador empleo público regulado por el derecho privado. En elmarco del impulso a la desregulación en la administración del Estado, unade las principales políticas que se está implementando es la Descentraliza-ción del Estado, a través de la cual los organismos seccionales (municipios)toman a cargo competencias y atribuciones del Gobierno Central en variasáreas de la administración pública (salud, educación, vialidad, turismo, obrapública, etc.). Esto ha traído como consecuencia que, para los estudiostécnicos, se prevea la contratación de consultores nacionales o extranjerosbajo la modalidad de contratos ocasionales del personal institucional, y laaparición de “tercerizadoras” (instituciones privadas) que toman a cargodeterminadas atribuciones y actividades propias del Estado.

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Según un estudio de Bonifacio y Falivene, la “laboralización” fue una de lasestrategias de la primera etapa de la reforma del Estado en el Perú, signadapor la construcción de islas de modernidad y eficiencia. Desde el punto devista de las relaciones laborales, se produce un cambio, debido a que losnuevos diseños organizacionales establecen que las relaciones de empleoquedan sometidas al Derecho del Trabajo. El cambio de régimen laboral nomodifica ni la naturaleza jurídica de la condición de servidor público, ni lanaturaleza pública de la institución, pues las actividades y funciones de lainstitución son netamente públicas. Existe la máxima interrelación e indiferen-ciación práctica entre los regímenes laborales público y privado, cuestión queen estos momentos se encuentra en revisión.En el régimen privado no sólo son más altos los salarios, sino que son mayoreslos beneficios colaterales: de manera destacada, las dos gratificaciones anua-les, la asignación familiar y la compensación por tiempo de servicios.En el régimen público, las remuneraciones son menores (lo que, por otrolado, ha generado mecanismos de incrementos encubiertos), y no haymayores beneficios complementarios. Existe, en los contratos de serviciosno personales, un vacío legal en cuanto a derechos y obligaciones tanto delempleador como del empleado.Existen otras formas de contratación, pretendiendo someter al derecho civilprestaciones que, por su propia naturaleza, corresponden al derecho adminis-trativo, como los contratos de prestación de servicios que se rinden en el lugary horario designados por la entidad, la que proporciona los elementos detrabajo y asume los gastos que la prestación del servicio demanda; y loscontratos en los cuales, a pesar de ser solventados por fondos del Estado, lacontratación se efectúa mediante organismos internacionales. Otra forma decontratación es por medio de las empresas intermediarias de servicios espe-ciales así como de las cooperativas de trabajadores.

El sector descentralizado, las instituciones autónomas y semiautónomas, yaquellos órganos que se manejan con presupuesto aparte del gobierno centraly no son adscritos están fuera del régimen de la Administración Pública. Sinembargo, gozan de inamovilidad y contrato de trabajo indefinido; y se rigencon estatutos internos de trabajo y convenciones colectivas.La Ley 7.494, de Contrataciones, habilita a la Administración para que, cuandolo justifique la satisfacción del fin público, utilice cualquier figura contractual queno se regule en el ordenamiento jurídico-administrativo. Utilizando su régimenordinario de nombramiento de funcionarios, puede contratar, con sueldo fijo, alos profesionales que requieran para formalizar las operaciones, los avalúos, losperitajes, la atención de diligencias judiciales o administrativas o cualquier otro

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tipo de intervención profesional relacionada con los servicios que brindan. SegúnBonifacio y Falivene, si bien existen contratos de este tipo en la AdministraciónPública, no son significativos en cuanto a cantidad.

Los trabajadores que prestan servicios en las instituciones oficiales autóno-mas son regidos por el Código de Trabajo, es decir, por el mismo sistemaque los trabajadores del Sector Privado. Por ejemplo, la Salud es autónomay se rige por el Código de Trabajo.Existen en el SP formas de contratación paralelas que se encuentran regidaspor el Código Civil. Son muy frecuentes los contratos civiles de Prestaciónde Servicios Profesionales para realizar consultorías y actividades técnicas,sanitarias y contables, entre otras, así como para desempeñar incluso traba-jos permanentes. Nos comentaron que en muchos casos se utiliza esta formacontractual para disfrazar verdaderas relaciones laborales (fundadas encontratos de trabajo), y de esta forma se evita el pago de las prestacioneslaborales y de la seguridad social.Desde el año 2001 a la fecha, casi 8.000 puestos que pertenecían al ServicioCivil dentro de los Ministerios están siendo transferidos a puestos porcontrato de 3 a 6 o 12 meses.

Es una práctica frecuente la utilización del mecanismo de los contratos de“contingencia”, que consisten, de acuerdo a la Ley de Presupuesto de la Nación,en contrataciones de personal no incluido en la estructura, para la realización deactividades específicas requeridas y sobre todo temporales, cuya duración nopuede ir más allá del período fiscal. Estas contrataciones privan al trabajador detodo tipo de protección. Sin embargo, en la práctica, se ha utilizado estemecanismo para contratar personal fuera de la estructura de personal, renován-dole el contrato cada año durante varios lustros y aun décadas.Se utiliza también el llamado “contrato de servicios profesionales”, de carac-terísticas similares al anterior, “con la diferencia de que en el caso delcontrato de contingencia se le pagan prestaciones a los contratados, mientrasque en este tipo de contrato no hay prestaciones pero existe una mayorlibertad laboral por parte del contratado”.Recientemente se ha impulsado el contrato por proyectos financiados internacio-nalmente, aunque por parte de las agencias financieras hay controles máseficientes que el control llevado a cabo en los otros dos tipos de contrataciones.La Constitución Nacional establece que los estudiantes y egresados de institu-ciones educativas prestarán servicios temporales a la comunidad antes deejercer libremente su profesión u oficio por razón de Servicio Civil Obligatorioinstituido por la presente Constitución. La ley reglamentará esta materia.

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8. Libertad Sindical

La Constitución Nacional garantiza al trabajador en general, y no exclusiva-mente a los trabajadores del SP, protección contra el despido arbitrario. Losrepresentantes gremiales gozan de las garantías necesarias para el cumplimientode su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.El derecho de libre asociación queda garantizado también a partir de la ratificaciónde los siguientes Tratados Internacionales: Declaración americana de los derechosdel hombre; Pacto de San José de Costa Rica; Pacto internacional de losderechos económicos, sociales y culturales; Pacto internacional de derechosciviles y políticos; Convención Internacional sobre la eliminación de todas lasformas de discriminación racial; Declaración sociolaboral del Mercosur.La Ley de Asociaciones Sindicales Nº 23.551 dispone: «La libertad sindicalserá garantizada por todas las normas que se refieren a la organización y acciónde las asociaciones sindicales». Otorga el derecho a conformar asociacionessindicales y a afiliarse.

La Constitución Federal asegura a los servidores públicos el derecho de libreasociación sindical y los siguientes derechos, entre otros: a) a ser representadospor el sindicato; b) a la inamovibilidad del dirigente sindical, hasta un año definalizado su mandato; c) a que se les descuenten en planilla a los trabajadoresafiliados el valor de las cuotas sindicales y las contribuciones definidas.Existen asociaciones sindicales de alcance nacional, aunque no de primergrado, sino que se trata de Confederaciones o Centrales Sindicales. Estánsiendo discutidas propuestas de reforma sindical.Según nos ha manifestado uno de nuestros informantes, el grado de represen-tatividad de las organizaciones sindicales es relativo, ya que muchas de ellasmantienen la influencia de la intervención estatal instaurada por GetúlioVargas, dictador de la década del ́ 30, y que sigue practicándose debido a lavigencia de la CLT, creada por él y que “disciplina al movimiento sindical”.Se nos ha manifestado que los representantes sindicales no cuentan conlibertad de acción en los lugares de trabajo ni con licencias gremiales. Losúnicos protegidos por la ley son los directores sindicales. No obstante ello,son despedidos aun teniendo estabilidad temporal y las prerrogativas delideres sindicales. De hecho, “quando muito incomodam chegam a ser ameaça-dos, até sofrendo atentados”.No existen representantes de los trabajadores en los lugares de trabajo,produciéndose un gran vacío entre la dirección del sindicato y la categoría.Algunos sindicatos municipales consiguieron, a escala municipal, contar conrepresentantes. Esto sucedió en aquellas intendencias donde los administra-dores son más concientes y comprometidos.

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Los trabajadores de la Administración del Estado, incluidas las municipalida-des, y del Congreso Nacional tienen el derecho de constituir, sin autorizaciónprevia, asociaciones de funcionarios. El único requisito es que deben sujetarse ala ley y a los estatutos de las mismas. Sin embargo, se les prohíbe a losfuncionarios públicos el derecho de sindicalización.Las asociaciones de funcionarios pueden ser de carácter nacional, regional,provincial o comunal, según la estructura jurídica del servicio, repartición,institución o ministerio en que se constituyan. Aquellas asociaciones que tenganestructura jurídica nacional podrán tener como base la organización de susfuncionarios de la respectiva institución en la Región (Ley 19.296). Quedanexcluidos del derecho de sindicalización y son regidos por la Ley de Asociacio-nes de Funcionarios Públicos, el personal de las Fuerzas Armadas y de lasFuerzas de Orden y Seguridad Pública, así como los funcionarios de lasempresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que serelacionen con el Gobierno a través de éste.La asociación es libre y no requiere permiso previo, y la afiliación es voluntaria,personal e indelegable. Para gozar de personalidad jurídica, las asociacionesdeben constituirse conforme a ley.Las asociaciones de funcionarios puedenconstituir federaciones y confederaciones, y afiliarse o desafiliarse de ellas. Estasorganizaciones pueden a su vez constituir organizaciones internacionales detrabajadores, y afiliarse o desafiliarse de las mismas, de acuerdo a las normas delderecho internacional. La afiliación a una asociación de funcionarios será volunta-ria, personal e indelegable, y también el trabajador podrá desafiliarse libremente.

La Constitución garantiza el derecho a conformar libremente sindicatos oasociaciones, sin la intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico seproducirá con la inscripción del acta de constitución. Quienes no gozan deeste derecho son los miembros de la Fuerza Pública.El Código Sustantivo del Trabajo establece que a los representantes sindica-les de los servidores públicos se les concedan permisos sindicales para quepuedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho funda-mental de asociación y libertad sindical. Aclara, además, que el Gobiernonacional reglamentará esta materia, en concertación con los representantesde las centrales sindicales.La OIT ha recibido numerosas quejas, pero el Gobierno de Colombia, en loshechos, no ha tomado las medidas necesarias y adecuadas para garantizar ellibre ejercicio del derecho de asociación sindical y ha permitido que permanez-can en la impunidad los crímenes contra sindicalistas y dirigentes, y que se sigancometiendo amenazas, desplazamientos forzados, asesinatos, desapariciones y

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otras violaciones que hacen imposible el efectivo ejercicio de este derecho, conlo cual incumple su deber de protección y garantía.Durante los últimos 11 años la violencia ha sido el principal obstáculo para elejercicio de las libertades sindicales, cobrando más de 1.500 vidas, produciendovarios miles de desplazamientos forzados y varios centenares de desaparecidosentre los trabajadores.

La Constitución Política garantiza el derecho de organización de trabajadores yempleadores y su libre desenvolvimiento, sin autorización previa y conforme a lalegislación. Para todos los efectos de las relaciones laborales en las institucionesdel Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización.

La Constitución de 1933 no reconocía derechos sindicales a los empleadospúblicos y, más aún, el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil y Pensionesprohibía la formación de sindicatos y el derecho de huelga. La ConstituciónPolítica actual reconoce los derechos de sindicación y huelga de los servidorespúblicos. No están comprendidos en ello los funcionarios del Estado conpoder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección,así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.En la institucionalización de las relaciones laborales que está en proceso, seincluye la reciente creación del Registro de Organizaciones Sindicales delSector Público, que dará personería jurídica a las organizaciones por medio dela Ley N° 27.556 del 23 de noviembre de 2001. El registro se realiza en elámbito del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. En este momentoel Sector Público se encuentra sin representación sindical legitimada.

La Constitución nacional garantiza a los trabajadores la libre sindicalización, conel fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales oprofesionales.Sin embargo, la única referencia que hace a las asociaciones la LeyGeneral de la Administración Pública se refiere a las licencias sindicales, cuyaextensión es de dos años, prorrogables por períodos iguales, en sindicatosdebidamente reconocidos. Los trabajadores, durante los períodos en los que seencuentran bajo esta licencia, no tienen derecho a gozar de sus haberes.El Sector Público cuenta con un sindicato general, la Asociación Nacional deEmpleados Públicos y Privados, con ámbito de actuación en todas las entidadesdel gobierno central, del nivel municipal y de las instituciones autónomas ysemiautónomas, así como de otras empresas públicas. Forma parte de laFederación Nacional de Trabajadores de los Servicios Públicos.A nivel sectorial, existen varios sindicatos de alcance nacional. La UNDECArepresenta a los trabajadores del Seguro Social; la ASDEICE, a los de energía y

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telecomunicaciones; la UPINS, a los de los seguros; la ANEJUD, a lostrabajadores del Poder Judicial; y la ANPE aglutina a los profesionales enenfermería de uno u otro sexo.La Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, con fundamentoen su Proyecto Estratégico, ha logrado consolidar, según nos informó uno desus miembros, un importantísimo diálogo con el Gobierno, el Sector Empre-sarial, los Medios de Comunicación y todo el espectro nacional. La ANEPaglutina alrededor de 13 mil trabajadores públicos y está afiliada a la Federa-ción Nacional de Trabajadores de Servicios Públicos (FENTSEP), queaglutina alrededor de 22 mil trabajadores de diversos sectores públicos.En cuanto a la libertad de acción para los delegados sindicales, se nos hacomentado que ésta es aún un tanto limitada, debido a que en lo fundamentalse limita al derecho de reunión. La Asociación Nacional de EmpleadosPúblicos y Privados, en su caso, amén de las reuniones que celebran suscomités seccionales en los distintos centros en donde éstos operan, tiene unComité Consultivo Nacional que se reúne una vez al mes, donde se haceanálisis no sólo de la situación propia de las Relaciones Laborales en el SectorPúblico, sino también de la situación política y económica del país. Unasituación similar se presenta en las otras agrupaciones sindicales de losservicios públicos aglutinados en la FENTSEP.

Según la Constitución nacional, los patronos y trabajadores privados, sindistinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas, y cualquieraque sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen, tienen elderecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intere-ses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derechotendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas.

La Ley 9/90 reconoce la conformación de asociaciones de servidorespúblicos, pero no de sindicatos en el sector estatal.En cuanto al ejercicio de las actividades propias de los delegados sindica-les, al no existir normas que reconozcan el derecho de la libertad sindical enel sector, no existen facilidades institucionales ni protección para la dirigen-cia. Debido a que la gestión de cada organización depende del arbitrio deljefe de la institución correspondiente, según nuestro informante existe untemor generalizado a la participación gremial, por las posibles represaliaslaborales.Se han presentado quejas ante la OIT por violación al cumplimiento delConvenio 87, al haber sido destituidos de sus cargos 44 dirigentes sindica-les luego del cambio de gobierno de 1999.

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Las empresas de servicios públicos han sido privatizadas. Las que seencuentran en manos del Estado se rigen por la Ley de Contrato deTrabajo, es decir, por el derecho privado.

Las relaciones laborales en las empresas públicas son reguladas por elrégimen de las empresas privadas. Los mandatos, la evaluación dedesempeño y la responsabilidad de las empresas quedan en manos de susadministradores.

El Estado y sus organismos se encuentran habilitados por la Constituciónnacional a desarrollar actividades empresariales o a participar en ellas, siuna ley los autoriza. El personal que se desempeña en estas empresas seencuentra amparado por la legislación común aplicable a los particulares,es decir, por el derecho laboral privado.

Los trabajadores de las empresas públicas son considerados trabajado-res oficiales, por lo que se rigen por el Código de Trabajo (derechoprivado). De las empresas públicas, la única que ha quedado sin privati-zar es la empresa petrolera nacional.

Los empleados de empresas públicas privatizadas no se rigen por laCarrera Administrativa, sino por el derecho privado.

No se consideran servidores públicos los empleados de empresas oservicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas alderecho común, que se rigen por el derecho laboral o mercantil, según loscasos. En algunas empresas públicas se dan negociaciones colectivas.

No quedan en El Salvador empresas públicas, porque todas han sidoprivatizadas.

La única empresa que ha quedado en manos del Estado es la empresa deAguas, que se rige por la Ley de Carrera Administrativa.

9. Empresas Públicas

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La Jefatura de Gabinete de Ministros es el órgano rector en materia deempleo público. Dictamina los deberes y derechos de los empleados delPoder Ejecutivo y de los organismos descentralizados. Se excluye a losfuncionarios políticos; al personal militar, policial y de seguridad; al personaldiplomático, al clero y al personal comprendido en las convenciones colec-tivas en el marco de la Ley 14.250.Existe el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA): parael establecimiento y el desarrollo de procesos transparentes y con funda-mentos técnicos para la selección.Contraparte gubernamental responsable para la Negociación Colectiva: laSecretaría General de la Presidencia de la Nación; la Secretaría de Trabajo delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social; la Secretaría de la Función Públicade la Jefatura de Gabinete de Ministros, y la Secretaria de Hacienda delMinisterio de Economía, Obras y Servicios Públicos, según corresponda.

La Constitución Federal define que la Unión, los Estados, el Distrito Federaly los Municipios deben constituir un Consejo de política de administración yremuneración del personal, integrado por servidores designados por losrespectivos Poderes.

Las asociaciones de funcionarios se encuentran sujetas a la fiscalización de laDirección del Trabajo.

La Constitución establece que una Comisión Nacional del Servicio Civil serála responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servido-res públicos, a excepción de aquellas carreras que tengan carácter especial.La citada Comisión es un órgano de garantía y protección del sistema demérito en el empleo público, de carácter permanente, de nivel nacional,independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de perso-nería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. La legislaciónestablece que, con el fin de garantizar la plena vigencia del principio demérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacionaldel Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad,independencia e imparcialidad.Como responsable de la administración de la carrera administrativa sonfunciones de esta Comisión: a) establecer, de acuerdo con la ley y losreglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los proce-sos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativade las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) acreditar a lasentidades para la realización de procesos de selección, de conformidad con

10. Organismos del Estado Empleador

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lo dispuesto en el reglamento, y establecer las tarifas para contratar losconcursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presenteley; c) elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleospúblicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establez-can la presente ley y el reglamento; d) establecer los instrumentos necesariospara la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de losempleados de carrera administrativa; e) conformar, organizar y manejar elBanco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleadoscon derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubierenoptado por ser incorporados; y, el Banco de Datos de empleados de carreradesplazados por razones de violencia; f) remitir a las entidades, de oficio o asolicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cualesse deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentrenvacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose enlos Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) administrar,organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carreraadministrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) expedir cir-culares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan lacarrera administrativa; i) realizar los procesos de selección para el ingreso alempleo público a través de las universidades públicas o privadas o institucio-nes de educación superior, que contrate para tal fin; j) elaborar y difundirestudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleopúblico en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y laevaluación del desempeño; k) absolver las consultas que se le formulen enmateria de carrera administrativa.Como órgano encargado de la vigilancia de la aplicación de las normas, son susatribuciones: a) una vez publicadas las convocatorias a concursos, la Comisiónpodrá, en cualquier momento, de oficio o a petición de parte, adelantaracciones de verificación y control de la gestión de los procesos, con el fin deobservar su adecuación o no al principio de mérito; y, dado el caso, suspendercautelarmente el respectivo proceso, mediante Resolución motivada; b) dejarsin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebela ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actosadministrativos de contenido particular y concreto relacionados con los dere-chos de carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentrodel proceso de selección impugnado; c) recibir las quejas, reclamos y peticio-nes escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, envirtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de lasnormas de carrera que estime necesarias, y resolverlas, observando los princi-

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pios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad. Toda Resolución de laComisión será motivada, y contra las mismas procederá el recurso dereposición; d) resolver en segunda instancia las reclamaciones que seansometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia; e) conocer de lasreclamaciones sobre inscripciones, en el Registro de Empleados Públicos, delos empleados de carrera administrativa a quienes se les aplica la presente ley;f) velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación deldesempeño de los empleados de carrera; g) poner en conocimiento de lasautoridades competentes los hechos constitutivos de violación de las normasde carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias,fiscales y penales a que haya lugar; h) tomar las medidas y acciones necesariaspara garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad enel ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, deacuerdo a lo previsto en la presente ley; i) presentar un informe ante elCongreso de la República, dentro de los diez (10) primeros días de cadalegislatura, o cuando éste lo solicite, sobre sus actividades y el estado delempleo público, en relación con la aplicación efectiva del principio de méritoen los distintos niveles de la Administración Pública bajo su competencia.En cuanto a los órganos de dirección y gestión del empleo público y lagerencia pública, encontramos el Departamento Administrativo de la FunciónPública y una Comisión de Personal por cada entidad y organismo reguladopor la Ley de Carrera Administrativa.

La administración de los recursos humanos y de las remuneraciones delEstado está a cargo de los siguientes organismos: a) la Secretaría NacionalTécnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del SectorPúblico; y, b) Unidades de Administración de Recursos Humanos de cadaEntidad Pública. La Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recur-sos Humanos y Remuneraciones del Sector Público (SENRES), con per-sonalidad jurídica de derecho público, con autonomía técnica, funcional,administrativa y financiera, y con jurisdicción nacional, es el organismo que-además de las funciones y atribuciones establecidas para la DirecciónNacional de Personal en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa,su Reglamento General y sus disposiciones conexas-, tendrá las siguientesatribuciones: a) ejercer la rectoría de la administración de los recursosorganizacionales y humanos del Sector Público; b) proponer las políticas deEstado y de Gobierno relacionadas con la gestión de recursos organizacio-nales y humanos del Sector Público; c) emitir políticas, normas e instrumen-tos de desarrollo administrativo sobre diseño, reforma e implementación deestructuras organizacionales por procesos y recursos humanos, mediante

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Resoluciones que serán publicadas en el Registro Oficial a aplicarse en lasinstituciones, organismos y dependencias del Sector Público; d) evaluar ycontrolar la aplicación de la políticas, normas e instrumentos de desarrolloadministrativo antes referidos; e) desempeñar la Secretaría Nacional Téc-nica del Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público (CO-NAREM); f) coordinar con el Ministerio de Economía y Finanzas losestudios relacionados con la programación económica del país que sirvande base para la emisión de las resoluciones del CONAREM; g) remitir alCONAREM, para su conocimiento y resolución, estudios técnicos relacio-nados con la gestión de las remuneraciones del Sector Público; h) evaluarla aplicación de las políticas y normas remunerativas emitidas por elConsejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público (CONAREM);i) preparar y expedir los reglamentos de aplicación general de GestiónOrganizacional por Procesos y de Recursos Humanos; j) administrar elSistema Nacional de Información de Gestión Organizacional, RecursosHumanos e Ingresos de los servidores y trabajadores del Sector Público;k) administrar el Sistema de Información de Impedidos de ocupar puestosen el Sector Público, y requerir de las instituciones, organismos y depen-dencias la aplicación de las normas legales pertinentes; y, l) otras atribucio-nes que le asigne la Ley.El Secretario Nacional es nombrado por el Presidente de la República yejerce la representación legal y extrajudicial.El Código de Trabajo establece que el Fisco, los consejos provinciales, lasmunicipalidades y demás personas jurídicas de derecho público tienen lacalidad de empleadores respecto de los obreros de las obras públicasnacionales o locales. Se entiende por tales obras no sólo las construccio-nes, sino también el mantenimiento de las mismas y, en general, la realiza-ción de todo trabajo material relacionado con la prestación de serviciopúblico, aun cuando a los obreros se les hubiere extendido nombramiento,y cualquiera que fuere la forma o período de pago. Las citadas entidadestienen la misma calidad de empleadores respecto de los obreros de lasindustrias que están a su cargo y que pueden ser explotadas por particula-res, aun cuando se decrete el monopolio. También tienen la calidad deempleadores: la Empresa de Ferrocarriles del Estado, de conformidad conlo establecido en el Decreto No. 183 de 4 de agosto de 1970; y loscuerpos de bomberos respecto de sus obreros.Las Unidades de Administración de Recursos Humanos cuentan con lassiguientes funciones: a) cumplir y hacer cumplir la presente Ley dentro de sujurisdicción administrativa, así como preparar los proyectos de reglamentosinternos que fueren necesarios; b) promover, diseñar, programar y ejecutar

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programas educativos, de ética pública y de capacitación para el personal dela Institución, e intervenir en ellos; c) proporcionar información sobre lacarrera administrativa y respecto a las oportunidades de trabajo, capacitacióny ascensos a los aspirantes a puestos; d) proporcionar asesoramiento para elestablecimiento de sistemas técnicos de administración y de remuneracionesde recursos humanos en la Institución; e) cumplir las funciones técnicas que lefueren delegadas por la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recur-sos Humanos y Remuneraciones del Sector Público; f) desarrollar programasde reclutamiento para seleccionar candidatos idóneos para la Institución; g)elaborar y administrar las pruebas para el ingreso de los aspirantes a puestos,mediante concursos de méritos y oposición, bajo las modalidades de compa-recencia, sin comparecencia, abiertos, cerrados y otros; h) certificar lasnóminas de elegibles y enviarlas a las autoridades nominadoras que lassoliciten; i) planear y administrar el sistema de evaluación del desempeño de laEntidad, mediante metodologías objetivas y principalmente cuantificables; j)preparar los registros y estadísticas del personal de la Institución; k) tramitarlas sanciones disciplinarias a los servidores de la Institución, de conformidadcon el régimen disciplinario vigente; l) Informar sistemática y permanentemen-te a la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos yRemuneraciones del Sector Público de sus actividades, así como preparar lassugerencias y trabajos para el mejoramiento de la administración de recursoshumanos; m) establecer prácticas adecuadas de gestión de personal, supervi-sión, sistemas de sugerencias, salubridad y seguridad, evaluación de rendi-miento, psicología laboral, motivación, condiciones adecuadas de trabajo yotras, dentro de la Entidad; n) participar en la preparación de los proyectos depresupuestos de gastos de personal de la entidad; o) presentar a suinmediato superior, para su aprobación, los planes y proyectos a los que serefieren los literales anteriores; y, p) otras funciones establecidas en la ley y susreglamentos.Las Unidades de Administración de Recursos Humanos dependen técnica-mente de la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Huma-nos y Remuneraciones del Sector Público; y administrativa, orgánica, fun-cional y económicamente, de sus respectivas instituciones.Con respecto a las remuneraciones de los dignatarios, autoridades, funcio-narios, servidores y trabajadores de las entidades y organismos previstos,son Organismos de gestión, regulación y control de las mismas: a) laSecretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remu-neraciones del Sector Público; b) el Ministerio de Economía y Finanzas; c)el Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos; y, d) la Contraloría Generaldel Estado, en el ámbito de su competencia.

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Aspectos referidos a los sistemas de racionalización y de personal pasaron a serresponsabilidad exclusiva de los titulares de cada entidad del Sector Público.No existen responsables de la gestión de los recursos humanos que seanprofesionales a cargo de oficinas competentes, lo que provoca la falta deintegralidad en la escasa información disponible. Esto quiere decir que cadaMinisterio tiene a su cargo la administración de su propio personal, y que elMinisterio de Trabajo no tiene ninguna competencia en esta materia.El Ministerio de Trabajo es el referente institucional y al órgano de regulación yarbitraje en el nuevo registro de asociaciones sindicales públicas (Ley 27.556).

La legislación establece que corresponde al Presidente de la República dirigir ycoordinar la tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su totalconjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada. LosMinistros, en conjunto con el Presidente de la República, cumplen dichas tareas en larama en la que han sido designados. Corresponde al Ministro de cada rama resolverlas contiendas que surjan entre los funcionarios u organismos de su Ministerio.Para el Régimen de Servicio Civil, el responsable de los recursos humanos es laDirección Nacional de Servicio Civil. Para las instituciones no cubiertas por elRégimen de Servicio Civil y para el sector descentralizado, el responsable es laAutoridad Presupuestaria correspondiente. Una y otra son homologadas por laDirección General de Servicio Civil.La Procuraduría lleva la defensa del Estado y hace la interpretación de lasnormas sobre las que hay discrepancia: su interpretación se convierte enelemento vinculante para la administración.

El Decreto Ley 507 establece a las Comisiones de Servicio Civil y el Tribunaldel Servicio Civil.La descripción de puestos y definición de salarios se encuentra en manos delMinisterio de Hacienda.El Ministerio de la Gobernación es el encargado de reconocer la personería de lasAsociaciones de Trabajadores del SP; y, el Ministerio de Trabajo, la de los sindicatos.

Los trabajadores de la Administración Pública dependen del Presidente de laNación, mientras que la gestión del personal se realiza a nivel de cada Ministe-rio, en un órgano específico.Quien resuelve sobre las remuneraciones, como administrador general de losrecursos humanos, es la Contraloría General de la República.El anteproyectode la Ley 44 propone independizar del Órgano Ejecutivo la Dirección Generalde Carrera Administrativa. De esta manera se busca constituir dicha Direcciónen una entidad autónoma.

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La responsabilidad del actor sindical en el Sector Público de la RepúblicaArgentina recae en la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) y laAsociación de Trabajadores del Estado (ATE).Existe pluralidad de sindicatos y coexistencia de sindicatos con personeríagremial, por un lado, y sindicatos simplemente inscriptos, por el otro, situaciónque se contrapone con la de la actividad privada. El Ministerio de Trabajo,Empleo y Seguridad Social dictó la Resolución N° 255, disponiendo que “lapersonería gremial que se otorgue a asociaciones sindicales representativas delSector Público no desplazará, en el colectivo asignado, las personerías gremia-les preexistentes”.En las empresas estatales y en el sistema financiero estatal actúan los gremiosde rama (uno por actividad), y existen además sindicatos de personal nodocente universitario, del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA), yde personal de la Dirección General Impositiva, de la Administración Nacionalde la Seguridad Social, y de la Administración Nacional de Aduanas, entreotros. El personal militar y policial no está sindicalizado, aunque recientementese están produciendo movimientos tendientes a la agremiación del personalpolicial. En el servicio diplomático existe una asociación de simple inscripción.La representación de los empleados públicos como sujetos de la negociaciónpreserva el modelo de representación sindical de dicho sector y mantiene, porello, el principio de representación plural de los trabajadores.

Existen asociaciones sindicales de alcance nacional, aunque no de primergrado, tratándose de Confederaciones o Centrales Sindicales.Según se nos ha manifestado, el grado de representatividad de las organizacionessindicales es relativo, ya que muchas de ellas mantienen la influencia de laintervención estatal instaurada por Getúlio Vargas , «dictador de los años 30», yque sigue practicándose debido a la vigencia de la Consolidación de las Leyes deTrabajo (CLT), creada por él y que “disciplina al movimiento sindical”.Los representantes sindicales no cuentan con libertad de acción en los lugaresde trabajo ni con licencias gremiales. Los únicos protegidos por la ley son losdirigentes sindicales. No obstante ello, pueden ser despedidos aun teniendoestabilidad temporal y las prerrogativas de lideres sindicales. No existenrepresentantes de los trabajadores en el sector, produciéndose un gran hiatoentre la dirección del sindicato y los representados.

Según la Ley 19.296, las principales finalidades de las asociaciones de funciona-rios son: a) promover el mejoramiento económico y de las condiciones de vida yde trabajo de sus afiliados, en el marco que esta normativa permite; b) procurar

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el perfeccionamiento de sus asociados, en los aspectos material y espiritual,así como también la recreación y el esparcimiento de ellos y de sus gruposfamiliares; c) recabar información sobre la acción del servicio públicocorrespondiente, y de los planes, programas y resoluciones relativos a susfuncionarios; d) hacer presente, ante las autoridades competentes, cualquierincumplimiento de las normas del Estatuto Administrativo y demás queestablezcan derechos y obligaciones de los funcionarios; e) dar a conocer ala autoridad sus criterios sobre políticas y resoluciones relativas al personal,a la carrera funcionaria, a la capacitación y a materias de interés general parala asociación; f) representar a los funcionarios en los organismos y entidadesen los que la ley les concediere participación, y poder asumir, a solicitud delinteresado, la representación de los asociados para deducir ante la Contra-loría General de la República, el recurso de reclamación establecido en elrespectivo Estatuto Administrativo; g) prestar asistencia y asesoría técnica asus asociados y a sus grupos familiares, pudiendo los asociados otorgartambién tal asistencia a los trabajadores pasivos que hubieren sido miem-bros del respectivo servicio o institución, si así lo solicitaren, y, también,procurarles recreación y esparcimiento a tales pasivos y a sus gruposfamiliares; h) constituir mutualidades, fondos y otros servicios así comoconcurrir a su constitución o asociarse y participar en ellos (asesoríastécnicas, jurídicas, educacionales, culturales, de promoción, socio-econó-micas y otras); i) constituir instituciones de carácter previsional o de salud,cualquiera que sea su naturaleza jurídica, así como concurrir a su constitu-ción o asociarse y participar en ellas.Los trabajadores de las empresas del Estado pueden constituir sindicatos,pero siguiendo la legislación correspondiente al derecho privado. Quienestambién están habilitados a conformar organizaciones sindicales, según laLey de Reforma Laboral, son Los funcionarios de las empresas delEstado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que se relacio-nen con el Gobierno a través de dicho Ministerio.

En el contexto del conflicto armado presente en Colombia, el sindicalismoes uno de los sectores más afectados, situación que se da a partir deasesinatos, desapariciones forzadas, amenazas y desplazamientos. Con-secuencia de tal situación es el repliegue y retiro de los afiliados.

Según nos fue informado, en el país existe una gran cantidad de centralessindicales tanto en el Sector Público como en el privado, así como unabuena cantidad de gremios de profesionales. Se nos ha detallado que,

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debido a la flexibilización laboral, parte de su accionar se ha visto afectado.No obstante ello, aún se mantiene la libertad de acción de la dirigencia

Según nos ha informado uno de nuestros entrevistados, el sistema de organi-zaciones sindicales en este país contempla regímenes diferenciados para elSector Público y para el Sector Privado. No obstante ello, es común laaplicación de algunas disposiciones del régimen privado para solucionarvacíos legales en el ámbito público, basándose en el Principio de Analogía. Enotros casos, existe mandato expreso de aplicar la legislación del régimenprivado para dar solución a los asuntos del Sector Público. En las propiaspalabras de uno de nuestros informantes, “no hay interés del Estado por haceruna regulación transparente, clara o precisa que beneficie a sus trabajadores”.Los sindicatos se organizan y actúan a nivel de cada institución. La normatividaden materia sindical se encuentra más desarrollada o completa para los trabaja-dores del Sector Privado que para los trabajadores del Sector Público.En la institucionalización de las relaciones laborales que está en proceso, seincluye la creación, por medio de la Ley N° 27.556 del 23 de noviembre de2001, del Registro de Organizaciones Sindicales del Sector Público, quedará personería jurídica a las organizaciones. A partir de la dación delDecreto Supremo N° 003-2004-TR, este Registro queda en la órbita delMinisterio de Trabajo y Promoción del Empleo.

En 1997 había 124 sindicatos inscriptos y activos en el Sector Público, con87 mil afiliados, un 50% del empleo estatal, sin incluir organizacionesgremiales no sindicales con amplia cobertura y con un papel muy activo enla representación y defensa de los intereses de sus afiliados (cfr. Bonifacio).El Sector Público cuenta con un sindicato general, la Asociación de Em-pleados Públicos y Privados (ANEP), con ámbito de actuación en elgobierno central, el nivel municipal y en las empresas públicas, con unos15.000 afiliados. Forma parte de la Federación Nacional de Trabajadoresde los Servicios Públicos.1. Donde existe la convención colectiva de trabajo institucionalizada hay unsindicato único. 2. Donde no hay negociación colectiva institucionalizada, lahay de facto; y actúa el gremio con más fuerza o una articulación de gremiosen coalición (como el docente). 3. Existen ámbitos, como el municipal,donde sindicatos que originalmente eran titulares de convención perdieronprestigio. 4. Nuevas organizaciones, aunque no tengan titularidad, ejercen lafuerza política y sustituyen a las que tienen titularidad, porque los trabajadoresdieron la espalda a los representantes de estas últimas, y se pasaron a ungremio nuevo que consideraban que los representaba mejor.

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Algunos sindicatos han presentado ante el Ministerio de Trabajo una solicitud depersonería jurídica y éste las ha rechazado bajo el argumento de que la Constituciónpolítica no permite la sindicación en este sector. Es el caso, por ejemplo, de laATRAMEC, que aglutina a trabajadores del Ministerio de Educación.Existen Sindicatos de alcance nacional en instituciones oficiales autónomas, como porejemplo el SIMETRISSS, el STISSS, y el STSEL, a nivel de algunas regiones del país.Al no tener la posibilidad de constituir sindicatos, los trabajadores se agrupan enasociaciones de trabajadores. En este nivel, existen organizaciones gremiales dealcance nacional, como por ejemplo la Asociación Salvadoreña de EmpleadosMunicipales (ASTRAM), la Asociación Salvadoreña de Trabajadores del ÓrganoJudicial (ASTOJ) y la Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUS).Según nos han informado, los sindicatos más representativos en el SP son lossiguientes: en el ámbito de la seguridad social, el STISSS y el SIMETRISSS; enel sector eléctrico, el SIES y STSEL; en el sector agua y saneamiento,ANDA-SETA; en Municipales, la ASTRAM; en el sector judicial, la ANEJUS. La mayoría de ellos se encuentran aglutinados en la Federación Nacional deTrabajadores de los Servicios Públicos de El Salvador.Al no existir libertad de sindicalización formal, las actividades gremiales en el SectorPúblico son llevadas a cabo por organizaciones con una figura diferente: la asociación.

Existen empresas públicas que poseen sindicatos como herencias de legislacio-nes especiales que desaparecieron al ser privatizadas esas empresas (telecomu-nicaciones y electricidad).Existe una asociación de segundo grado, la Federación Nacional de Asociacio-nes y Organizaciones de Servidores Públicos y Trabajadores de Empresas yServicios Públicos (FENASEP). Ésta representa a 27 organizaciones de traba-jadores administrativos de diversas instituciones, con una afiliación aproximadadel 25% de ellos. Según nuestro informante, “es la más aguerrida en la defensaconstante de los trabajadores que representa, lo que ha valido que importantespersonalidades de sus filas hayan alcanzado cargos de elección popular adiferentes niveles gubernamentales (parlamentarios, concejales, etcétera), sien-do de destacar el caso de su último Secretario General que alcanzó la votaciónpor circuito electoral más alta de todo el país”.Los gremios de maestros y médicos agrupan un alto porcentaje de los profesio-nales de sus áreas. Pero, debido a su carácter sectorial, su participación se limitaa los temas de sus gremios.De todas las asociaciones, sólo la FENASEP actúa dentro del Consejo Nacio-nal de Trabajadores Organizados (CONATO), que es una estructura decoordinación de las 8 centrales obreras más representativas del país a nivelnacional e internacional.La OIT ha realizado una Observación al incumplimiento del Convenio 87, consi-derando que los artículos 174 y 178 de la Ley número 9 de 1994, que establecenrespectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, yque las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero nomás de un capítulo por provincia, violan el derecho de libertad sindical.

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La Ley N° 24.185, promulgada con posterioridad a la Ley de AsociacionesSindicales, regula las negociaciones colectivas que se celebran entre la Admi-nistración Pública Nacional y sus empleados en general, con las exclusionesexpresamente indicadas. La negociación puede ser general o sectorial.En 1990, la UPCN se integró como única asociación gremial en el ComitéEjecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), y en elComité Permanente Central de Carrera Administrativa del SINAPA; tambiénpropició el convenio colectivo de trabajo del sector, y asumió la representa-ción gremial mayoritaria, promoviendo la sanción de la Ley Marco deRegulación del Empleo Público.A fines de 1998 se firmó el primer Convenio Colectivo del Sector Público, quecomprende a una gran parte del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional. Setrata de un Convenio General que contiene un conjunto de escalafones sectoria-les, que aún deben adecuarse a éste. Incluye al personal civil de la Administra-ción Central y organismos descentralizados y pertenecientes a trece sistemasescalafonarios, entre los cuales se destacan: el personal de la CONAE, delCONICET, Guardaparques, del Cuerpo de Administradores Gubernamenta-les, de la Dirección del Antártico, y de Puertos y Vías Navegables; el personalembarcado del INIDEP, el personal del INTA, del INTI, de Orquestas, Corosy Ballets, y el personal Profesional de los hospitales y organismos del Ministeriode Salud, de la Sindicatura General de la Nación y del SINAPA.La ATE participó como representación minoritaria en la negociación colectiva,pero no suscribió el Convenio. A principios de 2001, un decreto estableció suincorporación a la Comisión Permanente de Carrera del SINAPA.La negociación colectiva comprende todas las cuestiones laborales que integranla relación de empleo, tanto las de contenido salarial como las de condiciones detrabajo, a excepción de las siguientes: la estructura orgánica de la Administra-ción Pública Nacional; las facultades de dirección del Estado; el principio deidoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.Existe la experiencia de otros organismos nacionales que no tienen conveniocolectivo, pero sí acuerdos homologados por el Ministerio de Trabajo. Enellos, el presidente del organismo ejerce la representación patronal conamplias facultades, aunque subordinado al Ministerio de Economía en eltema salarial (casos del PAMI, obra social de los jubilados y pensionados,y de la ANSES).

El derecho a la Negociación Colectiva está vedado a los servidores públicos.La OIT ha realizado Observaciones señalando, por ejemplo, que: a) losfuncionarios públicos no gozan del derecho de negociación colectiva, dado

12. Instancias de participación

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que por disposición constitucional su remuneración sólo puede ser fijada oalterada por ley específica; b) aún se estudia una reforma administrativa queprevea distintos regímenes de contratación de personal en la administraciónpública para otorgar la posibilidad a ciertas categorías de funcionarios derecurrir a la negociación colectiva para fijar sus condiciones de empleo, talcomo sucede ya en las empresas estatales o sociedades de economía mixta;c) en el marco de la orientación de la jurisprudencia, el Tribunal Superior deTrabajo ratificó la interpretación de que los funcionarios públicos no gozandel derecho de concluir acuerdos o convenios colectivos de trabajo.Está siendo discutido en el Brasil un proyecto de ley por la cual se regularíanlas relaciones institucionales entre la Administración Pública y los sindicatospara la celebración de convenios especiales y contratos. Éstos constituiríanel Sistema Democrático de Negociação Permanente (SDNP), que signifi-caría la institución de metodologías participativas, y tendría carácter perma-nente, a fin de dar tratamiento a los conflictos y las demandas administrati-vas que surjan de los vínculos funcionales y del trabajo. Esta ley sería deaplicación a nivel federal, estadual y municipal –tanto para la administracióndirecta como para la indirecta-, posibilitando también su aplicación a lasempresas públicas y sociedades de economía mixta, contemplando todoslos regímenes de trabajo que tuviera al Sector Público como empleador.Los participantes de esta negociación serían el gobierno, los sindicatos y lasociedad.No existe negociación colectiva formal.Existe un antecedente de este tipo de negociación, y es el “Sistema Perma-nente de Negociação Coletiva de Trabalho” del Instituto de AssistênciaMédica ao Servidor Público do Estado de São Paulo (IAMSPE–SP), en1989. En São Paulo se aplica el Convênio do Sistema de NegociaçãoPermanente da Prefeitura Municipal de São Paulo.Según nos han comentado, no hay diálogo entre los representantes delEstado y de las organizaciones sindicales. El Poder de la Reserva Legal seencuentra en manos de los intendentes, gobernadores y presidentes. Por susacciones, el Poder Legislativo es una sombra, un apéndice del Ejecutivo, yel Judicial no es completamente autónomo tampoco, debido a que dependede la ayuda económica del Ejecutivo. Por último, el Ministerio Público distade ser el fiscalizador de la Ley.

El derecho a negociar colectivamente se encuentra garantizado constitucio-nalmente para los trabajadores en general; pero no se cuenta con legislaciónespecífica que se refiera al Sector Público.

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La Constitución Nacional garantiza el derecho de negociación colectiva pararegular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.El Código del Trabajo establece que los sindicatos de empleados públicos nopueden presentar pliegos de condiciones ni celebrar convenciones colectivas; perolos sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de losotros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en losmismos términos que los demás, aún cuando no puedan declarar o hacer huelga. Esdecir que se permite la negociación colectiva a los trabajadores oficiales, -que, segúnuno de nuestros entrevistados, son aquellos que están vinculados con el Estado através de un contrato de trabajo y, por lo general, desempeñan labores de sosteni-miento y mantenimiento de la obra pública-, pero no a los empleados públicos.La OIT ha hecho Observaciones al Gobierno de Colombia en reiteradas ocasio-nes para que reconozca de manera efectiva a los servidores públicos que notrabajan en la administración del Estado.En el año de 1998, la Corte Suprema de Justicia consideró como acorde con laConstitución la diferenciación entre trabajadores oficiales y empleados públicospara efectos del ejercicio del derecho de negociación colectiva, señalando que losprimeros gozan de este derecho plenamente, mientras que los segundos lo hacen demanera restringida; pues, si bien éstos tienen derecho a buscar y alcanzar solucionesconcertadas en caso de conflicto, no se puede afectar en modo alguno la facultadque tienen las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. LaCorte se ha pronunciado de esta manera: “... Esto significa que la creación demecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participaren la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando seentienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridadesseñaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el planonacional, y a las asambleas, a los consejos, a los gobernadores y a los alcaldes en losdistintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente.Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instanciaspara alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso deconflicto entre los empleados públicos y las autoridades”.La Asociación de Empelados del Municipio de Medellín (ADEM) ha realizadoacuerdos colectivos con las administraciones municipales. En la actualidad, cuatroorganizaciones sindicales de empleados públicos del Municipio de Medellín hanpresentado en conjunto un pliego de peticiones. Sin embargo, la Administración,por medio del doctor Sergio Fajardo Valderrama, se ha negado a iniciar conver-saciones formales para discutir el petitorio.La Ley 909 establece el funcionamiento regular de las Comisiones de Personal,como instancia de concertación entre ambas partes de la relación laboral. Con elpropósito de que sirvan de escenario para tal fin, existirán Comisiones de Personal

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Municipales, Distritales, Departamentales y Nacional, cuya conformación yfunciones serán determinadas por el Reglamento que para el efecto expida laComisión Nacional del Servicio Civil.

El derecho a la negociación colectiva está garantizado por la ConstituciónPolítica, tanto para el ámbito privado como para el público. En variasempresas privadas del Estado existen contratos colectivos para sus trabaja-dores. Sin embargo, según se nos ha informado, sus alcances sociales sondisminuidos paulatinamente en ambos casos.Si bien es frecuente el diálogo entre las partes, a menudo los resultados noson satisfactorios, llegándose a conflictos laborales.

La Constitución no otorga a los servidores públicos el derecho a lanegociación colectiva. No existen en el Sector Público procedimientosaceptados para la negociación bajo la forma de convenios colectivos; sinembargo, según nos ha señalado uno de nuestros entrevistados, “existe dehecho la negociación colectiva en el Sector Público. Negocia cada entidad”.Un proceso de diálogo se ha establecido en el Consejo Nacional delTrabajo y Promoción del Empleo (Cfr. Bonifacio y Falivene).La Ley 28.175 establece los convenios colectivos como fuente de derecho.Se encuentra en suspenso en estos momentos.

Bonifacio y Falivene establecen distintas situaciones con respecto a lanegociación colectiva, pero señalan que no se desarrolla a nivel de laAdministración central, que se encuentra regulada, como ya hemos descrito,por el derecho administrativo. Esto quiere decir que la negociación colectivasólo se aplica a los organismos regidos por el derecho del trabajo. Dondeexiste la convención colectiva de trabajo institucionalizada hay un sindicatoúnico. Donde no hay negociación colectiva institucionalizada, la hay defacto, y allí actúa el gremio con más fuerza o una articulación de gremios encoalición (como el docente). Existen ámbitos, como el municipal, dondesindicatos que originalmente eran titulares de convención perdieron presti-gio. Nuevas organizaciones, aunque no tengan titularidad, ejercen la fuerzapolítica y sustituyen a las que tienen titularidad, porque los trabajadoresdieron la espalda a los representantes de estas últimas, y se pasaron a ungremio nuevo que consideraban que los representaba mejor.Los autores antes mencionados describen algunas características de lanegociación: los sindicatos, como titulares de la negociación de Convencio-nes Colectivas, tienen vigentes un total de 54 convenios: 42 en el SectorPúblico y 12 en el Sector Privado.

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Las formas de participación de las organizaciones sindicales descriptas porBonifacio y Falivene son: el diálogo, la negociación de hecho o de derecho,y la convención colectiva de trabajo. No queda explicitado si todas estasformas son de aplicación para el Sector Público. Cada seis meses se reúnela Comisión Nacional de Salarios.Según uno de nuestros entrevistados, es muy común y frecuente que losdirigentes sindicales con mayor prestigio en el país tengan encuentros conel Presidente de la República, los Presidentes Ejecutivos de las empresaspúblicas, los Parlamentarios y otros represen

Al no existir sindicatos, tampoco se encuentra habilitada la negociacióncolectiva. Sí existen Convenios Colectivos en las entidades autónomas,donde, como ya se ha referido, existen sindicatos reconocidos legalmentepor la Constitución y el Gobierno.Al igual que en el Sector Privado, los funcionarios del Estado son renuentes adialogar con las organizaciones de trabajadores del Sector Público pararesolver los conflictos laborales. Por lo general no los reconocen comointerlocutores válidos, por lo cual los trabajadores organizados se ven en lanecesidad de hacer uso de mecanismos de presión social y ante la opiniónpública, para abrir espacios de negociación con los funcionarios del Estado.En cada Ministerio u organismo se van abriendo espacios de diálogo, dondela parte trabajadora es representada por sus Asociaciones o gremios.

Los funcionarios públicos panameños no gozan del derecho al ejercicio dela negociación colectiva, aunque este país ha ratificado el Convenio Inter-nacional correspondiente. La Ley 9/90 autoriza la negociación colectivaentre asociaciones de empleados y la administración. Excepto la negocia-ción colectiva llevada a cabo en el Canal de Panamá, no existen otrasexperiencias en esta materia. En efecto, no ha sido firmado ningún conve-nio colectivo entre las Asociaciones de Servidores Públicos y la Adminis-tración Central. Sin embargo, existe un precedente en este país durante ladécada de los ´80, cuando se firmaron aproximadamente 80 acuerdosinstitucionales y cuatro entre la administración estatal y FENASEP, ponien-do fin a huelgas. Nuestro entrevistado considera esta experiencia como unprecedente de la negociación colectiva en el sector.Según uno de nuestros entrevistados, en los últimos 5 años los espacios dediálogo se cerraron y sólo la FENASEP, como miembro activo de laCONATO, ha logrado acceder a los diálogos nacionales planteados. Losotros gremios, por su parte, no han tenido acceso a la administración,excepto en algunos casos de simpatías o coordinaciones político-partidis-tas de escasos miembros dentro de algunas agrupaciones.

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La instancia de resolución de conflictos es la Comisión Permanente deAplicación y Relaciones Laborales (CoPAR), conformada por tres repre-sentantes titulares y tres suplentes del Estado empleador, y tres represen-tantes titulares y tres suplentes de la parte gremial. Tiene la función deinterpretar el Convenio Colectivo de Trabajo e intervenir en la resoluciónde conflictos. La Constitución Nacional le garantiza a los gremios elderecho de recurrir a la conciliación y al arbitraje, y el derecho de huelga.Los representantes gremiales gozan de las garantías necesarias para elcumplimiento de su gestión sindical y de las relacionadas con la estabilidadde su empleo.

No existen instancias formales de resolución de conflictos. La huelgageneralmente se radical. Se conforman comisiones de negociación, laasamblea decide, y luego el acuerdo se convierte en proyecto de ley, quees remitido a la Cámara Municipal. Otras veces la decisión es judicial. Lasdecisiones judiciales consisten en acciones civiles públicas, mandatos deseguridad, notificaciones judiciales y extrajudiciales. Algunos conflictosson de rápida resolución, otros demoran mucho tiempo en ser resueltos.Compete a la Justicia del Trabajo procesar y juzgar los reclamos laboralesde los funcionarios públicos municipales contra el Municipio con el quemantienen relaciones laborales. Es decir que se sigue la misma vía que elderecho privado.

Los funcionarios públicos tienen derecho a reclamar ante la ContraloríaGeneral de la República cuando se incumple la legalidad afectando losderechos que les son garantizados por su Estatuto. Cuentan con estemismo derecho las personas que se postulen a un concurso público paraingresar a un cargo en la Administración del Estado.

La Constitución nacional establece que es deber del Estado promover laconcertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflic-tos colectivos de trabajo. El Código del Trabajo establece que se somete-rán a arbitraje obligatorio los conflictos colectivos de trabajo que sepresenten en los servicios públicos esenciales y que no hubieren podidoresolverse mediante arreglo directo. La Ley 584 de 2000 define aquellascategorías de trabajadores susceptibles de ser amparadas por el fuerosindical: entre ellos los servidores públicos, exceptuando aquellos servi-dores que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política o cargos dedirección o administración.

13. Instancias de resolución de conflictos

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Ante la violación de algún derecho consagrado en la Ley de Servicio Civil,ésta prevé que los servidores públicos tienen la potestad de reclamar ante elTribunal Distrital de Contencioso Administrativo del lugar donde se originóel acto administrativo impugnado o del lugar donde ha generado efectodicho acto. Este derecho podrá ejercitarlo el servidor, sin perjuicio derequerir a la autoridad competente de la entidad pública que revea el actoadministrativo que lo perjudica.Según la Constitución nacional, los conflictos colectivos de trabajo sonsometidos a tribunales de conciliación y arbitraje, integrados por los em-pleadores y los trabajadores, presididos por un funcionario del trabajo.Estos tribunales son los únicos competentes para la calificación, tramitacióny resolución de los conflictos.

El Decreto Legislativo 276 se refiere a las Comisiones permanentes deprocesos administrativos disciplinarios. Se da derecho al trabajador ainterponer recurso de reconsideración frente a una posible sanción. Másrecientemente, se creó un Tribunal de la Administración Pública comoinstancia administrativa para los reclamos de los servidores públicos. LasResoluciones de este Tribunal son impugnables por acción contencioso-administrativa frente a tribunales habilitados al efecto.

El Estatuto de Servicio Civil establece que, con el fin de proteger al servidorpúblico, se crean dos instituciones: la Dirección General de Servicio Civil yel Tribunal de Servicio Civil. En 1993 la Sala Constitucional establece quelas relaciones laborales colectivas en el ámbito estatal no se rigen por elCódigo del Trabajo, sino por el derecho administrativo, lo que sirve paradeclarar inconstitucionales los laudos arbitrales.

La Constitución Política establece de manera general que se garantiza a lostrabajadores el derecho de huelga, excluyendo a los trabajadores públicos ya los militares. El derecho de huelga en El Salvador es un derecho de lostrabajadores y no de los sindicatos.La Ley de Servicio Civil establece comocausal de despido para un trabajador del SP el declararse en huelga.A pesar de estar prohibida la huelga, es común que los trabajadores lapractiquen, pero bajo el nombre de “suspensión de labores”.Aunque, como podrá apreciarse, no todos son de aplicación a los trabaja-dores de la Administración Central, existen los siguientes mecanismos deresolución de conflictos formales e informales:A) Mecanismos Formales Permanentes:

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1. Inspecciones realizadas por el Ministerio de Trabajo ante denuncia pre-sentada por sindicatos o trabajadores, además de las inspecciones pe-riódicas que de acuerdo a la ley se deben realizar (Sector Privado eInstituciones Oficiales Autónomas);

2. Conflictos Colectivos de Trabajo de carácter económico y jurídico (SectorPrivado e Instituciones Oficiales Autónomas);

3. Juicios Individuales de trabajo, para dirimir conflictos individuales, en susdiferentes niveles. Juzgados de Primera Instancia, Cámaras de SegundaInstancia, y Corte Suprema de Justicia (Sala de lo Civil) (Sector Privadoe Instituciones Oficiales Autónomas);

4. Comisiones del Servicio Civil y Tribunal del Servicio Civil (Sector Pú-blico no comprendido en la Carrera Administrativa);

5. Procesos de Amparo y Contenciosos Administrativos ante las corres-pondientes Salas de la Corte Suprema de Justicia.

B) Mecanismos Informales Permanentes:1. Comités Obrero–Patronales que operan al interior de las empresas;2. Mesas Laborales en el Sector Público (por ejemplo, en las Municipali-

dades);3. Comités de Gestión Hospitalaria (Red Nacional de Salud).Cabe aclarar

que, como dentro del SP no están reconocidos los sindicatos, tampocopueden presentarse conflictos colectivos.

“Es casi permanente el conflicto, debido a la falta de normas de proteccióna debido a los trabajadores y los abusos de las autoridades”. Los tribuna-les se han plegado a la Administración, por lo que no es muy común acudira ellos en búsqueda de solución a los conflictos. El diálogo producido porla presión de cualquiera de las partes es lo que normalmente obliga abuscar soluciones momentáneas, posponiendo permanentemente la ver-dadera solución del conflicto. La Junta de Apelación y Conciliación de laCarrera Administrativa es una instancia creada por la Ley 9/90 parasolucionar tanto conflictos individuales como conflictos colectivos. Sinembargo, esta Junta no ha funcionado, ya que la administración ha obsta-culizado su funcionamiento, al eludir el nombramiento de sus integrantes, almenos durante los últimos 5 años.

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El derecho de huelga está garantizado por la Constitución Nacional a losgremios en general. Hay una limitación de su ejercicio en los serviciosesenciales.

El derecho de huelga está garantizado por la Constitución Federal, dentrodel capítulo de derechos sociales. En el régimen anterior este derecho seencontraba prohibido. En la actualidad sólo está vedado a los miembros delas Fuerzas Armadas, en razón del tipo de actividad desarrollada. En razónde la supremacía del interés público y de la necesaria continuidad de losservicios públicos, el ejercicio de este derecho debe darse dentro de loslímites de una regulación normativa específica.En la actualidad son frecuentes las huelgas, manifestaciones, ocupacionesde intendencias, audiencias públicas y campamentos, motivados por lanecesidad y cuando el abuso y esa necesidad se tornan insoportables. Susresultados suelen ser consistentes, ya sea por la movilización o por laintervención de la Justicia.

Según lo establecido en la Constitución nacional, los funcionarios delEstado y de las municipalidades no pueden ejercer el derecho de huelga.Este derecho también se encuentra vedado a las personas que trabajan encorporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad ofunción, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralizacióncause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de lapoblación o a la seguridad nacional. La ley establece los procedimientospara determinar cuáles son estas corporaciones o empresas cuyos trabaja-dores están sometidos a la mencionada prohibición.

La Constitución garantiza a los trabajadores el derecho de huelga, exceptoen los servicios esenciales. Los trabajadores oficiales tienen garantizadoeste derecho, pero no así los empleados públicos. Los servicios esencialesson luego definidos en el Código del Trabajo, que considera como servicioesencial a “toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidadesde interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimenjurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamen-te, o por personas privadas”.Actividades de servicios esenciales: a) las que se presten en cualquiera delas Ramas del Poder Público; b) las de empresas de transportes por tierra,agua y aire; y de acueducto, energía eléctrica y telecomunicaciones; c) lasde establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y

14. Derecho de huelga

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clínicas; d) las de establecimientos de asistencia social, de caridad y debeneficencia; e) las de las plantas de leche, plazas de mercado, matade-ros y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos,sean ellos oficiales o privados; f) las de todos los servicios de la higiene yaseo de las poblaciones; g) las de explotación, elaboración y distribuciónde sal; h) las de explotación, refinación, transporte y distribución depetróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimientonormal de combustibles del país, a juicio del Gobierno; i) cualesquieraotras que a juicio del Gobierno interesen a la seguridad, sanidad yenseñanza y a la vida económica o social del pueblo. El Gobiernodecidirá de las actividades de que trata este ordinal, previo concepto quesolicite al Consejo de Estado.La OIT ha formulado una Observación a esta definición, por considerarque viola el Convenio 87 de libertad sindical, ya que prohíbe la huelga nosólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (“aque-llos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o lasalud de la persona en toda o parte de la población”), sino también enuna cantidad de servicios que no son necesariamente esenciales, con laposibilidad de despedir a los dirigentes sindicales que hayan intervenidoo participado en una huelga ilegal, incluso cuando la ilegalidad resulta deexigencias contrarias a los principios de libertad sindical, además de lafacultad del Ministro del Trabajo para someter el diferendo a fallo arbitralcuando una huelga se prolongue más allá de cierto período.Es continua la manifestación de conflictos colectivos, debido a la cons-tante vulneración de derechos laborales y al recorte de los mismos,cuestión que se inscribe dentro de la política de flexibilización de losderechos de los trabajadores y reducción del Estado. Por lo general, lossindicatos de empleados públicos han acudido a las vías de hecho, en labúsqueda de una solución que interese a sus agremiados. Entre estas víasde hecho se encuentra el paro o cese de actividades.

Si bien el derecho de huelga está garantizado constitucionalmente, lapropia Constitución Política prohíbe la paralización, a cualquier título,de los servicios públicos, en especial de los de salud, educación,justicia y seguridad social; energía eléctrica, agua potable y alcantarilla-do; procesamiento, transporte y distribución de combustibles; trans-portación pública y telecomunicaciones. Luego, define que la ley esta-blecerá las sanciones pertinentes.Últimamente ha crecido en el país el número de conflictos laborales,

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generados por la reducción o congelamiento de la masa salarial: estotiene alcance tanto en obreros como en profesionales del SectorPúblico y del Privado. La resolución de estos conflictos tiene comobase el diferir las aspiraciones para el futuro o finalmente no cumplirlas.

En la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Ley 25.593)sólo se reconoce el derecho de huelga a los trabajadores privados,consignando que el derecho de huelga no alcanza a funcionarios delEstado con poder de decisión o a los que desempeñan cargos deconfianza o de dirección, a los miembros de las Fuerzas Armadas y de laPolicía, a los magistrados del Poder Judicial, -lo cual se hace extensivo alos miembros del Ministerio Público en virtud del artículo 158° constitu-cional- y a los miembros del Tribunal Constitucional. La declaración de lahuelga requiere la verificación de su procedencia como requisito paradeterminar su legalidad. La huelga en los servicios públicos esencialesestá reglamentada, para asegurar la continuidad de la prestación, sobre labase de la información por parte de las empresas acerca del número detrabajadores, horarios y turnos a cumplir para ello. La Ley incluye entrelos servicios esenciales los siguientes: los servicios sanitarios y de salubri-dad; de limpieza y saneamiento; de electricidad, agua, desagüe, gas ycombustible; de establecimientos penales; de comunicaciones y teleco-municaciones; de transporte; de defensa y seguridad nacional; y deadministración de justicia, etc.

La Constitución nacional garantiza el derecho de huelga, aunque lorestringe cuando se trata de servicios básicos de salud, seguridad ciuda-dana, energía eléctrica y agua potable, entre otros. Desde la aprobacióndel Código del Trabajo, el derecho de huelga ha sido vedado a lostrabajadores de servicios públicos, incluyendo a todos los trabajadoresdel Estado o de sus instituciones.Es relativamente frecuente la manifestación de conflictos colectivos, queen la práctica se resuelven por las vías de hecho, dado que el cumplir conlos procedimientos establecidos en la Ley hace sumamente difícil ganaruna causa. Generalmente se llevan a cabo movimientos de huelga y en elproceso de la correspondiente negociación se logran los objetivos sindi-cales. Se nos ha manifestado que desde hace aproximadamente unosquince años no se resolvía un conflicto colectivo judicialmente. A la fechaestá por resolverse uno suscitado por la negativa de los representantespatronales a firmar una Convención Colectiva de Trabajo.

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La Constitución nacional establece que los trabajadores tienen derecho ala huelga y los patronos al paro. Para el ejercicio de estos derechos noserá necesaria la calificación previa, después de haberse procurado lasolución del conflicto que genera la huelga o el paro mediante las etapasde solución pacífica establecidas por la ley. Los efectos de la huelga o elparo se retrotraerán al momento en que éstos iniciaron. Se prohíbe lahuelga de los trabajadores públicos y municipales, así como el abandonocolectivo de sus cargos.

La Constitución nacional reconoce el derecho de huelga. La legislaciónreglamenta su ejercicio y podrá someterlo a restricciones especiales en losservicios públicos que ella determine.La Ley 9/94 regula la huelga de los servicios públicos estableciendo quesu única causa legal es el incumplimiento de un laudo arbitral por parte dela autoridad estatal. Por lo tanto, previamente a una huelga, debe some-terse el conflicto al arbitraje obligatorio. La huelga está permitida, pero lastrabas a su implementación son tantas que impiden su efectivo ejercicio.

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INFORMACION COMPLEMENTARIA

EL CD ADJUNTO CONTIENE LOS ANEXOS IV, V y VI

ANEXO IV : CARTA IBEROAMERICANA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

ANEXO V : CONVENIOS DE TRABAJO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

ANEXO VI : RECOPILACIÓN NORMATIVA.

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Conferencia Técnica donde se analizan los siguientes temas:1º Libertad sindical en la función pública:a) Situación de los funcionarios respecto del derecho de asociación;b) Organizaciones de funcionarios;c) Protección contra actos de discriminación antisindical.2º Procedimiento para la determinación de las condiciones de empleo en la función pública.

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Analiza las diferencias entre las relaciones de trabajo en la administración pública de los países en desarrolloy las de los países industrializados con economía de mercado. También analiza los diferentes sistemas delmundo en desarrollo y los cambios que se producen en ellos.

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Artículo que desarrolla la discusión actual acerca de la representatividad de los actores sociales y las formasemergentes de representación de los trabajadores.

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Análisis comparado de reformas laborales con orientaciones flexibilizadoras en 17 paises (Argentina, Brasil,Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Méjico, Nicaragua, Panamá, Pa-raguay, Perú, Rep. Dominicana, Uruguay y Venezuela), donde se concluye que en 11 de los 17 paísesconsiderados se han dado reformas laborales con orientaciones flexibilizadoras.

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