Sobre el Ejercicio de Guía · El desarrollo productivo se ha constituido en una temática de primera importancia para el Estado boliviano, así lo confirma la cantidad y contundencia

Con el apoyo de:

Dirección: Calle Goitia N° 188, esquina Capitán RaveloTelf./Fax: (+591) 2141393 – 2146862 • email: [email protected]

Sobre el Ejercicio de Competencias en materia de

Guíawww.sea.gob.bo

Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autónomos


Guía Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autónomos

2

Guía sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autónomos

Ministerio de Autonomías

Ministro de Autonomías:Hugo José Siles Núñez del Prado

Servicio Estatal de Autonomías

Directora Ejecutiva a.i.:Pamela A. Vargas Gorena

Dirección de Desarrollo Legislativo y Competencial

Javier G. Pérez MendietaLuis F. Loma AragonésGiovanni Salguero LópezKrystel Roca Heredia

Consultor

Francisco Valderrama VélezServicios para el Desarrollo Municipal Autonómico - SpDMA

Apoyo

Roberto Jiménez EspinalProyecto Mercados Rurales de la Cooperación Suiza en Bolivia, ejecutado por Swisscontact

Edición y Diagramación

Gabriela Bascopé GuzmánRonald N. Romero Poma

® Noviembre de 2015

3


ContenidoPresentación .................................................................................................................................................5

Introducción .................................................................................................................................................7

I. El Desarrollo Productivo y el Ejercicio de Competencias ..........................................................................111. El espíritu de la CPE ..............................................................................................................................112. Las Competencias de Desarrollo Productivo ..........................................................................................12

2.1. Los Alcances Competenciales ........................................................................................................133. La distribución de responsabilidades de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) .............................................................................................14

4. El Desarrollo y sus Conceptualizaciones ..........................................................................................154.1. El Desarrollo Humano y Sostenible ................................................................................................154.2. El Desarrollo Económico ................................................................................................................164.3. Antecedentes .................................................................................................................................164.4. Impulsar el Desarrollo Económico .................................................................................................164.5. Desarrollo Económico y Desarrollo Productivo ...............................................................................17

II. Evaluación del Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo ....................................211. Metodología de Evaluación del Ejercicio de Competencias ....................................................................212. Resultados Sistematizados del Análisis y Evaluación del Ejercicio Efectivo de Competencias ................22

2.1. Ejercicio Efectivo de Competencias sobre Desarrollo Productivo en Gobiernos Autónomos Departamentales .................................................................................232.1.1. Ejercicio de la Facultad Legislativa y Reglamentaria ...............................................................232.1.2. Ejercicio de la Facultad Ejecutiva .............................................................................................232.1.2.1. Proyectos implementados y su incidencia en competencias ....................................................242.1.2.2. Concurrencia de acciones entre Entidades Territoriales Autónomas ........................................292.1.2.3. Una competencia de escaso ejercicio ......................................................................................302.1.2.4. Institucionalidad de los GAD para el ejercicio de sus competencias ........................................302.1.2.5. Presupuestos asignados para el ejercicio de competencias .....................................................302.1.2.6. Regulación y control sobre las acciones de particulares .........................................................312.1.3. Cobertura territorial y poblacional. El factor crítico: Personal para el Ejercicio de Competencias de Desarrollo Productivo ...............................................................312.1.4. Integración de enfoques transversales .....................................................................................332.1.5. Criterio de calidad ...................................................................................................................332.2. Ejercicio efectivo de competencias sobre Desarrollo Productivo en Gobiernos Autónomos Municipales ..........................................................................................332.2.1. Ejercicio de las facultades legislativa y reglamentaria ..............................................................332.2.2. Ejercicio de la Facultad Ejecutiva .............................................................................................342.2.2.1. El ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo se efectúa al margen de planes sectoriales ...............................................................................................................352.2.2.2. El ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo está limitado por el reducido presupuesto asignado ............................................................................................................362.2.2.3. Limitado número de funcionarios dedicados a atender el Desarrollo Productivo ....................382.2.3. El criterio de cobertura territorial y poblacional .......................................................................392.2.4. Integración de enfoques transversales: Las acciones desarrolladas por los municipios carecen de enfoques transversales sistemáticos ......................................................................392.2.5. Criterios de calidad en el ejercicio de competencias ................................................................402.3. Conclusiones ...........................................................................................................................40

III. Guía para el Ejercicio Efectivo de Competencias para el Desarrollo Productivo .....................................431. Las Políticas Públicas .............................................................................................................................432. Pasos concretos para impulsar el Desarrollo Productivo ........................................................................46

Paso 1 ...................................................................................................................................................46Paso 2 ...................................................................................................................................................47Paso 3 ...................................................................................................................................................47Paso 4 ...................................................................................................................................................48Paso 5 ...................................................................................................................................................48Paso 6 ...................................................................................................................................................49

4


3. Buenas prácticas en Gobiernos Autónomos Municipales .......................................................................493.1. Proyecto de Inseminación Artificial en Bovinos de Leche (PIABOL) ..........................................503.1.1 Antecedentes ...........................................................................................................................513.1.2. Objetivo ...................................................................................................................................513.1.3. Actores ....................................................................................................................................513.1.4. Resultados ...............................................................................................................................513.1.5. Sostenibilidad ..........................................................................................................................523.1.6. Desafíos ..................................................................................................................................523.2. Planta procesadora de derivados lácteos .................................................................................523.2.1. Antecedentes ...........................................................................................................................523.2.2. Objetivo ...................................................................................................................................523.2.3. Financiamiento y actores participantes ....................................................................................523.2.4. Inicio .......................................................................................................................................533.2.5. Arranque de la experiencia ......................................................................................................533.2.6. Resultados ...............................................................................................................................533.2.7. Desafíos ..................................................................................................................................533.3. Festival Nacional de la Papa en el municipio de Betanzos ........................................................533.3.1. Antecedentes ...........................................................................................................................533.3.2. Objetivo ..................................................................................................................................543.3.3. Inicio .......................................................................................................................................543.3.4. Actores ....................................................................................................................................543.3.5. Resultados ...............................................................................................................................543.3.6. Sostenibilidad ..........................................................................................................................553.3.7. Desafíos ..................................................................................................................................553.4. Gestión del Desarrollo Productivo Municipal ............................................................................553.4.1. Antecedentes ...........................................................................................................................553.4.2. Objetivo ...................................................................................................................................553.4.3. Arranque de la experiencia ......................................................................................................553.4.4. Actores ....................................................................................................................................563.4.5. Resultados ...............................................................................................................................563.4.6. Desafíos ..................................................................................................................................563.5. Vivero municipal, planta procesadora de frutas y producción vitivinícola .................................563.5.1. Antecedentes ...........................................................................................................................563.5.2. Objetivo ..................................................................................................................................573.5.3. Inicio .......................................................................................................................................573.5.4. Actores ....................................................................................................................................573.5.5. Resultados ...............................................................................................................................573.5.6. Sostenibilidad ..........................................................................................................................573.5.7. Desafíos ..................................................................................................................................58

Anexos .......................................................................................................................................................60

5


Presentación

El desarrollo productivo se ha constituido en una temática de primera importancia para el Estado boliviano, así lo confirma la cantidad y contundencia con la que es tratado el tema en la Constitución Política del Estado. Adicionalmente, un sinfín de asuntos ponen en evidencia la necesidad de potenciar lo productivo en el país, como la garantía de seguridad alimentaria, la búsqueda por consolidar la soberanía alimentaria, el derecho fundamental a la alimentación, entre otros.

El Servicio Estatal de Autonomías (SEA), en el marco de sus atribuciones de apoyar el ejercicio gradual de competencias, y de analizar y evaluar el ejercicio efectivo de competencias presenta este documento, que ofrece a servidores y servidoras públicas un marco conceptual y teórico sobre el desarrollo productivo, una evaluación del ejercicio efectivo de competencias a nivel departamental y municipal, pero sobre todo, otorga una mirada amplia del ciclo de la gestión pública con factores concretos a tomar en cuenta para que las ideas o propuestas se materialicen en bienes y servicios para la población, identificando además experiencias concretas que con adaptaciones a la realidad particular de cada territorio puedan aplicarse en distintos departamentos y municipios.

El documento, por tanto, además de constituirse en un instrumento analítico, se convierte en una herramienta para el ejercicio de competencias de los gobiernos autónomos, que deseamos pueda ser valorada y utilizada por servidoras y servidores públicos en sus labores cotidianas.

Agradecemos la labor de los diferentes consultores que trabajaron en la recopilación, sistematización y presentación de los resultados, así como el apoyo técnico y financiero del Proyecto Mercados Rurales de la Cooperación Suiza en Bolivia, ejecutado por Swisscontact, que posibilitaron contar con el trabajo de campo.

Msc. Pamela Vargas GorenaDIRECTORA EJECUTIVA a.i.

SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS

6


7


Introducción

El Desarrollo Productivo y la promoción económica constituyen un desafío a encararse no sólo en el Nivel Central del Estado, sino también –y sobre todo operativamente– por las Entidades Territoriales Autonómas (ETA). El Desarrollo Productivo es una demanda de la población por la situación de pobreza existente a nivel rural y en áreas periurbanas de las ciudades que, no obstante, tiene efectos directos en las condiciones de consumo y compra de las zonas urbanas. Existe consenso alrededor de que la dinamización de los procesos de desarrollo podrá lograr mayores y mejores niveles de vida para la población, especialmente para los más pobres.

Conocer los avances y las dificultades con las que tropiezan las Entidades Territoriales Autónomas en el ejercicio de las competencias en general, y específicamente en la temática de Desarrollo Productivo, constituye un tema de amplia relevancia; a partir de este conocimiento será posible diseñar acciones que posibiliten el ejercicio pleno de las competencias señaladas en la Constitución Política del Estado (CPE) y las responsabilidades de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD).

Para contar con una primera radiografía del estado de situación del ejercicio efectivo de las competencias en materia de Desarrollo Productivo, se ha recurrido a los resultados de la consultoría “Identificación y Sistematización de Buenas Prácticas de Gestión Municipal en Desarrollo Productivo y Promoción Económica, en el Marco del Nuevo Régimen Autonómico en Bolivia (2010 – 2014) (Proyecto Mercados Rurales, 2015)”; asimismo, a nivel departamental se ha realizado entrevistas a autoridades y técnicos de los gobiernos autónomos departamentales. Con base a la información disponible se ha procedido a estructurar y configurar el estado de situación buscado1.

La metodología desarrollada por el SEA para analizar y evaluar el ejercicio de las competencias señaladas en la Constitución Política del Estado ha guiado la evaluación del ejercicio de competencias; de tal modo, su sistematización se presenta en la segunda parte.

El documento está constituido por tres partes. En la primera parte se presenta un resumen de las principales normas vigentes en torno al desarrollo económico y productivo, junto con un panorama conceptual del desarrollo, desde los conceptos más generales hasta concluir con el concepto de Desarrollo Productivo. La segunda parte muestra el análisis y la evaluación del ejercicio efectivo de las competencias de Desarrollo Productivo de cuatro gobiernos autónomos departamentales y 25 gobiernos autónomos municipales. Finalmente, la tercera parte contiene una guía para el ejercicio efectivo de competencias para el Desarrollo Productivo que contiene la definición y las características de las políticas públicas, los pasos secuenciales para llevar adelante acciones de impulso al Desarrollo Productivo, y la descripción de algunas buenas prácticas en gobiernos autónomos municipales.

1 Es necesario señalar que la ausencia de información básica ha sido una de las primeras limitaciones para estructurar un panorama más completo. Las autoridades y técnicos del ámbito público desempeñan muchas actividades y están muy preocupados por el desarrollo de sus territoritos, pero ejercen sus actividades sin plantearse metas cuantitativas, ni registros sistemáticos de sus resultados, menos de los impactos logrados.

8


El Desarrollo Productivo y el Ejercicio de CompetenciasI

10


11


I. El Desarrollo Productivo y el Ejercicio de Competencias

Esta parte del documento busca proporcionar el marco jurídico y los conceptos de desarrollo. Se presenta, inicialmente, varias citas de la CPE con el propósito de mostrar la existencia de una conceptualización amplia en torno al desarrollo, al mismo tiempo la trascendental importancia que le otorga la Norma Constitucional al Desarrollo Productivo.

Asimismo se hace referencia a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, con el fin de precisar los aspectos referidos al Desarrollo Productivo implícitos en esta norma. Finalmente, se señalan definiciones de desarrollo y Desarrollo Productivo para marcar los ámbitos en los que se debe actuar para promover dicho proceso.

1. El espíritu de la CPE

En este punto se señalan un conjunto de artículos de la CPE, no con el fin de realizar un análisis legal, sino con el propósito de mostrar el tratamiento amplio que se da al tema del Desarrollo Productivo en esta norma fundamental; se señala con meridiana claridad la importancia de trabajar para mejorar la calidad de vida, el tratamiento que se tiene que dar a los recursos naturales y también los lineamientos para superar la pobreza. Es necesario recordar que lo establecido en la CPE constituyen mandatos a ser implementados por todos los gobiernos autónomos de acuerdo a sus competencias, y por los ciudadanos del Estado Plurinacional de Bolivia, tal como se detalla a continuación:

“El modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el Vivir Bien de todas las bolivianas y los bolivianos.” (Art. 306)

“La economía plural comprende los siguientes aspectos: (…) 3. La industrialización de los recursos naturales para superar la dependencia de la exportación de materias primas y lograr una economía de base productiva, en el marco del desarrollo sostenible, en armonía con la naturaleza.” (Art. 311)

“Para eliminar la pobreza y exclusión social y económica, para el logro del Vivir Bien en sus múltiples dimensiones, la organización económica boliviana establece los siguientes propósitos: 1. Generación del producto social en el marco del respeto de los derechos individuales así como de los derechos de los pueblos de las naciones. 2. La producción, distribución y redistribución justa de la riqueza y de los excedentes económicos. (…) 5. El Desarrollo Productivo industrializador de los recursos naturales. 6. La participación activa en las economías pública y comunitaria en el aparato productivo.” (Art. 313)

“La función del Estado en la economía consiste en: (…) 4. Participar directamente en la economía mediante el incentivo y la producción de bienes y servicios económicos y sociales para promover la equidad económica y social, e impulsar el desarrollo, evitando el control oligopólico de la economía. (…) 6. Promover prioritariamente la industrialización de los recursos naturales renovables y no renovables, en el marco del respeto y protección del medio ambiente, para garantizar la generación de empleo y de insumos económicos y sociales para la población. (…) 10. Gestionar recursos económicos para la investigación, la asistencia técnica y la transferencia de tecnologías para promover actividades productivas de industrialización.” (Art. 316)

“El desarrollo rural integral sustentable es parte fundamental de las políticas económicas del Estado, que priorizará sus acciones para el fomento de todos los emprendimientos económicos comunitarios y del conjunto de los actores rurales, con énfasis en la seguridad y en la soberanía alimentaria, a través de: 1.El incremento sostenido y sustentable de la productividad agrícola, pecuaria, manufacturera, agroindustrial y turística, así como su capacidad de competencia comercial y (…) 5. El fortalecimiento de la economía de los pequeños productores agropecuarios de la economía familiar y comunitaria.” (Art. 405)

“El Estado garantizará el desarrollo rural integral sustentable por medio de políticas, planes, programas y proyectos integrales de fomento a la producción agropecuaria, artesanal, forestal y al turismo, con el objetivo de obtener el mejor aprovechamiento, transformación, industrialización y comercialización de los recursos naturales renovables.” (Art. 406)

En el Artículo 407 se establecen los objetivos de la política de desarrollo rural integral del Estado, en coordinación con las Entidades Territoriales Autónomas y descentralizadas:

12


1. Garantizar la soberanía y seguridad alimentaria, priorizando la producción y el consumo de alimentos de origen agropecuario producidos en el territorio boliviano.

2. Establecer mecanismos de protección a la producción agropecuaria boliviana. 3. Promover la producción y comercialización de productos agroecológicos. 4. Proteger la producción agropecuaria y agroindustrial ante desastres naturales e

inclemencias climáticas, geológicas y siniestros. La ley preverá la creación del seguro agrario.

5. Implementar y desarrollar la educación técnica productiva y ecológica en todos sus niveles y modalidades.

6. Establecer políticas y proyectos de manera sustentable procurando la conservación y recuperación de suelos.

7. Promover sistemas de riego, con el fin de garantizar la producción agropecuaria. 8. Garantizar la asistencia técnica y establecer mecanismos de innovación y transferencia

tecnológica en toda la cadena productiva agropecuaria. 9. Establecer la creación del banco de semillas de centros de investigación genética. 10. Establecer políticas de fomento y apoyo a sectores productivos agropecuarios con

debilidad estructural natural. 11. Controlar la salida y entrada al país de recursos biológicos y genéticos. 12. Establecer políticas y programas para garantizar la sanidad agropecuaria y la inocuidad

alimentaria. 13. Proveer infraestructura productiva, manufacturera e industrial y servicios básicos para

el sector agropecuario.

En la selección de artículos de la Constitución Política del Estado se puede apreciar la existencia de un conjunto de mandatos orientados a impulsar y promover el desarrollo y la industrialización integral. Es en el ámbito rural donde se enfatizan estos mandatos, donde –precisamente– se encuentra la mayor parte de los municipios del país.

2. Las Competencias de Desarrollo Productivo

El Servicio Estatal de Autonomías en el documento “Alcances Competenciales para el Ejercicio Efectivo de Competencias” ha efectuado una identificación y análisis de las competencias de Desarrollo Productivo. Con base a este documento detallamos las competencias sobre Desarrollo Productivo de los gobiernos autónomos:

• Competencias Concurrentes entre el Nivel Central del Estado y los Gobiernos Autónomos:

Concurrentes entre el Nivel Central del Estado y los gobiernos autónomos departamental y municipal

• Agricultura, ganadería, caza y pesca.

Concurrentes entre el Nivel Central del Estado y los gobiernos autónomos

indígena originario campesinos

• Promoción de la construcción de infraestructura productiva.

• Promoción y fomento a la agricultura y ganaderia.

13


• Competencias exclusivas de los gobiernos autónomos:

En los ámbitos señalados, los gobiernos autónomos deberían realizar acciones puesto que cuentan con un mandato específico en la asignación de competencias.

2.1. Los Alcances Competenciales

A continuación se ofrece, con carácter no limitativo, los alcances competenciales de las competencias exclusivas departamentales, municipales e indígena originario campesinas, es decir, el conjunto de prestaciones contenidas en dichas competencias:

Competencia Tipo de competencia y nivel Alcance competencial

Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria (Art. 300. I.14) Exclusiva GAD

• Campañasdefumigaciónyvacunación.• Campañasdeinformaciónyformación.• Otrosrelacionados.

Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción (300. I.21)

Exclusiva GAD • Infraestructura productiva propia de más de unmunicipio (graneros, silos de acopio, etc.).

Comercio,industriayserviciosparael desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental (300. I.24)

Exclusiva GAD

• Apoyo en la mejora de la satisfacción de losconsumidores.

• Mejora en la capacidad de las empresas de poderofrecer un menor precio respecto a una cierta calidad.

• Apoyoa lasempresasenelejerciciode lasaccionescomerciales.

Promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario (300. I.31)

Exclusiva GAD

• Serviciosdemejoramientodelaoferta.• Serviciosdeventadealimentaciónbalanceada.• Especializacióndeempleados.• Cualquierotrodentrodelapoyoaproductividad.

Competencias exclusivas de los

gobiernos autónomos indígena originario

campesinos

• Fomento y desarrollo de su vocación productiva. (CPE Art. 304.I.19)

• Construcción, mantenimiento y administración de la infraestructura necesaria para el desarrollo en su jurisdicción. (CPE Art. 304.I.20)

Competencias exclusivas de los

gobiernos autónomos municipales

• Proyectos de insfraestructura productiva. (CPE Art. 302.I.21)

Competencias exclusivas de los gobiernos autónomos

departamentales

• Servicio de sanidad e inocuidad agropecuaria (CPE Art. 300.I.14)• Proyectos de insfraestrcutura departamental para el apoyo a la

producción. (CPE Art. 300.I.21)• Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad

en el ámbito departamental. (CPE Art. 300.I.24)• Promoción y administración de los servicios para el desarrollo

productivo y agropecuario. (CPE Art. 300.I.31)• Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco

de las políticas económicas nacionales. (CPE Art. 300.I.34)

14


Competencia Tipo de competencia y nivel Alcance competencial

Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco de las políticas económicas nacionales.(300. I.34)

Exclusiva GAD

• Organización de concursos a los mejoresemprendimientos, incentivos.

• Reunionesoeventosdegeneracióny/osocializaciónde información.

Proyectos de infraestructura productiva. (302. I.21) ExclusivaGAM

• Infraestructura productiva en su jurisdicción(graneros, silos de acopio, viveros comerciales, cámaras de frío, etc.).

Fomento y desarrollo de su vocación productiva. (304. I.19) ExclusivaGAIOC

• Toda acción tendiente al fomento del desarrolloproductivo tanto desde servicios como la promoción del desarrollo productivo.

Construcción,mantenimientoyadministración de la infraestructura necesaria para el desarrollo en su jurisdicción. (304. I.20)

ExclusivaGAIOC• Construccióndeunsiloparaacopiarlaproducciónde

grano.• Infraestructuraparalarefrigeraciónoprocesamiento.

3. La distribución de responsabilidades de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD)

Lo señalado por la CPE, es desarrollado por la Ley N° 031, de 19 de Julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”. Esta Ley señala en su Artículo 8 que las funciones generales de las autonomías son:

• La autonomía indígena originario campesina: Impulsar el desarrollo integral como naciones y pueblos, así como la gestión de su territorio.

• La autonomía departamental: impulsar el desarrollo económico, productivo y social en su jurisdicción.

• La autonomía municipal: Impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo urbano a través de la prestación de servicios públicos a la población, así como coadyuvar al desarrollo rural.

• La autonomía regional: Promover el desarrollo económico y social en su jurisdicción mediante la reglamentación de las políticas públicas departamentales en la región en el marco de sus competencias conferidas.

En el Artículo 91 de la citada Ley, se realiza la distribución de responsabilidades de la competencia concurrente “Agricultura, ganadería, caza y pesca” referida al desarrollo rural integral:

Tienen la responsabilidad de:

Gobiernos Autónomos Departamentales

a) Formular, aprobar y ejecutar políticas departamentales para la agricultura, ganadería, caza y pesca, en concordancia con las políticas generales.

b) Fomentar la transformación e incorporación de valor agregado a la producción agrícola, ganadera y piscícola.”(Art.91, I, 2).

Gobiernos Autónomos Municipales:

a) Ejecutar las políticas generales sobre agricultura, ganadería, caza y pesca en concordancia con el Plan GeneraldelDesarrolloRuralIntegralencoordinaciónconlosplanesypolíticasdepartamentales.

b) Promover el desarrollo rural integral de acuerdo a sus competencias y en el marco de la política general.” (Art.91, I, 3).

El mismo artículo señala que los gobiernos indígena originario campesinos ejercerán las siguientes responsabilidades de acuerdo a la competencia “Promoción y fomento a la agricultura y ganadería”:

15


Tienen la responsabilidad de:

Gobiernos Autónomos IndígenaOriginarioCampesinos

a) Formular y aprobar políticas de promoción de la agricultura y ganadería.b) Formular y aprobar políticas de promoción de la recuperación de los conocimientos y

tecnologías ancestrales, preservando sus fundamentos técnicos y científicos.c) Adoptar políticas para la recuperación de cultivos y alimentos tradicionales. (Art.91, I, 4).

De acuerdo a lo señalado se establece que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ratifica que el desarrollo es un tema importante, y precisa las responsabilidades a cargo de los gobiernos autónomos departamentales y municipales.

4. El Desarrollo y sus Conceptualizaciones

Para iniciar el tratamiento de la temática del desarrollo es necesario tener en cuenta la existencia de diferentes conceptualizaciones y enfoques, desde los más generales hasta los más específicos, iniciamos el tratamiento de la temática presentando los dos conceptos de desarrollo más generales y difundidos: el desarrollo humano y el desarrollo sostenible.

4.1. El Desarrollo Humano y Sostenible

El concepto de desarrollo humano define el desarrollo con base a una articulación de los aspectos políticos, sociales, económicos, etc. Es decir, son múltiples aspectos los que inciden en el desarrollo, y éste implica la mejora en la calidad de vida de las personas. Bajo este concepto se requiere que las personas cubran sus necesidades básicas, sus derechos humanos (necesidades sociales), en un marco de libertad política2.

Esta concepción de desarrollo implica que cada persona pueda elegir qué proyecto de vida quiere para su propia existencia, dentro de una multiplicidad de opciones, es el objetivo o la misión máxima del desarrollo humano, cada uno de nosotros deberíamos poder elegir cómo vivir, de qué trabajar, cómo constituir una familia, qué fe religiosa profesar, etcétera.

El segundo concepto, difundido, es el de desarrollo sostenible, el cual hace referencia a la mejora de las condiciones de vida sin poner en riesgo los recursos de las generaciones futuras, ello implica, lograr un aprovechamiento adecuado de los recursos naturales, para satisfacer las necesidades de la población, pero sin poner en riesgo la sobrevivencia de las generaciones futuras. En este contexto la naturaleza es un medio frágil, es un ecosistema en equilibro inestable; la intensa o desmedida explotación de los recursos naturales podría dar lugar a alteraciones significativas del medio ambiente, lo que pondría en riesgo al conjunto del ecosistema, y a la vida misma; por ello, lo fundamental es la armonía entre la humanidad y la naturaleza. Este concepto de desarrollo también integra aspectos económicos, políticos, sociales e incorpora a la naturaleza como un factor fundamental.

Los dos conceptos, reseñados brevemente, son conceptos amplios donde múltiples factores inciden en el desarrollo, es decir, muchas acciones se pueden realizar e impulsar a fin de contribuir al desarrollo de una población. Esta amplitud tiene un aspecto favorable y, al mismo tiempo, tiene un aspecto débil. El aspecto favorable se traduce en la existencia de una amplia variedad de acciones que coadyuvan al desarrollo, desde la construcción de caminos, la electrificación rural, la dotación de agua potable, los programas de salud, los de alfabetización, los programas educativos por televisión, los de educación sexual, los de capacitación en el ejercicio de la democracia u otras muchas acciones contribuyen al desarrollo. El aspecto débil se traduce en la incidencia diferenciada de estas acciones en el desarrollo, es decir, no todas tienen el mismo impacto o efecto, algunas acciones tienen una incidencia menor, o su incidencia es tangencial, y si nos concentramos en estas acciones el resultado será un menor nivel de desarrollo.

2 Sen, Amartya, 2000, Desarrollo y libertad, editorial Planeta, Buenos Aires.

16


4.2. El Desarrollo Económico

4.3. Antecedentes

En los inicios de la conceptualización del desarrollo se asimilaba al concepto de crecimiento económico, es decir, se usaba de forma intercambiable los dos conceptos. Al emplearse el concepto de crecimiento económico se enfatizaba en el cambio cuantitativo de la economía de un país3.

Este cambio cuantitativo se calcula a través del Producto Interno Bruto (PIB), que mide “el valor de todos los servicios y bienes finales producidos en un país en un año”4. Existen dos formas de lograr el crecimiento del PIB, a través del uso “extensivo” de los recursos, es decir incorporando una mayor cantidad de recursos (mano de obra, capital o tierra); o bien de manera “intensiva”, usando la misma cantidad de recursos pero con mayor eficiencia (en forma más productiva). Teniendo en cuenta que la población crece constantemente, la tasa de incremento del PIB debe al menos realizarse al mismo nivel del crecimiento de la población para tener el mismo nivel de disponibilidad de bienes, ello significa que el PIB per cápita (PIB por persona) será constante.

Muchos economistas e intelectuales criticaron la asimilación del concepto desarrollo con el de crecimiento económico, puesto que evidenciaron empíricamente, que muchos países crecían, es decir, aumentaban su PIB, pero al mismo tiempo grandes segmentos de la población se mantenían en la pobreza, esto sucedía por la distribución desigual, o la concentración de los ingresos en reducidos segmentos de la población, o alternativamente, los ingresos generados eran acaparados por empresas de gran tamaño, fenómeno conocido como las economías de “enclave”. Por lo que reclamaron que el concepto de desarrollo debería ser un concepto más integral y no únicamente limitarse a la cuantificación de los bienes y servicios generados en un país.

En el presente, el concepto de desarrollo económico se asimila con el cambio cualitativo de la economía, con la reestructuración económica, con el progreso tecnológico y con mejoras en las condiciones de vida de la población. Sin embargo, no existe antagonismo entre los conceptos de crecimiento económico y desarrollo económico, existe consenso en que el crecimiento económico es condición del desarrollo económico5, puede existir crecimiento sin desarrollo, pero no puede existir desarrollo sin crecimiento económico.

4.4. Impulsar el Desarrollo Económico

En función a lo señalado anteriormente, el concepto de desarrollo económico es más específico, tiene implícito en su naturaleza la necesidad de incrementar la disponibilidad de bienes y servicios para los habitantes de un territorio, en la medida en que estos bienes y servicios sean crecientes, y si se incrementan a una tasa superior a la tasa de crecimiento de la población, están dadas las condiciones para incrementar el bienestar de la sociedad; sin duda, una sociedad será más próspera en la medida en que logre generar una mayor cantidad de bienes y servicios. Un concepto crucial que se encuentra detrás de la definición dada, es el de productividad, se podrá generar un mayor número de bienes en función de una mayor productividad.

Según lo señalado, se alcanzará el desarrollo económico si generando una mayor cantidad de bienes y servicios también se logra que estos bienes lleguen a la mayoría de la población, es decir, logrando una sociedad más equitativa que posibilite el desarrollo pleno de sus habitantes.¿Qué se puede hacer para impulsar el desarrollo económico?

Para disponer de una mayor cantidad de bienes y servicios es necesario apoyar y potenciar a:

3 Más allá del crecimiento económico, Banco Mundial, consultado en http://www.worldbank.org/depweb/spanish/beyond/global/index.html, el 24 de abril de 2015.

4 Ídem.5 Ídem.

17


1. Los factores productivos: Mano de obra y capital. La mano de obra puede capacitarse, adquirir nuevas destrezas y conocimientos.

2. La base material de los procesos productivos, especialmente agropecuarios: La tierra, mediante su mejoramiento (de sus capacidades productivas a través del uso de fertilizantes orgánicos e inorgánicos, etc.) y mantenimiento (o reproducción devolviéndole sus condiciones originales).

3. Los procesos productivos de generación de productos: Mediante la articulación con redes de proveedores que disminuyan los “baches” en los procesos continuos de producción, o al lograr la provisión de insumos de mejor calidad, también los productos finales serán de calidad superior.

4. Las tecnologías con que se realizan los procesos productivos: Mediante al apoyo a procesos de innovación tecnológica.

Un aspecto de trascendental importancia es la formación de actores económicos, los cuales tengan las capacidades, destrezas y habilidades para desempeñarse adecuadamente en el ámbito económico. Actualmente estamos insertos en un mundo económico, cambiante y altamente interconectado, donde los desafíos de flexibilidad, adaptación y competitividad son requeridos constantemente; estos actores económicos pueden ser individuales o colectivos, lo fundamental es el carácter especializado, derivado de su vocación y de sus instancias expertas, para desempeñarse en el campo económico.

Los actores económicos se desempeñan en un contexto institucional, geográfico, político y social, no están aislados, y su desenvolvimiento está condicionado por las circunstancias que enfrentan, por ello es importante que los factores que rodean a los actores económicos coadyuven, faciliten e impulsen su fortalecimiento, para que su desempeño sea el más óptimo, ya que en sus manos se encuentra las posibilidades de que un territorio sea más a menos próspero.

Los aspectos señalados son los ámbitos específicos del desarrollo económico. Por un lado están los factores de producción, pero también están los actores económicos y los factores del entorno; son estos factores los que inciden, directamente, en la disponibilidad de bienes y servicios, por ello, para autoevaluarnos y saber si estamos impulsando el desarrollo económico, tenemos que preguntarnos si estamos actuando, fortaleciendo o potenciando a los factores de producción o a los actores económicos, o si estamos generando un entorno más amigable, inteligente y proactivo para el desarrollo de la actividad económica.

4.5. Desarrollo Económico y Desarrollo Productivo

Para finalizar este punto de conceptualización del desarrollo económico, es necesario hacer referencia al Desarrollo Productivo. Como se ha señalado, el desarrollo implica crecimiento y éste el aumento de la cantidad de bienes y servicios.

El Desarrollo Productivo6 es parte del desarrollo económico, puesto que también busca el aumento de la cantidad de bienes y servicios, pero tiene la connotación de tener una mayor incidencia en el ámbito rural, sin descuidar el ámbito urbano, y de focalizarse más en el potenciamiento de los factores y de los procesos productivos. Desde el punto de vista de los sectores, el Desarrollo Productivo tiene una mayor incidencia en el sector primario y menor en el sector secundario7, en este contexto, el Desarrollo Productivo se centra más en el establecimiento de servicios para la mejora de los procesos productivos actuales y no actúa

6 No existe una definición precisa del concepto de Desarrollo Productivo. Diferentes instituciones le otorgan un rasgo peculiar al Desarrollo Productivo, pero en todas las conceptualizaciones se deja entrever que es parte del desarrollo económico.

7 Esta incidencia se deduce de las competencias sobre Desarrollo Productivo, señaladas en el documento “Alcances Competenciales para el Ejercicio Efectivo de Competencias”, ver Matriz de Incidencias en Anexo.

18


sobre el cambio cualitativo de la economía o con la reestructuración económica, aspectos sobre los cuales sí tiene incidencia el desarrollo económico. Por lo señalado, el desarrollo económico es un concepto mucho más amplio, de mayor alcance, mientras que el concepto de Desarrollo Productivo es un concepto más acotado.

Esta concepción, más acotada, del Desarrollo Productivo, se revela en las competencias asignadas a las Entidades Territoriales Autónomas.

Evaluación del Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo ProductivoII

20


21


II. Evaluación del Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo

El Servicio Estatal de Autonomías, en el marco de sus atribuciones, ha elaborado una metodología para la evaluación del ejercicio efectivo de competencias, la aplicación de esta metodología nos ha permitido establecer el estado de situación en el que se encuentran las Entidades Territoriales Autónomas –específicamente los gobiernos autónomos departamentales y los gobiernos municipales– en el ejercicio de las competencias otorgadas en este ámbito.

El relevamiento de la información se ha efectuado a través de entrevistas y revisión documental oficial de las instituciones, con base a la información recolectada se procedió a la sistematización de la misma8.

Una primera sección presenta un resumen de la metodología elaborada por el SEA para la evaluación de competencias. A continuación se presenta los resultados sistematizados de la Evaluación del ejercicio de competencias a nivel de gobiernos autónomos departamentales (GAD) y, finalmente, los resultados sistematizados de la Evaluación del ejercicio de competencias en gobiernos autónomos municipales (GAM)9.

1. Metodología de Evaluación del Ejercicio de Competencias

El SEA ha desarrollado cinco criterios con los cuales desarrolla la evaluación del ejercicio efectivo de competencias, estos criterios son:

1. Alcances competenciales. El primer criterio para ejercer las competencias es conocer, desarrollar y definir el conjunto de prestaciones estatales contenidas en las competencias y responsabilidades. Por ejemplo, una competencia de los gobiernos autónomos departamentales, como: “Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria”, tienen dentro de su alcance servicios como: campañas de fumigación y vacunación, campañas de información y formación y otros servicios relacionados. Conocido este alcance y las acciones que se pueden desarrollar se debe verificar el ejercicio efectivo de competencias en el resto de criterios.

2. Ejercicio efectivo de competencias en relación al ejercicio de las facultades competenciales. Las prestaciones identificadas previamente deberán cumplir el circuito del ejercicio de facultades, es decir que para los gobiernos autónomos, en el caso de las competencias exclusivas, las competencias deberá ser legisladas, reglamentadas y

8 El Proyecto Mercados Rurales de la Cooperación Suiza, en coordinación con el Servicio Estatal de Autonomías (SEA) ha llevado a cabo una consultoría para identificar las acciones en Desarrollo Productivo y promoción económica a nivel de gobiernos autónomos municipales.

9 Con base a una muestra de instancias de Desarrollo Productivo en cuatro gobiernos autónomos departamentales (La Paz, Oruro, Cochabamba y Chuquisaca), y en 25 gobiernos autónomos municipales, principalmente de la región del Altiplano y Valles.

1. Alcancescompetenciales

2. Ejercicio deFacultades

3. Ejercicio en relación a la

cobertura

4. Ejercicio en relación con enfoques

transversales

5. Ejercicio en relación con criterios

de calidad

22


ejecutadas; en el caso de competencias concurrentes, el ciclo del ejercicio de facultades se limita a la reglamentación y ejecución, según la distribución de responsabilidades, mientras que en competencias compartidas el ciclo incluye una legislación de desarrollo, más la reglamentación y la ejecución.Para una competencia exclusiva, por ejemplo, un Gobierno Autónomo Municipal deberá emitir una legislación sobre su competencia de “Proyectos de infraestructura productiva” que contenga la institucionalidad encargada de la competencia o sector, la priorización de acciones sobre su competencia, los mandatos a sus órganos de gobierno, entre otros. Además, el Gobierno Municipal deberá emitir la reglamentación de la Ley que publicó, otorgando operatividad a lo establecido por la Ley. Finalmente, para completar el circuito de ejercicio competencial, deberá asignar presupuesto para el ejercicio de la competencia, constituir la institucionalidad encargada y desarrollar la planificación sectorial junto a los mecanismos de seguimiento.

3. Ejercicio efectivo de competencias en relación a la población total o población meta, así como la integridad del territorio o a un territorio específico. El conjunto de prestaciones identificadas delimitará la población y territorio meta, es decir, la población y territorio que se pretende y requiera alcanzar con la acción pública. Un paso importante para el ejercicio de competencias es conocer y diagnosticar a la población y/o territorio que se pretende atender. Esto dependerá de las características de la competencia. Tomando el primer ejemplo, es necesario conocer el total de territorio que se dedica a la agricultura, establecer cuánto de este resultó cubierto con intervenciones previas y planificar cuánto de este territorio se planifica cubrir con las acciones gubernamentales previstas.

4. Ejercicio efectivo de competencias en relación a la inclusión de enfoques transversales de las políticas públicas. Las competencias deberán contar en su ejercicio con una serie de enfoques transversales como: medio ambiente, gestión de riesgos, niñez, adolescencia, adulto mayor, mujer, participación de la sociedad civil (de rendición de cuentas, derecho a petición, medios de impugnación) o personas con discapacidad. En el ejercicio de competencias se debe considerar las brechas existentes en ciertos sectores. Una brecha de larga data es la relativa a la desigualdad de género. El Gobierno Departamental, en el ejercicio de su competencia de “Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario”, podría priorizar su atención a las organizaciones productivas de mujeres, fomentando su desarrollo. De esta manera, el Gobierno Autónomo integra un enfoque transversal en el ejercicio de su competencia.

5. Ejercicio efectivo de competencias en relación a la calidad de la prestación. Las acciones públicas que son prestadas por una administración pública deben contar con criterios de calidad. Entre algunos de los criterios de calidad se encuentran: continuidad del servicio, condiciones de la infraestructura, cualificación de personal, periodicidad, entre otros que puedan ser identificados en cada competencia con sus particularidades.La normativa de los gobiernos autónomos sobre el ejercicio de sus competencias debería contener aspectos de calidad en la prestación de servicios y sus mecanismos de seguimiento. De esa manera, por ejemplo, respecto a la construcción de infraestructura, podría determinar la sustitución o reparación de infraestructura con cierta antigüedad o depreciación.

2. Resultados Sistematizados del Análisis y Evaluación del Ejercicio Efectivo de Competencias

A continuación se presenta la información recolectada a nivel de gobiernos autónomos departamentales y gobiernos autónomos municipales que proporciona un panorama general de la situación actual en torno al ejercicio competencial en materia de Desarrollo Productivo, en el Título 3 de la Primera parte se detallan las competencias de Desarrollo Productivo10, tomando en cuenta las competencias señaladas se realizará el análisis del ejercicio competencial a nivel de gobiernos autónomos departamentales y municipales.

10 Una amplia explicación de las competencias mencionadas se encuentra en el documento “Alcances Competenciales para el Ejercicio Efectivo de Competencias (Desarrollo Productivo, Comercio, Empresas Públicas, Recursos Naturales, Infraestructura Carretera y Férrea, Medio Ambiente y Tributos)” publicado en noviembre de 2014 por el SEA.

23


2.1. Ejercicio Efectivo de Competencias sobre Desarrollo Productivo en Gobiernos Autónomos Departamentales

La evaluación del ejercicio de las competencias a nivel de los gobiernos autónomos departamentales (GAD) ha sido efectuada a través de relevamiento de información secundaria (publicaciones oficiales, memorias, boletines, etc.) y primaria, por medio de entrevistas a autoridades de los GAD y técnicos de estas instituciones. La información recolectada ha sido sistematizada y se han establecido las siguientes conclusiones centrales sobre el ejercicio de competencias en materia de Desarrollo Productivo:

2.1.1. Ejercicio de la Facultad Legislativa y Reglamentaria

El número amplio de proyectos (en La Paz al menos 20 proyectos relacionados con el Desarrollo Productivo, variados, tanto en sus características, alcance y duración11, en Oruro se implementaron 10 proyectos12, en Cochabamba se ejecutaron al menos 17 proyectos13, y en Chuquisaca se ejecutaron 12 proyectos14) contrasta con la ausencia de normas legales específicas que formen parte del ciclo del ejercicio de facultades otorgadas por la CPE a los gobiernos autónomos departamentales. Estas normas específicas deberían legislar, reglamentar y precisar los alcances para el ejercicio de las competencias que les ha otorgado la Constitución Política del Estado.

Ninguno de los GAD analizados ha elaborado normas específicas que resultan necesarias para cumplir adecuadamente sus competencias; este patrón es recurrente y se da en todas las competencias de Desarrollo Productivo detalladas en el Título 2 de la Primera Parte, las normas legales que debieron elaborar y aprobar los gobiernos autónomos departamentales deberían contemplar la precisión de la institucionalidad encargada de su ejercicio, el alcance y las características con las que implementarán sus competencias, a través de proyectos de Desarrollo Productivo. La información recolectada permite establecer la existencia de una gran cantidad de proyectos de Desarrollo Productivo, sin contar con una legislación que guíe su ejercicio.

La ausencia de normativa específica referida al ejercicio efectivo de competencias tiene efecto en la continuidad, así como en el alcance de los proyectos que implementan, ya que si se tuviera una normativa clara, los proyectos tendrían asegurados los recursos para su continuidad, de la misma forma el alcance de los mismos estaría previamente definido y no respondería a la discrecionalidad de los funcionarios públicos o a la coyuntura.

2.1.2. Ejercicio de la Facultad Ejecutiva

Es importante resaltar que los GAD, en los hechos, ejecutan la mayoría de sus competencias de Desarrollo Productivo, aun cuando este ejercicio carezca de parte de la implementación del circuito del ejercicio de facultades, es decir, asumir procesos secuenciales de legislación y reglamentación de sus competencias.

Los proyectos que implementan los gobiernos departamentales son diversos, para aproximarnos a una mejor comprensión de los mismos, en cuanto a su alcance productivo, se ha procedido a clasificar los proyectos:

• En función del sector económico15 sobre el cual actúan, y se ha añadido una sexta categoría denominada “otros”, en la cual se han clasificado proyectos que tiene una incidencia múltiple e incluye a los proyectos de infraestructura.

11 Informe de Rendición de Cuentas Pública al 31 de diciembre de 2014 presentado por el Dr. César Cocarico Yana, Gobernador del departamento de La Paz.

12 Información recaba en entrevistas con autoridades del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro.13 Información recaba en entrevistas con autoridades del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba.14 Plan Operativo Anual 2014.15 El sector primario comprende las siguientes categorías: (a) Agricultura, (g) Ganadera, (p) Piscícola; el sector secundario

(t) Transformación, y el sector terciario (c) Comercialización; se ha incluido una categoría de (Ω) Otros, que incluye infraestructura.

24


• En función del ámbito de la competencia en la que se ejecutan, observando que los mismos no han sido diseñados pensando en la implementación de una determinada competencia, se los ha diseñado e implementado buscando, generalmente, tener una incidencia integral en el sector en el que actúan, por lo que inciden en varias competencias, como se podrá apreciar en los cuadros siguientes.

Únicamente se hace referencia a cuatro de las cinco competencias, puesto que no se han identificado proyectos o acciones en el ámbito de la competencia de “Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco de las políticas económicas nacionales” (CPE Art. 300.I.34).

2.1.2.1. Proyectos implementados y su incidencia en competencias

El Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, durante la gestión 2010 - 2014 implementó 20 proyectos, detallados en el Anexo No. 1. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.

El 55% de los proyectos implementados inciden en producción primaria, el 30% de los proyectos están orientados a la producción agrícola, los proyectos de transformación constituyen el 30% y los de infraestructura únicamente el 15% (Ver Gráfico No. 1).

Gráfico No. 1. Proyectos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz según sector económico

Fuente: Elaboración propia con base a resultados de la consultoría en Desarrollo Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.

Los proyectos implementados inciden o involucran a varias competencias, el 44% de los proyectos incide en la competencia concurrente de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”; el 24% incide en la competencia de “Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental”, y el 16% de los proyectos inciden en la competencia de “Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción” (Ver Gráfico No. 2).

Agrícola

Ganadería

Piscícola

Transformación

Infraestructura

15% 30%

30%

10%15%

25


Gráfico No. 2. Incidencia de proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz en competencias de Desarrollo Productivo


Se puede distinguir que los proyectos implementados por el GAD de La Paz han tenido una mayor diversidad y equilibro tanto entre sectores como en competencias.

En el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro se ejecutaron 13 proyectos detallados en el Anexo No. 2. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo. El 69% de los proyectos implementados inciden en producción primaria, el 38% de los proyectos está orientado a la producción agrícola. Los proyectos de transformación constituyen el 15% y los de comercialización e infraestructura únicamente el 8%, cada uno (Ver Gráfico No. 3).

Gráfico No. 3. Proyectos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro según sector económico


El 60% de los proyectos inciden en la competencia concurrente de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”, el 13% de los proyectos inciden en la competencia de “Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental”; el mismo porcentaje de proyectos tiene la competencia de “Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción”, y el 7% de los proyectos inciden en las competencias de “Promoción y administración

Agricultura,ganadería, caza y

pesca

Servicios desanidad e inocuidad

agropecuaria

Infraestructurapara el apoyo a la

producción

Servicio para el desarrollo productivo

y agropecuario

Comercio, industria ysevicios

8%

44%

8%16%

24%

Piscícola

Transformación

Infraestructura

Ganadería

Comercialización

Agrícola

15%15%

15%

8%8%

38%

26


de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario, y servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria” (Ver Gráfico No. 4).

Gráfico No. 4. Incidencia de proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro en competencias de Desarrollo Productivo


De la información sistematizada se puede establecer que la mayor parte de los proyectos implementados por el GAD de Oruro se han dirigido al sector agrícola, los cuales también han tenido una mayor incidencia en la competencia concurrente de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”.

En el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba se ejecutaron 17 proyectos, detallados en el Anexo No. 3. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.

El 80% de los proyectos implementados inciden en producción primaria, la totalidad de éstos se desenvuelve en el sector agrícola, el 20% de los proyectos está orientado al sector terciario, específicamente a apoyar la comercialización (Ver Gráfico No. 5).

Gráfico No. 5. Proyectos del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabambasegún sector económico


El 38% de los proyectos inciden en la competencia concurrente de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”, el 25% de los proyectos inciden en la competencia de “Infraestructura departamental para

Servicios desanidad e inocuidad

agropecuaria

Infraestructura para el apoyo a la producción

Servicios para el desarrolloproductivo y agropecuario

Agricultura, ganadería, caza y pesca

Comercio, industriay servicios

7%

13%

13%7%

60%

Agrícola

Comercialización

20%

80%

27


el apoyo a la producción”, y las competencias de “Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental”, “Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario” y “Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria”, tienen el 13% de los proyectos, cada uno (Ver Gráfico No. 6).

Gráfico No. 6. Incidencia de proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba en competencias de Desarrollo Productivo


En el GAD de Cochabamba se establece la existencia de una notable concentración de proyectos en dos sectores, el primario y el terciario; sin embargo la incidencia de proyectos en términos de competencias es más equilibrado, debido al carácter integral o a la diversidad de acciones incluidos en los proyectos.

En el GAD de Chuquisaca se ejecutaron 12 proyectos detallados en el Anexo No. 4. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.

El 92% de los proyectos implementados inciden en producción primaria, de los cuales el 67% está orientado al sector agrícola; a la ganadería, únicamente, el 25% de los proyectos, el 8% de los proyectos están orientados al sector secundario (Ver Gráfico No. 7).

Gráfico No. 7. Proyectos del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca según sector económico


El 47% de los proyectos inciden en la competencia concurrente de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”, el 21% de los proyectos inciden en la competencia de “Promoción y administración

Comercio, industria y servicios

Servicios para el desarrolloproductivo y agropecuario

Servicios de sanidade inocuidad agropecuario


Agricultura, ganadería,caza y pesca

25% 13%

13%

38%

13%

Ganadería

Transformación

Agrícola

8%

67%

25%

28


de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario”, en tercer lugar se encuentra la competencia de “Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental”, que cuenta con el 16% de los proyectos, el 11% de los proyectos se implementan en el ámbito de la competencia de “Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria” y, por último, el 5% de los proyectos inciden en la competencia de “Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción” (Ver Gráfico No. 8).

Gráfico No. 8. Incidencia de proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca en competencias de Desarrollo Productivo


En el GAD de Chuquisaca los proyectos se concentran en el sector primario. Esta situación tiene su correlato a nivel de incidencia en competencias, se evidencia una elevada concentración en la competencia concurrente de agricultura, ganadería, caza y pesca.

En el recuento y la clasificación de los proyectos implementados por los gobiernos autónomos departamentales se corrobora la diversidad de intervenciones, y también se puede percibir que muchos de los proyectos inciden en sectores o rubros productivos específicos, se evidencia una importante concentración de proyectos a nivel de producción primaria, especialmente en agricultura y en términos de competencias es también notoria la concentración de las acciones a nivel de competencia concurrente de agricultura, ganadería, caza y pesca.

Existen muchos proyectos que pueden constituirse en experiencias que den curso a servicios de carácter permanente, para poner sólo unos ejemplos, nombraremos los siguientes:

a) Proyecto Apoyo a la Agricultura para la Seguridad Alimentaria con Soberanía, implementado en Oruro.

b) Proyecto de fortalecimiento de la producción agrícola a través de la implementación de sanidad vegetal e inocuidad en el departamento de Cochabamba.

c) Proyecto de fortalecimiento a la producción de frutas para contribuir a la seguridad alimentaria en Cochabamba.

d) Implementación del Centro de Investigación e Innovación Agrícola Ibopurenda Fase II en Chuquisaca.

e) Programa Centro Experimental El Salvador, implementado en Chuquisaca.

Estos y otros proyectos tienen la posibilidad de convertirse en servicios de carácter permanente que posibiliten el desarrollo de los actores económicos y sus respectivos sectores, siempre y cuando superen sus limitaciones, especialmente el carácter eventual o temporal de los mismos, o la dotación de ínfimos recursos financieros, y en paralelo deberían gestar una institucionalidad sólida, técnicamente solvente, con continuidad de sus profesionales, diversificando sus servicios y ampliando su alcance.

Comercio, industria y servicios

Servicios para el desarrollo productivo y agropecuario

Agricultura, ganadería, caza y pesca

Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria


21%

47%11%

5%

16%

29


En el Cuadro No. 1 se resume comparativamente lo señalado, pudiéndose apreciar que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz tiene la mayor cantidad de proyectos, mientras que Oruro presenta el menor número. En términos de incidencia en sectores económicos el GAD de Cochabamba destaca con el 80% de proyectos aplicados a la producción primaria; y en términos de competencias el GAD de Oruro aplica el 60% de sus proyectos en el ámbito de la competencia de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”.

Cuadro No. 1. Proyectos implementados en cuatro GAD según sector y competencias, en la gestion 2014

No. GADProyectos

implementadosLegislación

Sectores Competencias Ejercidas

Producción primariaTransformación Comercialización Infraestructura (1) (2) (3) (4) (5)

Agrícola Ganadera Piscícola

1 La Paz 20 - 30% 15% 10% 30% 0% 15% 44% 8% 16% 24% 8%

2 Oruro 10 - 38% 15% 15% 15% 8% 8% 60% 7% 13% 13% 7%

3 Cochabamba 17 - 80% 0% 0% 0% 20% 0% 38% 13% 25% 13% 13%

4 Chuquisaca 12 - 67% 25% 0% 8% 0% 0% 47% 11% 5% 16% 21%

Referencias: (1) Competencia concurrente: Agricultura, ganadería, caza y pesca, (2) Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, (3) Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción, (4) Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental, (5) Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario.

Fuente: Elaboración propia con base a características de los proyectos.

2.1.2.2. Concurrencia de acciones entre Entidades Territoriales Autónomas

Un aspecto de singular relevancia, constituye el alto grado de coordinación de los gobiernos autónomos departamentales con los gobiernos autónomos municipales de sus respectivas áreas territoriales, en general a través de las Secretaría de Fortalecimiento Municipal o inclusive de forma directa con las secretarías sectoriales, ha existido un marcado interés de los GAD en trabajar y coordinar con las autoridades de los municipios que pertenecen a sus territorios la implementación de los proyectos que desarrollan. Esta interacción ha posibilitado que –con reducidos recursos– lleguen a un relativamente amplio territorio y apalanquen recursos de los respectivos GAM para potenciar sus intervenciones.

Esta interacción también ha posibilitado que los GAM oferten servicios a sus sectores productivos, produciéndose en los hechos una efectiva co-ejecución de competencias exclusivas entre los gobiernos autónomos departamentales y los gobiernos autónomos municipales, en la mayoría de los casos se han establecido acuerdos o convenios, que han respaldado las acciones y han viabilizado las acciones.

El GAD de La Paz ha firmado convenios con todos los municipios de la cuenca lechera del altiplano a fin de coordinar acciones con los GAM para implementar el “Proyecto Apoyo Integral a la Producción Lechera”; a pesar de las debilidades del proyecto, la coordinación de acciones y el trabajo conjunto ha sido una experiencia positiva, que posibilitará en el futuro acciones de mayor transcendencia y efectividad.

El GAD de Cochabamba ha establecido 30 acuerdos con gobiernos municipales para implementar el “Proyecto de fortalecimiento de la producción agrícola a través de la implementación de sanidad vegetal e inocuidad en el departamento de Cochabamba”, según las autoridades del GAD de Cochabamba, con esta acción buscan que los GAM se empoderen del proyecto a largo plazo.

En el GAD de Oruro también se han establecido acuerdos con los municipios para la implementación de proyectos, habiendo existido una amplia y constante coordinación con los gobiernos autónomos municipales, sin embargo, no se pudo acceder a un número determinado de acuerdos.

30


El portal de la Asamblea Legislativa Departamental de Chuquisaca reporta la aprobación de varios convenios para la implementación de proyectos en el ámbito productivo, pero sin una sistematización de los mismos que permitan tener un dato exacto.

2.1.2.3. Una competencia de escaso ejercicio

Los GAD realizan muchas actividades en el marco del Desarrollo Productivo, implementan proyectos de diversas características, de variada amplitud o extensión y duración, sin embargo, las acciones sistemáticas, traducidas en proyectos específicos, orientadas al ejercicio de la competencia de Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco de las políticas económicas nacionales (CPE Art. 300.I.34) es por el momento germinal, ya que sus acciones únicamente ha promovido la inversión privada local.

Un somero análisis de los proyectos listados en los Anexos y lo referido por las autoridades entrevistadas nos permite concluir que no se han desarrollado intervenciones que incidan efectivamente en promover la inversión privada externa, es decir la proveniente de zonas o regiones externas a sus propios territorios; el enfoque predominante ha sido impulsar el desarrollo con base a sus propios recursos y de sus actores locales. En general, las intervenciones en sanidad animal han incidido en la tenencia de un mayor número de vacunos; la dotación de semillas, ha influido en la ampliación de las extensiones de cultivos. En todos los casos los productores han tenido que realizar inversiones adicionales y complementarias a los insumos proporcionados por los proyectos.

2.1.2.4. Institucionalidad de los GAD para el ejercicio de sus competencias

En general, los gobiernos autónomos departamentales analizados cuentan con una instancia especializada para la implementación de las competencias de Desarrollo Productivo y dependiente de ésta, con una instancia operativa en el ámbito del Desarrollo Productivo, éstas son: La Secretaría de Desarrollo Productivo y Transformación Industrial y el Servicio Departamental de Agricultura y Ganadería (SEDAG).

2.1.2.5. Presupuestos asignados para el ejercicio de competencias

Las instancias para el Desarrollo Productivo cuentan con recursos mínimos para el ejercicio de sus funciones en relación al Presupuesto General del Gobierno Autónomo Departamental, por ejemplo en el caso del GAD de La Paz para la gestión 2014, la Secretaría de Desarrollo Productivo y Transformación Industrial tuvo asignado el 8% del presupuesto del Gobierno Departamental, y en el caso del SEDAG, apenas contó con el 3% del presupuesto total. Los porcentajes señalados, disminuyeron en el POA de la gestión 2015 ya que únicamente alcanzaron a 5% y 3% respectivamente.

En el caso del GAD de Oruro el SEDAG cuenta con un presupuesto de 4,7 millones de bolivianos, que constituye el 3% del presupuesto total, la Secretaría de Desarrollo Productivo tiene un presupuesto de 18 millones, el cual incluye el presupuesto del SEDAG.

El presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Productivo y Economía Plural del GAD de Cochabamba tiene, porcentualmente, el presupuesto más alto de los gobiernos autónomos departamentales analizados, ya que insume el 31% del presupuesto total, el SEDAG tiene un presupuesto de 21 millones. En general el SEDAG es siempre dependiente del área de Desarrollo Productivo.

De acuerdo a la rendición de cuentas del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca la Secretaría de Desarrollo Productivo y Economía Plural cuenta con el presupuesto más elevado, en términos absolutos, alcanzando a 131 millones de bolivianos, este monto corresponde al 23% del presupuesto total (Ver Cuadro No. 1). No obstante, es necesario señalar que la Dirección de Riesgos es parte de esta Secretaría.

31


Cuadro No. 2. Presupuesto de las instancias encargadas del Desarrollo Productivo según Gobiernos Autónomos Departamentales

No. Unidades

Gobierno Autónomo Departamental de

La Paz


Oruro


Cochabamba


ChuquisacaPresupuesto (en millones

de Bs.)1(a)

Presupuesto (en millones

de Bs.)2(a)


de Bs.)2(a)


de Bs.)1(a)

1 SDDETI* 40 8% 18 13% 31,9 31% 131 23%

2 SEDAG** 18 3% 4,7 3% 21 20% n.d. n.d.

* SDDETI = Secretaría de Desarrollo Productivo y Transformación Industrial. En los gobiernos autónomos departamentales de Cochabamba y Chuquisaca esta Secretaría toma el nombre de Secretaría de Desarrollo Productivo y Economía Plural.** SEDAG = Servicio Departamental de Agricultura y Ganadería.(a) = Porcentaje respecto al presupuesto total.n.d.: No disponible.1 Rendición de cuentas 2014.2 POA 2014.Fuente: Elaboración propia con base a resultados de la consultoría en Desarrollo Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.

2.1.2.6. Regulación y control sobre las acciones de particulares

Parte del ejercicio de competencia comprende la regulación y control de acciones implementadas por particulares. En el área rural existen iniciales servicios de asistencia técnica, de sanidad animal, de venta de insumos agropecuarios, farmacias veterinarias y otros, actividades que son provistas por actores privados. Ninguno de los gobiernos autónomos departamentales realiza funciones de supervisión sobre estos servicios, es decir la regulación y el control sobre las acciones de privados no existe. La supervisión que ejercen los funcionarios es, únicamente, sobre sus propios proyectos, dejando a merced de los oferentes de servicios, en el ámbito de las competencias de Desarrollo Productivo toda iniciativa y decisión.

Los reducidos presupuestos asignados a las instancias encargadas del ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo, incide en el reducido personal con el que cuentan estas instancias y tiene como consecuencia que la cobertura territorial de los proyectos que implementan los GAD es mínima, en el caso del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, esta cobertura varía del 10% al 30%, lo mismo sucede cuando se realiza una aproximación a la cobertura a nivel de beneficiarios, los proyectos que implementa se mueven en un rango del 12% al 53% de cobertura; estos niveles de cobertura únicamente se han podido sistematizar sobre las competencias de “Agricultura, ganadería, caza y pesca” y la competencia de “Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria”, para el resto de las competencias no existe información disponible que permita una aproximación al alcance de los proyectos implementados.

2.1.3. Cobertura territorial y poblacional. El factor crítico: Personal para el Ejercicio de Competencias de Desarrollo Productivo

El limitado presupuesto con el que cuentan las instancias relacionadas con el ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo se traduce en la dotación de escaso personal dedicado a este ámbito, así en el GAD de La Paz, la Secretaría de Desarrollo Productivo cuenta con 22 funcionarios, de los cuales 11 son de planta; y el SEDAG tiene 40 funcionarios, de los cuales 15 son personal de planta.

En el caso del GAD de Oruro el SEDAG cuenta con 48 funcionarios. El Gobierno Departamental con el mayor número de funcionarios es el de Cochabamba, ya que tiene 180 (Ver Cuadro No. 2). Las cantidades señaladas de funcionarios resultan insuficientes si se toma en cuenta:

32


a) La diversidad de zonas geográficas existentes en cada departamento, al menos dos, con características y particularidades específicas que demandan personal especializado, con metodologías e instrumentos adaptados a cada zona, aspecto que no se puede alcanzar con reducido personal y dotación de recursos.

b) La insuficiente vertebración territorial. Los caminos existentes varían en un rango de 8.000 a 12.000 kilómetros, aproximadamente, los cuales no logran integrar y articular al territorio, y si a ello se añade que la mayor parte de estos caminos son de tierra, las dificultades de desplazamiento se incrementan, especialmente en época de lluvias. En estas condiciones, las posibilidades de desplazarse ágilmente por el territorio son reducidas, por lo que el exiguo personal, factor por el que no puede atender las demandas y necesidades de la población rural de todas las zonas geográficas.

c) Los extensos territorios de los departamentos. Estas áreas son muy extensas, por lo que el limitado personal no logra atender adecuadamente sus territorios ni a los productores rurales. El departamento de La Paz tiene una extensión de 133 mil kilómetros cuadrados, los departamentos de Oruro, Cochabamba y Chuquisaca tienen una superficie parecida, un poco superior a los 50 mil kilómetros, estos amplios y extensos territorios difícilmente pueden ser atendidos con el personal con el que cuentan los gobiernos autónomos departamentales.

Identificando las limitaciones señaladas, los GAD han optado por trabajar de forma coordinada con los GAM, aprovechando los recursos humanos existentes en estas entidades autónomas, así como el conocimiento que poseen sobre sus territorios. La situación puede aconsejar la gestión de la delegación o la transferencia de competencias, ya que ello permitirá gestionar mejor las acciones y la evaluación de los resultados.

Cuadro No. 3. Número de funcionarios, zonas geográficas y longitud de caminos según Gobiernos Autónomos Departamentales

No. Unidades

Gobierno Autónomo Departamental de La Paz

Gobierno Autónomo Departamental de Oruro


Cochabamba


Chuquisaca

Número de funcionarios

Funcionarios de planta







1 SDDETI 22 11 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

2 SEDAG 40 15 48 n.d. 180 n.d. n.d. n.d.

3 TerritorioenKm2 133.985 53.558 55.631 51.524

% de nacional3er departamento por

superficie7mo departamento por

superficie6to departamento por

superficie8vo departamento por

superficie

4Zonas

geográficas

Altiplánica Altiplánica Montañoso Montañoso

Subandina Montañoso Yungas Valles templados

Amazónica

5Longitud de

caminos(Km)2012 (p)

12.124 8.018 9.064 5.904

% del nacional 14% 9% 10% 7%

Pavimento 1.326 2.244 1.853 680

Ripio 5.024 1.566 3.610 1.710

Tierra 5.774 4.208 3.601 3.513

Referencias: n.d.: No disponible; (p) = provisional.Fuente: Elaboración propia, con base a información del INE e información proporcionada por funcionarios de gobiernos autónomos departamentales.

33


2.1.4. Integración de enfoques transversales

Cuando se ha consultado16 sobre la inclusión de enfoques transversales como medio ambiente, gestión de riesgos, niñez, adolescencia o género, los gobiernos autónomos departamentales señalan que los proyectos implementados, especialmente aquellos que se ejecutan en el ámbito rural, tienen enfoque de medio ambiente y género, haciendo referencia a proyectos como los de café, quinua, etc. Sin embargo, se estableció que únicamente de forma circunstancial y más como un tema de buena voluntad, ya que no incluyen acciones sistemáticas al respecto, ni tienen identificadas acciones relevantes que logren resultados verificables.

2.1.5. Criterio de calidad

El quinto criterio identificado por el Servicios Estatal de Autonomías (SEA), para evaluar el ejercicio de las competencias, es el criterio de calidad, la valoración de esta variable puede aproximarse a través de los criterios de continuidad del servicio, condiciones de la infraestructura, cualificación de personal, periodicidad, entre otros. Teniendo en cuenta que un componente importante es la calidad de los servicios proporcionados por los gobiernos autónomos departamentales en el ejercicio de sus competencias, el ámbito del Desarrollo Productivo no está exento de esta exigencia.

Los gobiernos autónomos departamentales ejercen sus competencias a través de proyectos, estos proyectos cuentan con una proyección generalmente de tres años, aspecto que nos señala que no son servicios ni intervenciones de carácter permanente; por otra parte, estas acciones son débiles, por el escaso personal con el que cuentan; en varios de los proyectos se está iniciando la dotación de la infraestructura necesaria (por ejemplo el GAD de La Paz está iniciando el establecimiento de estaciones de investigación del café y la quinua), para el funcionamiento de los servicios. Debido a estas recurrentes debilidades en los proyectos de los gobiernos autónomos departamentales, la calidad de los servicios prestados se encuentra limitada.

Por ello, un importante desafío de los gobienos autónomos departamentales es consolidar los servicios que prestan, dotarles de una sólida institucionalidad para lograr que los servicios proporcionados se mantengan a lo largo del tiempo, tengan una infraestructura adecuada, y cuenten con personal cualificado y suficiente.

2.2. Ejercicio efectivo de competencias sobre Desarrollo Productivo en Gobiernos Autónomos Municipales

La evaluación del ejercicio de competencias de Desarrollo Productivo a nivel de gobiernos autónomos municipales se ha realizado a través de un relevamiento de información primaria en 25 municipios de Bolivia17, principalmente en la zona rural del Altiplano y Valles, sobre la base de la información primaria recolectada se ha procedido a consolidar y sistematizar la información primaria y obtenido los siguientes aprendizajes.

2.2.1. Ejercicio de las facultades legislativa y reglamentaria

Para el ejercicio efectivo de competencias se requiere que los gobiernos autónomos municipales generen y aprueben las normas correspondientes, tanto para las competencias concurrentes (normas reglamentarias) como las exclusivas (leyes y reglamentos), con base en la información

16 Entrevistas con servidores públicos de los gobiernos autónomos analizados17 Achacachi, Batallas, Guaqui, Huarina, Incahuasi, Laja, Patacamaya, Pucarani, San Lorenzo, Tiwanaku, Umala, Villa

Charcas, Camargo, Culpina, Capinota, Mizque, Omereque, Villa Abecia, San Lucas, Challapata, Colomi, Las Carreras, Tupiza, Pazña, Villazón (Ver Anexo 6).

34


relevada se ha establecido que el 72% de los 25 municipios no han elaborado ninguna norma sobre competencias vinculadas al Desarrollo Productivo (Ver Gráfico No. 9); únicamente siete, que representa el 28% de los municipios, han elaborado alguna norma relacionada con la competencia comprendida en Desarrollo Productivo; sin embargo, cuando se profundiza un poco en el detalle de la normas, se establece que las mismas tocan tangencialmente y no sustancialmente la competencia de Desarrollo Productivo.

Por ejemplo, en el municipio de Culpina se ha elaborado una Ley de Gestión de Riesgos, en el municipio de Omereque se ha elaborado la Ley Municipal de protección a especies. Ambas leyes tienen poca relación con la competencia de Desarrollo Productivo; el resto de GAM han elaborado únicamente resoluciones municipales relacionadas con dicha temática.

Gráfico No. 9. Gobiernos Autónomos Municipales y Desarrollo Normativo para el ejercicio de competencias


Se ha establecido que los gobiernos autónomos municipales realizan varias acciones en el ámbito del Desarrollo Productivo, ya que implementan proyectos en los ámbitos de: ganadería, agricultura, pesca e infraestructura productiva18; dichos actos si bien se relacionan con la facultad ejecutiva, denotan la falta del cumplimiento del circuito competencial que debería estar encaminado a través de la aprobación de la ley que regule y desarrolle la materia, su reglamentación y la consecuente ejecución.

2.2.2. Ejercicio de la Facultad Ejecutiva

En relación a la facultad ejecutiva, la totalidad de los gobiernos autónomos municipales sujetos al presente estudio, realizan acciones en coordinación con el Gobierno Autónomo Departamental respectivo, en el marco de la competencia concurrente de “Agricultura, ganadería, caza y pesca”. El 50% de los municipios en los cuales se recolectó información señalaron que, prácticamente, casi la totalidad de sus proyectos los implementan en coordinación y complementación con el Gobierno Autónomo Departamental.

En el Gráfico No. 10 se puede apreciar que 12 municipios ejecutan más del 67% de sus proyectos de Desarrollo Productivo en coordinación con otras instituciones (entidades de cooperación, fundaciones, etc.) y el 33% de los municipios implementan el 50% de sus proyectos en coordinación con otras instituciones públicas. Estos datos muestran que las acciones de Desarrollo Productivo se efectúan en coordinación con entidades públicas, entre las que destacan los GAD.

18 Un detalle exhaustivo de los proyectos implementados se encuentra en el documento “Identificación y sistematización de buenas prácticas de gestión municipal en Desarrollo Productivo y promoción económica, en el marco del nuevo régimen autonómico en Bolivia (2010 – 2014)” Proyecto Mercados Rurales, 2015.

¿Cuenta con alguna norma específica para el cumplimiento de sus competencias?

28%

72%

Sí No

35


Gráfico No. 10. Ejecución concurrente de proyectos por GAM


2.2.2.1. El ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo se efectúa al margen de planes sectoriales

Un aspecto que muestra la escasa institucionalización de las políticas de Desarrollo Productivo, al interior de los gobiernos municipales, es la ausencia de planes sectoriales: el 96% de los municipios consultados, no cuentan con un plan sectorial (Ver Gráfico No. 11), es decir las acciones realizadas no se encuentran enmarcadas dentro de una visión planificada de largo plazo, no forman parte de procesos de desarrollo y más parecen acciones coyunturales.

Gráfico No. 11. Gobiernos Autónomos Municipales y Planificación Sectorial


Al carecer de una planificación, estas acciones coyunturales no tienen garantizada su continuidad y permanencia a lo largo del tiempo. Este aspecto se puede inferir a través de la respuesta dada por los municipios consultados, cuando el 48% de los municipios señalan que no tienen garantizado el presupuesto para dar continuidad a los proyectos de Desarrollo Productivo que ejecutan (Ver Gráfico No. 12).

Clasificación de municipios según el porcentaje de proyectos municipales ejecutados en el marco de las competencias de Desarrollo Productivo en concurrencia con otras instituciones

0 2 4 6 8 10 12

67% - 100%

34% - 66%

1% - 33%

12

8

4

Número de municipios

Municipios que cuentan con un Plan Sectorial de Desarrollo Productivo

4%

96%

Sí

No

36


Gráfico No. 12. Proyectos y Continuidad


2.2.2.2. El ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo está limitado por el reducido presupuesto asignado

Los recursos que destinan la mayoría de los municipios entrevistados para el Desarrollo Productivo son reducidos, destinan entre el 2% y 4% de sus respectivos presupuestos; este reducido porcentaje puede denotar el grado de importancia que se otorga a esta materia. Del total de municipios encuestados, un porcentaje inferior a 2%. destinan recursos que llegan hasta el máximo del 10% del total de sus recursos disponibles (Ver Gráfico No. 13).

Gráfico No. 13. GAM y recursos asignados a Desarrollo Productivo


La escasa institucionalidad de las acciones de Desarrollo Productivo reflejada en la ausencia de planes y un significativo porcentaje de gobiernos autónomos municipales que no cuentan con recursos asegurados para la continuidad de las acciones que desarrollan (48% de los municipios entrevistados no tienen asegurados recursos para la continuidad de sus proyectos. Ver Gráfico No. 12), junto con los reducidos recursos que se destinan a Desarrollo Productivo, nos permiten inferir que las acciones que realizan son de corto alcance, limitadas geográficamente y no tienen el carácter permanente que deberían tener las políticas públicas de Desarrollo Productivo.

0 2 4 6 8 10 12

8,1% - 10%

6,1% - 8%

4,1% - 6%

2,1% - 4%

1% - 2%

1

1

1

12

6

Número de municipios

Municipios que cuentan con presupuesto para dar continuidad a los proyectos que implementan

52%48%

Sí

No

37


Un aspecto positivo –que constituye la base para proyectar políticas públicas intencionadas de Desarrollo Productivo– es la existencia de instancias especializadas en la temática. En el 94% de los GAM, únicamente uno de los consultados reportó que no cuenta con una instancia especializada en la temática de Desarrollo Productivo (Ver Gráfico No. 14).

Gráfico No. 14. Existencia de GAM que cuentan con una instancia especializada para el Desarrollo Productivo


No obstante, si consideramos los grados jerárquicos de estas instancias dentro del organigrama municipal, se evidencian importantes diferencias entre niveles jerárquicos (Secretarías, Direcciones, Unidades, etc.) (Ver Gráfico No. 15)

Gráfico No. 15. Tipo de instancias especializadas para el Desarrollo Productivo en GAM


Otro aspecto que está poco desarrollado y tiene estrecha relación con la institucionalidad es la constitución de Consejos Municipales Económico Productivos a nivel municipal (COMEP) o Consejos Departamentales Económico Productivos (CODEP), que son instancias establecidas por la Ley Nº 144, de Revolución Productiva. Así, únicamente tres municipios han constituido estas instancias, aunque al momento no están funcionando, el resto de municipios no conocen ni han constituido estas instancias (Ver Gráfico No. 16).

4%

96%

Cuenta

No Cuenta

UnidadSecretaría

Dirección

19%

65%

16%

38


Gráfico No. 16. Distribución de municipios que cuentan o no con COMEP


2.2.2.3. Limitado número de funcionarios dedicados a atender el Desarrollo Productivo

Las autoridades y funcionarios municipales entrevistadas, expresan una favorable predisposición a atender las demandas de sus productores, por ello implementan proyectos de Desarrollo Productivo, sin embargo tropiezan con enormes limitaciones y con una amplia necesidad por atenderse.

Las unidades especializadas que se encargan de implementar las competencias de Desarrollo Productivo cuentan con limitado personal. El 84% de los municipios tienen entre uno a ocho funcionarios, aspecto que revela la debilidad de estas instancias municipales para atender tan amplia, diversa y extensa problemática; dos municipios señalan que tienen entre nueve y 16 funcionarios; un municipio señala que cuenta con 25 a 32 funcionarios; y un último, que cuenta con más de 33 funcionarios (Ver Gráfico No. 17).

Gráfico No. 17. Número de Funcionarios en áreas destinadas a la implementación de competencias en Desarrollo Productivo

Fuente: Elaboración propia con base a resultados de la consultoría en Desarrollo

Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.

21

20 1 1

1 - 8 9 - 16 17 - 24 25 - 32 22 - 400

5

10

15

20

25

16%

84%

Cuenta

No Cuenta

39


2.2.3. El criterio de cobertura territorial y poblacional

Ya se ha hecho referencia a la precariedad de los presupuestos destinados a atender la temática productiva, ahora se trata de ver el potencial de necesidades. Un buen indicador de lo que deben atender los gobiernos autónomos municipales está dado por la magnitud de la superficie potencialmente apta para actividades productivas. Basados en diagnósticos territoriales podemos mencionar que el 67% de los municipios consultados señala que cuenta entre el 73% al 90% de superficie del municipio apta para actividades productivas; el 29% de municipios establese que su superficie apta está constituida por más de la mitad de la misma hasta el 72% de superficie; únicamente un municipio señala que su superficie apta está constituida en un rango que va de 37% a 54% (Ver Gráfico 18).

Los municipios cuentan con amplias superficies aptas para la realización de actividades productivas, sin embargo los proyectos implementados por los GAM apenas atiende entre un 1% a un 10% del potencial existente (Ver Gráfico 18).

Gráfico No. 18. Superficie potencial y cobertura por GAM


Un Gobierno Autónomo Municipal atiende entre el 21% al 30% de su superficie apta; de la misma manera, un solo Gobierno Autónomo Municipal atiende del 31% al 40% de su superficie; dos GAM, que constituyen el 8% de los consultados, han señalado que atienden entre el 41% al 60% de su superficie apta, con lo que no llegan a constituir ni el 10% de los gobiernos municipales que atienden más de la mitad de su territorio.

2.2.4. Integración de enfoques transversales: Las acciones desarrolladas por los municipios carecen de enfoques transversales sistemáticos

Un aspecto relevante en el ejercicio de las competencias es la inclusión de enfoques transversales, que incluyan las temáticas relevantes como: medio ambiente, gestión de riesgos, niñez, adolescencia, adulto mayor, mujer, personas con discapacidad, etc.

Del diagnóstico efectuado se establece que los funcionarios municipales hacen el esfuerzo por comprender e incluir las temáticas señaladas en los proyectos que implementan, sin embargo, los enfoques señalados no están incluidos de forma sistemática, es decir no se han pensado instrumentos y acciones concretas, específicas para incluir las temáticas señaladas en los proyectos.19

Con base a lo anterior, es necesario trabajar en metodologías, técnicas, instrumentos y acciones que posibiliten la incorporación de las temáticas transversales en los proyectos de Desarrollo Productivo. Este conjunto de instrumentos gestados desde otros niveles del Estado será instrumentalizado e implementado por los técnicos municipales.

19 Interpretación realizada con base en las entrevistas desarrolladas.

Superficie potencial a nivel de municipios apta para actividades productivas

Superficie atendida a nivel demunicipios por proyectos productivos

16

21

0 1 1 2

7

1

0 5 10 15 20

73% - 90%

55% - 72%

37% - 54%

0

5

10

15

20

25

1 - 10% 11 - 20% 21 - 30% 31 - 40% 41 - 60%

40


2.2.5. Criterios de calidad en el ejercicio de competencias

Los elementos señalados, un escaso personal, bajo presupuesto, así como un amplio territorio con necesidad de atender, nos dan cuenta de que el ejercicio de competencias desarrollado por los gobiernos autónomos municipales, tropieza con una serie de dificultades y básicamente sin continuidad, todo ello con base en la recopilación realizada y a una evaluación respecto a los criterios de calidad identificados por el SEA.

2.3. Conclusiones

Las principales conclusiones de la evaluación del ejercicio efectivo de las competencias sobre Desarrollo Productivo en Entidades Territoriales Autónomas departamentales y municipales son las siguientes:

1. Los gobiernos autónomos departamentales y los gobiernos autónomos municipales en su mayoría ejercen simplemente la facultad ejecutiva de sus competencias relacionadas a Desarrollo Productivo, lo que evidencia el incumplimiento al circuito competencial, aspecto que también evidencia que las competencias de Desarrollo Productivo no fueron desarrolladas ni delimitadas a través de una Ley ni tampoco fueron reglamentadas.

2. El ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo se efectúa a través de la implementación de una variedad de proyectos, adaptados a las principales vocaciones productivas de los municipios, al margen de una concertada planificación estratégica, lo que representa la falta de una visión productiva del Gobierno Autónomo y se constituye en una amenaza respecto a la sostenibilidad que se le debe dar a la materia.

3. Los proyectos implementados no se han consolidado en servicios de carácter permanente, son únicamente proyectos con plazo de conclusión, y este plazo está definido por la disponibilidad de recursos, los cuales no siempre son incluidos en los respectivos POA. Esta situación da lugar a que los proyectos que implementan sean eventuales.

4. Los temas transversales, como género medio ambiente y otros, no han sido incorporados de forma sistemática, sino únicamente como acciones voluntaristas y circunstanciales, dependientes de la buena voluntad y el compromiso con determinadas temáticas de algunos técnicos.

5. Los proyectos implementados son un importante avance en el impulso del Desarrollo Productivo, y prefiguran los servicios que podrían proporcionar las Entidades Territoriales Autónomas para promover económicamente sus respectivos territorios, por lo que están frente al desafío de institucionalizarlos y consolidarlos para que tengan una proyección de largo plazo.

6. Los gobiernos autónomos municipales cuentan con la competencia de Infraestructura productiva, competencia que les limita a desarrollar otros proyectos o servicios que impulsen el Desarrollo Productivo en su jurisdicción.

7. En la mayoría de las Entidades Territoriales Autónomas se ha establecido instancias especializadas para el ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo, constituyendo un importante avance institucional, sin embargo tropiezan con varias dificultades, producto de la limitada asignación presupuestaria que reciben.

8. Los gobiernos autónomos departamentales han impulsado y promovido que los gobiernos autónomos municipales les coadyuven en la implementación de proyectos productivos, aspecto que debería ser analizado para la posible realización de una delegación o transferencia de competencias, puesto que los GAM cuentan con una competencia relacionada con Desarrollo Productivo, que les limita simplemente a proporcionar infraestructura productiva.

Guía para el Ejercicio Efectivo de Competencias para el Desarrollo Productivo III

42


43


III. Guía para el Ejercicio Efectivo de Competencias para el Desarrollo Productivo

Existe un consenso implícito entre las autoridades de las Entidades Territoriales Autónomas, los técnicos de las entidades públicas, los productores del ámbito rural y los representantes de la sociedad civil, en torno a la necesidad de impulsar el Desarrollo Productivo en sus respectivas jurisdicciones, todos los actores reconocen la importancia de esta temática, y sin embargo los avances logrados hasta el momento son magros, o por lo menos, así se percibe la situación por los más interesados: los productores.

Sin duda son múltiples los factores que inciden, ya sea positivamente o negativamente, para determinar el dinamismo de una zona o región; desde la institucionalidad pública se están realizando denodados esfuerzos para lograr los mejores resultados en materia de Desarrollo Productivo.

Existen experiencias interesantes en el ámbito rural, de estas experiencias es posible aprender los factores que están posibilitando buenos resultados. Estas experiencias pueden ser un buen ejemplo a seguir, sin pretender una copia mecánica de las mismas, por esto es necesario llevar a cabo una imitación creativa, adaptada al medio y a las condiciones específicas en que se van a implementar.

En este contexto se ha identificado la necesidad de contar con una guía práctica para impulsar el Desarrollo Productivo que ayude a los responsables institucionales y técnicos a desarrollar mejor sus acciones con el propósito de obtener mejores resultados.

A continuación se desarrolla esta guía, que no pretender sustituir la creatividad de los actores en el terreno, sino por el contrario motivar a desencadenar sus capacidades sin olvidar aspectos esenciales, que se detallan a continuación: En primer lugar se conceptualiza y describe las políticas públicas, como concepto que posibilite dar los pasos necesarios a las Entidades Territoriales Autónomas (gobiernos autónomos departamentales y municipales) para poner en marcha los procesos de desarrollo. Se enfatiza en la necesidad de que estas acciones sean sistemáticas, y se proyecten a lo largo del tiempo a fin de contar con resultados relevantes. El Desarrollo Productivo es un proceso de largo plazo que requiere acciones continuas, perseverantes y tenaces. Las acciones puntuales, coyunturales, se diluyen y logran pocos o ningún resultado. A continuación se presenta un proceso secuencial para impulsar el Desarrollo Productivo desde los gobiernos autónomos, que implica contar con un procedimiento simple que oriente a autoridades, técnicos y productores (sociedad civil), en este desafío. Finalmente, se enlistan y describen buenas prácticas en Desarrollo Productivo por parte de los gobiernos autónomos municipales.

1. Las Políticas Públicas

La Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria establece los lineamientos para lograr la soberanía alimentaria, para ello propone políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales.

Para el establecimiento de políticas públicas dispone la participación de las comunidades indígena originario campesinas. En las entrevistas a los actores locales se ha establecido la amplia predisposición para atender las necesidades de los productores rurales.

Al mismo tiempo, la Constitución Política del Estado contiene varios artículos en los cuales se expresa la importancia y trascendencia del desarrollo en general y del desarrollo rural en particular, y siendo responsabilidad de las entidades autónomas promover e impulsar el Desarrollo Productivo a través del ejercicio de varias competencias, ya sean concurrentes y/o exclusivas, es necesario conceptualizar y definir las políticas públicas. Los ámbitos identificados en el impulso del Desarrollo Productivo, también requieren, para su implementación, la puesta en práctica de políticas públicas.

44


Las políticas públicas tienen cuatro aspectos específicos:

Primero, las políticas públicas son acciones concretas, reflexionadas y continuas que implementa o desarrolla un Gobierno. Este conjunto de acciones tienen que ser sistemáticas y estar orientadas a lograr “objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución se considera de interés o beneficio público”20.

Los objetivos de valor pueden ser problemas que se manifiestan en la sociedad, y que ponen en riesgo la vida o la producción en un territorio, un ejemplo de este tipo de problemas son las plagas o enfermedades que atacan en determinados momentos a un cultivo y ponen en riesgo la totalidad de la producción agrícola, si no se toman acciones. La pobreza es un buen objetivo público, ya que se constituye en un problema de amplia y lacerante incidencia en la población. Las inundaciones, producto de intensas lluvias, son también un ejemplo de problemas frente a los cuales la institucionalidad pública tiene que actuar, dado que las mismas ponen en peligro la vida de los ciudadanos y la producción en el ámbito rural. Los objetivos de valor no sólo son problemas, también pueden ser oportunidades que surgen a partir de los cambios tecnológicos, o del cambio en los gustos y preferencias de los consumidores, así por ejemplo, es posible que un cultivo, no muy conocido o demandado, sea requerido por la población, por el descubrimiento de sus propiedades intrínsecas, o por cualquier otra razón, es deber de la institucionalidad pública apoyar a la producción y a los productores agrícolas del producto en cuestión, a fin de aprovechar la oportunidad existente.

En segundo lugar, una acción pasajera no es una política pública21. Una acción llevada a cabo por una sola vez, realizada por presión social o producto de una acción discrecional de los administradores del Estado no constituye una política pública.

En tercer lugar, la política pública debe estar respaldada en información idónea y sustentada en modelos causales. Un aspecto fundamental de la política pública es que ésta debe estar sustentada en información idónea, es decir, en información lo más precisa y completa posible. Sabemos que la información actualizada no siempre está disponible, ni siempre es posible generarla (por lo costosa), pero es necesario hacer el esfuerzo para contar con la información más completa.

Al mismo tiempo, la política pública tiene que estar sustentada en modelos causales, es decir, en hipótesis acerca de las causas del problema, en otras palabras en una interpretación del funcionamiento de la realidad. Por ejemplo, si el problema es un bajo nivel de rendimiento en la producción de leche, tiene que existir una comprensión de cuáles son las causas de esta situación; se podrá señalar que esta baja producción se debe a la deficiente alimentación de los animales, deficiencias en la genética de los animales, a la presencia de enfermedades, o simplemente por la escasez de agua, o todos estos factores y otros adicionales. A partir de esta interpretación se podrá diseñar un conjunto de acciones para atacar al problema. En el caso de aprovechar una oportunidad, también se deberá contar con una interpretación de las causas por las cuales, los productores rurales, solos, no pueden aprovechar la oportunidad, y diseñar un conjunto de acciones sistemáticas que se constituyan en la política pública. Un buen ejemplo, actual, es el cultivo de la quinua que está siendo apoyado desde diferentes instancias gubernamentales, no por los problemas que enfrenta, sino por la oportunidad de los buenos precios en el mercado que hacen atractivo su cultivo, estos mejores precios coadyuvan a generar mayores ingresos, y con ellos se pueden paliar los niveles de pobreza existentes en una determinada zona. En los ejemplos señalados, resalta la necesidad de contar con información sobre la temática a fin de tener una acción certera y apropiada.

Un cuarto aspecto central en las políticas públicas es el carácter participativo de las mismas. No es adecuado concebir una política, diseñar sus acciones e implementarla, sin la participación ciudadana; es necesario alcanzar consensos en los aspectos centrales de las políticas, en los objetivos, en los resultados, en el momento u oportunidad de las acciones a implementarse, y en la evaluación de los resultados. Este aspecto participativo de las políticas permite que superen el

20 Aguilar, Villanueva, Luis F., 2012, Política Pública. Una visión panorámica, PNUD– Bolivia.21 Ídem.

45


mero carácter técnico y se constituyan en construcciones sociales que respondan efectivamente a las necesidades reales de la población de manera eficiente y eficaz, evitándose el despilfarro de recursos en demandas que no tienen el suficiente respaldo técnico, o en acciones técnicas que no tengan el suficiente respaldo y acompañamiento de los clientes/usuarios de las acciones. La política pública es técnica y social al mismo tiempo.

Los aspectos señalados constituyen los aspectos centrales de la política pública:

1. Son acciones orientadas a lograr un objetivo.2. Son acciones sistemáticas.3. Son acciones respaldadas en información y una comprensión específica del funcionamiento

de la realidad.4. Son acciones participativas.

Estas acciones pueden ser llevadas a cabo por la entidad pública o en asociación con actores sociales (individuales o colectivos), o por actores privados que han sido “empoderados o autorizados por el Gobierno para hacerlo”22.

El ciclo de una política pública implica un proceso, es decir un conjunto de acciones secuenciales que pueden resumir en los siguientes aspectos:

A continuación detallamos los aspectos señalados:

1. Incorporación en la agenda pública. Son numerosos los problemas que aquejan a una sociedad, no todos son objeto de atención de las autoridades públicas, por ello es importante que los problemas que aquejan determinadas zonas geográficas o poblaciones sean incorporados a la agenda pública; es decir estén en el foco de atención de las autoridades públicas, puesto que únicamente en este caso serán considerados para la implementación de políticas públicas que contribuyan a su solución. Lo mismo sucede en el caso de las oportunidades. Para incorporar temas en agenda pública es necesaria la acción proactiva y propositiva de las autoridades o de los sectores poblacionales.

2. La formulación de la política. Se articula la parte técnica con las posibilidades presupuestarias y las expectativas de la población. No siempre se puede lograr resolver o atender el 100 por ciento de las necesidades, por ello es necesario tomar en cuenta las disponibilidades presupuestarias, y la factibilidad técnica. En este momento se formulan los objetivos, las estrategias y se definen los instrumentos, la oportunidad de las acciones y la coordinación institucional.

22 Aguilar, Villanueva, Luis F., 2012, Política Pública. Una visión panorámica, PNUD– Bolivia.

1. La incorporación de la temática en la agenda pública.

2. La formulación de la política pública que comprende el establecimiento de

los objetos, las estrategias y los instrumentos.

3. La implementación de la política pública.

4. La evaluación de la política pública.

46


3. La implementación de la política. Implica la puesta en práctica de las acciones definidas, ya sea a través de la institucionalidad pública o a través de terceros. Requiere contar con una institucionalidad que posibilite la implementación de acciones con eficacia y eficiencia, es decir, maximizando los resultados a partir de un presupuesto o una disponibilidad de recursos determinada.

4. La evaluación de la política. Implica recurrir a diferentes procesos y momentos a fin de determinar si las acciones realizadas han alcanzado los resultados previstos, y han tenido en impacto deseado.

Los aspectos señalados anteriormente deben ser implementados por las Entidades Territoriales Autónomas.

2. Pasos concretos para impulsar el Desarrollo Productivo

A continuación proponemos seis pasos, con los cuales se podrá tomar la iniciativa, desde diferentes sectores, para impulsar el Desarrollo Productivo. Estos pasos son sencillos, pero requieren de la voluntad política de las autoridades y del interés de los potenciales beneficiarios. Estos pasos se resumen en el siguiente gráfico:

Paso 1

En primer lugar se tiene que trabajar en dos ámbitos:

1) Se requiere establecer un espacio institucional de participación a través del cual los actores productivos interactúen con el sector público. Este espacio puede ser un Consejo Departamental Económico Productivo23 (CODEP) o un Consejo Municipal Económico Productivo24 (COMEP), estas son instancias “de coordinación y participación para la elaboración de políticas públicas” (Art. 37, Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria), que cuentan con la participación de representantes de los productores y de

23 Artículo 37, II. El Consejo Plurinacional Económico Productivo – COPEP, estará conformado por: 1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional. 2. Ministras o ministros del área productiva. 3. Representantes de las organizaciones indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas a nivel nacional. 4. Representante de la Confederación Agropecuaria Nacional (Ley N° 144, de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria).

24 Artículo 37, IV. Los Consejos Departamentales Económico Productivos – CODEP, ejercerán sus competencias en el ámbito departamental y estarán conformados por: 1. La autoridad departamental competente. 2. Representantes de las organizaciones indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas a nivel departamental. 3. Representante de la Cámara Agropecuaria Departamental.

6 Poner en marcha las acciones y

realizar evaluación de resultados

5 Inscribir los recursos requeridos

en el POA

4 Elaborar proyectos

de normas y confeccionar un plan de acción

3 Identificar las competencias

2 Identificar problemas, demandas u

oportunidades

1 Establecer un espacio

institucional de participación y diagnosticar el

territorio

47


la institucionalidad pública. Alternativamente, o complementariamente, se puede constituir Comités Departamentales de Artesanía o Comités Municipales de Artesanía (Art. 24, Ley de Promoción y Desarrollo Artesanal), u otro tipo de instancia que posibilite la participación de representantes de productores, con el propósito de articular la política pública. En este espacio institucional se debe analizar y revisar las facultades otorgadas a la instancia municipal, el alcance de las competencias asignadas, para en función de ello, definir si corresponde legislar, o reglamentar y/o ejecutar y el Órgano encargado del estas facultades. Este análisis, que se realiza preliminarmente en esta sección, se verá con profundidad en el Paso 3, sin embargo nos permite acercarnos a las competencias que tienen asignadas los gobiernos. Son pocos los gobiernos autónomos municipales que han constituido su COMEP. La articulación de los GAM con los productores y otros actores del territorio se ha efectuado a través de reuniones de planificación, encuentros u otro tipo de reuniones participativas, lo que sin duda es un importante avance, pero tiene la debilidad de que estas reuniones no reciben una retroalimentación técnica, ni realizan el seguimiento a la implementación y a los resultados de las políticas que atienden las demandas de la población, por ello es cualitativamente mejor que los espacios de participación sean institucionalizados, permanentes y con el seguimiento continuo de los actores de la sociedad civil.

2) Realizar un diagnóstico del territorio, con la mayor información posible, a fin de determinar los principales problemas económicos de la región, así como sus oportunidades. Se debe reunir la mayor cantidad de estadísticas e información que posibilite tener un cuadro amplio de los complejos productivos existentes; no siempre es fácil conseguir esta información, pero se tiene que hacer el esfuerzo ya que muchas instituciones, tanto públicas como privadas, tienen información dispersa. Al presente se cuenta con el Censo Nacional Agropecuario (CNA) realizado en el 2013 por el Instituto Nacional de Estadística (INE), que puede servir para identificar los principales complejos productivos, determinar su situación, sus principales problemas, así como sus desafíos. Este diagnóstico debería posibilitar contar con modelos causales, es decir con explicaciones de las causas de los problemas identificados para actuar sobre estas y solucionar los problemas desde las causas, y no sólo atacar sus manifestaciones. Esta ha sido una de las debilidades en la acción de las entidades territoriales, por ello, para no actuar en falso y equivocarse, es necesario dotarse de la mayor cantidad de información posible; sin paralizarse por largo tiempo buscando información, es necesario actuar. Esta acción permitirá definir las coberturas, en lo territorial y en lo poblacional, es decir, conocer la brecha existente en la cobertura y la cobertura planificada para atender. Esto nos ayudará a conocer y cubrir el criterio de coberturas del ejercicio efectivo de competencias.

Paso 2

En segundo lugar, es necesario identificar los problemas, demandas u oportunidades principales por atender, es decir, se trata de construir la agenda pública en la temática de Desarrollo Productivo. Siempre existen múltiples demandas, diversas y numerosas, se trata de lograr consensos básicos que permitan la priorización de las mismas con base a la vocación productiva de una región, y a los complejos productivos priorizados por otras instancias públicas o privadas, ya que es factible que se pueda obtener recursos para la implementación de las acciones futuras. La experiencia de PIABOL, descrita en la sección de buenas prácticas de este documento, es ilustrativa, puesto que productores y autoridades se pusieron de acuerdo en establecer servicios de inseminación artificial, y con esta necesidad identificada, delimitada y precisa, se pusieron a trabajar y consiguieron recursos de múltiples fuentes, logrando su propósito. En el caso de la planta procesadora de derivados lácteos (también descrita en la Tercera Parte), los técnicos del Gobierno Autónomo Municipal de Pazña identificaron la oportunidad de proveer al desayuno escolar y pusieron en marcha el emprendimiento con éxito.

Paso 3

En tercer lugar, es necesario revisar las competencias que tiene asignadas cada nivel de Gobierno, para que las acciones que se planifiquen estén enmarcadas en la norma y/o se analice

48


las posibilidades de realizar acuerdos intergubernativos que posibiliten la realización de las acciones demandadas, y que las mismas se encuentren enmarcadas en la normativa vigente. Esta revisión responde al primer criterio de análisis del ejercicio efectivo de competencias, que es el de “alcances competenciales”, que nos lleva a conocer las prestaciones que como gobiernos autónomos tenemos habilitado hacer, o en caso de no tenerlas, poder establecer un convenio con el Gobierno que sí cuenta con dicha competencia. Este aspecto es uno de los más importantes, hasta el presente se ha trabajado participativamente desde las Entidades Territoriales Autónomas, se han diseñado intervenciones (proyectos) sin realizar el análisis sobre las competencias del nivel de Gobierno correspondiente. Los gobiernos autónomos municipales han emprendido acciones positivas, sin embargo esas acciones se encontraban en las competencias del Gobierno Autónomo Departamental. Este es el caso del proyecto de inseminación artificial, que para poder viabilizarlo, sin entrar en contradicciones de carácter legal, se puede hacer un Convenio Intergubernativo entre el Gobierno Autónomo Municipal y Gobierno Autónomo Departamental, titular de la competencia, que coadyuve y fortalezca la intervención, que capte recursos, y que al mismo tiempo cumpla los mandatos de la CPE.

Paso 4

En cuarto lugar, el Ejecutivo, ya sea del Gobierno Autónomo Departamental o del Gobierno Autónomo Municipal, en paralelo debe trabajar en dos temas:

1) Elaborar un proyecto de norma, ya sea ley, decreto u otros instrumentos, según corresponda de acuerdo a las competencias, para dar cobertura legal a las acciones que se vayan a planificar, pero sobre todo para que las acciones a implementarse sean continuas a lo largo del tiempo, y se constituyan en efectivas políticas públicas. Para la elaboración de la norma, se deberá analizar las competencias que tiene cada instancia, para evitar ingresar en competencias asignadas a otros niveles de Gobierno, o para coordinar con la instancia que tiene asignada la competencia. La norma emitida, además, deberán contener con precisión, la inclusión de enfoques transversales y la presencia de criterios de calidad en el ejercicio de la competencia. En otras palabras, deberá definir las poblaciones con atención prioritaria, el trato diferenciado entre poblaciones con diferentes características o las medidas de discriminación positiva en el sector tratado. Por otro lado, deberían establecerse los criterios de calidad que debería tener el ejercicio de la competencia (continuidad, periodicidad, asistencia técnica) así como los mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación de estos criterios de calidad.

2) Confeccionar un plan de acción que incluya objetivos, instrumentos, acciones sistemáticas y el momento de las mismas, así como sus resultados y evaluación. En este proceso se deben revisar las disponibilidades presupuestarias. En el plan se debe definir cómo se llevarán a cabo las acciones, en base a las propias capacidades institucionales del sector público o en base a alianzas, y el interrelacionamiento institucional que requerirá la implementación de las acciones identificadas. En este paso es necesario planificar la integración enfoques transversales y criterios de calidad, sobre los cuales se trabajará en el Paso 6.

Paso 5

En quinto lugar se debe inscribir los recursos requeridos en el plan de acción en el Plan Operativo Anual (POA). Teniendo en cuenta que una política pública para su implementación requiere de recursos, estos pueden provenir de: a) recursos públicos de algún nivel de Gobierno o de alguna otra entidad pública, b) de los productores, o c) de la cooperación internacional. La asignación de recursos es fundamental, ya que sin recursos la política pública se queda en el papel, no siendo posible su ejecución. Es necesario realizar un análisis minucioso sobre la inscripción de recursos en el POA pues toda acción que genere un bien o servicio que tenga por objeto beneficiar al Gobierno Autónomo deberá ser inscrito en su respectivo POA y Presupuesto.

Se ha establecido que las instancias especializadas en el ejercicio de las competencias de Desarrollo Productivo cuentan con escaso presupuesto. Esta reducida asignación presupuestaria

49


responde, en algunos casos, a la falta de propuestas concretas, que muestren el impacto que pueden tener; en otros casos, responde a la escasa disponibilidad de recursos financieros del Gobierno Autónomo Municipal; en este segundo caso será necesario que se realice un audaz relacionamiento institucional, con entidades del sector público, la cooperación y el sector privado a fin de lograr apalancar recursos con los escasos recursos disponibles, para esta labor de establecer nexos con otras instituciones, es necesario contar con propuestas concretas, por ello el Paso 1 y el Paso 2, señalados anteriormente, son fundamentales. Varios gobiernos autónomos municipales han logrado obtener importantes recursos financieros externos.

Paso 6

En sexto lugar, poner en marcha las acciones identificadas y realizar una evaluación de los resultados alcanzados al final de cada año. Para poner en marcha las acciones, es necesario predefinir si éstas serán realizadas únicamente por el personal de la entidad pública o por otros actores; la disponibilidad de los suficientes recursos humanos se ha constituido en una de las principales limitaciones para ejecutar eficaz y plenamente las políticas públicas, de ahí su importancia. Y finalmente, antes de concluir la gestión anual es necesario iniciar la evaluación de lo realizado, de los resultados logrados, para a partir de estos resultados, ajustar y efectuar modificaciones que posibiliten mejorar la gestión y el desempeño de la política pública. En este paso se debe verificar la puesta en práctica de la inserción de los enfoques transversales y de los criterios de calidad en la ejecución de la competencia, así como una evaluación de los resultados conseguidos con estas acciones.

3. Buenas prácticas en Gobiernos Autónomos Municipales

En base al contacto directo con los actores se han identificado experiencias interesantes de las Entidades Territoriales Autónomas (gobiernos departamentales y gobiernos municipales) en materia de Desarrollo Productivo.

En el marco de la realización de la consultoría “Identificación y Sistematización de Buenas Prácticas de Gestión Municipal en Desarrollo Productivo y Promoción Económica, en el Marco del Nuevo Régimen Autonómico en Bolivia (2010 – 2014)”25 se han identificado 41 buenas prácticas a nivel de gobiernos autónomos municipales, que básicamente responden al criterio de apoyo al Desarrollo Productivo en los ámbitos locales. Las numerosas buenas experiencias permiten establecer que la mayor parte de éstas se desarrollan en la temática de servicios públicos (empresas municipales, servicios de información, asistencia técnica, etc.) (Ver Gráfico No. 19). Es importante señalar que varias de las experiencias municipales se enmarcan en la competencia exclusiva, otorgada por la CPE, de infraestructura productiva; sin embargo, también existen varios proyectos que exceden las competencias municipales, por ello es necesario que los GAM, para implementar estas acciones, deban establecer convenios con los GAD26, ya que estos niveles de Gobierno son depositarios de una amplia gama de competencias de Desarrollo Productivo, en las que se enmarcan las acciones implementadas por los GAM.

En segundo lugar se encuentran las prácticas en el área de promoción de inversiones, aunque por las características mismas de las acciones efectuadas, se trata de apoyos concretos para impulsar la producción, entre las acciones identificadas se tiene: “plantines forestales, frutícolas, semillas, insumos para la producción, equipamiento para la producción y herramientas.”

En tercer lugar se encuentran las prácticas relacionadas con el apoyo a las asociaciones de productores y el mejoramiento de sus capacidades empresariales, las cuales han sido clasificadas en la temática de cultura emprendedora.

25 Proyecto Mercados Rurales, 2015.26 La Ley 492 y la Ley Modificatoria 730 de Acuerdos Intergubernativos establece los alcances y mecanismos para

formalizar estos convenios.

50


En la temática de infraestructura productiva se han agrupado las buenas prácticas relacionadas con la construcción de sistemas de riego, caminos, corrales, establos para ganado, silos y otros.27

La conformación de empresas municipales (industriales o de servicios), han sido clasificadas como buenas prácticas de promoción del empleo, y constituyen el 7% de las iniciativas identificadas. En la temática de acceso a mercados se ha incorporado las acciones de apoyo a la comercialización de artesanos, estas iniciativas apenas constituyen el 2% de las buenas prácticas identificadas.

Por último, en la temática de fortalecimiento productivo con Enfoque Género y Generacional, se ha incluido una iniciativa relacionada con el mejoramiento de capacidades a organizaciones de mujeres, esta única iniciativa constituye el 2% de las iniciativas identificadas.

Gráfico No. 19 Buenas Prácticas Implementadas por GAM


Este breve resumen de las buenas prácticas identificadas nos proporciona un buen panorama de la diversidad de acciones positivas que desarrollan los gobiernos municipales. Nos permite percibir el dinamismo que se da a nivel local, con el propósito de impulsar el desarrollo de sus respectivos territorios.

A continuación se detallan las características y especificidades de las buenas prácticas más destacadas, con el fin de que éstas se constituyan en ejemplo para el resto de entidades autónomas, y puedan adaptar y/o aplicar imaginativamente la iniciativa para impulsar el desarrollo en sus respectivos territorios. La información de cada una de las experiencias que se describen a continuación fueron recabadas a través de entrevistas, efectuadas por un conjunto de técnicos de Swisscontact y del Centro de Capacitación Municipal (CCAM) del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP); el reporte fue generado por un técnico del CCAM.

3.1. Proyecto de Inseminación Artificial en Bovinos de Leche (PIABOL)

A continuación se resume la interesante experiencia de inseminación artificial desarrollada en el municipio de Challapata.

27 Por criterio de especialidad, la infraestructura de riego y caminos corresponde a la competencia concurrente de “Proyectos de riego” y la competencia exclusiva municipal de “Construcción de caminos vecinales” respectivamente y no así a las competencias sobre Desarrollo Productivo enumeradas en este documento; sin embargo, son descritas en este punto por contribuir de manera indirecta al Desarrollo Productivo.

Promoción de empleo

Acceso a mercados

Servicios públicos

Infraestructuraproductiva

Promoción de inversores

Fortalecimiento productivocon enfoque de Género

y generacional

Culturaemprendedora

3%7%

44%

10%

12%

2%

22%

51


3.1.1. Antecedentes

El sistema productivo lechero de la cuenca lechera de Challapata se basa principalmente en la tenencia de ganado criollo, que está siendo mejorado paulatinamente mediante inseminación artificial y monta directa, se alimenta al ganado con forraje de la pastura (alfalfa, cebada y avena) y algunos productores están dando alimentación complementaria (alimento balanceado) y se realiza un solo ordeño por la mañana.

De acuerdo a información de los técnicos del Proyecto PIABOL se está cambiando la forma del manejo de ganado (existen alrededor de 12.000 cabezas de ganado bovino en el municipio), aunque aún se observan limitaciones en el manejo y nutrición del ganado, ya que los productores alimentan su ganado sin tomar en cuenta el peso y otras características, que inciden directamente en los rendimientos, aun cuando se le proporcione al ganado alimento balanceado.

Para que la actividad lechera sea rentable, cada vaca debe llegar a producir 13 litros de leche/día (aunque la curva de lactancia es baja, alrededor de 150 días/ciclo de producción de vacas alimentadas con pastura y 190 días/ciclo de producción de vacas alimentadas con pastura y alimento balanceado, lo ideal es que una vaca tenga una curva de lactancia de 305 días), señalaron los técnicos del proyecto.

En los últimos años Challapata vende genética en pie (toros reproductores). Por ejemplo, un toro criollo de un 1 año y 2 meses se vende en la feria a Bs3.500. En cambio un toro mejorado de igual edad llega a venderse en Bs12.000 (certificado), ya que el proyecto lleva un registro que garantiza la calidad genética del animal.

3.1.2. Objetivo

La experiencia comenzó el 2009, por iniciativa de la Subalcaldía de Challapata, en respuesta a la demanda de servicios de inseminación para su ganado de parte de productores de ganado bovino en la cuenca lechera de Challapata. El Proyecto presta servicio de inseminación artificial con semen de toros genómicos (convencional y sexado) de las razas Holstein, Pardo Suizo y Jersey de origen americano, argentino y nacional (actualmente trabajan con la Asociación de Criadores de Ganado Holando Boliviano – ACRHOBOL).

El costo de la pajuela varía entre Bs80 a 420, que varía en función de la calidad genética del semen y los recursos por el pago del servicio se manejan como un Fondo Rotario.

3.1.3. Actores

Hay varios actores que han coordinado y apoyado al Proyecto PIABOL entre ellos: el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT), el Programa de Servicios de Desarrollo Económico Rural (PROSEDER), la Fundación FAUTAPO, la asociación de criadores de ganado Holstein (ACRHOBOL) y PIL (Planta Industrializadora de Leche) en el sistema para la elección de la genética.

3.1.4. Resultados

En el proyecto Desarrolló capacidades locales, inicialmente se formaron a ocho hijos de productores y posteriormente se seleccionaron a 15 hijos de productores elegidos por las comunidades para que sean capacitados en inseminación artificial. Cada año ha ido aumentando la aceptación del servicio proporcionado por el proyecto de parte de los productores. El proyecto brinda un “plus” en sanidad animal, en paralelo con el servicio de inseminación artificial, el cual es valorado por los productores.

En el año 2009 comenzaron realizando entre 10 a 15 inseminaciones/mes con un alto porcentaje de repetición, en esa gestión se efectuaron 81 servicios (inseminaciones) beneficiando a 41 familias, en el 2014 lograron 817 servicios (inseminaciones) llegando a beneficiar a 250 familias.

52


En el año 2015 efectúan un promedio de 75 inseminaciones/mes con un menor porcentaje de repeticiones. Actualmente los productores pueden elegir el sexo de los animales que nacerán a través de inseminación artificial (pajillas sexadas).

3.1.5. Sostenibilidad

Este proyecto tiene recursos para la gestión 2015 por Bs150.000 que son principalmente para el pago de salarios de los técnicos.

Aspectos facilitadores:

a) Los técnicos del proyecto viven o son del municipio y tienen un hato de ganado lechero donde existen animales que provienen de inseminación artificial del proyecto (práctica con el ejemplo), lo que ha generado bastante confianza y credibilidad de las comunidades.

b) Es un equipo que lleva trabajando bastante tiempo e intenta lograr integralidad con sus acciones. Se pudo observar que tienen una alta motivación y compromiso.

Aspectos limitativos:

a) El GAM de Challapata (Subalcaldía) no asigna recursos suficientes al proyecto.

3.1.6. Desafíos

Los principales desafíos del proyecto son los siguientes:

b) Alcanzar la sostenibilidad financiera, es decir, cubrir sus costos, para no tener que depender de la subvención del Gobierno Municipal de Challapata.

c) Proyectar su intervención e incidencia en todo el territorio lechero existente dentro del municipio de Challapata.

3.2. Planta procesadora de derivados lácteos

A continuación se resume una interesante experiencia de procesamiento de derivados lácteos desarrollada en el municipio de Pazña.

3.2.1. Antecedentes

La Mancomunidad Minera conformada por los municipios de Poopó, Huanuni, Pazña, Antequera, Machacamarca y El Choro, fue la entidad que presentó el proyecto para consolidar una planta lechera de procesamiento de derivados lácteos.

3.2.2. Objetivo

El proyecto se planteó los siguientes objetivos: procesar 500 litros de leche por día para transformarlos en derivados lácteos; capacitar a los productores de leche en la elaboración de derivados lácteos, manejo de ganado, higiene y calidad de la leche; así como elaboración de planes de negocio.

3.2.3. Financiamiento y actores participantes

El proyecto elaborado por la Mancomunidad Minera fue presentado al Programa de Gestión Sostenible de los Recursos Naturales de la Cuenca del Lago Poopó. El monto invertido en la construcción de la planta de leche es Bs942.000, 70% proviene de recursos de donación europea y el restante 30% es contraparte de la Mancomunidad Minera. Sin embargo, para el arranque y consolidación de la planta participaron varios actores: el Gobierno Autónomo Municipal de Pazña y el Proyecto PROSEDER de la Cooperación Suiza en Bolivia, ejecutado por Swisscontact.

53


3.2.4. Inicio

La planta se encontraba parada cerca de un año, es decir sin uso. Una de las causas fue la falta de conocimiento técnico del funcionamiento de la misma.

3.2.5. Arranque de la experiencia

El Gobierno Autónomo de Pazña tomó la decisión de poner en funcionamiento la planta, que por mucho tiempo había estado sin funcionamiento. Los productores lecheros querían hacerse cargo de la misma, sin embargo, experiencias previas habían demostrado que algunos proyectos fracasaron al pasar a manos de los productores, cuando éstos no estaban acompañados de fortalecimiento de capacidades y mecanismos efectivos de gestión.

Para poner en funcionamiento la planta, el GAM de Pazña realizó las siguientes acciones decisivas:

1. Contrató personal técnico especializado con amplio conocimiento en el funcionamiento de este tipo de planta, y con conocimiento de potenciales clientes. Asumiendo el costo de personal.

2. Asignó un vehículo para la recolección de materia prima.3. Cubrió los costos de los servicios básicos, los cuales son imprescindibles para el

funcionamiento de la planta.

3.2.6. Resultados

Los resultados logrados con la puesta en marcha de la planta procesadora de derivados lácteos son:

1. La planta lechera provee al desayuno escolar (variedad yogurt), a los establecimientos escolares del municipio: 1.000 raciones/semana.

2. Se cuenta con un manual de procesos de elaboración de productos de derivados lácteos, aspecto que garantiza la calidad de los productos.

3.2.7. Desafíos

Los desafíos de la intervención son las siguientes:

1. Potenciar el personal técnico, ya que al presente se ha constatado su insuficiencia.2. Llenar el vacío normativo que regule la administración de recursos generados por la planta.3. Elaborar un manual de funciones.4. Dotar a la planta lechera de una figura jurídica adecuada para expandir su oferta a otros

municipios e incursionar en la producción de otros componentes del desayuno escolar (pan de quinua, empanadas, etc.).

3.3. Festival Nacional de la Papa en el municipio de Betanzos

A continuación se resume la experiencia de la consolidación del Festival Nacional de la Papa en el municipio de Betanzos a partir de una entrevista en el terreno a los protagonistas de la iniciativa.

3.3.1. Antecedentes

El municipio de Betanzos cuenta con 133 comunidades incluyendo al centro poblado. Los cultivos de mayor importancia son papa, trigo, cebada, maíz, haba, cebolla y zanahoria, también existen otros tales como lechuga, tomate y papalisa; varios de ellos dirigidos al autoconsumo y otros dirigidos al mercado.

La producción de Betanzos ha logrado ingresar a mercados urbanos de Santa Cruz, Cochabamba y La Paz con una cantidad aproximada de 300 toneladas de su principal producto, la papa.

54


Es así que hoy en día se ha fortalecido el apoyo a la cadena productiva con la participación activa de cuatro ministerios, el reconocimiento mediante la Ley 476 a Betanzos como “Capital Nacional de la Papa”. El 90% de la población de este municipio tiene en la actividad agrícola su principal fuente de ingresos cuya producción es comercializada en las ferias dominicales, generando un movimiento económico de aproximadamente Bs10 millones.

3.3.2. Objetivo

El establecimiento del Festival de la Papa ha tenido los siguientes objetivos:

1. Fortalecer la producción del tubérculo.2. Promover la transformación e industrialización de la producción agropecuaria sostenible,

orgánica y biológica con la perspectiva de comercialización local, regional, nacional e incluso internacional.

3. Establecer un espacio de encuentro donde se comercializa una gran gama de productos, no restringiéndose a la papa sino también a muchos otros alimentos además de semillas en cantidades considerables.

3.3.3. Inicio

La iniciativa arrancó en base a alianzas públicas y privadas que posibilitaron la concreción de festival y coadyuvaron a su sostenibilidad.

3.3.4. Actores

El festival cuenta con la participación de productores de países como Perú, Argentina y Ecuador que asisten al evento para abastecerse de semillas de muy buena calidad, sobre la base de sus potencialidades y manejo de suelos y cultivos con riego.

El Gobierno Autónomo Municipal de Betanzos cuenta con una sólida infraestructura de apoyo a la producción, hecho que permitió la obtención de créditos para los productores agropecuarios quienes han desarrollado mecanismos de aprovechamiento de recursos hídricos.

Al margen del tema del festival, el GAM de Betanzos trabaja en el Desarrollo Productivo municipal, al contar con una Unidad Agropecuaria, promueve la articulación con las asociaciones de productores. A partir de esta articulación se trabaja en niveles de corresponsabilidad social, surgiendo como producto de esto comisiones de transporte, de recojo de semillas, de comercialización y de protocolo, siendo la última responsable de organizar los eventos de comercialización y ferias. Adicionalmente, el GAM apoya a los productores con la dotación de semillas.

3.3.5. Resultados

A continuación los resultados de la iniciativa:

1. Se ha consolidado el Festival de la Papa que se viene realizando consecutivamente desde el año 1987. Anualmente el Festival reporta un sustancial crecimiento respecto a anteriores versiones, evidenciando un gran número de expositores y numerosas variedades de papa. Para los productores, estos resultados constituyen un gran logro que se traduce en un mayor apoyo del GAM.

2. Se cuenta con la presencia de productores de otras regiones del territorio nacional que participan a través de sus asociaciones de productores.

3. Se ha incorporado en el evento la culinaria local, la promoción de artistas del departamento y del país que participaron en el componente cultural insertado en las últimas versiones.

4. Se han incorporado nuevas tecnologías para el incremento permanente de la producción y calidad del tubérculo. Se logró contabilizar más de 160 variedades de papa.

5. Se inauguró el Campo Ferial Mercado Productivo “Evo Morales”, lugar donde se comercializarán todas las variedades de papa.

55



El éxito de la propuesta está dando lugar a la adhesión de instituciones públicas y privadas que garantizan la sostenibilidad de la iniciativa.

3.3.7. Desafíos

Los principales desafíos del proyecto son los siguientes:

• Recuperar las variedades de papa que actualmente se hallan en riesgo de pérdida.• Comercializar papa congelada es otro proyecto que se está encarando en coordinación con

el Gobierno Autónomo Departamental.• Construir una planta industrializadora de papa.• Completar el Plan de acceso vial a todas las comunidades. Actualmente se encuentra en un

estado de avance del 95%.

3.4. Gestión del Desarrollo Productivo Municipal

A continuación se resume la experiencia de la promoción del cultivo de durazno en el municipio de San Lucas.

3.4.1. Antecedentes

El municipio de San Lucas se encuentra ubicado a 206 kilómetros al sudeste de la ciudad de Sucre. Es el segundo municipio más grande de Chuquisaca, en cuanto a población (32.085 habitantes, según el Censo 2012).

Una mayoría de la población está dedicada a la agricultura extensiva, siendo la actividad pecuaria la segunda actividad económica de mayor importancia a través de la crianza de ganado caprino y ovino.

La principal vocación productiva del municipio es el rubro frutícola, destacándose el durazno en toda la región, los cítricos en las orillas del Río Pilcomayo y el frejol en los valles. También existe una fuerte producción de maíz, papa, trigo, cebada, haba y ají, así como la crianza de camélidos. Entre los cultivos regulares de toda la zona se encuentran la naranja, chirimoya, durazno y uva, aunque en menor proporción que el durazno.

3.4.2. Objetivo

Incrementar la producción de durazno en el municipio.

3.4.3. Arranque de la experiencia

La realización de campañas de fumigación en coordinación con los productores, no sólo se constituye en un mecanismo para evitar enfermedades y plagas en la producción, sino que a partir de esta actividad puntual existe un acercamiento hacia los productores y por consiguiente se fortalece la confianza y un nivel creciente de corresponsabilidad para con la gestión del Desarrollo Productivo.

A nivel de la comercialización, el GAM impulsa gestiones y búsqueda de mercados junto a las asociaciones de productores para lograr espacios de oferta del durazno de San Lucas. De esta manera una buena parte de la producción anual se encuentra destinada a los mercados de Sucre, La Paz y Santa Cruz, a través de mayoristas y venta directa en ferias.

Los productores cinteños trabajan de manera continua y ardua para lograr una oferta importante de duraznos en tres variedades: Gumusio Reyes (es más carnoso y jugoso), Ulincate Amarillo y Ulincate Blanco. Los productores frutícolas se organizan en torno al trabajo articulado entre el GAM y la Asociación de Productores de Durazno Chinimayu

56


(ASOPRODUCH), otras asociaciones también siguen el mismo ejemplo, como la Asociación de Productores de K’isa.

3.4.4. Actores

Los actores involucrados en la iniciativa son:

Actor Naturaleza Tipo de recurso

GAMdeSanLucas Público Financiero/normativo/físicos

MinisteriodeDesarrolloProductivoyEconomía Plural Público/colectivo Financiero/proyecto

MancomunidaddeMunicipiosdeCinti Privado/colectivo Financiero/tecnológico

FundaciónFAUTAPO Privado/colectivo Financiero/tecnológico/logístico/académico


3.4.5. Resultados

Los resultados de la experiencia son los siguientes:

1. En 2015, se produjeron 16.000 toneladas de durazno con el involucramiento de aproximadamente 2.000 familias provenientes de 54 comunidades que se dedican a esta actividad productiva. Se evalúa esta cifra como muy positiva ya que se incrementó en 60% comparación a la campaña de la pasada gestión, ocasión en la que se cosecharon 10.000 quintales de durazno.

2. Se destaca también que con el apoyo del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas se logró alcanzar las 400 mil plantas en producción, con un rendimiento de 40 kilos por planta.

3. El GAM creó la Empresa Municipal de Equipo Pesado (EMEP), que presta servicios a los productores, contribuyendo al proceso productivo a través del apoyo en el proceso de siembra y preparación de suelos.

4. Al haber priorizado el Desarrollo Productivo como una de las áreas de gestión con mayor importancia, el GAM cuenta con la participación de las diferentes asociaciones productoras en la elaboración de proyectos con vocación productiva encarados desde el municipio.

5. La conformación de la Secretaría Municipal de Desarrollo Productivo sin duda es un pilar fundamental de esta iniciativa municipal y partícipe directo del éxito obtenido.

6. Se ha logrado abrir mercados importantes en La Paz y en Sucre donde el consumo del mocochinchi es bastante demandado, además del principal producto que es el durazno.

7. 80 promotores capacitados en manejo integral en cultivo de frutales en cada una de las comunidades productoras.

3.4.6. Desafíos

Los desafíos de la intervención son los siguientes:

1. Dar la continuidad y fortalecimiento correspondiente al Desarrollo Productivo, además de otorgarle una visión integral y estratégica a partir de la concatenación de los diversos proyectos iniciados.

2. Promover la comercialización internacional. Existe gran expectativa por la comercialización fuera de las fronteras del país, una demanda concreta de España; para ello se requiere establecer un mecanismo institucional que garantice la comercialización continua.

57


3.5. Vivero municipal, planta procesadora de frutas y producción vitivinícola

3.5.1. Antecedentes

Desde la época colonial, la producción frutícola en la zona de los Valle de los Cintis siempre ha gozado de gran importancia. La región contempla a los municipios de Camargo, Villa Abecia y Las Carreras y se ha destacado por la producción de vid y duraznos, aunque también existe producción importante de otras frutas como manzana, cítricos, ciruelos, peras e higos. La producción de vid (uva), ocupa un lugar fundamental en la producción de los municipios de la región pues las condiciones climatológicas y topográficas son factores propicios.

Para el caso del municipio de Villa Abecia la potencialidad es la agricultura, un 90% de la población tiene huertos frutales (vides, manzanas, duraznos, higos) y amplias proporciones de cultivos de maíz, papa, trigo, cebolla, haba, arveja y cebada. Además se ha desarrollado mecanismos de protección de la producción contra riesgos climáticos específicos como helada, granizo, sequía e inundaciones; debido a que cualquiera de estos riesgos afecta notoriamente a la producción de la zona.

3.5.2. Objetivo

Establecer una marca regional para la producción agrícola y constituir un vivero municipal y una planta procesadora de frutas.

3.5.3. Inicio

Tras el reconocimiento del municipio de Villa Abecia, junto a otros de la región, como potencial productor de vid de gran calidad, con variedades particulares y demandadas, es necesaria la conformación de una instancia intermunicipal capaz de aglutinar la producción de tan demandado producto e ingresar al mercado con el establecimiento de una marca regional. Es así que junto a los municipios del Cañón de Cinti se organiza y solicita el apoyo de actores privados y organismos de cooperación para iniciar un proceso de potenciamiento de su vocación productiva.

3.5.4. Actores

Participan la Asociación de Bodegueros de Cinti, la Cámara Regional de Turismo, la Asociación de Productores Vitícolas de Cinti, la Mancomunidad de Municipios de Cinti y la Fundación FAUTAPO.

3.5.5. Resultados

Los resultados de la experiencia son:

1. Constitución del Comité de Seguimiento para la implemetación de la Marca de Indicación Geográfica (IG), otorgado por actores públicos y privados.

2. Establecimiento de parcelas demostrativas, generando a través de éstas importantes variedades de vid y durazno (mejor calidad) de acuerdo a las características de los suelos.

3. Implementación de un vivero municipal con plantines forestales y vides para la recuperación y conservación de suelos y Desarrollo Productivo. a. El vivero cuenta con una capacidad de 300 mil plantines de producción, un sistema de riego

tecnificado con características de automatización (PLC) y una producción 99% orgánica.b. Variedades de vid con capacidad de adaptabilidad a varias zonas y a condiciones

climatológicas variables.i. Producción de fertilizantes orgánicos (lombricultura).

c. Procesos de capacitación continua a productores y también a niños y jóvenes en técnicas y procesos de utilización de fertilizantes orgánicos, conservación del medio ambiente y desarrollo de viñedos.

58


4. El diseño del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) contempla el apoyar a los productores con un enfoque de conservación de suelos.

5. La planta transformadora de frutas logra ingresar al abastecimiento del desayuno escolar.


Desde la gestión municipal se garantiza la asignación permanente de recursos en el POA y en el PDM para el manejo del vivero municipal como línea prioritaria del desarrollo municipal de mediano plazo, incluso para las próximas gestiones.

3.5.7. Desafíos

Por el momento, la mayor proyección en esta iniciativa es focalizar los esfuerzos y recursos hacia producción de vid en el vivero municipal, obteniendo mayores variedades genéticamente mejoradas y con amplia capacidad de adaptabilidad.

Anexos

60


61


Anexo Nº 1. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.

No. ProyectoProducción primaria

(t) (c) (Ω)Incidencia en competencias

(a) (g) (p) (1) (2) (3) (4) (5)

1 Programa de fortalecimiento y asistencia técnica en la producción de la acuicultura. x x

2 ProyectoCafé. x x

3 Proyecto Quinua. x x

4 ProyectoTrigo. x x

5Proyecto Frutales (desarrollo frutícola sostenible, fortalecimiento y asistencia técnica de uva (Prov. Loayza).

x x

6 ProyectoMaíz. x x

7 Proyecto Apoyo integral a la producción lechera. x x x x x

8 Proyecto ganado bovino. x x

9 ProyectoCacao. x x

10Proyecto preservación y aprovechamiento sostenible de recursos ícticos nativos (Lago Titicaca).

x x

11 Proyecto manejo integral camélidos con aprovechamiento de fibra. x x x x

12 Proyecto equipamiento con maquinaria dotación de agua. x x

13 Proyecto construcción de pozos, sistema de dotación de agua, sistema eólico. x x

14 Proyecto construcción parque industrial de LaPaz-Kallutaca,FaseI. x x

15 Producción bimate coca estevia. x x

16 TransformacióndelTarwi. x x

17 Parque industrial. x x

18 IndustrializacióndeMango. x x

19 Procesamiento de aguardiente. x x

20 IndustrializacióndeCaféMosetén. x x

Total 6 3 2 6 0 3 11 2 4 6 2

30% 15% 10% 30% 0% 15% 44% 8% 16% 24% 8%

Referencias: (a) Agrícola, (g) Ganadera, (p) Piscícola, (t) Transformación, (c) Comercialización, (Ω) Otros, incluye infraestructura, (1) Competencia concurrente: Agricultura, ganadería, caza y pesca, (2) Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, (3) Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción, (4) Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental, (5) Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario.

Fuente: Elaboración propia con base a la entrevista realizada a la Secretaría de Desarrollo Económico y Transformación Industrial del GAD de La Paz, febrero de 2015.

62


Anexo Nº 2. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.



(a) (g) (p) (1) (2) (3) (4) (5)

1 Proyecto Apoyo a la Agricultura para la Seguridad Alimentaria con Soberanía. x x

2 Proyecto lechería. x x 3 Proyecto ovinos. x x

4 Proyecto camélidos (corrales móviles para el ganado camélido). x x x

5 Proyecto granos andinos. x x 6 Proyecto piscicultura. x x 7 Proyecto apoyo a la agricultura. x x

8 Proyecto Construcción pozos Dasar JICA II,Fase III. x x

9 Proyecto peces. x x 10 Proyecto ganado bovino. x x x 11 Proyecto apoyo técnico a emprendimientos. x x 12 ProyectocertificacióndecalidadaMiPyMes. x x13 Proyecto gastronomía. x x Total 5 2 2 2 1 1 9 1 2 2 1 38% 15% 15% 15% 8% 8% 60% 7% 13% 13% 7%

Referencias: (a) Agrícola, (g) Ganadera, (p) Piscícola, (t) Transformación, (c) Comercialización, (Ω) Otros, incluye infraestructura, (1) Competencia concurrente: Agricultura, ganadería, caza y pesca, (2) Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, (3) Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción, (4) Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental, (5) Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario. Fuente: Elaboración propia con base a la entrevista realizada al SEDAG del GAD de Oruro, febrero de 2015.

Anexo Nº 3. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.



(a) (g) (p) (1) (2) (3) (4) (5)

1 Implementan 13 proyectos de acuerdo a los rubros productivos rurales que posee. x x

2Proyecto de fortalecimiento de la producción agrícola a través de la implementación de sanidad vegetal e inocuidadeneldepartamentodeCochabamba.

x x

3 Proyecto de Inocuidad Alimentaria. x x

4Proyecto de fortalecimiento a la producción de hortalizas para contribuir a la seguridad alimentariaenCochabamba.

x x x

5Proyecto de fortalecimiento a la producción de frutas para contribuir a la seguridad alimentaria en Cochabamba.

x x x x

Total 4 0 0 0 1 0 3 1 2 1 1 80% 0% 0% 0% 20% 0% 38% 13% 25% 13% 13%

Referencias: (a) Agrícola, (g) Ganadera, (p) Piscícola, (t) Transformación, (c) Comercialización, (Ω) Otros, incluye infraestructura, (1) Competencia concurrente: Agricultura, ganadería, caza y pesca, (2) Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, (3) Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción, (4) Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental, (5) Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario. Fuente: Elaboración propia con base a la entrevista realizada a la Secretaría Departamental de Desarrollo Productivo y Economía Plural del GAD de Cochabamba, marzo de 2015.

63


Anexo Nº 4. Proyectos implementados por el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, según área de intervención e incidencia en competencias de Desarrollo Productivo.



(a) (g) (p) (1) (2) (3) (4) (5)

1

Apoyo a la producción y transformación de trigo para la soberanía alimentaria en Chuquisaca.

x x x

2Implementación del Centrode Investigación e Innovación Agrícola Ibopurenda, Fase II.

x x

3 Desarrollo Complejo ApícolaMultimunicipalHernandoSiles. x x x x

4Mejoramiento de ganadoovino en el departamento de Chuquisaca.

x x x

5Mejoramiento de la producciónde maíz en el departamento de Chuquisaca.

x x

6Desarrollo productivo de la cadena del maní en el departamentodeChuquisaca.

x x x x

7Mejoramiento de ganadocamélido en el departamento de Chuquisaca

x x

8Manejo y mejoramiento deganado bovino y producción de forrajeenChuquisaca.

x x

9Implementación de huertos urbanos bajo cubierta en la ciudad de Sucre.

x x x

10 Programa de Desarrollo Agropecuario. x x

11 Programa Fortalecimiento a la Gestión Empresarial. x x

12 Programa Centro ExperimentalEl Salvador. x x

Total 8 3 0 1 0 0 9 2 1 3 4

67% 25% 0% 8% 0% 0% 47% 11% 5% 16% 21%

Referencias: (a) Agrícola, (g) Ganadera, (p) Piscícola, (t) Transformación, (c) Comercialización, (Ω) Otros, incluye infraestructura, (1) Competencia concurrente: Agricultura, ganadería, caza y pesca, (2) Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, (3) Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción, (4) Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental, (5) Promoción y administración de los servicios para el Desarrollo Productivo y agropecuario.

Fuente: Elaboración propia con base a características de los proyectos.

64


Anexo Nº 5. Incidencia de las competencias de Desarrollo Productivo en factores de producción, el ámbito rural y sectores económicos

mano de obra

Fact

ores

pr

oduc

tivos

Proc

esos

pr

oduc

tivos

Tecn

olog

ías

Form

ació

n de

act

ores

ec

onóm

icos

Ento

rno

Rur

alU

rban

oPr

imar

ioSe

cund

ario

Terc

iari

o

Capital Tierra

Competenciasconcurrentes

Agricultura, ganadería, caza y pesca. x x

Competenciasexclusivas GAD

Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria. x x x x x

Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción.

x x x x

Comercio,industriayservicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental.

x x x x x x x x x

Promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario.

x x

Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco de las políticas económicas nacionales.

x x x x x x

CompetenciasexclusivasGAM

Proyectos de infraestructura productiva. x x x x x x

Conteo de incidencia 2 2 4 4 2 1 2 6 2 6 3 0


Anexo Nº 6. Listado de Gobiernos Autónomos Departamentales y Gobiernos Autónomos Municipales

No Departamento GAM

1 Chuquisaca Incahuasi

2 Chuquisaca VillaCharcas

3 Chuquisaca Camargo

4 Chuquisaca Culpina

5 Chuquisaca Villa Abecia

6 Chuquisaca San Lucas

7 Chuquisaca LasCarreras

8 Cochabamba Capinota

9 Cochabamba Mizque

10 Cochabamba Omereque

11 Cochabamba Colomi

12 La Paz Achacachi

13 La Paz Batallas

65


No Departamento GAM

14 La Paz Guaqui

15 La Paz Huarina

16 La Paz Laja

17 La Paz Patacamaya

18 La Paz Pucarani

19 La Paz Tiwanaku

20 La Paz Umala

21 Oruro Challapata

22 Oruro Pazña

23 Potosí Tupiza

24 Potosí Villazón

25 Tarija San Lorenzo

No GAD

1 La Paz

2 Oruro

3 Cochabamba

4 Sucre

66


Con el apoyo de:

Dirección: Calle Goitia N° 188, esquina Capitán RaveloTelf./Fax: (+591) 2141393 – 2146862 • email: [email protected]


Guíawww.sea.gob.bo

Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autónomos

Documents

Sobre el Ejercicio de Guía · El desarrollo productivo se ha constituido en una temática de primera importancia para el Estado boliviano, así lo confirma la cantidad y contundencia