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D.C. North: el neo-institucionalismo y la teora del desarrollo institucional

Joan Pratshttp://www.iigov.org/documentos/?p=4_0064Texto:

Un buen punto de partida para nuestro anlisis es la distincin !ormulada por "a#e$ entre organi%aciones # ordensocial &'ta(is' # 'cosmos')* pero considerando a las instituciones como las estructuras bsicas del orden social&"a#e$* +,-* volumen ). nstituciones # organi%aciones pertenecen a planos di!erentes: las instituciones son el

propio orden social* pertenecen al plano de la sociedad en cambio* las organi%aciones* 1unto con los individuos* sonlos elementos componentes o actuantes en dicho orden social.

nstituciones # organi%aciones son rdenes* pero de naturale%a enteramente di!erente: las instituciones son rdenesabstractos* independientes de los individuos 2ue las componen* 2ue cumplen la !uncin de !acilitar a los individuos #las organi%aciones la consecucin de sus !ines particulares* pero 2ue en s3 mismas no tienen !ines espec3!icos lasorgani%aciones* en cambio* son rdenes concretos* determinados por los individuos # los recursos 2ue los integran*creados para la consecucin de !ines particulares # espec3!icos. n tanto 2ue rdenes* instituciones # organi%acionesson sistemas normativos* pero las normas institucionales # las normas organi%acionales son tambi5n de naturale%aenteramente di!erente: las normas de las instituciones son abstractas # proceden normalmente de la evolucin odinmica social las normas de las organi%aciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones # puedenser tambi5n alteradas por diseo.

nstituciones # organi%aciones son el producto de la accin humana # pertenecen al dominio de la ra%n # de laciencia # no de la religin ni de la naturale%a. 7mbas son !ruto de la 'convencin'* aun2ue de convencionesenteramente di!erentes. 8i las organi%aciones pueden ser estudiadas* diseadas* constru3das # cambiadas porm5todos # t5cnicas pertenecientes al llamado 'racionalismo constructivista'* este m5todo resulta completamenteinapropiado para las instituciones. 9rincipalmente por2ue las grandes instituciones 2ue constrien # !acilitan a la ve%nuestras vidas &desde el lengua1e hasta las instituciones del stado de erecho) no son el producto de ningunamente plani!icadora* sino el de un largo proceso de interaccin histrica. 9odemos in!luir u orientar el cambioinstitucional en la misma medida en 2ue podemos orientar e in!luir la accin colectiva.

9ero el cambio institucional 2ue concretamente se produ%ca no est determinado por ninguna supuesta le# histricani por ninguna mente central plani!icadora inevitablemente incompetente. ;as teor3as del !atalismo histrico o las 2ueal con!undir la sociedad con una organi%acin creen 2ue el !uturo de la sociedad puede ser plani!icado o conspiradono son slo intelectualmente errneas. 8u peligro ms grave es 2ue conducen al desarme moral de los pueblos al

trans!erir a la historia o a los plani!icadores* necesariamente autoritarios # supuestamente ben5volos* laresponsabilidad de decidir el !uturo de todos. ;a re!erencia a la grande%a intelectual # moral de 9opper parece a2u3obligada. n particular* su distincin entre la ingenier3a social utpica # la ingenier3a social gradual resulta del todopertienente a la hora de e(plorar los m5todos intelectuales del cambio institucional.

< se re!uer%a* adems* con su advertencia de 2ue la naturale%a convencional de las normas e instituciones noimplica su naturale%a arbitraria. 'onvencin' no signi!ica 'arbitrariedad'. ;as instituciones son humanas no en elsentido de 2ue han sido conscientemente construidas por determinados hombres # mu1eres* sino en el de 2ue loshombres siempre podemos valorarlas # modi!icarlas* 2ue es lo mismo 2ue decir 2ue la responsabilidad por suvigencia es slo nuestra.

;as instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. llas son el principal determinante del tipo deorgani%aciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en cada sociedad. s bien sabido 2ue un simpleagregado de individuos brillantes no hace sin ms a una sociedad brillante. ;a e!iciencia # la e2uidad de un ordensocial depende sobre todo de su sistema institucional #* subordinadamente* de la calidad de sus organi%aciones.>sta es la verdad elemental e(presada en la creciente re!erencia a la 'cultura' como ra%n ltima del nivel o del tipode desarrollo.

@9or 2u5 personas de alta competencia intelectual # moral no rinden en un pa3s # s3 en otro? 8encillamente por2uelas personas se adaptan al medio no en base a sus competencias personales sino al conocimiento # cumplimientode las normas institucionales. 'onde !ueres ha% lo 2ue vieres' espeta el re!ranero.

sta sabidur3a comn se corresponde con el revivir del institucionalismo en las ciencias sociales. 7hora nosinteresar destacar la correspondencia entre sistema institucional # desarrollo econmico # social* apo#ndonos para

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ello en los planteamientos de North* 2ue es 2uien ha !ormulado el modelo terico neoAinstitucionalista ms completo2ue conocemos.

Northha !ormulado la distincin entre instituciones # organi%aciones como el supuesto conceptual bsico para lacomprensin de la historia econmica #* consiguientemente* para la !ormulacin de una teor3a del desarrollohistricamente !undada. ;as instituciones son* para 5l* las reglas del 1uego o las constricciones convencionalmenteconstruidas para enmarcar la interaccin humana en una sociedad determinada. ;as instituciones son normas* perono son la 'legislacin'. Northse limita a di!erenciar las instituciones !ormales de las in!ormales* insistiendo en laimportancia id5ntica de unas # otras* pues lo 2ue cuenta* al !inal* no son las 'le#es' !ormalmente vigentes* sino las

pautas de comportamiento interiori%adas por los individuos en su proceso de adaptacin al orden social.

n consecuencia* investigar el sistema institucional de un pa3s es tarea 2ue e(cede* con mucho* el estudio de susinstituciones !ormales* #a 2ue e(ige el averiguamiento de las convicciones* valores* principios o creencias 2uepautan el comportamiento real* determinan la interpretacin de las normas !ormales* las completan o hasta producenin extremissu inaplicacin. n conclusin* 2uien no conoce las instituciones in!ormales no puede pretender conocerun pa3s. < slo los locos u oportunistas pueden pretender a#udar a cambiar lo 2ue no conocen. ;a di!icultad est en2ue uno de los e!ectos del subdesarrollo consiste en blo2uear o censurar con ms !uer%a la emergencia o visibilidadde lo in!ormal.

;as instituciones son importantes por2ue de ellas depende en gran medida la estructura de incentivos de lainteraccin humana. ;os sistemas institucionales di!ieren entre s3 por el tipo de comportamientos individuales #organi%ativos 2ue incentivan. ;os incentivos 2ue in!luirn el comportamiento de los individuos # las organi%aciones #*al !inal* el rendimiento global de la sociedad* no son los mismos en "ait3* en uba* en hile o en stados Unidos.9lantearse el desarrollo institucional e2uivale a plantearse el cambio del sistema de incentivos vigente en unasociedad. n otras palabras* el potencial de e!iciencia econmica # e2uidad social de cada sociedad viene en granparte determinado por la clase de con!ormacin institucional en ella vigente. < toda me1ora de e!iciencia # e2uidad2ue desborde el potencial # no se corresponda con el avance institucional re2uerido* est condenada de antemano al!racaso inmediato o a la !ugacidad de resultados.

9ero la interaccin humana # el correspondiente sistema de incentivos no slo viene condicionado por lasinstituciones. ;as organi%aciones tambi5n son mu# importantes en este sentido. n e!ecto* la interaccin humana noslo viene in!luida por las reglas del 1uego sino por los e2uipos u organi%aciones 2ue estn en 5l. ;as reglas del

1uego son un dato clave para e(plicar no slo el comportamiento de las organi%aciones sino el dato* a veces ms!undamental* de 2ui5nes son los 2ue pueden entrar en el 1uego* 2ui5nes 2uedan e(cluidos de 5l # cmo sepromociona* se desciende o sale del mismo.

onviene distinguir entre la organi%acin en s3 # el entorno organi%ativo. ;os datos del entorno organi%ativo actual* nisi2uiera tratndose de los entornos ms estables* no pueden desde luego preverse con certe%a* por ms es!or%ado #meritorio 2ue resulte el obligado es!uer%o de previsin. e ah3 la crisis de las pol3ticas empresariales basadas en elmodelo de plani!icacin normativa # su sustitucin progresiva por modelos de plani!icacin o* me1or* de gestinestrat5gica. 9ero el orden de una organi%acin s3 puede ser conocido # cambiado mediante plani!icacin. 7ntomando en cuenta supuestos clave de la teor3a organi%ativa actual como la autonom3a de los agentes # el desarrollode organi%aciones # culturas in!ormales* la mente humana # la tecnolog3a 2ue la apo#a pueden captar # procesar elcon1unto de aspectos de la vida organi%ativa relevantes para el cambio organi%acional. n este sentido podemosseguir a!irmando 2ue el desarrollo organi%acional puede continuar propiamente basndose en el racionalismoconstructivista.

l problema est en 2ue la organi%acin no puede cambiar ms all de sus l3mites institucionales. 8i nosempecinamos* por e1emplo* en convencer a un gobierno para 2ue cambie el sistema de reclutamiento # seleccin desus !uncionarios* para conseguir su pro!esionali%acin en base al m5rito* prescindiendo del marco institucional realvigente en el pa3s* podemos sencillamente estar operando de aprendices de bru1o. ;a clara conciencia de ladistincin entre organi%acin e institucin a#uda a 2ue las estrategias de re!orma o desarrollo institucional:

&a) puedan ignorar las constricciones institucionales si los cambios propuestos caben o son tolerados por los arreglosinstitucionales vigentes

&b) tengan 2ue presionar* adems* sobre el marco institucional cuando los cambios pretendidos sobrepasen lasreglas del 1uego e(istentes. n el primer caso estamos ante un problema puramente gerencial en el segundo ante unproblema gerencial e institucional a la ve%.

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;o 2ue sucede es 2ue los problemas importantes de desarrollo casi nunca son slo organi%acionales o gerenciales.asi siempre son organi%acionales e institucionales #* consiguientemente* su tratamiento adecuado demandaestrategias combinadas de desarrollo organi%ativo # desarrollo institucional. specialmente en 5pocas como las 2uevivimos en 2ue 'las nuevas realidades'* tantas veces descritas* determinadas principalmente por la revolucintecnolgica # la globali%acin* nos obligan a rea1ustes 2ue* como dice Bennis* desbordar lo meramente instrumental# hasta la met!ora de las reglas del 1uego: estamos ante un cambio del 1uego hasta a2u3 practicado* # no se trataslo de nuevas reglas* sino de salida de vie1os actores* emergencia de nuevos* # ree2uilibrio de poder entre todosellos. ;as nuevas reglas no son necesarias para mantener el vie1o 1uego* sino para articular otro radicalmente nuevo.

"a# dos preguntas clave en cual2uier apro(imacin institucionalista al desarrollo econmico # social: &+) por 2u5determinados sistemas institucionales incentivan ms 2ue otros la e!iciencia econmica # la e2uidad social &C) por2u5 las sociedades ordenadas segn modelos institucionales menos e!icientes # e2uitativos no evolucionanespontneamente hacia otros de ma#or rendimiento* en una especie de seleccin natural.

;a respuesta a la primera pregunta implica revelar 2u5 es lo 2ue* econmicamente* marca la di!erencia entrerdenes institucionales. e ella nos ocuparemos en este punto. ;a respuesta a la segunda implica poner de relieve lainteraccin entre instituciones # organi%aciones. 7 ella nos re!erimos ms adelante.

;a primera respuesta vamos a tomarla del neoAinstitucionalismo de North* 2ue ha sido construido desde una teor3adel comportamiento humano* combinado con una teor3a de los costes de transaccin # una teor3a de la produccin.l punto de partida es el mismo del institucionalismo clsico: las instituciones e(isten para reducir las incertidumbres2ue aparecen en la interaccin humana como consecuencia tanto de las comple1idades de los problemas a resolvercomo de las limitaciones de las mentes individuales para procesar la in!ormacin disponible. 9ero esta e(plicacindel !undamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia econmica. ;a teor3a de los costes detransaccin servir a esta !inalidad

;as instituciones importan econmicamente por2ue determinan los costos 2ue en una determinada sociedad resultahacer transacciones o intercambios. Due oase 2uien estableci la cone(in crucial entre instituciones* costes detransaccin # teor3a neoclsica. l resultado de mercados e!icientes pretendido por los neoclsicos slo se obtienecuando el intercambio no implica costes. 8lo en condiciones de intercambio sin costes de transaccin los actoresalcan%an la solucin 2ue ma(imi%a la renta agregada* sin necesidad de considerar las instituciones e(istentes. sdecir* las instituciones no importan en un mundo sin costes de transaccin. 9ero los costos de transaccin siempreson importantes* # an ms en las econom3as modernas donde son elevados # crecientes. J.J. Wallis y North&+,-6) en un estudio emp3rico demostraron 2ue el 4 por +00 del 9B de los stados Unidos correspondiente a +,E0se aplic a las actividades de transaccin.

l coste total de produccin es la suma de los costes de trans!ormacin &de los !actores clsicos de tierra* traba1o #capital implicados en la trans!ormacin de los atributos !3sicos de un bien a determinado nivel tecnolgico) # de loscostes de transaccin &los de de!inir* proteger los derechos de propiedad sobre los bienes* es decir* el derecho ausar* a dis!rutar* a disponer # a e(cluir).

n principio* el coste implicado por cual2uier intercambio consiste: &a) en el coste tanto de medir los atributos !3sicos# legales intercambiados como en el de vigilar # garanti%ar el cumplimiento del contrato* # &b) en un descuento deincertidumbre 2ue re!le1a el grado de imper!eccin en la medicin # garant3a de los t5rminos del intercambio. lprimer concepto se inclu#e siempre en los costes de transaccin. l segundo no es tan obvio.

;as partes de cual2uier intercambio necesitan asegurarse de los atributos legales # !3sicos de la prestacin 2ue

pretenden obtener de la otra parte* # esto implica costes obvios de la ms diversa naturale%a # cuant3a* segn el tipode transaccin. Fo se discute tampoco 2ue los costes de las organi%aciones creadas para e1ercer la polic3a de losintercambios se inclu#en tambi5n en los costes de transaccin. Genos evidente es* en cambio* el concepto de costeo descuento de incertidumbre. < sin embargo es !undamental a nuestros e!ectos.

l coste o descuento por incertidumbre hace re!erencia al tema crucial de la seguridad de los derechos. < entre ellos*el de los derechos de propiedad ha sido un tema predilecto para los neoAinstitucionalistas* 2ue como Forth* hana!irmado: 'l crecimiento econmico tendr lugar si los derechos de propiedad hacen 2ue valga la pena llevar a cabouna actividad socialmente productiva'. Dcilmente puede entenderse 2ue a ma#or inseguridad respecto de losderechos ad2uiridos menor ser el precio 2ue estamos dispuestos a pagar. 8i el sistema de medicin # garant3a delos t5rminos de un intercambio es de!iciente* la parte 2ue padece la de!iciencia aplicar la tasa de descuento 2ueconsidere oportuna. n otras palabras* cuanto ma#or es el potencial del vendedor o de un tercero para in!luir en el

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valor de los atributos 2ue estn en la !uncin de utilidad del comprador &es decir* a ma#or potencial de intervencinarbitraria pblica o privada en la transaccin)* ma#or ser la tasa de descuento aplicada # menor el precio de losatributos en intercambio. 7 ma#or incertidumbre del comprador menor valor del bien comprado.

esde este sencillo concepto se entiende el !undamento econmico de la lucha por la seguridad 1ur3dica. l avancehacia mercados e!icientes ha e(igido histricamente # sigue e(igiendo ahora la reduccin progresiva hasta laeliminacin del poder arbitrario. ;a interdiccin de la arbitrariedad es la columna vertebral del mercado e!iciente. lla!ue la bandera de las revoluciones liberales europeas 2ue iniciaron el proceso de e(tender la ciudadan3a # elmercado desde los muros de las villas o burgos a todo el territorio nacional creando la nacin moderna. l gobierno

constitucional no slo es un ideal de libertad personal # pol3tica* es tambi5n una e(igencia para el !uncionamientoe!iciente de los mercados. Hodav3a ho#* los diversos grados de incertidumbre respecto de la seguridad de losderechos constitu#e una e(plicacin !undamental de los diversos niveles de desarrollo observables. Gs adelantetendremos ocasin de e(poner por 2u5 la creencia de 2ue el autoritarismo pol3tico es Aper seA ms e!icienteeconmicamente 2ue la democracia carece de !undamento histrico # terico.

9or lo 2ue a los pa3ses en desarrollo se re!iere* lo ms grave es con todo 2ue la estructura institucional no sloin!lu#e poderosamente en la estructura bsica de produccin sino 2ue tiende adems a perpetuar el subdesarrollo.Hal e!ecto es consecuencia del necesario impacto 2ue la estructura institucional posee a largo pla%o sobre laevolucin de los conocimientos # habilidades del con1unto de la sociedad. etengmonos aun2ue sea brevementeen este punto* dada su importancia para e(plicar determinados blo2ueos en los procesos de desarrollo.

;as organi%aciones son entidades !inalistas diseadas por sus creadores para ma(imi%ar ri2ue%a* renta o cual2uierotro ob1etivo* dentro del marco de oportunidades procurado por el sistema institucional vigente. ;as organi%acionesson creadas desde luego no slo en !uncin de las constricciones institucionales sino tambi5n de otras tales como latecnolog3a* la renta o las pre!erencias. ;a interaccin entre todas estas constricciones delimita el potencial deoportunidades de ma(imi%acin de ri2ue%a para los 'entrepreneurs'* pol3ticos o econmicos. ;a reali%acin e!ectivadel potencial de oportunidades plantea la cuestin clave de 2u5 clase de conocimientos # habilidades sern losre2ueridos por la organi%acin ma(imi%adora. ;a respuesta es importante por2ue determina en gran medida lacantidad* el tipo # la !orma de evolucin de los conocimientos # habilidades e!ectivamente disponibles en cadamomento en una determinada sociedad.

e hecho la tarea real del management empresarial consiste en descubrir # captar mercados* en evaluar productos #t5cnicas de produccin # en gestionar la accin de los empleados. 8e trata de tareas 2ue implican siempre gradosma#ores o menores de incertidumbre* por lo 2ue la gerencia empresarial tendr 2ue invertir en in!ormacin. ;acuestin es 2ue la clase de in!ormacin # conocimiento re2uerido por el empresario para ma(imi%ar su !uncin de

utilidad depende en buena parte del particular conte(to institucional. < como son las instituciones las 2ue delimitanlas oportunidades de ma(imi%acin de la organi%acin* ellas son tambi5n las 2ue delimitan la direccin 2ue tomar laad2uisicin de conocimientos # habilidades organi%ativas. on ello las instituciones se convierten en el !actordecisivo para el desarrollo a largo pla%o de la propia sociedad.

ual2uiera puede entender 2ue los conocimientos # habilidades necesarios para ma(imi%ar la utilidad de lasorgani%aciones en una econom3a de mercado moderna son bastante di!erentes de los re2ueridos en un conte(toeconmico donde la ma(imi%acin depende de sabotear o '2uemar' a los competidores* donde el traba1o organi%adoincentiva la relenti%acin o el abandono laboral* donde los agricultores !3an casi todo a su capacidad de presin para2ue el gobierno restrin1a la produccin o eleve los precios. l marco institucional determina* pues* la clase deconocimientos o habilidades necesarias. Hambi5n determina obviamente el per!il del gerente empresarialma(imi%ador.

;as seales generadas por todo marco institucional no son desde luego un3vocas. 8iempre contienen elementoscontradictorios. ncluso en las econom3as ms productivas encontraremos instituciones 2ue incentivancomportamientos ine!icientes. n este punto* cuando comparamos pa3ses desarrollados # en v3as de desarrollo* ladi!erencia no es de todo o nada. ;o 2ue hace la di!erencia es una cuestin de punto de e2uilibrio* orientacin #dinmica. ;o importante es apercibirse de 2ue el tipo de conocimientos disponible 1uega como dinami%ador oobstaculi%ador del desarrollo. ado 2ue el cambio social es altamente dependiente de las representaciones mentaleso modelos sub1etivos de los actores* la incentivacin de un sistema inadecuado de conocimientos tender a re!or%arel status 2uo institucional. ;os actores sern ms remisos a captar o aceptar los bene!icios alcan%ables con elcambio #* por el contrario* tendern a dramati%ar los costes del cambio o la no necesidad del mismo.