Superposición de territorios indígenas y áreas protegidas en América del SurResumen EjecutivoPaúl Cisneros y James McBreen

Edición de estilo: Edgar Allan García.

Fotografías de portada: Foto izquierda Pavlinki **, foto superior Vladimir Aguilar, foto inferior Cecilia - Francesco. **Fotografía de contraportada: Columbus Global Village Team. **

Las fotografías marcadas con ** son uti-lizadas bajo licencia Creative Commons, fueron descargadas desde Flickr®. UICN no se atribuye ningún tipo de derecho sobre estas imágenes y agradece a sus autores por la posibilidad de utilizarlas.

Diseño: Manthra Editores info@manthra.net

Impreso en papel Fedrigoni Cartiere y Neenahh Paper.

Contenido

RESUMEN 5

INTRODUCCION 6

1. Análisis regional de la situación de traslape 9

2. Las condiciones actuales de la gobernanza 18

3. Estudios de caso: La gobernanza indígena en Madidi y Bahuaja-Sonene 19

4. Recomendaciones para la región 29

REfERENCIaS 32

ÍNDICE DE TaBLaS

Tabla 1: Síntesis de situación de traslape en América del Sur 9

Tabla 2: Tipos de traslape entre áreas protegidas y territorios indígenas 10

Tabla 3: Condiciones legales para la gobernanza indígena en áreas protegidas

de América del Sur 13

ÍNDICE DE fIGURaS

Figura 1: Total de áreas protegidas nacionales traslapadas por país y distribución por categoría de manejo 18

Figura 2: Áreas protegidas seleccionadas para el estudio y sus traslapes con territorios indígenas 19

© Jerónimo Villarreal

3

Este resumen ejecutivo corresponde al componente: Territorios indígenas y áreas protegidas de América del Sur, del proyecto global Mejorando la gober-nanza de los recursos naturales para la reducción de la pobreza, de la Unidad de Política Social de UICN.

El componente regional fue financiado por el DFID e implementado por el Pro-grama de Equidad Social en coordinación con el Programa de Áreas Protegi-das de la Oficina Regional para América del Sur de UICN. El texto completo de la investigación es un documento de trabajo que ha recibido aportes de diversas instancias regionales vinculadas a los temas de gobernanza indígena y áreas protegidas a quienes les agradecemos por la gentileza de proporcio-nar la información necesaria.

Aracely Pazmiño, Oficial Senior de Equidad Socialaracely.pazmino@iucn.org.

5

Para aportar al entendimiento de las complejas relaciones entre áreas protegidas y territorios indígenas en América del Sur, se ha desarrollado este primer levantamiento de infor-mación y discusión sobre la situa-ción actual de traslape en la región. Se ha determinado que en Améri-ca del Sur, de las 801 áreas pro-tegidas de carácter nacional, 214 (equivalente al 27 %) presentan al-gún tipo de traslape con territorios indígenas. Cinco tipos de traslape han sido identificados a lo largo del levantamiento de información.

Existen territorios indígenas en áreas protegidas que ya han sido titulados, otros que se encuentran en algún pun-to del proceso de titulación o transfe-rencia; existen además territorios reco-nocidos como áreas de posesión y uso tradicional, territorios reconocidos por la participación de indígenas en mecanis-mos de co-manejo, co-administración o concesión, y aquellos reconocidos a través de la participación de los pue-blos indígenas en comités de gestión o figuras similares. Si bien las legisla-ciones recogen, en parte, el recono-cimiento de derechos de los pueblos indígenas, el diseño e implementación

Resumen

de políticas públicas o de leyes secun-darias todavía presenta un desarrollo bastante desigual en la región.

La definición y aplicación de políticas públicas específicas para el reconoci-miento de los derechos indígenas, de-bidamente reglamentadas y financia-das, podría permitir, entre otros logros, una mayor coherencia entre los planes de desarrollo nacionales y locales y aquellos planes de vida o estrategias de desarrollo desde la identidad y, al mismo tiempo, aportar a un mejor manejo tanto de las áreas protegidas, como de los territorios indígenas.

Indígenas Secoyas de la comunidad de Sehuaya Remolino, Reserva de producción faunística Cuyabeno, Ecuador / © Efrén Icaza - UICN

6

Las áreas protegidas son elementos centrales en las estrategias de con-servación de la biodiversidad de los países. Han sido diseñadas, en ma-yor o menor medida, para mantener la funcionalidad de ecosistemas na-turales que por las dinámicas socia-les que los intervienen, no podrían sobrevivir sin algún nivel de protec-ción formal. A pesar del avance en la identificación y reconocimiento de vastas extensiones de territorio por parte de los países, las áreas protegidas enfrentan serias amena-

zas producto de la implementación de otras políticas públicas, sobre todo aquellas que buscan asegurar el aprovisionamiento de materia y energía para sostener el crecimiento económico y que, en esa medida, in-fluyen y a veces limitan la protección, funcionalidad y procesos biológico evolutivos en las áreas protegidas. Las áreas protegidas que en algún momento fueron pensadas como espacios vacíos, están habitadas por un sin número de comunidades y pueblos, muchos de ellos auto de-

nominados indígenas, quienes a lo largo de las últimas cuatro décadas han reclamado el reconocimiento de ciertos derechos sobre los territorios y recursos naturales que las áreas tratan de proteger. Esta ocupación denominada tradicional o ancestral ha motivado en algunos casos, opo-sición de los pueblos indígenas a la existencia de las áreas protegidas por limitar el uso de ciertos recur-sos o por impedir el reconocimiento de derechos propietarios, sea como colectivos o individualmente.

Introducción

Niña de Caluyo - Bolivia © Nelson Fernández

7

Los territorios indígenas entendidos como espacios de ocupación de pueblos originarios y considerados una de las condiciones necesarias para su reproducción social y cultu-ral, permiten a estos pueblos con-cretar otros derechos, en los que se manifiesta el ejercicio de sus propias formas de organización social y go-bierno. En estos espacios la altera-ción dramática del entorno natural es relativamente menor y, además, se puede en muchos casos constatar la visión de continuidad entre lo cultural y lo natural.

Ambas características parecen, en principio, espacios ideales para llevar adelante tareas de conservación del tipo que se esperan en las áreas pro-tegidas. Sin embargo, los cambios culturales producto de la intensifica-ción de las relaciones sociales, hacen que cada vez más, las prácticas de los pueblos indígenas, consideradas relativamente más armónicas con la naturaleza, se conviertan en la excep-ción y no la regla. Las áreas protegi-das juegan, en este sentido, un pa-pel importante para la consolidación de territorios indígenas, puesto que pueden disminuir la intensidad de los impactos económicos, así como de algunas interacciones sociales y, de esta forma, a consolidar procesos de reconocimiento y respeto a los dere-chos de los pueblos. Esto solamente si las políticas públicas que regulan

las áreas protegidas y los territorios indígenas están debidamente coor-dinadas desde su concepción hasta su implementación.

A su vez, los territorios indígenas en los que se practica un uso integral de la naturaleza, pueden aportar en gran medida al cumplimiento de los obje-tivos de conservación de las áreas protegidas. Esto obliga a que las re-laciones entre las áreas protegidas y los pueblos y comunidades indíge-nas, se conviertan en una dimensión de la gestión ambiental, para asegu-rar el desarrollo de herramientas de gestión que permitan potenciar algu-nas de las ventajas de la superposi-ción entre las áreas protegidas y los territorios indígenas.

Comprometida con este reto, la UICN, a través del presente documento, pretende aportar al entendimiento de las complejas relaciones entre estas dos importantes formas de territoria-lidad y uso del espacio y los recursos naturales en América del Sur. Para esto, ha desarrollado un estudio que constituye un primer levantamien-to de información y discusión sobre la situación del traslape entre áreas protegidas y territorios indígenas en América del Sur1.

El presente resumen ejecutivo está dividido en dos secciones. En la primera, se muestran y discuten los

resultados del análisis del traslape entre áreas protegidas y territorios indígenas en América del Sur. En la segunda, se analizan dos estudios de caso a partir de los cuales se ge-neran recomendaciones para enten-der mejor las relaciones en las áreas de traslape, a fin de diseñar herra-mientas de manejo.

Notas metodológicas

La diversidad que presentan los paí-ses de la región en cuanto al estado de consolidación de sus sistemas de áreas protegidas y a los avances en el reconocimiento de los territorios in-dígenas, constituye una gran dificul-tad a la hora de desarrollar un enten-dimiento cabal de sus interacciones desde una perspectiva regional. Por tanto, el presente documento debe leerse y analizarse tomando en cuen-ta las limitaciones metodológicas en este ejercicio.

El estudio fue desarrollado exclusiva-mente a través de la recopilación de información proveniente de fuentes secundarias. Complementariamente, se hicieron algunas verificaciones puntuales a través de entrevistas y consultas electrónicas con funciona-rios de los Estados, representantes de organizaciones no gubernamenta-les que trabajan en el tema y exper-tos de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN.

1 La versión completa del documento está disponible a través del sitio web de UICN Sur en www.uicn.org/sur y en el Portal de Conservación y Equidad Social

(CES) en www.potalces.org

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© Doug Downen **

Se consideraron solamente las áreas protegidas que son manejadas por el Estado central o federal, no así aquellas creadas y manejadas por gobiernos locales, regionales o de-partamentales, o las áreas protegi-das privadas. Tampoco se analiza la efectividad de la gestión en las áreas protegidas, sin embargo se recono-ce la existencia de muchas áreas de papel que pueden limitar la capaci-dad de terceros para conservar la biodiversidad en esquemas de go-bernanza compartida.

Dado que el estudio parte de una re-visión del marco legal de cada país para establecer las condiciones for-males de la gobernanza en las áreas protegidas, se privilegia la informa-ción estatal, lo cual no siempre se refleja en el cálculo del traslape, en el que se ha tomado en cuenta que hay territorios que gozan de algún tipo de reconocimiento formal a tra-vés de la participación de comunida-des o pueblos en comités de gestión u otros.

Dos elementos deben ser tomados en cuenta al leer el documento en relación con los marcos legales. En primer lugar, se ha tratado en lo posible de determinar el reco-nocimiento de derechos dentro de las áreas protegidas a través de la legislación que establece y regu-la directamente los sistemas de las mismas. Las fuentes utilizadas para la mayoría de países en este tema, provienen de la información propor-cionada en los Informes Nacionales elaborados con motivo del II Con-greso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras Áreas Protegidas de 2007.

En muchos de los casos, esta infor-mación no ha sido suficiente para diferenciar los derechos de uso, po-sesión, propiedad o el derecho a la administración en áreas protegidas.En segundo lugar, se ha constatado que mucha de la legislación vigente data de períodos en los que no se había institucionalizado el reconoci-miento de territorios para colectivi-dades y, por tanto, no se regula su existencia en estos instrumentos. En otros casos, tal reconocimiento es preexistente a la legislación de áreas protegidas, por lo que no hacen re-ferencia directa a sus condiciones de manejo.

Si bien algunos de los países de la región (Argentina, Bolivia, Colombia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela) han ratificado el Convenio 169 de la OIT, en el cual se reconocen y garantizan derechos a los pueblos indígenas, tales como la propiedad y posesión (Art. 14), utilización, administración y con-servación de recursos naturales en sus tierras (Art. 15. Num. 1), en el presente estudio, no se considera en profundidad su influencia en la gestión de áreas protegidas por la dificultad de rastrear su aplicación directa o su incorporación en la le-gislación secundaria.

Finalmente, debe considerarse que la información utilizada para el análi-sis de los dos casos que se discuten en el primer acápite de la sección 2, corresponde a fuentes secundarias que fueron marginalmente contras-tadas con entrevistas realizadas a informantes clave para cada una de las áreas protegidas.

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1. Análisis regional de la situación de traslapeTabla 1: Síntesis de situación de traslape en américa del Sur

Númerode APs

Nacionales

Porcentaje de Territorio

Nacional Protegido

Porcentaje de la población que se identifica como indígena

Número de APs

nacionalestraslapadas

Porcentaje de APs

nacionales traslapadas

Argentina 41 1.31 3 6 15

Bolivia 29 20 50.5 16 55

Brasil 305 7.6 0.25 79 26

Chile 96 19 4.6 28 29.5

Colombia 55 11.3 3.35 22 23.6

Ecuador 40 18.81 25 15 37.5

Guyana 3 4.7 9.1 3 100

Guyana Francesa 29 57 5.4 4 13.8

Paraguay 28 5.7 1.35 9 32

Perú 65 14.3 14.7 20 30.8

Surinam 16 12 4.2 0 0

Venezuela 95 27.5 2.3 22 23

A. del Sur 802 - - 224 28

De las cifras recopiladas sobre las áreas protegidas de carácter nacional en 12 países de América de Sur es posible determinar el número de áreas traslapadas en cada sistema(ver tabla 1) y además el número total de tras-lapes registrados por país diferencia-dos por tipo (ver tabla 2).

Los datos obtenidos referentes a cada país, nos permiten identificar las áreas en las que, de acuerdo con lo reportado, se asienta población indí-gena, o en la que pueblos indígenas hacen uso de los recursos naturales. Sin embargo, este dato no permite conocer qué tipo específico de re-conocimiento legal otorga el Estado a los territorios indígenas traslapa-dos, ni cuántos traslapes existen en cada área protegida. De la informa-

ción recopilada, tampoco se puede estimar la extensión de este traslape dentro de los sistemas nacionales. De tal forma, en América del Sur, de las 802 áreas protegidas de carácter nacional, 224 (que equivale al 28 %) presentan algún tipo de traslape con territorios indígenas, reconocidos o no como tales.

Los países que reportan una mayor proporción de población indígena (Bolivia, Ecuador y Perú) presentan los mayores porcentajes en cuanto a áreas nacionales traslapadas, a pe-sar de que no necesariamente son los que mayor número de traslapes tienen (ver tabla 2 abajo). En primer lugar, esto obedece al menor número total de áreas protegidas en relación con países como Brasil, Chile o Ve-

nezuela, pero también sugiere que el reconocimiento de territorios en estos países se da sobre grandes extensiones de tierra que cubren, to-tal o parcialmente, más de un área protegida, lo cual, en las Tierras Co-munitarias de Origen (TCOs) en Bo-livia, se acerca a la realidad en algu-nos casos. En el caso de Ecuador, sin embargo, debe recordarse que los territorios indígenas dentro de áreas protegidas, no están titulados y que lo que se reporta oficialmente es un reconocimiento de la ocupa-ción ancestral dentro de los mismos. De igual manera, en el caso de Perú, la cifra responde al alto número de áreas en las que se reporta el reco-nocimiento del uso de recursos natu-rales en territorios ancestrales dentro de las áreas protegidas y sobre todo

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a la existencia de las denominadas reservas comunales, a pesar de que las titulaciones sí son posibles.

El caso de Guyana, con un 100% de traslape, es excepcional en la región y responde al bajo número de áreas protegidas que tiene el país (3). Mien-tras que el caso, también excepcio-nal de Surinam, responde a una po-lítica nacional de no reconocimiento de la existencia de pueblos indíge-nas como colectivos diferenciados de la sociedad nacional y, por tanto, de negación de sus derechos dentro y fuera de las áreas protegidas.

Las cifras recopiladas permiten, ade-más, categorizar de manera inicial la situación del traslape de áreas protegidas y territorios indígenas en América del Sur. Cinco categorías o tipos de traslape han sido identi-ficados a lo largo del levantamiento de información. Existen territorios in-dígenas en áreas protegidas que ya han sido titulados; otros que se en-cuentran en algún punto del proceso de titulación o transferencia; además existen territorios que son reconoci-dos como área de posesión y uso tradicional; territorios reconocidos

indirectamente a través de la partici-pación de indígenas en mecanismos de co-manejo, co-administración o concesión y aquellos territorios reco-nocidos a través de la participación de los pueblos indígenas en comités de gestión u otras figuras similares. En la tabla 2, se presenta la informa-ción recopilada por país, en la que se ha diferenciado el tipo de trasla-pe con las áreas protegidas. Se ha contado cada traslape una sola vez, a pesar de que en muchos casos se cumplen dos o más condiciones de categorización.

Territoriotitulado

Territorioen procesos

de titulación o transferencia

Área de posesióny uso tradicional

o ancestral

Participaciónen co-manejo,

co-administracióno concesión

Participaciónen comités de

gestión o similares

Total de traslapes

Argentina 3 2 8 - - 13

Bolivia - 14 30 - - 44

Brasil 60 14 5 - - 79

Chile - - 120 2 1 123

Colombia - 39 - - - 39

Ecuador - - 15 - - 15

Guyana 1 - 1 1 - 3

Guyana Francesa - - 4 - - 4

Paraguay - - - 6 - 6

Perú 8 1 7 - - 16

Surinam - - - - - -

Venezuela - - 54 - - 54

Sudamérica 72 56 253 9 1 396

Tabla 2: Tipos de traslape entre Áreas Protegidas y Territorios indígenas

Del total de traslapes registrados, 396 en toda América del Sur, solamente 72 (equivalente al 18.18 %) corres-ponden a territorios que gozan de un reconocimiento a través de un título de propiedad dentro de las áreas pro-tegidas. El caso de los territorios en transición o en proceso de titulación, abarca al 14.3 % del total. Vale aclarar que la diferenciación entre territorios titulados y en proceso de titulación no ha podido ser realizada cabalmente

para todos los países pues, algunas de las fuentes de información utiliza-das, no diferencian las distintas fases del proceso de titulación. Por tanto, en casos como Colombia y Bolivia, a pesar de que se conoce que existen resguardos y TCOs que han termina-do los procesos de titulación, al no poder determinar la totalidad de éstos, todos han sido incluidos en el grupo de titulaciones en proceso. Con esta consideración, debe destacarse que

la recopilación actual sobreestima la cantidad de territorios en proceso de titulación. Además, debido a la forma de reportar la situación de propiedad en los países de la región, que con-sidera solamente ciertas categorías en los reportes, induce a una subes-timación de la cantidad de territorios titulados, como por ejemplo, aquellos territorios indígenas en Bolivia que no entran en la categoría de TCOs.

11

Cabe destacar que de los 72 casos de territorios indígenas titulados, 8 de ellos corresponden a la categoría de tierras conservadas por comunidades indígenas que son reconocidas como parte de los sistemas nacionales de áreas protegidas. Estas incluyen a las 8 reservas comunales del Perú. Además, se puede incluir el caso del área comunitaria conservada del pueblo Wai Wai en Guyana que, sin embargo,no forma parte de ningún sistema nacional.

La mayoría de los casos de traslape (63.8 % del total) corresponden al re-conocimiento de áreas de posesión y uso tradicional dentro de áreas pro-tegidas. Este reconocimiento es im-portante para afianzar el ejercicio del derecho al territorio para los pueblos indígenas, sin embargo, en algunos de los casos presentados, el recono-cimiento de la posesión y uso viene acompañado de restricciones sobre quién toma las decisiones en estos espacios. En el caso de Chile, por ejemplo, el principio de autodetermi-nación de los pueblos indígenas está bastante limitado puesto que es una institución estatal, la Corporación Na-cional Forestal (CONAF), la que deci-de, sin un proceso de relacionamien-to formal con los pueblos indígenas, ni un análisis de qué alcance tiene su participación en la gestión de los terri-torios de los que estos hacen uso.

Finalmente, debe tomarse en cuenta que para el cálculo del traslape, y en el caso particular de Bolivia, las 30 TCOs que se encuentran en las zonas de amortiguamiento de algunas de las áreas protegidas de carácter nacional, han sido tomadas en cuenta como casos de traslape confirmados.

Por otro lado, los 9 casos de tras-lape que se identifican indirecta-mente por medio de la participación de pueblos o comunidades indíge-nas en mecanismos de co-gestión,

Mujer Quechua de la Comunidad de Laraos, Reserva Paisajística Nor Yauyos Cocha - Perú© Ivette Vallejo - UICN

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co-administración o concesión, impli-can un reconocimiento de la ances-tralidad del uso de recursos, mas no un reconocimiento de la propiedad dentro de las áreas protegidas. En general, representan relaciones de gestión entre la autoridad pública y las autoridades tradicionales que de-notan cierto reconocimiento al ejerci-cio de derechos dentro de las áreas protegidas, bajo condiciones de acuerdo mutuo. Se han tomado los tres tipos de mecanismos para par-ticipación como homólogos entre sí, pues no se cuenta con la información que permita diferenciarlos sistemáti-camente entre países.

Finalmente, para la categoría de par-ticipación en comités de gestión, se anota la existencia de un caso, en la Isla de Pascua, en el que la CONAF participa del Comité de Desarrollo de la Isla. Este es un caso de co-operación entre el Estado y el pue-blo indígena Rapa Nui, pero no se refiere a una modalidad de contrato específico, sino a una colaboración en la coordinación de acciones que

permite vincular el manejo que hacen los indígenas con el manejo del área protegida en una escala de ordena-miento territorial mayor que el mismo parque nacional.

La cantidad de traslapes en la región, está altamente subestimada en las cifras que se muestran en la tabla 2. No es posible llegar a diferenciar si lo que se contabiliza como un traslape con un área protegida, implica a dos o más pueblos indígenas que hacen uso de o revindican territorios separa-dos. Este es el caso, sobre todo, de aquellos traslapes que se contabili-zan solamente a través del reconoci-miento del uso o posesión ancestral. En el caso de Ecuador, por ejemplo, están tomados en cuenta 15 trasla-pes, de los cuales algunos, como el del Parque Nacional Yasuní, implican a dos pueblos distintos, Kichwa y Waorani, cuyos territorios se trasla-pan con el área en varios espacios no colindantes. Sin embargo, ante la imposibilidad de separar adecuada-mente los distintos territorios indíge-nas implicados en los traslapes, se

los ha contabilizado como un solo traslape. Lo mismo puede ocurrir en el caso de los resguardos indígenas en Colombia, particularmente en re-lación con los afrocolombianos.

Las condiciones legales que sustentan la gobernanza indígena

El traslape entre áreas protegidas y territorios indígenas crea condiciones legales complejas que difieren entre los países de la región. En función de los reconocimientos de derechos a nivel constitucional y la elaboración y actualización de legislación secun-daria para reconocer derechos a los pueblos indígenas, las condiciones de gobernanza de las áreas prote-gidas se han complejizado y, has-ta cierto punto, homogeneizado en América del Sur.

La información que se presenta en la tabla 3 constituye una primera aproximación a una mirada regional sobre las condiciones formales que determinan parcialmente la partici-pación indígena en la gobernanza de las áreas protegidas en América del Sur. La referida tabla, muestra 8 ele-mentos de las legislaciones naciona-les que determinan la participación indígena en la gobernanza de áreas protegidas. Los dos primeros ele-mentos corresponden a la existencia de un sistema nacional de áreas pro-tegidas y al reconocimiento general que hacen los países de la situación de los pueblos indígenas a través de sus Constituciones.

Los siguientes 5 elementos tienen que ver con los derechos que cada país reconoce o no a los pueblos in-dígenas dentro de áreas protegidas, en tanto los últimos 3 definen, en cierta medida, el grado de reconoci-miento de estos derechos respecto a la influencia que pueden tener los te-rritorios indígenas dentro de los siste-mas nacionales de áreas protegidas.

Mujeres Secoyas de la comunidad Sehuaya - Remolino, Reserva de producción faunística Cuyabeno, Ecuador © Efrén Icaza - UICN

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Tabla 3: Condiciones legales para la gobernanza indígena en áreas protegidas de américa del Sur

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Los Sistemas nacionales de áreas protegidas

De los 12 países de la región estu-diados, 9 cuentan con legislación que crea y define específicamente un sistema nacional de áreas pro-tegidas. La legislación que regula estos sistemas nacionales tiene dis-tinto grado de desarrollo y de actuali-zación. En casos como en Argentina, Brasil y Chile, la legislación y la insti-tucionalidad son objeto de revisión a fin de construir un solo sistema fede-ral o nacional integrado. Las actua-les reformas buscan distintos tipos de definiciones que permitan vincu-lar las competencias nacionales con aquellas regionales o locales, inte-grar la gestión pública y comunitaria, y agregar los distintos componentes (público, privado, comunitario). En el caso de Perú, las reformas recien-tes en el sector de conservación de la biodiversidad corresponden a la creación del Ministerio del Am-biente en 2008, a través del cual se intenta mejorar la coordinación de los distintos niveles de gobierno.En los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela, las reformas buscan ajus-tar la legislación a nuevos principios constitucionales que reconocen de-rechos o aplican una nueva política con relación al medio ambiente y los pueblos indígenas.

Los 3 países que no cuentan con sistemas nacionales, Guyana, Guya-na Francesa y Surinam, tienen tam-bién distinto grado de avance en la consolidación de sus legislaciones. En el caso de la Guyana Francesa, la legislación corresponde a un pro-ceso largo de ajuste de la legislación departamental local a la legislación francesa en la materia. Guyana y Su-rinam cuentan todavía con institucio-nes públicas relativamente jóvenes que no han logrado iniciar un proceso de integración de sus áreas protegi-

das, a pesar de los avances que re-portan en la consolidación individual de las mismas. Sin embargo, ambos países cuentan con el apoyo de or-ganizaciones no gubernamentales que consideran la creación de un sistema nacional como una prioridad para la conservación de la biodiver-sidad.Como se verá más adelante con el caso de Guyana, la existen-cia de un sistema nacional puede tener poco que ver con el grado de reconocimiento de los territorios in-dígenas como parte de la política de conservación nacional. Sin embargo, la existencia de sistemas nacionales que apuntan a conseguir una integra-lidad de objetivos y manejo, pueden aportar, en gran medida, al reconoci-miento de derechos, a establecer re-glas claras sobre los procedimientos para delimitar los territorios indígenas y los usos de los recursos que en ellos se puede practicar.

El reconocimiento constitucional de derechos colectivos a pueblos indígenas

Se revisaron 12 Constituciones de países de América del Sur, de las cuales 7 reconocen derechos a los pueblos indígenas. A pesar del sus-tento que el reconocimiento cons-titucional puede dar al ejercicio de derechos colectivos, en la región se puede apreciar la variabilidad de su traducción en leyes secundarias o en políticas específicas. Igualmente se puede apreciar, que no ha derivado en todos los casos en un reconoci-miento de la propiedad de territorios indígenas dentro de los sistemas.

Tampoco ha significado, necesaria-mente, un reconocimiento expreso de las autoridades tradicionales o ancestrales. De todas maneras, sí han desarrollado elementos en la legislación nacional que permiten el reconocimiento de ciertos derechos.

En el caso de Chile, el reconocimien-to se ha basado en la ratificación de convenios internacionales, mientras que en el de Guyana el reconoci-miento de derechos se ha plasmado en la legislación secundaria, incluso en ausencia de ratificación de con-venios internacionales.

El reconocimiento del derecho de posesión y uso de recursos naturales en áreas protegidas

Todos los países de la región reco-nocen el derecho de los pueblos indígenas a la posesión y uso de re-cursos en los territorios que ocupan. Esto incluye no solamente los territo-rios que se traslapan con áreas pro-tegidas y que, son reconocidos de alguna forma por los sistemas nacio-nales, sino también aquellos que es-tos pueblos ocupan, como sostiene el convenio 169 de la OIT. Sin em-bargo, se nota que en el caso de las áreas protegidas, el reconocimiento del derecho tiene limitantes relacio-nadas con los objetivos de conser-vación, en cuyo establecimiento las comunidades y pueblos indígenas no siempre han participado o se ha estimulado su participación.

El reconocimiento de las autoridades ancestrales en la legislación nacional

Que las legislaciones reconozcan la capacidad de las autoridades ances-trales en la toma de decisiones de los pueblos indígenas, es un avance tanto para el ejercicio del derecho de autodeterminación de los pueblos in-dígenas, como para las posibilidades de las áreas protegidas de conservar los recursos naturales. En el caso del Ecuador, se ha estudiado los efectos perversos que sobre éstos pueden tener las políticas ambientales o de redistribución de la tierra cuando

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desconocen las autoridades ances-trales y tratan de cambiar la organi-zación social para que los pueblos indígenas se acoplen a unos obje-tivos de desarrollo que, en muchos casos, les son ajenos. En la región, 8 de los 12 países estudiados reco-nocen a las autoridades ancestrales en la legislación secundaria o a nivel constitucional. Sin embargo, esto no significa que en los casos en los que no existe tal reconocimiento, exista alguna forma sistemática de nega-ción de la legitimidad de las autori-dades tradicionales.

El reconocimiento del derecho a la práctica del derecho consuetudinario

Los 10 países que reconocen expre-samente la capacidad de los pueblos indígenas de decidir en función de su derecho consuetudinario, la limitan a la resolución de conflictos y asuntos internos. A pesar de que reconocen un compromiso del Estado para con-servar las costumbres de los pueblos indígenas, las legislaciones revisa-das tienen poco desarrollo en cuanto a la forma en la que el derecho se conoce y se aplica, limitando así la posibilidad de que los sistemas de justicia sean plurales.

El reconocimiento de derechos de propiedad en áreas protegidas

El reconocimiento de derechos de propiedad en áreas protegidas es un tema de conflicto permanente en algunos países de la región como Ecuador, Chile o Surinam. Dado que el reconocimiento del derecho de posesión y uso de recursos puede implicar limitaciones al tipo de desa-rrollo que persiguen algunas comu-nidades indígenas, la propiedad se ha visto como una forma de asegurar un mayor control sobre el territorio y, sobre todo, de proteger los recursos

frente a terceros. Sin embargo, ha existido ocasiones, como en el Par-que Nacional Manú en Perú, en que los indígenas han rechazado la titula-ción ofrecida por el Estado.

Solamente 4 países en América del Sur (Bolivia, Paraguay, Perú y Vene-zuela) reconocen expresamente el derecho de los pueblos indígenas a que se les titulen tierras en propiedad dentro de áreas protegidas. Las mo-dalidades cambian de país a país. En Bolivia, las áreas protegidas pueden gozar de una doble condición, como área protegida y como territorio indí-gena. Esto asegura la propiedad a los pueblos indígenas y, además, com-promete al Estado y los pueblos en la gestión del área. Las áreas de doble condición, forman parte del sistema nacional de áreas protegidas e inclu-sive han llegado a compatibilizar los planes de manejo de las áreas con

los planes de vida de los titulares de las TCOs, como en el caso de la Re-serva de Biosfera Pilón Lajas.

En Paraguay, la titulación a los pue-blos indígenas se da únicamente si su presencia precede a la creación del área protegida, pero ante la falta de mecanismos para determinar dicha condición, el reconocimiento efecti-vo crea tensiones permanentes entre el Estado y los pueblos indígenas. En Venezuela, el reconocimiento del derecho implica que los pueblos indí-genas pueden reclamar al Estado los territorios ancestrales que han sido declarados áreas protegidas; este es un proceso sobre el que todavía se están definiendo procedimientos.

En Guyana, el reconocimiento de la propiedad se ha dado a través de la desafección de porciones de áreas protegidas a favor de las comunida-

Laguna de Cuicocha, Reserva Ecológica Cotacahi Cayapas © Cecilia-Francesco**

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des indígenas, como es el caso del Parque Iwokrama y la comunidad de Fairview Village. Sin embargo, el área titulada a los amerindios sigue vincu-lada a la gestión de Iwokrama a tra-vés de acuerdos entre la administra-ción del área y el consejo de la villa.

En el caso colombiano, no existe un reconocimiento de doble condición de un área como resguardo indíge-na y como área protegida nacional, como sí sucede en el caso boliviano. Lo que existe es una declaración de compatibilidad y la posibilidad de que se arregle un régimen especial de manejo en el que tanto los pueblos indígenas del resguardo como la uni-dad a cargo de las áreas protegidas, puedan determinar los objetivos de uso de los recursos naturales.

En Brasil, existe un reconocimiento de los territorios indígenas titulados como áreas protegidas, sin embar-go estas no forman parte del sistema nacional de unidades de conser-vación. En este caso, la propiedad de la tierra es de la Unión (gobierno federal),si bien se reconoce el dere-cho a la posesión de tierras indíge-nas y al usufructo exclusivo de sus recursos. La situación dentro de las áreas es distinta. En caso de que los pueblos indígenas decidan permane-cer en una unidad de conservación de la categoría de manejo integral, creada sobre el territorio que ocupan tradicionalmente, tienen que ajustar su presencia a los objetivos de ma-nejo del área fijados por el Estado.

Los mecanismos de participación en la gestión de áreas protegidas

El desarrollo de mecanismos que permitan la participación de los pue-blos indígenas en la gestión de las áreas protegidas es bastante des-igual en la región. Las Constitucio-

nes más recientes como la boliviana, ecuatoriana o venezolana, recono-cen el derecho a participar y a la consulta informada previa en todas las decisiones públicas que les afec-ten. Además, existen países que han desarrollado leyes específicas para la participación indígena en la ges-tión pública (Chile y Ecuador); otros que reconocen este derecho a nivel de los sistemas de áreas protegi-das (Argentina y Brasil) y otros que lo reconocen de manera específica en cada área protegida o con ciertos pueblos en circunstancias particula-res (Guyana).

El co-manejo reconocido por la legislación nacional

El co-manejo entendido como una modalidad para compartir responsa-bilidades y ejercer derechos, extien-de el reconocimiento de derechos hacia la toma de decisiones y la fija-ción de objetivos que rebasan la pro-pia circunscripción territorial de los actores (pueblos y entidades estata-les a cargo de las áreas protegidas). Sin embargo, ni el reconocimiento de la posibilidad de participar en la ges-tión de las áreas protegidas que se traslapan con territorios, ni el recono-cimiento de la propiedad dentro de las áreas, implican una relación entre Estado y pueblos indígenas en la que se compartan responsabilidades.

De los 12 países de América del Sur estudiados, 7 (Argentina, Colombia, Bolivia, Ecuador, Guyana, Venezuela y Perú ) incorporan en su respectiva legislación alguna forma de co-ma-nejo. En estos 7 países, el recono-cimiento del co-manejo se hace en distintos niveles de la legislación; a nivel constitucional como en Boli-via; por medio de leyes secundarias como en Colombia, Ecuador, Perú o Venezuela; o a través de resolu-

ciones de la autoridad en las áreas protegidas como en Argentina y Gu-yana. En aquellos países en los que no se reconoce el co-manejo, se han reportado iniciativas para hacer-lo efectivo, a pesar de la inexistencia de una figura legal específica y ho-mogénea para todas las áreas.

Las áreas indígenas de conservación como parte de los sistemas nacionales

En la región, un nivel superior de re-conocimiento de la capacidad de los territorios indígenas para aportar a la conservación de la naturaleza ha to-mado forma a través de la incorpora-ción de áreas conservadas por co-munidades indígenas a los sistemas nacionales. Solamente cuatro países de la región (Bolivia, Ecuador, Gu-yana y Perú) reconocen estas áreas en relación con el resto de áreas protegidas nacionales. Existen, sin embargo, diferencias entre países, con respecto a tal reconocimiento. En Bolivia no son áreas creadas por indígenas con el único propósito de conservar las que se reconocen como parte del sistema nacional, sino territorios indígenas que en su integralidad tienen doble condición, tanto de territorio en el que se ejerce algún grado de autodeterminación, como de área protegida. En el caso de Ecuador, el reconocimiento se da a nivel de la Constitución aprobada en 2009; sin embargo, en la legisla-ción vigente sobre áreas protegidas (que data de 1981) no existe un de-sarrollo o actualización al respecto. A pesar de que Guyana carece de un sistema nacional de áreas pro-tegidas, el Estado sí reconoce las áreas protegidas de comunidades indígenas como áreasprotegidas de carácter nacional, así el caso del te-rritorio del pueblo Wai Wai.

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Los territorios indígenas como elemento de la organización territorial del Estado

Algunos ordenamientos legales re-conocen la capacidad de los terri-torios indígenas de convertirse en elementos constitutivos del orde-namiento del Estado, desde el cual se puede potenciar una efectiva planificación del desarrollo en fun-ción de los intereses de los pueblos indígenas. De tal forma Bolivia, Co-

lombia y Ecuador reconocen en su constitución que los territorios in-dígenas pueden formar autonomías indígenas originarias campesinas, entidades territoriales indígenas, y circunscripciones territoriales indí-genas, respectivamente.

Estas figuras han sido previstas como mecanismo principal del ejer-cicio de la autodeterminación sobre los territorios, el uso de los recursos

y las dinámicas económicas y polí-ticas. En ninguno de los tres casos, se ha puesto en práctica estas figu-ras en relación o no con las áreas protegidas. Sin embargo, cabe re-saltar que su implementación reque-rirá de una mejor coordinación entre los intereses nacionales expresados en los sistemas nacionales de áreas protegidas y los espacios autóno-mos en los que los indígenas bus-can su desarrollo.

Indígenas Secoyas de la comunidad Sehuaya Remolino, Reserva de producción faunística Cuyabeno, Ecuador © Efrén Icaza - UICN

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figura 1: Total de áreas protegidas nacionales traslapadas por país y distribución por categoría de manejo

País Total Traslapadas Porcentaje

Argentina 41 6 15%

Bolivia 29 16 55%

Brasil 305 79 26%

Chile 96 28 29%

Colombia 55 22 40%

Ecuador 40 15 38%

Guyana Francesa 29 4 14%

Guyana 3 3 100%

Paraguay 28 9 32%

Perú 65 20 31%

Surinam 16 0 0%

Venezuela 95 22 23%

Sudamérica 802 224 28%

Elaboración: Paúl Cisneros

Es importante destacar que la mayor concentración de áreas traslapadas en la categoría II (Conservación y Protec-ción del Ecosistema) puede darse por el mantenimiento de ciertas áreas pro-tegidas creadas con el nombre de par-que nacional, pero que nunca fueron manejadas de tal forma2. Esta tenden-cia regional marcada por el origen de las áreas, provoca una sobrestimación de la cantidad de ellas que se manejan bajo los criterios de la categoría II y, por ende, puede también sobreestimar su relativa relevancia para el análisis del traslape y de las condiciones de go-bernanza en la región.

Además, la concentración de las áreas traslapadas clasificadas en las cate-gorías II y VI, indica dos situaciones

distintas para la gobernanza de las áreas protegidas. En el primer caso, se trata de áreas que gozan o apun-tan a un relativamente alto nivel de protección y que, inclusive, pueden limitar –al menos parcialmente– los usos de los recursos naturales que en ellas puedan hacer las comunidades y pueblos indígenas. En el segundo caso, las áreas apuntan a un manejo sostenible, lo cual abre la posibilidad, incluso, de la presencia de activida-des extractivas de las que se espera –aunque no siempre con éxito– un manejo ambiental responsable que aporte a la sustentabilidad.

Si bien tal diferenciación en el manejo es discutible sin una verificación in situ

de las características del manejo en-tre los dos grupos de áreas, al menos se puede suponer que las áreas de la categoría II que se hallan traslapadas de alguna manera con territorios indí-genas, podrían llegar a presentar una mayor presencia de conflictos entre pueblos indígenas y autoridades pú-blicas o una mayor cantidad de me-canismos de gestión compartida.

Con esta hipótesis, entender las con-diciones de gobernanza en las áreas de la categoría II se vuelve prioritario por una cuestión de similitud de con-diciones -al menos formales- y, por un potencial compartido –por los ob-jetivos de la categoría– para aportar a la conservación.

2 Víctor Hugo Inchausty (UICN-Sur), comunicación personal, 19 de octubre de 2009.

2. Las condiciones actuales de la gobernanza

De las 802 áreas protegidas de carácter nacional de la región, 224 presentan un traslape con territorios in-dígenas. Aquellas áreas protegidas clasificadas en las categorías II y VI de la UICN, son las que se traslapan con territorios indígenas en mayor número, representando el 42% y 23 % del total de la región, respectiva-mente (ver figura 1).

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3. Estudios de caso: La gobernanza indígena en Madidi y Bahuaja-SoneneA continuación se analizan dos es-tudios de caso de áreas protegidas clasificadas en la categoría II para elaborar recomendaciones de ma-nejo que mejoren la situación del traslape entre éstas y los territorios indígenas; y para corroborar la co-rrespondencia de las condiciones de gobernanza que se establecen des-de los marcos legales nacionales y aquellas que existen efectivamente en las áreas como producto de la re-lación entre los actores sociales.

Los casos estudiados: el Parque Na-cional Bahuaja-Sonene en Perú y el Parque Nacional Madidi en Bolivia (ver figura 2) fueron seleccionados tomando en cuenta que Perú y Bo-livia son 2 de los 4 países (siendo los otros 2, Chile y Ecuador) que más traslapes tienen y son los únicos que reconocen derechos de posesión dentro de las áreas protegidas. Am-bas áreas protegidas se encuentran en la región amazónica, donde existe relativamente, una menor fragmenta-ción de los territorios indígenas y, por tanto, una menor complejidad para el análisis de las condiciones de la go-bernanza compartida. Fuente: Editado de Amazonia, 2009

figura 2: Áreas protegidas seleccionadas para el estudio y sus traslapes con territorios indígenas3

3 Las áreas protegidas se muestran en distintos tonos de verde, los territorios indígenas en anaranjado.

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La gobernanza indígena aplicada al ámbito de la conservación de la biodiversidad, ha sido definida por UICN como "áreas protegidas donde la autoridad administrativa y la res-ponsabilidad recaen en los pueblos indígenas y/o comunidades locales bajo diversas formas de instituciones y normas, consuetudinarias o lega-les formales e informales" (Dudley, 2008:32). La gobernanza indígena, así entendida, se da en muy pocos casos, y a mayoría de las áreas pro-tegidas tienen una forma de gober-nanza compartida en la que el poder se comparte y también se disputa entre el Estado y las comunidades indígenas. Al menos tres dimensio-nes de la gobernanza indígena tienen influencia directa en el ejercicio o dis-puta por el poder para tomar decisio-nes respecto a las áreas protegidas: la forma de autogobierno, el derecho consuetudinario y el o los modelos de gestión territorial (Andrade, et al. 2009:85-113).

Si bien el autogobierno representa una mezcla de prácticas tradicio-nales con aquellas adoptadas por la influencia de la relación de los pueblos o comunidades indígenas con la sociedad nacional, se puede constatar la existencia de formas de organización y estructuras propias indígenas que posibilitan la toma de decisiones en varios aspectos inter-nos y en relación con otros grupos. Las estructuras y procedimientos de gobierno indígena son muy variadas, pero constituyen una parte funda-mental para entender las formas de participación de los indígenas en los mecanismos de gestión compartida de las áreas protegidas como son los comités de gestión. Las autoridades, los procedimientos para la elección de las mismas y los mecanismos de toma de decisiones, son parte de una forma de autogobierno y son los elementos importantes en relación con la gestión o administración de

recursos naturales compartida con el Estado u otros actores, como or-ganizaciones no gubernamentales y empresas.

El derecho consuetudinario está constituido por un conjunto de prin-cipios que le permiten a un colectivo resolver diferencias, enfrentar crisis y tomar decisiones. De acuerdo a Stavenhagen, "lo que caracteriza al derecho consuetudinario es precisa-mente que se trata de un conjunto de costumbres reconocidas y comparti-das por una colectividad (comunidad, pueblo, tribu, grupo étnico o religioso

etcétera), a diferencia de leyes escri-tas que emanan de una autoridad política constituida, y cuya aplicación está en manos de esta autoridad, es decir, generalmente el Estado" (Cita-do en De la Cruz, 2006:5).

Como todo elemento cultural, el de-recho consuetudinario es objeto de modificaciones que dependen de las relaciones que se establezcan con otros colectivos o los cambios en la particular situación de su aplicación. Sin embargo, se puede reconocer que en los pueblos indígenas la existencia y uso de este tipo de derecho marca

Parque Nacional Madidi, Bolivia © Columbus Global Village Team **

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una diferencia con la sociedad nacio-nal, diferencia que debe ser entendida en cualquier modelo de gestión o de gobernanza de un área protegida. El derecho consuetudinario puede o no, a su vez, regular el tercer elemento, los modelos de gestión territorial.

Sin duda alguna, el acuerdo sobre los modelos de gestión territorial, o el deseo de mantener ciertos mode-los por parte de los pueblos indíge-nas, pueden verse enfrentados con los objetivos de las áreas protegidas. Sin embargo, las coincidencias pare-cen ser más que las divergencias en cuanto a la necesidad de mantener los recursos y las funciones ecosis-témicas. Las divergencias se pueden dar por cuanto los pueblos y comu-nidades indígenas se encuentran en procesos de constante cambio y, por ende, la necesidad de recursos y su forma de acceder a los mismos puede divergir de los planes estatales para un área protegida. Por otro lado, las amenazas que enfrentan tanto las áreas protegidas, como los territorios indígenas son similares, entre ellos la colonización, la extracción de recur-sos y la contaminación. De ahí que el acuerdo de modelos de gestión para el futuro es una de las herramientas más importantes para garantizar una convivencia armónica entre áreas protegidas y territorios indígenas.

A continuación se describe breve-mente cómo estos elementos de la gobernanza indígena en los Parques Nacionales Madidi y Bahuaja Sonene, en Bolivia y Perú respectivamente, aportan a la gobernanza de las áreas protegidas. El objetivo es entender en qué medida influye la gobernanza indígena en la gestión compartida de las áreas protegidas, más allá de los

4 CIPTA presenta en 1997 al INRA una demanda como TCO, saneándose una superficie de 769.890 has en el 2000, quedando pendiente unas 188.580

has ubicadas en su mayoría dentro del PNANMI; esto en lo que respecta a Takana I. Una segunda estrategia de demanda Takana 2 y todavía en proceso

de saneamiento fue presentada en el 2001, por 454.469,2200 ha.

reconocimientos formales que puede hacer el Estado. A partir de esta dis-cusión, elaboramos recomendacio-nes para mejorar la gestión de áreas protegidas que presentan traslapes con territorios indígenas.

El Parque Nacional Madidi

Debido a la importancia estratégica para la conservación de la biodiversi-dad en la vertiente oriental andina de Bolivia se crea en 1995 el Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi (PNANMI), con una superficie de 1.880.996 ha. La prin-cipal amenaza estructural y funcional para el Madidi es la construcción de caminos, lo que facilita la coloniza-ción y el acceso a los recursos en áreas que aún se conservan prístinas. Por esta amenaza se potencian pro-blemas como avance de la frontera agropecuaria, tala ilegal de madera, caza y pesca furtiva y turismo des-ordenado. La apertura de caminos se agrava con la falta de personal del área, lo que deja entre un 80% y 85% del área sin ningún control esta-tal, sobre todo en las zonas de fácil accesibilidad (Parkswatch, 2004).

Gran parte de estos problemas es-tán relacionados con la inseguridad jurídica de la tierra, la falta de pla-nificación del uso del espacio y los recursos naturales, así como la alte-ración de las prácticas tradicionales de manejo y la extracción intensiva y desordenada de recursos naturales. La minería también afecta al área de-bido al uso del mercurio producido principalmente por las cooperativas en concesiones mineras legalmente otorgadas por el Estado y por mine-ros artesanales fuera de las conce-siones (Salinas, 2007).

Los pueblos indígenas locales

El área donde se asienta el PNANMI ha sido ocupada tradicionalmente por grupos étnicos de la familia lingüísti-ca Takana (Takana, Ese Eja, Araona, Toromona, Reyesano) y ha estado vinculada con la región occidental del Beni (Salinas, 2007). En la actualidad se encuentra rodeado de territorios indígenas y demandas de titulación de tierras indígenas (TCO Takana I al este; demanda de TCO Takana II al norte y las TCO Lecos Apolo y Lecos Larecaja al sur) (Parkswatch, 2004), las que se superponen parcial o to-talmente con el área protegida.4

En el caso del pueblo Takana, como consecuencia de la necesidad de proteger su territorio de la coloniza-ción y las concesiones forestales, en 1992 se crea el Consejo Indígena del Pueblo Takana (CIPTA), el que actual-mente representa a 30 comunidades Takanas de la provincia Iturralde de La Paz. Dos de sus objetivos en rela-ción con el manejo del territorio son: diseñar políticas y estrategias de ma-nejo, aprovechamiento y control de los recursos naturales, con participa-ción de las comunidades indígenas Takanas; lograr la delimitación y con-solidación de las tierras comunitarias y territorios, para garantizar la auto-nomía de las comunidades indígenas Takanas (CIPTA, 2007:13).

El CIPTA ha tratado de fortalecer sus mecanismos y estructuras tra-dicionales de toma de decisiones; para esto ha fijado varios niveles de decisión como son: la Gran Asam-blea, las Asambleas Consultivas, las Asambleas Sectoriales y, en casos de emergencia, el Consejo de Co-rregidores. Además, la organización

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ha constituido una instancia técnica para la canalización de inversiones económicas en acciones que permi-tan mejorar la producción, la gestión de la biodiversidad, el incremento de la capacidad adquisitiva y/o el ahorro de las familias de las comunidades (CIPTA, 2007: 15). Además, con el objetivo de reforzar la participación de las mujeres en el pueblo Takana, en 1996 fue fundado el Consejo Indí-gena de Mujeres Takanas, que cuen-ta con una Asamblea de Mujeres.

El CIPTA dio inicio en 2000 a la pla-nificación de la TCO Tacana I, en un proceso que concluyó con la ela-boración de la Estrategia de Desa-rrollo Sostenible, que incluye temas sobre economía y calidad de vida, conservación y manejo de los recur-sos naturales, equidad en la distri-bución de los beneficios, autonomía

política y autogestión del desarrollo y administración eficiente, y con la zonificación preliminar del área. Esta experiencia permitió desarrollar una nueva metodología para establecer la superficie de la TCO y zonificar el uso de la tierra y los recursos (Sali-nas, 2007).

La Estrategia de Desarrollo Sosteni-ble, fue elaborada con la finalidad de formalizar las aspiraciones del pue-blo Takana respecto al desarrollo y representa un modelo de planifica-ción estratégica y espacial a nivel de la TCO. Además, aporta concep-tualmente a la gestión de espacios territoriales desde una perspectiva cultural y con una visión de comple-mentariedad (y no de competencia) con las jurisdicciones municipales y departamentales. Este proceso permitió definir las áreas de uso de

recursos naturales y de importancia histórico-cultural; ésto contribuyó a la resolución de conflictos con otros sectores (CIPTA, 2007:29).Con el apoyo la cooperación interna-cional, los Takana están implemen-tando un proceso de fortalecimiento de las relaciones entre las comuni-dades de la TCO y los municipios de San Buenaventura e Ixiamas. De igual manera, se están capacitando representantes de las comunidades, principalmente presidentes de las organizaciones territoriales de base, para su participación efectiva en el control y vigilancia de la gestión mu-nicipal. Como resultado de este pro-ceso, las comunidades Takana han mejorado significativamente su par-ticipación en los procesos de plani-ficación municipal, logrando insertar sus demandas en los planes operati-vos municipales (CIPTA, 2007).

Parque Nacional Madidi, Bolivia © Paul Bridgewater **

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Participación indígena en la gestión del área protegida

El PNANMI se encuentra bajo el ré-gimen de administración directa, es decir, por el ente rector o autoridad nacional, en este caso el SERNAP (WCS, 2007:20). Desde sus inicios, el parque ha contado con la parti-cipación de un comité de gestión5, creado en 1996, y compuesto por organizaciones indígenas como el CIPTA y otras como PILCOL (Pueblo Indígena Leco y comunidades de La-recaja), comunidades campesinas, subprefecturas y municipios, comi-tés cívicos y la Cámara Regional de Turismo. Este comité ha permitido un cierto nivel de participación local, a diferencia de muchas otras áreas que no cuentan con tal mecanismo. Sin embargo, esta participación ha sufrido por largo tiempo la ausencia de un plan de manejo que trace los objetivos y una estrategia de conser-vación de largo plazo (Parkswatch, 2004).

Reconformado en el año 2002 para lograr una mejor representación de los varios grupos involucrados, el Co-mité de Gestión se reúne con regu-laridad, mantiene una comunicación permanente con el director del área y desarrolla talleres de capacitación para sus integrantes (Parkswatch, 2004).Los problemas que enfrenta el comité de gestión surgen de la relación de actores, derechos, ju-risprudencias e intereses mayores que aquellos que representan al Es-tado y los del pueblos indígenas. La compleja territorialidad en las áreas protegidas y los territorios indígenas incluyen, además: municipios, de-partamentos, provincias, concesio-nes mineras, forestales y petroleras.

Un programa de turismo fue elabora-do en el marco del Plan de Manejo el mismo que controla y orienta la oferta turística local y la generación de fondos para mejorar la capacidad de gestión del Madidi y, en particu-lar, fortalecer la capacidad de control de los guardaparques. Estos fondos provienen de la implementación de un Sistema de Cobro que financia el 91% de los costos fijos del área. El destino del dinero recaudado es definido por el comité de gestión de acuerdo con las necesidades, obje-tivos y procesos establecidos para el desarrollo del área protegida. Para alcanzar su visión de desarrollo equi-tativo, el programa de turismo con-templa la participación de la pobla-ción local mediante una articulación con los municipios, las TCOs y las empresas comunitarias y privadas, locales y externas.

El Parque NacionalBahuaja-Sonene

El Parque Nacional Bahuaja-Sone-ne, se creó en 1996 sobre la base del Santuario Nacional Pampas del Heath y parte de la Zona Reservada Tambopata-Candamo (Parkswatch, 2004). La Reserva Nacional Tam-bopata, adyacente al parque fue creada también en 1996 como con-secuencia de la declaración del área del parque. La creación del Bahuaja-Sonene fue problemática, ya que su área se superponía aproximadamen-te en 50 % al lote petrolero 78 (Chirif y García, 2007).

Durante todo el proceso de planifica-ción para la declaratoria del área se involucró a los actores locales en el diseño, ejecución, evaluación y re-orientación de las actividades dentro

de un marco de ordenamiento terri-torial. En el año 2000, el consorcio liderado por Mobil abandonó el lote petrolero por no encontrar reservas suficientes que justificaran la opera-ción. Posteriormente, en septiembre de ese año se amplió y consolidó el Parque Nacional Bahuaja-Sone-ne con 1´091.416 ha. y se decla-ró la Reserva Nacional Tambopata (Parkswatch, 2004).

Las amenazas más importantes al área protegida son: la posible ex-plotación de hidrocarburos, la cons-trucción de represas, la agricultura e invasión de tierras, la minería aurí-fera, la extracción ilegal de madera, la excesiva extracción de otros re-cursos naturales (carne de animales silvestres, peces, frutos y hojas de palmera, entre otros) y el incremento de los procesos migratorios a la re-gión. (Parkswatch, 2004).

En el año 2007, el poder Ejecutivo peruano preparó un proyecto de ley con la finalidad de modificar la ex-tensión del Bahuaja-Sonene, recor-tando alrededor de 200,000 hectá-reas para destinarlas a la exploración y explotación de hidrocarburos. De-bido a la oposición local y nacional las actividades petroleras en el área se han detenido, sin embargo, mien-tras exista la iniciativa de impulsar la extracción de recursos naturales, la amenaza al área estará latente.

En junio de 2008, se otorgó una concesión temporal a la empresa de Generación Eléctrica Amazonas Sur, conformada por las empresas OAS y Furnas del Brasil, para desarrollar es-tudios relacionados con la actividad de generación de energía eléctrica en la futura central Hidroeléctrica del

5 La figura del comité de gestión fue modificada por el D.S 25954 del 20 de octubre de 2000 que determina el cam bio de nombre institucional de comité de

gestión al de Consejo de Administración. Estos estarán conformados en un 50 % por representantes locales de campesinos e indígenas y colonizadores y

el otro 50% por el gobierno municipal cuya jurisdicción coincida con el Área Protegida, Prefectura y el SERNAP, dejando de lado a las instituciones privadas

(WCS, 2007)

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Inambari, ubicada entre las regiones de Puno, Cusco y Madre de Dios. El proyecto en Inambari no afectaría directamente al parque, pero sí a su área de influencia. Según el director del Parque Nacional Bahuaja-Sone-ne6, el peligro de afectación del área de influencia ha disminuido desde que el concesionario bajó la cota del embalse de la represa.

y, además, puede verse acompaña-da por el incremento de cultivos de coca con fines ilícitos.

Los caminos para la extracción de especies seleccionadas y las con-cesiones madereras mal manejadas han sido siempre las vías por las cuales los agricultores migratorios y colonos ganan acceso a terrenos de selva. Los caminos para la ex-tracción de madera abren áreas de bosque tropical previamente inacce-sibles a los agricultores migratorios. En el área de amortiguamiento de la zona sur del parque nacional, se está llevando a cabo una intensa extrac-ción de madera, actividad que está abriendo caminos forestales que lue-go son utilizados por los agricultores migrantes para penetrar en la zona y asentarse (Parkswatch, 2004).

Los pueblos indígenas locales

Dentro de los límites del Parque Na-cional no hay registros oficiales de asentamientos humanos (Chirif y García, 2007), sin embargo, los terri-torios de las comunidades indígenas Ese Eja que colindan con el parque albergan a una población aproxima-da de 640 personas (Biffi, 2006), agrupadas en las comunidades de Infierno, Palma Real, Sonene y Kot-simba.

Los Ese Eja son una sociedad indíge-na de las tierras bajas amazónicas, con una población menor a 3.000 habitantes y viven en la región fron-teriza entre Perú y Bolivia. Los Ese Eja son una sociedad cada vez más fragmentada y desarticulada, espe-cialmente después del desarrollo de la economía agro-extractiva en la re-gión a finales del siglo XIX. La conca-tenación de la migración río abajo, la

6 Ricardo Woolcott, comunicación personal realizada el 11-1-2009.

Parque Nacional Madidi, Bolivia © Columbus Global Village Team **

Sin embargo, las amenazas por la colonización y la entrada de mineros artesanales ilegales, por la construc-ción de la carretera interoceánica en la zona, siguen presentes. La colo-nización en esta área del parque se suma a la deforestación causada por la expansión de la frontera agrícola en la zona colindante con el Madidi

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dislocación del espacio, la fragmen-tación, el aumento de la sedentariza-ción y la creciente dependencia de las actividades basadas en el merca-do, han generado transformaciones en las relaciones sociales, políticas y ecológicas7.

En la década de los 70, cuando una serie de medidas de reforma agraria y social fueron aplicadas a través de la Ley de Comunidades Nativas, los Ese Eja tramitaron una personería ju-rídica como "comunidad nativa" para obtener territorios titulados.

Los Ese Eja mantienen en parte un uso tradicional de los recursos del bosque. Este pueblo era originalmen-te nómada y vivía en asentamientos a los largo de los ríos amazónicos; actualmente vive en asentamien-tos permanentes, lo que le obliga a criar animales para su subsistencia. Esta actividad a su vez ha producido deforestación en franjas de bosque tropical. Además de la agricultura de subsistencia, los Ese Eja recolectan y comercializan la nuez del brasil (Ber-tholletia excelsa), manejan albergues y centros de conservación en la zona.

Actualmente, los Ese Eja atraviesan una fase de urbanización que coin-cide con el surgimiento de una eco-nomía de servicios ambientales en la región (Peluso y Alexiades, 2005). En esta nueva fase, se privilegia ciertas formas o representaciones de los co-nocimientos indígenas, organización y control, a través de intervenciones tales como el ecoturismo, conserva-ción, y proyectos de desarrollo sos-tenible, que si bien contribuyen a la integración de los pueblos indígenas en la economía de mercado, exacer-ban la urbanización.

Para los pueblos indígenas el trabajar, poseer y dirigir los albergues para el ecoturismo, significa reorganizar sus medios de subsistencia, lo que ubi-ca a la agricultura de subsistencia, la caza, pastoreo, forestal y las activida-des extractivas en un segundo plano. El trabajo asalariado, como guías, camareros o personal de limpieza, los ausenta de sus hogares hacia los albergues, y provoca un cambio en la dinámica familiar y social. Otro efec-to claro del auge de la economía de servicios ambientales ha sido la pér-dida del idioma. Si bien la mayoría de ellos son bilingües, hablan español con mayor frecuencia, y muchos ni-ños son sólo marginalmente bilingües (Peluso y Alexiades, 2005).

Participación indígena de la gestión del área

En el Perú, la participación de co-munidades y actores locales está prevista a través de los comités de gestión de las áreas protegidas. Este mecanismo de participación, que-dó establecido a través de la Ley No. 26834 y su reglamento (1997 y 2001, respectivamente). Según la normativa referida, los integrantes del comité de gestión pueden ser repre-sentantes de los gobiernos regiona-les y locales, autoridades sectoriales, poblaciones locales, diversos usua-rios legalmente reconocidos, univer-sidades e instituciones académicas, organizaciones y empresas privadas y, en general, todos los sectores re-lacionados con el desarrollo del área. (SINANPE, 2007).

Actualmente las comunidades Ese Eja de Palma Real, Infierno y Kot-simba tienen relación directa con la gestión del parque Bahuaja-Sonene

y la Reserva Tambopata a través del comité de gestión de ambas áreas (Parkswatch, 2004).

Según el director del parque Bahua-ja-Sonene, la participación de las comunidades Ese Eja en la asam-blea del comité de gestión responde a la sólida relación que mantienen con instituciones como organiza-ciones no gubernamentales y em-presas privadas que apuntan a una participación estratégica en función de sus intereses y los del área pro-tegida. Esto, en contraposición a la participación más ocasional y poco propositiva de las organizaciones de migrantes de los Andes.

Las iniciativas de conservación o turismo, a través de la creación de capacidades, permiten en gran me-dida el involucramiento de los Ese Eja en el comité de gestión. La admi-nistración del área protegida a través de la propuesta de “Estándares para Ecoturismo” ha establecido normas para todos los operadores turísticos que trabajan en la zona, así como pautas de comportamiento para los visitantes. (Parkswatch, 2004).

Conclusiones

A pesar de la importancia que para la conservación tienen tanto las áreas protegidas, como los territorios in-dígenas, poco se ha documentado sobre los avances, los retos y las dificultades existentes para la gober-nanza en condiciones de traslape. En especial, se evidencia la falta de información sobre cuestiones rela-cionadas con las formas organiza-tivas, estructuras de autoridad, de-recho consuetudinario y la toma de decisiones que hacen los pueblos

7 Tomado de http://www.kent.ac.uk/sac/department/staff/alexiades/research.html. Revisado el 31 de diciembre del 2009.

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indígenas en territorios traslapados con áreas protegidas. A esto hay que añadir que la información generada no siempre revela detalles de las es-pecíficas condiciones de las distin-tas áreas protegidas, y no siempre la gestión se alinea a lo que establecen los marcos legales.

De la experiencia de la TCO Takana I, se puede afirmar que las condicio-nes de gobernanza del área trasla-pada, están determinadas en gran medida por factores externos al área protegida y al territorio indígena. És-tas tienen que ver con dinámicas económicas y sociopolíticas de ni-vel provincial y nacional. Por lo tan-to, un estudio más completo deberá expandir el alcance de información

sobre gobernanza, actores, ante-cedentes históricos y percepciones sobre la capacidad del ejercicio de los derechos indígenas en las áreas protegidas.

El reconocimiento de derechos co-lectivos en Bolivia ha permitido y alentado el avance en la definición de modelos de gestión territorial hacia la co-gobernanza de áreas protegidas. A su vez ha permitido establecer ob-jetivos de manejo comunes para es-tas áreas y los territorios indígenas. Sin embargo, el estudio de caso deja la evidencia de que no necesa-riamente debe presuponerse la exis-tencia de la aplicación del derecho consuetudinario de los pueblos en sus territorios. Así, algunos pueblos

indígenas tienen aún la necesidad de construir normas que les permitan re-gular el uso, y aprovechamiento de recursos naturales, en las cambian-tes situaciones que atraviesan sus territorios.

La información secundaria existente revela que el pueblo Takana se en-cuentra en una dinámica relaciona-da con la configuración de las TCO, que según la Constitución vigente se constituirán como TIOC (Territo-rio Indígena Originario Campesino). Los Takana han reconstituido su organización centrada en la protec-ción del territorio frente a terceros, fortaleciendo mecanismos de toma de decisión tradicionales. Hace fal-ta no obstante profundizar en cómo esta toma de decisiones y como el derecho consuetudinario del pueblo Takana se inserta en la relación con la jefatura del área.

A diferencia del caso del Madidi, en el caso del Parque Nacional Bahuaja Sonene, el pueblo Ese Eja tiene un manejo marginal del área protegida, al ser colindantes de la misma. Su participación en la gestión del parque a través del comité de gestión está orientado principalmente al interés por la actividad turística en el área. Esta actividad ha alentado al mante-nimiento o recuperación de prácticas culturales que se muestran como un producto al visitante. En general los componentes de la ancestralidad en Bahuaja-Sonene son distintos a aquellos en el Madidi. Al responder a intereses del mercado, más que a la necesidad de desarrollar proyectos políticos territoriales de largo plazo en la relación con otros actores en instancias como el comité de ges-tión, este ámbito de participación

Capibara, Parque Nacional Bahuaja-Sonene - Perú © Warren H **

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juega comparativamente un papel menos importante frente al Estado y a la administración del área.

Recomendaciones en relación a los casos de estudios 8

A partir del análisis de las dos áreas protegidas seleccionadas en Bolivia y Perú, se puede establecer que la influencia que tiene la gobernanza in-dígena en su gestión responde a dos dinámicas nacionales muy distintas. Sin embargo, existen semejanzas en-tre la gestión de las áreas protegidas y el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas, cuando se dan casos de traslape total o parcial.

El punto de partida para conseguir relaciones relativamente armónicas entre las áreas protegidas y los te-rritorios indígenas es la existencia de procedimientos institucionalizados de saneamiento y titulación. Más allá de las limitaciones internas que pueden tener estos procedimientos, su exis-tencia marca una diferencia en los países estudiados, con respecto al resto de países de la región. Si bien los casos son disímiles, el carácter participativo en la determinación del área reconocida como territorio in-dígena, existan o no asentamientos dentro de la misma, brinda legitimi-dad a la presencia de espacios pro-tegidos y a la necesidad de hacer un uso compatible con la conservación. Estos procesos de saneamiento han ocasionado que el Estado y los pue-blos indígenas desarrollen relaciones a más largo plazo, a pesar de la fuer-te intermediación de terceros como organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional.

Si bien la definición de procedimien-tos ha permitido que en el caso de Bolivia existan titulaciones dentro de áreas protegidas, posibilitándose la existencia de áreas de doble con-dición, como área protegida y Tie-rra Comunitaria de Origen, el caso de la TCO Takana I, muestra que no siempre los procesos de sanea-miento son integrales, y no siempre corresponde a los límites propuestos por los propios pueblos, lo que en este caso produjo una fragmentación del territorio. A pesar de los avances que los Takana han hecho en cuanto a zonificación y coordinación con la administración del Parque Nacional Madidi, la falta de continuidad del territorio puede convertirse en una amenaza para su consolidación y autonomía como pueblo. A pesar de las dificultades operativas que puede traer un proceso de saneamiento y titulación, el mantenimiento de la inte-gralidad de un territorio indígena, los esfuerzos gubernamentales y de las instituciones que tienen esta compe-tencia, deberían evitar la fragmenta-ción de los territorios indígenas.

Adicionalmente se debería propen-der al desarrollo e implementación de procesos participativos, con el respectivo respaldo y fundamenta-ción histórica, social y antropológica, para el reconocimiento de territorios indígenas en áreas protegidas.La participación debería ser considera-da fundamental en las legislaciones nacionales y en la gestión de las áreas protegidas en América del Sur; de esta manera se pueden es-tablecer reglas claras de interacción entre pueblos indígenas y sistemas de áreas protegidas en las que se compatibilicen intereses, visiones de manejo, se ejerzan los derechos

colectivos y se compartan, al mismo tiempo, responsabilidades de conser-vación y gestión de la biodiversidad.

A partir de la información recopilada en los estudios de caso, no se ha podido determinar el grado de in-fluencia del derecho consuetudinario para la gestión de las áreas protegi-das . Sin embargo, los actores invo-lucrados en la evaluación de los ca-sos, identifican la necesidad de que los pueblos indígenas sistematicen información acerca de su derecho consuetudinario, específicamente las normativas relacionadas con el ac-ceso, manejo y control de recursos naturales, sobre la base de una ar-monización entre su cosmovisión y los objetivos de conservación de las áreas. Esto consolidaría los proce-sos organizativos de gestión territo-rial y autogobierno y, a la vez, facili-taría el conocimiento y comprensión del mismo por parte de las autori-dades ambientales y otros actores. Esta medida podría, en el caso de Bolivia por ejemplo, poner en acción políticas ambientales basadas en el derecho consuetudinario, en el mar-co de la plurinacionalidad instituida en la Constitución Política.

El caso de Perú es menos claro al respecto, sin embargo, se puede constatar la necesidad de que las comunidades nativas tengan como principio de su interacción dentro de áreas de traslape entre áreas prote-gidas y sus territorios, que la recupe-ración, valorización y sistematización de sus propias normas tradicionales relacionadas con los recursos natu-rales, son necesarias para posicio-narlos mejor en su interlocución con las autoridades ambientales, institu-ciones gubernamentales y otros ac-

8 Esta y la próxima sección recogen los aportes hechos por los participantes en el “Taller para el desarrollo de recomendaciones para el manejo de áreas pro-

tegidas y territorios indígenas”, llevado a cabo del 16 al 19 de noviembre en Mindo, Ecuador. En el Taller se acordaron recomendaciones que puedan ayudar a

los actores que participan de las iniciativas de conservación en la región a manejar los problemas detectados en las áreas de traslape entre áreas protegidas y

territorios indígenas.

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tores. Obviamente, el derecho con-suetudinario necesita adecuarse a las condiciones actuales, a los retos y problemáticas que enfrentan tanto los territorios de las comunidades nativas, como las áreas protegidas.

Por otro lado, el caso de la TCO Taka-na I en Bolivia muestra la importancia que tiene la definición de normas in-ternas o tradicionales y el fortaleci-miento de mecanismos de toma de decisión tradicionales por parte de los pueblos indígenas, como insumos para la construcción de herramientas de ordenamiento territorial a las áreas protegidas. Probablemente la gestión del Parque Nacional Bahuaja-Sonene podría beneficiarse de un proceso de integración de instrumentos de ges-tión parecidos, sobre todo cuando en esta área, la creación de agendas desarrollistas por parte de los gobier-nos locales, es todavía una limitante para una armonización de intereses y un accionar más coordinado en ins-

tancias como el comité de gestión.Si bien los comités de gestión son un importante mecanismo para la par-ticipación de los pueblos indígenas, su composición y funcionamiento no son suficientes para el ejercicio de la gobernanza indígena. Igualmente, si bien son un espacio para la interac-ción entre actores y grupos de inte-rés diversos, en la dinámica existente actores con mayor poder y sin dere-chos territoriales, pueden tener igual representación que pueblos indíge-nas con derechos territoriales, en la toma de decisiones. Esta caracterís-tica de los comités de gestión puede vulnerar a los pueblos indígenas, de-bilitar su toma de decisiones y desmo-tivar su participación en los comités de gestión. Esto es importante en el caso de Perú pues la legislación re-conoce la presencia de “actores por intereses” dentro del área protegida. Si bien las ventajas de participar en comités de gestión con una com-posición relativamente abierta y plu-

ral ha sido investigada en Perú (ver Monteferri, 2006), poco se conoce aún de las oportunidades efectivas que estos espacios generan para que los pueblos indígenas ejerzan los derechos que les son reconoci-dos legalmente.

Si bien el ejercicio de los derechos está siempre condicionado por algún tipo de negociación con otros acto-res, es necesario que en cada país se viabilicen mecanismos y espa-cios de participación idóneos en los que los pueblos indígenas puedan posicionar sus intereses y alcanzar acuerdos de largo plazo en la gestión de las áreas protegidas.

Otra de las recomendaciones relati-vas a los casos de estudio es la ne-cesidad de un mayor fortalecimiento de las capacidades de participación, toma de decisiones y autogobierno de los pueblos indígenas cuyos terri-torios se traslapan con áreas protegi-das en la región. Por ejemplo, en el caso del CIPTA, este fortalecimiento ha alcanzado un nivel relativamente alto, por lo cual sería recomendable que las actividades de fortalecimien-to para una participación mayor en los gobiernos locales que se relacio-nan con el área protegida, sean una prioridad de largo plazo. Hay que considerar en esto la injerencia que tienen los planes de desarrollo de los gobiernos locales en las áreas prote-gidas y sus zonas de amortiguamien-to, así como en la dinámica territorial y de gestión de los recursos natu-rales de los pueblos indígenas. Se necesita, por tanto, que el marco de ordenamiento territorial integral vaya más allá de las circunscripciones de traslape entre un área protegida y un territorio indígena, para apunta-lar relaciones más horizontales que equilibren los poderes existentes, y definan responsabilidades, así como beneficios equitativos.

Saimiri, Parque Nacional Bahuaja-Sonene - Perú © James Peacock **

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4. Recomendaciones para la regiónLa mayoría de las limitantes a la go-bernanza indígena provienen de con-diciones estructurales que deben ser debidamente discutidas y modi-ficadas mediante acuerdos sociales amplios. El no reconocimiento de derechos en ciertos países, las po-líticas extractivas o de colonización y el limitado control de actividades extractivas ilegales, son algunas de estas limitantes a la gobernanza indí-gena. Y aunque en los últimos años se han generado espacios como los comités de gestión y las figuras de co-manejo, el camino para que el apoyo a la gobernanza indígena sea un componente importante de la política pública deberá enfrentar una serie de retos que se discuten a continuación:

Los Estados deben internalizar el •enfoque de derechos en el ma-nejo de las áreas protegidas y el ordenamiento territorial. Si bien las legislaciones reconocen en parte en el nivel Constitucional a los pueblos indígenas como sujetos de derechos colectivos, el diseño e implementación de leyes secundarias y de políticas públicas, todavía presenta un desarrollo bastante desigual en la región. Así mismo la definición y aplicación de políticas públi-cas con enfoque de derechos, debidamente reglamentadas y financiadas, podría permitir, entre otras cosas, una mayor coheren-cia entre los planes de desarrollo nacionales y locales y aquellos planes de vida o estrategias de desarrollo desde la identidad.

Complementariamente, el desa-•rrollo de un ordenamiento terri-torial que integre a los territorios indígenas y que sobrepase la racionalidad puramente econó-mica que sustenta el desarrollo por parte del Estado en todos sus niveles, es necesario para

asegurar el ejercicio del derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, reconocido por la mayoría de los países de la región. Esta visión puede ayu-dar a reducir los conflictos por el uso y acceso a recursos natura-les provocados por políticas pro-

Indígena Otavalo - Ecuador © Pavlinki **

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ductivas o extractivas que ame-nazan la base de recursos que los pueblos indígenas necesitan para su sustento y que las áreas protegidas pretenden proteger.

Para implementar un ordena-•miento territorial adecuado, se deben reconocer y apoyar las distintas escalas o niveles de toma de decisiones que se dan al interior de los pueblos indígenas, respetando sus propios tiempos y procesos, así como su propia institucionalidad. En la relación entre el Estado y los pueblos in-dígenas, se necesita determinar los mecanismos para que el re-conocimiento de sus derechos se convierta en un elemento transversal de la política pública y, por último, se precisa un ni-vel de coordinación del Estado y los pueblos indígenas con otros actores, como las comunidades locales, sector privado, etc.

El nivel de coordinación de ac-•tores en territorios indígenas y áreas protegidas, debe estar fun-damentado en el reconocimiento del autogobierno indígena por parte del Estado. Dicho recono-cimiento debe estar vinculado orgánicamente con las políticas nacionales de participación so-cial en la gestión pública, dentro de las áreas protegidas, y con la política general de co-manejo o gestión compartida que debe determinar la forma de participa-ción de otros actores.

Se necesita promover el diálogo •intercultural que debería con-templar la coordinación y trans-ferencia de información entre los distintos niveles de planificación: planes de vida de los pueblos in-dígenas, planes de manejo de las áreas protegidas y planes de or-denamiento territorial de las juris-

dicciones político administrativas del Estado correspondientes. De esta forma, se podría establecer las bases para un monitoreo y evaluación articulados, del avan-ce o cumplimiento de planes que permitan una adaptación o ajuste de acuerdo con las condiciones cambiantes de las relaciones en-tre actores.

Para que la coordinación entre •los objetivos de desarrollo y con-servación del Estado y los pue-blos indígenas pueda darse, se requiere un cambio general de visión sobre el papel que cum-plen las áreas protegidas, no únicamente como herramienta de conservación. Se necesita, por tanto, avanzar de una visión exclusivamente centrada en la conservación, hacia la valoración de las contribuciones que hacen las áreas protegidas al bienestar y la seguridad de los medios de vida; su potencial para la adap-tación al cambio climático y, la reducción de la vulnerabilidad de los pueblos indígenas, frente a los impactos generados por las dinámicas del entorno.

Otra condición tiene que ver con •la divergencia de los objetivos de desarrollo que persiguen el Esta-do y los pueblos indígenas con respecto a los recursos naturales. Es fundamental por tanto, sobre la base del marco de derechos reconocido a nivel internacional, que los Estados utilicen el con-sentimiento libre, previo e infor-mado, como un instrumento para la toma de decisiones más efec-tivas y la generación de acuer-dos. El impacto de este cambio de visión, además, exigirá de los pueblos indígenas la formación o fortalecimiento de capacidades técnicas y de interlocución po-lítica, para que puedan posicio-

nar alternativas de manejo de los recursos naturales, tecnologías más adecuadas para la conser-vación del hábitat y recomen-daciones tendientes a que se consideren criterios de sustenta-bilidad ambiental y equidad social, en los proyectos de desarrollo del Estado.

En cuanto a los espacios para la •coordinación entre actores, se debe tomar en cuenta los po-sibles efectos de asumir a los comités de gestión de las áreas protegidas como la única figura de coordinación. En algunos ca-sos, los comités de gestión han probado ser insuficientes para tener impacto en la gestión de-bido a su carácter consultivo así como por las limitaciones que presentan para el ejercicio de la gobernanza indígena en las áreas protegidas que se traslape con territorios indígenas.

En el manejo de las áreas que •presentan traslapes, los Esta-dos necesitan formar y capacitar equipos interdisciplinarios para los procesos de relevamiento territorial que se emprendan, y encaminar formas y mecanismos de cogestión en el largo plazo. Complementariamente, es nece-sario que los Estados generen y actualicen de forma continua y sistemática la información social y cartográfica (líneas de base, mapeo de actores y relaciones) relacionada con áreas protegi-das y territorios indígenas, de manera que la planificación para la gestión de áreas con traslape se pueda hacer de manera in-formada, tomando en cuenta las posibilidades de los pueblos in-dígenas de ejercer sus derechos e influenciar en la gestión de las áreas protegidas.

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En el proceso de generación de •información para un mejor enten-dimiento de la situación de los pueblos indígenas y la gestión en las áreas protegidas que pre-sentan traslape, las instituciones gubernamentales o estatales necesitan tener una interacción coordinada con los pueblos in-dígenas. La información debe contemplar temas vinculados a: reconocimiento a pueblos origi-narios o de ocupación tradicio-nal, los avances en los procesos de titulación, la situación de la tenencia de la tierra, así como iniciativas de gestión territorial, formas organizativas y la situa-ción del derecho consuetudina-rio en lo que respecta a los re-cursos naturales.

Es importante, igualmente, que •las comunidades y pueblos a través de sus organizaciones representativas construyan ca-pacidades técnicas en gestión territorial, zonificación wy para la generación de información sobre manejo de recursos tra-dicionales (a través, por ejem-plo, de mapeos sociocultura-les) que sirvan para enriquecer instrumentos como los planes de manejo.

Además, es necesario avanzar •más allá de este estudio efec-tuado a partir de información secundaria y que provee una visión panorámica de las condi-ciones de traslape y gobernan-za en áreas protegidas y, dar pasos hacia el levantamiento de información in situ, que revele más a profundidad las dinámi-cas existentes, las problemáti-cas, la interacción entre acto-res, la aplicación de derechos e implementación de marcos legales.

Indígena del Chimborazo, Ecuador © Neuglex **

Finalmente, es importante que •se propicien intercambios de ex-periencias entre funcionarios de las áreas protegidas, vinculados a las instituciones ambientales de los países de la región, con líderes y técnicos indígenas in-sertos en dinámicas de gestión territorial en áreas que presentan

traslape. Serán estos procesos los que, más allá de las pres-cripciones formales para el me-joramiento de las condiciones de gobernanza de las áreas prote-gidas, o de la retórica formal del respeto de los derechos colecti-vos, apuntalen la gobernanza in-dígena en las áreas protegidas.

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UNIÓN INTERNACIONALPARA LA CONSERVACIÓN

DE LA NATURALEZA

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