Embed Size (px)
Citation preview
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Secretaría de Investigación y Posgrado
Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales
Maestría en Economía y Gestión Municipal
La Profesionalización de los Servidores Públicos Municipales: una
Propuesta Normativa
T E S I S
Para obtener el grado de:
Maestría en Economía y Gestión Municipal
Presenta:
Juana Mónica Arroyo Guzmán
Director de Tesis:
Dr. Héctor Marcos Díaz Santana Castaños
México, D.F., Diciembre de 2013
Agradecimientos y Dedicatoria Esta tesis está dedicada a muchas personas especiales a quienes me gustaría agradecer por su amistad, apoyo y compañerismo en las diferentes etapas de mi vida. Algunas están aquí conmigo y otras en mis recuerdos y en el corazón. Sin importar dónde estén o si alguna vez llegan a leer esta dedicatoria,
quiero darles las gracias por formar parte de mi, por todo lo que me han brindado y por todas sus bendiciones. A Dios, por todas las bendiciones que me da. A mi Madre, por demostrarme que nada es un obstáculo y que, a pesar de los inconvenientes, me guió y me dio todo su apoyo; por enseñarme a ser una mujer valiente y emprendedora. Te amo.
A mi tía Graciela y a ese milagro que llegó a nuestras vidas llamado Vanessa. Y a dos personas que no me pueden acompañar físicamente en estos momentos pero que me cuidan desde donde están: mi abuelita María Domínguez Martínez (mi Donita) y mi tía Martha Guzmán Domínguez, las amo y las recuerdo siempre.
Al Instituto Politécnico Nacional, a quien agradezco por la oportunidad que me brindó al permitirme ingresar a sus aulas; por la herramienta más valiosa que me dio, que es el conocimiento; por la enseñanza que a través de sus profesores me otorgo para formarme como persona. Soy y siempre seré, con mucho orgullo, Politécnica.
A mi director de tesis, Dr. Héctor Marcos, quien me guió en las dudas y apoyo en los contratiempos para que pudiera cumplir con una meta más. A mis lectores: Pedro, Rocío, Benjamín, Hazael y Georgina, quienes con sus valiosas aportaciones, me permitieron concluir una mejor investigación.
A mis compañeros de Maestría por el placer de conocerlos, quererlos, por su apoyo.
A quienes me apoyaron y permitieron combinar mis actividades laborales con las académicas.
.
Mónica Arroyo Guzmán
Glosario
Concepto Definición
Administración Pública: Conjunto de organizaciones públicas que realizan la función
administrativa y de gestión del Estado, y de otros entes
públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito
regional o local (Diccionario de Política y Administración
Pública, 2005).
Ayuntamiento: Institución de gran tradición histórica, es el cuerpo de
representación popular que ejerce el gobierno y la
administración municipal. El municipio es autónomo dentro
de su propio esquema de competencia y no existe autoridad
intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.
En cuanto órgano de gobierno, es la autoridad más
inmediata y cercana al pueblo, al cual representa y de quien
emana el mandato (Diccionario de Política y Administración
Pública, 2005).
Catálogo General de
Puestos:
Es el integrado por las clasificaciones conjuntas, genéricas
y específicas de los puestos de servicio civil, perfiles,
niveles y puntuaciones de las dependencias y entidades de
la administración pública centralizada y paraestatal, el cual
será emitido por la Oficialía Mayor de Gobierno, y respecto
de las dependencias y entidades de la administración
municipal y paramunicipal, será emitido por el Secretario
del Gobierno Municipal (Diccionario de Política y
Administración Pública, 2005).
Comité: Se refiere a la junta que se establece en el artículo 72 de la
Ley del Servicio Público Profesional de carrera en la
Administración Pública Federal, encargado de la
implementación de la evaluación de desempeño de los
servidores públicos, que ocupen un puesto sujeto al
Sistema del Servicio Civil de Carrera (Diccionario de Política
y Administración Pública, 2005).
Dependencia: Secretarías de Estado, incluyendo órganos
desconcentrados, departamentos administrativos y la
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (Diccionario de
Política y Administración Pública, 2005).
Neutralidad Política: Es la condición que en el cumplimiento de sus funciones
debe mantener el Servidor Público de Carrera, para evitar
influencias políticas que puedan afectar su independencia,
objetividad e imparcialidad (Diccionario de Política y
Administración Pública, 2005).
Plaza: La posición individual de trabajo ocupada por un servidor
público de carrera, con adscripción determinada y que está
respaldada presupuestalmente (Diccionario de Política y
Administración Pública, 2005).
Política Pública: Conjunto de acciones que realiza el Estado en sentido
general o el gobierno en sentido estricto, para realizar o
llevar a cabo la realización de sus metas a través de la
exigencia planeación de la agenda pública; eligiendo lo
prioritario, lo urgente, lo importante, lo popular, lo
económico, lo jurídico y lo político, y rechazando aquello
que no es conveniente hacer por intereses de diversos
particulares, adecuándose al periodo de gobierno que
compete (Diccionario de Política y Administración Pública,
2005).
Puesto: La unidad impersonal de trabajo con deberes inherentes y
determinado grado de responsabilidad, pudiendo existir una
o varias plazas que correspondan al mismo puesto
(Diccionario de Política y Administración Pública, 2005).
Servicio Civil de
Carrera:
La defino como el conjunto de normas y procesos
racionalmente vinculados para la gestión de personal al
servicio del Estado” que garantiza la adecuada selección,
desarrollo profesional y retiro digno de los servidores
públicos, sobre la base de capacitación permanente,
evaluación del desempeño y ascenso mediante la
valoración de conocimientos y méritos (Elaboración propia).
Servidor Público de
Carrera:
Persona física integrante del Servicio Profesional de Carrera
que desempeña un cargo de confianza en alguno de los
niveles de operación del Ayuntamiento (Diccionario de
Política y Administración Pública, 2005).
Siglas y Abreviaturas
Sigla Concepto
CAP Comisión de Administración Pública.
CISCCA Comisión Institucional del Servicio Civil de Carrera dentro de
los Ayuntamientos.
DGRH Dirección General de Recursos Humanos.
DRH Dirección de Recursos Humanos.
GPM Gerencia Pública Municipal.
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social.
IPN Instituto Politécnico Nacional.
REP Reglamento de Estudios de Posgrado.
SCC Servicio Civil de Carrera.
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
SPC Servicio Profesional de Carrera.
ONU Organización de las Naciones Unidas.
Índice General
Resumen ........................................................................................................................................ 11
Abstract .......................................................................................................................................... 11
Introducción ................................................................................................................................... 12
Capítulo I. El Servicio Civil de Carrera en México .................................................................... 20
1.1 Conceptualización de Servicio Civil de Carrera .................................................................... 20
1.2 Conceptuación de Profesionalización .................................................................................. 22
1.3 El Servicio Civil de Carrera. Experiencias en otros países y la historia de su
implementación en México ........................................................................................................... 24
a) El Servicio Civil de Carrera en otros países ....................................................................... 25
b) El Servicio Civil de Carrera en México ................................................................................ 31
1.4 Ventajas del Servicio Civil de Carrera .................................................................................... 36
1.5 Perjuicios de no tener un Servicio Civil de Carrera............................................................... 39
1.6 Límites y consecuencias no previstas del Servicio Civil de Carrera .................................... 40
1.7 Ventajas de instaurar el Servicio Civil de Carrera Local....................................................... 41
1.8. El funcionario municipal ante el Servicio Civil de Carrera .................................................. 45
Capítulo II. El Servicio Civil de Carrera en el ámbito municipal. Estudios de caso .................. 51
2.1 Modelos de Profesionalización en México ............................................................................ 51
2.1.1 Modelo de planeación de los recursos humanos ...................................................... 52
2.1.2 Modelo de ingreso y empleo ........................................................................................ 52
2.1.3 Modelo de capacitación y desarrollo........................................................................... 53
2.1.4 Modelo de separación y retiro ..................................................................................... 54
2.1.5 Modelo sustentado en el desarrollo institucional ...................................................... 54
2.1.6 Modelo de reingeniería de procesos ........................................................................... 54
2.1.7 Modelo de gestión de objetivos ................................................................................... 55
2.1.8 Modelo de gestión por normas de calidad ................................................................. 55
2.2 Diversos modelos de Profesionalización en resto del mundo ............................................. 56
2.2.1 Estudio comparado, modelos de los países de la OCDE ........................................... 57
2.2.2 Modelo abierto, Modelo cerrado ................................................................................. 61
2.2.3 Modelo Pre-burocrático, Burocrático, Pos-burocrático .............................................. 63
2.2.4 Modelo de evaluación del desempeño ....................................................................... 65
2.2.5 Modelo sustentado en el enfoque de sistemas ......................................................... 66
2.2.6 Modelo asados en la planeación estratégica ............................................................. 66
2.2.7 Modelo de formación y desarrollo por trayectorias de puestos ................................ 66
2.3 Experiencia y formación profesional en algunos cargos municipales ................................ 67
2.4 Análisis de leyes relativas al Servicio Civil de Carrera Local implementadas en estados
y municipios del país ..................................................................................................................... 72
Capítulo III. Recomendaciones para la Implementación del Servicio Civil de Carrera Local ... 82
3.1 Principales objetivos de la implementación ......................................................................... 82
3.2 El Servicio Civil de Carrera forzoso o voluntario ................................................................... 84
3.2.1 Servicio Civil de Carrera como propósito neutral ....................................................... 88
3.3. Tipología del Servicio Civil de Carrera para municipios ...................................................... 89
3.4 Creación de la Comisión Institucional del Servicio Civil de Carrera Municipal ................... 91
3.5 Tipos de servidores públicos para el Servicio Civil de Carrera ............................................ 93
3.6 Recomendaciones para emitir Convocatoria para ingresar al Servicio Civil de Carrera ... 97
3.6.1 Fase de Registro o Reclutamiento .............................................................................. 99
3.6.2 Fase de Selección ......................................................................................................... 99
3.7 Garantías laborales: nombramientos, periodo de prueba y prestaciones........................ 100
3.7.1 Del nombramiento ...................................................................................................... 102
3.7.2 Del Periodo de prueba................................................................................................ 103
3.7.3 De las Prestaciones, incentivos y reconocimientos ................................................. 104
3.8 Sistema de promoción, permanencia, ascensos y descensos .......................................... 105
3.8.1 La Permanencia y Evaluación de Desempeño ......................................................... 107
3.8.2 Procedimiento de evaluación .................................................................................... 107
3.8.3 Los Ascensos .............................................................................................................. 109
3.8.4 La movilidad o desplazamiento ................................................................................. 110
3.8.5 La Separación ............................................................................................................. 112
3.8.6 La Licencia .................................................................................................................. 113
3.9 Propuesta de Leyes de Servicio Civil de Carrera en materia Local ................................... 114
….....3.9.1 Normatividad que se tienen que modificar para la implementación del Servicio
Civil de Carrera Local ............................................................................................................ 119
Conclusiones y Propuestas................................................................................................... 124
Bibliografía ........................................................................................................................... 131
Anexo 1 ................................................................................................................................ 142
Anexo 2 ................................................................................................................................ 150
Página 11 de 154
Resumen
Uno de los aspectos que se ha tratado de resolver es el referente a la profesionalización
de los servidores públicos. Con el propósito de elevar sus conocimientos, productividad,
promoción, desarrollo de una carrera institucional y garantizar la legalidad de las normas
de aplicación, la presente investigación tiene como principal objetivo proponer una serie
de recomendaciones normativas para la implementación del Servicio Civil de Carrera en
los municipios del país, a fin de hacer de la administración pública eficiente, eficaz,
competente con calidad y transparente en la prestación de los servicios públicos y al
mismo tiempo garantizar el ingreso, la selección, la evaluación, el desarrollo y la
permanencia de los puestos de trabajo de los servidores municipales a través del mérito y
la igualdad de oportunidades. El Servicio Civil de Carrera Local como política pública
fundamental por excelencia, brinda al ayuntamiento el talento requerido para el
cumplimiento de objetivos, mediante el establecimiento de un sistema de gestión y
dirección profesional de los recursos humanos.
Abstract
One of the things we've been trying to solve is the reference to the professionalization of
public servants. With the purpose of increasing their knowledge, productivity, promotion,
career development and institutional guarantee the legality of the Implementing Rules, the
present study's main objective is to propose a set of policy recommendations for the
implementation of the Career Civil Service in the municipalities, in order to make efficient
public administration, effective, competent and transparent quality in the provision of
public services while ensuring the entry, selection, evaluation, development and retention
of jobs servers working through merit and equal opportunities. The Local Career Civil
Service as quintessential fundamental public policy, the council provides the talent
required to fulfill objectives through the establishment of a management system and
professional management of human resources.
Página 12 de 154
Introducción
La profesionalización del servicio público es un tema que ha sido discutido
ampliamente en los círculos académicos como una de las múltiples condiciones
necesarias para la consolidación democrática. La importancia de esta profesionalización
radica en que una vez que los gobernados han elegido a sus gobernantes, existe una
necesidad de que éstos tengan no sólo la noción de lo que implica administrar los
recursos públicos, sino la de integrar equipos de trabajo que contribuyan a fortalecer la
eficacia y la eficiencia con que son manejados los asuntos gubernamentales, es decir, es
necesario adoptar “esquemas productivos que incrementen la capacidad institucional
para atender los reclamos de la sociedad y por ende de quienes integran sus estructuras y
ejercen la función pública de los servidores públicos” (Haro Bélchez, 2000: 5).
Derivado del federalismo altamente centralizado en la década posrevolucionaria, los
municipios se vieron afectados por este centralismo en diversas formas. Primero, se
percataron con la pérdida de su población, la cual migró hacia los centros urbanos, sobre
todo a partir de la década de los 50. Segundo, el desarrollo de su infraestructura se vio
mermado, si no es que nulificado, en favor del de las grandes ciudades. Tercero, y como
consecuencia de los anteriores, no recibieron inversión pública que impulsaría su
industrialización. “Las tendencias anteriores dieron lugar a un patrón territorial
caracterizado por fuertes desigualdades, tanto en términos de las condiciones de vida de
sus residentes, como en el uso y aprovechamiento de sus recursos y potencialidades
productivas” (Sosa, 2006: 56).
Fue a partir de 1980, y con mayor fuerza en la década de los noventa, cuando esta
centralización comenzó a ceder, debido principalmente “a la reforma política, la nueva
legislación electoral, el fortalecimiento pausado y ascendente de los gobiernos
subnacionales, la emergencia en particular de la vida municipal, la alternancia política en
los tres órdenes de gobierno, los ajustes a la administración y gestión pública” (Moreno,
2002: 51). Este período, el que va desde la década de los ochenta hasta nuestros días, ha
sido conocido en nuestro país como el de transición democrática. Desde su comienzo, la
idea de transparencia y rendición de cuentas ha sido constante para el desarrollo y
evolución de la administración pública.
Página 13 de 154
A nivel federal, en lo referente a la administración pública, los principios de
transparencia y rendición de cuentas se materializaron con la entrada en vigor de la Ley
del Servicio Profesional de Carrera del Gobierno Federal, la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública así como la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
La primera conforma el objeto de estudio, pues constituye el primer avance obtenido de la
normatividad que establece los lineamientos para la profesionalización del personal
administrativo de las dependencias federales.
Al ser los municipios los primeros espacios donde la alternancia del poder y la lucha
partidista toman parte importante y donde la transición democrática se hace presente,
éstos conforman un lugar relevante para la transformación del ejercicio de la gerencia
pública, sobre todo, se pone atención en estrategias de desarrollo basadas en las
condiciones locales y territoriales, colocando a los ayuntamientos como espacios para la
discusión política y para la acción gubernamental. Lo anterior dio como resultado una
serie de reformas al artículo 115 constitucional, que confirió a los municipios diversas
facultades políticas, administrativas, reglamentarias, hacendarias, patrimoniales, entre
otras. Dichas reformas reivindicaron el papel de los municipios en la resolución de los
problemas sociales, así como en la administración de los recursos públicos para el
desarrollo de las regiones.
La creación de un modelo de normatividad general para la implementación del Servicio
Civil de Carrera en los municipios impulsaría la aplicación de la misma en el corto plazo. La
heterogeneidad de los municipios, la distribución demográfica de la población, la
diferencia en el número de municipios que tienen los estados del norte en comparación
con los del sur, la diferencia entre municipios urbanos y municipios rurales, el ingreso per
cápita y la distribución de los recursos, así como el número de habitantes que demandan
servicios en cada municipio, ha puesto en evidencia que la solución a problemas como el
de la demanda de servicios en municipios rurales, la demanda de empleos, la atención a
la población en situación de pobreza extrema, la dependencia de los municipios hacia los
recursos fiscales federales, el manejo de la hacienda local, así como la cada vez mayor
complejidad de la competencia política y electoral, no puede buscarse en un esquema
organizacional definido.
Es indispensable tomar en cuenta estos factores para definir políticas públicas que
promuevan el fortalecimiento municipal. Sobre todo, porque algunos municipios que han
Página 14 de 154
logrado transitar hacia nuevos modelos de gestión pública cuentan con estructuras
administrativas más sólidas, característica que prevalece sobre todo en municipios
urbanos o metropolitanos, o que cuya estructura productiva es de tipo industrial o de
servicios.
En el caso concreto de la profesionalización del servicio público, es necesario concebir
el problema no sólo como un asunto meramente normativo o meramente político, sino
como una política pública que implica necesario abarcar distintos ámbitos del problema: el
aspecto ético,-moral, el técnico-operativo, el normativo y el institucional. Sin embargo, este
proyecto de investigación parte de la premisa de que aún cuando es un problema
complejo con múltiples factores, una de las condiciones primarias es la de contar primero
con un marco normativo que obligue a implementar el Servicio Profesional de Carrera en
los gobiernos locales, es decir, cambios y adecuaciones en el marco jurídico existente,
desde la Constitución hasta las leyes estatales, y uno que, tomando en cuenta las
experiencias exitosas de algunos municipios del país, sirva como base para una inmediata
implementación del servicio.
Conforme a lo anterior, la implementación del Servicio Civil de Carrera en los municipios
mexicanos, constituye uno de los retos más importantes de la administración pública. Los
cambios generados por las reformas constitucionales respecto de las atribuciones de los
ayuntamientos han puesto en evidencia la necesidad de contar con una administración
pública municipal encaminada hacia el cumplimiento de sus obligaciones. Respecto al
problema que nos ocupa, el de la profesionalización de los servidores públicos y el del
establecimiento de un sistema para lograrlo y establecerlo, es necesario apuntar que
ninguno de los problemas señalados anteriormente, por ejemplo: la demanda de servicios
públicos, de empleos, atención a las necesidades de grupos vulnerables, el manejo de los
recursos públicos, pueden ser resueltos o atendidos en los municipios si no cuentan “con
cuerpos administrativos capaces y apegados a los propósitos legales y públicos, que no
implique seguir las órdenes discrecionales de intenciones, intereses y lealtades
partidistas, de grupos o personalidades políticas” (Olivos, 2007: 688).
De esta necesidad, la de contar con cuerpos administrativos profesionalizados, surgen
dos preguntas de investigación: por un lado ¿De qué manera los municipios pueden
implementar en un corto plazo la profesionalización de sus cuerpos burocráticos? Por otro
lado ¿La existencia de un modelo general de normatividad para la implementación del SCC
Página 15 de 154
sería el primer paso en la aplicación de una política pública para el mejoramiento de la
administración pública municipal?
La justificación de la presente investigación se fundamenta en la dilación y carencia de
los instrumentos normativos de la profesionalización a los servidores públicos, derivado de
la incorporación del Servicio Civil de Carrera en México. Ello no obstante que el 10 de abril
de 2003 se crearon las bases constitucionales y legales para la incorporación de dicho
servicio. Es importante recordar que la profesionalización de funcionarios públicos es un
tema que en otros países se aplica hace más de 40 años; sin embargo, en nuestro país la
experiencia en esta área es muy limitada, ya que se tiene conocimiento de sólo un
pequeño número de servicios profesionales de carrera a nivel estatal, con excepción del
servicio exterior, por lo que la ausencia de referentes prácticos vuelve más complicada,
aunque también más interesante, la tarea de construir esquemas y estructuras de
profesionalización en nuestras organizaciones municipales.
Aún cuando se han dado reformas constitucionales para la implementación del Servicio
Civil de Carrera en la Administración Pública, y a nivel federal se ha creado no sólo la
reglamentación necesaria para llevarla a cabo sino las instituciones para lograr establecer
un sistema de profesionalización del cuerpo burocrático, es cierto que a nivel local existe
un rezago en la aplicación de estas reformas. Según Merino (2006: 3) “tan sólo ocho
estados de la República Mexicana han promulgado leyes orgánicas municipales que
prevén la obligación de establecer esos sistemas”. Tomar como base la experiencia de
esos estados, y más aún, de sus municipios, permite a la que suscribe proponer una
modificación a la legislación pertinente y elaborar una propuesta normativa, desde un
enfoque de política pública, para que los gobiernos estatales trabajen en la
implementación del servicio civil de carrera en todos sus municipios. Establecer la
normatividad es el primer paso, aunque no el único, para lograr un cambio en la gestión
pública local en nuestro país que cuente con la infraestructura para ello.
El marco teórico de la presente investigación gira en torno al tema del Servicio
Profesional de Carrera, el cual constituye un tema que ha sido discutido ampliamente en
los círculos académicos como una de las múltiples condiciones necesarias para la
consolidación democrática. La importancia de esta profesionalización radica en que una
vez que los gobernados han elegido a sus gobernantes, existe una necesidad de que éstos
tengan no sólo la noción de lo que implica administrar los recursos públicos, sino la de
Página 16 de 154
integrar equipos de trabajo que contribuyan a fortalecer la eficacia y la eficiencia con que
son manejados los asuntos gubernamentales, es decir, es necesario adoptar “esquemas
productivos que incrementen la capacidad institucional para atender los reclamos de la
sociedad y por ende de quienes integran sus estructuras y ejercen la función pública de
los servidores públicos” (Haro Bélchez, 2000: 9).
El Servicio Civil de Carrera, tal y como se denomina en México, tiene dos propósitos
fundamentales: el primero, busca reducir la discrecionalidad de los políticos electos para
conducir la administración pública, es decir, disminuye la politización de la acción
gubernamental; el segundo, genera estabilidad y predictibilidad en la gestión de los
recursos humanos frente a los vaivenes políticos que derivan de la competencia política y
la alternancia partidista (Guerrero Amparan, 2005). “El servicio profesional o civil de
carrera, permite afrontar los cambios del gobierno con una burocracia profesionalizada,
que garantiza la continuidad de los programas y las políticas públicas” (Arzaluz, 2008:
10).
A nivel municipal, la profesionalización del servicio público es necesaria debido a que,
por naturaleza, el municipio constituye el primer nivel de contacto con los gobernados. Es
en él donde se encuentra imperativo operar un sistema de profesionalización del aparato
burocrático que permita el mejoramiento de la productividad y la calidad en el servicio
público para cumplir con el objetivo primario del ayuntamiento, que es el de la satisfacción
de las necesidades concretas de los individuos avecindados en su territorio. Es también en
el municipio donde los ciudadanos son afectados directamente por las decisiones políticas
en materia de elección de gobernantes. “En el ejercicio del gobierno democrático
municipal es imperativo el servicio civil de carrera para que otorgue seguridad, estabilidad
y continuidad institucional a la acción del gobierno en los procesos de democratización
con alternancia en el poder, así como los producidos por la descentralización estatal, de
transferir facultades del nivel federal y estatal a los municipios” (Olivos, 2007: 15).
Una política pública es, en su acepción más simple, el conjunto de acciones, basadas
en objetivos y toma de decisiones, que un gobierno realiza para resolver los problemas
sociales prioritarios. Este proceso tiene un carácter cíclico, e implica identificar el
problema, formular posibles soluciones, adoptar una alternativa de solución, implementar
la solución y evaluar los resultados obtenidos. Como apunta Lindblom (1991), la
Página 17 de 154
importancia de una política pública radica en los fines que persigue, entre ellos, la
eficiencia en la solución de problemas, y en el grado de respuesta al control popular.
De acuerdo con Ramos y Aguilar (2009) el cambio en la forma de la administración
local debe realizarse desde enfoques integrales que se incluyan dentro de políticas
públicas estructuradas para crear nuevas pautas en la gestión pública local. De hecho,
enfoques como el de la Gerencia Pública Municipal (GPM) busca conjuntar las
herramientas para la coordinación, regulación, monitoreo de las actividades municipales, y
de esta forma potenciar la calidad en la gestión pública municipal. La Gerencia Pública
Municipal enfatiza el uso de técnicas modernas para la planeación y gestión de sistemas y
recursos. En lo fundamental, esta tendencia asume la existencia variable de
potencialidades y recursos desaprovechados en el seno de los gobiernos municipales y
sus entornos socioeconómicos.
El objetivo de la presente investigación es uno: elaborar una propuesta de normatividad
que sienta las bases para la reglamentación del Servicio Civil de Carrera en los municipios
mexicanos.
Los objetivos particulares son tres: el primero, analizar las normatividades existentes en
diversos municipios para conocer sus similitudes, sus fortalezas y sus aportaciones para la
elaboración de un marco normativo general; segundo, conocer la existencia de
normatividad para la implementación del servicio profesional de carrera en los municipios
mexicanos ha derivado en una mejora en la gestión pública; tercero, explicar los motivos
para lo cual será difícil integrar el Servicio Civil de Carrera en todos los municipios de
México.
La presente investigación consta de dos hipótesis de investigación:
1. Los municipios que cuentan con un reglamento para la implementación del Servicio
Civil de Carrera tienen un avance positivo en la profesionalización de sus servidores
públicos municipales.
2. Existe una relación directa entre una mejor gestión pública y la existencia de
normatividad relativa al Servicio Civil de Carrera en los municipios.
A continuación se presenta la metodología para demostrar las hipótesis descritas
anteriormente:
Página 18 de 154
1. Utilizar fuentes de información documentales como libros, revistas, periódicos,
códigos, tesis, conferencias, seminarios, programas de radio, testimonios, tesinas,
foros, e internet.
2. Realizar un análisis bibliográfico de las ventajas y desventajas de la
implementación del servicio civil en los gobiernos locales.
3. Realizar un análisis bibliográfico comparativo de las legislaciones estatales y
locales en las que se cuenta con Servicio Civil de Carrera.
4. Proponer el tipo de convocatoria para el ingreso al servicio civil de carrera así como
el sistema de escalafón; permanencia, ascensos, descensos.
5. Proponer recomendaciones para la adopción del Servicio Civil de Carrera en los
municipios de México, a través de la incorporación de una política pública local.
El presente trabajo de investigación consta de tres capítulos. En el primer capítulo se
presenta la conceptualización y antecedentes del Servicio Civil de Carrera, así como la
referencia a la configuración del Servicio Civil de Carrera en otros países. También se
abordan los antecedentes del mismo en nuestro país, así como algunos de los resultados
de su implementación a diez años de distancia. Por último, se hace referencia a las
ventajas de contar con Servicio Civil de Carrera, los perjuicios de no tenerlo, los límites y
las consecuencias no previstas de su implementación. La importancia de contar con el
Servicio Civil de Carrera en el municipio y la importancia del funcionario municipal ante el
sistema cierran este capítulo.
El contenido del segundo capítulo analiza los modelos principales de implantación
del Servicio Profesional en los gobiernos locales, así como la exploración en países del
resto del mundo. De la misma forma se abordan el estudio de los perfiles de los
presidentes municipales y unidades administrativas en relación con la escolaridad y su
experiencia profesional. Finalmente se identifican algunas lagunas en las legislaciones
locales que refuerzan las condiciones para una falta de aplicación y ejecución del Servicio
Civil de Carrera.
El tercer capítulo se propone un conjunto de recomendaciones encaminadas a la mejora
de los servicios civiles de carrera que existen en los gobiernos locales de nuestro país;
para lo cual se señalan las variables esenciales en el proceso de implementación y mejora
del servicio civil de carrera.
Página 19 de 154
Esta investigación plantea la necesidad de hacer cambios y adecuaciones en los
marcos jurídicos y en la reglamentación existente respecto al servicio civil de carrera en
las administraciones locales, así como construir una normatividad general que permita a
los municipios seguir un modelo para la profesionalización de sus servidores públicos, la
cual sea susceptible de modificaciones según las características específicas de cada
municipio, pero lo suficientemente acotado como para ser adoptado en un corto o
mediano plazo, y comenzar así la profesionalización de los cuerpos administrativos de los
municipios mexicanos.
La presente tesis se elaboró conforme a las características señaladas en el Reglamento
de Estudios de Posgrado (REP) del Instituto Politécnico Nacional (IPN). De acuerdo con la
línea de investigación Gestión y Política Institucional de la Maestría en Economía y Gestión
Municipal cuyo objetivo es analizar los arreglos legales, organizaciones y culturales
asociados a la actividad de los diversos organismos que participan en un municipio,
identificando barreras para la innovación y la eficiencia económica, así como las bases
jurídicas de la planeación municipal.
Al final del capitulado se exponen las conclusiones de la investigación, así como la
bibliografía y documentos electrónicos utilizados para su elaboración. De la misma forma
se incorpora un anexo como propuesta de formulario para contratar al personal de manera
clara y transparente, como componente complementario al procedimiento de ponderación.
Finalmente la presente investigación abona en la investigación para realizar mejoras
continuas en la problemática específica y diversa de profesionalización de los servidores
públicos locales. Es importante señalar que el presente no es un trabajo definitivo, pues
cualquier recomendación y mejoramiento es subsanable a través de la crítica guiada por el
método científico.
Página 20 de 154
Capítulo I
El Servicio Civil de Carrera en México
1.1 Conceptualización de Servicio Civil de Carrera
El Servicio Civil de Carrera puede concebirse como el conjunto de normas y procesos
racionalmente vinculados, utilizados para la gestión del personal al servicio del Estado. Es
una forma de gestionar los recursos humanos de la administración pública para formar
servidores públicos (en este caso, municipales), cuyo propósito sea con el interés común,
basado en el mérito, la imparcialidad y la igualdad de oportunidades. Los elementos
importantes que se desprenden de la mayor parte de las definiciones giran en torno a la
necesidad de introducir una función pública tanto fundamentos éticos para lograr una
actitud y comportamiento honorable por parte de los funcionarios, como un conjunto de
reglas que administren y desarrollen al personal para que la Administración Pública
Municipal responda con eficiencia y eficacia a las demandas de la sociedad.
El concepto seminal de este término surge de la noción de servicio civil formulada por la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), en el cual lo define como “el cuerpo apolítico,
permanente, de funcionarios que forma la espina dorsal de una administración pública
nacional, cuyos elementos medulares son una ley básica de administración de persona de
servicio civil y un organismo responsable de su aplicación” (Manual de Administración
Pública; 1962: 15). Es importante destacar que dentro del documento se acredita al
Servicio Civil como elemento esencial de una administración moderna ya que este se basa
en el merito y la idoneidad.
Para el Diccionario de Política y Administración Pública (1996) el servicio civil se define
como un conjunto de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos
pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro de la
administración pública, proporcionando a su vez niveles altos de eficiencia y eficacia que
“Nuestra recompensa se encuentra en
el esfuerzo y no en el resultado. Un
esfuerzo total es una victoria completa”.
Mahatma Gandhi
Página 21 de 154
redunden en el cumplimiento óptimo de los objetivos institucionales como respuesta a las
demandas públicas que el gobierno recibe por conducto de su aparato administrativo.
García del Castillo (1999) concibe al servicio civil como un conjunto de acciones
sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos pueden ingresar, permanecer y
desarrollarse profesionalmente dentro de la administración pública que el gobierno recibe
por conducto de su aparato administrativo. En el mismo sentido el servicio público es un
cuerpo apolítico y permanente de funcionarios que forma la espina dorsal de una
determinada administración. Los elementos básicos de un sistema civil son una ley básica
de administración personal y un organismo responsable de aplicación.
Para Cuevas Plancarte (1996: 19) Ex-Secretario de Desarrollo, Evaluación y Control de
la Administración Pública del Estado de Puebla, el Servicio Civil de Carrera es el conjunto
de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos pueden ingresar,
permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro de la Administración Pública. Así las
diversas etapas operativas que incluye dicho sistema son: reclutamiento, selección,
inducción al puesto, capacitación, evaluación del desempeño, promociones, incentivos y
retiro.
Cabe precisar que no existe una definición única de Servicio Civil de Carrera; sin
embargo de manera generalizada se utilizan diversos sinónimos como los señalados en
los párrafos anteriores, el cual se relaciona siempre con funcionarios, función pública y
servicio público. Por ello considero importante rescatar una de las definiciones de servicio
civil más completa, la cual es formulada por Martínez Cabañas (1995: 43), quien incluye
en dicha definición tres dimensiones sobre el papel que deben desempeñar los servicios
civiles en sus entornos institucionales: “primero, el servicio civil representa por definición
un sistema de gestión del personal público; segundo, los servicios civiles
institucionalizados engloban una serie de reglas que dirigen la acción conjunta de
sistemas administrativos complejos; y tercero, la idea del servicio civil como un símbolo
que incorpora el conjunto de valores que deben regir el servicio público”.
Si analizamos las tres dimensiones podemos decir que la primera de ellas se refiere a
la composición interna del servicio civil y cómo se distinguen estos funcionarios del resto
de los servidores públicos; es decir, se especifican sus reglamentos, procesos de
reclutamiento, de formación y separación. En lo que respecta a la segunda dimensión
tiene que ver con el modo en que los servicios civiles definen su relación con el sistema
Página 22 de 154
político y la ciudadanía para lograr una operación consistente. En la tercera y última
dimensión se hace referencia a un componente que se podría concebir como ideal del
servicio civil, y que está relacionado con el comportamiento que se espera de los
servidores públicos. Asimismo para la presente investigación entenderemos al Servicio
Civil de Carrera como un sistema de administración de personal del sector público,
sustentado en principios, valores, normas jurídicas y procedimientos administrativos, cuyo
fin primordial es lograr el óptimo funcionamiento de dicho sector.
Los rasgos característicos de los servicios de carrera son, principalmente, la selección
mediante exámenes competitivos; las restricciones a la remoción arbitraria del cargo; la
exigencia de neutralidad política a los funcionarios que aspiran a entrar y permanecer; y la
existencia de un cuerpo regulador independiente que vigile el funcionamiento integral del
sistema. Otras características que comparten de forma menos generaliza los servicios
civiles de carrera modernos son: primero, que las posiciones de los funcionarios se
deciden de forma centralizada y éstas se clasifican de acuerdo con el rango; el segundo,
los salarios y pensiones de los burócratas se pagan en función del cargo y no con base en
su desempeño; y el tercero, en algunos casos, existen claras restricciones a las entradas
laterales en los estratos medios y altos del escalafón administrativo, lo que obliga a
ingresar desde la parte más baja de escalafón y en otras como es el caso de México desde
estratos medios.
1.2 Conceptualización de Profesionalización
La profesión es una actividad humana que exige un conjunto de conocimientos
especializados, cuenta con unos principios básicos y con técnicas comunes, que tiene
unas competencias en su ejercicio ofrece un servicio a la colectividad. Ésta definición es
ampliamente aceptada de profesión, entendida en sentido general; sin embargo, no hay
acuerdo unánime sobre la configuración de muchas de las profesiones exigentes y, menos
sobre las nuevas que se requieren en la formación de servidores públicos. La
profesionalización se define como “un proceso evolutivo que permite el acceso al
desarrollo de un campo ocupacional y a la adquisición de estatus o nivel de cualificación
profesional que capacita para el desempeño de una ocupación o puesto de trabajo en el
gobierno” (Pagés, 1996: 15).
Página 23 de 154
De acuerdo con el Modelo de Profesionalización de Servidores Públicos de las
Entidades Federativas (2007) la adquisición de un perfil calificado e integral de
desempeño en un puesto o función dentro del servicio público, para lo cual dicho perfil es
susceptible de planificarse en un área de dominio profesional o cognitiva, en una
especialidad o en un puesto, con componentes de consistencia en conocimientos,
experiencia, criterio, capacidad de juicio técnico, y conciencia y compromiso ético, entre
otros elementos, que pueden ser evaluados y certificados.
Para hablar de profesionalización se iniciará con la acepción de Uvalle (2000, 42) quien afirma:
“la profesionalización es un conjunto de procesos que se inducen y estimulan para que el
desempeño de la acción de gobierno sea más consistente. La profesionalización alude a
condiciones del trabajo institucional que implican una mejor calificación de las aptitudes
profesionales”. La profesionalización alude a que el mérito, la imparcialidad y calidad del
trabajo sean las ventajas de un servicio público abierto y competitivo, y que en él se
visualiza de modo institucional un plan de carrera que defina los requisitos, el ingreso, la
capacitación, la promoción, los estímulos y la evaluación del desempeño.
Hablar de profesionalización del servicio público representa cumplir con las diferentes acciones
de tipo legal, en donde como punto previo a la instauración del Servicio Profesional de Carrera, se
establecen los criterios para consolidar el proceso que aquí se analiza. El servicio público
profesionalizado significa también “(...) un punto de apoyo para la gobernación eficaz de la
sociedad, la contención y solución de los conflictos sociales, la prestación de los servicios a favor
de la economía de mercado y la adopción de las políticas encaminadas al bienestar social real. Así,
el servicio profesionalizado constituye una etapa que acredita el desarrollo de las instituciones, al
enfatizar en su calidad y eficiencia también corrobora que los operadores -directivos y ejecutores-
de las instituciones tienen un perfil más competitivo para que la función pública sea más
emprendedora” (Mejía Lira, 1994: 43).
Por su parte Dror (1994a: 11) afirma lo siguiente: “el concepto de profesionalismo implica
la capacidad de construir puentes entre el conocimiento abstracto y los hechos
concretos”. El profesionalismo entraña una síntesis entre la teoría y la práctica, con
énfasis en la transformación de la ciencia y otras clases de conocimiento sistemático en
acción. A esta esencia que define al profesionalismo en el arte de gobernar deben
añadirse cuatro características secundarias: un código de ética profesional; una actitud de
interés clínico y de impasibilidad en medio de la irracionalidad emocional y la feroz lucha
Página 24 de 154
por el poder; una buena dosis de escepticismo con una fuerte suspicacia por lo obvio y el
sentido común que llega hasta la iconoclasia y la búsqueda constante de creatividad”.
La profesionalización del servicio civil en México es un tema que durante la última
década ha cobrado importancia y ha sido objeto de estudio, debido a diversos factores de
carácter político-económico, lo que ha ocasionado una serie de reformas de carácter
gubernamental y administrativa tendientes a eficientar propósitos de que las instituciones
sean más confiables y eficaces, conformadas por servidores públicos profesionales.
De lo anterior se desprende la siguiente interrogante ¿Cuál es la diferencia entre
Servicio Civil de Carrera y Servicio Profesional de Carrera? En esencia, ambos conceptos
atienden al mismo espíritu: el ingreso por mérito, la igualdad de oportunidades y la
estabilidad en el empleo. La diferencia sustancial entre éstos consiste en que el Servicio
Profesional de Carrera representa en muchos sentidos la versión moderna del servicio
civil, a partir de la incorporación de instrumentos de carácter gerencial en la gestión de
recursos humanos como son la evaluación del desempeño con la cual la certidumbre
laboral está en función del buen desempeño orientado a resultados, la certificación de
capacidades y las nuevas tecnologías. A partir de estos elementos nuevos, el Servicio
Profesional de Carrera trata de superar algunos de los problemas típicos de los servicios
civiles o tradicionales que se vinieron gestando con el tiempo como lo son la rigidez en las
estructuras burocráticas y la inamovilidad de los servidores públicos. En resumen, se
puede afirmar que el Servicio Profesional de Carrera representa una etapa superior en
materia de gestión de recursos humanos en comparación con los servicios civiles
tradicionales.
1.3 El Servicio Civil de Carrera. Experiencias en otros países y la historia de su
implementación en México
El Sistema de Servicio Civil de Carrera es una política pública clave para la
profesionalización de los servidores públicos, fomenta la eficiencia y eficacia de la gestión
pública, lo que se traduce en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía.
Este sistema permite administrar los recursos humanos de las instituciones sujetas a la
Ley del Servicio Profesional de Carrera y garantizar su ingreso, desarrollo y permanencia
Página 25 de 154
en la Administración Pública Federal a través del mérito y la igualdad de oportunidades; en
un marco de transparencia y legalidad.
El Servicio Civil de Carrera no es un sistema implantado únicamente en México. En
otros países se conoce también como servicio civil. A continuación se presentan los
antecedentes en dos incisos; el primero refiere a experiencias de otros países, en los
cuales se observa que la clave del éxito del servicio civil es tener una administración
centrada en las personas; la segunda sobre el servicio civil en nuestro país, los logros en
el cambio cultural, donde se actúa con la conciencia de que la dirección profesional del
capital humano debe ser el eje vital de la gestión pública, y sobre todo los logros para
contar con funcionarios públicos municipales orientados a resultados y con vocación de
servicio.
a) El servicio civil de carrera en otros países
Una buena forma de conceptuar al Servicio Civil de Carrera consiste en visualizar las
experiencias internacionales donde su desempeño ha sido más provechoso. A
continuación se presentan las experiencias de diversos países como España, Francia,
Gran Bretaña, Estados Unidos, América Latina, y países Socialistas en relación al Servicio
Civil de Carrera y sus características más elementales como normatividad, el
reclutamiento y los exámenes para ocupar un cargo en la Administración Pública.
El Servicio Civil Español presenta las siguientes especificaciones: se trata de un
sistema que se basa en la competencia interna de la administración y la promoción, cada
plaza que se abre tienen el mismo derecho para competir para obtenerla. Se pide
experiencia y formación académica para puestos altos, la permanencia en los puestos
garantiza la continuidad de programas y la provisión de servidores públicos acorde al perfil
del puesto termina con el nepotismo y clientelismo
En Francia, la concepción del Servicio Civil de Carrera es el de estructura cerrada. Se
considera como un mundo aparte, como una misión a la cual el funcionario consagra su
vida activa, gracias a la organización de carrera muy diferente a las que surgen tanto los
contratos de trabajo como los colectivos. Los elementos que caracterizaban la situación
del funcionario son “la ocupación de un empleo permanente, y la titularidad” (Gazier,
Página 26 de 154
1972: 50). Los funcionarios se conciben a sí mismos como poseedores de una parte de la
soberanía del Estado, por lo que son considerados más como un oficial público que como
un servidor público.
El Servicio Civil Francés presenta las siguientes especificidades: el reclutamiento y
selección se basa en el concurso abierto a los estudiantes y uno interno reservado a
funcionarios sin experiencia; la edad condicionada para el principio de carrera
administrativa es de 25 a 30 años de edad; la capacitación se hace por preparación al
examen abierto sobre cultura general y por conocimientos especializados en la
universidad; los funcionarios están sometidos a un régimen público distinto al privado, se
basa en un Estatuto de la Función Pública.
El Servicio Civil de Carrera en Gran Bretaña, también tiene ciertas características
originales. El civil servant es un servidor de la corona “que no era titular de puestos
políticos o judiciales, empleado en calidad de civiles y remunerados completa y
directamente por el parlamento” (Martínez Silva, 1976: 28).
Las características específicas del Servicio Civil Inglés se presentan a continuación: no
existe legislación especial, la política está claramente definida en una serie de informes
realizados por una comisión real sobre algún problema de personal; el órgano central es la
Comisión de Servicio Civil que está compuesto por cinco miembros designados por la
Corona encargada de reclutar y seleccionar personal; el reclutamiento se realiza por
examen escrito sobre cultura general y por la conversación libre con el jurado, después se
hacen exámenes de tesis sobre personalidad e inteligencia del candidato.
El Servicio Civil en Nueva Zelanda fue uno de los primeros países en los años ochenta
en implementar el modelo de la Nueva Gerencia Pública, con la intención de volver eficaz
al gobierno para una mejor solución de los problemas sociales y económicos, dar fin al
histórico déficit gubernamental; mejorar el desempeño de las dependencias de gobierno;
así como obligar al gobierno a rendir cuentas sobre la obtención de los beneficios públicos
prometidos. Por lo que la primera reforma legal al servicio civil de carrera que se dio fue en
la Ley del Sector Estatal de 1988, en donde se modificaron los procedimientos de
selección, se redefinió las relaciones y responsabilidades de los directivos del servicio
frente a los Ministerios.
De acuerdo con Mascott (2008) el servicio civil de Nueva Zelanda funciona con base en
las siguientes reglas: Evaluación del Desempeño, es decir cada departamento define las
Página 27 de 154
metas, recursos y costos de su labor; por Delegación, esto es cada departamento tiene la
posibilidad de reclutar y despedir personal profesional, establecer sus tasas salariales,
elegir personal permanente o temporal, así como consultores especializados; Incentivos,
definidos a partir de la productividad y generación de ahorro de cada departamento;
Informes de Calidad, en este caso los gerentes tienen la responsabilidad de presentar
informes periódicos sobre la calidad del desempeño.
Los beneficios que se obtuvieron con estas reformas fueron la terminación de una
severa crisis fiscal, implementaron una administración pública que se basa y funciona con
base en metas y resultados. Los servidores públicos ahora responden a los requerimientos
de políticos y ciudadanos de forma más eficiente, mejorando la transparencia y
receptividad.
En el caso de Australia, sus reformas al sector público dieron inicio durante la segunda
mitas de los años 80´s, cuyos objetivos eran promover la flexibilidad financiera e
introducir sistemas de gestión por resultados. Para los años 90´s, se dio énfasis a la
flexibilidad en la administración de los recursos humanos. Como parte de las
modificaciones se procedió a comparar tanto la productividad como la calidad del trabajo
del sector publico con las del sector privado, así como las practicas del servicio civil, dando
como resultado que el costo de la administración era sumamente elevado, el énfasis de
los funcionarios radicaba en el control de procesos y no de resultados, no había un
servicio meritocrático.
A partir del diagnóstico, el gobierno australiano se dio a la tarea de impulsar un
programa de reforma administrativa a partir de cuatro temas: 1) se establecieron objetivos
para cada departamento federal, cuyos resultados se evalúan anualmente; 2) se concedió
flexibilidad operacional para los departamentos de gobierno, tanto en términos
presupuestarios como en los procesos de implementación de políticas públicas; 3) se
introdujeron principios de operación comercial, que implicaron la revisión y desregulación
de los precios de los servicios públicos y 4) se redujo el número de departamentos del
gobierno federal de 27 a 16.
En Bélgica, el servicio civil inicio a mediados del siglo XIX, cuando los servicios del rey
pasaron al estado, creando un servicio de tipo burocrático, neutral y apolítico, basado en
un sistema de selección por exámenes y sistema de promoción combinando la antigüedad
con el mérito. Fue reformado en la década de los ochenta, por la necesidad de disminuir el
Página 28 de 154
déficit público, elevar la productividad y calidad de los servicios públicos, al mismo tiempo
para fortalecer la legitimidad del gobierno, pero también respondieron a la federalización
del país, dividido en tres regiones autónomas, cada una con gobierno y parlamento
propios. El reclutamiento depende de una agencia central, mediante la combinación de
contrataciones internas y externas. Las vacantes en posiciones inferiores y medias a la
jerarquía del servicio se abren a concurso público, por lo que respecta a las de alta
jerarquía se cubren con promociones internas. Los ascensos dependen de los criterios de
antigüedad, exámenes de conocimientos, evaluación de resultados y evaluación por parte
de un grupo de directores del departamento que se trate. Los salarios se dividen en tres
rubros: salarios, beneficios y prestaciones sociales.
Una de las características de este servicio civil es su grado de representatividad, pues
funciona como uno de los medios más importantes para garantizar la participación de las
minorías en el gobierno nacional. Busca un equilibrio en el número de servidores basados
en tres criterios: idioma, religión y preferencia política y al mismo tiempo intenta incorporar
a las mujeres a la representatividad.
El Servicio Civil de Carrera en los Estados Unidos de Norteamérica es un sistema de
estructura abierta, no existe distinción entre empleado público y privado, pues existe una
rotación de personal de un sector a otro. De acuerdo con el Manual de Legislación y
Prácticas del Servicio Civil (1967: 157) “la Comisión de Servicio Civil se crea en 1833 en
los términos de la Penleton act, inspirada en el modelo inglés, para reclutar el personal del
servicio civil con base en el mérito”. Concibe al funcionario como una persona
especializada capaz de realizar funciones, tanto en el sector público como privado.
Las características generales se presentan a continuación: no existe un estatuto
personal sobre el servicio civil, la protección del personal se da a través de disposiciones
legales; el órgano central es la Comisión del Servicio Civil, que depende del presidente y
está integrada por tres miembros cuya designación es ratificada por el Congreso; el
reclutamiento se basa en capacidades especializadas, los candidatos tienen que
responder cuestiones prácticas y precisas, sobre determinadas materias en economía,
contabilidad, estadística y de ahí la utilización de test pisco-técnicos y cuestionarios. No
existe un sistema de carrera administrativa salvo en el caso de la diplomacia.
El Servicio Civil de Carrera en América Latina es influenciado por Estados Unidos de
Norteamérica. De acuerdo con Drago (1975: 238) las influencias en apadrinaje y
Página 29 de 154
favoritismo se deben a que fueron utilizadas por el Ejecutivo para ejercer presión en el
Congreso, esta práctica nació de la separación de poderes entre rama ejecutiva y
legislativa en numerosos países; sin embargo, también se presentan otras influencias,
sobre todo en la inglesa y francesa, en Brasil, Argentina, Chile y Uruguay. Cada país ha
desarrollado su propia concepción del servicio civil, a través de leyes o estatutos de
servicio civil y órganos centrales de personal.
Las características sobresalientes se presentan a continuación: reemplazo de todos los
funcionarios públicos en el momento del cambio del régimen político; no existe
uniformidad en materia de títulos y salarios, capacitación ni órgano central de personal; no
hay un sistema de carrera administrativa; existe inseguridad, pero hay un grupo
importante de técnicos quienes gozan de seguridad y permanencia de empleo; existe una
lista de títulos y salarios pero no en los puesto públicos; existe una ley sobre carrera
administrativa pero no se aplica; y el reclutamiento de personal es política y sin previo
examen o concurso.
En el Servicio Civil de Carrera de los Países Socialistas los funcionarios son simples
mandatarios del pueblo y pueden ser revocados cuando sea necesario. Desempeñan un
papel transitorio en la esfera de la construcción del socialismo que haga desaparecer el
Estado y la burocracia. De acuerdo con Fougere (1961: 38) “los países socialistas se
caracterizan por no reconocer ninguna especificidad en los funcionarios y por no
otorgarles ventajas particulares, un trabajador es igual a otro y no tienen objeto por
separarlos”.
Las características más importantes se presentan a continuación: todos los
trabajadores son del Estado, no existe distinción entre el sector público y el privado; los
derechos, obligaciones, remuneraciones son comparables en dos sectores; no hay
estatuto general del servicio civil ni reglamentos particulares; el reclutamiento se basa en
ideas y resoluciones expresadas por el XXIII Congreso del Partido Comunista a través de la
lealtad y el trabajo constante.
Página 30 de 154
Cuadro1. Contenido de la legislación del servicio civil en países seleccionados*
País Deberes y
responsabilidades
Seguridad,
estabilidad
en el trabajo**
Medidas
disciplinarias**
*
Recompensas
y negociación
salarial
Sistemas
de carrera
cerrado
Reclutamiento
abierto
Alemania X X x X X
Australia X
Austria X X x X X
Bélgica X X X X
Canadá X
Corea X X x X X x****
Dinamarca X X x X x
España x X x X
Finlandia x X x X x
Francia x X x X X
Grecia x X x X X
Holanda x X x X x
Hungría x X x X
Islandia x
Irlanda x X x X
Italia x X x X x
Japón x X x X x
Luxemburgo x X x X X
Noruega X
Fuente: María de los Ángeles, Mascott Sánchez.
* Las legislaciones sobre el servicio civil varían país por país, por lo que una coincidencia en las
columnas no indica que las legislaciones sean idénticas.
** Seguridad y estabilidad en el trabajo no implica que los servidores no puedan ser removidos.
*** Las medidas disciplinarias pueden ser aplicables a un solo sector de los servidores públicos.
**** El sistema de reclutamiento es mixto.
Como se puede observar en el cuadro, se evidencia claramente que las leyes que
regulan a los servicios civiles, contienen los deberes y responsabilidades, así como las
medidas disciplinarias aplicables a los empleados públicos, en ella también se garantizan
las recompensas y estabilidad laboral, sin que ello implique inamovilidad. En donde radica
la diferencia en es el reclutamiento. Dicho lo anterior podemos observar que el servicio
civil de carrera sigue vigente en otros países, pero con una estructura diferente y cada uno
de los países se caracteriza por contemplar aspectos diferentes a otros sistemas, a
continuación se expresan los elementos de nuestro sistema mexicano, es importante
aclarar que se integran los mejores elementos de los países antes mencionados.
Página 31 de 154
b) El Servicio Civil de Carrera en México
El referente más inmediato del Servicio Civil de Carrera en México podemos situarlo
a finales de los años sesenta. En 1965, Se creó la Comisión de Administración Pública de
la Secretaría de la Presidencia. Esta comisión tuvo como objetivo hacer una revisión a
profundidad de la organización y funcionamiento de la Administración Pública Federal, con
el fin de realizar una propuesta viable para la simplificación de su estructura y
procedimientos. Dicha comisión elaboró un informe sobre el estado que guardaba la APF,
emitiendo algunas recomendaciones para reestructurar el cuerpo burocrático y hacerlo
más eficiente, e introdujeron la noción de servicio civil y sus objetivos.
Como resultado de este informe se elaboraron las “Bases para el Programa de Reforma
Administrativa del Poder Ejecutivo Federal” en el período 1971-1976. A partir de este
diagnóstico, podemos situar diversos momentos y acciones relevantes que sirvieron para
configurar y establecer el Servicio Civil de Carrera en México:
Fecha Acciones Propósitos
1972 Creación de Comités Técnicos
Consultivos de Unidades de
Recursos Humanos
Garantizar la congruencia, viabilidad
y capacitación de los Recursos
Humanos de la APF.
1975 Ley de Premios, Estímulos y
Recompensas Civiles
Determinar las normas que regulan el
reconocimiento público del Estado a
las personas que por su conducta,
actos u obras merecen los premios,
estímulos o recompensas que la
misma establece.
1976 a 1982 Modificación de la estructura
y atribuciones de la Comisión
de Recursos Humanos
Adoptar medidas para el
perfeccionamiento de la
administración del personal público
(quinquenios, establecimiento de
horarios homogéneos,
procedimientos para la reubicación
de trabajadores, elaboración del
sistema de escalafones).
Coordinación General de
Estudios Administrativos
Su función principal era la de
establecer un marco general para la
formulación, práctica y evaluación
del programa de reforma
administrativa, con asesoría y apoyo
para los órganos legislativo y judicial,
Página 32 de 154
gobiernos estatales y municipales
Implementar el Sistema Global de
Administración y Desarrollo de
Personal del Poder Ejecutivo Federal
que abarcaba: planeación,
organización, empleo,
remuneraciones, relaciones jurídico-
laborales, préstamos, servicios,
capacitación, desarrollo, motivación,
información y evaluación.
Elaboración de las
Recomendaciones para la
Restructuración del Sistema
General de Administración
del Personal del Poder
Ejecutivo Federal
Realizar propuestas relacionadas con
el establecimiento de un Sistema de
Servicio Civil, así como con la
Creación de una Comisión y de un
Órgano Central del Servicio Civil.
1982-1988 Unidad de Modernización de
la Administración Pública
Federal
Dirección General del Servicio
Civil (dependiente de la
Secretaría de Programación y
Presupuesto)
Introducir sistemáticamente y de
forma generalizada las técnicas
tradicionales de administración del
personal.
Creación del Catálogo de Puestos del
Gobierno Federal; Manual de
Evaluación; Tabulador de sueldos del
Gobierno Federal.
Programa Nacional de
Capacitación y Productividad
Otorgamiento de becas de
especialización y posgrado y operar
sistemas de enseñanza abierta en
diversos niveles educativos para los
servidores públicos.
Creación de la Comisión
Intersecretarial del Servicio
Civil como instrumento de
coordinación y asesoría del
Ejecutivo Federal para la
Instauración del Servicio Civil
de Carrera de la APF
Promover ante las dependencias y
entidades de la APF la realización de
programas específicos del Servicio
Civil de Carrera; promover
mecanismos de coordinación
interinstitucional para uniformar
métodos de administración y
desarrollo del personal; determinar y
proponer los elementos para la
adecuación del marco jurídico y
administrativo para el SCC; evaluar
periódicamente la acciones
orientadas a la instrumentación del
SCC.
1994-2000 Programa de Modernización
de la Administración Pública.
Subprograma “Dignificación,
Profesionalización y Ética del
Promover la iniciativa de ley para la
creación del Servicio Civil.
Página 33 de 154
Servidor Público”
Creación de la Secretaría de
la Controlaría y Desarrollo
Administrativo y la Unidad de
Desarrollo Administrativo
Diversas inciativas de ley Establecer el Servicio Civil de Carrera
en el país.
Fuente: Elaboración propia con información extraída de Martínez Puón (2003:112-138)
A partir del año 2000, se conjugan distintos acontecimientos que tienen como
propósito crear un contexto ideal para mejor la administración pública y combatir la
corrupción. Los más sobresalientes son la aprobación de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (marzo, 2002) y la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Finalmente, el 10 de abril de 2003, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el
decreto por el cual se expide la Ley de Servicio Civil de Carrera en la Administración
Pública Federal Centralizada, tras una votación unánime en el Congreso de la Unión, el
cual conforma el marco jurídico mínimo para la creación e instauración del Servicio Civil de
Carrera en México, y tuvo como propósito garantizar la igualdad de oportunidades con
base en los méritos, formar servidores públicos profesionales, y lograr una mayor
estabilidad de la fuerza laboral profesional, así como laintegración de las actividades de
las diversas secretarías. Esta ley se aplica a aquellos funcionarios públicos de la
Administración Pública Centralizada.
Así, la Secretaría de la Función Pública1 fue nombrada como la responsable para
dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las
dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada. De igual forma, se
crearon comités en cada una de las secretarías.
El Reglamento de la ley fue publicado en 2004, y según Méndez (2010) se trató de
mantener un equilibrio entre el sistema tradicional de servicio civil y la Nueva Gerencia
Pública. En 2005 y 2006 se crearon diversos lineamientos para regular el Servicio
Profesional de Carrera2.
1 Para una descripción detallada de la creación de la Secretaría de la Función Pública puede consultarse la
página www.sfp.gob.mx 2 Acuerdo para Puestos de Libre Designación (4 de junio de 2004); la Circular para la Ocupación de Puestos en
Modificación (8 de abril de 2005); los Lineamientos de Evaluación del Desempeño (2 de mayo de 2005); la Norma de
Página 34 de 154
En 2007, y con base en la experiencia del funcionamiento del sistema durante tres
años, el Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera fue revisado y
modificado para descentralizar la operación del sistema, fortalecer los Comités técnicos, y
mejorar la vigilancia del sistema a través de los órganos internos de control.
En 2010, México solicitó a la OCDE llevar a cabo una evaluación del sistema de servicio
civil de carrera y la revisión generalizada de las regulaciones en el gobierno. Como
resultado de la evaluación, la OCDE emitió recomendaciones para fortalecer el sistema
(ver OCDE, 2011).
Diez años después de la implementación del Servicio Civil de Carrera en México, se
han identificado algunos problemas que no han permitido que el sistema funcione de
acuerdo a las expectativas que se tenían del mismo. En una primera evaluación, se
detectó que existía (Méndez, 2010):
a) Una excesiva intromisión del titular de la Secretaría de la Función Pública en la
implementación del sistema, la cual se intentó se llevara a cabo de manera rápida,
rígida y en forma simultánea.
b) Falta de autonomía técnico-administrativa de la Unidad de Servicio Profesional y de
los Comités de las Secretarías.
c) Se seleccionaron instrumentos inadecuados para la operación del servicio civil de
carrera (el software TrabajaEn, el cual no funcionó correctamente; las pruebas de
ingreso no fueron las adecuadas para seleccionar a los candidatos a los mejores
puestos).
d) El exceso de funciones de la Secretaría de la Función Pública impidió cumplir su
función normativa y hubo tardanza en la definición de lineamientos fundamentales
(citados en la página anterior).
e) Competencia desigual por la filtración de exámenes y la excesiva utilización del
artículo 34 de la Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera.
f) Falta de voluntad de la Secretaría de la Función Pública para supervisar y corregir los
procedimientos fuera de la norma.
Capacitación (2 de mayo de 2005); la Circular de Evaluación de Puestos (9 de mayo de 2005); el Acuerdo en Adición
para los Puestos de Libre Designación (19 de julio de 2005), los Lineamientos para el RHnet (15 de diciembre de 2005);
los Lineamientos para la descripción, Evaluación y Certificación de Capacidades (16 de diciembre de 2005); la Guía
Metodológica de Capacidades Técnicas (16 de junio de 2006); la Circular para Nombramiento Titular (21 de septiembre
de 2006); los Lineamientos para los Gabinetes de Apoyo (31 de marzo y 18 de octubre de 205, 16 de octubre de 2006);
los Lineamientos para el Registro único de Servidores Públicos (rusp) (30 de noviembre de 2006), y el Acuerdo para los
Servidores Públicos del inegi (30 de noviembre de 2006).
Página 35 de 154
g) Declaración de aproximadamente 30% de los concursos como desiertos, y la
consecuente utilización del artículo 34 para cubrir las plazas.
h) Incorrecta o nula aplicación de la evaluación del desempeño.
i) No se focalizó la capacitación y se desarticuló del sistema de certificación.
j) No se establecieron metas e indicadores que permitieran una evaluación adecuada
de la implementación del sistema.
En el año 2008, la Secretaría de la Función Pública presentó un Programa de Mejora
de la Gestión para abatir algunas de las fallas en el sistema. Sin embargo, este programa
incluía algunas acciones que no coadyuvaron a mejorar las carencias del sistema, entre
ellas:
1. Se redujo el número de capacidades que serían evaluadas en los concursos, lo que
facilita el ingreso de favoritos ene lugar del candidato más apto.
2. Apertura de convocatorias para que aspirantes formen reservas, las cuales no
están contempladas en la ley.
3. Los comités no toman en cuenta la evaluación de habilidades.
4. La aplicación ineficiente de la ley fortaleció la tendencia de muchos funcionarios a
evitar su aprobación.
5. Persistencia de una cultura política personalista entre funcionarios públicos y
políticos.
6. Desconfianza, clientelismo y falta de respeto a la ley.
Así, después de diez años de la implementación del servicio civil de carrera en la
administración pública federal, es necesario tomar en cuenta las recomendaciones que se
han hecho para subsanar las fallas que vulneran el sistema y que fomentan la
desconfianza en el sistema, y conseguir el propósito de contar con un cuerpo burocrático
eficiente3.
3 De estas recomendaciones se hablará en el siguiente capítulo
Página 36 de 154
1.4 Ventajas del Servicio Civil de Carrera
Las ventajas se dividen en dos grandes rubros:, aquellas que otorga al funcionario y las
que otorga en el ámbito de gobierno.
En términos generales, y referente a los funcionarios, el servicio civil de carrera:
Crea estabilidad, la cual se genera mediante el ingreso por mérito y la experiencia
que va adquiriendo el funcionario, lo que dificulta su movilidad al cambiar la
administración;
Reduce la conformación de equipos y cotos de poder, pues con este sistema se
crearan las posibilidades de que los funcionarios dejen a un lado su parcialidad y
evitar que actúen solo para maximizar sus intereses y no los de la sociedad;
Crea protección a los empleados de intereses políticos, esto es para que los
vaivenes de la administración y la alternancia en el poder no contamine al
empleado, y tengan una mentalidad de ser institucional;
Reglas más claras en los procesos de selección. Se puede hacer a un lado los
compadrazgos o el nepotismo;
Reduce la corrupción y aumenta el profesionalismo;
Da una garantía de permanencia, imparcialidad;
Eliminación de la cultura de la lealtad individual;
Seguridad laboral con base en el mérito esto evita de cierto modo la corrupción al
garantizar al funcionario su estabilidad en el empleo y de este modo no se
dedicara a obtener ganancias económicas en detrimento del gobierno o los
ciudadanos.
El segundo rubro de las ventajas en el ámbito de gobierno se refiere al fomento de la
transparencia gubernamental, es decir: si desde el proceso de reclutamiento del personal,
la selección y los concursos de acenso del personal son claros, la opinión pública sobre el
servicio civil de carrera se inclina a su favor, ya que se demuestra que se están haciendo
las cosas con transparencia y legalidad, dignificando la función pública, pues quien tiene
el cargo o lo ostenta lo obtiene gracias a su capacidad y preparación y no por otro tipo de
prácticas desleales o ventajosas. d
Página 37 de 154
Para Montané (2007: 10) “la implementación del servicio civil permite conservar la
llamada memoria institucional, al no tener personal profesionalizado y estable, provoca la
eliminación de la experiencia acumulada, lo que conlleva a la perdida no sólo de costos de
tiempo e información, sino que afectan a la afluencia de los servicios administrativos, al
debilitar las estructuras de la administración al salir el personal con gran experiencia y
llegar la nueva administración que desconoce el funcionamiento de la institución”.
Por su parte Prats (1998) señala que algunas de las ventajas de la implementación del
servicio civil de carrera son:
Reducción de la discrecionalidad irresponsable dando paso a la preeminencia del
interés general y la objetividad en la acción pública;
Contribuye a reducir la corrupción dada la certidumbre jurídica laboral y su
caracterización como un elemento que coadyuva a la transparencia en el quehacer
gubernamental;
Fomenta de la profesionalización, la dignificación del servicio público y la mejora en
la implementación de las políticas públicas que, por este solo hecho, pueden
programarse y ejecutarse en el tiempo sin ceñirse al período de gobierno;
Incentiva la rendición de cuentas, la supervisión, la evaluación;
Es un elemento básico para incrementar la confianza en el gobierno, la seguridad
jurídica como base estratégica del desarrollo, la eficiencia;
Eliminación de la cultura de la lealtad individual por una cultura de la
responsabilidad y la imparcialidad.
Contar con un cuerpo profesional para cubrir las expectativas de servicio a la
ciudadanía, es imprescindible para alcanzar la legitimidad en las acciones de gobierno.
Por lo anterior, las ideas de transparentar las acciones públicas y mejorar la atención a la
ciudadanía tienen un referente obligado en la capacitación y profesionalización de los
servidores públicos. La profesionalización del servicio público es muy importante para que
la administración pública responda con eficiencia y eficacia a las demandas de la
sociedad, a través de ella, se pueden profesionalizar los recursos humanos de acuerdo
con los perfiles y la función del puesto.
Mediante la profesionalización, se fomenta la formación de los servidores públicos más
capaces, que tengan y aprendan los fundamentos éticos y actitudes de compromiso cuya
Página 38 de 154
responsabilidad esté acorde con el interés de la colectividad. Cabe señalar que no basta
con que la administración pública adopte una estructura de gobierno capaz de combatir
los rezagos administrativos y de tener mejores resultados en la prestación de servicios,
sino que, además, es necesario estimular y promover la eficiencia, la innovación, la
creatividad, y la transparencia de sus métodos y la pertinencia de sus fines, para lograr
esto es importante conseguir la formación de los servidores públicos capacitados y con
ética es clave, pues con la profesionalización no solo se fortalecen y modernizan las
instituciones y las prácticas de gobierno.
Desde un enfoque analítico-académico, las bondades que puede ofrecer la adopción de
un servicio civil de carrera son muchas y variadas, por mencionar alguna el promover la
constante profesionalización y desarrollo de una carrera en el sector público, reflejándose
en la idea de que el servidor público cuente con un adecuado sistema de ingreso,
promoción, estímulos y evaluación según los méritos y, derivado de ello la administración
pública en general obtenga un reflejo cualitativo de las aptitudes y actitudes de los
servidores públicos.
De entre los propósitos más importantes que podemos anotar acerca del servicio
público de carrera, señalaremos tan sólo seis: 1) se busca fundamentalmente un mejor
funcionamiento del sector público, con un enfoque claro y determinante hacia la eficiencia
y calidad en la prestación de los servicios; 2)el servicio público de carrera debe ser un
programa de aplicación obligatoria en todos los niveles y órdenes de gobierno, de manera
que los esfuerzos sean homogéneos y exista una normatividad que lo regule; 3)la
utilización de la capacitación constante y la especialización como instrumentos
fundamentales a efecto de contar con personal idóneo y comprometido para desempeñar
la diversidad de acciones que componen la actividad del estado; 4) el abandono y
erradicación de vicios que han identificado a la corrupción como característica de toda
función pública; y 5) lograr la planeación estratégica de largo plazo, así como 6) la
continuidad y seguimiento de los programas de gobierno, a fin de llevarlos hasta su total
conclusión, sin importar los relevos de funcionario (Rivero, 2008).
¿Por qué un Servicio Civil de Carrera? Porque es clave para la profesionalización de los
servidores públicos, ya que con este servicio se mejora de manera importante la gestión
pública, pues hace eficiente a las administraciones públicas y por ende representa una
mejora en la prestación de los servicios. Si bien es cierto que el Servicio Civil de Carrera no
Página 39 de 154
es la única solución a todos los problemas gubernamentales, es necesario tener en cuenta
las ventajas que ofrece al tomar la decisión de implantarlo en tres aspectos, a saber
(Schmidt, 1996): en el caso de la sociedad, contar con mejores servicios públicos;
disminución paulatina de las prácticas de deshonestidad y corrupción ocasionadas por los
compromisos; posibilidad de acceder a los puestos de la administración pública. Para el
ámbito del Gobierno: contar con Servidores Públicos capaces, eficientes y motivados para
el mejor logro de los objetivos de cada dependencia y de los planes de gobierno;
mejoramiento de la imagen y confianza con base en la honestidad, oportunidad y calidad
de los servicios que presta; certeza de que la capacitación estará dirigida al puesto y
evaluado su costo-beneficio. Para el caso del Servidor Público son: contar con un plan de
carrera dentro de la Administración Pública; oportunidad de promoción o incentivos en
base al mérito; capacitación en las funciones de cada puesto.
1.5 Perjuicios de no tener un Servicio Civil de Carrera
En el siguiente cuadro se realiza una comparación de las oportunidades y
debilidades que nos brinda el Servicio Civil de Carrera en México:
Cuadro 2. Oportunidades y debilidades del Servicio Civil de Carrera
Oportunidades del Servicio Civil de
Carrera
Debilidades del Servicio Civil de
Carrera
Se fundamenta en reformas
constitucionales y legales actuales.
Es necesaria una reglamentación a
nivel estatal para que los municipios
se vean obligados a tener servicios
civiles de carreras eficientes.
El fin será eficientar la labor de
trabajadores de confianza
municipales
Es necesaria la voluntad política de
poderes legislativos y ejecutivos.
Los municipios deben de alinearse a
las exigencias de la Globalización y la
apertura comercial.
Es un asunto de los tres órdenes de
gobierno, por lo cual no todos los
estados y municipios están
comprometidos.
El Servicio Civil de Carrera otorga
enormes beneficios tanto para la
institución pública como para el
funcionamiento municipal.
En el caso de su implementación en
los municipios, tres años pueden
representar poco tiempo para atender
las necesidades municipales y
atender los asuntos relacionados con
el servicio civil de carrera.
Fuente: Elaboración propia.
Página 40 de 154
Dror (1997b) señala que los cambios en las leyes, las estructuras y las organizaciones
son importantes, pero serán en vano a menos que para ello se cuente con personal
profesional en el gobierno, comprometido, virtuoso y con un conjunto amplio. Esta es una
de las principales líneas de las capacidades que se requiere en la arquitectura
democrática.
1.6 Límites y consecuencias no previstas del Servicio Civil de Carrera
Existen dos aspectos que deben considerarse al implementar el servicio civil de carrera.
El primero, que este sistema tiene límites en cuanto a las expectativas que pudieran
crearse respecto de la transformación y mejoramiento de la Administración Pública con su
implementación. El servicio civil de carrera no ataca todas las fallas del funcionamiento
administrativo del gobierno. De igual forma, la implementación del servicio civil de carrera
puede acarrear consecuencias no previstas por aquellos que diseñan el sistema.
Así, se debe tener en cuenta que los servicios civiles de carrera:
“No rediseñan procesos administrativos ineficientes o modifican estructuras
organizativas inoperantes.
Su contribución a la transparencia administrativa es limitada y debe ponerse en
marcha junto a otros mecanismos para combatir la opacidad gubernamental.
No constituyen el único medio para mejorar la calidad en los servicio públicos que
proveen los gobiernos.
La creación de servicio civil de carrera no supone la creación de mecanismos de
evaluación de programas y políticas públicas. La evaluación de programas y
políticas debe realizarse aparte.
Los beneficios del servicio civil de carrera están limitados a ciertos estratos
organizacionales (personal de confianza y no de base). Algunos problemas que se
presentan en una misma institución pero en diferentes estratos no los resuelve ni
siquiera una implementación exitosa del servicio civil de carrera”. (Daussage,
2005).
Página 41 de 154
De igual forma, se debe tener en cuenta al implementar un servicio civil de carrera, que
las siguientes consecuencias problemáticas pueden presentarse y deberán ser tomadas
en cuenta antes de diseñar e implementar:
“Creación y fortalecimientos de burocracias más autónomas, poderosas y
resistentes al cambio.
Las dependencias tendrán que distraer esfuerzos, recursos humanos y
presupuestales de sus actividades sustantivas para atender el desarrollo del
sistema.
El reclutamiento y la selección de funcionarios es una tarea que requiere tiempo,
por lo cual las funciones de los puestos vacantes quedarán desatendidas y
afectarán a la institución.
La evaluación del desempeño puede provocar competencia poco sana entre el
personal. De igual forma, puede provocar que los servidores públicos se concentren
en cumplir las metas individuales y olvidarse de cumplir aquellas metas generales
de la institución”. (Daussage, 2005).
1.7 Ventajas de instaurar el Servicio Civil de Carrera Local
En las últimas décadas se han realizado las reformas constitucionales necesarias a fin
de ir dotando a los municipios de mayores atribuciones y responsabilidades, otorgándoles
mayores recursos para realizar sus labores, esto sigue sin una evolución en cuestiones de
estructura y eficiencia (Calvo, 2010).
Se deben considerar los cambios que está dando la vida política no sólo a nivel de la
problemática local, sino debemos ver el entorno global que obliga a que los municipios del
país dejen de jugar un papel de simples administradores y operadores de programas y
recursos de gobiernos estatales y federales, y tomen el rumbo que les corresponde como
actores clave para logar el desarrollo y la democratización de nuestro país.
Para lograr un pleno desarrollo y la mejora de las condiciones de las localidades, es
necesario contar con gobiernos locales eficientes y eficaces, además sean interlocutores
gubernamentales capaces de procesar y dar respuesta a la complejidad de las
Página 42 de 154
necesidades e intereses expresados por la sociedad; sin embargo, pese a todas las
modificaciones legales que se han dado, podemos notar que el diseño de la estructura de
estos no ha cambiado, se han mantenido inamovible quedándose en la opacidad y con la
vieja estructura con la que fueron creados a pesar de que los cambios y desafíos de los
gobiernos han cambiado de manera cualitativa y cuantitativamente.
Es prioritario que las administraciones locales estén preparadas tanto política como
técnicamente para asumir de manera íntegra y responsable el reto de gobernar y al
hacerlo deben realizarlo bien, para ello deben de contar con una estructura sólida, en la
que se tenga al personal competente y dedicado para llevar a cabo sus políticas y
programa, pues sin éste no puede ser un gobierno asertivo.
Por lo anterior, es fundamental la implementación del Servicio civil de Carrera en los
gobiernos locales, el cual servirá para reducir la discrecionalidad de los políticos electos
para conducir la administración pública, ayuda a disminuir la politización de la acción
gubernamental, genera estabilidad y predictibilidad en la gestión de los recursos humanos
durante los cambios de las administraciones. Se da oportunidad de ingreso por merito lo
que lo hace más competitivo, pues combate el clientelismo en el desempeño
gubernamental, mejora el desempeño administrativo y brinda eficiencia y eficacia.
Desde este enfoque, en los actuales momentos de la transición democrática y los
procesos de descentralización estatal que México vive, los municipios no cuentan con un
Servicio Civil de Carrera. Aspecto que los gobiernos municipales requieren, el de disponer
de personal calificado, competente e imparcial para cumplir responsablemente con las
atribuciones que se le han venido confiriendo con las últimas reformas constitucionales y
legales en materia municipal, así como los trabajadores de confianza municipales, tanto
sus ingresos, permanencia y promoción en la Administración Pública Municipal, no
dependan de la membresía de partidos políticos o su adhesión a personalidades políticas
o camarillas que se encuentran en el poder.
En el ejercicio del gobierno democrático municipal es imperativo el servicio civil de
carrera para que otorgue seguridad, estabilidad y continuidad institucional a la acción del
gobierno en procesos de democratización con alternancia en el poder, así como los
producidos por la descentralización estatal, de transferir facultades de los gobiernos
federal y estatales hacia los municipios.
Página 43 de 154
De acuerdo con Schmidt (1996) esto implica la necesidad para que el municipio se
formalice un Servicio Civil de Carrera para lograr una administración eficaz de la
comunidad, que posibilite transformar las decisiones en hechos sociales palpables. No
obstante, actualmente esto no se ha realizado en la mayoría de los municipios, ni en los
congresos locales ni en la mayoría de las administraciones públicas de los estados. Es uno
de los asuntos que los tres órdenes territoriales tienen pendientes.
En los municipios, el Servicio Civil de Carrera está vinculado a las decisiones y reformas
legales que llevan a cabo las diferentes legislaturas estatales a fin de otorgar un régimen
jurídico para la profesionalización de la función pública municipal, cuyo afán sea producir
una actuación calificada y competente de los servicios públicos municipales. Estos
aspectos se tratan enseguida como parte del debate que se ha generado sobre la
importancia de la profesionalización de la función pública municipal en México.
“En las dos últimas décadas, México transita de un régimen autoritario a uno
democrático que ha devenido en diversos sucesos de apertura económica,
descentralización estatal, reformas al sistema jurídico, nuevos arreglos entre el Estado y la
sociedad, entre otros, que expresan la dialéctica de la permanencia y el cambio,
comprendidos como procesos aún no concluyentes, es decir, no se puede señalar que se
ha consolidado un régimen democrático, pero tampoco se puede asegurar que
determinadas formas y estructuras del régimen autoritario hayan dejado de tener
vigencia” (Carpizo; 1980: 8). Desde esta perspectiva, los gobiernos municipales no son
ajenos a los reacomodos que se han expresado entre la permanencia y el cambio. Son
instituciones inmersas en estos procesos, en los tiempos, condiciones, capacidades y
direcciones que se han dado para acelerar el desarrollo o para mantener el retraso.
Los gobiernos municipales, como parte de los procesos de la permanencia y el cambio,
se han desenvuelto con menor o mayor margen de libertad. Esto se relaciona con la
aptitud que tienen para conseguir que sus valores y objetivos sean elevados a rango de
normas jurídicas, de políticas, de decisiones, y ello, cuiden el interés público e impulsen el
desarrollo. Uno de los aspectos de la capacidad de gobierno es el Servicio Civil de Carrera,
en el cual los gobiernos municipales han presentado una actuación jurídica e institucional
rezagada para llevarla a cabo como producto de los procesos de la permanencia y que
todavía hoy se prolonga en la transición democrática que se vive en México.
Página 44 de 154
El Servicio Civil de Carrera Municipal constituye uno de los problemas presentes de la
mayoría de los Ayuntamientos que se vincula a diversos factores, tales como: a) la falta, en
la mayoría de los estados, de una reglamentación jurídica que establezca efectivamente
un sistema de carrera para las administraciones municipales; b) la ausencia de la
voluntad política o falta de prioridad de los poderes legislativos, nacional y estatales, para
incluir en la agenda de trabajo los contenidos normativos e institucionales para la
profesionalización de la función pública municipal de cada entidad federativa; y c) la
existencia de un régimen burocrático municipal que sustenta el menoscabo de la
estabilidad en el empleo de los funcionarios públicos, que constituyen el cuerpo directivo
administrativo municipal, que se pueden vincular, a la ineficiencia de su acción directiva y
al incumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales debido a las relaciones
clientelares y partidistas que se establecen para ocupar los cargos públicos y a la falta de
un compromiso mayor al periodo trianual de gobierno.
De acuerdo con Aguilar (2000: 32) “dichas situaciones que se viven en los municipios
no son consecuentes con las transformaciones democráticas, por lo que resulta
importante conocer el comportamiento cualificado e inestable que tienen los empleados
directivos municipales en nuestro tiempo, como un factor que ha contribuido a la falta de
un ejercicio efectivo del conjunto de atribuciones que se les han dado normativamente a
los gobiernos municipales, cuyas implicaciones tienden a conducir a situaciones de déficit
de gobernabilidad o inclusive ingobernabilidad por el incumplimiento de las
responsabilidades públicas ante la falta de personal calificado para llevarlas a cabo”.
La falta del Servicio Civil de Carrera en los Municipios en México, en el régimen jurídico
burocrático, favorece que sean removidos los funcionarios públicos, acorde a los vaivenes
políticos municipales. De acuerdo con la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional
Municipal (2010) advierte los términos estadísticos siguientes: las administraciones
públicas municipales que se integran en los 2,427 municipios que existen en México, en
2010, contaban con 478,010 empleados públicos, de los cuales el 11% correspondía al
personal directivo de mandos superiores y medios, el 27% al personal administrativo, el
27% al personal calificado a la prestación de servicios públicos, el 10% al personal de
obras públicas y el 25% al personal de policía y tránsito.
Página 45 de 154
1.8 El funcionario municipal ante el Servicio Civil de Carrera
Uno de los elementos de la burocracia es el personal operativo que en ámbito público
es el denominado empleado o servidor público. Guerrero (1997: 24) define al servidor
público como “aquél que independientemente de su denominación, está normado por un
régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante
disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses
primordiales del Estado”.
Los servidores públicos se pueden clasificar en tres grandes tipos:
1. Los altos ejecutivos, responsables de la formulación de políticas, tales como
Ministros, Secretarios, Subsecretarios, Directores, con permanencia temporal en el
puesto y nombramiento con base en la afiliación política. En el mismo orden de
ideas, integrado por personal directamente ocupado en los servicios básicos
gubernamentales, se encuentran los empleados públicos, generalmente
sindicalizados, que se encargan de las actividades operativas y de prestación de
servicios es importante notar que son de diversos niveles. Es importante matizar
que existen diferencias y niveles de trabajo, pues en el primero se toman
decisiones de alta gerencia mientras que los segundos se encargan del trabajo
operativo y metodológico.
2. Las denominadas autoridades electas o de representación popular, que son las
personas electas por la población de acuerdo a las prácticas establecidas en los
códigos electorales a sistemas de elección directa, voto universal y secreto, por
competencia departidos b. sistemas de usos y costumbres, presentes en algunos
Estados como Oaxaca, Puebla y Chiapas.
3. Los llamados funcionarios de libre designación, cuya contratación varía de acuerdo
a las estructuras administrativas federales, estatales y municipales. De manera
general, son materia de designación desde los directores generales hasta el nivel
técnico-operativo usualmente llamado de confianza; empleados de base en
Página 46 de 154
funciones tanto directivas como no directiva que son inamovibles generalmente
sindicalizados; personal de confianza en funciones no directivas quienes realizan
funciones diversas asociadas al nivel de honorarios; el empleo eventual que
normalmente se recluta para tareas específicas normalmente de corta duración,
así como la coexistencia de empleados de base en funciones tanto directivas como
no directivas.
En términos generales se puede decir que el estado actual del empleo público de los
gobiernos municipales, determinado por el régimen laboral de los trabajadores al servicio
de los municipios, que ha sido dado por las legislaturas de las entidades federativas en
apego al artículo 115 constitucional, sigue basado en la ausencia del derecho a la
estabilidad en el empleo con respecto a los funcionarios municipales, que constituyen
fundamentalmente el personal de los mandos directivos medios y superiores de la
administración municipal, o “que los hace manipulables y sujetos a las caramillas en el
gobierno para ingresar y permanecer en los cargos públicos” (Diccionario de la Lengua
Española; 2012: 373), debido a la condición de inestabilidad en el empleo que se
conserva como una particularidad legal del régimen jurídico burocrático municipal, lo que
permite que se genere la renovación del personal durante los cambios de gobierno
trianualmente.
La falta de la estabilidad en el empleo de los funcionarios municipales se sustenta por
el actual régimen jurídico burocrático municipal. Esta situación está vigente en el ámbito
interno de todas las entidades federativas, donde las legislaturas estatales han expedido
las leyes reglamentarias que regulan las relaciones laborales, de los trabajadores
municipales, conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, de
la Constitución General vigente, que establece el deber inherente a los funcionarios
municipales de regir las relaciones con sus trabajadores conforme a las leyes que expidan
las legislaturas estatales con apoyo en lo previsto por el artículo 123 constitucional y sus
disposiciones reglamentarias.
En las leyes reglamentarias que regulan el régimen laboral de los funcionarios
municipales, en general incluyen a los de los estados, han adoptado distintas
denominaciones: estatuto jurídico, ley del servicio civil, ley de los trabajadores, código
administrativo, ley para los servidores públicos, entre otras, y en las cuales se han
Página 47 de 154
establecido diferentes tipos de trabajadores, siendo la de los funcionarios municipales una
de ellas, quienes son considerados como aquellos que realizan fondos, valores o datos de
estricta confidencialidad, incluyendo en un artículo de todas las leyes en comento, un
listado de funcionarios municipales conforme a los puestos que se designan en los
ayuntamientos.
Asimismo, en todas las leyes se señala que algunos funcionarios municipales no
gozarán del derecho a la estabilidad, los trabajadores de confianza no gozarán del
derecho a la estabilidad, a diferencia de los trabajadores de base, quienes gozan de todos
los derechos como: estabilidad en el empleo, indemnización en caso de despido,
inmovilidad, días de descanso, jornada máxima de trabajo, derechos escalafonarios,
vacaciones, entre las principales.
El régimen jurídico de los trabajadores de confianza en los gobiernos municipales los
protege legalmente; sin embargo, en ocasiones son manipulados por los grupos políticos
que ejercen el poder absoluto en los ayuntamientos, en otras circunstancias, los
promueven y remueven del cargo público que les son asignados sin mayores implicaciones
legales y costos presupuestales para las administraciones municipales. Hay otros casos
como los de políticas municipales que deben ser indemnizados al despedirlos.
Por otra parte, es importante destacar que en las leyes orgánicas municipales de los
Estados de México, Coahuila, Guanajuato, Michoacán, Puebla, Sonora y Zacatecas, así
como la Ley de Servicio Civil de Carrera del Estado de Aguascalientes, se disponen las
bases normativas para que los municipios de dichas entidades establezcan el Servicio
Civil de Carrera en sus respectivos ayuntamientos conforme a las reglamentaciones que
éstos expidan.
Cuadro 3. Estados y Municipios con Servicio Civil de Carrera en sus legislaciones
Estados Municipios
Federal Administración Federal
Aguascalientes Estado
Baja California Estado y Municipios
Chiapas Estado y Municipios
Página 48 de 154
Distrito Federal Administración Distrito Federal
Jalisco Estado y Municipios
Morelos Estado
Nuevo León Estado
Quintana Roo Estado
Veracruz Estado
Zacatecas Estado y Municipios
Fuente: Elaboración propia.
Los citados ordenamientos, que se han dado para la instauración del Servicio Civil de
Carrera en los municipios de los estados, comprenden como intenciones principales el de
garantizar la estabilidad, la profesionalización, la capacitación permanente y mejorar las
condiciones de trabajo de los funcionarios municipales. En este sentido, sólo en el Código
Municipal de Aguascalientes, denominación que se da al bando de policía y gobierno,
publicado el 1º de noviembre de 1998, se establece que el Ayuntamiento de
Aguascalientes institucionalizará el Servicio Civil de Carrera, para lo cual define los
propósitos y acciones generales que deberá llevarse a cabo para su implementación en el
capítulo II, del Servicio Civil de Carrera, en los artículos 164 al 168 correspondientes.
A pesar de estas disposiciones tienen por objeto instaurar el Servicio Civil de Carrera en
el ámbito municipal para asegurar la estabilidad y la profesionalización en el empleo de
los funcionarios municipales, no se ha producido la reglamentación e implementación de
servicio civil en los ayuntamientos. No obstante, el impuso para la instauración del Servicio
Civil de Carrera Municipal es importante en la medida que logra un régimen jurídico que
pude conducir a contar con una estructura burocrática municipal, estable, vinculada a los
funcionarios municipales. Esto implica, uno de los retos que tienen los gobiernos
municipales para que logren su cabal realización.
De acuerdo con Acosta (1990: 15) el Servicio Civil de Carrera Municipal es un problema
público que resulta de crucial atención frente a exigencias que impone la necesidad del
desarrollo y el bienestar municipal, lo que implica que el trabajo gubernamental debe estar
Página 49 de 154
fundado en la estabilidad, la seguridad y el desarrollo en cargos administrativos del cuerpo
directivo. Aspectos que siguen sin considerarse en el régimen jurídico burocrático
municipal, lo que tiene como consecuencia la improductividad y la incompetencia de
quienes asumen la dirección administrativa en los asuntos públicos municipales.
En 1,689 administraciones municipales, no se aplica ningún procedimiento de
reclutamiento, selección y contratación de personal; 2,017 municipios no llevan a cabo la
inducción del personal que ocupa un cargo. En 1,814 municipios no se proporcionan la
capacidad y desarrollo al personal; de ahí que sólo el 25% de las administraciones
municipales realiza actividades de capacitación y desarrollo, lo cual se da en los
municipios de tipo urbano. En 1,918 administraciones municipales no se otorgan
incentivos o premios a los servidores públicos (Loría, 2010: 6).
Si se toma el caso de los presidentes municipales, se observa que el 40% tiene una
carrera universitaria y 33% escolaridad primeria o sin concluirla. “Este perfil es indicativo
también del caso de funcionarios municipales, dado que entre los únicos datos
disponibles se observa que menos del 40% de ellos tienen una licenciatura” (Cabrero y
Nava; 1999: 12). Se pude establecer que el reclutamiento, la selección y la contratación,
sobre todo con respecto a los funcionarios municipales, que son designados por los
directivos de los mandos superiores como sus subordinados, cuyas características no se
vinculan con la inducción del cargo, lo que poco importa en casi la totalidad de las
administraciones municipales, como se ha observado. Lo que se continúa buscando es
contar con colaboradores confiables y la lealtad del subordinado al grupo político en el
poder.
El 23 de junio se conmemora el día de la administración Pública, resolución aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, con el propósito para alcanzar el
desarrollo en las localidades, el Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía
integrado por el INEGI, creó en el 2008 el Subsistema Nacional de Información de
Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia, con la finalidad de generar
información sobre la situación que guarda las administraciones en los tres órdenes de
gobierno.
La naturaleza jurídica y funcional de cada dependencia de gobierno es distinta; sin
embargo, la administración federal centralizada y paraestatal es muy similar al ámbito
estatal, en contraposición con el aspecto municipal, pues esta última muestra la atención
Página 50 de 154
de los asuntos públicos en los ayuntamientos se lleva a cabo de manera más directa, en
los municipios existe un 92.8% de las instituciones centralizadas y un 7.2% para la
paramunicipal, por lo que más de 35 mil instituciones dependen de manera directa, de los
Presidentes municipales y Delegados en el Distrito Federal, “las funciones y obligaciones
de las instituciones en el ámbito municipal se orientan a la atención directa de su
población, principalmente aspectos relacionados con la organización y prestación de
servicios públicos básicos, como agua, recolección de residuos sólidos, seguridad y obras
públicas” (INEGI, 2011: 6).
En el mismo sentido en el documento “la Estadísticas a Propósito del día de la
Administración Pública” las administraciones municipales, contaban con 37 mil 759
instituciones y 786 mil 55 personas, solo el 80.4% contaba con algún mecanismo de
control interno, en comparación con la administraciones estatales. Las administraciones
públicas municipales reportaron que colaboraban en sus instituciones 786 mil 55
personas. Las áreas con mayor capital humano son seguridad pública con un 18.9%,
servicios públicos 16.1%, obras públicas 8.7% (INEGI, 2010: 8).
De acuerdo con Guillén (1997a: 696) “produce deficiencias en las acciones
administrativas de gobierno ante la renovación periódica del cuerpo administrativo
directivo, que se caracteriza por la falta de experiencia y calificación en el cargo, así como
estructura burocráticas municipales con sistemas de reclutamiento por mecanismos de
camarillas ante la ausencia de un régimen jurídico burocrático municipal que otorgue
seguridad y permanencia en el empleo a los funcionarios municipales”. Los esfuerzos de
capacitación se han dado en pocos municipios del país, generalmente en los de tipo
urbano, cuyos cursos preparados no parten de diagnósticos adecuados a la realidad
administrativa municipal que comprenda los puntos críticos de la capacitación que se
necesitan, por lo que no generan mejoras al desempeño de las acciones administrativas.
De lo antes expuesto puedo advertir los problemas que genera la falta del Servicio Civil de
Carrera en los Municipios.
Página 51 de 154
Capítulo II
El Servicio Civil de Carrera en el ámbito municipal. Estudios de Casos
2.1 Modelos de Profesionalización en México
El modelo ideal de profesionalización lo conforma un sistema normalizado capaz de
planear, organizar, programar, dirigir, operar, controlar y evaluar procesos de capacitación
y desarrollo del personal, la profesionalización conforma un sinónimo de desarrollo
institucional y personal de los servidores públicos, además denota un progreso dentro de
su rama de especialidad, ya que en una trayectoria de ocupación de puesto de menor a
mayor responsabilidad o en la propia especialidad y solvencia en su gestión en el servicio.
La profesionalización está relacionada con un adecuado sistema de promociones,
ascensos, estímulos y retribuciones de tal forma que se reconozca y asegure la motivación
del servidor público para especializarse y desempeñarse en términos de calidad,
compromiso y eficacia (Aguilar, 2000). El modelo ideal de Servicio Civil de Carrera Local,
se basa en un sistema de administración personal, sujeto a reglas específicas de ingreso,
ocupación de plazas y puestos, promociones y ascensos y relaciones de trabajo, de
conformidad con las condiciones de desempeño y normas de profesionalización, así como
en el reconocimiento de los conocimientos y méritos de sus miembros.
En un sistema de este tipo la profesionalización de cuadros de servidores públicos,
conforma un componente primordial, pues permite la acumulación de conocimientos, por
lo que se tiene un valor en los concursos de promociones y ascensos, así como para
acumular la puntuación en la evaluación periódica del desempeño.
“No sólo no existe la libertad política y
administrativa que la revolución proclamó
para los municipios; pero ni siquiera una
política municipal, ni siquiera una verdadera
administración municipal”.
Efraín González Luna
Página 52 de 154
2.1.1 Modelo de planeación de los recursos humanos
En este modelo se desarrollan diversos procesos relacionados con la previsión de las
necesidades de fuerza laboral, definición de puestos, sueldos, prestaciones y número de
plazas, así como la determinación de políticas de empleo, y de organización del sistema de
información personal. Mediante la operación de este subsistema se puede proyectar los
requerimientos de personal, sus especialidades, pero sobre todo establecer los
parámetros de crecimiento de la plantilla del personal municipal (Avalos, 1991).
Algunos de los instrumentos que se pueden incluir: diagnóstico de necesidades de
plazas para la estructura orgánica de la administración del municipio; clasificación de
ramas y grupos de puestos según las especialidades de las áreas municipales; catálogo de
puestos y sistemas de valuación de la remuneración; indicadores de productividad y
desempeño; sistema de información del personal al servicio de la administración
municipal.
2.1.2 Modelo de ingreso y empleo
El modelo de ingreso opera en los procesos de reclutamiento, selección, contratación e
inducción al personal para ocupar plazas vacantes de puestos de base y de confianza en
la administración municipal. Como parte del ingreso, se ubican en las políticas de empleo,
mismas que tienen que ver con la cobertura de plazas conforme a la rotación del personal
y con las necesidades de reforzar la operación en las áreas municipales (Barragán, 2012).
La selección del personal es considerada como uno de los principales factores de éxito
y productividad en los servidores públicos, ya que el cometido es captar el elemento más
apto para el puesto establecido por la autoridad municipal. De una adecuada selección
depende, que se asegure la incorporación de personal calificado, así como la vocación y
espíritu de los servidores públicos. La misma consideración se puede hacer para la
inducción, misma que consiste en proveer al personal de nuevo ingreso o a aquél que se
habilita en un área distinta a la de su origen, de información concisa y suficiente acerca de
lo que se espera de su desempeño y las características de su nuevo ámbito de trabajo.
El modelo de empleo consiste en un articulado alrededor de la ocupación de puestos en
la estructura ocupacional de la administración municipal, por lo que se tiene una relación
Página 53 de 154
directa con las condiciones laborales conforme a las que otorgaron los miembros del
personal, con todos los movimientos de promociones, ascensos, permutas, comisiones,
licencias y demás que se presenten durante la vida laboral del servidor público municipal
(Cabrero, 2004).
Destaca el rubro del sueldo y el conjunto de prestaciones y servicios complementarios
de acuerdo con las capacidades presupuestales del municipio, pues una de las
condiciones básicas del desarrollo del personal está vinculada con la perspectiva que se
tenga del crecimiento. El Servicio Civil de Carrera adquiere pleno sentido cuando se puede
ascender en la escala de puestos a partir de diferentes medios y reglas de empleo y
desempeño. Por este motivo, este modelo guarda una estrecha relación con los que
corresponden a su capacitación, desarrollo y evaluación del desempeño. De la misma
forma también se integra el registro histórico laboral del servidor público, con la finalidad
de hacer valer los derechos conforme a las legislaciones aplicables.
2.1.3 Modelo de capacitación y desarrollo
Para el desarrollo económico e institucional de un municipio, es necesario la
capacitación y desarrollo del personal. El objetivo principal de este modelo es el de
gestionar el conjunto de elementos de formación, actualización, capacitación y
adiestramiento, con el fin de asegurar que los servidores públicos estén perfectamente
habilitados en el desempeño de sus puestos y funciones.
El desarrollo consiste en lograr la máxima profesionalización de todo el personal al
servicio del municipio, de acuerdo con Calvo (2010: 15) deberá existir una adecuada
planeación de los conocimientos, habilidades y actitudes que se reforzarán mediante una
adecuada planeación. El resultado del desarrollo se concebirá como un esfuerzo de
superación personal profesional permanente y planificada, en el que sea obligatorio para
los servidores, creando un ambiente mejor y con medios de superación.
2.1.4 Modelo de separación y retiro
Regula los procesos de incorporación de los servidores públicos de su puesto y plaza
dentro de la administración municipal, ya sea de manera temporal o definitiva, también se
Página 54 de 154
incluye los procesos de separación para el cambio de la vida laboral a la vida de retiro, así
como todo el conjunto de servicios, prestaciones y orientaciones que la administración
municipal provee a sus trabajadores, aun cuando se desincorporen las plazas y puestos
(Drago, 1975).
Por otra parte, una gran parte de las normas jurídicas que rigen este modelo forman
parte de la gestión de institutos de seguridad social, en el caso de que algún municipio
haya convenido que éstos proveerán de seguridad a sus trabajadores. Finalmente en este
rubro se incluyen un conjunto de supuestos y procedimientos de carácter legal, con la
finalidad de dar por cumplidos los efectos del nombramiento de los servidores públicos
por motivo de responsabilidad determinada por la autoridad laboral competente.
2.1.5 Modelo sustentado en el desarrollo institucional
Concibe a la institución municipal como un ente vivo, capaz de representar conductas
que pueden ser moldeadas para mejorar los procesos internos, a partir del
establecimiento de sistemas de colaboración y prácticas que motiven el compromiso de
directivos y equipos de trabajo. Los principales modelos: círculos de calidad, equipos de
mejora continua, liderazgo efectivo y método de motivación para mejora del
comportamiento organizacional (Dror, 1994).
El principal objetivo del Sistema sustentado en el Desarrollo Organizacional, es
constituir sistemas de colaboración con autoridades y directivos, los mandos medios, el
personal profesional, técnico y operativo en la atención de áreas estratégicas que
conforman elementos claves para la institución.
2.1.6 Modelo de reingeniería de procesos
Establecen como elemento de éxito de las administraciones públicas, el rediseño de
sus estructuras orgánicas y funcionales bajo la lógica del orden de los principales
procesos que operan en su interior, al implementarse se está en condiciones de crear un
conjunto de vínculos entre los usuarios internos y externos, así como cada uno de los
procesos para formar a cuadros profesionales, en términos de rutina administrativa y de
comunicación, esto representa cadenas de productivas (García del Castillo, 1999).
Página 55 de 154
El modelo de Reingeniería de Procesos, contiene una sistematización y normalización
máxima de las rutinas institucionales y de una especial atención en factores que agregan
valor y condiciones propicias para la funcionalidad de los procesos, su implantación
requiere un fuerte compromiso de las máximas autoridades del municipio, así como una
férrea disciplina y voluntad de cambio de todo el personal que operará en los procesos
modificados. El cometido primordial de este modelo es la búsqueda de la máxima
funcionalidad del trabajo y la economía de esfuerzos.
2.1.7 Modelo de gestión de objetivos
Este modelo forma parte importante de un proceso de planeación y programación
meticuloso que determina toda la estructura de objetivos estratégicos, tácticos y de tipo
operativo. La determinación de objetivos y sus respectivas metas, son los elementos que
articulan esfuerzos humanos, materiales, financieros, orientados a todos aquellos que
cumplan con los resultados establecidos, ya sea a escala de uno o varios puestos, a
escala de unidades orgánicas específicas o en el renglón de los resultados de todo el
conjunto del aparato público (Grazier, 1972).
Los objetivos de este modelo se plasman en programas y proyectos, así como la
asignación de responsabilidades directas a distintas áreas de la organización. El
seguimiento de objetivos específicos y sus metas, aseguran el cumplimiento de otros
objetivos de orden superior, así como cubrir las metas generales.
2.1.8 Modelo de gestión para normas de calidad
Este modelo se fundamenta en la sistematización de los procesos que constituyen el
factor clave del desempeño institucional y que aseguran la prestación de los bienes y
servicios a que está comprometida la organización con mejores atributos de calidad y
eficiencia. La sistematización de procesos se basa en una normalización institucionalizada
en el ámbito internacional con las siglas ISO, que corresponden a la Organización
Internacional para la Estandarización que agrupa organizaciones de normalización de 150
países y las instituye como estándar de organización y gestión en el ámbito mundial (Haro,
2000).
Página 56 de 154
La normalización de procesos se certifica por parte de un despacho o institución que
está acreditada ante el Instituto ISO y su cumplimiento se asegura por medio de auditorías
periódicas, en las que se revisa que se cumpla de manera rigurosa con todos los procesos
que se establecieron en los manuales de calidad al interior de las áreas que se
certificaron. La certificación para el aseguramiento de la calidad, puede ser parcial, pues
en cada proceso clave o de manera general, la organización de la administración pública
debe ser requerida.
Para cerrar este apartado es importante mencionar que los modelos anteriormente
comentados, tienen como finalidad sentar las bases elementales de su composición, de
tal forma que se pude identificar su estructura en las distintas administraciones de los
gobiernos municipales. En la actualidad de los modelos que operan a nivel local, la
mayoría contiene rasgos distintivos que los diferencian unos de otros, en ocasiones
algunas localidades fusionan las ideas más sobresalientes de manera novedosa con la
finalidad de integrar rasgos generales en un solo modelo.
2.2 Diversos Modelos de Profesionalización en el resto del mundo
Desde la historia los sistemas de servicio civil han experimentado una evolución, en
donde es posible observar a los diferentes países una visión muy variada de modelos.
Existen países que no poseen sistemas de servicio civil institucionalizados de base
profesional; por otro lado también se puede encontrar casos de países que en la última
década han intentado con mayor o menor éxito implantar de forma global o parcial un
sistema de servicio civil; y finalmente países que poseen sistemas históricos de servicio
civil. Actualmente se impulsa su revisión a fin de lograr una mejora de acuerdo a las
necesidades que van generándose en el país (Martínez, 1995).
A pesar de la existencia de diferencias entre los países que han instaurado el Servicio
Civil de Carrera se pueden señalar algunos rasgos característicos: casi todos o la mayoría
de ellos están centrados en la cuestión de la estabilidad del empleo público y su
ordenación que se han vinculado con los dos grandes modelos de referencia en gestión de
recursos humanos en las administraciones públicas. En virtud de lo anterior, a
continuación se presentan los diferentes modelos.
Página 57 de 154
2.2.1 Estudio comparado, modelos de los países de la OCDE
Por su parte la OCDE (2009: 15) señala que “una de las lecciones que aprendieron sus
países miembros, es que cuando se aplican reformas de la administración pública estas
se acompañan de mejoras en el entorno burocrático”. Un servicio civil implementado de
forma adecuada y con un buen funcionamiento permite fomentar el diseño y la
implementación de políticas públicas adecuadas, junto con una prestación eficaz de
servicios públicos, capacidad de respuesta al usar recursos públicos y transparencia.
A nivel federal por petición del gobierno mexicano, la Dirección de Gobernanza Pública y
el Desarrollo Territorial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) realizo una evaluación del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública
Federal, con la intención de buscar políticas e instrumentos técnicos para su
mejoramiento y consolidación.
Las principales recomendaciones se presentan de la siguiente forma: primero, el
Servicio Profesional de Carrera debe estar fundamentado en una planeación estratégica
de recursos humanos sólida, es decir para la OCDE (2007: 15) la planeación de recursos
humanos es un proceso dinámico que está diseñado para asegurar el desempeño efectivo
de las organizaciones, y que es una actividad clave en la agenda de modernización de la
gestión de recursos humanos en los gobiernos de algunos países. Por lo que
recomendaron a México que debe considerar el desarrollo de un planteamiento integral de
planeación de recursos humanos en el que se involucren todas las instituciones
participantes en el SPC, ya que el Servicio Civil de Carrera debe ser un instrumento que
genere recursos humanos más competentes, flexibles y adaptables, que lleve al país a
tener un sector público competitivo, innovador e inclusivo. Ello debe contemplar una la
planeación de recursos humanos que tenga como base una mejor estimación en términos
de niveles de empleo (números) y costos, planeación, presupuesto, mecanismos de
rendición de cuentas para administradores, gestión estratégica de recursos y las
necesidades futuras del servicio público.
Segundo, la equidad, transparencia y énfasis en el mérito deben ser las características
básicas del ingreso y promoción en el Servicio Civil de Carrera. México tiene elementos de
dos modelos básicos para el empleo en el servicio público de los países de la OCDE: el
sistema basado en la carrera que se implementa en España, Francia, Grecia y Japón, y el
Página 58 de 154
sistema basado en el puesto como es aplicado en por ejemplo: en Finlandia, Nueva
Zelanda, Suecia y Reino Unido. Con el fin de construir procesos flexibles de reclutamiento
y orientados al desempeño en el Servicio Civil de Carrera, las autoridades mexicanas
deberían de considerar el desarrollo de perfiles de puestos, en donde se especifiquen las
expectativas de un puesto con las habilidades, experiencia, comportamientos y otras
atribuciones requeridas para el buen desempeño de quien lo ostenta.
Tercero, las posibilidades reales de promoción y desarrollo profesional para los
empleados públicos deben estar al centro del SPC. Dentro del estudio se encontró que
una de las principales debilidades del Servicio Civil de Carrera es que no ofrece los medios
para el desarrollo profesional en el servicio público, pues carece de mecanismos para la
promoción, movilidad o rotación regular. Por lo que se requiere hacer una revisión de las
disposiciones sobre promoción y desarrollo profesional. El implementar un subsistema
para el desarrollo profesional que ayude a las autoridades mexicanas a estructurar el
empleo y a desplegar la fuerza de trabajo de forma óptima para atender las necesidades
operativas y las prioridades del gobierno.
Como primer paso debería de iniciar con el desarrollo de un inventario integrado de
puestos para identificar puestos equivalentes en las diferentes instituciones participantes
en el servicio, y hacer una redefinición de categorías de puestos del sistema.
Para ampliar el dinamismo e imparcialidad del SPC, se debe poner énfasis en la gestión
del desempeño. El Servicio Civil de Carrera de nuestro país incluye un subsistema de
evaluación del desempeño, que se entiende como un método para medir aspectos
cualitativos y cuantitativos de las organizaciones y los individuos Si embargo por la
experiencia de países de la OCDE (2008: 16) se sugiere que el desempeño no es algo que
pueda medirse, sino evaluarse Por ende la recomendación es que el sistema de gestión
del desempeño se enfoque más en el desarrollo que en la evaluación per se, con la
finalidad de mejorar el desempeño y maximizar las competencias. Y se recomienda crear
un marco para un sistema de gestión del desempeño que describa los resultados
deseados.
El problema que encontramos es que México enfrenta tres retos para implantar el
subsistema encaminado a la evaluación del desempeño de forma sistemática. El primero
es la urgente necesidad de un cambio cultural, aspecto para el cual no están preparados
los servidores públicos. El segundo de ellos es la necesidad de un marco de referencia
Página 59 de 154
para un sistema de gestión del desempeño. Si se quiere tener nuestro país debe de
asegurar que se premie el buen desempeño, y el tercero es la rendición de cuentas de los
mandos operativos sobre su propio desempeño y cumplimiento de normas.
La clarificación político-administrativa es clave para evitar la politización y mejorar la
credibilidad del Servicio Civil de Carrera. En este sentido el reto de nuestro país es crear
las condiciones para que los administradores de mandos superiores se comprometan con
los intereses del Estado y el gobierno, dejando a un lado y no comprometerse con los
intereses de un gobierno o partido político en particular, por lo que se recomienda que
consideren el establecimiento de reglas específicas para la gestión de los administradores
de mandos superiores. Adicional a ello se requiere la definición de un perfil de
competencias y habilidades para los mandos superiores, con la suficiente flexibilidad para
ser sujeto a adaptaciones que sean necesarias en las instituciones.
Para asegurar una reforma exitosa de la gestión de recursos humanos, debe evaluarse
la estrategia de implementación del Servicio Civil de Carrera. Una de las causas por las
cuales el servicio se encuentra bajo presión debido a los escasos resultados en torno a la
profesionalización del sector público, se debe a la deficiente estrategia de implementación
definida en los inicios del proceso de implementación.
La OCDE (2009: 21: 10) señala que “para avanzar en la implementación y
consolidación del Servicio Civil de Carrera, México necesita: 1) mejorar la gobernanza del
sistema; 2) revisar la constitución y el desempeño de los órganos que lo administran; 3)
revisar los criterios para medir el trabajo y las capacidades de las personas para
desempeñarlo; 4) separar los gabinetes de apoyo de los consejos administrativos y la
gestión, y 5) establecer una gestión de datos apropiados para administrar los
nombramientos, la capacitación y el desarrollo profesional. Sin embargo, para ser efectiva,
toda acción debe ser congruente con la cultura política mexicana.
El Servicio Civil de Carrera debe alinearse a las metas estratégicas del gobierno para
ubicar la profesionalización del servicio público, de nueva cuenta, en la agenda política.
Dentro del estudio de la OCDE (2009: 21), señalan que otro de los problemas que
enfrenta el SPC es la invisibilidad de los beneficios del servicio, y la poca o nula relación
entre el marco legal y los programas gubernamentales. Lo que lleva a que se perciba como
una carga de trabajo y no como un instrumento estratégico para lograr las metas del
gobierno. Debido a lo anterior se necesario que las autoridades mexicanas desarrollen
Página 60 de 154
propósitos en el corto, mediano y largo plazos para el SPC, en los que se contemple el
desarrollo de una visión del servicio de carrera basado en un extenso consenso con
miembros de las comunidades políticas y académicas, con los servidores públicos y la
sociedad civil.
La gobernanza del Servicio Civil de Carrera requiere ser fortalecida para fomentar la
transparencia y la rendición de cuentas. Con el fin de mejorar la operación del sistema, es
necesario fortalecer la gobernanza del servicio para alentar la transparencia y la rendición
de cuentas. Para avanzar en la reforma, es necesaria una división de responsabilidades
clara y ampliar la capacidad para la gestión de recursos humanos. En este aspecto lo que
se desprendió del estudio de la OCDE (2009: 51) es que las nuevas reglas de reglas de
operación del SPC adoptadas en 2007 señalan hacia la descentralización del sistema de
cada una de las instituciones participantes. Por lo que se cuestión la idea de la simple
elección de centralizar o descentralizar, y se recomienda una estrategia para dividir con
mayor eficacia las tareas para la implementación de la Ley del Servicio Civil de Carrera y
su administración cotidiana.
La recomendación emitida por la OCDE (2008: 21) para el proceso de
descentralización, las autoridades mexicanas deben de considerar tres aspectos clave: el
primero de ellos es la ampliación del papel de la Secretaría de la Función Pública como
órgano central de la gestión de recursos humanos a cargo de definir políticas de recursos
humanos y de guiar la operación del servicio; el segundo consiste en el establecimiento de
mecanismos confiables para asegurar la rendición de cuentas y la transparencia en la
operación y retroalimentación del servicio; y el tercero el desarrollo de la capacidad de la
gestión de recursos humanos por medio de la profesionalización de la función de gestión
de recursos humanos en toda la administración pública central.
Complementando el comentario anterior, el proceso de desaparición de la Secretaría de
la Función Pública para el caso de este periodo de gobierno será integrada en la
Secretaría de Gobernación, la cual deberá recuperar no solamente de manera gradual sus
disposiciones constitucionales y legales sino también mejorar las políticas y acciones para
continuar con la profesionalización a nivel federal de los servidores públicos, por lo que es
necesario recuperar las recomendaciones anteriormente descritas.
Aprender a “aprender” y la difusión de buenas prácticas en gestión de recursos
humanos son esenciales para consolidar el proceso de profesionalización. Actualmente
Página 61 de 154
prevalece un sentimiento de descontento entre los servidores públicos mexicanos con
respecto al Servicio Civil de Carrera, derivado de las dificultades técnicas, los constantes
nombramientos vía la falta de transparencia y de procesos de selección basados en el
mérito, así como la no inclusión del Servicio Civil de Carrera en la agenda política, son
asuntos que han generado cuestionamientos sobre la necesidad de un servicio. Derivado
de esto se considera preciso ampliar los principios de profesionalización a todos los
servidores públicos federales sin importar su tipo de contrato. Lo que facilitaría la gestión
de recursos humanos de una forma más sofisticada y estructurada, y además daría una
mejor prospectiva de desarrollo profesional a los servidores públicos locales.
2.2.2 Modelo abierto, Modelo cerrado
El Estado juega un papel central y muy visible como configurador de la sociedad. El
modelo cerrado parte de la idea de que el empleado público va a estar vinculado el tiempo
que dure su vida profesional a la Administración, “mediante la rotación pues ocupara
diferentes puestos de trabajo, lo que lo llevara a hacer carrera a lo largo de ésta; ya que
tienen como principal característica es la estabilidad de sus sistemas políticos y
administrativos por lo que obtienen un valor intrínseco como garantes de la continuidad,
incrementando su autonomía e independencia respecto del sistema político” (Mascott,
2008: 24. Como ejemplo de estos sistemas con características similares podemos
encontrar a países como Francia, Alemania o España aunque este último ha estado
realizando actualizaciones a su modelo.
En lo que al modelo abierto se refiere, aquí el papel que juega el Estado es mucho
menos significativo y visible, aquí tienden a limitarse y controlarse sus poderes,
destacando el papel de los diferentes agentes sociales como configuradores de la
sociedad. Entre sus valores se encuentran la imparcialidad, la transparencia o el
pragmatismo en la actuación de los gobiernos y administraciones. Se caracteriza por la
diferenciación de los puestos de trabajo de la Administración, lo que supone hacer un
estudio detallado de cada uno de ellos con el objetivo de reclutar a las personas más
idóneas. Un claro ejemplo de este modelo lo podemos encontrar en el sistema
administrativo anglosajón específicamente el Reino Unido y EE.UU.
Página 62 de 154
Entre sus criterios podemos encontrar una clara línea de continuidad, sin rupturas
traumáticas o radicales, a diferencia de los modelos de la Europa continental en los que
destaca la ruptura y transformación brusca del sistema político, mientras se mantiene
estable el sistema administrativo, otra característica son las relaciones que se establecen
entre la sociedad y los aparatos públicos. En el caso de los modelos anglosajones estos se
desarrollan en un entorno que se acerca al “pluralismo”, caracterizado por una sociedad
civil muy dinámica, articulada y configurada de forma independiente de la intervención del
Estado.
De acuerdo con Mejía (2006: 25) todos estos elementos que contienen cada uno de los
dos modelos, se puede dar una primera conclusión sobre la idoneidad de cada uno de
ellos que va a depender, en gran medida, del contexto, el sistema y la época en la cual
hayan de ejercerse. Partiendo que la estabilidad del sistema político juega un papel
transcendental, así como las relaciones entre el Estado y la sociedad dan origen a
sistemas administrativos diferenciados que, claramente, facilitan o no el surgimiento y el
mantenimiento de sistemas de gestión de los recursos humanos diferenciados.
La discusión sobre su conveniencia de implementarlos tiende a focalizarse sobre los
valores que subyacen a ambos modelos, aunque ciertamente puede incurrirse en
estereotipos. Podemos notar claramente como de cierto modo se contrapone un modelo
abierto asociado a la flexibilidad, al dinamismo y a la eficacia y la eficiencia, a un modelo
cerrado que se encuentra vinculado a la rigidez y a la burocratización, que pueden tender
a convertirse en un obstáculo para el funcionamiento de las organizaciones públicas.
Si podemos hacer una prospectiva de que pasa en la sociedad como la actual, que
atraviesa por acelerados cambios en las tendencias de gestión de recursos humanos y
con unas demandas cada vez más importantes de la ciudadanía hacia la Administración,
se podrá notar que en un sistema de servicio civil rígido y cerrado se podrá dar respuesta
a las demandas y exigencias de la sociedad con mayor dificultad, denotando que es más
viable y necesarias instituciones flexibles cuya capacidad de adaptación al cambio sea
posible. A pesar de la adaptación de los modelo abiertos, estos también pueden tener
desventajas respecto de otros valores y principios que parecen relevantes y que es preciso
reforzar en los países en desarrollo como lo son la permanencia de las instituciones, los
principios de ética pública, la vocación de servicio de los empleados públicos, la
Página 63 de 154
independencia, imparcialidad, objetividad y trato igualitario en el trato con los ciudadanos
(Misael, 2010).
Todos estos aspectos antes señalados, deberán obligatoriamente parte de las
consideraciones que habrán de valorarse a la hora de impulsar un servicio civil de carrera
local en el que deberán ser extraídos los elementos más idóneos de uno y otro modelo,
con el fin de poder cumplir así con los requerimientos de una Administración profesional y,
en consecuencia resolver y satisfacer de una forma más eficaz y eficiente las demandas
de cada uno de los ciudadanos.
2.2.3 Modelos: Pre-burocrático, Burocrático, Pos-burocrático
Como se ha señalado ya en diversas ocasiones en el caso de México, la
profesionalización de los servidores públicos en es una asignatura aún pendiente, aunque
ya existen leyes al respecto en algunos estados y se aprobó la Ley Federal del Servicio
Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; respecto a las entidades
federativas algunas cuentan con leyes del servicio civil y otras apenas han sido aprobadas,
por lo cual está en camino su operación (Monané, 2007)
Se reconoce ampliamente la importancia e imperiosa necesidad de operar un servicio
profesional en la administración pública de todos los ámbitos de gobierno. Por ello, desde
la perspectiva de la Agenda Municipal Latinoamericana elaborada por la Federación
Latinoamericana de Ciudades y Municipios y Asociaciones (FLACMA) se postula que en las
municipalidades se debe aplicar una política de desarrollo de los recursos humanos
municipales e instaurarse la carrera administrativa por calificación y méritos. Sin embargo
recomiendan que lo anterior no perjudique el derecho de las nuevas autoridades locales
de contratar a personal de confianza técnica y política, pues los gobiernos locales deben
contar con una planta profesional y técnica estable que asegure la continuidad de
funcionamiento y la memoria histórica institucional de largo plazo.
Existen tres tipos de paradigmas o modelos con los cuales, las Administraciones en
América Latina pueden ser observadas y comprendidas: Pre-burocrático, Burocrático y
Post-burocrático (Mendoza Brik, 2008). En lo que se refiere al modelo Pre burocrático, en
este se nombra a personas afines con la ideología, que tenga una lealtad firme,
conectados al partido. El “prebendalismo” es un rasgo común de los partidos, Estado de
Página 64 de 154
Derecho débil. Enfrenta grandes problemas de corrupción y la economía sufre problemas
con la competitividad, trasparencia, información e igualdad.
Por su parte el modelo Burocrático, ha sido fundamental para la modernización, en este
podemos observar mayor organización y estructura con procedimientos regularizados y
demás principios que regula. Señala que este modelo es fundamental para luchar contra
la corrupción y la desprofesionalización.
Así mismo, en el modelo Post-burocrático, se encuentran términos que lo describen a la
perfección: cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovación, empoderamiento y
flexibilidad. Éste modelo prevé una etapa progresiva y superior desde el paradigma
burocrático, y se encuentra conformado por los siguientes pasos: del interés público a los
resultados que aprecian los ciudadanos; de la eficiencia a la calidad y el valor; de la
administración a la producción; del control a la consecución de la adhesión a las normas;
más allá de las funciones, la autoridad y la estructura; de la imposición de la
responsabilidad a la construcción de la rendición de cuentas; de la justificación de costos
a la provisión de valor; más allá de las reglas y de los procedimientos, y más allá de los
sistemas administrativos en operación.
México por su parte cuenta con un sistema Pre-burocrático, es decir un sistema
clientelar en busca de un sistema de mérito. En 2003, arranca un esfuerzo sistemático de
implementación de un Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal
Centralizada, con la aprobación de la Ley y su reglamento, se buscan implementar
principios de mérito, igualdad de oportunidades, eficiencia y responsabilidad, para llenar
las vacantes, hoy monopolio del personal de confianza en ciertos organismos.
De acuerdo con Moreno (2000) para la implementación de un Servicio Civil de Carrera
es necesario tener una visión basada en la Gestión Estratégica de Recursos Humanos con
los que se cuenta, dando prioridad a las Competencias que nos permite identificar quienes
producen los conocimientos, cómo lo logran y sobre todo qué hacen con ellos, tomando en
cuenta que es la herramienta estratégica indispensable para enfrentar los nuevos
desafíos que impone el medio, basado en lo que lo que saben hacer” o se puede crear un
esquema de profesionalización por competencias de acuerdo a lo siguiente: ubicar las
competencias clave del municipio: esta son las competencias y habilidades que el
gobierno local necesita adquirir y/o desarrollar para lograr sus objetivos y cumplir con su
misión; determinar las competencias específicas: estas son las propias de cada área de
Página 65 de 154
gestión específica es decir de cada una de las estructuras del municipio, las cuales están
directamente relacionadas con la función y el puesto desempeñados y se definen como
las características de una persona ya sean innatas o adquiridas que están relacionadas
con una actuación de éxito en el puesto de trabajo con el único propósito de alcanzar un
desempeño superior.
Otro aspecto que es necesario considerar son los perfiles del personal que muchas
ocasiones no corresponden a la función que deben desempeñar, sino que pertenecen a lo
denominado padrinazgo o reparto de botín, debido a los múltiples compromisos que se
adquieren en el transcurso de la campaña. “Una de las principales debilidades de los
gobiernos municipales es la escasez de funcionarios con la suficiente preparación y
habilidades para analizar e interpretar información compleja, la cual es necesaria a la hora
de diseñar e instrumentar políticas públicas y operar los servicios públicos que son
funciones propias del municipio” (Nestor, 2000: 15).
2.2.4 Modelo de evaluación del desempeño
La medición de resultados de una administración municipal es siempre el medio
mediante el cual se toman decisiones oportunas enfocadas a lograr el cumplimiento de los
cometidos de gestión, éste modelo mide y valora los resultados del desempeño de los
servidores públicos, bajo el principio de tomar como referencia el deber ser y el puesto, así
como las metas y objetivos que se comprometen en la operación del área a la que
pertenecen, a los propios programas y proyectos determinados por la autoridad municipal
y a la funcionalidad a la que está obligada la administración pública (Pontifes, 2007).
Los procesos de evaluación del desempeño, se verifican en forma periódica y pueden
involucrar la medición de resultados y la productividad de los puestos, así como los
equipos de trabajo y cada una de las áreas de la administración. La utilidad de este
modelo es para distintos fines, destacándose aquellos que permiten orientar la
profesionalización de los servidores públicos en atención a los resultados de su trabajo,
por otro lado, es importante comentar que la evaluación del desempeño es también un
medio para la rendición de cuentas a la que están obligadas las autoridades municipales.
Página 66 de 154
2.2.5 Modelo sustentado en el enfoque de sistemas
Para Rivero (2008: 65) el modelo sustentado por el enfoque de sistemas, se define
como “un conjunto de sistemas que deben organizarse según la materia o especialidad de
sus áreas”. Este modelo permite identificar los procesos clave, al mismo tiempo facilita
determinar las tareas coordinadas y la relación de insumos, procesos y productos para los
bienes y servicios que produce la administración pública. Entre los cuales se pueden
dividir en las siguientes áreas: Representación Política y Gobierno, Recursos Financieros,
y Desarrollo Urbano Municipal.
2.2.6 Modelo asados en la planeación estratégica
Este conforma un caso específico de estudio, pues la organización de áreas y sus
respectivas funciones de una administración pública se conformar a partir de un ejercicio
de planeación estratégica, cuyo método define la misión y visión de lo que se puede llegar
a ser en el futuro y la identificación de objetivos estratégicos para el desarrollo
institucional (Sánchez, 2000).
El modelo hace énfasis en un deber ser de cada área, alineando a la misión global, de
tal manera que no se efectúen funciones ni actividades aisladas o fuera de este núcleo de
compromiso. Por lo general, los pasos que se deben seguir, parten de una serie de
reuniones entre directivos y personal profesional y técnico de la administración, en las que
se realicen diagnósticos de las fortalezas y debilidades a superar.
2.2.7 Modelo de formación y desarrollo por trayectorias de puestos
Este modelo se basa en lo que se conoce como planes de carrera, que consiste en una
proyección que consigna el perfil de desarrollo de un puesto, bajo principios de
profesionalización dentro de una o varias trayectorias posibles que puede cursar un
servidor público. El plan de carrera podrá formularse para cada puesto de especialidad y
para los puestos genéricos o polivalentes que existan en la institución (Sosa, 2000).
La corrección de todos los planes, por puesto, constituirá el Sistema de Planes de
Carrera, éstos planes se utilizan en el diseño de políticas de desarrollo del personal, en los
Página 67 de 154
procesos de planeación de recursos humanos, y sobre todo, en la orientación de los
esfuerzos de profesionalización que reditúan en una mejor capacidad de desempeño y la
consecuente mejora de los servicios y resultados de la organización.
2.3 Experiencia y formación profesional en algunos cargos municipales
La profesionalización de los servidores públicos en los gobiernos locales, sin lugar a
duda adolece para enfrentar los retos actuales. El panorama de fragilidad que presentan
los ayuntamientos, difícilmente propondrán mejoras de innovación institucional. El análisis
primordial que a continuación se presenta, tiene como principal objetivo presentar datos
actuales sobre experiencia y formación profesional en algunos cargos municipales de tal
forma que permitan resolver algunas cuestiones de contratación que se lleva en el
personal.
De acuerdo con los datos proporcionados obtenidos de la Encuesta Nacional de
Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal (2009), presentada por el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, para el caso en concreto de la estructura y función de
la administración pública municipal se centra primordialmente en la preparación
profesional que tienen los principales funcionarios del cabildo. Para ello la muestra
utilizada se incluyó todos los municipios del país así como las 16 delegaciones del Distrito
Federal (Arellano y Cabrero, 2011: 33).
El Servicio Civil de Carrera Local sigue una tendencia de alta inestabilidad y de difícil
aplicación, pues tanto los funcionarios como servidores municipales responden a los
intereses de las autoridades que los contratan temporalmente, condición que contrasta
con la ausencia de cuerpos profesionales de carrera. Los datos de la encuesta arrojan
amplias diferencias entre los esquemas de experiencia, la formación educativa de los
funcionarios y servidores y la forma de gestión.
El primer aspecto a resaltar proviene del tamaño de los gobiernos municipales, este
dato es importante, derivado de la infraestructura básica, de desarrollo urbano y medio
ambiente con las que cuenta el ayuntamiento debe ser creciente para atender las
necesidades que año tras año presenta el municipio. “El número de empleados
municipales por cada mil habitantes se ha incrementado, partiendo de un rango de 4-9
por cada mil habitantes para el primer año de referencia, a 8-20 servidores públicos
Página 68 de 154
municipales por cada mil habitantes para 2009” (Arellano y Cabrero, 2011: 64). Lo
anterior significa que los municipios amplían al máximo su capacidad de contratación.
Por otro lado, la expansión en las plantillas de personal se registra en buena parte por
la creación nuevas funciones que desempeñan vinculadas a cuestiones administrativas y
de gestión, en primer lugar se encuentra seguridad pública, seguida por el área de
servicios públicos, y en el tercer puesto lo ocupan los encargados de obras públicas
(Arellano y Cabrero, 2011: 68). De lo anterior se desprende que el incremento del personal
municipal, se entiende como la extensión en el tipo de funciones y más concretamente, la
responsabilidad directa en las áreas de mayor jerarquía. Por otro lado, el autor continúa
con la misma idea que las funciones de participación ciudadana, justicia municipal,
planeación y transparencia cuentan con un mínimo de servidores públicos especializados
en el servicio público.
Para el caso de la formación, experiencia y funciones de los servidores públicos
municipales, en una primera instancia se observa el perfil de los presidentes municipales
seguida por síndicos, regidores y finalmente los titulares de las unidades administrativas,
lo anterior permite conocer de la Encuesta los estudios académicos y las experiencias
adquiridas, con la finalidad de hacer inferencias sobre la pertinencia de los cargos
públicos ocupados, lo que de modo intuitivo permite conocer los elementos con los que
cuenta el ayuntamiento para dar continuidad a las plantillas del personal en la
administración municipal.
Para el caso de los presidentes municipales, síndicos y regidores se observa que el
promedio de grado de educación, se concentra en el nivel licenciatura con un 38 por
ciento, seguido del nivel primaria con un 24 por ciento y secundaria con un 15 por ciento,
para Arellano y Cabrero (2011) de acuerdo con el tamaño de la población, se nota que los
municipios que concentran mayor porcentaje de educación a niveles de maestría y
doctorado son los municipios metropolitanos, le siguen los urbanos medianos, y luego los
urbanos pequeños en contraposición con los municipios rurales y mixtos que solo tienen
educación elemental.
En relación con la experiencia adquirida podemos observar que Arellano y Cabrero
(2011: 73) toma como muestra únicamente de los presidentes municipales su empleo
anterior, de modo que el 52 por ciento proviene de la iniciativa privada, 36 por ciento de
partidos políticos, 28 por ciento de sindicatos y el 12 por ciento restante es su primer
Página 69 de 154
trabajo. Derivado de lo anterior podemos concluir que el trabajo que se realiza en el
gobierno municipal aún es muy precario, pues la mayor parte de la experiencia proviene
de alcaldes con criterio empresarial.
Grafico 1. Niveles de escolaridad y experiencia de los presidentes municipales
Fuente: elaboración propia con datos de datos de la Encuesta 2009.
Se consideran a las unidades administrativas más recurrentes los secretarios de la
administración, los directores generales, oficiales mayores, de acuerdo con el grado de
escolaridad y experiencia profesional, en el siguiente gráfico se puede observar que la
región occidente formada por los municipios de los estados de Nayarit, Jalisco, Colima y
Michoacán son los que cuentan con mayor profesionalización, alrededor del 20.38 por
ciento tiene maestría y doctorado, mientras que los ayuntamientos del sur conformados
en los estados de Tabasco, Campeche, Quintana Roro y Yucatán cuentan con nivel básico
con un 63.62 por ciento. Para el caso de la región centro concentra mayor educación a
nivel media y superior con un 44.38 y 8.45 por ciento respectivamente.
Para el caso en particular, de acuerdo con la Encuesta (2009), el perfil de los
funcionarios y servidores municipales en las áreas con funcionarios con mayor nivel de
estudios en posgrado son desarrollo económico, obra pública y contraloría interna, por el
Página 70 de 154
contrario, las unidades de seguridad pública, protección civil, agua potable, protección
ciudadana no solo cuentan con una mayor concentración de personal sino que además
son las que menor grado de estudios (Encuesta, 2009: 79).
Gráfico 2. Niveles de escolaridad y experiencia unidades administrativas
Fuente: Elaboración de Arellano y Cabrero con base en datos de la Encuesta 2009.
Otro aspecto lo conforma el marco regulatorio de los gobiernos municipales, de acuerdo
con el artículo 115 constitucional fracción II, que faculta a los municipios a expedir su
propia normatividad, con base en el siguiente gráfico se puede apreciar que el mayor
porcentaje se registra en los instrumentos de bando de policía y gobierno, reglamentos
interiores de la administración y de seguridad pública. Para el caso de los temas de obra
pública, zonificación y uso del suelo, justicia cívica, planeación, participación ciudadana,
se presentan con bajos porcentaje de reglamentación y actualización constante de datos.
Por lo anterior no sólo existe carencia en cuanto a la existencia de disposiciones
normativas en los municipios de México, sino que además en aquellos municipios
metropolitanos y urbanos en donde cuentan con sus respectivas normas, hay un elevado
rezado de actualización de instrumentos normativos, así como una ausencia de creación
de instrumentos normativos desde el principio.
En el mismo sentido para la creación de los planes de desarrollo municipio o desarrollo
urbano, la redacción y creación de normatividad se hace ausente, por un lado la replica de
Página 71 de 154
ideas de los planes estatales, por el otro los objetivos y programas similares, pues hacen
de la facultad reglamentaria un trabajo ineficiente y de menor calidad; sin embargo, en los
datos de la Encuesta (2009: 82) los municipios medianos registran porcentajes más altos
en diseño de planes y programas estratégicos que los municipios metropolitanos, pues lo
anterior se justifica por los alcances del desempeño de su gestión.
Gráfico 3. Eficiencia de las reglamentaciones de los municipios
Fuente: Elaboración de Arellano y Cabrero con base en datos de la Encuesta 2009.
Por su parte los esquemas de contratación son ocupados por la mayoría de los
empleados de confianza que presentan un 47 por ciento, seguidos por los trabajadores de
base con un 31 por ciento, es importante notar que conforme el municipio es grande, el
personal de base tiende a incrementarse, en contraposición con los municipios rurales en
los cuales los niveles son menores. Con la finalidad de conformar la profesionalización de
los funcionarios y servidores municipales, los municipios medianos pueden servir como
punto referencia para proponer marcos de regulación que conformar estructuras estables
y consolidadas.
Página 72 de 154
2.4 Análisis de leyes relativas al Servicio Civil de Carrera Local implementadas en estados
y municipios del país
A pesar de los esfuerzos que la Administración Pública de las Entidades Federativas ha
llevado a cabo para la implementación del Servicio Civil de Carrera, podemos observar que
son pocos quienes han implementado de manera exitosa el servicio; para el caso de los
municipios, la situación se agrava más, es casi nula la aplicación, no se menosprecia los
esfuerzos realizados por algunos ayuntamientos del país, pues la mayoría para no decir
que todos no pueden asegurar contar con la consolidación del sistema.
Es necesario recalcar que los gobiernos locales tienen que contar con personal directivo
calificado, con la capacidad idónea para el tipo de responsabilidad que se le va a asignar.
Como lo señala Toto (2013) el Servicio Civil de Carrera se define como el conjunto de
normas y procesos racionalmente vinculados para la gestión de personal al servicio del
Estado.
El Servicio Civil de Carrera Local no ha tenido éxito en su implementación derivado de
las razones de orden jurídico, político, económico y cultural. No existe actualización
constante de los marcos normativos, son necesarias las reformas para su acatamiento
obligatorio. Las decisiones políticas constituye otro aspecto de frene, pese a los ideales
partidistas y de opinión lleva al estancamiento del servicio. Los recursos económicos con
los que cuenta el ayuntamiento son suficientes para la contratación de personal y equipo
de trabajo, es necesario un modelo a largo plazo. Finalmente en el aspecto cultural, los
funcionarios no realizan actividades extracurriculares a las que normalmente están
acostumbrados, se rigen por el mínimo esfuerzo.
Dror (1994: 15) por su parte dice que “los cambios en las leyes, las estructuras y las
organizaciones son importantes, pero aunque se realicen serán en vano a menos que para
ello se cuente con el personal profesional en el gobierno”. Es de resaltar que el ámbito
estatal y local, encontramos que son pocas las entidades federativas y algunos municipios
que cuentan con una ley que regule el tema del servicio civil de carrera o la
profesionalización, además, las que existen son relativamente de reciente creación.
Página 73 de 154
Fuente: elaboración propia.
Con el propósito de apreciar la diversidad de maneras de legislar, en el cuadro
siguiente se comparan de una manera muy breve e ilustrativa los aspectos más relevantes
de 5 legislaciones estatales y locales en las que se cuenta con Servicio Civil de Carrera, en
el cuadro se trato de analizar de manera minuciosa la ley o en su caso reglamento, como
su nombre lo indican su objetivo es el servicio, el análisis parte entonces de constatar que
forman parte del texto los conceptos o denominación de los que consideran Servicio Civil,
otra parte fundamental es saber a quién o quienes va dirigidos, los procesos de selección,
permanencia o retiro, así como conocer que dependencia es la encargada de su aplicación
y evaluación, los sujetos a los que se aplica y a los que se exceptúa, así como el objeto de
la ley.
Ley del Servicio Civil de Carrera para el Estado de Aguascalientes.
Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes
del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja
California.
Ley del Servicio Civil del Estado y los Municipios de Chiapas.
Ley del Servicio Público de la Carrera de la Administración Pública del
Distrito Federal.
Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus
Municipios.
Reglamento del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública
Municipal de Guadalajara.
Ley del Servicio Público de Carrera del Estado de Quintana Roo.
Ley del Servicio Civil de Carrera de los Trabajadores de la
Administración Pública de Nuevo León.
Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública
Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Ley del Servicio Profesional de Carrera del Estado y Municipios de
Zacatecas.
Legislaciones Estatales y Locales relativas al Servicio Civil de Carrera:
Página 74 de 154
Cuadro 4. Comparación de diversas legislaciones estatales Servicio Civil de Carrera
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Civil de Carrera
para el Estado de
Aguascalientes
La ley es de orden
público y
observancia
general para los
servidores
públicos de los
poderes ejecutivo,
y sus municipios.
Para los titulares
de las
dependencias,
subsecretarios,
directores
generales.
Para aquellos
considerados de
base en los
estatutos de las
leyes de
Aguascalientes.
Es el proceso de
selección,
capacitación y
profesionalización
de los servidores
públicos del
Estado y
municipios de
Aguascalientes.
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
Si No No No No
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Civil de los
Trabajadores al
Servicio de los
Poderes del
Estado, Municipios
e Instituciones
Descentralizadas
de Baja California
La ley es de
observancia
general para las
autoridades,
funcionarios y
trabajadores
integrantes de los
poderes,
municipios e
instituciones
descentralizadas
del Estado de Baja
California.
Trabajador es la
persona física que
presta a las
autoridades
públicas.
La presente ley
tiene como
objetivo
profesionalizar a
los trabajadores al
servicio de los
poderes del
Estado de Baja
California,
Municipios, e
Instituciones
Descentralizados.
No
Atribuciones de los
servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
No Atribuciones de los
trabajadores sin
especificar los del
servicio civil.
No No Solo de
permanencia
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio La ley es de orden Los trabajadores Tiene por objeto Se derogo
Página 75 de 154
Civil del Estado y
los Municipios de
Chiapas
público,
observancia
general e interés
social, tiene por
objeto regular las
relaciones
laborales entre los
trabajadores y los
titulares de las
dependencias u
órganos que
integran los
poderes ejecutivo,
legislativo y
judicial, los
municipios y
aquellos órganos
autónomos
constitucionales,
desconcentrados y
auxiliares,
asociaciones y
empresas de
participación
estatal o
municipal, que por
disposición de ley,
decretos,
reglamentos o
convenios señalen
su ámbito de
aplicación
del servicio civil
para los efectos
de esta ley se
clasificaran en: de
confianza; de
base; e interinos
regular las
relaciones
laborales entre los
trabajadores y los
titulares de las
dependencias u
órganos que
integran los
poderes ejecutivo,
legislativo y
judicial, los
municipios y
aquellos órganos
autónomos
constitucionales,
desconcentrados y
auxiliares,
asociaciones y
empresas de
participación
estatal o
municipal, que por
disposición de ley,
decretos,
reglamentos o
convenios señalen
su ámbito de
aplicación
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
Si No No No No son claros.
Fuente: elaboración propia
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Público de Carrera
de la
Administración
Pública del
Distrito Federal
Es de aplicación
para la
Administración
Pública Central y
Desconcentrada
del Distrito
Servidores
Públicos de
Carrera de la
Administración
Pública del
Distrito Federal y
Establecer y
normar el Servicio
Público de Carrera
de la
Administración
Pública Federal
Es un instrumento
para la
profesionalización
de servidores
públicos.
Página 76 de 154
Federal. personal de
confianza.
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
Si No No No No
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley para los
Servidores
Públicos del
Estado de Jalisco
y sus Municipios
La ley es de orden
público, de
observancia
general y
obligatoria para
los titulares y
servidores
públicos de los
poderes
legislativo,
ejecutivo y judicial,
organismos
constitucionales
autónomos,
ayuntamientos y
sus dependencias,
así como para los
organismos
públicos
descentralizados
del poder ejecutivo
del estado y de los
municipios,
empresas o
asociaciones de
participación
estatal o municipal
mayoritaria, en
que por leyes,
decretos,
reglamentos o
convenios llegue a
establecerse su
aplicación.
Servidor público
es toda persona
que preste un
trabajo
subordinado físico
o intelectual, con
las condiciones
establecidas como
mínimas por esta
ley
La presente ley va
dirigido a personal
de: confianza;
funcionarios
públicos;
empleados
públicos y base
Quedan excluidos
del servicio: los
servidores
públicos de
elección popular;
el titular de la
entidad pública y
los servidores
públicos que
hubiere designado
y que dependan
directamente de
él; los servidores
públicos cuyo
nombramiento
tenga por
disposición legal
un procedimiento
especial.
No
Atribuciones de Selección del Órganos de Sistema del Evaluación y
Página 77 de 154
los servidores personal aplicación servicio permanencia
No Si Si No es clara Si
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Reglamento del
Servicio Civil de
Carrera en la
Administración
Pública Municipal
de Guadalajara
Únicamente a la
Administración
Pública Municipal
de Guadalajara
Integrantes del
ayuntamiento de
base
Tiene por objeto
establecer las
normas y
lineamientos para
la administración,
operación y
desarrollo del
Sistema del
Servicio Civil de
Carrera en la
Administración
Pública Municipal
de Guadalajara
Se entiende por
Servicio Civil de
Carrera, el
sistema de
administración de
personal que
regula la
integración,
preparación,
promoción y
desarrollo de una
carrera
institucional del
personal a través
de los procesos de
Reclutamiento,
selección,
evaluación y
desarrollo
profesional de los
servidores
públicos
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
Comisión de
Evaluación del
Servicio Civil.
Si
Si Si Si
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Civil de Carrera de
los Trabajadores
de la
La ley regirá en el
Estado de Nuevo
Legón las
relaciones entre el
El personal de
servicio se
clasifica de la
siguiente manera:
La presente ley es
de observancia
general y tiene por
objeto sentar las
No
Página 78 de 154
Administración
Pública de Nuevo
León
gobierno y sus
trabajadores, y
entre el
ayuntamiento y
sus trabajadores.
Secretarios, jefes
de ayudantes,
ayudantes,
secretarios,
coordinadores,
asesores,
tesorero, oficiales
mayores,
primarios,
proveedores,
directores,
subdirectores,
subtesoreros,
jefes, subjefes.
bases de los
cursos necesarios
para la
implementación
del servicio civil de
carrera conforme
a los ascensos y
mantenimiento de
escalafón.
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
No No No No No
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Público de Carrera
del Estado de
Quintana Roo
La ley se aplica a
todo el territorio
de Quintana Roo.
Todos los
trabajadores a
través de un
sistema integral
en términos de los
que establezca la
ley.
Tiene por objeto
establecer el
Servicio Público de
Carrera de los
trabajadores del
Poder Legislativo,
Ejecutivo, Judicial
y Municipio.
No
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
No No No No No
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Público de la
Carrera en la
Administración
Pública
Centralizada del
Estado de
A las personas
que ocupen
puestos o cargos
de confianza en
las dependencia
de la
administración
Quienes ocupen
puestos o cargos
de confianza en
las dependencias
de la
administración
pública
Establecer las
bases de
organización,
funcionamiento,
control y
evaluación del
Sector Público de
Es un sistema que
se integra por un
conjunto de
disposiciones,
órganos, procesos
programas,
acciones
Página 79 de 154
Veracruz de
Ignacio de la Llave
pública
centralizada del
estado,
centralizada
(dependencias
centralizadas del
Gobierno del
Estado.
Carrera para la
Administración
Centralizada del
Estado, mediante
principios.
tendientes a la
profesionalización
de los servidores
públicos quienes
laboran en la
administración
centralizada del
estado.
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
Si Si Si Si Si
Fuente: elaboración propia.
Ley o Reglamento Entidades de
aplicación
Sujetos de
aplicación
Objeto de la ley Definición del SCC
Ley del Servicio
Profesional de
Carrera del Estado
y Municipios de
Zacatecas
La ley es de
aplicación
obligatoria para
las dependencias
de la
administración
pública
centralizada y sus
órganos
administrativos
desconcentrados;
para las entidades
públicas
paraestatales, así
como para la
administración
pública municipal
y paramunicipal
Se consideran
servidores
públicos de
carrera, los
clasificados en las
categorías que
cumplan con los
requisitos de
ingreso
establecidos en la
presente ley y
ocupen alguna
plaza de los
siguientes
puestos:
Subdirector y
homólogo; Jefe de
departamento;
Jefe de oficina;
Técnico
La ley es de orden
público, y tiene
por objeto
establecer las
bases para la
planeación,
organización,
operación,
desarrollo y
evaluación del
servicio
profesional de
carrera en la
administración
pública del estado
de Zacatecas
Si
Atribuciones de
los servidores
Selección del
personal
Órganos de
aplicación
Sistema del
servicio
Evaluación y
permanencia
Si Si Si Si Si
Fuente: elaboración propia.
Las leyes relacionadas con el Servicio Civil de carrera no cuentan con la estructura
normativa de un texto jurídico adecuado, carecen de elementos generales de técnica
Página 80 de 154
legislativa, la mayoría para no decir que todas, no tocan dentro del cuerpo de la norma la
materia a la cual hace referencia su nombre, carecen de un cuerpo normativo bien
ordenado, no se encuentran claramente delimitadas las funciones de los servidores;
además falta renovación y actualización de las mismas.
Esto hace notoria la necesidad de perfeccionar las leyes, pues las leyes adolecen de
una buena estructura, en las legislaciones comparadas podemos notar que no tienen una
técnica legislativa adecuada; aunque el tema para el que fueron creadas que es del
Servicio Civil en la mayoría de ellas no se le define; no define cual es el objetivo del
servicio civil; no establece para qué y cómo se aplicara; no especifica las formas de
reclutamiento, selección y permanencia; tampoco se especifica o se señala quienes son
los encargados de aplicar o implementar el servicio civil; no se estipula si el ingreso es por
concurso, merito o cual procedimiento.
Los ayuntamientos del país no han desarrollado sistemas de profesionalización ni
reglamentos adecuados a las necesidades de sus administraciones, la capacitación no
dispone en muchos casos de un modelo conceptual idóneo. Muchos son los intentos de
crear leyes o reglamentos adecuados, el tratar de implementar un servicio civil en los
gobiernos locales, no solo depende de leyes, se requiere de voluntad política, de
convencer a los presidentes municipales de los beneficios que como administraciones les
traería.
Considero que es prioritario que existan los lineamientos necesarios, los mecanismos y
las reglas claras; sin embargo partiendo desde el ejemplo de Guadalajara, se denota la
falta de voluntad política para la implementación del servicio civil de carrera, que puede
ser uno de los principales obstáculos para el progreso de su implementación. Lo anterior
se explica con base en la actualización contante de las normas que regulan el Servicio
Civil de Carrera, así como establecer de manera clara, precisa y concisa sus disposiciones
secundarias, en las cuales en se establezcan los principios básicos y elementales como
son la regulación de ascenso, promoción y despido. De acuerdo con el análisis realizado
de Guadalajara se puede apreciar la falta iniciativas para consolidar el Servicio Civil de
Carrera derivado de la viabilidad que les resulta en los tres años de gobierno, pues en tal
caso, representa un obstáculo para su continuidad.
Con base en lo anterior es urgente la implementación del Servicio civil de Carrera en los
gobiernos locales, la cual puede ir respaldada mediante una Ley Estatal que provea las
Página 81 de 154
garantías de estabilidad y durabilidad del Servicio o por un Reglamento propio para el
Servicio pues los ayuntamientos gozan de hecho de las competencias para instituir las
condiciones organizativas de su régimen interior. Para con ello mejorar la gestión pública
municipal, garantizar un mejor funcionamiento del propio municipio y con ello garantizar la
continuidad de los trabajos de las anteriores administraciones, pero sobre todo garantizar
la seguridad laboral y la permanencia del personal.
Página 82 de 154
Capítulo III
Recomendaciones para la implementación del Servicio Civil de Carrera Local
3.1 Principales objetivos de la implementación
El sistema del Servicio Civil de Carrera tiene diversos propósitos que son estimulados
entre otras razones que la administración pública tiene que cumplir en la actualidad con
tareas más complicadas, pues antes sus únicas funciones eran mantener el orden y
administrar los servicios públicos, en la actualidad debe ser una indudable promotora del
desarrollo económico y social, aumentando así sus tareas lo que provoca que requiera de
personal competente. “Hoy en día la administración pública dejo a un lado su papel
paternal, para ser una proveedora de opciones y oportunidades para el desarrollo de los
gobernados” (Avalos, 1991: 54).
El propósito fundamental del Servicio Civil de Carrera es el de asegurar que la
Administración Pública Municipal tenga en sus recursos humanos el talento requerido
para el cumplimiento de sus objetivos, por medio del sistema de gestión y de la
profesionalización del recurso humano, a través de la procuración del desarrollo
profesional de los servidores públicos, su estabilidad laboral, la valoración de sus
capacidades, habilidades y desempeño. Otros propósitos importantes del Servicio Civil de
Carrera son los siguientes: conseguir el excelente funcionamiento del sector público, que
vaya encaminado hacia la eficiencia y calidad en la prestación de los servicios; debe ser
considerado y aplicado como un programa obligatorio en todos los órdenes de gobierno,
con la intención de homogeneizar los esfuerzos y generar la normatividad que lo regule;
implementar la capacitación y la especialización como herramientas fundamentales para
"Si el servicio al Estado es profundamente honorable es ante todo porque hace participar
en las responsabilidades más elevadas que
pueda haber, las del poder público, a quienes
pertenecen al Estado, pero también porque a
través del Estado se sirve de forma directa y
desinteresada a la colectividad humana y nacional".
Charles De Gaulle, 1963
Página 83 de 154
contar con personal idóneo y comprometido para desempeñar las actividades inherentes a
su cargo e inclusive mejorarlas; eliminar el estigma que se tiene sobre los vicios que han
identificado a la corrupción como característica de toda función pública; y conseguir la
planeación estratégica de largo plazo, dar continuidad y seguimiento a las políticas
públicas y los programas planeados en el municipio para que sean concluidos en su
totalidad, sin importar los relevos de funcionarios en el cambio de administración.
Si se aplican los anteriores propósitos, la administración pública podrá contar con
grandes ventajas, entre las principales: permanencia y seguridad en el empleo de los
servidores públicos frente a los cambios políticos y de las estructuras administrativas;
lealtad hacia las instituciones públicas y la vocación de servicio; seguimiento de los planes
de desarrollo o estrategias del gobierno municipal; mayores grados de responsabilidad;
empleados formados desde su ingreso y capacitados permanentemente lo que genera
una mejor calificación y competencia; transparencia en los cargos públicos, disminución
de la corrupción municipal disminución de riesgos de reclutamiento basado en el
clientelismo, incremento de oportunidades de igualdad en el acceso y ascenso en el
servicio municipal con base en la competencia.
En el mismo sentido de ideas, es importante cuestionar hasta donde las ventajas
anteriores podrían llevarse a cabo, puesto que “las bondades y buenas intenciones del
Servicio Civil de Carrera son indiscutibles, al menos desde el panorama teórico, habrá que
valorar la capacidad de compromiso y aceptación de los políticos para la implementación,
pues deberán dejar a un lado sus intereses personales y de partido para priorizar a la
ciudadanía” (Guillén y González, 2007: 25). El presente capítulo tiene como propósito
realizar recomendaciones para la implementación del Servicio Civil de Carrera en los
Gobiernos Locales, tomando en consideración la reglamentación existente de las 32
Entidades Federativas y sus respectivos municipios, para ello recomiendo implementar el
siguiente esquema:
Principios rectores
del Servicio.
Modelo conceptual
del Servicio.
Crear, modificar,
reformar o adecuar
el Reglamento del
Servicio Civil de
Carrera.
Crear Reglamento
del Órgano Rector
del Servicio Civil de
Carrera.
Marco
conceptua
l
Marco
Normativo
Página 84 de 154
Fuente: Elaboración propia.
3.2 El Servicio Civil de Carrera Forzoso o Voluntario
Para que exista un Estado más efectivo es necesario que todas las funciones
institucionales sean desempeñadas de manera eficiente y eficaz evitando duplicidades de
funciones y vacíos legales, para ello se debe de contar con las estructuras administrativas,
recursos humanos y métodos de gestión eficientes para ejercer dichas funciones.
“Aunque se hagan cambios jurídicos importantes por sí solos no cambian las
estructuras, los procesos, los instrumentos de gestión y la cultura organizacional” (Pardo,
2004: 6). Por ello es importante contar con un programa piloto de cambio institucional en
áreas consideradas prioritarias, el cual involucre análisis funcionales y análisis de cultura
organizacional de las instituciones y partiendo de allí una estrategia de cambio con
indicadores precisos y formas de monitoreo y evaluación.
Para la implementación del Servicio Civil de Carrera es necesario considerar varios
aspectos entre ellos la previsión de las necesidades de fuerza laboral, definición de los
gastos presupuestarios del mismo al considerar dentro del presupuesto de egresos, las
erogaciones por puestos, sueldos, prestaciones y número de plazas. Con ellos se podrán
proyectar los requerimientos de personal, sus especialidades pero sobre todo, establecer
los parámetros de crecimiento de la plantilla de personal municipal.
Modelo de
Capacitación.
Metodología para
diseño de
programas de
capacitación.
Catálogo del
puesto de
servicios.
Salarios del
servicio.
Manual de
reclutamiento y
selección.
Manual de
evaluación del
desempeño.
Marco
Evaluación
Marco
Metodológico
Página 85 de 154
De acuerdo con Morales Paulín (2005) algunos de los instrumentos con los que se
deben trabajar son: hacer diagnósticos sobre las necesidades de plazas para la estructura
orgánica de la administración del municipio; elaborar un catálogo de puestos y sistemas
de valuación de la remuneración del ayuntamiento; realizar una clasificación de ramas y
grupos de puestos según las especialidades de cada una de las áreas municipales; y
planificar indicadores de productividad y desempeño.
Es necesario aclarar que cada uno de los respectivos diagnósticos y cambios
estructurales que se puedan realizar dentro del ayuntamiento, no tendrán ningún
resultado en su efectividad gubernamental, si no se realizan con la verdadera intención de
llevarlos a cabo, además no funcionaran si no se implementa a fondo la profesionalización
de la función pública, sin embargo, para profesionalizar se hace incondicional articular la
ampliación del ingreso a la carrera administrativa con una estrategia de entrenamiento y
formación, a través de cambios institucionales ligados a la reforma y modernización de los
municipios. Esto es, no se puede pretender implementar un cambio en las instituciones a
fondo si no se realizan los cambios de habilidades y en los procesos en los recursos
humanos con los que esta cuenta.
Resulta indispensable el reconocimiento de los tres órdenes de gobierno como
necesidad de la profesionalización, condición fundamental para cualquier programa o
proyecto de transformación del servicio público en sus ámbitos de competencia. Como lo
señala la Carta Mexicana de Profesionalización y Servicio Profesional de Carrera (2007:
15) en los gobiernos locales deben de existir principios generales de estos sistemas, entre
los principales podemos señalar los siguientes:
1. Principio del Interés público. Este principio señala que el Servicio Profesional de
Carrera es de carácter público e interés general, por lo que sus principios deben
estar inscritos ya sea en una norma o en un instrumento legal local con lo que se le
otorgará la obligatoriedad y funcionalidad debidas. Esta ley de acuerdo a su
carácter dispondrá de las garantías y recursos formales que hagan valer las
prerrogativas de las autoridades y de los miembros del servicio así como del
público general para participar de la función pública y conservarla bajo normas de
rendición de cuentas y adecuación a las necesidades de la misma función.
Página 86 de 154
2. Principio del Servicio Profesional de Carrera y la Profesionalización como Política
Pública. La implantación de servicios de carrera y sistemas de profesionalización
constituyen medios de desarrollo de la función pública que involucran diversas
capacidades de gestión y formas de superación de los servidores públicos, a la vez
que dicha condición genera beneficios directos a la sociedad local. Por
consiguiente, se considera a las políticas públicas como el medio adecuado para
sustentar el proceso de implantación y consolidación del Servicio en los estados y
municipios de nuestro país.
Una de las posibles vías para la instauración de servicios de carrera y prácticas de
profesionalización sistemática requieren tratarse como políticas públicas con el fin de
poder consolidar la base institucional y social que las respalde de una manera definitiva.
En el caso de los estados, estos cuentan con sus propias normas legales para instaurar
servicios de carrera y sistemas de profesionalización, por tal motivo no existe un modelo
único para determinar las reglas de organización y funcionamiento de tales medios.
Es importante que se extiendan los procesos de institucionalización de servicios de
carrera y sistemas de profesionalización en la mayor parte de los municipios,
principalmente en aquellos que tienen desde un desarrollo institucional de carácter medio
hasta un grado consolidado; de ahí la importancia de apoyar a los ayuntamientos a fin de
que incorporen en sus administraciones los medios jurídicos para la implementación del
Servicio Civil de Carrera.
A fin de que el Servicio Civil de Carrera logre una consolidación definitiva en el ámbito
de los municipios de éste país, es imprescindible que sean respaldados por leyes y
reglamentos que establezcan el carácter público. Puesto que ante la ausencia de sistemas
de profesionalización para los servidores públicos de confianza, se podrían explorar las
posibilidades de adecuar algunas guías que regulen la función del personal dentro del
ayuntamiento y con ello buscar los acuerdos necesarios para convertirlas en leyes y
reglamentos como un primer paso.
En el caso del personal de confianza será necesario revisar y adecuar los reglamentos
que existan con relación al municipio. La implantación de servicios de carrera y sistemas
de profesionalización no se reducen únicamente a un sistema de gestión de recursos
humanos; sino que constituyen sistemas de desarrollo de la función pública que
Página 87 de 154
involucran numerosas capacidades de gestión y medios de superación de los servidores
públicos, al mismo tiempo se logra generar beneficio directos con la sociedad. Por
consiguiente, se considera a las políticas públicas como “el medio adecuado para
sustentar el proceso de implantación y consolidación del servicio en los estados y
municipios del país” (Avalos, 1991: 60).
En el caso de las entidades federativas y municipios que no constituyan servicios de
carrera, éstos deberán cerciorarse que la profesionalización de su personal sea
sistemática y se sujete a un modelo de gestión de recursos humanos con la finalidad de
reconocer, retribuir y mantener de manera constante las actividades.
Uno de los medios para la implantación de los servicios de carrera es la expedición de
leyes en la materia; sin embargo, la sola promulgación de la norma no garantiza de
manera inmediata la operatividad del servicio. Para ello se requieren de procesos sobre
todo en la cultura burocrática dominante de un respaldo decidido a la observancia
absoluta de las reglas de profesionalización; es necesario e imperante el refuerzo de la
función directiva de los recursos humanos y la descentralización de sus funciones
operativas en cada una de las áreas del municipio.
En el caso de la implantación del Servicio Civil de Carrera en los gobiernos locales,
depende, entre otros factores, de la existencia de una ley que provea las garantías de
estabilidad y durabilidad del servicio, ya que los ayuntamientos poseen las competencias
para instituir las condiciones organizativas de su régimen interior. De este modo los
ayuntamientos pueden desarrollar sistemas de profesionalización adecuados a los retos
que enfrentan sus administraciones, la capacitación no dispone en la mayoría de los casos
de un modelo conceptual idóneo, así y frente a esta circunstancia es impostergable la
realización de medidas que tiendan a sistematizar los procesos de profesionalización de
los que participan los municipios.
La implantación de servicios de carrera y sistemas de profesionalización cobra vital
importancia para generar capacidades gubernativas en los municipios. Como lo señala
Mejía Lira (1995: 18) “dado el diseño institucional de los municipios mexicanos, existe un
conflicto entre el mandato político de los presidentes municipales para hacer gobierno, y la
creación de burocracias que respondan al propósito institucional de los ayuntamientos. Es
decir, cada administración municipal entrante tenga sus propios equipos de trabajo, es
necesario establecer criterios de continuidad para ocupar los cargos públicos. Por tanto, el
Página 88 de 154
problema fundamental de la profesionalización reside en la definición del problema
público que se pretende resolver con un Servicio Civil de Carrera en el orden local de
gobierno, con ello se obstaculiza cada tres años la implementación del servicio.
En efecto se necesita contar con municipios fuertes, aptos para desempeñar las
facultades y actividades que le han sido conferidas, por lo que requieren de la
implementación del servicio civil de manera paulatina y obligatoria (Nestor de Buen,
2000). Para tal propósito deberá de revisarse, adecuarse, crearse y adicionarse el
andamiaje jurídico necesario; pero sobre todo se debe lograr obtener la voluntad política
para su aplicación, sin dejar a un lado la disponibilidad presupuestaria para cubrir los
recursos que se erogaran al realizar los movimientos, promociones salariales y los
problemas de actualización tecnológica. El proceso de la implementación del Servicio Civil
de Carrera en los Gobiernos Locales se presenta en el siguiente esquema:
Fuente: Elaboración propia.
3.2.1 Servicio Civil de Carrera con propósito neutral
Una de las características inherentes con las que debe de contar el Servicio Civil de
Carrera, es la pretendida neutralidad política de sus integrantes, es decir que la relación
existente entre los políticos y los servidores del servicio únicamente sea para servir al
Planeación Ingreso Empleo
Capacitación
Evaluación del
Desempeño
Garantías
laborales,
prestaciones y
permanencia
Faltas de carácter
disciplinario Separación y retiro
Servicio
Civil de
Carrera
Página 89 de 154
ejecutivo sin importar su partido; sin embargo, esta característica es cada vez más
cuestionada y difícil de mantener lo que lleva a la paulatina pérdida de esta neutralidad,
pues más políticos tratan de expandir su autoridad minando la de los servidores públicos
de carrera (Prats, 1999).
Cuando el principio de neutralidad se quebranta, se pierde el sentido social del servicio
civil, en virtud que el prestigio del mismo se basa en la preparación de los servidores para
el rec lutamiento de los mejores, con el fin de fortalecer el carácter y la credibilidad de la
función pública ante los ciudadanos.
3.3 Tipología del Servicio Civil de Carrera para municipios
Para la implementación del Servicio Civil de Carrera, es necesario considerar los
criterios necesarios o elementales para su aplicación, para tal caso se debe considerar los
entornos político, económico y sociológico de cada unas de las entidades locales que se
encuentra en constantes cambios y distintos entre sí a pesar de estar en igual territorio,
no podemos dejar de mencionar las cuestiones como la industria, la tecnología, los
espacios geopolíticos altamente competitivos (Pontifes, 2007: 15). Asimismo, la exigencia
de resultados por la ciudadanía no era tan solicitada, ahora se exige más.
Uno de los aspectos que se deben considerar para su implementación es analizar el
contexto local, así como las peculiaridades del territorio, la población y las estructuras con
las que cuenta la administración del ayuntamiento. Es preciso valorar y analizar los
elementos que intervienen en el nivel local, los que condicionan el modelo de organización
territorial y ponen al descubierto la equivocación que se puede tener de una visión
estática de la organización del territorio, es necesario considerar que el municipio cuenta
con una realidad de constante movimiento, destaca la heterogeneidad que existe en los
municipios lo que no les permite gestionar con eficiencia las competencias a ellos
atribuidas; las diferencias que tiene en el tamaño de su territorio, pues municipios de gran
tamaño gestionarían con más eficacia competencias atribuidas a otras administraciones
públicas de similar tamaño o menor tamaño; y sin embargo con una necesidad de
prestación de servicios distintos determinados por la existencia de factores específicos.
Considerar la existencia de realidades integradas por varios factores pueden llevar a
una problemática, valorar la infraestructuras de transporte, la movilidad y la residencia en
Página 90 de 154
lugares distintos; las dinámicas ambientales, nuevas necesidades de la sociedad, o las
necesidades asimétricas en relación a su dimensión geográfica y humana que exigen la
prestación de ciertos servicios públicos tales como agua, residuos sólidos, transporte. A
pesar de las atribuciones que le han sido conferidas al municipio con las últimas reformas
del 1999 se ha logrado tener un real avance en sus funciones, puesto que se dedican
primordialmente a la prestación de servicios públicos.
Para enfocar o ubicar a los municipios quienes deben implementar el Servicio Civil
de Carrera, es necesario considerar la clasificación de los tipos de municipios, la
clasificación es la propuesta por Cabrero (2004) tomándose como base los siguientes
elementos: densidad de la población, tipos de servicios públicos que prestan y la
estructura Administrativa.
1. Municipios Metropolitanos. Estos municipios cuentan con una alta densidad de
población distribuida por todo su territorio, se caracteriza porque las localidades de uno o
más municipios, tienden a formar una comunidad geográfica, cuentan con todos los
servicios públicos municipales, pero ello no significa que la eficiencia sea la más
adecuada en términos de satisfacción de las necesidades, su estructura administrativa es
más compleja y de mayores dimensiones que de los otros tipos de municipios la que
corresponde a la gran cantidad y variedad de requerimientos por parte de su población.
2. Municipios Urbanos. Estos municipios cuentan con densidades de población
normalmente altas, se distribuye en comunidades grandes, medianas y algunas
localidades pequeñas, sus principales servicios son: agua potable, alcantarillado, drenaje,
energía eléctrica, alumbrado público, fundamentalmente en la cabecera municipal y la
mayoría de las comunidades; tanto en la cabecera municipal como en la mayoría de las
localidades; su estructura administrativa contempla un mayor número de unidades
administrativas, en virtud de que las actividades que se desempeñan son más complejas.
3. Municipios Rurales. Estos municipios cuentan con una baja densidad de población,
distribuida en comunidades dispersas, siendo su número de habitantes bajo, los servicios
públicos que se prestan prácticamente en forma exclusiva en la cabecera municipal, su
estructura administrativa es sencilla en virtud de que las funciones que desempeña son
Página 91 de 154
poco complejas, entre las cuales podemos mencionar como prioritarias la Secretaria del
Ayuntamiento, la Tesorería, el Área de Obras Públicas y Servicios Públicos, y la Policía.
4. Municipios Semiurbanos. Estos municipios tienen densidad de población media
distribuida en medianas comunidades, los servicios principales son los de agua potable,
energía eléctrica, reducido nivel de alcantarillado, tanto en la cabecera municipal como en
algunas localidades, su estructura administrativa tiene cierta complejidad en razón de la
creciente población la que demanda un mayor número de servicios.
De acuerdo con lo anterior se deduce que el primer paso para la implementación del
Servicio Civil de Carrera se deberá considerar a los municipios metropolitanos, urbanos en
virtud que ellos cuentan con la estructura administrativa fuerte y grande en comparación
con los demás tipos de municipios, lo que hace necesario implementar la
profesionalización para cumplir los objetivos de los municipios y con ello dar una mejora a
la comunidad en la prestación de servicios, así como continuar con los planes y programas
establecidos por el gobierno anterior. En las cuestiones financieras en donde se denota
una clara deficiencia en los conocimientos para la obtención de recursos que otorga la
federación.
Lo deseable es que el Servicio Civil de Carrera se implemente en cada uno de los
municipios del país; sin embargo, esto no solo dependerá de las capacidades del
ayuntamiento y de la decisión política, sino de la propia sociedad.
3.4 Creación de la Comisión Institucional del Servicio Civil de Carrera Municipal
Los Servicios Civiles de Carrera se fundamentan en los marcos jurídico-normativos y
técnico-administrativos, con la finalidad de operar correctamente y mejorar el
funcionamiento del ayuntamiento, se considera primordial la creación de una Comisión
Institucional del Servicio Civil de Carrera. Es el órgano encargado de la planeación,
organización, dirección, coordinación, supervisión, ejecución y evaluación de la carrera
profesional (Barragán, 2012: 21)
La composición de la Comisión Institucional del Servicio Civil de Carrera Municipal, es
un órgano auxiliar consultivo, integrada, con derecho a voz y voto por el Presidente
Municipal, quien fungirá como Presidente del Consejo; el Secretario General de Gobierno
Página 92 de 154
Municipal o su similar, en su carácter de Vicepresidente; Vocalías integrado por un
representante de los Síndicos y por un representante de los Regidores; un Secretario de
Finanzas; un representante del Sindicato; un Secretario Técnico quien es el titular del
órgano de administración interna; miembros que representen a los servidores públicos de
confianza que ocupen puestos considerados del servicio, los cuales son designados por el
Ayuntamiento mediante sistema de sorteo; miembros que representen a los servidores
públicos de base, mismos que son designados por el Sindicato y participan
exclusivamente en procedimientos de promoción de servidores públicos de base a puestos
de confianza.
Las principales funciones de la Comisión Institucional del Servicio Civil de Carrera son:
fijar los lineamientos generales para procesos de ingreso y selección de personal; elaborar
convocatorias para ingreso, establecer instrumentos de evaluación del desempeño,
organizar bancos de datos para concurso público, actualizar constantemente el registro
público de carrera, realizar procesos de selección a través de acreditaciones y requisitos
que se establezcan; recibir quejas, reclamos y peticiones; resolver asuntos de su
competencia sobre violación del servicio; velar por la correcta aplicación de
procedimientos de evaluación; poner al conocimiento de autoridades del ministerio
público hechos de violación a las normas de carrera; tomar medidas para garantizar los
principios de igualdad y mérito.
Además de lo anterior otras atribuciones que la Comisión puede garantizar son:
acciones de verificación y control sobre convocatorias y procesos de selección;
resoluciones de quejas, reclamos, peticiones sobre asuntos de su competencia a una
segunda instancia; atención a usuarios mediante consultad personales, a través del Chat
o vía telefónica, recibir plan anua de vacantes; coordinar y diseñar la gestión de
información de los perfiles de nuevo ingreso; coordinar las unidades de selección;
decepcionar los informes de los procesos de selección; hacer reportes con información
estadística; informar sobre nuevas plazas.
Para Cázares (2005: 26), las principales atribuciones de la Comisión las presento a
continuación: vigilar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la ley o
reglamento según sea el caso con lo que cuente la Administración Municipal así como las
demás de carácter administrativo que se establezcan para el correcto funcionamiento del
sistema; conocer y opinar sobre el programa operativo del sistema en el proceso de dar
Página 93 de 154
seguimiento a su observancia y cumplimiento en las áreas de la administración pública
municipal; opinar respecto los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que
aseguren y faciliten el desarrollo del sistema del Servicio Civil de Carrera; establecer los
acuerdos que sean necesarios para la consecución de los fines del sistema y notificarlo al
órgano administrativo del mismo; proponer al Ayuntamiento las modificaciones a la
legislación respectiva, así como las mejoras al sistema con el fin de que tenga un buen
funcionamiento; validar los resultados de los exámenes de admisión, concurso de
oposición y solicitudes de promoción remitidos por el área administrativa encargada,
previo a su publicación y ejecución; supervisar la correcta publicación de las convocatorias
a concurso de oposición; vigilar que la aplicación de las políticas administrativas
relacionadas con promociones y movilidades de personal inscrito en el Servicio Civil de
Carrera sean las correctas; determinar los criterios de puntuación que se establezcan para
los procesos de profesionalización, de evaluación de desempeño y promoción propuesta y
Administración del Sistema; aprobar las designaciones de los representantes suplentes
designados a la Comisión.
Cada uno de los miembros de la Comisión podrá designar un suplente, que siempre
será la misma persona, para que lo sustituya en las sesiones, y tendrá las mismas
facultades del Titular.
3.5 Tipos de servidores públicos en el Servicio Civil de Carrera
La estructura político-administrativa de los municipios puede tener algunas variaciones
entre cada tipo de municipio; sin embargo, todos están compuestos por un presidente
municipal, un secretario del ayuntamiento, uno o varios regidores y uno o varios síndicos
según lo que se encuentre estipulado en la Ley Orgánica municipal. El área administrativa
puede presentar diversas variaciones dependiendo del tamaño del municipio, así como la
capacidad económica del mismo, pero generalmente podemos aseverar que esta
organización es ineficiente, ya sea por factores internos, externos o casi siempre
económico, lo que genera una falta de autonomía política, ya que la dependencia
económica en un gran porcentaje de recursos que les asigna la federación lo hace
dependientes evitando con ello que tengan la capacidad para transformar de manera
eficiente las funciones y áreas administrativas.
Página 94 de 154
“No hay un tipo ideal del empleo público en virtud de que la sociedad tiene constates
cambios, es movible y con ella sus necesidades y problemas, por lo que las necesidades
de los municipios siempre serán variantes de este modo en lo que un gobierno puede
tener una necesidad de adaptarse para tener una administración innovadora, es urgente
contar con mejora en la disciplina y la coordinación” (Daussauge, 2010: 62).
Otro aspecto relevante es construir un proyecto de Servicio Civil Municipal en el que
atienda todas las partes implicadas y que logre el funcionamiento de los municipios del
país. Para ello es imprescindible convencer a todos los empleados del Ayuntamiento con la
finalidad de conocer los beneficios que a largo plazo traerá. A la par lograr el compromiso
indiscutible de los políticos para que destinen esfuerzo personal y consideren las partidas
económicas suficientes para su implementación y ejecución.
De acuerdo con las estructuras administrativas del ayuntamiento y la variedad que
existe en cada uno de los municipios en las estructuras orgánicas, es necesario valorar el
tipo de funcionario que tendrá que dirigirse el servicio, para los cual una de las
recomendaciones es analizar el tamaño de la plantilla ocupacional de cada una de la
áreas del ayuntamiento, en la cual se pueda valorar aspectos como los años de
experiencia, el nivel de antigüedad, además tomar en cuenta la afinidad académica y de
profesiones del personal en la áreas o unidades a profesionalizar, con ello se podrá
identificar las áreas de rezago y realizar los ajustes necesarios con el fin de convocar al
personal a la capacitación necesaria.
Se recomienda por lo tanto la integración y sistematización de expedientes de los
servidores públicos, que contengan la información acerca de su perfil académico,
experiencia profesional, análisis del potencial de su desempeño, es decir será prioritario
elaborar diagnósticos confiables en los que se pueda detectar la brechas que existen
entre puesto vs persona y con ello ponderar las necesidades de las áreas a
profesionalizar.
Si revisamos las estructuras orgánicas de los diversos tipos de municipios nos
percatamos de las claras diferencias entre ellos. La estructura orgánica de un municipio
rural es inexistente simplemente el personal es escaso.
El diseño de la estructura ocupacional de un municipio, se encuentra estrechamente
relacionada con la estructura orgánica, especialmente en lo que concierne a los puestos
que encabezan sus distintas unidades. En el caso de una estructura ocupacional
Página 95 de 154
intervienen puestos y los elementos de clasificación son ramas o especialidades y grupos
o subespecialidades de puestos, mismos que integran escalas de categorías según sus
niveles de gestión.
La rama o especialidad es la especialidad de la administración municipal que define, la
materia del gobierno y la administración que se distingue de otras por el tipo de bienes,
servicios y asuntos que provee o atiende, las facultades o atribuciones de la autoridad
municipal en una materia determinada, sistemas procedimientos, métodos y enfoques de
gestión pública específicos, destinados de manera específica a la especialidad y un grado
de desarrollo técnico propio. Generalmente, las ramas son equiparables a las grandes
divisiones (direcciones o secretarias) del organigrama general de la administración del
municipio.
Cuadro 5. Rama y Hacienda Municipal
Rama: Gobierno y asuntos políticos
Rama: Hacienda Municipal
Grupos:
1. Gobierno Interior
2. Asuntos Jurídicos
3. Protección civil
4. Justicia cívica
Grupos:
1. Planeación, programación,
presupuestación.
2. Ingresos
3. Contabilidad
4. Control del patrimonio
Fuente. Elaboración propia
De acuerdo con Salgado (2010: 20), e nivel corresponde a una escala de categorías
asignadas al puesto, que considera por lo menos el puesto en la estructura orgánica del
municipio; en los casos de puestos de mando, tipo de régimen legal del puesto base o
confianza, trayectorias dentro de la rama y grupo que corresponda, escala de puesto;
categoría salarial por niveles y por sueldos diferenciados para un mismo puesto por
ejemplo el Jefe de Departamento; y número de plazas por categoría salarial de cada
puesto. También puede ser representada la estructura salarial por unidades orgánicas, en
este caso, la agrupación de puesto se realiza por cada una de las unidades
departamentales específicas que integran una unidad de dirección o subdirección.
Página 96 de 154
El periodo constitucional de los ayuntamientos tradicionalmente es de tres años, salvo
los Estados de Coahuila y Sinaloa que son de cuatro años. Los estados de la República
analizan la propuesta de la reelección, esto implica que el periodo de gobierno se
prolongue, sobre todo para implementar políticas públicas a largo plazo, pero sobre todo
se genera un cambio constante en los cargos administrativos con los que cuenta, ya que
no solo se da el cambio del presidente municipal, síndicos y regidores, sino que también
las secretarias y las direcciones de la administración sufrirán rotaciones de personal, no
siendo muchas veces el más capacitado, experimentado o preparado para el encargo, lo
que genera que la estructura institucional del ayuntamiento impide que la competencia
entre estos sea justa.
La siguiente recomendación es únicamente para los aspirantes al Servicio Civil de
Carrera tal como: subdirector de área y homólogos; Jefe de departamento y homólogos;
coordinadores generales o de área; auxiliares operativos o administrativos; personal de
confianza y sindicalizado, y en su caso los puestos intermedios entre estos,
independientemente del nombre que se les otorgue, así como aquellos comprendidos en
las disposiciones que regulan el funcionamiento interno de cada municipio.
No se consideran como servidores públicos a los que son electos por vía del sufragio.
La profesionalización debe ser incluyente en cuanto a recursos humanos, se podrá tomar
en consideración como se señalo anteriormente tanto a los trabajadores sindicalizados
como a los de confianza. Rechazar al primero de estos grupos significa dejar fuera en
algunos casos la parte más numerosa, no es del desconocimiento que la condición
sindical garantiza una estabilidad laboral de la cual carece el personal de confianza, el
tope máximo de las percepciones que establece el escalafón sindical y la escasa
diferencia entre los distintos puestos, en algunos casos impide ofrecerles estímulos, que
motiven su buen desempeño, y mejoren su actitud de servicio frente a la población
usuaria (Rivero, 2008).
De este modo si el personal sindicalizado voluntariamente decidiera incorporarse al
sistema deberá hacerlo con la previa licencia, será capacitado y facultado para asumir
mayores responsabilidades y tener la competencia para resolver la mayoría de las
solicitudes y demandas ciudadanas. Si se considera al Servicio Civil de Carrera como un
proyecto integral para la auténtica transformación y modernización de la administración
pública es congruente tomar en consideración a los servidores públicos sindicalizados.
Página 97 de 154
3.6 Recomendaciones para emitir la Convocatoria para el ingreso al Servicio Civil de
Carrera
Para Flores (2013: 10) es recomendable “organizar el ingreso al Servicio Civil de
Carrera bajo la modalidad de concursos, pues uno de los aspectos más importantes para
el buen funcionamiento de cualquier administración, la selección de personal depende no
solo el éxito sino de la productividad del municipio, puesto que al realizar la selección de
personal se debe realizar con la mentalidad de captar al elemento más apto para el
puesto establecido por la autoridad municipal”.
Si la selección es la adecuada, se puede asegurar la incorporación de personal
calificado, que en un futuro haga de la administración cuente con servidores públicos con
vocación y ánimo de servicio. En tal sentido todos los concursos para el ingreso y el
ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa de los municipios deberán ser
abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño.
Para las necesidades del municipio es conveniente que las convocatorias de ingreso al
Servicio Civil de Carrera tengan un principio de libre e igual acceso de cualquier
ciudadano, se recomienda se realice en dos pasos; el primero, una convocatoria interna
dirigida al personal quien preste sus servicios en la Administración Pública Municipal y
cuenta con experiencia en la administración. La segunda convocatoria seria de carácter
externa para que cualquier ciudadano concurse con el fin de incorporarse al servicio o en
tal caso abre la posibilidad de buscar candidaturas ajenas al ayuntamiento.
Una convocatoria para el ingreso al servicio público es un documento legalmente
elaborado por una institución pública, mediante el cual se invita a los servidores tanto
internos como externos para que concurran en un lugar determinado a concursar. Primero
es importante redactar de manera clara las reglas de la convocatoria, la cual debe tener
una estructura lógica y congruente con la finalidad que toda persona pueda interpretarla
de manera fácil y sencilla; segundo, iniciar con la palabra convocatoria seguida por el
nombre de la misma; tercero; el objetivo general y la mención de los artículos legales que
fundamentan el acto; cuarto, los puestos a ofertar y los requisitos a cubrir numerados de
manera ordinal; quinto, los considerandos en la cual se incluyan la fecha de vigencia, los
plazos de la entrega de documentos, se establecerán los exámenes y el sitio para entregar
los resultados de la evaluación; sexto, las instancias responsables de la aplicación y
Página 98 de 154
levantamiento de datos, así como los medios de impugnación para la revisión del proceso
Misael (2010: 15).
De manera general los principales requisitos para concursar al Servicio Civil de Carrera:
ser mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos; no estar inhabilitado
legalmente para ocupar cargos en el servicio público; reunir los atributos del respectivo
grupo ocupacional; acreditar los requisitos de conocimiento; experiencia de puestos
anteriores según se indique; desenvolvimiento en los exámenes de ingreso; respetar los
plazos y requisitos de la convocatoria; no entregar documentación de manera esporádica y
por otro medio diferente a la convocatoria. Para puestos como jefaturas, subdirecciones,
direcciones, es preferible, contar con título profesional específicamente estudios de
posgrado.
Lo anterior se explica en seguida, la convocatoria interna se da cuando ante una
vacante, la organización intenta cubrirla mediante reubicación del personal, los cuales
pueden ser ascendidos, transferidos o promovidos. El proceso se inicia través de una
convocatoria la cual puede publicarse cada año, preferentemente en las fechas de agosto
y cierre en diciembre, deberá contener los requisitos elementales tales como contar con
título profesional, mínimo dos años de experiencia en el ramos donde se desenvuelva,
acreditaciones y certificaciones sumaran puntos, después se procederá a la evaluación del
desempeño, exámenes de conocimientos, psicológicos y entrevistas personales con la
finalidad de elegir al candidato más apto.
En lo que se refiere a la convocatoria externa, cuya población objetivo son grupos que
deseen incorporarse a la profesionalización del servicio o buscar candidaturas fuera del
cabildo, exige la incorporación de los gerentes con ideas empresariales al sector público, a
diferencia de la anterior, podrá ser en los meses de febrero a junio para evitar confusión,
se podrá establecer un portal en internet exclusivamente para prestar este servicio,
diseñado para diversos perfiles, así como etapas, pues es importante involucrar a los
individuos a la participación con el ayuntamiento, los cursos deben ser el principal
instrumento para la profesionalización de los funcionarios, de la misma forma, es
necesario para ocupar cargos públicos llevar a cabo entrevistas y exámenes.
De conformidad con el artículo 72 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Gobernación, el INAFED como órgano desconcentrado tiene como objetivo formular,
conducir y evaluar las políticas públicas en materia de federalismo, descentralización y
Página 99 de 154
desarrollo municipal, de la misma forma en el artículo 73 menciona que las principales
atribuciones aplicadas de manera supletoria a esta materia son: colaborar con los
ayuntamientos para promover programas eficientes y eficaces; elaborar y difundir estudios
de investigaciones acerca de la profesionalización de los gobiernos locales; proponer a las
autoridades locales competentes mecanismos que permitan el desarrollo de la capacidad
de gestión de recursos humanos; suscribir convenios a fin de implementar un sistema de
capacitación, certificación y profesionalización de los servidores públicos locales; Proponer
modificaciones jurídicas que permitan el fortalecimiento del servicio civil. Por lo tanto la
institución que llevará a cabo la publicación de la convocatoria tanto interna como externa
así como el seguimiento del Servicio Civil de Carrera Local corre a cargo del Instituto
Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED), la cual debe impulsarlo a
nivel nacional.
3.6.1 Fase de Registro o Reclutamiento
El registro o reclutamiento es una de las primeras fases del proceso de ingreso y tiene
por objeto captar a las y los aspirantes a ingresar al Servicio Civil de Carrera. Esta fase se
iniciará con la expedición y publicación de la convocatoria correspondiente y debe concluir
la captación de los aspirantes que cumplan con los términos estipulados por la misma.
La Comisión, de acuerdo a la estructura administrativa de cada instancia, considerando
sus necesidades administrativas, técnicas y operativas, así como las plazas disponibles,
expedirá y publicará las convocatorias correspondientes. Las convocatorias para ingresar
al Servicio Civil de Carrera deberán precisar, además de los requisitos generales
señalados con antelación, el puesto, la plaza a concursar, el nivel, la adscripción y la
remuneración. La Comisión calificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
convocatoria para efecto de determinar qué aspirantes pasarán a la fase de selección.
3.6.2 Fase de Selección
La Selección es la segunda fase que permitirá determinar las capacidades,
conocimientos, habilidades y experiencia de las y los aspirantes a ingresar al Servicio Civil
de Carrera, el propósito de esta fase es garantizar el ingreso de los aspirantes que
Página 100 de 154
cumplan con los requisitos del puesto a desempeñar y demuestren ser los más aptos para
el puesto. Esta fase de selección se acreditará a través de los siguientes procesos:
exámenes de conocimientos, de habilidades y psicométricos; entrevistas; análisis y
antecedentes laborales de los aspirantes.
Es necesario aclarar que cada unos de estos procedimientos para la realización de
ambas fases, se establecerán en el Reglamento Interno de cada Ayuntamiento. Aunado a
lo anterior en el caso de los servidores públicos de la misma dependencia tienen
preferencia, bajo los siguientes criterios: el grado mínimo de escolaridad en relación al
puesto; la antigüedad, que será tomada en cuenta a partir la fecha de ingreso a la
Administración Pública; la experiencia laboral; el expediente de servicio, documento que
deberá de contener el historial donde consta el grado de eficiencia del trabajador, la
capacitación recibida en el servicio público y, en su caso, el registro de las faltas
administrativas en que hubiere incurrido durante el desempeño de su cargo.
Cuadro 6. Modalidades del Ingreso del Servicio Civil de Carrera
Modalidades de Ingreso Procedimiento
Ingreso al Servicio Civil de
Carrera por concurso en
base al mérito
Fase de la Convocatoria
Publicación de la Convocatoria en un medio de
difusión abierto.
Divulgación de las bases del concurso
elaboradas por el Ayuntamiento.
Inscripción del postulante.
Fase de selección del personal
Calificación curricular.
Pruebas de conocimiento.
Entrevista personal.
Publicación de resultados.
Nombramiento o contratación.
Fuente: Elaboración propia.
3.7 Garantías laborales: nombramiento, periodo de prueba y prestaciones
Todo Servicio Civil de Carrera debe sustentarse en cuatro principios básicos: el sistema
de valuación, la aptitud para el puesto, la garantía de seguridad y estabilidad en el cargo
que estimule la profesionalización de los servidores públicos. Como lo señala la Carta
Página 101 de 154
Mexicana de Profesionalización y Servicio Civil de Carrera en los Gobiernos locales (2007:
50), para lograr una mejor ejecución de los procesos de selección del personal al Servicio
Civil, ya sea para ingreso o ascenso deberán someterse a los siguientes principios:
a) Mérito. Este debe ser considerado como uno de los principios fundamentales pues
es por el cual el ingreso a los cargos de carrera administrativa, el ascenso y la
permanencia en el servicio estarán determinados por la demostración permanente
de las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el
desempeño de los empleos y los cargos a ocupar. Este principio se puede medir de
diferente maneras, por la sencillez, la honestidad, la capacidad, el compromiso, la
antigüedad, los grados alcanzados y en ocasiones la preferencia; sin embargo, para
el caso que nos ocupa, deberá ser a través de las evaluaciones de desempeño de
manera individual llevadas a cabo en forma eficaz así como recomendaciones de su
superior quien en su momento lo puede postular, en la cual puede comentar las
cualidades de la persona, quien es diga de alabanza y candidato a ocupar un mejor
puesto.
b) Igualdad de oportunidades. En el empleo público para todo ciudadano, sin
considerar razones de orden político, religioso o racial.
c) Sistema de competencia. Se da en la provisión de los cargos públicos, de tal forma
que los puestos sean ocupados siempre por los mejores candidatos atendiendo
únicamente a sus méritos.
d) Nombramiento de servidores con base en su idoneidad y excelencia. Con exclusión
de partidarismos políticos, nepotismos o favoritismos de cualquier tipo.
e) Transparencia. Tanto en la gestión de los procesos de selección como en la elección
de los jurados y órganos técnicos encargados de la selección.
f) Especialización. Se da por parte de los órganos técnicos encargados de ejecutar los
procesos de selección.
Página 102 de 154
g) Garantía de imparcialidad. Se da a los órganos encargados de gestionar, así como
los responsables de llevar a cabo los procedimientos de selección y, en especial, de
cada uno de los miembros responsables de ejecutarlos.
h) Confiabilidad y validez. A los instrumentos utilizados para verificar la capacidad y
competencias de cada unos de los aspirantes a acceder a los empleos públicos de
carrera.
i) Eficacia en los procesos de selección. Con el fin de garantizar la perfecta
adecuación de los candidatos seleccionados al perfil del empleo. La eficiencia para
este trabajo de investigación es el objetivo de la selección del personal al menor
costo posible, aprovechando todos los recursos disponibles para su contratación.
j) Eficiencia en los procesos de selección. Sin perjuicio del respeto de todas y cada
una de las garantías que han de rodear al proceso de selección. La eficacia para
este trabajo de investigación es el objetivo que las dependencias municipales deben
alcanzar en tiempo y forma, es decir, la contratación del personal con base en las
fechas previamente establecidas en las disposiciones legales.
k) Establecimiento de salarios. En forma técnica, considerando las funciones y
responsabilidades del cargo que se irá a desempeñar.
l) Estabilidad en el cargo. Garantizar seguridad al servidor sin ser removido de su
cargo a no ser que incurra en causales de despido o por reducción forzosa de
servicio.
m) Carrera administrativa o de ascenso. Deberá basarse en la excelencia de los
servicios del funcionario y en sus cualidades personales.
3.7.1 Del Nombramiento
Al ingresar los nuevos funcionarios recibirán un nombramiento provisional, la vigencia
tendrá una duración hasta que pase el periodo de prueba, si es apto recibirá su
Página 103 de 154
nombramiento como funcionario titular. Para el caso de los servidores de nuevo ingreso
que pertenezcan al ayuntamiento deberán solicitar la licencia correspondiente antes de
iniciar su desempeño en el servicio. Cada vez que un funcionario del servicio obtenga un
ascenso deberá recibir un nuevo nombramiento.
“Los nombramientos que se expidan deberán contar, como mínimo, con los siguientes
elementos: nombre completo, nacionalidad, edad, sexo, estado civil, clave del Registro
Federal de Contribuyentes, domicilio y la escolaridad máxima que acreditara el
funcionario; puesto, rango y cuerpo para el que se expide el nombramiento; la unidad
administrativa del Ayuntamiento a la que será adscrito el funcionario; y el carácter de
provisional o titular del nombramiento” (Mascott, 2008: 35).
Al darse la fase de la aceptación del nombramiento por parte de los funcionarios del
servicio será el acto que formalizará la relación entre éstos y la Administración. Para el
caso de los funcionarios que ingresen por la vía de la aprobación de los cursos, recibirán
un sueldo similar, nunca menor, al que percibían hasta antes de ingresar al servicio. Las
asignaciones de los funcionarios en las estructuras de puestos se harán de acuerdo con
las necesidades del municipio y la idoneidad del personal de carrera para desempeñarse
en el cargo del que se trate. Además el área de Recursos Humanos, podrá consultar las
preferencias de los funcionarios, sin que esto genere compromiso alguno por parte de
esta.
3.7.2 Del Periodo de prueba
Todos los concursantes que hayan aprobado el proceso de admisión al Servicio Civil de
Carrera deberán pasar por un período de prueba en el cual los funcionarios provisionales
deberán demostrar que cuentan ciertamente con las capacidades, habilidades y actitudes
necesarias para su desempeño eficaz en el Ayuntamiento.
Para el período de prueba se recomienda una duración de tres meses que se contaran
a partir de que el funcionario del servicio reciba su nombramiento provisional, concluido el
periodo de prueba, el área de Recursos Humanos o el área según corresponda, realizara
las acciones necesarias con el fin de hacer una revisión integral del desempeño
profesional de los funcionarios.
Página 104 de 154
3.7.3 De las Percepciones, incentivos y reconocimientos
El sueldo es la retribución que cada dependencia, entidad o municipio debe pagar al
trabajador a cambio de los servicios prestados y estará fijada en el presupuesto de
egresos, en la cual deberá manejarse el criterio de equidad, pues en esta no se podrán
hacer diferencias atendiendo a condiciones de edad, sexo o nacionalidad, ni podrá ser
disminuida durante la vigencia del presupuesto de egresos. Las percepciones de los
servidores públicos municipales integrantes del Servicio Civil podrán integrarse por el
sueldo de acuerdo al rango y las horas extras.
En relación con la estructura de las remuneraciones, éste deberá sujetarse en sus
componentes básicos a las normas administrativas vigentes de la propia administración
municipal. Corresponderá al ayuntamiento el establecimiento de las políticas y
lineamientos que sean necesarios para el otorgamiento de incentivos extraordinarios y
reconocimientos al desempeño, la productividad y merito de los servidores públicos
municipales.
De acuerdo con Pardo (2004: 25) “los incentivos podrán ser extraordinarios e
independientes de su sueldo o compensación y serán otorgados en función de las
disponibilidades presupuéstales de la administración municipal”. Es recomendable que el
área de Recursos Humanos proponga al cabildo las propuestas de creación de los
reconocimientos para motivar el desempeño de las o los servidores públicos municipales
pertenecientes al servicio; una vez aprobadas, el mismo órgano fijará las bases para su
otorgamiento. Los reconocimientos se tomarán en cuenta a la hora de la evaluación de los
servidores públicos municipales al servicio durante y para los procesos de promociones y
ascensos.
Los trabajadores tendrán derecho a un aguinaldo anual, el cual estará comprendido en
el presupuesto correspondiente a la unidad burocrática de su adscripción, el cual no podrá
ser menor de los días que estipule la Ley Federal del Trabajo y será cubierto sin deducción
alguna. En el caso excepcional de que el trabajador hubiere prestado sus servicios por un
periodo de tiempo menor de un año, tendrá derecho a que se le pague parte proporcional
del aguinaldo. El municipio podrá otorgar estímulos y recompensas a los trabajadores del
Servicio Civil de Carrera que se distingan por su eficiencia puntualidad, honradez,
constancia y servicios distinguidos en el desempeño de sus labores.
Página 105 de 154
3.8 Sistema de promoción, permanencia, ascensos y descensos
La promoción comprende el reconocimiento por pasar dentro de un mismo puesto de
trabajo, durante un periodo previamente establecido, de un nivel a otro inmediato, sin que
implique un ascenso a otro cargo superior, comprende un incremento en la remuneración.
El ascenso por el contrario comprende pasar a una persona de un cargo de determinada
categoría a otra superior en la calificación, el cual puede o no contar con el ejercicio de
autoridad formal y los diferentes requisitos técnicos o de experiencias superiores, tales
como un reconocimiento o una mayor capacitación.
El proceso de promoción y ascenso es aquel por el cual los servidores públicos de
carrera, sobre la base en el mérito, capacidad y aptitud, pueden ocupar plazas vacantes
de igual o mayor jerarquía, en cualquier dependencia municipal. “La clasificación de
puestos, deberá ser de acuerdo a actividades equivalentes y correspondientes a la misma
misión de servicio, área encargada de esta clasificación será la de recursos humanos, y la
comisión que será utilizada como base del sistema de promoción y ascenso que procurará
que todos los funcionarios y servidores públicos municipales tengan igual categoría y
remuneración por trabajo” (Ramos y Aguilar, 2009).
En los procesos de promoción y ascenso dentro de la carrera administrativa se
prohibirá la promoción automática, pues permite que el servidor público municipal,
mediante concurso y exámenes de mérito obtenga la permanencia y el acceso a puestos
ubicados en niveles superiores de responsabilidad, para ello, se tomará en consideración
las plazas vacantes existentes en cada nivel, el número de servidores y la disponibilidad
presupuestaria de cada entidad, pues al lograr el ascenso se da en automático un
incremento en su remuneración.
Es importante precisar los instrumentos del proceso de promoción y ascenso, mismos
que se llevarán a cabo por tres elementos básicos que a continuación se describen:
1. Manual de puestos. Consiste en regular y estudiar la nomenclatura de los cargos,
sirve como un importante instrumento para el reclutamiento y selección de los
aspirantes a ocupar puestos sacados a concurso. En este instrumento se debe
Página 106 de 154
especificar los cargos, las tareas, las atribuciones, las responsabilidades, los
requisitos a cubrir.
2. La valoración de puestos y remuneraciones. La valoración de los cargos consiste en
atribuirle a cada uno una ponderación determinada conforme a criterios
previamente establecidos; debe ser cambiante de acuerdo a las exigencias del
mercado laboral y al costo de vida. Es importante para actualizar sueldos y salarios
realizar una encuesta de mercado, tomar datos proporcionados por el INEGI, el
Banco de México, en el mismo sentido es necesario considerar la complejidad de
desempeño en el trabajo, las aptitudes adquiridas, las responsabilidades, el
esfuerzo y las condiciones laborales.
3. El reglamento de concursos públicos. Es necesario contar con un reglamento, en el
cual se regule de manera clara y precisa los procedimientos generales para la
promoción y asenso, que incluya la programación, la convocatoria, la recepción de
documentos, requisitos a cubrir, evaluaciones, entrevistas, calificación y la
selección.
Para efecto de calificación en un concurso público, se establece la ponderación de los
siguientes factores:
Factor Categoría Puntaje
estándar
Puntaje alcanzado
Educación Doctorado 350
Maestría 250
Estudios de licenciatura 190
Técnico superior 80
Bachiller 50
Cursos 30
Experiencia
laboral
Sector público. A fin al cargo
Más de 20 años 50
15-19 años 40
5-14 años 20
Página 107 de 154
1-13 años 10
Sector privado. A fin al cargo
Más de 20 años 130
15-19 años 70
5-14 años 50
1-13 años 15
Evaluación
técnica
Pruebas diversas
Inteligencia
Habilidad analítica
Razonamiento verbal
Ortografía
Redacción
Entrevista
psicológica
Motivación al trabajo 100
Dominio del área 75
Toma de decisiones 50
Expectativas y metas 30
Total 500
Fuente: elaboración propia.
3.8.1 La Permanencia y Evaluaciones de Desempeño
Al momento de recibir su nombramiento como titulares, los funcionarios del servicio
adquieren inmediatamente la permanencia, junto con ella el derecho a obtener
promociones, la posibilidad de concursar por los ascensos, tendrán todos los beneficios y
obligaciones. Para que puedan gozar de esta permanencia, deberán observar un
adecuado desempeño, que se acreditará a través de procedimientos de evaluación.
3.8.2 Procedimiento de evaluación
Los objetivos de los procedimientos de evaluación del desempeño son: verificar la
eficacia por parte del Servidor Público, en los objetivos, metas y programas propuestos;
Página 108 de 154
acoger información para la mejora en el funcionamiento de la instancia laboral a la que
está adscrito el Servidor Público, en términos de eficiencias, honestidad y calidad del
servicio; establecer el otorgamiento de estímulos al desempeño; servir como instrumento
para detectar necesidades de capacitación que se requieran en el ámbito de la instancia
laboral; identificar los casos en el que el desempeño no sea satisfactorio con la finalidad
de tomar medidas correctivas, las que podrán determinar, en su caso, la separación de los
servidores públicos de carrera.
En el caso de que el resultado de la evaluación de un servidor público no sea
aprobatorio, se tendrá la opción de evaluarlo de nuevo en un plazo de tiempo, el cual será
estipulado por la administración municipal, después de haberle hecho llegar la notificación
de su resultado.
La evaluación del desempeño debe ser definida con claridad, pues es a través de ella
que se conoce tanto el desempeño de los servidores públicos como el desempeño de la
institución. Además, es también el indicador del mérito para la permanencia en el sistema.
Por ello, se deben definir fechas específicas para la evaluación y hacer del conocimiento
de los servidores públicos los criterios y métodos de evaluación.
La evaluación del desempeño (y sus resultados) inciden directamente en la
promoción, ascenso, la movilidad y la separación. Es por ello que los lineamientos para
realizarla deben alinearse a las metas establecidas para la institución y para los servidores
públicos en los planes anuales de trabajo.
Los lineamientos para la evaluación del desempeño deben contener los criterios
para determinar los métodos que serán utilizados y los criterios para la valoración y la
puntuación. Las características de estos lineamientos son:
Sencillez, operabilidad y aplicación oportuna.
Evaluadores especializados en los estándares de actuación profesional.
Que retomen metas e indicadores realistas, objetivos y susceptibles de
medición
Que se diseñen de acuerdo a las características y metas de las
dependencias
Finalmente, la institución deberá establecer un Comité para la Evaluación que determine
el método más propicio para llevarla a cabo.
Página 109 de 154
3.8.3 Los Ascensos
El ascenso es la obtención de un puesto superior en las estructuras de la
administración pública por parte de un funcionario del servicio. Para el personal de carrera
que ya cuente con la permanecía podrá ascender en la estructura de puestos del servicio
únicamente por medio de los concursos de ascenso, en modalidad de oposición. “Podrán
concursar por un ascenso todos aquellos funcionarios del servicio que ya cuenten con el
nombramiento o titularidad; y se encuentren en un puesto del nivel inmediato inferior u
homólogo” (Sosa, 2006: 52), respecto del nivel jerárquico de la vacante y además que
cumplan con los requisitos estipulados en la respectiva convocatoria.
Se recomienda que los concursos de ascenso se dividan en dos procesos
complementarios: el primero será mediante la revisión que realice el Administración de
Recursos Humanos (ARH) sobre los antecedentes del servicio del personal de carrera, con
la finalidad de que se obtenga una calificación curricular; el segundo, la realización de un
conjunto de exámenes, que proporcionarán una calificación profesional. Siempre tratando
durante el proceso de determinar las consideraciones de asignar las calificaciones
curriculares de tipo parcial que contengan los siguientes elementos: rango en el puesto;
pertenencia al Organismo de origen de la vacante; antigüedad en el servicio; resultados de
las evaluaciones del desempeño; listado de los incentivos recibidos durante el desarrollo
de la Carrera.
Para el concurso de ascenso cuando exista una vacante, que no se ubique en los
niveles iniciales del servicio, el área encargada del Servicio Civil expedirá, la convocatoria
respectiva para participar en el concurso. Con la excepción de que se trate de una vacante
específica que será ocupada por adscripción, movilidad o por el ingreso de un aspirante
por la vía de la aprobación de los exámenes de incorporación.
Para la convocatoria del concurso de ascenso, será recomendable que contenga como
mínimo: las vacantes que se someterán a concurso; el lugar de adscripción, el área a la
que pertenezcan, así como los requisitos que deberán cumplir los servidores titulares del
servicio interesados; los mecanismos de selección y los plazos para desahogar cada uno
de ellos; un calendario de actividades de los procesos de reclutamiento y selección; una
guía sobre los temas de estudio sobre los que versarán las exanimaciones a presentar.
Página 110 de 154
Después de que se cumpla con el concurso de ascenso, se presentara un listado, para
cada vacante concursada, de aquellos funcionarios del servicio que hayan participado en
el proceso, el cual contendrá las calificaciones que cada concursante obtuvo en las
distintas fases del concurso; el listado estará presentado con un orden de prelación que
proceda del promedio ponderado de las calificaciones, se elegirá la calificación más alta.
La elección de todos los concursantes será al que se le otorgue el ascenso, le
corresponderá al área responsable de la implementación del Servicio Civil de Carrera y
notificará el otorgamiento del ascenso a los ganadores del concurso, dicha notificación
deberá incluir la fecha a partir de la cual el funcionario ocupará su nuevo puesto.
3.8.4 La Movilidad o desplazamiento
El sistema de movilidad permite a los Servidores Públicos de Carrera desplazarse
internamente en la estructura ocupacional de la administración con el fin de aprovechar
sus conocimientos, experiencia y formación en beneficio directo de los programas, planes
y procesos sustantivos para el Ayuntamiento. Dependiendo de la normatividad de cada
unos de los municipios podrán significar o no una promoción para el ascenso, según sea el
caso. De acuerdo con Pardo (2000: 26), la movilidad podrá ser:
a. Vertical. Cuando se da a un puesto de mayor rango o jerarquía, por lo que el Servidor
Público de Carrera recibirá, durante el tiempo que dure esta situación, la retribución
que al mismo corresponda; sin embargo, la movilidad vertical también podrá darse a
un puesto de menor rango y jerarquía, no significa alguna afectación en las
remuneraciones del servidor público al momento de la misma.
b. Horizontal. Cuando se da en el mismo rango, puesto y nivel salarial. O en su caso
un puesto distinto en el mismo rango y nivel salarial.
El servidor público sujeto de movilidad no perderá su perfil de titular o provisional,
según sea el caso, mantendrá los derechos y obligaciones adquiridos al momento de su
desplazamiento; posteriormente se deberán considerar diversos mecanismos que le
Página 111 de 154
permitirá al funcionario desempeñar diferentes funciones dentro y fuera del municipio,
considerándose como criterios su formación, capacitación y experiencia.
Los servidores que sean trasladados de una entidad a otra conservan el nivel de
carrera alcanzado y, en caso del traslado de una localidad fuera de su residencia habitual,
tendrán derecho al pago previo de los gastos de traslado e instalación en el lugar de
destino. El traslado únicamente se realizara previo consentimiento del servidor público.
El cuadro que presento a continuación, describo los supuestos de desplazamiento en el
Servicio Civil de Carrera:
Cuadro 7. Formas de desplazamiento en el Servicio Civil de Carrera
Modalidad Descripción
Designación
Es el desempeño de un cargo de responsabilidad directiva o de confianza de
manera temporal por decisión de la autoridad competente en la misma u otra
entidad. Cuando se concluya la designación, el servidor reasumirá las funciones
compatibles a su nivel y grupo ocupacional en la entidad de origen.
Rotación Es la reubicación dentro de una misma entidad, con asignación de funciones
según su nivel de carrera y grupo ocupacional alcanzado por el servidor público.
Reasignación Consiste en el desplazamiento del servidor público de una entidad a otra, con
aceptación previa de la entidad de origen y del propio servidor.
Destaque Consiste en el desplazamiento temporal hacia otra entidad, solicitado y
debidamente sustentado por la entidad de destino para desempeñar funciones
dentro de su campo de competencia funcional, no podrá superar el período
presupuestal y seguirá percibiendo sus remuneraciones de la entidad de origen.
Permuta Este consiste en el desplazamiento simultáneo de dos servidores por acuerdo
mutuo, que pertenecen a un mismo grupo y nivel ocupacional y provienen de
entidades distintas.
Encargo Se refiere a la asignación temporal del servidor a un cargo de su especialidad de
igual o mayor jerarquía a la alcanzada.
Comisión de
servicios
Es el traslado temporal fuera de la sede habitual de servicios para realizar
funciones relacionadas con los objetivos institucionales.
Transferencia Consiste en la reubicación del servidor en una entidad diferente a la de origen,
sosteniendo su nivel y grupo ocupacional, con carácter permanente.
De la Comisión
de Trabajo
Es el desplazamiento de un funcionario dentro del servicio civil y que podrá ser
vertical u horizontal. Se pueden dar los siguientes casos: por reestructuración de
la unidad; por desaparición de la unidad; por necesidades del servicio; para
cubrir una vacante que se genere por alguna de las causas de separación
temporal a fin de cubrir un puesto por urgente ocupación.
Página 112 de 154
Solicitud
Expresa del
Servidor
Público de
Carrera
Desplazamiento de un servidor público titular dentro del Servicio Civil a solicitud
del mismo. Esta movilidad será horizontal y podrá darse por: tener el servidor y
solicitante interés en desarrollarse en un área afín a la que se encuentra, y por
permutas apropiadamente justificadas, siempre y cuando tengan como finalidad
mejorar la calidad de los servicios.
Fuente: Elaboración propia con base en la información contenida en diversas Leyes y Reglamentos
sobre Servicio Civil de Carrera en México y experiencias internacionales.
3.8.5 La Separación
La separación como integrante del Servicio Civil de Carrera se define como “el acto o
proceso voluntario u obligatorio por el cual el servidor público deja de pertenecer a él y su
nombramiento deje de surtir efectos sin responsabilidad para la dependencia; así como el
de las licencias, previsto para que el servidor público titular deje de desempeñar las
funciones de su puesto de manera temporal” (Sánchez, 2000: 56).
Una de las intenciones al implementar el Servicio Civil de Carrera es reconocer el
derecho a la estabilidad laboral de los servidores de carrera, motivo por el cual ningún
servidor puede ser cesado ni destituido por causas ajenas a las previstas en la
normatividad que se esté aplicando en Ayuntamiento y sin previo proceso administrativo
disciplinario. Por lo que la única excepción al procedimiento administrativo de la cesantía
ser{a la condena penal privativa de libertad por delito doloso, en cuyo caso la destitución
se realiza en forma automática.
De esta forma dentro de las normas legales, la carrera administrativa concluye
exclusivamente que las causales para la separación podrán ser por motivos de
fallecimiento, renuncia, cese definitivo y destitución; sin embargo, es importante señalar
cuales serian algunas de las faltas o causales de carácter disciplinario que pudieran ser
sancionadas con cese temporal o destitución. Por otro lado, las causales justificadas para
el cese definitivo podrían ser: incapacidad permanente física o mental; ineficiencia o
ineptitud comprobada para el desempeño del cargo; la supresión de plazas y la negativa
injustificada de servidor a ser transferido a otra plaza fuera de su residencia.
Cuando el ayuntamiento tengan conocimiento a través de su Dirección de Recursos
Humanos (DGRH) de alguna de las causales consistentes en renuncia, defunción,
sentencia ejecutoriada que imponga prisión o sanciones se recabarán los documentos que
Página 113 de 154
la acrediten y dejarán sin efectos el nombramiento respectivo. Entre otras causales para el
cese del funcionario se incluyen en el cuadro siguiente:
Fuente: Elaboración propia con base en la información contenida en diversas Leyes y Reglamentos
sobre Servicio Civil de Carrera en México y experiencias internacionales.
3.8.6 La Licencia
Es el acto mediante el cual un servidor público deja de desempeñar sus funciones de
manera temporal, conservando todos o algunos de sus derechos. De acuerdo con Zarate
(2003: 35) son dos las modalidades de licencia:
Incumplimiento de las
normas establecidas
en la ley de bases de la
carrera administrativa.
Reiterada resistencia
al cumplimiento de
órdenes de sus
superiores.
Incumplimiento en actos
de violencia, grave
indisciplina o agravio a
un superior o a los
compañeros de labores.
Negligencia en el
desempeño de sus
funciones.
Impedimento del
funcionario del servicio
público.
El causar intencionalmente
daños materiales en los
locales, instalaciones, obras,
maquinarias, instrumentos,
documentación y demás
bienes de propiedad de la
entidad o en posesión.
Utilización de bienes y
servicios de la entidad
en beneficio propio o
de terceros.
Concurrencia reiterada
al trabajo en estado de
ebriedad o bajo la
influencia de drogas.
Abuso de autoridad,
prevaricación o uso de
la función con fines de
lucro.
Actos de inmoralidad.
Ausencia injustificada
por más de tres días
consecutivos o ausencia
en cinco oportunidades
durante un período de
treinta días.
Incurrir en actos de
hostigamiento sexual o
moral.
Página 114 de 154
1. Licencia sin goce de sueldo. Tendrá la temporalidad que en su caso de existir la
normatividad estipule o el área encargada del SCC considere, al igual que la
prorrogación de la misma, aunque se recomienda que sólo pueda prorrogarse en
una sola ocasión, a excepción de que la persona sea temporalmente promovida a
otras comisiones o se le autorice para que se capacite fuera de su lugar de trabajo
por un periodo mayor.
2. Licencia con goce de sueldo. Donde la temporalidad al igual que la anterior
dependerá del área encargada o normativamente y sólo se autoriza por capacitación
del servidor público relacionada al ejercicio de sus funciones, o por motivos
justificados a juicio de la administración municipal.
Entre los requisitos y procedimiento para obtener una Licencia, por parte de los
servidores públicos se contempla el contar con permanencia en el Servicio Civil de Carrera
de al menos dos años, presentar la correspondiente solicitud que señale los motivos y el
tiempo de duración de la misma en el área responsable de la profesionalización, quien
deberá de emitir su dictamen por escrito de manera fundada y motivada si se aprueba o
no dicha petición.
3.9 Propuesta de redacción de Leyes de Servicio Civil de Carrera en materia Local
Las leyes y reglamentos de profesionalización con los que cuentan los estados y sus
respetivos municipios son muy importantes, pues en ellos se establecen las atribuciones
del desarrollo de los recursos humanos, con la finalidad de contribuir de manera
permanente y contante a la renovación de actividades y funciones municipales (Oropeza,
2008).
Algunos estados cuentan con leyes del servicio civil de carrera, o similares, cuya función
consiste en reconocer a los trabajadores de base de los ayuntamientos, establecer
mecanismos de escalafón, capacitación y adiestramiento; sin embargo, en la actualidad
son muy pocas las municipalidades que han puesto en marcha este programa.
El objetivo de la normatividad en Servicio Civil de Carrera, trae muchas ventajas,
respetando los derechos laborales, rescatando un conjunto de garantías con la finalidad
Página 115 de 154
de ofrecer estabilidad a los trabajadores de un ayuntamiento. Es importante que tomen
posesión en alguno de los ayuntamientos que haya implementado un reglamento de la
naturaleza descrita, pueden modificarlo o inclusive derogarlo, en el proyecto de
reglamento que se propone se sugiere incorporar algunos mecanismos de control público
y social que aseguren las decisiones que las nuevas autoridades municipales dispongan
para modificar el texto reglamentario.
El reto de una buena normatividad es vencer una serie de prácticas de designación
voluntaria de funcionarios en puestos y cargos municipales. En el reglamento se deben
establecer un conjunto de mecanismos de carácter colegiado, establecimiento de
concursos públicos de ingresos y promoción, participación de miembros de la sociedad
civil en comisiones mixtas y otras medidas administrativas que consoliden, así como un
conjunto de prácticas de promociones, designación de puestos, nombramientos y demás,
con el concurso de trabajadores al servicio del ayuntamiento.
Es necesario apuntar que la elaboración y publicación del Reglamento no resuelve el
conjunto de las necesidades para la implementación del Servicio Civil de Carrera; sin
embargo, se debe enfatizar en la necesidad de crear los instrumentos jurídicos y
normativos que sirvan como guía para lograr sistemas de servicio civil de carrera que
permitan a los municipios impulsar los cambios necesarios para una mejor administración.
Es en el reglamento de la ley donde se pueden establecer puntualmente las directrices
para la implementación del sistema, lo cual coadyuva a la transparencia en los procesos
de selección, ingreso, permanencia y separación del Servicio Civil de Carrera.
De acuerdo con el Foro Nacional Permanente de Profesionalización y Servicio
Profesional de Carrera (2006), el modelo de reglamento que propongo debe orientarse al
servicio civil de carrera bajo los supuestos siguientes:
1. Los municipios deben contar con personal calificado de tal forma que presten
servicios de calidad, de manera regular, constante y respetando las reglas y
principios de méritos, conocimientos, capacidades y experiencia.
2. El ingreso, la permanencia y el desarrollo de los servidores públicos, se
determinará a través de bases justas y equitativas así como procedimientos
públicos, evaluando su capacidad, desempeño y meritos en igualdad de
oportunidades.
Página 116 de 154
3. Establecimiento de reglas claras y concretas, con la finalidad de establecer
estímulos y beneficios para los servidores municipales encaminado al desempeño
de la labor diariamente, en términos de calidad, imparcialidad y continuidad.
Por lo anterior, las leyes y reglamentos en materia de Servicio Civil de Carrera debe
garantizar los procesos de selección, permanencia basada en la evaluación de la
capacidad, eficiencia y calidad del desempeño del personal así como la ocupación de
plazas y puestos en función de normas de empleo, puesto y niveles salariales. En el
reglamento de escalafón se establece las bases organizativas de un sistema de gestión de
recursos humanos, de tal forma que su rango es el de una norma secundaria con carácter
administrativa, la cual regula la gestión de los recursos humanos procurando los medios
necesarios para su funcionamiento y desempeño.
Estas leyes estatales y reglamentos municipales tienen una naturaleza colegiada
encabezado por el Presidente Municipal y en el que participan los regidores y titulares de
todas las dependencias del Ayuntamiento, así como miembros de la comunidad local e
invitados de prestigio renombre. La organización de la normatividad puede variar de
acuerdo con las necesidades de cada entidad; sin embargo, para el legislador es
indispensable que siga el siguiente orden:
Página 117 de 154
H. Ayuntamiento Constitucional de…
Mónica Arroyo Guzmán
Presidenta Municipal Constitucional
Hace saber a sus habitantes que el Ayuntamiento de esta municipalidad, por conducto de
su Secretaría, ha tenido a bien comunicarle para su promulgación el presente Decreto
Municipal número X, del presente Reglamento del Servicio Civil de Carrera.
TÍTULO PRIMERO
Disposiciones Generales
Se deberá establecer las disposiciones de manera general del reglamento, el objeto y las
materias que se regularán, la población objetivo y los principios rectores. Al mismo tiempo
las definiciones, así como las atribuciones que tendrá el órgano que ejecutará la norma.
TÍTULO SEGUNDO
Del Comité Directivo del Sistema de Profesionalización
Contiene las Atribuciones de Comités para resolver sobre evaluación del desempeño; para
aprobar los mecanismos de evaluación y puntuación, para apoyar la profesionalización del
personal de base en resultados de evaluación del desempeño, para evaluar anualmente el
desempeño del personal, objetivos de evaluación de desempeño, procedimientos para
reevaluar al personal con resultados negativos en su evaluación.
TÍTULO TERCERO
De las Ramas de puestos de la estructura ocupacional de la administración municipal
Se deberá establecer las especialidades de la administración municipal, en esta parte se
aborda el perfil de puestos y propone reglas claras de ascenso y promoción, de la misma
forma se asienta el catálogo de puestos que debe tener el personal.
TÍTULO CUARTO
De la contratación de personal al servicio del Ayuntamiento
Comprende el reclutamiento y selección de los aspirantes a ingresar, así como los
nombramientos que deben ser otorgados al personal aceptado. Para ello es importante
prever la modalidad de concursos a través de convocatorias públicas emitidas por la
Página 118 de 154
dependencia municipal, así como normas de procedimiento claras con la finalidad de
asegurar la igualdad de oportunidades.
TÍTULO QUINTO
De la Profesionalización del Personal
Atiende la capacitación del personal, tanto de nuevo ingreso como del eventual y el
permanente, es importante establecer programas de profesionalización con la finalidad de
garantizar un perfil adecuado y una trayectoria académica adecuada.
TÍTULO SEXTO
De la Evaluación del Desempeño
Constituye el resultado de las evaluaciones realizadas por cada servidor público municipal.
Conforma uno de los elementos para la promoción del personal, estableciendo las bases
de aplicación y respetando en todo momento el procedimiento y las capacidades de cada
personal. Para su aplicación puede crearse un Manual del Sistema, cuya finalidad para la
aplicación de manera puntual y precisa.
TÍTULO SÉPTIMO
De las remuneraciones e incentivos
En esta parte se aborda el sistema de remuneraciones, las posibilidades de asenso
salariales, y los programas de estímulos y reconocimientos no económicos, a fin de
retribución y motivar las aportaciones, propuestas y el desempeño del personal de carrera.
TÍTULO OCTAVO
Las Garantías y Obligaciones en el desempeño de puestos
En esta parte se reconoce una serie de garantías complementarias o correctivas de
manera complementaria a las disposiciones laborales vigentes.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en
la Gaceta Municipal.
Página 119 de 154
SEGUNDO. Se derogan los artículos x, del Reglamento… expedido el 17 de junio de
2009. Se abrogan el reglamento referente a… (Según sea el caso, para ello es necesario
revisar toda la normatividad que se modificará, a continuación se presenta en el inciso
3.9).
Dado en la Sala de Cabildo del H. Ayuntamiento del Municipio… a los 28 días del mes de
diciembre de 2013. Presidenta Municipal.- Mónica Arroyo Guzmán; Rúbrica. Primer
Regidor.- Carlos Rodríguez Sánchez; Rúbrica. Segundo Regidor.- Juan Carlos Ruíz
Hernández; Rúbrica. Síndico.- Eduardo Vega Prince; Rúbrica.
3.9.1 Normatividad que se tienen que modificar para la implementación del Servicio Civil
de Carrera Local
Para instaurar un Servicio Civil de Carrera, es necesario un ambiente de pesos y
contrapesos, principalmente en lo que corresponde a los órganos legislativos, se requiere
que las fuerzas políticas logren la construcción de reglas claras para realizar acuerdos, con
la finalidad de evitar la pluralidad que existe en los congresos se transforme en un
desorden y parálisis legislativa. Sin pluralidad política como el definido anteriormente, no
habrá posibilidad de crear un servicio profesional mucho menos de generar estructuras
administrativas independientes donde el ejecutivo municipal resista el impulso de ejercer
su poder ilimitado en el ámbito local.
“La ausencia de normas jurídicas o disposiciones administrativas que establezca las
características de los Servicios Civiles de Carrera en un modelo institucional declarado y
normado; favorece a los trabajadores del municipio sean removidos de acorde a los
vaivenes políticos, haciendo urgente crear, reformar y actualizar el régimen jurídico
municipal que desprotege a los trabajadores del gobierno local” (Toto, 2013: 21).
Claramente se observa que muchos municipios no tienen capacidad jurídica para
atender éste tema; por lo tanto un reto significativo en este nivel de gobierno será luchar
por erradicar la dependencia de los municipios con los estados y constituirse en entidades
Página 120 de 154
que incrementen sus facultades, particularmente la facultad legislativa, así como el
fortalecimiento pleno de su capacidad jurídica.
La implementación del Servicio Civil de Carrera en los gobiernos locales debe partir de
la adecuación de la normatividad municipal. De conformidad con el artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce al municipio como
potencial de modernización y desarrollo administrativo. En consecuencia, se deberá
modificar las constituciones estatales y en las respectivas leyes orgánicas municipales,
para la inclusión del Servicio Civil de Carrera en el ámbito Municipal.
Sin embargo esta modificación de leyes podría tener inconvenientes al necesitar la
aprobación de las tres cuartas partes por parte del Congreso de la Unión y posteriormente
de las Legislaturas Locales, debido a cuestiones políticas y en un aspecto menor las
culturales. Las entidades federativas, tienen la facultad constitucional de crear sus
propios marcos legislativos, faculta para la autodeterminación orgánica y funcional
respecto de su régimen interior, incluyendo el tema de la organización de la función
pública.
Una vía para la implementación del Servicio Civil de Carrera a nivel Municipal, deberá
ser respaldada mediante una ley estatal que facilite las garantías de estabilidad y
durabilidad del servicio o mediante un reglamento propio para el servicio civil puesto que
los ayuntamientos tienen de hecho las competencias para instituir las condiciones
organizativas de su régimen interior.
Aún cuando existe la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal y algunos Estados de la República cuentan con alguna normatividad al
respecto, es clara la falta de implementación de este servicio, en el caso de algunas
entidades federativas cuentan con la reglamentación mediante un marco legal tradicional
pero en el rubro de profesionalización se encuentra el personal de base y no con el
personal de confianza, quedando esto reservado a normas secundarias o a solo
programas que se crean de manera convencional y no de forma obligatoria por parte de
las autoridades estatales del país.
Durante el semestre de enero a febrero de 2013, realicé un análisis comparativo de las
leyes y reglamentos existentes en el país en materia de Servicio Civil de Carrera, percate
las carencias en cuanto a técnica legislativa no hay normas bien redactas, falta de
definiciones, estructura y contenido, a quienes va dirigido el servicio, los órganos
Página 121 de 154
competentes para la aplicación, falta crear un consejo o comisión dentro del municipio
encargado de la implementación y supervisión del servicio.
El análisis de los reglamentos materia de Servicio Civil de Carrera en los municipios, se
puede observar que existe claramente una carencia de aplicación, inclusive los existentes
carecen de los elementos básicos de una claridad y contenido. En muchos casos no existe
un documento normativo integral, sino existen por separado, lo que delimita la
implementación del Servicio Civil de Carrera a solo un tipo programático y administrativo.
Para la implementación del Servicio Civil de Carrera es necesaria una correcta y
profunda adecuación del marco normativo, caso de los municipios en donde se carece de
este, se deberá de crear de manera clara e integral una ley o reglamento según sea el
caso. Las normas que se deben modificar las describo en cinco subsistemas: para ingreso,
planeación, empleo, capacitación y desarrollo, evaluación del desempeño, y retiro.
Cuadro 8. Normatividad a modificar para la implementación del Servicio Civil de Carrera
Tipo Nombre
Constitución
Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Elevar a rango Constitucional y por ende obligatorio la implementación del
Servicio Civil de Carrera en los gobiernos locales.
Constitución Política de cada Entidad Federativa.
Modificar específicamente los capítulos y artículos relacionados con la
organización del poder ejecutivo estatal y municipal y el marco de los derechos
laborales que sean reconocidos tanto para los trabajadores del estado como de
los ayuntamientos.
Leyes Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y los Ayuntamientos, o Ley del
Servicio Civil
Modificar los artículos, apartados y secciones que señalen los derechos y
obligaciones de los trabajadores en materia de prestación de servicios.
Ley del Servicio Público de Carrera, según sea el caso.
Ley de Ingresos.
Se deberá estipular las previsiones para la programación y asignación de los
recursos suficientes para la implementación del Servicio Civil de Carrera.
Leyes Orgánicas Municipales
Ley de Servicio Público de carrera en su caso.
Ley para el Acceso a la información publica.
Ley del ISSSTE o Ley del Seguro Social.
Reglamentos
Reglamento Interior de la Administración Municipal.
Reglamento de Escalafón para los Trabajadores de Base.
Página 122 de 154
Reglamento de la Comisión Mixta de Escalafón.
Reglamentos Interiores de Trabajo.
Reglamento de Contratación de Servicios.
Bandos Bando de Policía y Gobierno, según sea el caso.
Presupuesto
Presupuestos de Egresos del Estado y Municipios.
En ellos se deberá integrar las partidas destino que estas no generen o sean
objeto de ajustes a la implementación del Servicio Civil de Carrera, a fin de
recortes, en todo caso puede considerar los recursos como gastos de inversión
para el desarrollo institucional, tomarlos como un gasto de inversión y no como
gasto corriente.
Normas Normas de Operación del Sistema de Información de Recursos Humanos y
Archivo Personal.
Normas del Sistema de Evaluación del Desempeño.
Normas para la Acreditación de Constancias, Certificados y Registros de
Evaluación del Desempeño.
Normas para el Diagnostico de Necesidades de Capacitación.
Normas para la Formulación de Programas de Capacitación.
Catalogo General de Puestos.
Tabulador General de Sueldos.
Manuales Manual General de Organización de la Administración Municipal.
Manual de Política de Gestión de Recursos Humanos.
Manual de Organización de la Dirección o Área de Recursos Humanos.
Manual de la Bolsa de Puestos.
Manual de Procedimiento de Reclutamiento, Selección e Inducción.
Manuales de Bienvenida.
Manual de Estímulos y Reconocimientos.
Catálogo General de Puestos.
Condiciones Generales de Trabajo
Tabulador General de Sueldos.
Kardex o registros e historiales laborales.
Planes Plan Municipal de Desarrollo.
Programas Programas de trabajo de las dependencias municipales.
Fuente: Elaboración propia con base en la información contenida en diversas Leyes y
Reglamentos sobre Servicio Civil de Carrera en México y experiencias internacionales.
Lo anterior constituye un conjunto de recomendaciones que los gobiernos estatales y
sus correspondientes municipios pueden retomar para la implementación del Servicio Civil
de Carrera Local, de acuerdo a su complejidad y estructura, este tema no es sencillo,
derivado de todas las normas, políticas y programas que debemos cambiar, así como los
Página 123 de 154
mecanismos que actualmente rigen en los correspondientes ayuntamientos; sin embargo,
además de las propuestas anteriormente comentadas es importante considerar el apoyo
de organismos de manera central para el apoyo a su instauración.
Tal es el caso del Instituto Nacional de Desarrollo Municipal (INAFED), como órgano
descentralizado de la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal en México, ha
coadyuvado a través de cursos, publicaciones, foros y asesorías al fortalecimiento del
servicio profesional de carrera, con la finalidad de promover un desarrollo armónico en los
tres órdenes de gobierno, la agencia busca orientar el diseño de los instrumentos
normativos, programas y políticas públicas enfocados al mejoramiento de la labor
municipal. Para continuar con la misma dinámica de profesionalización, el conjunto de
recomendación que presentó en el capítulo tercero, constituye un apoyo para el que el
instituto continúe mejorando y enriqueciendo el servicio.
Para coadyuvar con la procuración del buen gobierno, el INAFED debe ser la primera
instancia y organismo encargado y dedicado de llevar a cabo a nivel nacional el modelo de
la política pública de la profesionalización y servicio público en los gobiernos locales, a
través del enriquecimiento en sus foros, portal de internet, estudios, información,
intercambio y difusión de experiencias proponer las convocatorias y el seguimiento de las
plazas sujetas a concurso.
Otra agencia de apoyo la conforma la Comisión Federal de Mejora Regulatoria
(COFEMER) como institución desconcentrada de la Secretaría de Economía del Gobierno
Federal en México, promueve la mejora en la reglamentación para los tres órdenes de
gobierno como Política Pública cuyo objetivo es garantizar la regulación que genere
mayores beneficios para la sociedad, realiza trabajos enriquecedores en torno a la
construcción de instrumentos normativos, esta investigación la considero una instancia
más para continuar con la misma dinámica de profesionalización de los servidores
públicos, a través de la instauración únicamente de políticas de buenas acciones que
integre la obligatoriedad de la norma.
Página 124 de 154
Conclusiones
La realidad que existe en las administraciones de los municipios en México, se
caracteriza por el incremento de problemáticas así como la permanente rotación del
personal, hoy en día es importante la valorización del conocimiento humano, pues
constituye el principal insumo que posee habilidades y características esenciales que le da
al municipio los componentes esenciales para prosperar. La alta rotación del personal
implica una pérdida de capacidad y un desperdicio de experiencia, la incorporación del
nuevo recurso humano implica una curva de aprendizaje muy costosa, económica, política
y socialmente.
El Servicio Civil de Carrera representa un reto para los gobiernos locales, pues
instaurarlo de manera completa es necesaria una infraestructura de gestión con técnicas
encaminadas a mejorar la calidad de los servidores públicos, es indispensable la creación
de esquemas de profesionalización dirigidos a todo el personal, pero lo más importante
fomentar entre los servidores los beneficios de la profesionalización con cultura ética,
basada en el merito y la igualdad de oportunidades.
Los ayuntamientos presentan diariamente una diversidad de problemas y desafíos, por
ello es necesario apuntar que sólo mediante la profesionalización de los servidores
públicos se logrará dar cumplimiento a las atribuciones y facultades adquiridas por los
municipios constitucionalmente, es indispensable que esto suceda de manera obligatoria,
desde la Constitución general, las constituciones locales y leyes orgánicas municipales,
posteriormente con la normatividad aplicada al Servicio Civil de Carrera, aplicado a un
modelo exitoso de profesionalización, tomando en cuenta la heterogeneidad de los
mismos. Es prioritario que el servicio se adopte en los municipios del país en un corto
plazo, pues cada vez son mayores los retos y los problemas que se enfrentan.
El Servicio Civil de Carrera Local debe ir dirigido a todo el personal que labora dentro del
gobierno municipal, sin dejar a un lado la posibilidad de que cualquier individuo pueda
integrarse sin ningún problema, cumpliendo a cabalidad con los procedimientos
requeridos; el personal de base o sindicalizado no está obligado a participar, pues muchas
veces, son ellos los menos interesados en profesionalizarse, dando oportunidad a nuevos
talentos o personal que desee aprovechar el servicio. Todos los estados y municipios
Página 125 de 154
pueden diseñar entre sus leyes la carrera profesional basadas en los conocimientos,
grados alcanzados, experiencia, mérito, servicio, vocación y actitud positiva.
Los argumentos a favor del Servicio Civil de Carrera Local son: contar con reglas claras
y transparentes de acceso para ocupar cargos en la administración pública; los servidores
públicos ocuparán cargos acorde a los perfiles requeridos en el puesto o función a
desempeñar; se eliminarán las prácticas del compadrazgo, nepotismo, y clientelismo;
habrá combate a la corrupción; se promoverán los valores sociales tales como la lealtad
institucional, la responsabilidad y la imparcialidad; generará motivaciones para el
comportamiento laboral; incrementará la experiencia acumulada para elevar la
productividad y una mayor estabilidad.
Por otro lado las desventajas del Servicio Civil de Carrera Local las presento de la
siguiente manera: disminución de oportunidades en virtud de que se puedan generar
sobre oferta de funcionarios al mismo tiempo que se disminuyen las oportunidades de
acceder al empleo público de los profesionales que no están en el sistema; no existe
imparcialidad de los sistemas de selección, evaluación y reclutamiento, pues aunque los
miembros del servicio deben contar con suficientes posibilidades para acceder a las
posiciones superiores deberán otorgarse a los más calificados en una evaluación
imparcial y justa, lo que implicaría que el mejor candidato interno o externo al servicio civil
recibe el nombramiento; el exceso de uniformidad en los marcos reguladores reduce la
capacidad de adaptación a entornos plurales y capacidad de reacción frente a cambios.
Los sistemas de reclutamiento son largos y complejos, se introduce rigidez en la
designación del trabajo; existen barreras de grado que obstaculizan los ascensos; se
reducen las oportunidades a los que solo pertenecen al sistema; crea mayor complejidad
institucional.
La selección de personal debe consistir en los atributos sistemáticos y controlados que
presentan los aspirantes o candidatos, en correspondencia con los de ocupación de
puestos que se concursa, consistente básicamente en identificar al aspirante más apto,
en sus antecedentes, con perfil apropiado y bajo las siguientes etapas: primero, verificar
que cubran todos los requisitos documentales y legales del puesto; segundo, mediante
una entrevista de trabajo social a efecto de indagar del interés y perfil socioeconómico;
tercero, revisión de antecedentes y conducta laboral; cuarto, examen específico de
conocimientos en el área de dominio o competencia del puesto; quinto, ejercicio de
Página 126 de 154
aptitudes con el fin de verificar la experiencia adquirida; sexto, valoración de los rasgos de
personalidad e inteligencia del candidato.
La inducción al personal es muy importante, pues consiste en la preparación anímica e
informativa de la persona contratada, relacionada con las funciones que desempeñará, es
indispensable que se desarrolle en un sistema participativo donde autoridades,
prestadores de servicio y jefes de áreas de adscripción aporten los elementos informativos
y de orientación, de tal forma que la inclusión y adaptación del personal de nuevo ingreso
se dé en los tiempos y términos más convenientes, evitando con ello la dilación del
proceso de aprendizaje, desarrollo y consolidación de sus capacidades laborales.
La capacitación al personal tanto de nuevo ingreso como el de carrera y externo, se
debe llevar a través de un sistema integral propuesto por el área de Recursos Humanos de
la Administración Municipal, con la finalidad del desarrollo de conocimientos y habilidades
para el mejor desempeño de puestos, de la misma forma para lograr una mayor
productividad y capacidad en el área o puesto de desempeño es necesario proponer
cursos de capacitación. Al concluir los mismos deberán ser evaluados a través de un
examen general de conocimientos, ensayo o trabajo final donde el participante aplique los
conocimientos adquiridos. Los talleres deben ser compatibles con las actividades
profesionales de cada servidor público municipal, así como deben ser totalmente gratuitos
sin costo alguno.
Los cursos pueden llevarse a cabo semanalmente o quincenalmente, de acuerdo a la
complejidad y profundidad del conocimiento, éstos se pueden ofertar en tres etapas:
primero, programas de inducción al personal que incluye los conocimientos generales del
ayuntamiento, pueden ser presentados por personal capacitado en docencia; segundo, los
presentados por dependencias que consisten en actualización y competencias para el
personal; tercero, los de especialización, los cuales incluyen diplomados, espacialidades y
maestrías, se pueden apoyar con personal externo o por medio de convenios con
universidades de prestigio.
El personal que desee tomar los cursos, además de sus derechos de asistir a los
eventos de capacitación, tienen la obligación de participar, llegar puntual, cumplir con las
tareas, exámenes y trabajos en tiempo y forma, para ello es necesario crear circulares o
disposiciones administrativas con la finalidad de establecer los lineamientos de
comportamiento y aprovechamiento durante los cursos. Normalmente los horarios deben
Página 127 de 154
establecerse en tres categorías, el matutino de 9 a 11, los vespertinos de 4 a 6 y los
virtuales con duración de tres semanas. Al concluir el taller, con las correspondientes
asistencias y aprobación de acuerdo a los lineamientos por el instructor, el personal
acreditado tendrá el derecho a una constancia o reconocimiento expedida por la
institución interna o externa, según sea el caso, con valor curricular.
Es indispensable incorporar la Evaluación de Desempeño, la cual orienta, mide y valora
los estándares y resultados alcanzados por una persona en un puesto determinado. La
evaluación debe enfocarse a verificar si las metas, objetivos, estándares, normas,
procedimientos, métodos de trabajo, gestión de recursos, instrucciones y demás
componentes fueron cubiertos de manera productiva e idónea, se mide la eficiencia del
trabajo no al trabajador. Se puede aplicar distintas metodologías, en todo caso lo más
importante es atenerse a datos y pruebas objetivas y no a suposiciones o criterios
personales que podrían desviar la atención en la evaluación a otros aspectos de la
conducta humana en el trabajo.
Es perentorio que en cada dependencia expida un reglamento de Servicio Civil de
Carrera conforme a la propuesta y redacción general descrita en el capítulo tercero, el cual
se garantice los siguientes principios constitucionales: las promociones de ascenso de los
trabajadores y permutas. En relación con las plazas o disponibles, se deberán cubrir previo
estudio riguroso en la que se reúnan los conocimientos, aptitud, antigüedad, disciplina y
puntualidad; finalmente la vacante se otorgará al trabajador que habiendo sido aprobado
de acuerdo con la ley o reglamento respectivo, obtenga la calificación más alta del examen
que se aplica.
Es apremiante la aplicación del Servicio Civil de Carrera en los municipios del país, pues
se puede aplicar para servidores públicos tanto de base como de confianza así como para
personal externo a la institución, en el primero obtienen a los seis meses el nombramiento
definitivo, por lo que adquieren el derecho de permanencia en el empleo, estos servidores
además de contar con todos los derechos de la seguridad social y las medidas protectoras
del salario, cuentan también con permanencia en el trabajo, jornada laboral regulada, días
de descanso, derechos de protección a la maternidad, permisos y licencias, derechos de
paternidad responsable, vacaciones, prestaciones, derechos de asociación, entre otras.
Los segundos dependen de las funciones desempeñadas y no de la designación del
puesto, las funciones de confianza son dirección, inspección vigilancia y fiscalización, así
Página 128 de 154
como aquellas que por su naturaleza se definan en los catálogos o tabuladores generales
de puestos.
El ayuntamiento debe contar con un sistema de información de recursos humanos.
Dicho sistema debe contener información acerca de los datos necesarios para apoyar la
planeación, reclutamiento, selección, ingreso, remuneraciones, formación, capacitación,
evaluación del desempeño, promociones y ascensos y movimientos del personal. Es
importante agrupar la información por módulos de acuerdo a los siguientes requisitos:
debe ser un sistema abierto, con posibilidades de incorporar fuerza de trabajo, estructuras
organizacionales, trayectorias de puestos, tablas de ocupación, remuneraciones,
promociones y asensos, historial de capacitación, aspectos censales y evaluación del
desempeño, así como cálculo de incidencias de personal y proyecciones estadísticas.
Deberá ser compatible con el sistema de información del municipio, de tal manera que
obedezca al sistema de claves programáticas y presupuestarias. Incorporar información
cualitativa de carácter curricular, de tal forma que el expediente del personal tenga una
versión electrónica, actualizable de conformidad con las políticas de información.
En las condiciones actuales de la organización de municipios por sus distintos tipos:
metropolitanos, urbanos, semiurbanos, rurales; por sus distintas vocaciones: de servicios,
industriales, agropecuarios, turísticos, fronterizos, manufactureros; requieren diferentes
áreas de especialidad, lo cual hace de por si diferentes perfiles de su fuerza de trabajo.
Por lo anterior es necesario que los ayuntamientos cuenten con un organigrama bien
definido e integrado por niveles desde el superior hasta el inferior, direcciones,
subdirecciones, jefaturas, así como funciones específicas que desarrollarán, esto con la
finalidad de contar con reglas claras de especialidad para cumplir y proveer con los
recursos necesarios a la función que debe realizarse por tratarse de lo sustantivo de
alguna de las ramas de la administración municipal.
Como sabemos los estados pueden crear leyes y los municipios reglamentos, de tal
manera que las leyes pueden regir a ambos órdenes de gobierno; sin embargo, para
aquellos municipios que no tengan definidas sus reglas claras y de aplicación es
recomendable que tengan una norma secundaria competente. Los Estados que hasta el
momento tienen disposiciones legales en materia de Servicio Civil de Carrera Local son:
Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Distrito Federal, Quintana Roo, Veracruz y
Zacatecas, destacando en el análisis de legislaciones la de Quintana Roo, pues en su
Página 129 de 154
ordenamiento establece que el servicio es de aplicación general para todos los poderes y
municipios de la entidad, además que es la más completa. De acuerdo con lo anterior lo
rescatable para presentar una ley idónea que las entidades y sus respectivos municipios
deben considerar lo siguiente: el Servicio Civil de Carrera Local se debe organizar a través
de un sistema integral de gestión de recursos humanos emboscado en la ley; ser
constituido como un referente normativo obligatorio para los tres órdenes de gobierno;
basado en promociones y ascensos de puestos, se puede contemplar también los
ascensos salariales en tabuladores que otorgan un sueldo garantizado y compensaciones
adquiridas con base en el desempeño eficiente y la calificación individual, así como
niveles salariales y que tenga integrado tanto al personal de base como de confianza; ser
un servicio profesional competitivo sujeto al ingreso por concurso público.
Aunado con lo anterior las leyes y reglamentos referentes al Servicio Civil de Carrera
Local debe contener procedimientos normativos claros, sencillos y precisos, pues
sabemos que no existen normas perfectas, sin embargo, es necesario hacer un esfuerzo
para redactarlos de la mejor manera, contar con personal capacitado y con conocimientos
sufrientes en técnica legislativa de tal manera que la ley se presente como el primer
insumo para la gestión municipal.
Para la consolidación del modelo del Servicio de Carrera Local es indispensable la
conformación de una instancia autónoma al gobierno local que sea la encargada del
diseño, operación, supervisión y evaluación del servicio, y su naturaleza administrativa
deberá estar conformada por la reasignación de las funciones de administración del
personal, incluyendo el formular las normas específicas aplicables en todas las fases del
proceso, que va desde el ingreso hasta la separación del puesto.
Para la aplicación ejecución del Servicio Civil de Carrera es necesario que se lleve a
cabo a través de una política pública integral, la cual la conforman un conjunto de
determinaciones, lineamientos y criterios para el empleo, desarrollo, remuneraciones,
retiro y gestión de las relaciones laborales en la administración del ayuntamiento. Es
importante mencionar que el cumplimiento de dichas políticas conlleva no solo a un grado
de generalidad y observancia general, sino a una serie de reformas legales con la finalidad
de garantizar su cumplimiento.
La viabilidad para llevar a cabo esta propuesta es alta pues cada vez existe una
ciudadanía más activa que exige que los cuerpos burocráticos abonen a elevar la calidad
Página 130 de 154
de la administración pública. Como se señaló anteriormente. El país cuanta ya con
instituciones que tienen las facultades para coordinar la implementación del servicio civil
de carrera en los municipios, así como una abanico de diversas instituciones que pueden
compartir buenas prácticas respecto de sus sistemas de servicio civil de carrera. El
modelo que aquí se propone se elaboró con el propósito de aportar un mecanismo para
enfrentar el reto que supone contar con servidores públicos altamente capacitados para
ejercer sus funciones.
Página 131 de 154
Bibliografía
Acosta Arévalo, José Octavio (1995), El municipio en México, en Diagnóstico, Centro de
Servicios Municipales, Heriberto Jara, A. C., México.
Aguilar Villanueva, Luis F., (2000), Democracia y transición, en la gobernabilidad
democrática en México, Instituto Nacional de Administración Pública y Secretaría de
Gobernación, México.
Arellano David y Cabrero Enrique (2011). Gobierno y administración pública municipal: un
panorama de fragilidad institucional. En los Gobiernos municipales a debate. Un análisis
de la institución municipal a través de la encuesta de INEGI 2009. Editorial Centro de
Investigación Docencia Económicas. México.
Arzaluz Socorro, Tonatiuh Guillen, et. Alt. (Coords.) (2008), Premio Gobierno y Gestión
Local, Centro de Investigaciones Docencias Económicas, México.
Avalos Aguilar, Roberto (1991), Objetivos de una organización, en 6 pasos para organizar,
gestionar eficazmente y profesionalizar los recursos humanos en las administraciones
municipales, Secretaría de Gobernación-INAFED, México.
Barragán Esteban y Roemer Andrés (2012), Por un gobierno con resultados, en el Servicio
Profesional de Carrera Integral, evaluación y desempeño, Fondo de Cultura Económica,
Centro de Estrategia y Desarrollo Social.
Bebbasch, Manuel (1976), Ciencia y función administrativa, en un estudio de
administración pública, Altos Estudios de Administración Pública, Bruselas.
Cabrero, M. E. (2004). Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales en
México, Gestión y Política Pública, Volumen XIII (Número 3), México.
Página 132 de 154
Cabrero, Enrique (2000), Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de
México ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?, en Gestión y Política Pública, CIDE,
Vol. XIII, núm. 3, segundo semestre de 2004, México.
Cabrero Mendoza Enrique y Nava Campos Gabriela (1999), Gerencia Pública Municipal,
conceptos básicos y estudios de caso, Editorial Miguel Ángel Porrúa.
Calvo Barrera, Raúl (2010), El Servicio Civil de Carrera en el Estado de Guerrero, editorial
Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM., documento recuperado de:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1626/7.pdf
Carpizo, Jorge (1980), El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, México.
Carta Mexicana de Profesionalización y Servicio profesional de carrera en Gobiernos
Locales (2007), Foro Nacional permanente de profesionalización de carrera, documento
recuperado de: http://inselcap.zacatecas.gob.mx/descargas/Carta_SPC.pdf
Cázares Alvarado, Angelica (2005), La Profesionalización del Servidor Público, en Servicio
Civil de Carrera en México, un asunto pendiente, documento recuperado de:
http://sincronia.cucsh.udg.mx/cazares05.htm
Chevallier, J., (1974), Introducción a la ciencia administrativa, Daloz, Paris Francia.
Cuevas Plancarte, Rubén (1999), Profesionalización del Servicio Público, En Servicio Civil
de Carrera, Gobierno del Estado de México, Secretaría de Contraloría y Control
Gubernamental, Año VII, Número 15, Enero-Junio, México.
Daussage Laguna, Mauricio (2010), Modelo de estatuto del Servicio Institucional de
Carrera, Desarrollo Institucional de Vida Pública, documento recuperado de:
http://www.divip.com.mx/app/downland/6183954477/DOS_Modelo+de+Estatuto.pdf?t=
1344029585
Página 133 de 154
Diccionario de la Lengua Española (2012), Funcionario público, 21ª ed. Real Academia de
la Lengua Española, Madrid España.
Diccionario de Política y Administración Pública (2005), El Servicio Civil de Carrera en
México, Colegio de Licenciados en Ciencia Política y Administración Pública, Diccionario de
México, Porrúa.
Drago, Ronaldo (1975). Ciencia Administrativa: Características generales de la Ciencia
Administrativa, en las Escrituras Administrativas, el curso del Derecho, Paris Francia.
Dror, Yehezkel (1994a). El profesionalismo en el arte de gobernar, revista del CLAD,
Reforma y Democracia, Caracas Venezuela, Número 1, documento recuperado de:
www.clad.revista/profesionalismoygobernar.htm
Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal (2009). Instituto
Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Gobiernos Municipales y
Delegacionales. Documentos consultados en:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/censosgobierno/engspjm/default.aspx
Flores Anguiano, Luis (2013), La convocatoria en el Servicio Público, en Función Pública y
Servicio Público, Centro de Investigaciones Docencias Económicas, México.
Foro Nacional Permanente de Profesionalización y Servicio Profesional de Carrera (2006).
Modernización de la función pública local a partir de la profesionalización de los
servidores públicos, en Carta Mexicana de Profesionalización y Servicio Profesional de
Carrera en Gobiernos Locales, México.
Foungere, Louis (1961), La Función Pública de los Servidores, en Estudios de política
económica, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, Belgica.
García del Castillo, Rodolfo (1999). Los Municipios en México, retos ante el futuro, México,
CIDE.
Página 134 de 154
Guerrero Amparan, Juan Pablo (2005), Consideraciones sobre la instauración del Servicio
Civil en México, CIDE, DTAP-90.
Guerrero, Omar (1979), La Administración Pública del Estado Capitalista, Instituto
Nacional de Administración Pública, México.
Grazier, Francisco (1972), La función pública, en el Mundo de la política, editorial Cujas,
Paris Francia.
Guillén López, Tonatiuh (1997a), Gobiernos Municipales en México: entre modernización y
la tradición Política, Ed. Miguel Ángel Porrúa.
Guillen López, Tonatiuh y González Pantoja Liliana, et. Alt. (2007), Premio Gobierno y
Gestión Local, Centro de Investigaciones Docencias Económicas, México.
Haro Bélchez, Guillermo (2000), Bases para la implementación del Servicio Profesional de
Carrera, en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1087/1.pdf
Lindblom, Charles (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas, Ministerio para
las administraciones públicas, Madrid España.
Loría Saviñon, Cecilia (2010). Encuesta nacional sobre desarrollo institucional municipal
2010. Resultados nacionales comparativos 2005-2010. Ponencia presentada en el Foro
Nacional Permanente de Profesionalización y Servicio Público de Carrera. 26 de octubre
de 2011. México.
Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal (2010), Resultados Nacionales
Comparativos 2000-2010, ponencia presentada en el Foro Nacional Permanente de
Profesionalización y Servicio Público de Carrera, México.
Página 135 de 154
Manual de Administración Pública (1962). Administración Pública, en Service Reform
Paper, United Nations Online Network in Public Administration and Finance, Nueva York y
Organización de Naciones Unidas, documento recuperado de:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/Unpan0001183.pdf
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2010), Estadísticas a propósito del día de la
Administración Pública, Aguascalientes 23 de julio de 2013, documento recuperado de:
http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Contenidos/estadisticas/201
3/apublica0.pdf
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2011), Gobiernos Municipales y
Delegacionales. Módulo 2: Administración Pública Municipal o Delegacional, Censo
Nacional de Gobierno 2011, documento recuperado de:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/censosgobierno/default.aspx
Manual de Legislación y Prácticas del Servicio Civil (1967), El Servicio Civil de Carrera,
Naciones Unidas, Lenguaje ciudadano, Secretaría de Educación Pública, México.
Martínez Cabañas, Gustavo (1995), La Administración Estatal y Municipal de México,
Instituto Nacional de Administración Pública.
Martínez Silva, Mario (1976), Los sistemas de personal en la Administración Pública
Federal, Tomos I y II, Editoriales Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad
Nacional Autónoma de México.
Martínez Puón, Rafael (2003), La profesionalización de la Administración Pública en
México: Dilemas y Perspectivas, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 200
p.
Mascott Sánchez, María de los Ángeles (2008), el Servicio Civil de Carrera: una
Comparación Internacional, documento recuperado de:
Página 136 de 154
http://www3.diputados.gob.mx/carama/context/download/21871/178422/file/POP002
%20Sistemas%20de%20servicio%20civil%20%20comparacion%20internacional.pdf
Mejía Lira, José (1994), Problemática y Desarrollo Municipal, México, Plaza y Valdés
Editores. 1994.
Mejía Lira, José (1995), La modernización municipal, Centro de Investigaciones Docencias
Económicas, México.
Méndez, José Luis. El Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal,
en José Luis Méndez (Coord.) Los Grandes Problemas de México, COLMEX, México, 2010,
523 p.
Mendoza Brik, Joaquín (2008). Los cambios de la Administración Pública y su impacto en
el Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Editorial Instituto Nacional de Administración
Pública. México.
Merino, Mauricio (2006), La profesionalización municipal en México, Centro de
Investigación Docencia Económicas.
Misael Hernández, Javier (2010), Hacia un diagnóstico general de los problemas
municipales de México, Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de México.
Modelo de Profesionalización para los Servidores Públicos en las Entidades Federativas
(2007), La Profesionalización permanente de los gobiernos locales, Instituto Nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Foro Nacional de Profesionalización, México.
Monané Moroyorqui, Amelia (2007), Panorama del Servicio Profesional de Carrera en
México, Instituto Nacional de Administración Pública, México.
Página 137 de 154
Morales Paulín, Carlos Axel (2005), Consideraciones constitucionales con relación a una
ley del Servicio Civil de Carrera en el Trabajo Público, Facultad de Estudios Superiores,
México.
Moreno Rodriguez, Julieta (2002). El federalismo en México: municipios en cuestión, Foro
de Profesionalización, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM., México.
Nestor de Buen (2000), Derechos del trabajador de confianza, nuestros derechos,
editorial Cámara de Diputados LVIII Legislatura, Universidad Nacional Autónoma de
México.
Olivo Campos, René (2007), El servicio civil de carrera municipal en México, Condiciones,
desafíos y perspectivas, consultado en www.bibliojuridica.org/libros/5/2499/33.pdf
Oropeza Martínez, Humberto (2008), Administración Pública Municipal, en Estudio
Preliminar del Municipio Libre, Editorial Trillas, México.
Pagés Santacana, Aline (1996), Profesionalización en los entornos virtuales integrados,
Universidad Complutense de Madrid, Documento recuperado de: http://www.uoc.edu/web
Pardo, María del Carmen (2004), De la administración pública a la gobernanza, México, El
Colegio de México.
Prats Catalá, Joan (1998), El Servicio Civil y Gobernabilidad Democrática, Revista
Iberoamericana de Administración Pública, Número 1 INAP, España.
Pontifes Martínez, Arturo (2007), Desarrollo de un modelo de profesionalización para los
servidores públicos de las administraciones estatales, en Guía de aplicación método de
levantamiento de inventarios de necesidades de profesionalización, Secretaría de
Gobernación-INAFED, México.
Página 138 de 154
Ramos, José María y Aguilar Barajas, Ismael (coordinadores) (2009), La gestión del
desarrollo local en México: problemas y agenda, México, El Colegio de la Frontera Norte-
Miguel Ángel Porrúa.
Rivero González, Karla Patricia (2008), Servicio Profesional de Carrera en México, ¿una
diferencia en la formulación de políticas públicas? en Iberoamérica Global, Vol. I, No. 4.
Salgado Enriquez, Carmelo (2010), La situación económica de la profesionalización en
México, Centro de Estudios Interdisciplinarios, España.
Sánchez Madero, Gema (2000), El Servicio Civil de Carrera en España, Departamento de
Política y Sociología, Madrid, España.
Schmidt, Samuel (1996), Servicio Profesional y la nueva gerencia pública en México,
Ponencia presentada en el foro: la profesionalización del servicio público en México, hacia
la innovación y la democracia, México.
Sosa, José y Cuauhtémoc León (2006), Municipios costeros y capacidades de gobierno:
posibilidades para el cambio institucional y el desarrollo sustentable, en Estrategia para el
Manejo Costero Integral, el Enfoque Municipal, Veracruz, Instituto de Ecología AC-CONANP,
Volumen 3.
Uvalle Berrones, Ricardo (2000). Institucionalidad y Profesionalización del Servicio Público
en México, Retos y perspectivas, Universidad Nacional Autónoma de México, Plaza y
Valdez, México.
Zarate Ponce, Francisco Javier (2000), Separación del Servicio Profesional de Carrera, en
la Administración Pública, Una Descripción General, documento recuperado:
http://www.culturadelalegalidad.ord.mx/recursos/Contenidos/ServicioPublicoyAdminsitrac
ioPublica/documentos/Sepracion%20del%20Servicio%20Profesional%20de%20Carrera%
20en%20la%20Administracion%20Federal.pdf
Página 139 de 154
Toto Gutiérrez, Mireya (2013), El municipio y la modernización administrativa, Centro de
Investigación y Docencia Económica, A.C., México.
Leyes
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación
(DOF), última reforma 30 de septiembre de 2013, México, documento recuperado de:
www.diputados.gob.mx/leyesbiblio/pdf/1.pdf
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, Diario Oficial
de la Federación (DOF), última reforma 01 de septiembre de 2006, México, documento
recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/260.pdf
Ley del Servicio Civil de Carrera para el Estado de Aguascalientes, Diario Oficial del Estado
de Aguascalientes, última reforma 8 de agosto de 2005, México, documento recuperado
de:
http://congresoags.gob.mx/inicio/legislacionestatal2/093.%20LEY%20DEL%20SERVICIO
%20CIVIL%20DE%20CARRERA%20PARA%20EL%20ESTADO%20DE%20AGUASCALIENTES/
LEY%20DEL%20SERVICIO%20CIVIL%20DE%20CARRERA%20PARA%20EL%20ESTADO%20
DE%20AGUASCALIENTES.pdf
Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios
e Instituciones Descentralizadas de Baja California, Diario Oficial del Estado de Baja
California, última reforma 16 de noviembre de 2012, México, documento recuperado de:
www.congresobc.gob.mx/contenido/legislacionestatal/Parlamentarias/TomosPDF/Leyes/
TOMO_I/Leyserci_16NOV2012.pdf
Ley del Servicio Civil del Estado y los Municipios de Chiapas, Diario Oficial de Estado de
Chiapas, última reforma 31 de octubre de 2009, México, documento recuperado de:
www.congresochiapas.gob.mx/new/Info-Parlamentaria/L-46.pdf
Página 140 de 154
Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Pública del Distrito Federal,
Gaceta Oficial del Distrito Federal, última reforma 13 de junio de 2000, documento
recuperado de:
http://www.aldf.gob.mx/archivo-2efee171b84a67de73189ebe108e2087.pdf
Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y Municipios, Diario Oficial del
Estado de Jalisco, última reforma 20 de noviembre de 2000, México, documento
recuperado de:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/14/leg/leg22.pdf
Reglamento del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Municipal de
Guadalajara, Diario Oficial del Estado de Jalisco, última reforma 23 de octubre de 2003,
documento recuperado de:
http://portal.guadalajara.gob.mx/sites/default/files/reglamentos/Reg.ServicioCivilCarrera
AdministracionPublicaGuadalajara.pdf
Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, Diario Oficial del Estado de Morelos, última
reforma 19 de enero de 2011, México, documento recuperado de:
http://www.transparenciamorelos.mx/leyes/28.pdf
Ley del Servicio Civil del Estado de Nuevo León, Diario Oficial del Estado de Nuevo León,
última reforma 26 de octubre de 2009, documento recuperado de:
http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/leyes/pdf/LEY%20DEL%20SERVICIO%20CIVIL
%20DEL%20ESTADO%20DE%20NUEVO%20LEON.pdf
Ley del Servicio Público de Carrera del Estado de Quintana Roo, Diario Oficial del Estado
de Quintana Roo, última reforma 6 de febrero de 2002, documento recuperado de:
http://www.congresoqroo.gob.mx/leyes/administrativo/ley087/L0920020206.pdf
Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave, Diario Oficial del Estado de Veracruz, última reforma 10 de
octubre de 2003, documento recuperado de:
Página 141 de 154
http://docs.mexico.justia.com.s3.amazonaws.com/estatales/veracruz/ley-del-servicio-
publico-de-carrera-en-la-administracion-publica-centralizada-del-estado-de-veracruz-de-
ignacio-de-la-llave.pdf
Ley del Servicio Profesional de Carrera del Estado y Municipios de Zacatecas, Diario Oficial
del Estado de Zacatecas, última reforma 23 de junio de 2008, documento recuperado de:
http://www.congresozac.gob.mx/content/leyes/leyserviciocivil.htm
Página 142 de 154
Anexo Uno
Propuesta de formulario de apoyo para la selección del personal
A continuación presento un formulario, el cual tiene como objetivo determinar los
principios específicos en torno al puesto, el cual deberá ser contestado por la persona
quien ocupará el puesto vacante, pues de ello dependerá la conformación del mismo, es
importante destacar que los resultados obtenidos servirán como parámetros para tomar
decisiones en la Administración Pública Municipal.
Datos personales del Servidor Público Municipal
Nombre: Estado civil:
Edad: Domicilio:
Sexo: Teléfono:
Experiencia en el servicio público: R.F.C:
1. Ubicación del puesto
1.1 Dirección: 1.2 Subdirección 1.3 Jefatura 1.4 Mando
2. Descripción del puesto
2.1 Nombre del
puesto
2.5 Organigrama
2.2 Jefe inmediato
2.3 Puesto encargo
de la supervisión
2.4 Naturaleza del
puesto
Directivo
Analítico
Legislativo
Supervisión
Página 143 de 154
Operativo
2.6 Objetivo del puesto
2.7 Descripción genérica de funciones y actividades
1.
2.
3.
4.
5.
2.8 Descripción específica de funciones y actividades
1.
2.
3.
4.
5.
2.9 Relaciones con áreas internas
Con:
1.
2.
3.
4.
5.
Para:
1.
2.
3.
4.
5.
2.10 Relaciones con áreas externas
Con:
1.
2.
3.
4.
5.
Para:
1.
2.
3.
4.
5.
2.11 Responsabilidades:
Muy alta Alta Media Baja
2.12 Habilidades, competencias y capacidades
1.
2.
3.
4.
Página 144 de 154
5.
2.13 Horario de trabajo De:____ A:_____
2.14 Facultades y atribuciones
Responsabilidad administrativa:
Responsable de aplicar métodos, sistemas y procedimientos en su propio puesto.
Responsable de aplicar y vigilar la aplicación de métodos, sistemas y procedimientos
en su departamento o área.
Responsable de aplicar las normas y políticas del departamento.
Planeación:
Requiere de una planeación mínima.
Requiere planear actividades con hasta una semana de duración.
Requiere planear actividades con más de una semana de duración.
Creatividad:
Requiere aplicar creatividad básica para el logro de los resultados de su puesto.
Requiere aplicar creatividad para mejorar procedimientos repetitivos y sencillos.
Requiere un alto grado de creatividad para generar enfoques e ideas nuevas.
Requiere constantemente generar ideas nuevas, generar conceptos o productos como
parte fundamental del puesto.
3. Perfil del Puesto
3.1 Nivel de Estudios
Nivel Académico necesario
para el puesto:
Primaria
Secundaria
Bachillerato
Carrera técnica
Profesional
Posgrado
Conocimientos
adicionales:
Experiencia:
No se requiere
Mínimo 6 meses
Mínimo 1 año
Mínimo 3 años
3.2 Datos personales
Estado Civil:
Soltero
Casado
Sexo:
Masculino
Femenino
3.3 Grados de esfuerzo
Físico necesario:
Mínimo
Regular
Mucho
Concentración visual:
Permanente
Intermitente
Escasa
Concentración mental:
Permanente
Intermitente
Escasa
Página 145 de 154
3.4 Condiciones y tipo de trabajo
Condiciones Tipo de
trabajo
Tipo de
contacto
Peligro por el
medio ambiente
Bajo Medio Alto Oficina Permanente
Peligro de
accidentes
Bajo Medio Alto Campo Eventual
Enfermedades
profesionales
Bajo Medio Alto Ambos Temporal
4. Otras habilidades
Nombre y firma de quien elaboró
Fuente: elaboración propia.
El siguiente formulario está a cargo del personal responsable de la contratación del
personal, el cual tiene como propósito identificar el desempeño del personal, así como
elaborar planes de desarrollo para cada persona; por ello es importante que sea llenado
de la forma más sincera posible conformando todos los elementos necesarios para su
análisis. Se recomienda revisar la normatividad jerárquica de cada estado.
Datos del encuestador de Recursos Humanos
1. Información general
Nombre: Domicilio:
Edad: Puesto:
Sexo: Teléfono:
Estado Civil: Último grado de estudios:
Empresa a la que pertenece:
Departamento: Dirección:
Antigüedad:
Página 146 de 154
Nombre del jefe inmediato:
Puesto del jefe inmediato:
Periodo de evaluación De:______ A: _______
2. Síntesis de la evaluación
2.1 Evaluación de resultado en el trabajo
2.2 Evaluación de productividad
2.3 Evaluación de apego a las normas
2.4 Evaluación de características
2.5 Resultado final
3. Evaluación de resultados del trabajo
La adecuación en la cantidad de resultados
obtenidos que se derivan de la naturaleza y
objetivos del puesto.
A B C D
La calidad de los resultados corresponde a
lo esperado por la empresa de acuerdo a los
objetivos del puesto y estándares de calidad.
La atención al cliente interno y externo es la
adecuada.
La oportunidad de los resultados obtenidos
es la adecuada a lo estipulado por el
empleado.
Se obtiene una adecuada disposición para la
realización del trabajo, en cuanto al tiempo y
lugar.
Proyectos o tareas especiales
encomendadas adicionalmente a las
responsabilidades del puesto.
Cumple con este tipo de tareas
adecuadamente y con resultados pactados.
Mantiene un buen nivel de calidad en las
tareas.
Tiene buena disposición para cumplir con las
tareas encomendadas.
Metas fijadas durante el periodo de prueba
Calificación:________
4. Evaluación de productividad
Indicadores de productividad de acuerdo con
la descripción del puesto en labores.
A B C D
Página 147 de 154
Calificación:________
Puntualidad a las horas de entradas.
A B C D
Asistencia (faltas injustificadas).
Limpieza en el área.
Rapidez y puntualidad para cumplir el
trabajo encomendado en horas laborales.
Buen uso y conservación de las máquinas y
herramientas de trabajo.
Observación de las medidas de seguridad
establecidas para el área laboral.
Trato con los compañeros
Calificación:________
5. Evaluación de características a nivel gerencial
Conocimientos técnicos.
A B C D
Conocimientos de administración.
Conocimientos de dirección
Iniciativa.
Relaciones internas.
Comunicación.
Trabajo en equipo.
Supervisión.
Liderazgo.
Seguridad.
Página 148 de 154
Intensidad.
Mejora permanente.
Motivación.
Planeación y organización
Conocimientos técnicos.
Conocimientos de la institución.
Solución de problemas.
Actitudes de logro.
Persistencia.
Interés.
Cooperación.
Mejora permanente.
Superación.
Habilidad de comunicación.
Resistencia a la frustración.
Integridad.
Adaptabilidad.
Calificación:________
6. Requisitos del puesto
Dirección Gerencia Jefatura Mando medio
Administrativo Secretarial Operativo Técnico
7. Experiencia en actividades
Página 149 de 154
Si No Años en el área:_____ Años en el puesto:____
Conocimientos generales:
Conocimientos específicos:
Idioma:
Computo y paquetería:
9. Conclusiones
Nombre y firma de quien elaboró
Nombre y firma del responsable
Fuente: elaboración propia.
Página 150 de 154
Anexo 2
Propuesta de profesiograma para el Servicio Civil de Carrera Local
Las administraciones locales tanto estatales como municipales pueden hacer un
profesiograma de todas las áreas, ubicándolo por niveles. La finalidad es tener
documentos de conexión técnico-organizativa, del análisis del puesto de trabajo, donde
aparecen sus características y competencias fundamentales que debe poseer el ocupante
del puesto. En este segundo anexo presento un ejemplo de profesiograma para los
mandos medios y superiores de la administración pública.
Nivel de Gestión: Presidencia, Dirección, Jefatura
Puesto de referencia: Presidencia, Dirección, Jefatura
Naturaleza del puesto: Cargo político de jefatura de estado, jefatura de gobierno y
titularidad de la administración pública de una
entidad federativa
Objetivo funcionales
Asegurar en términos de productividad política, social, económica y administrativa
la eficiencia y cumplimiento de cometidos del gobierno del estado a través de la
conducción gubernativa de la administración pública.
Procurar la concurrencia de fuerzas políticas, actores y medios vinculados al
desarrollo económico y social para generar las condiciones públicas del progreso y
bienestar de la población y medios de vida de la entidad federativa.
Representar y asegurar la preeminencia del interés público en los procesos
políticos, sociales, económicos y administrativos de la entidad mediante la
formulación, ejecución, y evaluación de políticas públicas.
Funciones genéricas
Planear, organizar, dirigir, controlar y evaluar la gestión y productividad política,
económica, social y organizativa de la administración estatal y su hacienda,
servicios, provisiones e intervenciones públicas.
Dirigir, coordinar y controlar los procesos de protocolo de estado, representación
pública y negociación política en los distintos escenarios de las relaciones
institucionales de gobierno.
Prever, planear, programar y dirigir la formulación y ejecución de las políticas
públicas a cargo de la administración estatal y gestionar lo conducente a su
cumplimiento ante las demás instancias de gobierno del estado y del país.
Planear, concertar y coordinar la organización y medios funcionales y operativos del
sistema estatal de planeación económica y social y dirigir la gestión programática y
presupuestaria derivada de la misma.
Página 151 de 154
Dirigir, coordinar y controlar la formulación de iniciativas de ley y tomar decisiones
para definir y orientar los contenidos y alcances normativos de los reglamentos a
su cargo.
Dirigir, coordinar y controlar la gestión de los servicios institucionales de la
seguridad pública.
Organizar, dirigir y ordenar la sistematización del régimen disciplinario y de
responsabilidades de los servidores públicos al servicio de la administración
estatal.
Las demás que determine la Ley orgánica de la administración del estado y otras
disposiciones aplicables.
Nivel de
Calificación:
vinculado a
capacidades
metodológicas
Básico Medio Óptimo
Mínima: Se
requiere
capacidad
intelectual para
detectar, analizar
y proponer
soluciones a
situaciones
políticas,
económicas,
sociales y
administrativas
con base en
algún método.
Media: Se requiere,
método, capacidad
intelectual y
experiencia para
desarrollar mejoras
en la conducción y
gestión de procesos
políticos,
económicos, sociales
y administrativos,
con un sentido de
productividad,
eficacia y eficiencia
públicas.
Óptima: Se requiere
capacidad
intelectual y
conocimientos para
desarrollar y
diseñar nuevos
modelos
conceptuales del
gobierno y la
gestión pública.
Escolaridad: Mínima Deseable Indispensable
Licenciatura Posgrado Titulación profesional
Profesión de carreras afines
Óptima Compatible Sucedánea
Economía, derecho, ciencias
políticas y administración
pública, administración,
sociología, relaciones
internacionales y demás
vinculadas a las ciencias
económicas, sociales y
Ciencias exactas, ciencias
de la salud, ciencias de la
educación.
Artes y humanidades.
Página 152 de 154
administrativas.
Conocimientos adquiridos:
Derecho público, administración pública, políticas públicas, conceptos de
economía, estado y sociedad.
Comunicación política, evaluación de proyectos sociales, finanzas públicas,
sistemas políticos y sociales.
Seguridad pública, procedimientos de derecho administrativo, civil y penal,
sociología, principios de teoría organizacionales.
Capacidades o competencias genéricas
Indispensables
Sentido de pertenencia a la
función pública
Reconocimiento y distinción del
ámbito público con relación a
otros sectores
Identificación de los elementos del
entorno del servidor público
Visualización del papel del servidor
público en la sociedad
Discernimiento del alcance y
compromiso derivado de las
responsabilidades del servidor
público
Conocimiento de la organización de
la administración pública estatal
Indispensables
Autoubicación en la escala
jerárquica
Identificación y distinción de la
estructura de mando de la
administración pública
Empleo eficiente de los canales
formales de comunicación
organizacional
Reconocimiento de derechos y
obligaciones de su cargo
Coordinación y trabajo en gabinete
A corto plazo
Apertura al aprendizaje
institucional
Apertura a la inducción y
reinducción al servicio público
Recreación y desarrollo de la
cultura del servicio y prácticas de
innovación
Comprensión de principios de la
profesionalización y servicio
Página 153 de 154
público de carrera
A corto plazo
Dominio de procesos
institucionales
Manejo de normas de planeación y
reglas del proceso programático y
presupuestario
Manejo de normas de
administración de recursos
públicos
Manejo de prácticas de
formulación de políticas públicas
Manejo de normas de control de
gestión y evaluación
gubernamental
Manejo del marco jurídico del
gobierno del estado.
Capacidades para desempeño en el área y el puesto
A corto plazo
Dominio de
procesos
institucionales
Utilización de la visión estratégica
Manejo de técnicas de planeación de
programas y proyectos y de gestión de
políticas públicas
Capacidad de Organización y dirección
Orientación a resultados
Desempeño de Liderazgo
Análisis y orientación de la toma de
decisiones
Negociación social y política
Manejo de técnicas control de gestión
A mediano plazo
Capacidades
metodológicas
Manejo de métodos de investigación
Pensamiento analítico y solución de
problemas
Capacidad para formular esquemas
conceptuales y sinopsis para la síntesis,
agregación e interpretación de datos
Aplicación de medios de organización,
métodos y diseño de procesos
administrativos
Manejo de conflictos
Adaptabilidad al cambio
Página 154 de 154
Fuente: elaboración propia.
Indispensables
Capacidades para
la innovación y
creación de valor
Aplicación de medios para mejorar la
calidad en el servicio
Manejo adecuado de la imagen del
servicio público
Aplicación de técnicas de reingeniería de
procesos
Asumir actitudes y disposición vinculadas
a la mejora continua
Manejo de relaciones políticas
Perfil Psicológico
1. Capacidad intelectual para razonar con agudeza crítica y pensamiento
político.
2. Facilidad para el análisis de problemas complejos y planeamiento de
soluciones.
3. Capacidad de negociación política.
4. Pensamiento normativo y capacidad para diseñar soluciones por medio de
pautas jurídicas.
5. Aptitud para asumir responsabilidades de alto compromiso personal,
institucional y político.
6. Capacidad para tolerar trabajo bajo presión, sujeto a decisiones políticas.
7. Liderazgo con capacidad para ejercer autoridad y mando centralizado.
8. Dominancia para ejercer en forma firme decisiones y actos de autoridad
con rasgos ejecutivos.
9. Capacidad de comunicación interpersonal, institucional y política.
10. Institucionalidad y discreción en las relaciones interpersonales.
11. Dominio de carácter, estabilidad emocional y madurez de juicio.
12. Disposición al cambio.
13. Energía, entereza e iniciativa para asumir retos.
Atributos relevantes
Agudeza en su percepción social, conocimientos de historia, práctica de
valores nacionalistas.
