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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES
DR. JOSÉ MARÍA LUIS MORA
“Cooperación Energética Regional y Sistemas de Energía
Sostenibles: ¿Hacia un Modelo de Transformación para América Latina y el Caribe?”
T E S I S QUE PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRO EN COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
P R E S E N T A :
JUAN CARLOS LÓPEZ GAVIÑO
Director: Dr. Simone Lucatello
Ciudad de México Julio de 2016.
Esta Investigación fue realizada gracias al apoyo del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
A mi Madre Lupita
3
“Estimo que puede considerarse un deber de justicia y de caridad el esfuerzo
resuelto y perseverante llevado a cabo para controlar las fuentes de energía y
respetar la naturaleza, no sólo para que el conjunto de la humanidad actual pueda
aprovecharse de ellas, sino también las generaciones que están por venir.”
DISCURSO DE S.S. JUAN PABLO II A LOS PARTICIPANTES
EN UNA SESIÓN DE ESTUDIO SOBRE «ENERGÍA Y HUMANIDAD»
Viernes 14 de noviembre de 1980
Agradecimientos
Dar ejemplo no es una manera de influir sobre los demás; es la única manera. Con esta frase
atribuida a Albert Einstein quiero agradecer por todos esos ejemplos que me han brindado la
oportunidad de llegar hasta aquí. La motivación correcta, el ambiente adecuado, los recursos
necesarios y las enseñanzas pertinentes son las guías que debo agradecer a cada uno de ustedes.
Primero a mis regalitos; Lorena y Pablo y a mis máximos; Doris y Juan por haber puesto su más
grande fe en mis proyectos, este logro es también de ustedes. A Martha por considerarme su
adoración y a Eduardo por reconocerme como su muchacho abusado. A mis tíos y tías; Susana,
Agustín, Carlos, Martín, Ale, Héctor, Liz y Erika por confiar en mí con grandes expectativas bajo
cualquier circunstancia o responsabilidad. Gracias Tía Mary, Tío Chavo, Tía Nena por siempre
apoyarme y guardarme un lugar especial en sus hogares y corazones. A mis primos y primas por
esos actos de reciprocidad en los que los admiro como los grandiosos seres humanos que son.
En memoria de Angelina y Macario, seguro de sus intercesiones desde donde están.
Gracias a mis amigos y compañeros de vida; Felipe, Orlando, Ana Helene, Carla, Alexandra,
Stefany, Sandra, Rosendo, Marta Cecilia, Ana Belem, Mariano, Fernanda, Valeria, Arisbel, Miguel
Torres, Jonathan, Rubén, Omar, Iván, Eduardo, Fernando y Aldo Alejandro; por haberme apoyado
en este proyecto. Gracias en especial a Dempsey Rivera por su inspiración, compañía y sonrisas.
Reconozco y valoro ampliamente la asesoría del Dr. Simone Lucatello y la Dra. Gabriela Sánchez,
por dar un gran ejemplo profesional. Agradezco mucho el apoyo de la Mtra. Citlali Ayala y la Mtra.
Claudia Lara por sus consejos y asesoría académica. Gracias a Gaby Magdaleno, a Guillermina, a
Aurea y a Lorena Navarro por su constante disposición a ayudarnos como alumnos.
Al Dr. Luis Gómez-Echeverri por su gran entusiasmo y valioso apoyo. Gracias también al Dr.
Thibaud Vöita por su acompañamiento. Mil gracias a todo el equipo de SE4ALL; Fabienne, Monika,
Amir, Dominka, Labib, Paul, Bereket y todos los demás, por su reconocimiento y apoyo.
Agradezco por la ayuda en estos últimos meses de la Mtra. Erika Streu y su equipo de la
Secretaría de Energía; Enrique, Sonia, Graciela muchas gracias por su motivación.
De manera especial quiero reconocer el trabajo del Mtro. Juan Carlos Mendoza por acompañar
esta investigación tan de cerca como le fue posible. De igual forma agradezco los valiosísimos
comentarios del Dr. Gustavo Sosa. Y de la manera más atenta reconocer, enteramente
agradecido, las contribuciones, comentarios y motivación del Mtro. Iván Sierra Medel.
Por último, con gran aprecio, debo hacer saber a mis compañeros que ha sido todo un honor
compartir este periodo con cada uno de ustedes. Gracias Facundo, Viry, Carolina, Ana Lilia,
Mariana, Orlando, Marcos, Jacquie, Violeta y Oscar por, además de todos los momentos que
pasamos juntos, haberme apoyado en esta investigación.
5
Reconocimientos
Por la complejidad del tema de investigación, he tenido que resolver algunas interrogantes que no
se encuentran en su totalidad resueltas en fuentes académicas o permanecen en estudio. Por
consiguiente, y con la finalidad de contribuir a los estudios que se llevan a cabo actualmente, el
trabajo de campo que realicé resultó extremadamente fructífero para entender los procesos en una
escala global.
Durante esta labor tuve el privilegio de entrevistar a personas que actualmente trabajan el tema,
quienes me han concedido el honor de compartir sus experiencias al respecto desde su punto de
vista. Estas opiniones se incluyen a largo del texto como fuentes de las ideas expresadas.
Por todo lo anterior, es absolutamente necesario agradecer el tiempo e información que brindaron
a un servidor. Con toda seguridad puedo afirmar que gracias a su inspiración y profesionalismo me
han motivado a trabajar en el interesante campo de la energía que brinda tantos retos a la
humanidad.
- Sr. Carlos Chanduvi, Director de la Oficina para América Latina y el Caribe, Organización
de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI)
- Sr. Oswaldo Tapia, Jefe de Departamento de Estudios en Energía, División de
Investigación, Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y su equipo.
- Sr. Raúl Ramírez García, Jefe de Departamento de Cooperación Técnica, División para
América Latina, Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA)
- Sra. Belquisse Pimentel, Jefa de Departamento de Integración Física y Digital, Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), y a todo su equipo.
- Sra. Ghislaine Kieffer, Oficial de Programa y Asesora de Políticas, Agencia Internacional de
Energía Renovable (IRENA) y a sus colaboradores.
- Sr. Erik Kjær, Jefe del Programa de Acciones Nacionales, Iniciativa de Naciones Unidas
Sustainable Energy for All (SE4ALL)
De la misma forma extiendo mi más sincero y atento reconocimiento a las autoridades del Servicio
Exterior Mexicano, en las Embajadas de México en Austria, Uruguay y Guyana que contribuyeron a
realizar estas entrevistas.
- Sr. Diego Cándano, Primer Secretario, Asuntos Económicos Bilaterales, Promoción
Económica, NSG y WA, Embajada de México en Austria
- Sra. Lourdes Sosaya, Segundo Secretario, Asuntos de ONUDI y OTPCEN, Embajada de
México en Austria
- Sr. Eduardo Sosa, Primer Secretario, Asuntos Consulares y Políticos, Embajada de México
en Uruguay
Índice
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... I
HIPÓTESIS ................................................................................................................................. VI Hipótesis Secundarias ........................................................................................................ VII
OBJETIVO DEL ESTUDIO ............................................................................................................ VIII ESTRUCTURA METODOLÓGICA .................................................................................................... IX
Fuentes de Datos ................................................................................................................ XII Técnica de Muestreo ........................................................................................................ XIV
ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN ............................................................................................... XVI
CAPÍTULO 1. POLÍTICA ENERGÉTICA SOSTENIBLE Y SUS VÍNCULOS CON LA
COOPERACIÓN ENERGÉTICA: MARCO TEÓRICO MULTIDIMENSIONAL. ................................. 1
1.1 ENERGÍA SOSTENIBLE, TRANSFORMACIÓN DE SISTEMAS ENERGÉTICOS ................................ 3 1.1.1 Sendas Prioritarias .................................................................................................. 6 1.1.2 Marcos de Implementación .......................................................................................... 9 1.1.3 Vectores de Mercado ................................................................................................. 11
1.2 TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL DE SISTEMAS ................................................................... 15 1.2.1 Complementariedad de Sistemas .............................................................................. 16 1.2.2 Regionalismos para la Integración de Sistemas ....................................................... 21 1.2.3 Integración de Sistemas Energéticos ........................................................................ 25
1.3 COOPERACIÓN ENERGÉTICA Y SU IMPLEMENTACIÓN GLOBAL ................................................ 28 1.3.1 Gobernanza Multilateral para la Agenda de Energía ................................................ 31
1.3.1.1 Resultados de las Redes de Gobernanza Regional ......................................................... 33 1.3.1.2 Importancia del Financiamiento Multilateral ...................................................................... 35
CONCLUSIÓN DE MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL ..................................................................... 40
CAPÍTULO 2. COOPERACIÓN Y REGIONALISMO ENERGÉTICOS EN AMÉRICA LATINA Y
EL CARIBE ....................................................................................................................................... 43
2.1 ANTECEDENTES .................................................................................................................. 45 2.1.1 De la Hidroeléctrica de Itaipú al SIEPAC................................................................... 47 2.1.2 Del Programa de Acción de Caracas a la Década SE4All Américas ........................ 49 2.1.3 De la Agenda 21 a los Objetivos de Desarrollo Sostenible ....................................... 53
2.2 REGIONALISMO ENERGÉTICO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ............................................. 57 2.2.2 Interconexiones Energéticas Regionales .................................................................. 60
2.2.2.1 Proyecto SIEPAC ............................................................................................................. 64 2.2.2.2 Iniciativa SINEA ................................................................................................................ 67 2.2.2.3 Proyecto Arco Norte ......................................................................................................... 69 2.2.2.4 Interconexiones de la Cuenca del Plata ........................................................................... 71
7
2.2.3 Estrategias Energéticas Regionales .......................................................................... 72 2.2.3.1 C-SERMS ......................................................................................................................... 75 2.2.3.2 BIEE ................................................................................................................................. 77 2.2.3.3 Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020 .............................................. 79
2.3 INICIATIVAS GLOBALES CON EFECTOS REGIONALES .............................................................. 81 CONCLUSIÓN DE ANÁLISIS DESCRIPTIVO .................................................................................... 88
CAPÍTULO 3. ESQUEMAS SOSTENIBLES EN LA COOPERACIÓN ENERGÉTICA
REGIONAL ........................................................................................................................................ 92
3.1 PERSPECTIVAS DE UNA AGENDA DE ENERGÍA LATINOAMERICANA .......................................... 95 3.1.1 Resultados Multilaterales para los Sistemas Latinoamericanos de Energía............. 96 3.1.2 Análisis de la Red de Gobernanza Multilateral .......................................................... 99
3.2 MEDICIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD ENERGÉTICA LATINOAMERICANA ...................................... 103 3.2.1 Indicadores Regionales de Política Energética Sostenible ..................................... 104 3.2.2 Metas Globales de Política Energética .................................................................... 107 3.2.3 Diagnóstico de Sostenibilidad de los Sistemas de Energía .................................... 110
3.3 MODELO COMPARATIVO DE LA COOPERACIÓN ENERGÉTICA REGIONAL ................................ 116 3.3.1 Metodología de Regionalismo Comparativo ............................................................ 117 3.3.2 Proyectos de Interconexión de Sistemas ................................................................ 121 3.3.3 Proyectos de Estrategias Energéticas Regionales .................................................. 123
CONCLUSIÓN DE MÉTODO COMPARATIVO ................................................................................. 125
CONCLUSIÓN .......................................................................................................................... 129
RECOMENDACIONES Y AGENDA PROSPECTIVA ............................................................. 135
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 139
APÉNDICE SEGURIDAD ENERGÉTICA Y ECONOMÍA DEL PETRÓLEO .......................... 160
Resumen
La energía es un componente ineludible para el desarrollo. Las sociedades y
países del mundo se esfuerzan para solventar todo el tiempo sus necesidades
energéticas y en algunos contextos se debe actuar en conjunto para lograrlo. Tal
es el caso de América Latina y el Caribe como región con múltiples polos de
desarrollo en cuanto a la disponibilidad de recursos energéticos. Al mismo tiempo
el mundo ha comenzado una transformación para alcanzar a establecer un sector
energético más sostenible.
Con la finalidad de construir un estudio relevante para la construcción de políticas
públicas, este trabajo se orienta a la toma de decisiones. Acorde a un análisis
dinámico de sistemas, que considera no sólo un análisis de costos sino también
una perspectiva que considera interacciones entre los componentes del sistema y
los cambios en el mismo según el desempeño de la tecnología. La investigación
trata del funcionamiento de los mecanismos multilaterales en los países de la
región que fomentan la complementariedad de los sistemas energéticos. Por lo
anterior, se definen los términos bajo los cuales se lleva a cabo la cooperación
internacional en la transformación de tales sistemas y los marcos de
implementación que llevan a la sostenibilidad del sector.
Se pretende saber si es posible y viable conducir la transformación de sistemas de
energía a través de los proyectos de cooperación multilateral y de ser así, cuál es
el funcionamiento de la gobernanza del proceso. Para ello, se sigue una
metodología de análisis descriptivo y se otorga un respaldo teórico a las
mecánicas de complementariedad entre países siguiendo los marcos de
implementación de una política global de sostenibilidad energética.
Posteriormente, a través de un método de regionalismo comparativo, se construye
un método para medir las posibilidades de que los marcos de implementación se
conviertan en ejes transversales de los casos de estudio cuyos componentes los
hagan pieza clave para la trasformación regional hacia la energía sostenible.
9
Esquemas
ESQUEMA 1 Funcionamiento de un Sistema Energético ............................................ 5 ESQUEMA 2 Resultado Organizacional de una Red de Actores ............................... 34 ESQUEMA 3 Modelo GENI ........................................................................................ 39 ESQUEMA 4 Política Global de Sostenibilidad Energética......................................... 41 ESQUEMA 5 Panorama de Cooperación Energética Regional .................................. 90 ESQUEMA 6 Redes de Gobernanza Multilateral para la Energía en ALyC .............. 100
Gráficos
GRÁFICO 1 Préstamos de Bancos Multilaterales de Desarrollo, 2004-2012.............. 38 GRÁFICO 2 Cobertura Eléctrica .............................................................................. 111 GRÁFICO 3 Consumo Final de Energía per cápita .................................................. 112 GRÁFICO 4 Proporción renovable de la oferta energética ....................................... 113 GRÁFICO 5 Emisiones CO2 sector eléctrico / generación ....................................... 114 GRÁFICO 6 Intensidad Energética .......................................................................... 115
Tablas
TABLA 1 Grado de Multilateralidad de Proyectos de Interconexión ......................... 122 TABLA 2 Similitudes en Composición Multilateral de Proyectos de Interconexión ... 122 TABLA 3 Grado de Multilateralidad de Estrategias Regionales ................................ 123 TABLA 4 Similitudes en Composición Multilateral de Estrategias Regionales .......... 124 TABLA 5 Sostenibilidad Energética en Proyectos de Interconexión ......................... 125 TABLA 6 Sostenibilidad Energética en Proyectos de Interconexión 2 ...................... 127 TABLA 7 Sostenibilidad Energética en Estrategias Regionales ............................... 127
Acrónimos y Abreviaturas
ADEME
Agencia de Medio Ambiente y de Matriz Energética de Francia, por sus siglas en francés
AGECC
Junta de Consejo en Energía y Cambio Climático de la Oficina del Secretario General de las Naciones Unidas, por sus siglas en inglés
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración ANDE Administración Nacional de Electricidad APP Alianza Público Privada BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo BIEE Base de Indicadores de Eficiencia Energética BNDES Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil CAF Banco de Desarrollo de América Latina CAN Sistema Andino de Integración CANREL
Comité Andino de Organismos Normativos y Reguladores de Servicios de Electricidad
CARICOM Comunidad del Caribe CEAC Consejo de Electrificación de América Central CEPAL Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe CESI CESI S.p.A. Consultores CIER Comisión de Integración Eléctrica Regional COP21 Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático en París CRIE Comisión Regional de Interconexión Eléctrica C-SERMS
Estrategia y Hoja de Ruta Caribeñas de Energía Sustentable de la CARICOM
DAR Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, A.C. ECOSOC Consejo Económico y Social de Naciones Unidas EESC 2020 Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020 ELETROBRAS Centrales Eléctricas Brasileiras S.A. EOR Ente Operador Regional EPR Empresa Propietaria de la Red ESMAP Programa de Asistencia para la Gestión del Sector Energético FIRII Fondo de Infraestructuras de Integración FONPLATA Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata GAI Gobernanza Ambiental Internacional GEA
Reporte Global de Energía de la Agencia Internacional de Energía, por sus siglas en inglés
GEI Gases de Efecto Invernadero GIZ (GTZ) Agencia Alemana de Cooperación Internacional, por sus siglas en alemán GOPLAN
Comité Andino de Organismos Normativos y Reguladores de Servicios de Electricidad
11
GTOR Grupo de Trabajo de Organismos Reguladores de la Comunidad Andina IAEA Agencia Internacional de Energía Nuclear IEA Agencia Internacional de Energía IIASA Instituto Internacional de Análisis en Sistemas Aplicados IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana INTAL Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe IRENA Agencia Internacional de Energía Renovable, por sus siglas en inglés MERCOSUR Mercado Común del Cono Sur ODS Objetivos para el Desarrollo Sostenible OEA Organización de Estados Americanos OFID Fondo OPEP para la Cooperación Internacional OLADE Organización Latinoamericana de Energía ONU Organización de las Naciones Unidas ONUDI Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo PETROBRAS Petróleo Brasileiro S.A. PETROCARIBE Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PSR Mercados Energéticos Consultores, PSR SE4ALL Iniciativa Energía Sostenible para Todos, por sus siglas en inglés SICA Sistema de Integración Centroamericana SIDS Pequeños Estados Insulares en Desarrollo SIEPAC Sistema de Interconexión para los Países de América Central SINEA Sistema de Interconexión Eléctrica Andina TM80 Tratado de Montevideo de 1980 USAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional WB Grupo de Banco Mundial, por sus siglas en inglés WEC Consejo Mundial de Energía, por sus siglas en inglés WHO Organización Mundial de la Salud, por sus siglas en inglés
I
La cooperación multilateral y la sostenibilidad energética son dos temas enlazados
a través de políticas regionales que a su vez han sido relacionados con la
interdependencia de los recursos secundarios y la autosuficiencia de los recursos
primarios. Por ende, el tema central de la investigación, la cooperación energética,
se debe conceptualizar a partir de ambos enfoques que le dan sustento a un
proceso de transformación regional enmarcado en una transición global. Este
concepto se recupera de los antecedentes de la cooperación internacional como
un sector presente desde los inicios del multilateralismo regional.
Esta investigación surge del interés por conocer a profundidad las
implicaciones que conlleva para América Latina y el Caribe la implementación
coordinada del séptimo Objetivo para el Desarrollo Sostenible: Garantizar el
acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.
El tema resultaba relevante desde los resultados del proceso de consultas
sobre la agenda para el Desarrollo posterior a 2015, realizado por el Grupo de las
Naciones Unidas para el desarrollo. En las consultas temáticas, realizadas en los
primeros meses del año 2013 coorganizadas por los órganos del sistema de
Naciones Unidas, se asociaron gobiernos de diversos países. La que correspondió
al tema de la energía fue realizada con el apoyo de México, India, Noruega y
Tanzania; mismos que son importantes representantes de sus regiones
geográficas.
En estos foros se recalcó la urgencia de abordar el tema, incluso se le
consideró como el “ODM1 omitido” que debió abordarse. Esto quiere decir que
hasta en los más altos niveles en donde confluyen los actores globales,
regionales, nacionales y locales se ha llegado a posponer este tema debido a su
complejidad y el compromiso de los actores que requiere. Por todo lo anterior se
1 Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio fueron ocho propósitos de desarrollo humano acordados por 189
países miembros de la Organización de las Naciones Unidas vigentes del año 2000 al 2015.
Introducción
II
debe tomar el tema de la energía como un asunto de extrema relevancia y otorgar
una justificación lo suficientemente amplia para la aproximación y la identificación
de sus parámetros geopolíticos.
Ahora bien, no es la finalidad del presente trabajo profundizar en asuntos
energéticos con alta complejidad geopolítica como la energía nuclear o el petróleo;
por la razón que desde la visión sostenible estos recursos cumplen una función
suplementaria en los sistemas energéticos. Sin embargo, con la finalidad de
presentar información de bases sólidas a los argumentos será necesario abordar
estos asuntos en relación a las dos variables independientes del estudio que son
la coordinación de la gobernanza global y los marcos de implementación de una
política de sostenibilidad energética.
Lo que defiende el presente trabajo es que la implementación multilateral en la
región forma una estructura sólida que puede funcionar, como lo ha hecho
anteriormente en el sector energético, para la implementación de una estrategia
global.
Para dar solidez al argumento principal, se debe probar que la gobernanza
multilateral es un componente catalizador de procesos sostenibles en la región. Es
necesario partir de un enfoque mixto [cualitativo-cuantitativo] para abarcar en la
metodología un enlace sólido entre los temas de la cooperación multilateral con la
sostenibilidad energética. Este tipo de enlace se puede fundamentar a través de la
teoría del regionalismo con la intención de reconocer el ámbito dual de la energía
como desafío técnico y económico para América Latina y el Caribe.
El concepto de transformación implica la conducción definitiva hacia nuevos
modelos energéticos lo cual conlleva una serie de transiciones dentro del sistema.
Es por esto que la investigación pretende considerar la mayor cantidad de
resultados de los diversos caminos hacia la sostenibilidad energética que han
tomado los países de la región, sin que esto signifique una incorporación masiva
de factores.
Por lo anterior, como los estudios internacionales lo sugieren (UNFCCC, 2014)
(SE4ALL, 2014) (IAEA; UNDESA, 2007), se toman en cuenta los factores
III
facilitadores y aceleradores de la implementación de esquemas basados en la
consecución de metas específicas. Además, se incluye la variable de gobernanza
multilateral que tiene una fuerte influencia en las políticas públicas, vista como una
herramienta para la aplicación de patrones sostenibles que coloca a los actores de
gobierno en el foco de análisis.
A lo largo de la composición de la tesis se llega a varias conclusiones teórico-
empíricas que rellenan espacios explicativos hasta el momento incompletos en el
estado del arte debido a los cambios a los que está sujeta la cooperación
internacional para el desarrollo. La Agenda de los Objetivos para el Desarrollo
Sostenible ha sido uno de estos grandes cambios; asimismo, la interpretación
climática de la energía, realizada por organismos financiadores del desarrollo,
asume cambios prospectivos que los países deberán realizar para cumplir
compromisos adquiridos con la comunidad internacional.
Se plantea en primer lugar un capítulo que por una parte brinda respaldo
teórico-conceptual a la modificación de los sistemas energéticos en todo el mundo
partiendo de principios socioeconómicos relacionados con políticas públicas y
políticas de mercado. Con ello se pretende demostrar la existencia de un proceso
de transformación estructural en el sector. Por otro lado se establecen los criterios
de comparación de una política energética globalizada, encaminada hacia la
sostenibilidad y llevada a cabo por las iniciativas de cooperación e integración a
escala regional que a su vez se convierten en instancias ineludibles para su
aplicación.
Por esto último y con la finalidad de poner énfasis en la efectividad del proceso
de transformación de sistemas de energía es útil reconocer que a través de la
gobernanza multilateral ha sido posible promover acciones de cooperación de tipo
técnica y financiera. Además, se pone énfasis en las interrelaciones generadas en
el sector para dar respaldo teórico a un análisis de redes para identificar la
incidencia de actores como son los organismos regionales e internacionales en los
procesos de implementación de políticas.
IV
En el segundo capítulo se hace referencia a los marcos de implementación de
la cooperación energética en la región de América Latina y el Caribe. Primero, se
compone una lista de antecedentes que llevarán a la explicación de los
procedimientos bajo los cuales se instalan los proyectos de energía a lo largo del
continente. Se realiza una recapitulación histórica con el afán de visualizar las
similitudes y diferencias entre las dinámicas de cooperación en la región estudiada
y los mecanismos de cooperación globalizados.
Segundo, se procede a las delimitaciones empíricas del modelo de
cooperación regional utilizando al regionalismo como la forma de conducción del
proceso de sostenibilidad energética. Para ello, se describen los casos de estudio,
de interconexión regional y de estrategias políticas, para valorar su potencial hacia
la sostenibilidad energética según los factores históricos y políticos de cada uno.
Los proyectos de interconexión regional considerados son el Sistema de
Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC), El Sistema
de Interconexión Eléctrica Andino (SINEA), las Interconexiones de la Cuenca del
Plata y el Proyecto Arco Norte. Por otro lado las estrategias políticas que se
describen son la Estrategia y Hoja de Ruta Caribeñas de Energía Sustentable de
la CARICOM (C-SERMS), el proyecto Base de Indicadores de Eficiencia
Energética (BIEE) y la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020.
Por último, en este capítulo, se describen las iniciativas globales que van
acorde a la política energética sostenible. Se describe a la Agencia Internacional
de Energía Renovable (IRENA), el Programa de Asistencia para la Gestión del
Sector Energético (ESMAP) y la iniciativa del Secretario General de Naciones
Unidas “Sustainable Energy for All”. Esto permitirá conocer la relevancia de los
ejercicios de cooperación multilateral que han incidido en el desempeño de los
sistemas energéticos de la región.
En un tercer capítulo se comienza con una recapitulación del estado del arte
que tiene que ver con el comportamiento de la cooperación energética que busca
la complementariedad de sistemas y las formas en las que esto ha sido posible a
través de los organismos regionales. Para ello también se ejecuta un análisis de
V
redes entre los países y las organizaciones de incidencia clara en la cooperación
internacional para conocer la centralidad que cada uno tiene para facilitar la
implementación de políticas energéticas.
Después, se comienza la estructuración de una metodología comparativa para
casos de estudio de cooperación energética regional. Se consideran en primer
lugar el estado de los países de la región a través de indicadores, globales y
regionales, que toman en cuenta factores fundamentales para la transformación
de los sistemas de energía. Al ser los casos de estudio enfoques subregionales,
resulta viable eliminar sesgos para elaborar una comparación en función de su
sostenibilidad. El objetivo del capítulo es reflejar las formas en las que los marcos
de implementación están insertos en los países y las formas en las que los
proyectos de cooperación se insertan en la evolución energética.
El método comparativo que se plantea se construye alrededor de las
concordancias que existen entre proyectos similares. De tal manera que, se
puedan visualizar las similitudes entre ellos a través de un modo de concordancia
de cualidades dicotómicas. De la misma forma, se encuentran las posibilidades de
cada proyecto de insertarse en la coordinación regional y trabajo en red por su
relación con organismos regionales.
El resultado de la comparación es una fotografía de lo que sucede
actualmente, dando como resultado las posibilidades de trabajo en términos de
cooperación internacional cuando el objetivo es la sostenibilidad energética. Cabe
resaltar que se presenta sólo una construcción de modelo con sus resultados sin
profundizar en el análisis comparativo. A pesar de que no se tenga como resultado
un esquema completo de la situación de la cooperación energética en toda la
región el aporte más importante es un modelo metodológicamente construido que
puede ser replicado para medir otros proyectos.
El estudio concluye en lo que se puede visualizar el estado de la cooperación
energética regional a través de los esquemas de gobernanza multilateral. Con
mayor detalle, al final de la investigación, a modo de conclusión se enlistan una
VI
serie de resultados parciales que se pueden obtener con esta metodología
comparativa invitando a profundizar en su análisis.
La propuesta conclusiva del estudio se enmarca en una serie de puntos
específicos que proponen continuar con una agenda de investigación al respecto
considerando las variables de gobernanza multilateral y sostenibilidad energética.
Se elaboran propuestas de política pública con el propósito de visualizar la
necesidad de promover cambios a través de la política energética y la cooperación
internacional. Asimismo, estos resultados pueden ser útiles para la integración de
justificaciones posteriores sobre todo para las iniciativas globales que buscan
insertarse en las dinámicas de gobernanza regional para incidir directa o
indirectamente en los procesos económicos de cada país.
Hipótesis
La hipótesis general del trabajo es que se puede conducir y monitorear una
estrategia multilateral de transformación regional hacia sistemas sostenibles, a
través de los proyectos de cooperación energética en América Latina y el Caribe.
Es posible averiguar si la hipótesis se cumple si se toman en cuenta las
variables independientes que a su vez son construidas por otros factores
determinantes al momento de valorar la alineación de resultados a la
sostenibilidad energética. A su vez es necesario valorar la divergencia de los
casos de estudio para conocer la aproximación, origen y objetivo de cada uno. Por
lo anterior se definen además hipótesis secundarias que de comprobarse
formarían los pilares del argumento principal pero que al mismo tiempo
representan delimitaciones en la construcción del modelo comparativo.
Para comprobar o rechazar la hipótesis los casos de estudio debieran
corresponder con las variables del estudio. El método de comprobación será
analizar de manera cualitativa y cuantitativa los resultados durante distintas fases
del ciclo de proyecto de cada uno. Por lo anterior es necesario hacer operativo un
modelo que no sólo establezca criterios de elegibilidad del caso sino también que
cuente con las herramientas para medir tales resultados. A su vez, las hipótesis
VII
secundarias dan soporte a la comprobación de la hipótesis general con base en su
construcción como variables dependientes del método.
Hipótesis Secundarias
Como investigación exploratoria causal de enfoque estratégico, la argumentación
de la misma debe comenzar por explicar el entorno en el cual se desarrolla un
fenómeno cuya amplitud temporal permite visualizar su objetivo de largo plazo
como un solo proceso. En otras palabras, se debe aclarar que la integración
energética regional tan solo es el fin último de muchos otros mecanismos que se
deben poner a funcionar mientras se encaminan las acciones e interacciones de
los agentes para dicho fin. De modo que se debe comenzar por dibujar un mapa
amplio, sencillo y plano, cuyos límites alcancen a abarcar los elementos con los
que cada proyecto de cooperación internacional, a consecuencia de su carácter
multidimensional, contribuye a la estructura de la visión.
Por lo tanto, la primera hipótesis de respaldo giraría en torno a las
características de los proyectos de cooperación energética en cuanto a sus
alineaciones con la política global de sostenibilidad energética. Estas cualidades
se insertarían en un proceso de complementariedad de sistemas que arroje
resultados en función de su estructuración regional. Por ello, estos proyectos
corresponderían entonces a una forma de regionalismo como resultado de la
cooperación.
La segunda hipótesis de respaldo, se establece que los proyectos de
cooperación energética regional integran regiones energéticas cuyos resultados
hacia la sostenibilidad pueden ser monitoreados y comparados con estos mismos
indicadores. El camino de regreso por la vía inductiva deberá entonces basarse en
las cualidades cuantitativas; en otras palabras, se contaría con la aproximación
inversa con énfasis en los indicadores de sostenibilidad.
Las variables descritas en las hipótesis secundarias son parte de los esquemas
presentados que explican la operatividad de la cooperación energética regional.
VIII
Al enlazar ambos esquemas se integra un modelo para valorar la relación entre
factores, así como su representatividad, y para identificar las condicionantes de los
resultados que aceleran el alcance de metas internacionales relacionadas con la
sostenibilidad energética. Comprobar este razonamiento significaría a su vez que
los procesos más complejos de cooperación internacional son a su vez caso de
estudio del derecho internacional y del comercio exterior.
Objetivo del Estudio
Un estudio comparativo en materia internacional puede resultar una herramienta
útil si se sigue una metodología que considere el menor número de variables y a
su vez, dichas variables resulten representativas. El estudio de las relaciones
internacionales de América Latina a lo largo de varias décadas deja abierta la
posibilidad de construir modelos para la comparación de variables en la
investigación académica. Asimismo, dado que la región se apuntala como foco
nodal de diferentes tendencias de desarrollo, los matices, sinergias y disparidades
de los procesos políticos, sociales y económicos; es necesario focalizar este
campo a las agendas internacionales y sus áreas de acción.
El objetivo del presente estudio es extrapolar las diferentes modalidades de
cooperación internacional en el sector energético con sus similitudes en (1) las
características de los proyectos de cooperación energética según su
sostenibilidad, y (2) las áreas de acción regional de la gobernanza en red hacia el
cumplimiento de objetivos para el desarrollo energético sostenible.
Ambos puntos, como variables independientes del estudio, dan cabida a la
consideración de factores verticales como política energética, estrategias de
integración, iniciativas globales, construcción de capacidades, restricciones de
mercado y paradigmas regionales como posibles disparidades a encontrar.
Los resultados estarán ajustados a un modelo comparativo de cooperación
energética regional que destaque las similitudes entre los casos de estudio como
ejemplos clave de cooperación internacional para el desarrollo.
IX
No se pueden encontrar fortalezas o áreas de oportunidad en los factores
antes mencionados tan sólo con la construcción de un modelo comparativo; no
obstante, en sus resultados, es posible destacar la influencia de la cooperación en
tales procesos, identificando las áreas de mayor impacto en las transformaciones
de la región.
La relevancia del diagnóstico, así como del modelo y de la aproximación
empírica, radica en la identificación de patrones comunes en los casos de estudio.
Será importante resaltar en los resultados, las tendencias regionales atemporales;
sin embargo, esto debe ser útil, para medir sus efectos posteriormente
estableciendo así un punto de partida hacia el análisis comparativo posterior de la
cooperación energética regional.
Por último, toda investigación académica que aspire a ser trascendente debe
ser cosecha y semilla, dando paso a la evolución del pensamiento. La contribución
de esta tesis es el modelo mismo que permitirá hacer comparaciones posteriores
utilizando los elementos planteados pero de carácter temporal. Esto se inserta en
las discusiones actuales (WEC, 2015) (Kempener, y otros, 2015) (IAEA, 2009)
acerca de las múltiples formas de medir los avances y calcular las tendencias en
los procesos globales lo cual es fácil de identificar a través de análisis
comparativos.
Estructura Metodológica
Esta tesis es un estudio descriptivo desde la perspectiva de las relaciones que
entran en la categoría de la cooperación energética regional. Con la intención de
obtener una interpretación de los hechos y la forma en la que conducen el
comportamiento del fenómeno, la perspectiva teórica aplicada es un elemento de
la estrategia metodológica consecuente.
La pregunta de investigación plantea cierta complejidad desde el punto de
partida que son los conceptos de Cooperación Energética Regional y Sistema de
Energía Sostenible. Por ello, el marco teórico en el que se basa la investigación
debe ser de carácter multidimensional; es decir, se debe analizar la información
X
partiendo de diversas disciplinas para hacer una revisión sistemática del estado
del arte.
Este tipo de marco teórico guiará la investigación al señalar los elementos que
son mayormente relevantes para su construcción conceptual a través de los
hallazgos relacionados en otros contextos. En general, un marco teórico de esta
índole es útil para aproximarse a problemas específicos que suceden bajo un
mismo contexto. En el siguiente esquema se explican los atributos a considerar de
cada componente teórico:
Ahora bien, el procedimiento a seguir para conformar un mosaico de
información en donde se consideran actores, regiones y políticas como ejes de
transformación consta de tres fases.
En la primera parte del estudio se incorpora la explicación de una política
energética a partir de un análisis de sistemas, involucrando todas las
XI
interdependencias de sus partes. Se describen además los elementos más
relevantes que pueden guiar una comparación de datos. Para la construcción de
un escenario integral se requiere una orientación a la teoría del regionalismo
enfatizando sus componentes económicos estructurales.
La configuración de un modelo de medición de la cooperación regional debe
acoplarse con el análisis de sistemas de energía. Este ejercicio está considerado
como un nuevo enfoque dirigido a la toma de decisiones y la planeación de
políticas públicas (Benson, 2016, pág. 7). Para ello es relevante destacar los
marcos de implementación de la energía sostenible y la variable de gobernanza
multilateral que se da como consecuencia.
Para la sección de casos de estudio y la validación de criterios por medir
específicamente en América Latina y el Caribe, en la segunda parte del trabajo se
explican los elementos históricos y conceptuales para contextualizar a nivel
regional el universo macro-estructural explicado en la primera parte. Se exploran
los elementos teóricos que explican el funcionamiento de los casos y se describe
cada uno en función de sus dinámicas multilaterales y funcionamiento en red.
A continuación se muestra un esquema con las fases de la estructura
metodológica que constituye el estudio.
XII
La tercera parte de la tesis se orienta a la operatividad de un modelo
comparativo de los casos de estudio usando una metodología de construcción de
categorías que se describe a continuación.
Fuentes de Datos
La tarea de acopio de información da preferencia a las fuentes oficiales sin
despreciar la investigación directa realizada a través de las entrevistas, prácticas
de campo y práctica institucional. Se da también preferencia al orden cronológico
de la información disponible y a la selección de criterios multilaterales para el
desarrollo de un estudio acorde con su contextualización teórica. Además de las
fuentes académicas de donde se extraen descripciones más puntuales acerca de
las iniciativas regionales e internacionales se utilizaron principalmente los análisis
y bases de datos existentes que han sido publicados por organismos
internacionales.
Resultado de Análisis Comparativo Construcción de Categorías Análisis de resultados
Operacionalización de ModeloDeterminación de Criterios Estandarización de Indicadores
TERCERA FASE
Análisis DescriptivoDefinición de Casos de Estudio Validación de Criterios por Medir
SEGUNDA FASE
HipótesisFuncionamiento de la Cooperación Energética Regional
Planteamiento del ProblemaRevisión de la Literatura Documentación de Información Empírica
PRIMERA FASE
XIII
El análisis cualitativo se realiza directamente referenciado a los documentos de
proyecto que se han publicado desde las organizaciones participantes o los países
involucrados. De este modo, las relaciones descriptivas se elaboran a partir de
información pública y relacionada con los actores. A continuación se enumeran las
fuentes más representativas de las que se obtuvo la información de las iniciativas:
1. Banco Interamericano de Desarrollo, [Portal Web] Estadísticas de
Proyectos, consultado durante 2016.
2. Banco de Desarrollo de América Latina, [Colección] Energía: una visión
sobre los retos y oportunidades en América Latina y el Caribe 2013.
3. Grupo Banco Mundial, SE4All Global Tracking Framework 2015, Full
Report.
4. Consejo Mundial de Energía, 2015 Energy Trilemma Index.
5. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas,
[Portal Web] Listado de Publicaciones, Tema: Energía.
6. Agencia Internacional de Energía Renovable, RD&D for Renewable
Energy Technologies, Cooperation in Latin America and the Caribbean
2015.
El análisis cuantitativo se hace con base en datos actualizados de las
organizaciones regionales. Se obtuvieron los datos de cada país principalmente de
las siguientes fuentes:
1. Organización Latinoamericana de Energía, Informe de Estadísticas
Energéticas 2015.
2. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas,
Anuario Estadístico 2015.
3. Banco Interamericano de Desarrollo, [Portal Web] Conjunto de Datos:
Base de Datos de Energía, consultado durante 2016.
El enfoque mixto de los resultados también brinda la oportunidad de abrir el
abanico de fuentes de información a pesar de su origen. El procesamiento y
sistematización de la información se da acorde a los casos de estudio y la
selección de datos a utilizar en la medición y comprobación de la hipótesis se da a
XIV
partir de su alineación con el ejercicio de observación participante, es decir, con la
práctica institucional. A continuación, siguiendo la técnica de muestreo, se explica
con mayor detalle el procesamiento y selección de datos.
Técnica de Muestreo
Los casos de estudio fueron seleccionados por sus características acorde a la
teoría del regionalismo cuando este es el resultado de la gobernanza multilateral.
Es por ello que representan circunstancias en los que los países se asocian a
otros cuando existe una entidad internacional de por medio y esta tiene a su vez
cualidades de trabajo en red y posibilidad de canalizar recursos técnicos o
financieros para el ejercicio de la cooperación internacional para el desarrollo.
Los datos obtenidos para cada uno de los casos se relacionan directamente
con los estudios internacionales que se han elaborado con el objetivo de contribuir
a la presentación homogénea de resultados de la transformación en los sistemas
de energía. En el contexto global se utilizan los hallazgos clave del «Global Energy
Assesment» (GEA, 2012) por su alineación con la política energética sostenible
que toma como punto de partida la viabilidad técnica de las opciones de transición
en el plano tecnológico, social y económico. Desde un contexto regional se usan
los resultados del estudio «Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina:
enfoques para la política energética» (OLADE; CEPAL; GTZ, 1997) por
representar un marco de referencia a los objetivos de una política energética
alineada a los principios de desarrollo sustentable2 en la región con sus efectos
económicos, políticos, sociales y ambientales.
Para la medición se toman en cuenta datos disponibles de 33 países de
América Latina y el Caribe, en específico aquellos que son estados
independientes. Por ello la fuente de los datos proviene en gran medida de las
2 Para efectos de la presente investigación, se utiliza una connotación económica de los principios de la
Agenda 21, es decir, se toma en consideración la referencia a las cualidades del desarrollo cuando este
abarca los siguientes tres pilares: sustentabilidad ambiental, igualdad social y crecimiento económico. Para su
alineación con la narrativa más común en América Latina se usa el término «sostenible» para el resto del
documento.
XV
organizaciones institucionales que monitorean el desarrollo de los países a través
de indicadores construidos y adaptados a las reflexiones más tradicionales. Las
estadísticas de energía que cada organismo hace públicas dependen en gran
medida de información oficial de los mismos gobiernos; por ende, no se hace
referencia a la confiabilidad de los mismos más allá de la ventaja de origen.
El muestreo de indicadores en el sector energético se hace por selección
intencionada pues sus características se apegan en estricto sentido a la
comprobación de la hipótesis. Por ende, la población no es variable, los casos son
delimitados y los sesgos se evitan a través de una metodología para integrar las
unidades de análisis diferenciadas como se explicó anteriormente.
XVI
Estrategia de Investigación
La investigación se construyó con base en los tiempos y niveles del programa de
maestría, la cual consta de la preparación y bases teóricas, así como aplicación de
trabajos de campo relacionados con la temática central y la realización de una
práctica institucional.
Durante los ejercicios de primer nivel se obtienen los conocimientos teóricos
necesarios para familiarizar el trabajo de investigación con los mecanismos de
Cooperación Internacional para el Desarrollo. Este ejercicio se llevó a cabo en las
aulas del Instituto Mora en la Ciudad de México con la asesoría directa de
especialistas y expertos en la materia. Además de haber contado con la
posibilidad de participar en eventos de corte internacional a manera de prácticas
de campo, entre las que se deben destacar el XIX Border Energy Forum del
Border Environment Cooperation Commission [Monterrey, NL], el SE4All Forum de
Naciones Unidas [Nueva York, EE.UU.] y el VII Seminario en Eficiencia Energética
de la Organización Latinoamericana de Energía [Montevideo, Uruguay].
En un segundo nivel se llevó a cabo una práctica institucional en el «Global
Facilitation Team» de la iniciativa «Sustainable Energy for All», que es una alianza
única entre la Organización de las Naciones Unidas y el Banco Mundial con sede
en la ciudad de Viena, Austria. Como parte del ejercicio de colaboración
institucional se realizó un internado de trabajo en la sede del organismo. Asimismo
se realizaron entrevistas a funcionarios de organismos internacionales que
trabajan directamente el tema de la cooperación energética como son la
Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), la
Agencia Internacional de Energía Nuclear (IAEA), la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP) y el Instituto Internacional de Análisis en
Sistemas Aplicados (IIASA).
En su tercer nivel de avance, la investigación consistió en el discernimiento y
contraste de la información, sistematización de la misma, refuerzo metodológico
de los casos de estudio y construcción de un modelo de estudio comparativo.
Además de contar con la asesoría completa del Director de Tesis en cada nivel,
XVII
este último se refuerza con las revisiones periódicas de contenido, así como
presentaciones de gabinete en forma de preparación para su defensa final.
Para la construcción del modelo se recopilaron datos acerca de los casos de
estudio para la orientación del mismo a una comparación de variables, por ende
fue necesario fundamentar las herramientas metodológicas. Para esto último se
realizó lo siguiente:
Revisión de literatura y análisis de documentos. Se revisaron más de
200 fuentes bibliográficas a través de bases de datos en línea como
SAGE Journals, EBSCO Academic Search, JSTOR, Taylor &
Francis, Oxford Journals, WILEY Online Library y ELSEVIER Science
Direct. Otras fuentes bibliográficas [informes, tesis, reportes y
documentos oficiales] fueron consultadas en bibliotecas públicas y
privadas en México del Instituto Mora, la FLACSO, UNAM, UAM e
IPN; en Austria, de IIASA, la Universidad de Viena y la IAEA; y en
Estados Unidos de la Biblioteca de las Naciones Unidas en Nueva
York.
Práctica Institucional en la sede la Iniciativa del Secretario General
de las Naciones Unidas «Energía Sostenible para Todos» (SE4All),
en Viena, Austria. Durante el tercer semestre del programa de
maestría se realizaron prácticas profesionales en la sede de SE4All,
lo cual permitió establecer contacto directo con autoridades de alto
nivel de la región de América Latina y de otras partes del mundo. El
objetivo principal del plan de trabajo fue la aplicación de la
metodología de investigación para identificar y medir las directrices
de vinculación entre los mecanismos de gobernanza multilateral con
la política sobre los objetivos de la iniciativa global. Se llevó a cabo
en tres etapas con los siguientes objetivos específicos:
o Describir el estado de monitoreo y evaluación en el sistema de
iniciativa SE4ALL; y la importancia de las políticas locales
para el diseño de estrategias de cooperación internacional
XVIII
para hacer cumplir las capacidades locales en la procuración
de objetivos.
Mapeo de actores relevantes en la iniciativa SE4ALL.
Visita a los centros de investigación, fundaciones,
bibliotecas especializadas y representaciones de
gobierno.
o Identificar y seleccionar proyectos evaluados o identificados
en los hubs y otros instrumentos para considerarlos en la
investigación.
Mapeo de proyectos evaluados o descritos en los
informes de importancia e impacto para identificar
áreas de políticas de participación y prioritarios.
Selección de varios proyectos en fase de
implementación de cualquier actor en la región de
América Latina y el Caribe orientados a fomentar
objetivos SE4ALL.
o Obtener información cualitativa y cuantitativa sobre los
métodos para transformar SE4ALL en un programa o una
nueva agencia de la ONU, al mismo tiempo que identificar los
procedimientos de las recomendaciones políticas y
metodologías utilizados por una organización internacional.
Análisis y sistematización de la información sobre
alternativas y enfoques de sostenibilidad energética.
Realizar entrevistas con actores clave identificados
previamente.
Una vez a bordo de la recapitulación de la información obtenida se debe
proceder a sistematizar las entrevistas, reunir estadísticas y explicar a detalle la
fenomenología de las variables a estudiar. Primero hacia su identificación dentro
del mapeo de actores, después con un análisis descriptivo un poco más profundo
y finalmente con una explicación deductiva de la forma en que se integra cada
variable con factores que forman parte tanto de la teoría como de la práctica.
XIX
Es también importante considerar que la terminología de la Cooperación
Internacional debe estar presente en todo momento para evitar desviar el
entendimiento de los casos hacia temas afines que pueden no centrarse en la
cooperación. Por ello es útil discernir en las construcciones conceptuales para
verificar que encajen en la teoría y estado del arte del mismo tema.
1
Este marco teórico es útil para explicar las bases del fenómeno desde un carácter
multidisciplinario. Desde el carácter de las políticas públicas y con un enfoque sistémico
se visualiza un esquema operativo de los enlaces existentes entre la cooperación
energética y los elementos de las políticas energéticas sostenibles. En el contexto
global, inserta en las dinámicas regionales, la consecución de una agenda energética
es llevada a cabo a través del cumplimiento de metas que a su vez corresponden con
objetivos generales comúnmente compartidos por todos los actores.
Desde un plano nacional, la política económica es determinada a través de un
proceso de planeación multisectorial cuyo principal objetivo es el de acometer el
crecimiento y desarrollo económicos. El concepto de política económica parte de cuatro
principios: 1) la presencia de una autoridad, 2) el establecimiento de objetivos y metas,
3) su carácter deliberativo y 4) su aplicación a través de distintos instrumentos
(Scarone Delgado & Scarone Delgado, 2004). Es por esta razón que la política sectorial
es sólo una parte del minucioso procedimiento de planeación que procura hacer
confluir todas las partes de la economía con el proyecto político.
En la mayoría de los países en vías de desarrollo, las aproximaciones políticas
hacia temas energéticos, con excepción del petróleo, se habían construido en la
planeación ambiental o económica como parámetros sectoriales, sobre todo ante la
evolución de los asuntos internacionales correspondientes a la cooperación
internacional para el desarrollo. No siendo la única temática que ha tenido este mismo
sesgo, se remarca la necesidad de rescatar dicho asunto a partir del punto de vista
heurístico. Es decir, aprovechar la lupa de la cooperación internacional para analizar
los fundamentos del concepto de política energética.
Para explicar a profundidad los componentes de una política energética [sectorial] y
su relación con la cooperación internacional para el desarrollo inserta en la
implementación de agendas globales es necesario partir de tres enfoques:
Capítulo 1. Política energética sostenible y sus vínculos con la cooperación
energética: Marco teórico multidimensional.
2
Primero, es fundamental explicar la composición de un sistema energético con
todos sus niveles y áreas de influencia política. Para ello se analizan las tendencias y
características técnicas de las estrategias promovidas por las organizaciones
internacionales que inciden en la política energética y su transformación hacia la
sostenibilidad de acuerdo a la agenda global. Bajo tal narrativa es necesario identificar
los componentes principales de los esquemas energéticos nacionales y describir los
factores de incidencia determinantes en el escenario político de la cooperación cuando
esta se da en el sector de la energía y se amplían sus elementos sostenibles. Esta
explicación técnica de los componentes básicos de los sistemas energéticos es
imperativa al momento de describir las tendencias de cooperación internacional como
fin último de la investigación; de este modo, se justifica la identificación de áreas de
acción en una posible política energética global.
En segundo lugar, se explican los retos que se afrontan al momento de interpolar o
complementar dos o más sistemas de energía heterogéneos [de dos o más países]. Es
necesario revisar las razones de la influencia hacia lo doméstico de un mercado
energético global y explicar la metodología para su medición, asimismo, diferenciar los
procesos de integración de los análisis, como es el caso, que parten del regionalismo.
Lo anterior debido a que la mayoría de las transformaciones bajo los esquemas
económicos contemporáneos implican una modificación profunda del mercado, por tal
motivo es necesario otorgar una justificación al crecimiento de los países en desarrollo
teniendo en cuenta las restricciones que estos cambios implican. Esto último porque, la
tendencia en el mercado global para la región de América Latina se puede explicar a
través del paradigma estructural, el cual abarca las posibles consecuencias de una
integración profunda y planificada.
Por último, se construye una delimitación de las variables que se deben analizar
para comparar cada caso de estudio en la región inserto en la dinámica de la
cooperación internacional. Para el análisis posterior, es necesario establecer los
componentes que determinen un marco de referencia para el modelo comparativo. La
intención es confrontar en diferentes plazos la alineación de la cooperación energética
entre países con los planes de implementación de la sostenibilidad energética como
3
contribución a una política global. En esta sección se justifica la metodología de análisis
que otorga relevancia a los factores que describen cada variable [gobernanza
multilateral y sostenibilidad energética] a modo de verificar qué tan determinantes son
en la transformación y/o construcción de sistemas energéticos integrados y sostenibles.
El objetivo del presente capítulo es proporcionar la información que se debe
considerar para entender el complicado proceso que han comenzado varios países en
vías de desarrollo en relación a sus políticas energéticas. Lo más relevante a
considerar para efectos de la investigación, es una justificación primero para la
selección y después para la medición de los casos de estudio de cooperación
energética.
1.1 Energía Sostenible, transformación de sistemas energéticos
La energía es un elemento determinante para cualquier proceso productivo, se trata de
un insumo imprescindible cuya obtención es poco perceptible para la sociedad de las
regiones de alto consumo por su inmediatez y por sobrentender su disponibilidad. No
obstante, la producción de energía es una de las tareas más complicadas del aparato
productivo moderno. Esta labor depende de las variables técnicas de extracción,
producción y distribución por parte de muchos actores y también de los arreglos
institucionales y jurídicos a los que se encuentra sujeto el sector. En el ámbito
internacional también depende de las condiciones del mercado tanto al interior como al
exterior de los países.
A todos estos arreglos, en su mayoría, se les conoce como política energética que,
a su vez se define como el conjunto de metas, medidas e instrumentos de política
económica dirigidos al sector energético que tienden a inducir un cambio o determinar
una orientación al proceso de desarrollo socioeconómico general (CEPAL, OLADE, &
GTZ, 2003, pág. 16).
La intervención del gobierno es medular para el desarrollo de la infraestructura
energética de cualquier país. La profundidad de su participación depende del tipo y
nivel de su economía. Las naciones en vías de desarrollo, en donde el sector privado
4
no tiene tanto empuje como en las economías de mercado, el gobierno debe actuar
como el eje principal en el fomento de tecnología para la extracción, producción y
distribución de su sistema de energía.
Asimismo, los sistemas energéticos son destinos de fuertes inversiones financieras
para proyectos de generación y distribución, del mismo modo, son mayormente
intensivos en usos de recursos naturales y de energía misma. Su organización es tan
compleja que requiere de múltiples actores y formas de coordinación y cooperación
para funcionar.
Un sistema energético concentra las características y formas que la energía adopta
para ser útil a la satisfacción de necesidades humanas (Nakicenovic, et al., 1996).
Cualquier sistema energético en el mundo debe lidiar con las fluctuaciones de la
demanda, los cambios en la disponibilidad de recursos, eficiencia de su funcionamiento
y operación bajo mecanismos de regulación; por ende, requieren no solo recursos sino
al mismo tiempo tecnología para extraer, transformar, utilizar y hacer más eficiente la
energía en las distintas fases del sistema. En la siguiente página [ESQUEMA 1] se
presenta una explicación gráfica del funcionamiento de un sistema energético con
algunos ejemplos3 de lo que sucede en cada fase según su sector, uso final o servicio.
Como se ve en el esquema, las composiciones de los recursos de energía utilizados
en determinada región o país para constituir toda su oferta o demanda (recuadros
verdes) se les denomina matrices energéticas. Las matrices energéticas son
determinantes al momento de comenzar con la planeación de la política energética;
puesto que su composición es el resultado final de todo lo que se procura atender en
los programas y estrategias sectoriales; por ende, para la transformación de los
sistemas, se requiere emprender una transición en cada matriz. Estas construcciones
son comúnmente utilizadas como la representación más aproximada de la distribución
de las fuentes primarias de energía, incluyendo los mecanismos utilizados para proveer
de energía al aparato productivo en todos sus niveles y sectores.
3 Muestran la composición de matrices según el nivel en el que se encuentran (primaria, secundaria, final, útil o
servicios).
5
ESQUEMA 1Sistema Energético con Ejemplos
4
4 Tomado del GEA (Global Energy Assesment - Toward a Sustainable Future, 2012)
6
Los sistemas energéticos en todo el mundo concentran un reto crucial para el
desarrollo humano. De su transformación5 depende gran parte de la resolución de
temas como la pobreza, la seguridad alimentaria, mejora de la salud, cambio climático
e incluso la paz entre las naciones. Sin embargo, lo que representa una gran solución
comúnmente también es un gran problema y el dilema de los sistemas de energía es
su transformación hacia una composición más sostenible.
A continuación se explican las vías por las cuales se vincula un sistema de energía
a temas fundamentales del desarrollo a través de directrices multidireccionales que
involucran narrativas del desarrollo [sendas prioritarias], enfoques de acción [marcos de
implementación] y estrategias económicas [vectores de mercado]. Es importante
señalar que las herramientas y retos que se presentan son el resultado de importantes
investigaciones realizadas por más de quinientos investigadores de todo el mundo en el
área de la energía, concentradas en el Global Energy Assesment (2012) del Instituto
Internacional de Análisis de Sistemas Aplicados.
1.1.1 Sendas Prioritarias
La necesidad de un cambio profundo en la situación actual de los sistemas energéticos
a nivel global se origina en el reconocimiento del impacto de las actividades humanas
en el uso de agua, suelo y energía (Hoff, 2012). Tales factores se encuentran
estrechamente relacionados entre sí bajo los esquemas de producción y modos de vida
modernos alterando significativamente el equilibrio natural del planeta; no obstante, el
alcance global de la situación está basado en las afecciones que sufre el clima
causadas por la emisión de contaminantes a la atmósfera.
Por ende, se deben reconocer dos grandes premisas para abordar esta necesidad
de cambio; la primera es la urgencia del asunto, no es posible continuar por mucho
tiempo con los mismos patrones humanos y; la segunda, es que en estricto sentido la
disponibilidad de energía es una condicionante de cualquier tipo de desarrollo.
5 Para efectos de la presente investigación, el proceso de transformación de sistemas se deberá entender como el
conjunto de transiciones en las matrices que componen un sistema de energía.
7
La ley de la conservación de la energía y los principios de la termodinámica indican
que no se puede separar el uso de energía la generación de energía, es decir, para
producir energía se necesita energía. Por esta razón el principal objetivo de la
transformación hacia la sostenibilidad energética es incrementar los niveles de
desarrollo, ampliando, al mismo tiempo, el abanico de opciones energéticas, por el lado
de la oferta y de la demanda.
Para abordar el tema de la transformación y sus implicaciones a nivel internacional
se puede partir de cinco sendas prioritarias (GEA, 2012) que abarcan, desde distintos
enfoques, la mayoría de los aspectos a considerar en una política energética
sostenible.
Sendas Prioritarias de Política Energética
Crecimiento
demográfico y
económico
Son los factores multiplicadores del consumo de energía a nivel mundial
(Naciones Unidas, 2015). Históricamente los países conforme van ganando
riqueza tienden a pasar de la agricultura a actividades económicas de
mayor consumo energético, de la misma forma requieren insumos más
elaborados para su población desde la forma de alimentación hasta la
búsqueda de comodidad. Del mismo modo, se debe pensar en la
concentración de los asentamientos humanos generando grandes ciudades
que hoy demandan enormes cantidades de energía. Más de la mitad de la
población mundial vive en ciudades con crecimiento exponencial y la
mayoría se encuentran en las regiones más pobres del mundo.
Acceso a la energía,
pobreza y desarrollo
La carencia de servicios energéticos disponibles para la población es uno
de los factores principales a considerar al atender problemas de la pobreza.
El uso de fuentes primarias de energía „simples‟ como la leña o el carbón
representa el punto de partida hacia la prosperidad de la calidad de vida de
las personas en situación de pobreza (Ciuta, 2010). El acceso a la
electricidad, para contar con iluminación nocturna, o a los combustibles,
para tener un modo limpio de preparar alimentos, genera una mejora en la
salud de las personas por respirar menos contaminantes al cocinar o
simplemente por mejorar la productividad de sus cosechas disminuyendo
pérdidas de alimento. En el aspecto urbano, el acceso a la energía
coadyuva con la seguridad, la educación y la movilidad.
8
Seguridad
Energética
La infraestructura necesaria para la generación de energía, a modo de
mantener los niveles de desarrollo, es el componente principal para
alcanzar una provisión permanente de servicios a la población y a los
procesos económicos de un país. La disponibilidad de recursos para
mantener en funcionamiento al sistema cierra el ciclo de operación hacia
una estabilidad efectiva de servicios energéticos6. Las naciones de todo el
mundo se ocupan de llevar esto a cabo según sus capacidades; por esta
razón, y por la dependencia petrolera de los sistemas energéticos, las
disputas por los recursos se han intensificado en las últimas décadas
(Cassedy & Grossman, 1999). Esta senda le da a la sostenibilidad
energética el consenso general como modo de procuración de paz.
Medio Ambiente
La intensificación del uso de recursos energéticos genera un mayor uso de
suelo y agua. La relación más palpable de que la situación actual tiene
alcance global es la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) a la
atmósfera, lo que deriva en el cambio climático que se enfrenta y empeora
cada día (IPCC, 2014, pág. 6). Asimismo, la contaminación, ocasionada por
la generación y uso de energía, de elementos naturales que compartimos,
como el mar, lleva al agotamiento de recursos indispensables para la
supervivencia humana en el planeta. Un ejemplo claro es la estrecha
dependencia en el nexo agua-energía-alimentación (FAO, 2014).
Salud
Las personas en zonas industrializadas o urbanas están expuestas a la
contaminación del aire por emisiones de uso intensivo de energía. Por otro
lado, en zonas rurales, el uso de leña u otros combustibles para cocinar
bajo techo expone directamente a las familias por inhalar gases tóxicos
(WHO, 2010, pág. 219). En otro contexto, los impactos en la salud de los
trabajadores del sector energético, debido a su exposición al riesgo de sufrir
accidentes, intoxicaciones, radiación corporal, entre muchas otras, implica
un grave asunto por resolver (WHO, 2014). El vínculo de los sistemas
energéticos con la salud también considera los impactos del cambio
climático y las miles de muertes que estos ocasionan cada año.
6 Resultado de entrevista con el Sr. Oswaldo Tapia, Jefe de Departamento de Estudios en Energía, División de
Investigación, Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP); Lunes 9 de noviembre de 2015; Viena,
Austria.
9
Un ejercicio de política comparada en cooperación e integración energética puede
dilucidar más a fondo las aproximaciones que existen en una región en particular
(Schoijet, 2002). Por lo anterior se describen a continuación las herramientas y áreas
de acción en las que se debe enfocar una política energética de carácter internacional,
tales aspectos teóricos son el tema central de la investigación. La finalidad de explicar
estos puntos es identificar las alineaciones que esta política tiene con los principios de
sostenibilidad energética y explicar los esquemas de implementación con las que
cuentan.
1.1.2 Marcos de Implementación
El diseño y formulación de la política energética debe considerar la heterogeneidad de
las circunstancias por las que atraviesa el país o la región en la que será implementada
(GEA, 2012, p. 76). No hay que perder de vista que en el marco de las políticas
públicas, también aquellas que tienen carácter energético, son por definición una
combinación de estructura y proceso que arrojan un resultado determinado.
De acuerdo con las dimensiones de las políticas públicas de Vallés (2000, p. 45), la
política energética sostenible está basada en las decisiones tomadas por actores
relevantes que resultan en algo que puede ser analizado por los resultados que tienen.
Esto se traduce en que este tipo de políticas, siguiendo el lenguaje de la ciencia
política, son fundamentalmente empíricas, pues están abocadas a problemas
particulares.
De esta manera la energía sostenible debe ser procurada mediante acciones
concretas dirigidas a los objetivos que se mencionaron anteriormente. Corresponde a
los tomadores de decisiones argumentar y estructurar estas acciones de política
necesarias para cada sistema según sea el caso; en otras palabras, la efectividad de la
política energética depende de la combinación de regulaciones, inversiones, medidas,
capacidades y evaluaciones que sean planificadas en su contenido.
Estas acciones de política son los marcos de implementación, que son las vías para
procurar la sostenibilidad energética.
10
A continuación se enumera cada marco con los objetivos generales en los que debe
enfocarse cada uno. Su clasificación está basada en la manera en que se relacionan
con las transformaciones a los sistemas energéticos:
Marcos de Implementación de Política Energética Sostenible
Acceso a la Energía
Dirigido a asegurar la disponibilidad de servicios energéticos modernos,
principalmente electricidad y cocinas limpias, están incluidas las reformas
legales para la inclusión de actores en los sistemas para maximizar la
viabilidad de proyectos. Por ejemplo, a la electrificación rural.
Urbanización
Orientación a la disponibilidad de energía en las ciudades que son
sistemas abiertos caracterizados por importar los servicios energéticos y
exportar productos y servicios de otras actividades. Por ejemplo, la
implementación de redes inteligentes en la distribución eléctrica.
Eficiencia
Energética
Basado en las regulaciones y estándares de productividad o consumo,
orientación al cambio o adaptación humana y tecnológica a racionalizar el
uso de energía. Por ejemplo, las normas de etiquetado.
Energía Renovable Medidas de política orientadas a eliminar barreras de procuración de
fuentes renovables para su inserción en los sistemas energéticos. Por
ejemplo, la co-inversión social de proyectos fotovoltaicos.
Combustibles
Alternativos
Orientación a la producción y uso de combustibles con tasa de emisiones
baja, nula o negativa, así como procurar disminuir las afectaciones e los
combustibles tradicionales. Por ejemplo, el fomento al gas natural.
Energía Nuclear
Orientado al uso de los servicios de la energía nuclear como fuente limpia,
en correspondencia con las regulaciones internacionales al respecto de su
uso con fines no bélicos7. Por ejemplo, la promoción de investigaciones en
tecnología nuclear en el campo de la salud.
Innovación
Orientado a la nueva tecnología o infraestructura que modifique la conducta
humana o el desempeño del aparato productivo; desde su incubación hasta
su reproducción masiva. Parte fundamental de toda iniciativa de política
energética para promover la entrada de nuevo conocimiento al sector.
7 Resultado de entrevista al Sr. Raúl Ramírez García, Jefe de Departamento de Cooperación Técnica, División para
América Latina, Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), Jueves 15 de octubre de 2015, Viena, Austria
11
Financiamiento Dirigido hacia la transformación rápida de los sistemas energéticos en el
mundo, ante la urgencia de su implementación se requieren enormes
cantidades de capital. Rol jugado por gobiernos, bancos, empresas, etc.
Desarrollo de
Capacidades
Se requiere para generar flexibilidad adaptativa a los sistemas energéticos
con esencial retroalimentación de experiencias. Papel jugado por todas las
agencias de investigación y cooperación internacional en el mundo.
La globalización es el mayor factor de incidencia en las políticas públicas de
carácter estratégico, esto es en razón de que el mercado global cada vez tiene mayor
injerencia en los sucesos públicos que afectan a los sectores económicos. Para Ferrer
(2010, pág. 10), la relación entre globalización y conocimiento, es un «campo fecundo
de reflexión» sobre política tecnológica. Sin embargo, a pesar de que la
implementación de políticas de transición hacia sistemas de energía sostenible pueda
ser una tarea incluso al alcance de cada ciudadano, la adopción de medidas para la
interacción entre tomadores de decisiones corre a cargo de los niveles de gobierno de
cada país.
A continuación se verá más a fondo las consecuencias de la globalización y la
influencia de los mercados en la adopción de sistemas energéticos sostenibles,
específicamente en la región de América Latina, para acotar el análisis al Enfoque de
Elementos Transversales de las políticas a implementar. El objetivo del siguiente
análisis es determinar la existencia de barreras económicas en el ejercicio de la
implementación de proyectos acorde a la tendencia global en los países en vías de
desarrollo; asimismo, se otorga una aproximación a las sinergias institucionales como
parte de la estrategia de adopción de mercados regionales.
1.1.3 Vectores de Mercado
La cooperación internacional para el desarrollo se ha convertido en un mecanismo para
lograr mantener a los marcos de implementación activos; sin embargo, dentro de estos,
las acciones de cooperación pueden verse difuminadas con las actividades de
mercado. Esto se debe al empuje y fuerza de la importancia en los flujos comerciales y
financieros internacionales de insumos económicos mejor conocidos como
12
commodities8. Las inversiones de los agentes de mercado, así como la condición de los
inventarios y los precios de los insumos específicamente energéticos tienden a
modificar el dinamismo del sistema de energía, lo que lo vuelve inestable o susceptible
a las crisis financieras internacionales.
En el escenario completo del mercado energético global se deben considerar
vectores de cambio por los cuales fluyen y se concentran los esfuerzos de política,
privada y pública, orientada a la concentración de esfuerzos para inyectar energía al
sistema económico. De esta forma los vectores del mercado energético (GEA, 2012,
pp. 396-416) se convierten en ejes de transformación para ambos sistemas, el de la
economía y de la energía:
Vectores del Mercado Energético
Demanda Energética
El paradigma de la prosperidad centrado en el consumo y en las ventas a
granel es la contribución de las naciones industrializadas al incremento de
la demanda energética. Los países en vías de desarrollo tuvieron
explosión de proyectos de infraestructura para asegurar la continuidad de
su acelerado ritmo sectorial. Así, toda la economía se mueve hacia
sectores de alto consumo energético, es decir, el dinamismo estructural
depende de la disponibilidad de energía en el mercado.
Precios y Costos de la
Energía
Bajo los esquemas de capitales nacionales y la arquitectura financiera
internacional, el sistema de precios y cotizaciones es la fuente principal
de señales de estabilidad del mercado energético. El costo de los
servicios energéticos finales no depende exclusivamente del valor en el
contexto variable de la materia prima, sino también de las estrategias que
aplican los agentes para alcanzar mayores ingresos e incrementar sus
utilidades.
8 Los «commodities» son las mercancías primarias de los encadenamientos productivos. Estos productos son
denominados de tal forma en el sector financiero pues sus precios a menudo están sujetos a las fluctuaciones de los
mercados a nivel internacional.
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Inversiones
Las inversiones para la formación de mercados dotan de solidez a la
cadena productiva de la energía a través de políticas tecnológicas de
implementación y fomento social. Las necesidades de mejoras a la
infraestructura global energética son demasiadas y el sector público no
tiene la capacidad para abordarlas por sí mismo lo que hace necesario
involucrar al sector privado (Hilmarsson, 2010, p. 27).
Desafortunadamente, la energía renovable sigue representando una
mínima parte de todas las inversiones que se realizan en el sector.
Financiamiento
Las mecánicas de operación de algunos productos financieros permiten
asegurar buenos desempeños de los proyectos alcanzando la
disminución de riesgos. Las donaciones a través de la cooperación
internacional ha alcanzado gran importancia en este sentido sobre todo
debido a la superación de la relación vertical entre donantes y receptores
y especialmente hacia los sectores productivos, infraestructura y servicios
económicos (CEPAL, 2015, p. 46).
Innovación
Tecnológica
La adopción de nuevas tecnologías debe ser abierta y colaborativa de
acuerdo a los resultados que se necesitan. Los modelos de negocios y
nuevas regulaciones se consideran como innovación tal como los
avances científicos y las adaptaciones técnicas. Los Sistemas de
Innovación Tecnológica (TIS) representan una oportunidad para los
promotores de aproximarse a la evolución del marcado y tomar medidas
oportunas al ritmo de los cambios (IRENA, 2015, p. 51).
Cambio Institucional
Las instituciones que fueron creadas para asegurar la seguridad
energética durante las últimas décadas tienen dificultades para mantener
una relevancia notoria en cuanto a la implementación de acciones que
conlleven a objetivos reales. La gobernanza global centralizada no
representa por sí sola la vía rápida al cumplimiento de metas; por
consiguiente, es necesario incluir al sector privado y social para
emprender soluciones de mayor alcance (WB, 2015).
Si bien el desarrollo energético internacional tienda a desplazarse a una línea
mucho más sostenible que abarque un crecimiento cada vez más incluyente, el
crecimiento del sector energético depende en gran medida de todos los elementos de
14
su mercado. Es decir, la estabilidad de los precios de los hidrocarburos, los costos
marginales de la energía primaria, el nivel de reservas de hidrocarburos son sólo
algunos factores que determinarán la rapidez con la que se logre la transformación de
sistemas (WEF, 2012). Es bien sabido que el desarrollo de muchos países depende
estrechamente del manejo de su renta petrolera, así como de las inversiones que
realizan en otros sectores para reactivar la disponibilidad de recursos energéticos en
sectores locales.
Acorde con Puyana (2015, pág. 59), el «mercado mundial del petróleo» constituye
una parte sustantiva del mercado energético global. Por ende, las necesidades de
crecimiento y estrategias de desarrollo en los países productores de petróleo se
encuentran estrechamente ligadas a los resultados obtenidos en dicho mercado. Esto
quiere decir que, aunque no sea parte de una política energética sostenible, es
necesario considerarle. Por ello, la liberalización de la industria energética puede
considerarse una «nueva era» dedicada a satisfacer el crecimiento de la demanda con
infraestructura y recursos sostenibles (Baker Institute, 2001).
Bajo esta conceptualización lo que sigue es averiguar una forma ad hoc de justificar
el crecimiento del sector energético en el mundo que considere principios económicos
viables desde el enfoque de la disminución del riesgo siguiendo la línea propuesta por
Tooman (2004) y Hilarmsoon (2010). Estos autores hacen hincapié en la posibilidad de
la creación de Alianzas Público-Privadas (APP) para incentivar la creación de la
infraestructura necesaria. Con este objetivo se han realizado ejercicios para la creación
de Alianzas [Partnerships] entre promotores y organizaciones internacionales que han
resultado benéficas para proyectar metas específicas en agendas internacionales.
Por ahora resta abordar las potencialidades y proporciones en las que la
implementación de cambio de sistemas alcanzaría con una perspectiva de mercado.
Esta última cuestión es el móvil actual de muchas organizaciones energéticas, en todos
los niveles y en todos los sectores. Por esta razón, en esta tesis, se adopta una teoría
acotada a una región, considerando como externos los enfoques de integración
energética a nivel internacional.
15
A continuación, se sientan las bases para construir un concepto de cooperación
energética considerando las bases teóricas adaptadas a los procesos que abarca. Con
la finalidad de enraizar la definición a un plano específicamente regional, se entabla
primero una aproximación teórica al reto del crecimiento sectorial condicionado a las
interacciones económicas entre países y, en segundo lugar se abordan las estrategias
de integración adoptadas a nivel regional para denotar las posibles restricciones que
tienen debido a su adopción en el sistema económico contemporáneo.
1.2 Transformación Estructural de Sistemas
La finalidad de este apartado es brindar una connotación teórica a la construcción de
un modelo con fundamentos económicos cuyos resultados nos dirán si los proyectos de
cooperación energética pertenecen o conducen a estrategias comunes de
transformación de sistemas de energía. Para ello, se requiere una explicación de las
posibles desviaciones que pueden determinar la correlación entre factores. Lo anterior
debido a que toda transformación conducida por una tendencia global, como se explicó
anteriormente, tiene impacto en la capacidad que cada país tiene de acometer su
desarrollo.
Ahora bien, la explicación funcionalista de la integración deja un espacio explicativo
muy abierto a las voluntades políticas de los actores de la región. Según González
Silva (2007, pág. 11), el funcionalismo da mayor énfasis a la revisión de la conflictividad
y asume la integración como un proceso de mayor relevancia que sus resultados. Tal
enfoque sería útil en esta tesis si se pretendiera plantear un debate de paradigmas
explicativos de la cooperación energética; no obstante, lo que se busca es medir el
estado real de la cooperación energética a partir de sus efectos que en su mayoría, se
han valido de procesos de integración económica y/o han dado como resultado la
integración de sistemas energéticos.
El enfoque estructuralista; más allá de dar explicación a los fundamentos de un
desarrollo «desde dentro» partiendo de economías industrializadas que se
complementen bajo el principio de centro-periferia, se puede transpolar a un esquema
de complementariedad energética (Sunkel, 1995). De este modo, el discurso no
16
pretende explicar una política de integración de sistemas, como si el institucionalismo
internacional rigiera absolutamente los mecanismos de integración, sino que plantea
desde la cooperación internacional una explicación inductiva de las convergencias
entre las políticas energéticas nacionales dirigidas a la transformación productiva
(Briceño Ruiz & Álvarez de Flores, 2005). Por ende, es indispensable comenzar por
una explicación de las posibles consecuencias de las interacciones sectoriales entre
países como preámbulo de una industrialización regional9.
Las relaciones regionales existentes demuestran que, ante la abundancia de
recursos energéticos en algunos países y la escasez en otros, se ha preferido la ruta
de la cooperación antes que la competencia para dar pie al desarrollo estratégico
doméstico. Como ejemplos, la mayor parte de la producción de energía eléctrica en
Chile está basada en gas natural proveniente de Argentina (Peneque, y otros, 2011), el
petróleo y derivados que se utilizan en Uruguay proviene principalmente de Venezuela
(Gaudiosso, 2009), el petróleo que se utiliza en toda la región de Centroamérica
proviene principalmente de Estados Unidos (CEPAL, 2012), la gran mayoría de la
electricidad que se consume en Paraguay proviene de la estrategia binacional Itaipu en
la frontera con Brasil (Itaipu Binacional, 2010). Asimismo, otros ejemplos de
interdependencia energética reflejan la siempre latente necesidad de encaminar las
acciones de cooperación internacional hacia este sector estratégico de la economía.
1.2.1 Complementariedad de Sistemas
Dentro de un modelo estructuralista, el crecimiento económico debe impulsarse «desde
dentro». Esta modalidad de búsqueda del progreso nacional puede darse en la medida
en la que el mercado es relevante para impulsar y retribuir al proceso de
industrialización con un nivel de rentabilidad óptimo (Sunkel, 1995). Sin embargo, en
regiones como América Latina, la interconexión de redes de transmisión eléctrica se
perfila como una necesidad hacia el futuro (Valencia & Vasco, 2012), además las
estadísticas de consumo llevan un pronóstico a la alza (BP, 2014).
9 Resultado de entrevista al Sr. Carlos Chanduvi, Director de la Oficina para América Latina y el Caribe,
Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI); Jueves 15 de octubre de 2015, Viena,
Austria
17
Por todo lo anterior, la búsqueda de estrategias de complementariedad energética
en los países de la región es un factor ineludible en el diseño de políticas que
sostengan e incrementen la rentabilidad de cada país.
Con el afán de descubrir si la ruta de la cooperación energética va en el sentido de
la complementariedad, es necesario comprobar que los proyectos regionales apuntan
hacia el fortalecimiento de las economías emergentes, dando como resultado que
regiones como América Latina pueden sobreponerse «como equipo» a la exposición
del mercado energético internacional. Además resulta de gran utilidad que dicha
aproximación metodológica haya sido desarrollada con estrecha relación a la teoría; de
este modo, se evita el uso de una comparación Eurocéntrica, predominante en estudios
de la materia, conducido a su vez por procesos de integración regional.
Investigadores en la materia como Pérez Caldentey (2015, p. 74) señalan que la
variable estructural considerada determinante para el crecimiento de las economías
emergentes y que además resulta vinculante de la disposición de capital con la
planeación en el corto y largo plazo es la inversión. Del mismo modo, un factor
favorable para la disposición de capital es el financiamiento, específicamente el que
produce una conservación anti-cíclica para la disminución de riesgos. De acuerdo con
Ocampo (2014, p. 10), este tipo de mecanismos forman parte de una conocida práctica
de estabilidad consideradas como intervenciones a la cuenta de capitales y parte
fundamental de las medidas de política macroeconómica para los países en vías de
desarrollo.
En cuanto al sector energético, algunos especialistas del World Energy Council
(WEC, 2014, p. 58) determinan que la falta de fuentes de financiamiento no es el
problema central sino el costo ajustado al riesgo que tendrá el capital en la economía.
Como vector de mercado en un sistema de energía, dicho costo se considera
determinante para los marcos de implementación independientemente de su plazo u
origen. Esto va acorde con la noción restricción externa10 porque los flujos de capital de
10 A este fenómeno se le llama restricción externa pues liga el buen desempeño de la balanza de pagos con la baja
probabilidad de que un país en vías de desarrollo pueda mantener un déficit en su cuenta corriente por un periodo
prolongado de tiempo. En otras palabras, la restricción externa impide que el crecimiento económico de un país
18
los proyectos en infraestructura de la energía y transformaciones a los sistemas
dependen de la arquitectura financiera y del marco regulatorio comunes en cada región
del mundo.
De acuerdo con Pérez Caldentey (2015, pág. 61), la noción de crecimiento bajo
restricción externa coloca como punto de partida para el análisis, en este caso uno
sectorial, las interacciones económicas con el extranjero de una forma centro-periferia.
Así, el desarrollo interno de cada uno de los países en vías de desarrollo se encuentra
determinado por la disponibilidad de recursos financieros internacionales y en lo que
respecta al sector energético este dependerá en gran medida de las restricciones de
mercado como la situación de los precios internacionales.
Es necesario remarcar que para el sector energético el asunto del financiamiento
externo [multilateral] no es un tema nuevo, se han contemplado los mismos problemas
con respecto a las fuentes de capital para los tomadores de decisiones y promotores
desde hace varias décadas (Pachauri, 1982). Lo imperativo de resolver tiene que ver
con aplicar los razonamientos de la sostenibilidad energética y al mismo tiempo hacerlo
a través de diversos mecanismos; sin embargo, de los cambios en la sistematización
financiera internacional dependerán muchos otros en la sistematización energética.
Como condicionante adicional, las dinámicas adoptadas por las fuentes de capital
deben expandir su abanico de posibilidades y productos ante los retos de mercado en
relación a la política energética global. Lo anterior en virtud de encontrar formas
eficientes de canalizar el capital mitigando los riesgos para los acreedores y deudores
en cada mecánica de operación (WEC, 2014). Por tal razón, Chirambo (2014, p. 421)
indica que otros vectores de mercado como los intercambios tecnológicos y el cambio
institucional deben ser promovidas en razón de vincular la implementación de la
política global con el crecimiento sostenible de las economías.
Para trasladar ahora estos principios a la implementación de una política energética
que tenga que ver con la cooperación internacional más que con un régimen
alcance un equilibrio sostenido en el tiempo. La importancia de considerar esta aproximación teórica en el análisis
radica en las estrategias de desarrollo para las cuales se adecúa la transformación de los sistemas de energía.
19
competitivo de mercado se deben contraponer la generación de energía doméstica y la
demanda de importación de energía. La primera como un potencial por cooperar y
compartir los recursos con el exterior y la segunda como la necesidad de cubrir la
demanda interna con la adquisición de recursos energéticos en el exterior.
Se han desarrollado investigaciones al respecto con fin de averiguar si es posible
que el acometimiento de la sostenibilidad energética [específicamente en el desarrollo
de fuentes de energía renovable] coadyuve al crecimiento económico en otros sentidos
(Sadorsky, 2009a) (Sadorsky, 2009b) (Magnani & Vaona, 2013) (Apergis & Payne,
2010). Los resultados de dichas investigaciones presentan comprobaciones
econométricas de que esto no solo es posible sino viable de implementar.
Una de las comprobaciones que se han realizado al respecto es que la
implementación de fuentes renovables de energía puede facilitar el crecimiento
económico porque suaviza las restricciones de la balanza de pagos de una economía,
lo cual es posible comprobar a través de la Ley de Thirlwall11 (Vaona, 2013). Si tales
restricciones pueden mitigarse a través de la transformación de los sistemas de energía
el reto es entonces encontrar los potenciales de cooperación energética en la región
que coincidan con la implementación de tales incentivos.
Ahora bien, queda demostrado que los problemas de abastecimiento energético
afectan al crecimiento económico directamente, lo mismo que al desarrollo social.
Queda explicar que estos efectos no se suscitan por una sola vía.
11 La ley mencionada indica que en el largo plazo los países tienen que mantener su cuenta corriente en equilibrio
con los flujos financieros internacionales de la siguiente manera:
𝐶𝐶 − 𝐹𝐹 = 0 ↔ 𝑃𝑑𝑋 + 𝐹 = 𝑃𝑓𝑀𝐸 + 𝑂𝐶𝑁
Donde la cuenta corriente (CC) es igual a los flujos financieros (FF) si y sólo si se cumple el equilibrio entre el
volumen de las exportaciones con su precio expresado en moneda local (PdX) junto con otros flujos hacia dentro (F)
y el volumen de las exportaciones con su precio expresado en moneda extranjera (P f M) aplicando el tipo de cambio
(E) junto con el valor nominal de otros componentes de la cuenta corriente (OCN) (Setterfield, 2011). La Ley de
Thirlwall resulta útil para este análisis, además de para comprobar la importancia de la observación de la
cooperación energética como una dinámica de centro periferia, en la determinación de la durabilidad de la
estabilidad de los mercados regionales. Lo anterior es dado ante la poca flexibilidad de la oferta energética primaria
y secundaria.
20
La primera vía de afectación es el desabasto de energía que impone un límite
directo sobre la acumulación de producción y seguridad de crecimiento. Siguiendo de
nuevo a Pérez Caldentey (2015, p. 67), este problema se concentra en las
elasticidades ingreso de las exportaciones e importaciones y su relación con la
diversificación productiva los países en un contexto centro-periferia.
En cuanto a los proyectos de cooperación internacional, no hay suficiente evidencia
en el estado del arte que respalde la hipótesis de que un país es incapaz de cooperar
con otros en el sector energético sin contar con los recursos suficientes para el
autoabastecimiento. No obstante, la dependencia del desempeño del sistema
energético con otros sistemas, como el financiero, se encuentra más estudiada12. Esto
ayuda a respaldar la idea de que las relaciones financieras e institucionales con otras
naciones inciden en el crecimiento de largo plazo de una nación en la medida que ésta
es capaz de ofrecer una mayor o menor gama de productos y servicios de energía.
La segunda vía de afectación es en las economías abiertas [lo que nos interesa
para el análisis] cuando existe una descarga indirecta de las inflexibilidades de oferta a
través de quiebres en la balanza comercial impactando sobre el sistema económico
(Recalde, 2012). Ante todo lo anterior depende de la estrategia de transformación del
sistema de energía aplicada por cada país encarar el reto de la oferta considerando un
ambiente propicio para la cooperación internacional. Inserto en esta segunda vía, se
encuentran los efectos de la implementación de proyectos.
En el escenario estratégico de la complementariedad de sistemas, tal
implementación forma parte de un proceso de desarrollo descentralizado que
generalmente tiene como objetivo la formación de regiones asociativas. De acuerdo
con Boisier (1994, pág. 11) la necesidad de romper con las relaciones de dependencia
o dominación genera la necesidad de reemplazarlas por articulaciones de tipo
cooperativas, lo cual se logra a través de la gestión regional.
12 Por esta razón la Ley de Thirlwall es útil para explicar los factores que inciden en la fluctuación de la balanza de
pagos de una economía que importa insumos para el crecimiento económico por su composición productiva.
21
1.2.2 Regionalismos para la Integración de Sistemas
Las propuestas de integración regional han suscitado la creación de esquemas
preferenciales de comercio y cambios estructurales en el acomodo económico de
algunos países en vías de desarrollo. Por ende, es necesario incluir una referencia a
las diferentes tendencias con delimitaciones teóricas del regionalismo que permita dar
explicación a los efectos de la gestión regional de políticas, más aún cuando se trata de
proyectos conjuntos [asociaciones].
Esencialmente se consideran los paradigmas del regionalismo que además de tener
efectos estáticos y dinámicos, ante la existencia de una apertura comercial e
interdependencia productiva, busquen reducir las asimetrías regionales (Díaz Nieto,
2010). Específicamente se buscan las aproximaciones que involucren un costo político-
económico por su base estructural, es decir, la medida en la que el regionalismo
impone condiciones a los que no lo comparten (Hurrell, 1995). Y estrictamente, las
construcciones conceptuales se basan en la cooperación internacional, vista desde el
sentido de la interdependencia, lo cual no excluye a las iniciativas carentes del factor
geográfico.
A su vez es necesario reconocer que el fenómeno de regionalización, descrito
teóricamente por otros autores (Cook & Kirkpatrick, 2010), no representa un marco
explicativo útil para profundizar en detalle hacia los mecanismos de cooperación
internacional, especialmente como rango explicativo de la transformación de sistemas
en la que deben existir mayores niveles de convergencia regional. La regionalización es
considerada como el conjunto de iniciativas o procesos de cualquier índole que
generan una mayor interrelación entre actores y no necesariamente estos tiene un
referente político o institucional (Ibáñez, 2000). Por otra parte, al tener claro que las
relaciones del entorno natural no son comparables a las relaciones sociales, es
comúnmente aceptado que la región es un proceso por sí mismo con determinada
estructura, dialéctico por construcción en el sentido de las condiciones regionales de la
sociedad y de los efectos de la sociedad sobre la región (Albert I Más, 1993).
La aproximación teórica del regionalismo en las relaciones internacionales puede
ser utilizada partiendo del enfoque de la interdependencia y la economía política
22
(Caldentey, 2013). Dado el anterior planteamiento de la visión estructuralista se
procede a describir brevemente la manera en la que el regionalismo es un medio para
llevar a cabo una evolución desarrollista más compleja delimitada por el proceso de
globalización en función de insertar una economía en las dinámicas internacionales.
Del mismo modo se procede a explicar una aproximación metodológica a los casos de
estudio que se abordan más adelante.
Nuevo Regionalismo Regionalismo
Abierto
Regionalismo
Estratégico
Formación de relaciones
multidimensionales
políticamente plurales
que crean una
coherencia regional de
identidad común. “En
este, los procesos de
globalización y
regionalización están
articulados en un mismo
proceso de cambio
estructural a nivel
mundial” (Hettne B. ,
1999, pág. 5). “La
importancia de las
relaciones multinivel
difiere en tiempo y
espacio” (Hettne &
Söderbaum, 2000, pág.
462).
“Proceso de creciente
interdependencia
económica a nivel
regional, impulsado
por acuerdos
preferenciales de
integración como por
otras políticas en un
contexto de apertura y
desreglamentación,
con el objeto de
aumentar la
competitividad de los
países de la región y
de construir en lo
posible un cimiento
para una economía
internacional más
abierto y transparente”
(CEPAL, 1994, p. 3)
“En el ámbito
económico y comercial
mantendría los
objetivos de apertura e
inserción internacional
al tiempo que sería
sensible a la defensa
de los intereses de
sectores estratégicos
de los países
miembros. En el ámbito
político se ofrecería
como un instrumento de
política exterior. Y en el
ámbito multidimensional
atendería las
problemáticas sociales
comunes de los países
socios” (Caldentey &
Santos, 2014, p. 25)
23
La consideración de las tres aproximaciones es útil para hacer referencia a los
procesos regionales en América Latina, que es la delimitación geográfica del estudio,
en donde se han seguido en paralelo iniciativas de integración económica, política y
movimientos de cooperación o coordinación regional. Entre más amplia sea la
referencia teórica concederá un mayor rango explicativo para evaluar los problemas
empíricos en un estudio comparado de procesos de cooperación regional, haciendo
hincapié en que no se delimita la acción de los actores a la integración.
En la práctica, los Estados determinan el enfoque conceptual con el cuál se coopera
con otros entes no necesariamente del mismo nivel. Lo que es necesario rescatar de
las conceptualizaciones es la forma en la que dan pauta para la cooperación entre
países y esta genera la implementación de políticas regionales o globales.
De acuerdo con Solingen (2015, págs. 67-70), el nivel de homogeneidad a nivel
regional influye en la dirección y naturaleza de los conflictos y la cooperación entre
países de una región; asimismo, los programas domésticos de las coaliciones
internacionales crean externalidades positivas para la región en su conjunto. No
obstante, en la creación de órdenes regionales, como lo propone la misma Solingen
(1998, pág. 35), son los constructos políticos que pueden o no estar reflejados a nivel
institucional. Como divergencia otros estudios revelan que el regionalismo es visto
como un resultado de los procesos de cooperación y no como un origen o catalizador
de un institucionalismo regional (Risse, 2015) (Börsel, 2016).
Sin embargo, la internacionalización de grandes estrategias, como el caso de las
políticas globales [en esta investigación, la energética] invoca una clásica convergencia
entre países que buscan ajustar su política doméstica ante su asociación con
plataformas o adopción de narrativas adoptadas por organizaciones mundiales. Estos
«órdenes de cooperación regional» sirven a estas estrategias, sobretodo en el aspecto
económico y de seguridad disminuyendo la probabilidad de conflicto, lo que a su vez
minimiza el riesgo, posibilita las inversiones y fortalece los lazos con organismos
internacionales y regionales.
Si bien, el regionalismo para la integración o complementariedad de sistemas debe
verse en un plano cooperativo, no debe entenderse como la suma de políticas
24
provenientes de cierto régimen u orden que dictamina el grado de alineación al que los
países se encuentran sujetos13. Por otro lado, la cooperación en el plano regional
puede claramente definirse según las convergencias entre las políticas de cada país,
entendiendo como motor de la misma una posible difusión de políticas (Knill, 2005).
Entendiendo así que las coaliciones regionales no son sólo necesarias para enfatizar
cierta territorialidad, para ceder determinada soberanía o para promover una necesaria
militarización sino también van en función de una interdependencia productiva.
Reducir el regionalismo a un solo eje temático es útil para especificar las causas y
los objetos de considerar un grupo de países como región (Elliot & Breslin, 2011). Sin
embargo, la naturaleza de los regímenes regionales sólo se enfoca en el grado de
institucionalidad de los marcos de implementación; lo cual puede ser origen o resultado
de la cooperación internacional. Es por ello que es necesario diferenciar la efectividad
institucional de la efectividad de la cooperación internacional; además, desde el
enfoque sistémico, se incorpora, pero no se focaliza, la conducción política de los
regímenes regionales.
Para Solingen (2015, pág. 69), en los términos de la cooperación económica
regional se facilita la implementación de una política global a través de la armonización
de la regulación de mercado y de los marcos legales y administrativos, lo cual crea a su
vez esquemas que promueven resultados acorde a los compromisos adquiridos. Esta
funcionalidad es compatible con los términos del regionalismo abierto pero se ciñe a la
descripción de los vínculos a escala global ante una fuerte y existente interdependencia
regional.
Al ser la cooperación internacional un plano más amplio que el comercio
internacional en referencia a su diversidad de procesos, es necesario explicar sólo
aquellos que conllevan una implementación concreta y alineada a todo lo analizado
anteriormente. De este modo, las iniciativas dirigidas al tema de la energía tienen a su
vez áreas de oportunidad que producen una aceleración hacia el alcance de los
objetivos globales; en otras palabras, se produce una justificación teórica de los
13 Resultado de entrevista a Erik Kjær, Experto Asesor de «Sustainable Energy for All»; jueves 19 de noviembre de
2015, Viena, Austria.
25
factores generales que enmarcan y delimitan los marcos de implementación de
proyectos regionales de cooperación para la complementariedad de sistemas.
Por todos sus instrumentos, la cooperación en el sector de la energía ha sido el
origen y la continuación de iniciativas hacia el sector en función de regionalismo o
multilateralismo. A su vez se ha servido de diversos factores para canalizar estrategias
que sean política y económicamente benéficas para una región en conjunto. Es por ello
que, desde la visión de la cooperación internacional, la implementación de estrategias
energéticas regionales no son viables sin el enfoque de la integración y así se explica
su sostenibilidad a priori.
1.2.3 Integración de Sistemas Energéticos
La práctica de la integración energética se ha llevado a cabo dentro de los subsectores
a través de proyectos específicos en electricidad, interconexiones gasíferas,
oleoductos, entre otros; aunque, al mismo tiempo, se puede pensar en la integración a
nivel de la compatibilidad de políticas energéticas. Es por esta razón que la integración
energética ha sido siempre precedida por la cooperación energética; de este modo,
asuntos como la armonización regulatoria, generación de capacidades, inversión de
capitales y reducción de asimetrías son llevados a cabo, como parte del ciclo de
proyecto, en conjunto. Tales factores forman parte de los marcos de implementación
antes mencionados.
Para terminar de construir una definición de cooperación energética se deben tocar
los aspectos más relevantes de la integración regional debido a que rigen muchos de
los acuerdos de energía a nivel mundial. Las estrategias de integración energética
regional tienen su origen en la localización específica de los recursos, esto puede
entenderse con el enfoque de región natural 14 formulado por Dickinson (1949) a
mediados de siglo y, como complemento, con las teorías del regionalismo; ambas a
partir de la ciencia geográfica. No obstante, la energía y su disponibilidad están sujetas
14 El enfoque parte de una unidad geográfica efectiva cuyas fronteras no están bien delimitadas o son difusas en la
periferia pero sus centros son absolutamente funcionales como entes de organización y distribución de recursos, en
donde las fronteras políticas pueden representar una amenaza para el correcto funcionamiento de las partes.
26
a los procesos de extracción y transformación no sólo por la localización de la reserva
sino también del actor que tenga la capacidad de poner en marcha estos procesos.
La integración regional no es un concepto que tenga una definición formal que
además pueda ser utilizada para explicar ampliamente cualquier proceso llevado a
cabo por varios países. Para Bhagwati (1998, pág. 1137) la integración económica es
el proceso para adoptar medidas que van a permitir una mejor asignación de los
recursos productivos entre los países y la eliminación gradual de obstáculos
económicos y comerciales dentro del área. Lo que se puede encontrar dentro de las
descripciones de la integración son marcos comunes basados en los flujos de factores
entre naciones donde la condicionante principal es que traspasen fronteras nacionales
pero no necesariamente que complementen una etapa productiva como se articularía
bajo la premisa de ventajas comparativas15.
Es por lo anterior que resulta útil tener una comprensión amplia de lo que guía las
pautas de integración energética. El ejemplo más utilizado, también más antiguo, para
hacer referencia a los beneficios de la integración es la energía hidroeléctrica. Desde
mediados del siglo XX, con el Informe Paley (President's Material Policy Commission,
1952) se estudiaron las posibilidades de explotar este tipo de recurso de manera
conjunta en el continente americano por el simple análisis de la ubicación geográfica de
las cuencas adaptables para el aprovechamiento del agua16. Del mismo modo, los
estudios que se realizan hasta la fecha para verificar el potencial energético de los
países siguen reflejando las posibilidades de integrar territorios en el sector energético
cuando varios países comparten el mismo capital ambiental.
Las opciones de integración regional energética en el mundo siguen, o al menos
consideran, el patrón establecido originalmente por el «caso exitoso» de la Unión
Europea. No obstante, los problemas a los que se enfrenta dicha región en términos de
15 Para Balassa (Teoría de la Integración Económica, 1980) la integración económica desde el aspecto comercial
tiene tendencias generalizadas que son consideradas como “niveles de integración económica”: 1)preferencia
arancelaria, 2) zona de libre comercio, 3) unión aduanera, 4) mercado común y 5) unión económica. 16 Para Daniel A. Okun (1981) un acercamiento a los gobiernos locales es necesario para identificar las
oportunidades de regionalización; no obstante esto es aplicable solamente desde la perspectiva interna para cada
uno de los países al regirse bajo el liderazgo de un gobierno de tipo federal.
27
los vínculos económicos y políticos provienen principalmente de las diferencias
regulatorias y de seguridad. La dependencia energética está afectando a los países de
dicha región principalmente por las interconexiones existentes al ser un sistema
fragmentado, poco transparente y sin políticas energéticas regionales con directrices
claras (Hidalgo García, 2015). Por esto se eligen diferentes narrativas de regionalismo
para explicar las narrativas de cooperación energética regional presentes en otros
lugares del mundo.
El concepto de regionalismo energético se funda en la corriente estadounidense
que aborda un pensamiento estratégico para la unificación de sistemas energéticos en
la década de los setenta. Investigadores de la rama socio-ambiental como Lovins
(1976), Dunlap & Catton (1979) o Mulligan (1979) planteaban el término como una
estrategia de complementariedad de los sistemas estatales de EE.UU. Este tema tuvo
su mayor eco después de la crisis del petróleo [1973] y por primera vez se comenzaron
a aplicar los fundamentos del Informe Paley [1952] encaminados a una solución del
mercado energético (Black & Allaway, 1982).
No obstante, los retos y oportunidades del regionalismo energético en América
Latina no se encuentran solamente en la complementariedad de sistemas si no en la
creación de los mismos. Los recursos disponibles en la naturaleza se encuentran tan
compartidos como en el caso europeo pero las asimetrías del desarrollo no permiten
optimizar el uso de algunas plantas de generación instaladas (Fonseca, 2009). A esto
debemos sumar los obstáculos en el relieve, la orografía y el clima sumados a las
diferencias culturales y las preferencias de consumo.
Por todo lo anterior no se debe pensar en el regionalismo energético como un
proceso ampliado, no como un peldaño de la integración económica ya que esto se ha
dado en la realidad fuera de la mayoría de los procesos (Castillo R., 2013). A pesar de
que su evolución debiera tener una dimensión mayormente aproximada a la firma de
28
acuerdos y creación de organismos supranacionales, los Estados, en su mayoría, han
elegido rutas simultáneas pero diferenciadas para cada caso o proyecto17
Los pilares que sostienen el desarrollo de los países, como la energía, pueden
hacer evolucionar de manera gradual las iniciativas de integración; mientras tanto se
debe poner especial atención en cumplir los requerimientos acordados para los
avances de la integración económica internacional (Gaviño & Chacón, 2012). De este
modo, el estado del arte del regionalismo en materia energética se puede ver reflejado
en acciones concretas que benefician a poblaciones enteras favoreciendo su calidad de
vida; sin embargo, estas aseveraciones se deben pensar desde el enfoque de las
relaciones internacionales para reflejar las implicaciones de las competencias y
capacidades de cada país. Como consecuencia, la cooperación energética, reúne
elementos de regionalismo, desde lo geográfico hasta lo social, que explican los
proyectos de integración por la vía política y los acuerdos de consecución de objetivos
mediante instrumentos económicos.
1.3 Cooperación Energética y su Implementación Global
La política energética de cada país depende en gran medida del desempeño del
mercado de recursos energéticos en cada uno, por esta razón la investigación se
centra en la implementación de dichas políticas a través de proyectos para el
desarrollo. Cada vez más países en el mundo alinean sus políticas con la necesidad de
transformar no solo sus sistemas energéticos sino toda su acción hacia el desarrollo
para sumarse progresivamente al proceso de coyuntura hacia la sostenibilidad. De
acuerdo con Dervis, Kharas & Unger (2010, p. 20) Este proceso de alguna forma es
timoneado por los planes de acción y recomendaciones internacionales e impulsado
por los principios sostenibles a los que se enfocan las fuentes de financiamiento.
Para algunos autores como Pressman & Wildavsky (1973) o más recientemente
Püzl & Treib (2007) cualquier marco de acción inserto en la formulación de la política
17Resultado de entrevista con la Sra. Belquisse Pimentel, Jefa de Departamento de Integración Física y Digital,
Asociación Latinoamericana de Integración, (ALADI); Jueves 28 de abril de 2016, Montevideo, Uruguay.
29
global incide en la implementación de las políticas públicas, independientemente del
actor involucrado. Aunque hasta el momento la incidencia de la cooperación
internacional ha sido explicada por Tooman (2004) o Hilmarsson (2010) como
herramienta para mitigar el riesgo de proyectos, tal propuesta se da en un plano
exclusivo para mercados emergentes y con una visión sumamente economicista.
Asimismo, para verificar la razón de que algunos organismos internacionales se
encuentran directamente involucrados en el proceso de política global, Hampson
(2010) señala que el multilateralismo que representan es una ventaja para encarar el
reto de conjuntar redes y hacer frente a problemas globales, por la misma razón Weiss
(2010) reconoce esta misma virtud en los órganos y comisiones de Naciones Unidas.
Por lo anterior, como primer elemento, los componentes de la cooperación
energética deben centrarse en los fundamentos de las redes que enmarcan la
participación de actores de mercado, de la sociedad civil y los Estados con la intención
de abordar las necesidades planteadas en cuestión de energía en un nivel
internacional. De acuerdo con Ostrom (2009, pág. 434), esta amplitud de variables
debe ser relacionada con los atributos de un sistema socio-ecológico a través del
enfoque de Análisis y Desarrollo Institucional18, considerando la gobernanza como red
inter-organizacional y auto-organizada. Cabe mencionar que esta explicación es útil
para visualizar los acuerdos institucionales en un entorno cooperativo, la forma en la
que involucran actores en una red y la forma en la que los patrones de interacción
generan resultados.
Como segundo elemento, se establece un enfoque particular a los problemas que
se encaran tienen que ver principalmente con la fragmentación de esfuerzos y
proliferación de iniciativas, fondos y organizaciones incluyendo a las insertas en el
sistema de Naciones Unidas. Siguiendo a Gómez-Echeverri (2013, p. 12) la falta de
coordinación entre agencias es una de las principales razones por las cuales se hace
referencia a la competencia entre actores, principalmente en lo relativo a la variedad de
18 Este enfoque incorpora los resultados e interacciones de los arreglos institucionales. Considera al entorno
cooperativo como medio para alcanzar acuerdos y enmarca las variables que deben utilizarse para evaluar el papel
de estos acuerdos en los procesos de toma de decisiones (Gómez Sántiz & Guerrero García Rojas, 2014).
30
mecanismos de acción utilizados para impulsar la efectividad de la cooperación
internacional. A esto último se suman las conclusiones del «Energy Governance
Outlook» (Global Governance 2022 Program, 2013, pág. 3) en cuanto al planteamiento
de un escenario19 en el que imperan las alianzas energéticas regionales en un mundo
fragmentado.
Con los elementos anteriores podemos definir a las acciones de cooperación
energética como aquellas que modifican simultáneamente las dinámicas de los
sistemas energéticos en dos o más naciones con base en la existencia de un acuerdo
previo. Para Egenhofer, Dimitrova & Popov (2015, pág. 2), a pesar de la
heterogeneidad de las iniciativas o arreglos regionales se puede visualizar la
compatibilidad de los modelos en las políticas de transición energética.
Todo este preámbulo se origina a partir de la vinculación de la energía con la
agenda de desarrollo global (ODS) y sólo por esta razón tal progreso hacia la
coordinación de acciones se consideraría novedoso; sin embargo, no se debe perder
de vista, que los brazos instrumentadores como los bancos internacionales dedicados a
la disminución de la pobreza ya habían alcanzado cierto nivel de coordinación. Es, por
lo tanto, de vital importancia visualizar la separación entre los procesos de gobernanza
multilateral y la agenda internacional dentro de la autopista de la cooperación
internacional aunque ambos se conduzcan de forma paralela.
Es importante mencionar que la relación causal entre las interacciones financieras y
la implementación de política global es un campo sumamente estudiado; no obstante,
dichas aproximaciones se han empeñado en resaltar sólo su derivación al poder
coercitivo de los agentes financieros internacionales sobre la soberanía de las políticas.
En esta revisión, por el contrario, se destaca que existen suficientes insumos para
abonar, desde una explicación teórico-empírica, los factores que conlleva la relación de
19 Este escenario es el resultado de un estudio prospectivo realizado por 24 especialistas de EE.UU., China y
Alemania que examina las variables de seguridad energética, desarrollo internacional y seguridad cibernética. El
programa tuvo como objetivo medir las posibilidades de los diálogos internacionales en energía para encontrar el
estado actual de su gobernanza.
31
los índices de sostenibilidad con las políticas públicas en el plano internacional cuando
las sinergias se construyen desde el seno de la gobernanza multilateral.
1.3.1 Gobernanza Multilateral para la Agenda de Energía
La gobernanza vista desde el aspecto normativo como estrategia y como método de
organización establece parámetros suficientes para delimitar los asuntos públicos
globales y operar un campo de implementación a través de preceptos dados. Esta idea
principal surge a partir de analizar el fenómeno como régimen (Keohane & Nye, 2011),
otorgando así principios estructurados entre los diversos actores del campo
internacional; del mismo modo, permite su uso como conceptualización de un modelo
de gestión. Dicha práctica permitirá el ejercicio de la cooperación entre actores en
diversos niveles tanto de compromiso como de jerarquía; por lo tanto, se da paso a la
visualización de un diagrama en red que arroja resultados conforme se establecen
patrones de conducta entre ellos (Drezner, 2009).
Con base en la síntesis anterior queda definir con exactitud la dirección de dicho
modelo de gestión hacia el objeto de las narrativas y los niveles de análisis. La utilidad
de explicar la cooperación energética como modelo de cooperación internacional en
red permitirá fundamentar los preceptos de la gobernanza de esquemas comunes con
el objeto de implementar políticas conducidas hacia sendas prioritarias con sus marcos
de implementación a través de vectores de mercado. En otras palabras, la gobernanza
multinivel construye un marco de análisis para lo siguiente:
1. “Reconocer la participación e incidencia de diversos actores que cooperan o
interactúan dentro de un cada vez más elaborado sistema internacional.
2. Reconocer la figura del Estado y su papel como actor acelerador con capacidad
para ejercer poder y legitimar las acciones públicas.
3. Analizar las formas cambiantes de los patrones de cooperación e interacción entre
actores partiendo de su participación en el diagrama interconectado multinivel.
4. Resaltar la relevancia del análisis en red visualizando los procedimientos llevados a
cabo bajo cada dinámica de interacción en las distintas áreas de acción.” (Mendoza
Reyes, 2014)
32
Se debe hacer mención de las similitudes existentes por la cercanía entre la
cooperación energética y los mecanismos de la Gobernanza Ambiental Internacional
(GAI). Esto se debe a que parte de la misma dota de sentido a las narrativas de
cooperación por su escala internacional, es decir, algunas de las áreas de acción
tienen la característica de ser multinivel basados en el mismo precepto de la necesidad
intrínseca de cambio de patrones en diversos sistemas para evitar severas
afectaciones al medio ambiente como bien global común. Se remarca así el nexo entre
desarrollo, medio ambiente y energía como trinomio adoptado paulatinamente por la
comunidad internacional. Por ende, las actividades encaminadas a la modificación de
sistemas energéticos con objeto último de alcanzar un diseño sostenible se realizará
bajo los mecanismos de la GAI (Mendoza Reyes, 2014).
Ahora bien, los principios de la cooperación en red tiene a su vez características
cuyos fundamentos se encuentran en la Teoría de Redes; sin embargo, a modo de
recopilar los elementos de las interacciones, se analiza exclusivamente la forma en la
que cada actor hace uso cabal de su autonomía para perseguir un objetivo común.
Siguiendo a Rhodes (1997), el poder de los actores dependerá de su capacidad para
incidir en los patrones de cooperación dentro del modelo de gestión, siendo la misma
red un resultado de los arreglos multilaterales y los intercambios de recursos
necesarios para crear mecanismos de gestión y políticas.
El funcionamiento de la red está encaminado a acelerar o facilitar la transformación
de sistemas energéticos y no precisamente a implementar proyectos; sin embargo, el
factor de proximidad institucional que se mantiene con la red a lo largo del ciclo de
proyectos es fundamental para mantener la alineación con los principios de
sostenibilidad energética. Por lo anterior se sostiene que la gobernanza en red es la
herramienta que dirige las acciones de cooperación energética sobre las áreas de
acción de la política energética.
A pesar de lo anterior y de la objetiva comprobación de la existencia de la red, sigue
siendo muy difícil argumentar su utilidad con base en los resultados que impactan de
cierta forma sobre la política pública (Hughes, 2010). Por ello, tomando el tema de la
centralidad del gobierno, si bien, se cede soberanía en cierto espacio de decisión
33
también se arraigan otras funciones tradicionales como la administración de recursos
financieros. Este último punto tiene una incidencia clave en la proximidad de las
instituciones en los proyectos de cooperación; por lo anterior y lo que ya se explicó
acerca de la complementariedad de sistemas es de suma importancia conocer la
relevancia de las conexiones que generan los organismos financieros en la red.
A continuación se verifican las cualidades de los factores mediante los que la
gobernanza multilateral abre espacio en los países que tienden a buscar una
complementariedad de sistemas de energía.
1.3.1.1 Resultados de las Redes de Gobernanza Regional
La Teoría de las Redes Sociales nos coloca en la aproximación de la cualidad
principal de las redes en cuanto a su descentralización y naturaleza multifacética por lo
que respecta a los actores; en otras palabras, otorga un panorama de un fenómeno en
la sociedad que por definición tiene diferentes niveles. Las conexiones teóricas entre la
gobernanza y la organización multinivel radican en la aplicación estructural del
comportamiento grupal. Para Mizruchi (1994, pág. 330) las áreas que deben resaltarse
en el análisis de redes son la centralidad de los actores, la identificación de subgrupos
y la naturaleza de las relaciones.
Ahora bien, aunque los estudios empíricos del comportamiento de los individuos a
través de sus características son focalizados por la vía atributiva para servir de marco
conceptual al análisis micro, no consideran sus relaciones con otros entes como unidad
de análisis. Por ende, para Scharpf (1997, pág. 37) se deben identificar las
interacciones estratégicas entre varios o muchos actores para identificar el resultado de
política pública.
Este enfoque es útil para dotar de una explicación cualitativa a la dependencia
restrictiva de la selección de casos de estudio (Scharpf, 2000), por tanto la construcción
modular por el lado de la gobernanza se explica en el ESQUEMA 2. Lo que se obtiene
a partir de la aproximación basada en el resultado de la red son los mecanismos cuyo
objetivo es la facilitación de procesos de cooperación entre los actores. Del mismo
34
modo se utiliza para verificar a través de un enfoque instrumental los nodos y niveles
de la red para lo cual hay que describirlos adecuadamente.
ESQUEMA 2
20
El hecho de que muchas organizaciones participen en el trabajo en red retira del
paradigma jerárquico cualquier acción proveniente de la red, es decir, que la
negociación y el intercambio son los parámetros de la relación entre actores en lugar
del mando jerárquico (Zabaleta, 2012). No obstante, la jerarquía no desaparece del
todo al interior de la red, el manejo y reglas de la misma debe ser gestionado por algún
ente que provea al menos las directrices de coordinación.
La centralidad de los actores en el proceso de gobernanza permite tal
representación a través de los organigramas de gestión que a su vez toman en
consideración otros elementos claves para el análisis. Los métodos tradicionales que
forman la base de estudios comparativos tienen limitaciones al momento de describir
conceptos como la interdependencia de los actores y la naturaleza de cada una de las
relaciones. Igualmente, un análisis de red social permite cuantificar las diferencias entre
un sistema y otro, así como las relaciones en cada coalición (Pryke, 2004). Por último,
la complejidad de los mecanismos de gobernanza refleja relaciones no jerárquicas que
deben ser analizadas comúnmente a través de una retrospectiva en las rutas de
información (Bennett, 1991).
20 Con base en Moliterno & Mahoni (2011)
35
Ahora bien, se deben puntualizar las diferencias entre las redes de política pública y
las redes de cooperación internacional. Una de ellas es su orientación a un objetivo
común, lo que genera la complementariedad en la interacción inter-organizacional. Esto
a su vez conlleva a que las redes generen su propio andamiaje institucional para
alcanzar un diseño que les permita responder a las necesidades que se plantean en la
consecución de su objetivo. Por ello el análisis de redes es útil para privilegiar la
estructura de la red como variable independiente, lo cual otorga un diagnóstico per se
acerca de cómo y entre quiénes poder construir alianzas o consensos para la
consecución de objetivos (Scott, 2015).
Este tipo de gestión de red se entiende como el timoneo de asuntos públicos como
un ejercicio coordinado para colaborar con la consecución de los objetivos de la red sin
ser estas coercitivas para los participantes ni se duplican los esfuerzos como sucedería
en un proceso de descentralización (Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997).
A pesar de que la estabilidad de los resultados de la red siga siendo un elemento a
tratar en cierto panorama de incertidumbre y que la duración en el tiempo de tales
enfoques se encuentra delimitado con un margen de error en el tiempo (Tichy,
Tushman, & Fombrun, 1979), el análisis puede ser complementado desde otro enfoque
cuantitativo para la creación de un modelo más certero. Por ende se procede a
describir el complemento de un modelo mixto o combinado con datos secundarios que
tengan respaldo en el análisis teórico y un método inductivo que tenga cabida en las
tendencias de cooperación energética. La explicación metodológica se elabora a
detalle más adelante.
1.3.1.2 Importancia del Financiamiento Multilateral
Para efectos de la presente investigación se hace referencia a los recursos
financieros provenientes de organismos multilaterales destinados a través de sectores
relevantes para las economías emergentes. Con esto solo queda explicar que es
precisamente por los elementos relativos a la gobernanza que cada organismo puede
operar de diferente manera pero bajo los mismos parámetros internacionales de
financiamiento al desarrollo.
36
Desde el contexto constructivista, sólo del entendimiento de los marcos de
implementación correspondientes a las estrategias de integración puede partir la
explicación de los procesos de cooperación; no así, desde la visión estructural. El
Sistema Financiero Internacional no es por definición un bien público global sino un
sistema de acceso creado por los gobiernos y respaldado por bancos u organismos
financieros multilaterales que se relaciona estrechamente con la estabilidad de los
mecanismos de comercio transnacional. Por el tamaño de las mercados involucrados y
el flujo permanente de capital, «el sistema se considera asimétrico por sus mecanismos
de gobernanza» (CEPAL, 2015, p. 15) pues no es igualitariamente representativo para
todos los agentes internacionales21.
El resultado de todo lo anterior llevó a una clara disminución de los flujos oficiales
para el desarrollo, lo que se le conoce como „fatiga de la ayuda‟, aunado con problemas
de endeudamiento, inestabilidad de precios y concentración de capital (Arias, 2011). La
evolución de estos efectos trajo como consecuencia una verdadera intención
internacional, casi generalizada, de contar con mecanismos claros de financiación cuya
calidad fomente un crecimiento trascendente sin que el mercado resulte una atadura
para los países de renta media.
Este tipo de capital se ha venido discutiendo como factor acelerador del
cumplimento de metas internacionales desde la primera Conferencia sobre la
Financiación para el Desarrollo en 2002 de la cual derivó el Consenso de Monterrey.
Se realizó un acuerdo de referencia por más de cincuenta países acerca de la
movilización de recursos internacionales para el desarrollo, la inversión extranjera
directa y otras corrientes de capitales privados. Los acuerdos y negociaciones se
siguen actualizando y han trascendido por la Segunda [Doha, 2008] y Tercera [Addis
Abeba, 2015] Conferencias sobre Financiación para el Desarrollo; esta última
21 La financiación tradicional al desarrollo produjo en la mayoría de las ocasiones el fenómeno de crecimiento bajo
restricción externa, debido a la situación que se explicó anteriormente. Este mecanismo se refleja hasta la fecha en
la cuenta de capital de la balanza de pagos, que representa el movimiento de capitales que financian los flujos de
cuenta corriente o flujos reales de la economía. Los efectos que esto produce sobre un país son principalmente el
incremento de su deuda externa y una elevada disponibilidad de capital de trabajo, produciendo entonces un
incremento del comercio externo. (CEPAL, 2015, pág. 18).
37
proporciona enfoques amplios y coherentes a la situación mundial haciendo referencia
a los bancos multilaterales.
Por todo lo anterior, el enfoque multilateral a las negociaciones y movilización de
recursos financieros internacionales es un componente esencial de la estrategia de
gobernanza en la cooperación internacional.
Por ejemplo, con base en nuevos esquemas de financiamiento, se reconoce el
papel de los bancos de desarrollo regional como fuentes de capital anti-cíclico, lo cual
se demuestra en el GRAFICO 1 en relación a la crisis del 2008. Las herramientas de
política económica de los países de renta media siguen incluyendo al financiamiento
externo y la entrada de capitales de inversión como mecanismos de desarrollo y
reactivación de actividad económica. Además, los instrumentos de financiación
innovadora para el desarrollo representan una oportunidad para canalizar recursos
adicionales en casos y sectores específicos. Tradicionalmente los gobiernos y sus
fondos públicos han sido la principal fuente de recursos; hoy en día el surgimiento de
nuevos esquemas de garantías crediticias, la disponibilidad de préstamos privados, así
como la posibilidad de obtener recursos por parte de gobiernos locales han ampliado la
gama de posibilidades (Panayotou, 2002). De la misma forma, el desempeño
económico de algunos sectores [como el de la energía] da claras señales de haber
alcanzado una estabilidad en sus flujos internacionales de recursos22.
22 Incluso es posible encontrar similitudes entre los mecanismos de financiación de sectores como electricidad, agua,
saneamiento, transporte y forestal, que a su vez están relacionados con la agenda de cambio climático.
38
GRÁFICO 1
23
Para muchos países de bajos ingresos e incluso los de renta media, los
mecanismos de financiación internacional siguen siendo parte importante de su
estrategia de desarrollo. Para el sector energía, la mayoría de los países en vías de
desarrollo, además de sus metas no condicionadas, han condicionado el inicio de
proyectos energéticos al apoyo financiero que se reciba del exterior. Esto se refleja en
las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDC) que son el
compromiso que cada país hace con la comunidad internacional de reducir sus
emisiones de gases de efecto invernadero, por tanto son fuentes valiosísimas de
información (UNFCCC, 2015).
Para observar cómo se ligan los mecanismos de financiamiento con las políticas de
sostenibilidad energética en las redes de gobernanza multilateral se utiliza un modelo
que muestra la importancia de los recursos financieros en las decisiones y políticas en
el sector energético.
23 Elaboración Propia con datos de Ocampo, 2014
1400
2400
3400
4400
5400
6400
7400
8400
9400
10400
11400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Millo
ne
s d
e d
óla
res
(U
SD
)Préstamos de los Bancos Multilaterales de Desarrollo, 2004-2012
Banco Africano de Desarrollo
Banco Asiático de Desarrollo
Banco Europeo para la Reconstrucción y el DesarrolloBanco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial/AIF
39
ESQUEMA 3
24
Los mecanismos financieros resultan indispensables para la realización de objetivos
directamente relacionados con el desarrollo de la energía. En el modelo original, la
vinculación entre las políticas y su implementación a escala regional y global radica en
los cambios de infraestructura y generación de energía. En la adaptación que se
muestra [ESQUEMA 3], los módulos son utilizados exclusivamente para la centralidad
que ostenta la movilización de recursos financieros para el funcionamiento de un
sistema energético, de este modo se ejemplifica la posición de los recursos financieros
bajo una implementación en red. El modelo contempla un cambio absoluto de los
sistemas de energía a nivel global a través de la interconexión eléctrica; por ende, sus
variables independientes son factores explicativos para el análisis de una
transformación gradual.
24 Elaboración propia con base en los módulos del modelo propuesto por Dekker y Meisen (1992) del Global Energy
Network Institute, San Diego. Su estructura original considera las variables de transmisión, generación e intercambio
de energía, el financiamiento de los costos de proyectos y factores clave de la sociedad y el medio ambiente como
población, calidad de vida y contaminación (Dekker & Meisen, 1992). La sistematización del problema considera
estos puntos por su proximidad conceptual a lo denominado como sostenibilidad energética.
40
Conclusión de Marco Teórico y Conceptual
Ante la complejidad del funcionamiento adecuado de un sistema de energía se deja en
claro que la interdependencia con otros sistemas de la misma índole es ineludible para
el desarrollo, independientemente de sus narrativas internacionales. Sin embargo, la
complementariedad estable, entendida como un proceso de regionalismo, conlleva a
resultados derivados de políticas energéticas sostenibles es un escenario difícil de
planificar bajo una instrumentación eficiente. Las acciones de cooperación internacional
son la antesala de un desarrollo común de la industria energética siempre y cuando
puedan regirse por principios generalmente aceptados que reduzcan los riesgos geo-
estratégicos en una región.
Cada región del mundo cuenta con su propia estrategia de intervención hacia el
sector de le energía, ya sea basada en la desregulación del mercado, la expropiación
de recursos o de intercambio intracomunitario (Ruiz-Caro, 2006). La cooperación
energética es el ejercicio que engloba diversas acciones que distintos países han
realizado en conjunto para mejorar el funcionamiento de sus sistemas de energía.
Resta identificar las secciones del sistema en las que la cooperación haya demostrado
resultados tales que comprueben su transformación hacia la sostenibilidad e impactos
en el desarrollo.
Al reconocer las sendas prioritarias, los marcos de implementación y los vectores de
marcado se establece un eje transversal que se puede reconocer como una estrategia
que engloba todas las políticas sostenibles para el sector energético. Su
reconocimiento en el «Global Energy Asessment» como una ruta crítica para la
transformación abre sus posibilidades explicativas para establecer un modelo de
política global.
41
ESQUEMA 4
Identificar como sostenibles o no sostenibles a los objetivos de política en un
sistema energético resulta indispensable para diagnosticar el grado de transformación
en el que se encuentra. De este modo el ESQUEMA 4 sirve como plantilla en donde se
pueden encajar diversas acciones de política energética alineadas. Ahora bien, en lo
que respecta a la incidencia de la cooperación energética con sus elementos de
recursos financieros y de gobernanza global, resta identificar aquellos proyectos cuyas
características sean alusivas a los procesos realizados en red bajo las mecánicas de
financiación innovadora para el desarrollo.
La cooperación energética se lleva a cabo a través de múltiples mecanismos
originados en acuerdos internacionales. La multilateralidad de tales alianzas la empata
con los procesos de integración regional; por lo cual, en el sector energético resulta
inverosímil describir las dinámicas de cooperación sin las de integración. Con la
finalidad de explicar exclusivamente la implementación de la cooperación energética en
consideración con lo anterior resulta absolutamente viable medir la alineación de los
proyectos internacionales con las condiciones en las que se da la gobernanza
multilateral. En teoría, nos permite identificar la medida en la que cada país se adapta a
la implementación de una política global.
No sólo las implicaciones de la gobernanza son equivalentes a la institucionalidad
estatal en algunos casos, sino que la funcionalidad de los organismos multilaterales
42
resulta útil para la armonización de políticas que a su vez conlleva a complementar los
sistemas energéticos domésticos.
Al combinar las representaciones esquemáticas del funcionamiento de los factores
de gobernanza multilateral tendríamos un panorama de un funcionamiento de la
cooperación energética que resulte viable hacia la sostenibilidad energética. Dicho
esquema se incluirá en el siguiente capítulo a modo de explicación empírica de las
prácticas de cooperación que se realizan en una región en específico. La escala global
es excluida debido a su gran complejidad, puesto que también se trata de un manejo
de gobernanza multilateral con orientación a los resultados como se explicó
anteriormente.
Asimismo, en el siguiente capítulo se procede a describir las prácticas de
cooperación energética en la región de América Latina y el Caribe, misma que se
puede considerar pionera en establecer patrones comunes de política energética.
Después de una revisión exhaustiva del estado del arte que permite tal composición
teórica se procede al análisis de los datos empíricos y a explicar la metodología que se
utiliza para aproximarse al problema de investigación. Esta estructura permite conducir
el análisis con la coherencia suficiente para aplicar un método inductivo en la
comprobación o rechazo de la hipótesis.
43
La región de América Latina y el Caribe, de acuerdo con la CEPAL (2014, pág. 69),
debe entenderse envuelta en un «punto de inflexión» que plantea un desafío para
alcanzar la igualdad de condiciones para sus habitantes, que si no se aborda, se
mantendrán las tendencias hacia la segmentación laboral y la vulnerabilidad al cambio
climático. Lo anterior da pie a reflexionar sobre las iniciativas que representan tanto
prospectos como desafíos en la complementariedad de esfuerzos para la procuración
del desarrollo sostenible.
En cuanto al sector de la energía, existen iniciativas vigentes que ponen en la mira
temas pendientes como la prevención de desastres, los patrones de consumo, la
política industrial y la gobernanza de los recursos naturales. Dentro de cada iniciativa
se aporta al menos un objetivo alusivo a cada uno de estos retos en forma de
mecanismos de cooperación internacional, es decir, el consenso regional en las metas
para proyectos energéticos cuenta con la flexibilidad suficiente para considerar las
prioridades nacionales de cada país. Por todo lo anterior es importante describir los
ámbitos multilaterales que alcanzan una buena gobernabilidad25 en algún aspecto de la
política energética.
La implementación de iniciativas con impacto regional puede encauzarse en los
procesos y acuerdos de integración con el objetivo de dar impulso al desarrollo regional
y de forma paralela pueden dirigirse a la adopción de sistemas energéticos sostenibles.
En complemento a lo que Hettne y Söderbaum (2004, págs. 5-6) argumentan en
favor de que las regiones del mundo se mueven hacia una latente presencia de
organizaciones multidimensionales: Este capítulo tiene como objetivo brindar los
25Los mecanismos internacionales que procuran atender las limitaciones de algunos estados para fomentar el
desarrollo sostenible deben cubrir a su vez ámbitos que obstaculicen las externalidades negativas del sector
energético como la falta de transparencia, la especulación de precios y los actos de degradación ambiental, por citar
algunos ejemplos. (Pontificio Consejo "Justicia y Paz", 2014, pág. 143)
Capítulo 2. Cooperación y Regionalismo Energéticos en América Latina y
el Caribe
44
elementos suficientes con los que se puede afirmar que en América Latina se ejecutan
proyectos con esquemas de cooperación en red a través de organismos multilaterales.
Asimismo, por sus antecedentes es la región que comenzó más temprano que las
demás regiones del mundo con la adopción de proyectos complementarios basados en
principios de cooperación centralizada con la participación de promotores de otros
sectores.
Por ende, para explicar el contexto en el que se inserta la presente investigación, la
primera parte del capítulo consta de una breve identificación histórica de los sucesos
que han venido formando la narrativa que actualmente define algunos logros
alcanzados a nivel global, regional y local. Tales resultados y los eventos que han
tenido influencia en el discurso del sistema energético también son mencionados en la
medida de su importancia. Esta parte del capítulo es utilizada para afirmar que en la
región latinoamericana se cuenta con una narrativa propia del desarrollo energético que
se sostiene a pesar de otros regímenes que se han aplicado en paralelo.
La herramienta explicativa desde el carácter empírico que engloba tal narrativa
endógena es explicada en la segunda parte del capítulo. Del mismo modo, se
describen las modalidades de cooperación energética regional abarcando las prácticas
contemporáneas que presentan esquemas propios con características similares que
son las estrategias energéticas en la región y los proyectos de interconexión regional.
En estos dos apartados se describen a detalle las iniciativas que surgen fuera de las
voluntades políticas y que no obstante funcionan en la región gracias a procesos
iniciados con antelación cuya herramienta principal ha sido la integración económica.
En esta parte del capítulo se describen las prácticas de cooperación energética
regional cuya vigencia a nuestros días demuestra éxito en la implementación de
políticas y proyectos energéticos que marcan la pauta para la aplicación de esquemas
auténticos de cooperación internacional. La presentación de los estudios de caso
demuestra por sí misma la efectividad de la cooperación internacional, lo que conlleva
a estudiar la implementación de la misma a través de sus características de
gobernanza multilateral.
45
En el tercer apartado del capítulo se encuentran las iniciativas globales por el
momento activas que han sido llevadas a cabo por organismos internacionales en la
región de América Latina y el Caribe. Se desglosan los tres casos más representativos
cuyos resultados se enfocan a los marcos de implementación y concentran o
representan buenos avances en la transformación latinoamericana. Este última parte
concentra la importancia de los organismos «conductores» o «facilitadores» de la
implementación del Objetivo número siete para el Desarrollo Sostenible (ODS726), pues
en sus funciones de mayor impacto están incluidos el monitoreo de los avances a
través de metas claras con indicadores específicos. Tales indicadores serán retomados
en el siguiente capítulo para alinear las iniciativas en la región con las cualidades de la
Política Global de Sostenibilidad Energética.
2.1 Antecedentes
La energía ha sido un asunto considerado desde el inicio de las discusiones y
reuniones como parte de sus agendas y resoluciones. Para el caso de América Latina,
se potenciaron los factores de cooperación e integración a través del fomento a la
interdependencia regional o a los proyectos conjuntos, estos últimos se encuentran
estrechamente vinculados a la distribución de recursos comunes.
Cabe señalar que el tema de la energía en la política internacional había sido
abordado de forma intermitente27, por ende ha sido necesario ir hasta las fuentes
históricas originales que hablan del tema sin hacer mayor análisis al respecto.
La principal diferencia de los procesos de integración energética, iniciados hace
más de cuatro décadas, con los proyectos de cooperación actuales es que los primeros
se basaban principalmente en hidrocarburos y comercio de energéticos en su nivel
primario como carbón o petróleo mientras que los segundos han partido en su mayoría
26 Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos (Asamblea
General de Naciones Unidas, 2015, pág. 22). 27 En el décimo noveno periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Cumbre
de la Tierra +5), el tema de energía había sido postergado y relegado de la agenda de negociaciones sobre la
implementación de la Agenda 21 (Asamblea General de Naciones Unidas, 1997).
46
de acuerdos existentes para la formación de sistemas compartidos. A partir del
comienzo de la transición hacia las fuentes renovables de energía y de su visualización
como tema central para el desarrollo se ha dado una mayor consideración a la
posibilidad de cooperar en términos energéticos.
Las declaraciones de mediados del siglo XX hasta la década de los años setenta
con respecto a la cooperación internacional encauzaron los temas centrales que dieron
fundamento a los tratados marco y las organizaciones multilaterales que actualmente
rigen las acciones en favor del desarrollo. El modelo de integración en América Latina
consideró desde su comienzo las nociones de cooperación técnica y cooperación
económica como los medios más viables para procurar el desarrollo a través de ejes
recíprocos y solidarios (Peña, 1980).
Por razones metodológicas y con la intención de estandarizar el nivel de
importancia que cada suceso tiene por su relación al tema central, de todos los
procesos y eventos, se excluye a la Organización Latinoamericana de Energía
(OLADE), creada en 1973, por ser el ícono regional que surgió precisamente para
acometer todas las iniciativas regionales y servir de espacio para la cooperación
energética. Hasta el momento OLADE trata casi todos los temas abordados en este
capítulo y deberá ser integrado posteriormente ante la relevancia de la organización en
el tema de investigación; sin embargo, se prefiere incluirle como “parte de una
propuesta de implementación de política regional” (CAF, 2013) que como un
antecedente.
De la misma forma se excluye a la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP), creada en 1960, a pesar de que dos países de América Latina
formen parte de la misma. Esto en razón de que la OPEP es un organismo
internacional cuyo principal mandato es la coordinación de mercado entre países y no
las acciones de cooperación internacional. Fue creada con la finalidad de atender un
mercado global y su participación es difusa dentro de los mecanismos de cooperación
internacional; no obstante, tal organización se complementa con la creación del Fondo
para el Desarrollo Internacional de la OPEP (OFID), cuya finalidad es la cooperación
para el desarrollo que los países miembros pueden ofrecer a los demás.
47
Se hace una separación de los antecedentes en tres apartados; 1) los proyectos
conjuntos que posteriormente detonaron tratados o acuerdos basados en principios de
solidaridad o colaboración entre naciones y que funcionan hasta la actualidad, 2) las
declaraciones conjuntas de tipo político o marcos de implementación bajo el esquema
de algún organismo regional o nacional y 3) la colocación de la energía sostenible
como tema principal en las agendas de desarrollo internacional a través de la
Organización de las Naciones Unidas.
2.1.1 De la Hidroeléctrica de Itaipú al SIEPAC
En cuanto a los proyectos de infraestructura relativos a temas energéticos, la primera
iniciativa de cooperación, específicamente eléctrica, en el continente americano fue la
hidroeléctrica binacional de Itaipú entre Brasil y Paraguay. Se trata de una alianza entre
gobiernos y empresas del sector que tienen una sólida relación reflejada en el avance
de la hidroeléctrica y su historia. El primer acercamiento cooperativo entre los dos
países fue precisamente el de firmar un acuerdo para realizar estudios técnicos de
potencial hidráulico del río Paraná, actualmente ocupado para la hidroeléctrica que se
conserva dentro de las más grandes del mundo. El Acta de Iguazú, firmada en junio de
1966, se puede considerar un antecedente de manifiesto conjunto hacia el
aprovechamiento de recursos destinados a la producción de energía en América Latina
(Itaipu Binacional, 2015).
Un segundo proyecto de electrificación, desarrollado con el apoyo técnico de la
CEPAL, tuvo su origen en el Subcomité Centroamericano de Electrificación y Recursos
Hidráulicos en su primera reunión de 1959. Una vez identificada como factible la
interconexión de los sistemas centrales de Nicaragua y Costa Rica, se llevó a cabo en
julio de 1967 la Primera Reunión de Altos Funcionarios de Organismos de
Electrificación del Istmo Centroamericano, convocada para entonces por la Secretaría
Permanente del Tratado General de Integración Económica (SIECA). Los resultados
fueron la estructuración de un convenio general para la celebración de contratos entre
empresas eléctricas para la compra-venta de energía y la solicitud a la misma CEPAL y
al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) de un estudio sobre las
posibilidades de interconexión en el Istmo Centroamericano.
48
Años más tarde, en América del Sur, ante el gran potencial hidroeléctrico de la
región, se dieron otros proyectos en la misma época de tipo binacional como Salto
Grande28 entre Argentina y Uruguay, que comenzó a funcionar antes que Itaipú en
1979 al tratarse de un proyecto más pequeño; y Yacyretá, entre Paraguay y Argentina,
que funcionó en su primera fase desde 1998 (CAF; CIER, 2012).
Otros casos, derivados del Acuerdo de Complementación Económica No. 16,
firmado en 1992, son los protocolos que llevaron a Argentina y Chile a integrarse
profundamente en el campo energético, para esto se necesitó de varios ejercicios de
cooperación económica como el elemento potenciador de la relación bilateral (BID-
INTAL, 2002). El Gasoducto Internacional de Bandurria en Tierra del Fuego inició sus
operaciones en 1996 para la trasportación de gas con fines industriales, este fue el
primer gasoducto de interconexión entre Argentina y Chile (Avendaño & Von Bernath,
2002). En los años consiguientes iniciaron operaciones cuatro gasoductos adicionales
entre ambas naciones; actualmente la mayoría, sigue en funcionamiento.
La subregión del Caribe y América Central estableció otra tendencia en la
cooperación internacional. El «Acuerdo de San José», fue una iniciativa conjunta
iniciada en 1980 entre México y Venezuela para el abastecimiento de petróleo a nueve
países beneficiarios de América Central y del Caribe. Durante su vigencia se acordó
destinar 160 mil barriles de petróleo diarios para subsanar las necesidades energéticas
de los países del Istmo Centroamericano. El sistema de pagos se estipuló mediante
créditos a cinco años por el pago de la tercera parte de las facturas generadas con una
tasa de interés preferencial o la oportunidad de reestructuración.
En el año 2007 Venezuela decide terminar con el compromiso del Acuerdo de San
José, dando preferencia al Acuerdo de Cooperación Energética que firmara con los
Jefes de Estado de 13 naciones de la misma región denominado «PETROCARIBE».
Hoy en día, a diez años de operación ha resultado un alivio a las necesidades
energéticas de los países de la región; no obstante, hasta el 2014 los 17 países
28 El proceso de cooperación de esta represa es mucho más amplio en función de sus antecedentes, el primer
estudio realizado en conjunto por expertos de ambos países data de inicios del siglo XX. Cabe destacar que este
proyecto fue postergado por la situación de la Segunda Guerra Mundial.
49
beneficiarios [de América Central y el Caribe] mantenían un adeudo que asciende a 11
mil millones de dólares (Sierra Medel, 2015).
Por su parte México y los demás países de América Central decidieron conservar el
Acuerdo de San José como un mecanismo exclusivamente financiero que se destinaría
posteriormente a la capitalización parcial de proyectos a través de financiamiento
estructurado con otros bancos multilaterales e instituciones financieras privadas. Fue
en enero de 1991 que se celebró en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, México la primera
cumbre de presidentes de la Región, en esta cumbre se acuerdan las primeras
modificaciones al Acuerdo y desde entonces esta cumbre se ha convertido en un
mecanismo de Diálogo que se ha extendido hasta la fecha (Villafuerte Solís, 2004).
En la denominada Décima Cumbre de Tuxtla, llevada a cabo en el año 2008, los
acuerdos evolucionaron a lo que hoy es el «Proyecto Mesoamérica», en el cual
también está incluido Colombia. De esta serie de mecanismos se deriva el caso más
representativo de Cooperación e Integración Eléctrica Regional: el Sistema de
Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC). La iniciativa
recuperó décadas de trabajo e intenciones de los países por interconectarse y
finalmente entró en operaciones en el año 2014. Se trata de una red eléctrica que va
desde Guatemala hasta Panamá que ha dado pie a la creación de un Mercado
Eléctrico Regional administrado y operado por organismos supranacionales
encargados de su funcionamiento.
2.1.2 Del Programa de Acción de Caracas a la Década SE4All Américas
En cuanto a organizaciones y otras estrategias, el antecedente más representativo de
la creación de marcos de acción en cooperación energética es el Programa de Acción
de Caracas para la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo en mayo de
1981, en el que se identifican las medidas prioritarias para los países en vías de
desarrollo (Praselj, 2014). Además, en la construcción de la declaración Grupo de los
77 en mayo de 1982 se obtuvieron conclusiones de índole sectorial que enmarcaron las
acciones de la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (CEPD). En lo que
50
respecta a la energía, el punto 44 del programa remarca la importancia de una apropiación en específicamente campos propios de la energía29.
En 1976, desde Argel, Argelia, se funda el Fondo para el Desarrollo Internacional de
la OPEP (OFID) como un medio colectivo de ayuda a los países en desarrollo de
manera horizontal, esto en razón de la desestabilización de los precios del petróleo,
alentada por la misma organización. OFID es una institución financiera multilateral
establecida por los Estados miembros, desde el punto de vista realista, para no perder
legitimidad de su política energética en contra de los países del embargo petrolero.
Actualmente, el Fondo se desempeña de manera muy distinta, en medio de una
transformación global de los mercados. Por su parte, Venezuela es el tercer país con
más contribuciones de los países miembros; no obstante, el otro país de América
Latina, Ecuador, aún tiene muy escasas contribuciones sólo por encima de Gabón
(OFID, 2015).
Es importante incluir en los antecedentes la participación de la CEPAL en las
iniciativas por estudiar las potencialidades de cada subregión para cooperar en sentido
energético. A mediados de 1970 se publicó un informe denominado «Posibilidades de
Interconexión de los Sistemas Eléctricos de Algunos Países del Istmo
Centroamericano», en el cual se pueden rescatar las proyecciones energéticas para el
periodo 1970-1985. Dicho documento definitivamente representa otro gran antecedente
de estudios realizados para la procuración de la cooperación energética (CEPAL,
1970).
Después de la década de los ochenta y el gran quiebre económico de varios países,
las iniciativas de integración fueron dictando el ritmo de la cooperación energética.
Asimismo, los conflictos sociales derivados de las dictaduras militares en varios países,
principalmente de América Central, interrumpieron los avances técnicos que se habían
realizado en las décadas anteriores. Es hasta la década de los años noventa que se
29 1) Electricidad, acompañada de la oportunidad de interconexión entre sistemas nacionales para colaborar con el
desarrollo en países vecinos y 2) el aprovechamiento de otras fuentes de energía además del petróleo y el gas como
la energía nuclear, solar, geotérmica, hidráulica, eólica entre otras (G77, 1982).
51
reincorporan a las agendas internacionales los temas relativos a la energía fuera de la
consecución comercial.
A escala continental, se acordaron las líneas de cooperación que hacían hincapié
en la globalización de las cuestiones energéticas en el Pacto para el Desarrollo y la
Prosperidad aprobado en la Cumbre de las Américas (OEA) en Miami, llevada a cabo
en los primeros días de diciembre de 1994 (Sanchez Albavera, 1995). Aunque una
década después, tales acuerdos fueran menospreciados por algunos países de la
región por estar sumamente alineados con el paradigma neoliberal, el protagonismo
privado tomo partido como una solución viable de aprovechamiento de la formación de
ventajas competitivas en la región.
A finales de los noventa que se logra encaminar a la cooperación internacional para
el desarrollo como gran marco de acción para retomar las iniciativas regionales de
integración energética. El intento fue realizado por el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas
(ECOSOC) y el Consejo Mundial de Energía (WEC), quienes en el año 2000 publicaron
el Informe Mundial de Energía señalando en el mismo las prospectivas de
sostenibilidad energética como recomendaciones de política global en la que
participaron especialistas de Alemania, Holanda, Jordania, Brasil, Estados Unidos,
Austria y Reino Unido. Se hicieron revisiones del mismo por muchos especialistas del
mundo y de la región específicamente de México, Costa Rica, El Salvador, Cuba, Chile,
Paraguay, Argentina y Jamaica (UNDP; ECOSOC; WEC, 2000).
Tres años después, en el marco de la Conferencia Regional para América Latina y
el Caribe sobre Energías Renovables se aprobó la Plataforma de Brasilia sobre
Energías Renovables, la cual establece que para el año 2010 los países de la región
utilizarán energías renovables en al menos 10% de su consumo total. En total, 21
países de la región firmaron este acuerdo, el cual indica que tal porcentaje es sobre
esfuerzos voluntarios. A pesar de que, a fines de 2002, la región ya cumplía con las
metas impulsadas en Brasilia, dado que en su conjunto las fuentes renovables
representaban 25% de la matriz energética, el propósito de la reunión fue crear una
instancia que pudiera encontrar las convergencias en las iniciativas de cada país para
52
determinar un posicionamiento regional en la Conferencia Mundial sobre Energías
Renovables de 2004 en Bonn, Alemania. Además del mencionado, otro de los
compromisos de la plataforma es «instar a las instituciones financieras a que financien
proyectos nacionales, subregionales y regionales», lo cual cedió al financiamiento
multilateral un papel fundamental en la dimensión de las fuentes renovables de la
región.
Las tendencias de integración y de cooperación en relación a la energía en los
países de América Latina y el Caribe finalmente coinciden en una vertiente mayor que
considera los principios de sostenibilidad energética como el eje rector de todas las
iniciativas. En octubre de 2014 se realizó en Santiago de Chile el lanzamiento de la
Década de Energía Sostenible para Todos Américas [SE4ALL Américas], de la que
forman parte 25 países de la región. Los objetivos de la iniciativa coinciden totalmente
con las metas del Objetivo para el Desarrollo Sostenible Número 7 que son incrementar
el acceso a la energía, incrementar el uso de fuentes de energía renovable y aumentar
la eficiencia en el uso y producción de energía.
Las organizaciones participantes en el Hub Regional de la Iniciativa SE4All son en
conjunto la CEPAL con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), institución
absolutamente clave en la región. Muchos proyectos, foros, cumbres y talleres
internacionales se han llevado a cabo bajo el paraguas de dicha iniciativa. Como
referencia se tienen los encuentros ministeriales de América Central en Noviembre de
2015 en El Salvador, la reunión interamericana de energía realizada en Aruba el mes
de Octubre de 2015 y la reunión de alto nivel celebrada por OLADE durante el mismo
mes. Por su parte, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) o el Banco de Desarrollo del Caribe
(CARIBANK) son las entidades subregionales que se suman a los lanzamientos de
estrategias referentes a lo que será la implementación del Séptimo ODS.
53
2.1.3 De la Agenda 21 a los Objetivos de Desarrollo Sostenible
En cuanto al tema energético en la agenda internacional con impacto en América
Latina, la Cumbre de la Tierra o Cumbre de Rio de Janeiro ha sido catalogada como el
parteaguas en la concepción de todos los factores que deben integrar al desarrollo
humano. Este último debe inclinarse hacia el equilibrio con la naturaleza y las formas
en las que el crecimiento económico se relaciona con los principios clave de la
sostenibilidad incluyendo una sociedad más equitativa. Sustancialmente, este suceso
es el resultado de cuatro años de trabajo en la Organización de las Naciones Unidas
desde el Informe Brundtland [1987], en donde se plantea la necesidad de contemplar
un modelo de desarrollo considerando a las futuras generaciones de la humanidad,
hasta la Agenda 21.
La Agenda 21 se encuentra entre las primeras contribuciones de negociaciones
políticas y construcciones de conocimiento científico internacional sin precedentes
establecidos en acuerdos multilaterales. Fue adoptada durante la Cumbre de 1992 por
178 países en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, en el marco de misma conferencia se firmaron además dos instrumentos
con vinculación jurídica obligatoria para los estados parte: la Convención Marco sobre
el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.
En la Agenda 21, más detalladamente en su capítulo 7, se refleja la necesidad de
adaptar los sistemas energéticos para modificar los patrones de la demandas y
disminuir las emisiones provenientes de la generación de energía eléctrica y el
consumo de hidrocarburos. La dificultad para poner en las discusiones internacionales
el tema de la energía se hizo notar inmediatamente por algunos países desarrollados
cuya base productiva se encontraba estrechamente ligada a la disponibilidad de
recursos energéticos, principalmente el petróleo. Esta es una de las razones por las
cuales el posicionamiento del tema en las agendas internacionales es tan
representativo desde una visión funcionalista e incluso neoliberal.
Después del logro de 1992 hizo falta otra década para abordar el asunto; sin
embargo, al margen de la crisis de seguridad por la que el mundo atravesó a principios
de siglo no logró formar parte del discurso generalizado de las Naciones Unidas para
54
los Objetivos de Desarrollo del Milenio a pesar de que un ala completa de la Asamblea
General promovía un objetivo dedicado a este tema (Examen y evaluación generales
de la ejecución del Programa 21, 1997). No obstante, la presión política continuó ante
las circunstancias que se vivían en algunos países de África, Asia y América Latina
ante la falta de acceso a la energía. Esto generó una serie de decisiones o
llamamientos desde el año 1996 hasta un poco después de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (2012) y se enuncian a continuación:
Título y Fecha Referencia Tema Principal Puntos
Relacionados
Desarrollo
Sostenible de
Recursos
Energéticos para los
Pequeños Estados
Insulares en
Desarrollo
29 febrero 1996
E/CN.17/1996/20/Add.2 Mejoras en el manejo y regulación de fuentes convencionales de energía eléctrica e importaciones de petróleo
Todo el documento
Plan para la
ulterior ejecución
del Programa 21
19 septiembre 1997
A/RES/S-19/2 Ejecución del Programa 21 en esferas que exigen la adopción de medidas urgentes.
28 (f), 33, 34, 37, 44, 45, 46, 47, 60, 135
Carta de fecha 14
de septiembre
dirigida al
Secretario General
por el
Representante
Permanente
Zimbabue ante las
Naciones Unidas
18 septiembre 1998
A/53/395 Programa Solar Mundial 1996-2005
Todo el documento
Inicio de las
preparaciones para
la novena sesión de
la Comisión en
asuntos
relacionados al
tema sectorial:
energía
14 abril 1999
E/CN.17/1999/8 Aportaciones y observaciones de los miembros del Equipo de Tareas interinstitucional especial sobre la
Energía
Todo el documento
55
Energía y desarrollo
sostenible:
cuestiones
fundamentales
Informe del
Secretario General
1 febrero 2000
E/CN.17/ESD/2000/3 La energía es un factor fundamental para lograr los objetivos en materia de desarrollo sostenible.
Todo el documento
Energía para el
Desarrollo
Sostenible / Decisión
9/1
17 mayo 2001
E/CN.17/2001/19 Actividades y propuestas de varios interesados destinadas a cumplir los objetivos y metas establecidos en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
Todo el documento
Actividades
realizadas en
relación con la
ejecución
del Programa 21,
del Plan para su
ulterior ejecución
y aplicación de las
decisiones
adoptadas en la
Cumbre
Mundial sobre el
Desarrollo
Sostenible
1 agosto 2003
A/58/210 Promoción de las fuentes de energía nuevas y renovables, incluida la ejecución del Programa Solar Mundial
23, Anexo
Resolución
aprobada por la
Asamblea General
el 22 de diciembre
de 2005
13 marzo 2006
A/RES/60/199 Asuntos que requieren la adopción de medidas por el Consejo Económico y Social o que se señalan a su atención.
Todo el documento
Comisión sobre el
Desarrollo
Sostenible
Informe sobre su
15° período de
sesiones
11 mayo 2007
E/2007/29 E/CN.17/2007/15
9-21, 37, 38, 39
56
Resolución
aprobada por la
Asamblea General
el 27 de julio de
2012
11 septiembre 2012
A/RES/66/288 Renovación del compromiso en favor del desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social y ambiental para las generaciones presentes y futuras.
125, 126, 127, 128, 129, 135, 182, 218
Resolución
aprobada por la
Asamblea General
el 21 de diciembre
de 2012
20 de marzo de 2013
A/RES/67/215 Declaración del decenio 2014-2024 Decenio de las Naciones Unidas de la Energía Sostenible para Todos, que promoverá todas las fuentes de energía.
Todo el documento
Proyecto de
documento final de
la Tercera
Conferencia
Internacional sobre
los Pequeños
Estados Insulares
en Desarrollo
17 julio 2014
A/CONF.223/3 Modalidades de Acción Acelerada para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo
27(b), 47, 48, 49, 50, 67(d)
En agosto de 2015, se emite por parte de la Asamblea General la propuesta para el
documento final de la cumbre de las Naciones Unidas para la aprobación de la agenda
para el desarrollo después de 2015, en la cual se dedica a la energía el Objetivo 7 de la
Nueva Agenda 2030 para el Desarrollo. Dicha Agenda es aprobada en el marco de la
septuagésima sesión de la Asamblea el 27 de septiembre de 2015; tal objetivo queda
estipulado como: «Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y
moderna para todos».
El avance que representa este último objetivo en términos de desarrollo es
significativo para la comunidad internacional pues por primera vez en la historia se
reconoce la transformación de los sistemas energéticos como una cuestión que tiene
que ver con la paz, la igualdad y la justicia. Para la región de América Latina, cuya ruta
hacia la sostenibilidad ha tenido como estandarte la colaboración entre países sin
excluir el tema de energía, esta iniciativa es adoptada además por todas las
organizaciones multilaterales en la región.
57
2.2 Regionalismo Energético en América Latina y el Caribe
Por sus antecedentes, la región cuenta con la experiencia e institucionalidad en materia
energética que reflejan los notables esfuerzos por producir mejoras en las condiciones
productivas y sociales de varios países en conjunto. Lo cual presenta, a lo largo de las
últimas seis décadas, logros de tipo coyuntural que produjeron un efecto notable en los
desafíos de gobernabilidad 30 . No obstante, la diversidad de experiencias, la
multiplicidad de actores y los diferenciales en los efectos de las políticas
implementadas dificultan, más no imposibilitan, el análisis estructural de las mismas
experiencias e instituciones.
Lo anterior sucede debido a que la región se caracteriza por la escasez de recursos
energéticos en un país y su abundancia en otros. Lo cual resulta en un ejercicio de
complementariedad a través de acuerdos que pueden derivar en cooperación
internacional y/o comercio exterior. En el capítulo anterior se concluye que en el sector
energético, una complementariedad estable es un proceso de regionalismo, por ende
se requiere una explicación más profunda del contexto.
En América Latina, la cooperación energética, como se demostró en los
antecedentes, había dado lugar a diversos esquemas desde la década de los sesenta,
lo cual a su vez generó planteamientos originales de los cuales se pueden deducir las
siguientes aseveraciones. Primero, la composición de acuerdos y proyectos
energéticos en marcha entre países de la región es casi tan variada como las
estrategias de integración económica regional. Segundo, la práctica de la cooperación
energética en la región ha generado un «spagetti bowl31» de relaciones bilaterales y
multilaterales con resultados eficaces para el desarrollo energético en la mayoría de los
30 El término es entendido como la capacidad de gobernar un sistema o como un sistema de gobernanza o de las
interacciones de ambas como lo señala Kooiman (2008, pág. 178) en su modelo explicativo conceptual de un
sistema social específico. 31 Término utilizado por primera vez en 1995 por Jagdish Bhagwati haciendo referencia a las relaciones entre países
que por diferentes reglas de origen generan un sistema de referencias entrecruzadas que si se esquematizan
parecerían múltiples líneas que atraviesan de un lado a otro como en un plato de espagueti.
58
casos. Por último, las iniciativas en el sector energético se han conducido por la vía de
acuerdos de integración y/o de arreglos de cooperación internacional.
Por ejemplo, el resultado de los acuerdos bilaterales entre México y Belice, así
como su relación comercial en materia de energía, determinan en gran medida los
resultados de la cooperación energética de ambos países. Sin embargo, cuando se
habla de la relación que ambos países sostienen con la CEPAL, el BID o la OLADE, o
se toma en consideración la cooperación triangular financiada por un tercer país, o los
procesos se adecúan a las prioridades atendidas en general por la Comunidad del
Caribe; los resultados de la cooperación sin lugar a dudas tendrán resultados diferentes
a la relación bilateral.
Para Belyi & Makarychev (2015) existen tres categorías de regiones que se originan
a partir de la cooperación energética, esta clasificación depende del grado de
institucionalidad del que dependen las iniciativas en el sector para proyectos
transfronterizos, así como de las discrepancias en la regulación del mercado energético
de cada país. La primera clasificación abarca aquellas regiones que acatan los
objetivos de política de sus vecinos más poderosos al no contar con los recursos para
contar con sus propias instituciones; la segunda clasificación abarca a las regiones
cuyas instituciones determinan sus propias reglas de interdependencia y; la tercera
clasificación es la región que crea comunidades energéticas con instituciones
duraderas. Cabe aclarar que estas categorías están elaboradas con base en casos
europeos de integración estratégica que, a pesar de que se encuentran puntos de
acuerdo, incorporan el factor de conflicto político con implicaciones en la seguridad
nacional.
El regionalismo energético latinoamericano difiere de otros en el resto del mundo
por la adopción anticipada de una agenda energética dirigida a la sostenibilidad de sus
sistemas. Si bien es cierto que la complementariedad económica es la principal
motivación para establecer marcos de implementación hacia sistemas sostenibles de
energía también es claro que la voluntad política, la influencia de otras regiones y la
participación de organismos multilaterales influyen y determinan los vectores de
mercado y las sendas prioritarias para cada iniciativa.
59
Por ello, las barreras para la cooperación a menudo se originan en la
institucionalidad de la misma, en la voluntad política o la disponibilidad de
infraestructura (Castillo R., 2013, pág. 75), es por ello que es más viable verificar los
proyectos de cooperación que se den en condiciones de escasas barreras para la
integración. Por ello se seleccionan los casos de relación multilateral pues son los
proyectos en los que la cooperación además de ser centralizada, se da a partir de la
participación de organizaciones amplias que coordinan a su vez los avances en otras
áreas estratégicas.
Por lo anterior, en América Latina y el Caribe, el regionalismo energético debe
entenderse como una consecuencia de la aplicación de políticas hacia la
complementariedad de sistemas energéticos. No se trata de entender a la región como
una construcción conceptual ocupada para definir los sucesos que caracterizan a un
régimen sino de acotar el significado de las acciones de cooperación internacional a
sus resultado final. De este modo acorde a las premisas de los marcos de
implementación se deben diferenciar al menos tres versiones del regionalismo
energético con origen multilateral en la región.
1. Casos de interconexión energética regional. Son indispensables para la
complementariedad de sistemas y reducen en gran medida el riesgo de
mercado o de crédito según sea el origen del proyecto. Se da énfasis a los
proyectos cuyo principal origen está en la planeación regional promovida
desde las instituciones financieras regionales e internacionales cuya
participación está inserta en todas las fases del ciclo de proyecto. Los casos
más notorios son los de interconexión eléctrica regional, que es por sí misma
un resultado de la cooperación energética; no obstante, en muchos de los
casos representa el primer paso para la creación de sistemas energéticos
regionales o subregionales que complementan o detonan un proceso de
mayor embestidura. Este tipo de regionalismo energético funciona con su
propio nivel de institucionalidad que en algunos casos se trata de entes
supranacionales que comparten una estructura de gobernanza común a
través de mecanismos de cooperación multilateral.
60
2. Estrategias que abarcan uno o varios marcos de implementación promovidas
desde organizaciones regionales. Se analizan las actividades que se realizan
comúnmente y que generan resultados efectivos para el alcance de objetivos
rumbo a la transformación de sistemas. Estas estrategias reflejan
determinadas regiones que comparten marcos de implementación, desde la
perspectiva institucional como funcional, los países aplican las mismas
estrategias derivadas ya sea de iniciativas globales, locales o regionales con
el apoyo de agencias de cooperación o instituciones financieras
internacionales. En esta versión los países plantean objetivos comunes a
través de un organismo internacional pero con una institucionalidad regional,
de este modo se ven obligados a implementar determinadas políticas en
favor de cumplir con las metas planteadas.
3. Iniciativas globales que promueven uno o varios marcos de implementación.
Tienen incidencia a veces directa en la formulación de políticas energéticas
locales en la región. Este tipo de intervenciones tiene que ver con procesos
más amplios de promoción de agendas en sendas prioritarias como el medio
ambiente o la seguridad energética explicando así la manera en la que las
organizaciones multilaterales implementan los proyectos derivados de la
cooperación. Las agendas globales como el caso de los Objetivos para el
Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas o el Acuerdo de París derivado
de la COP21 formalizan la vinculación con las políticas domésticas de cada
país, a modo que, se traducen en el corto y mediano plazos como
compromisos comunes que tienden a formar un regionalismo inmerso en las
dinámicas globales de cooperación.
A continuación se explican con mayor detalle los elementos que conforman las
categorías a explicar, detallando los factores que determinan a final de cuentas el
resultado de la cooperación.
2.2.2 Interconexiones Energéticas Regionales
Primero que nada, no se debe pensar que la interconexión energética abre por sí
misma la posibilidad de integrar sistemas completos de energía en los países, pues
61
existen limitaciones técnicas. Se puede pensar en un sistema de ductos con diferentes
niveles de presión que deben ser verificados periódicamente, lo cual sería un obstáculo
para la programación de inyecciones, o en la operación de sistemas eléctricos de
diferentes frecuencias que absolutamente dificultara los despachos de cargo. “Toda
integración futura conjunta de inversiones deberá superar este tipo de limitaciones”
(BID / INTAL, 1974), es por ello que ha sido más factible la creación de mercados
nuevos que literalmente integrar los existentes.
La idea de integrarse a partir del sector energético surge ante la necesidad de
resolver en conjunto el problema de abastecimiento, es decir, la liberalización del
mercado se comienza simultáneamente con el proceso de integración. Esto quiere
decir que para lograr una integración energética es necesario un sector en el que exista
previamente un mercado competitivo, homogéneo en cuestión institucional y con la
regulación suficiente que le otorgue factibilidad y potencial de operación.
De acuerdo con Castillo (2013, pág. 86) esta situación tiene su origen en los
diversos tipos de regulación que fueron creados en la región a partir de la segregación
de las actividades, antes controladas por el Estado, que generó un dinamismo sin
precedentes que hizo necesario estructurar un esquema de gobierno que permitiera
normalizar al sector. Por ello, cada país se adecuó a su circunstancia acorde a sus
intereses y adoptó reglas, incluso para el comercio de energéticos, que permitieran el
control del mercado.
Ahora bien, es claro que no existe un patrón determinado para los procesos de
interconexión energética en América Latina, lo cual es compartido con las modalidades
de integración. De acuerdo con Lucas (2014, pág. 19) la interconexión se encuentra en
el tercer nivel de cooperación regional como parte de la creación de mercados
subregionales de energía.
Antes de comenzar con la descripción de las particularidades de la interconexión
energética es necesario hacer una connotación en las diferencias conceptuales que
diferencian a la integración de la interconexión. Partiendo desde una visión
economicista, Lara (2014, pág. 15) explica que la integración energética puede
encuadrarse en el ámbito de la promoción y sostén del libre mercado pues conllevan
62
beneficios económicos según diversos análisis sectoriales. Del mismo modo, para
Tovar Landa (1996, pág. 251) al considerar los cambios institucionales y tecnológicos,
originados en la desregulación económica, se ha creado una oportunidad para la
competencia al liberar el funcionamiento de los mercados y crear otros. De acuerdo con
el mismo autor, la interconexión entre redes diversifica la matriz de servicios y posibilita
la competencia.
Cabe destacar que el intercambio de energía puede y debe diferenciarse por su
modalidad, técnicamente, la interconexión involucra necesariamente la construcción de
infraestructura transfronteriza, ya sean líneas de transmisión, oleoductos o gasoductos.
Por su parte la integración energética regional, que puede o no involucrar una
interconexión, requiere cierto grado de institucionalidad y regulación como la que se
necesita para hacer eficientes los mercados internos (CAF; CIER, 2012).
Independientemente de los paradigmas que direccionen los marcos de integración
existen convergencias y similitudes en la experiencia de los operadores nacionales al
impulsar un proceso de integración energética.
De acuerdo con Montamat (2005), vista desde el punto técnico o económico, la
factibilidad de la integración se dará sólo en función de la cooperación interregional en
medida de que cada uno de los países involucrados tenga disponibilidad política.
Además, dentro de la función sectorial se deben tomar en cuenta tres factores clave:
Recursos: Debe existir suficiente capacidad de cada uno o de alguno de los países
hacia la producción de recursos energéticos.
Redes: Es necesario que exista la infraestructura –redes de interconexión eléctrica o
ductos de hidrocarburos– para propiciar una interdependencia de los recursos.
Reglas: A manera de dictar la regulación tanto como la operatividad del mercado de
energéticos debe de existir un marco de derecho internacional.
No hay que olvidar que en todo momento, la cooperación tanto como la integración
deben ir de la mano bajo el enfoque de mutuo beneficio y con el claro objetivo de
reducir las asimetrías sin la búsqueda de un predominio particular (Fandiño, 2005).
Siguiendo a López Gaviño (2015, pág. 10), siempre y cuando los esquemas básicos de
organización regional mantengan su validez y los desarrollos regulatorios e
63
intercambios se sostengan y sean útiles para la atención a nuevas necesidades, una
integración energética regional será viable y benéfica para cada una de las partes.
No se debe perder de vista que independiente a los beneficios globales de la
interconexión, la distribución de estos no son homogéneos para todos los sectores
sociales o económicos. Es por esto último que garantizar que los proyectos sean
sostenibles involucra necesariamente mecanismos de distribución justos y equitativos.,
Esto es considerado en los proyectos financiados por organismos multilaterales como
el BID o la CAF, lo cual permite generar soluciones que disminuyen el riesgo de
implementación y prevén restricciones para cada uno de los países (Documento de
Cooperación Técnica, BID, 2014).
En función de los organismos que los regulan, operan y controlan los mercados
energéticos integrados se refleja un contexto específico en el que los actores
involucrados conforman un caso de estudio muy particular. Además, se alcanzan metas
y se cumplen compromisos a través de un mecanismo regional que alcanza la
suficiente fuerza política y económica para acometerles. No obstante, no todos los
casos cuentan con un ente supranacional cuyas características de gobernanza en red
operen de la misma forma aunque este sea el ideal. Por ejemplo, el Tratado de
Montevideo (TM80) de la ALADI, acuerdo de tipo comercial, ha sido útil como marco
jurídico de diversos acuerdos sobre integración energética acerca de las normas que
regulan la interconexión eléctrica o gasífera (ALADI, 2016).
Por lo anterior y ante los diversos esquemas que existen hasta la fecha es
necesario adoptar instrumentos que vayan acorde a las motivaciones actuales de
integración para los países (Castillo R., 2013). A pesar de los numerosos acuerdos de
cooperación, la estabilidad de cualquier tipo de integración dependerá de su
funcionalidad y repartición de beneficios, es por esto que no se puede pensar en una
interconexión sin un soporte integracionista del orden jurídico internacional. Por esto
último para Rousseau (2012, pág. 7), que critica la falta de instrumentos de
coordinación, la integración energética es un proceso aún lejano para los países de la
región pues la mayoría de los acuerdos de cooperación energética son de
64
complementariedad entre un productor y uno o varios consumidores, lo cual no implica
por sí mismo una convergencia de sistemas.
La Organización de Estados Americanos (2007) conceptualiza este proceso sólo
dentro del subsector eléctrico como Cooperación e Integración Eléctrica Regional y lo
define como un proceso complejo y de largo plazo que involucra aspectos técnicos de
transmisión y generación de electricidad además de la definición de políticas de
armonización de regulación y creación de mercados eléctricos. Las iniciativas
orientadas a facilitar dicho proceso consisten en promover políticas públicas
domésticas que contribuyan a la implementación de proyectos, lo cual le da al gobierno
de cada país el papel central en la planeación, así como una estrecha relación con la
responsabilidad de fomentar colaboraciones técnicas con otros países.
Hasta el momento están en marcha proyectos de interconexión entre varios países
de la región, el más significativo es el SIEPAC promovido por el BID; el cual ha
permitido avanzar en la planeación de Proyectos Regionales de Generación Eléctrica32,
también hay otros casos de éxito que reflejan la importancia de catalizar esquemas de
cooperación funcionales. En cuanto a la interconexión gasífera, los casos se
distribuyen hasta el momento en un carácter binacional y con estrecha relación a
intercambios comerciales en los que los Estados pueden o no tener un rol primordial;
por esto último se describen a continuación los casos más significativos de CIER en la
región por su origen multilateral.
2.2.2.1 Proyecto SIEPAC
El Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central, es un
proyecto que representa la realización de décadas de planeación con el único objetivo
de integrar un sistema energético para la los países del Istmo Centroamericano. Los
32 Los Proyectos Regionales de Generación Eléctrica se definen como “instalaciones de Generación de Electricidad
que mantienen un contrato de energía firme, de largo plazo, con agentes de mercado, ubicados en un país diferente
al de aquel en donde se encuentran ubicados los compradores” (OEA, 2007).
65
países participantes son: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y
Panamá.
De este modo el proyecto debía tener dos componentes, uno de infraestructura, que
consistía en la construcción de una línea de transmisión; y otro de regulación, que
incluía la creación de organismos regionales. El mercado debía ser mayorista por
naturaleza y permitir las expansiones nacionales de transmisión, así como, la
cogeneración de energía eléctrica para el abasto del sistema (CRIE, 2005).
En su primer componente, el estudio de factibilidad técnico y económico concluyó
en 1997, determinando en gran medida la línea de transmisión, así como la colocación
de subestaciones y bahías de acceso. Tanto el esquema de interconexión como el de
financiamiento requerían de una administración de riesgo significativa para hacer
operativa la red en el mediano plazo; por ello se decidió la creación de una alianza
público-privada en la que participaran las empresas promotoras del proyecto que en su
mayoría son entes paraestatales en sus respectivos países. Así, la Empresa
Propietaria de la Red (EPR) fue constituida a principios de 1999 con seis socios
estatales, lo que permitió contar con un diseño preliminar de la Línea SIEPAC en mayo
del año 2001. La modalidad de construcción fue establecida bajo contratos de llave de
mano cuyas licitaciones fueron ganadas por dos empresas de la región (Pérez Pallares,
2005).
Las obras de construcción de la Línea SIEPAC fueron oficialmente inauguradas por
los jefes de estado en la VII cumbre de Tuxtla, llevada cabo en julio del 2006 en la
ciudad de Panamá. Lo que seguía era avanzar de manera paralela ambos
componentes del proyecto en estrecha colaboración con el Consejo de Electrificación
de América Central (CEAC), organismo regional de integración, coordinación y
cooperación del sector eléctrico.
El segundo componente, pero igual de relevante que el primero, debía contener la
apertura de los mercados internos al mercado regional en cada país, de igual forma,
debería formar entes supranacionales para operar, regular y resolver controversias en
el mercado. A partir de 1999 entró en vigor el Tratado Marco del Mercado Eléctrico
Regional, cuyos objetivos eran tanto la formación como el crecimiento gradual de un
66
mercado competitivo de electricidad. Para ello disponía de tres principios regidores que
dictan lo siguiente:
“Competencia, libertad en el desarrollo de las actividades con base en reglas
objetivas, transparentes y no discriminatorias.
Gradualidad, evolución progresiva mediante la incorporación de nuevos
participantes, así como de la operación coordinada, el desarrollo de las redes y el
fortalecimiento de organismos regionales.
Reciprocidad, implica el derecho de cada uno de los Estados a tratar con las
mismas reglas y normas siempre y cuando se siga el principio de gradualidad.”
(CRIE, 2005)
Con la entrada en vigor del Tratado y su primer protocolo fue creado el Ente
Operador Regional (EOR), que tiene a cargo la operación del tendido de torres
mediante la planificación de la trasmisión y generación regional, además de ser
responsable de la armonización regulatoria para el óptimo funcionamiento del mercado.
Se constituyó a su vez, la Comisión Regional para la Interconexión Eléctrica, que
recibió el encargo de hacer cumplir el Tratado Marco, así como sus protocolos y el
Reglamento del Mercado Eléctrico Regional. Después, con la suscripción al Tratado
Marco del segundo protocolo se crea el Consejo Director del Mercado Eléctrico
Regional, el cual es complementa las operaciones del sistema y brinda un espacio de
deliberación conformado por un representante de cada país para supervisar y procurar
el crecimiento del mercado (Lopez Gaviño, 2015).
Este proyecto fue auspiciado bajo un esquema de financiamiento estructurado en la
que participaron diversas instituciones financieras como BID, BCIE, CAF y el Banco
Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT). El costo total del proyecto fue de
aproximadamente 500 millones de dólares incluyendo los estudios de pre-factibilidad y
factibilidad del mismo. En la actualidad el esquema de socios públicos de EPR sigue
siendo de participación igualitaria, con la única diferencia de ahora contar con nueve
socios entre los que se encuentran Comisión Federal de Electricidad [México],
Interconexión Eléctrica S.A. [Colombia] y Empresa Energética Española [España]. La
participación de estos países en el proyecto permite fortalecer y visualizar un mercado
mesoamericano de alto nivel cooperativo (Proyecto Mesoamérica, 2015).
67
El SIEPAC se inauguró oficialmente el 10 de diciembre del 2014 en la ciudad de
Panamá, en donde los ministros de energía de cada país se comprometieron a formar
la Agenda Mesoamericana de Energía como complemento del proyecto. Las líneas de
transmisión eléctricas tienen una longitud de 1,793 km y tensión de 230 kV, con
previsión de torres para un segundo circuito, conectadas a 15 subestaciones mediante
28 bahías de acceso con equipos de compensación reactiva. Todo esto permite
disponer inicialmente de una capacidad de transporte de energía de hasta 300 MW
entre los países de la región, esta capacidad podría duplicarse cuando se habilite el
segundo circuito (EPR, 2014).
2.2.2.2 Iniciativa SINEA
La concepción de la interconexión eléctrica Andina tiene origen en el Sistema Andino
de Integración (CAN), cuya misión es promover y profundizar la integración de la
subregión de la que forman parte Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. En diciembre de
2002 se aprobó la Decisión 536 como esquema jurídico comunitario que se denomina
“Marco General para la Interconexión Subregional de Sistemas Eléctricos e Intercambio
Intracomunitario de Electricidad”. Años más tarde se suspendería la aplicación de tal
decisión para revisar las normas a las que se sujetan los órganos reguladores de los
países y mientras se construye un nuevo marco general basado en el existente (CAN,
2016).
Las instancias de la CAN que realizan las adecuaciones con base en los efectos de
las decisiones son el Grupo de Trabajo de Organismos Reguladores (GTOR) y el
Comité Andino de Organismos Normativos y Reguladores de Servicios de Electricidad
(CANREL); en estos foros de reunión, consulta e implementación se cuenta con la
participación de Chile, en su calidad de País Miembro Asociado. El primer resultado de
estas reuniones se dio, a mediados del 2011, con la Decisión 720 que incorpora
regímenes temporales y bilaterales para los intercambios eléctricos con Ecuador desde
Colombia y Perú (Ruchansky, 2014).
En abril del 2011, ministros y representantes de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, y
Perú acordaron en la Declaración de Galápagos establecer el Consejo de Ministros de
Energía del Sistema de Interconexión Eléctrica Andina (SINEA). La anterior fue la
68
primera declaración conjunta en la que se establece la intención política de marchar
rumbo a la integración energética por la vía de la interconexión eléctrica; en todas ellas
se reconoce la complementariedad energética y el potencial de beneficios económicos
compartidos.
A pesar de ser una iniciativa incipiente, los avances en el establecimiento de
acuerdos y fomento a los estudios de factibilidad técnica y económica han demostrado
tanto voluntad por parte de los países como viabilidad económica en cuanto a los
beneficios proyectados. La conclusión del estudio realizado por el PNUD coloca las
ganancias potenciales en un orden superior a los 3 mil millones de dólares de darse la
integración en los cinco países (Reveco, 2015). Por su parte el BID llevó a cabo un
proyecto de Cooperación Técnica denominada Apoyo a los Estudios de Interconexión
Eléctrica Andina; el cual proporcionó, entre otros resultados, una hoja de ruta y
estudios de armonización regulatoria y planeación regional para la infraestructura
eléctrica.
En el primer periodo de la hoja de ruta está señalado que entre los años 2016 y
2017 se concluirán los trabajos de interconexión entre Ecuador y Perú, dando paso a la
creación del primer sistema binacional que surge de la iniciativa. Esto coincide con la
vigencia de la Decisión 789 que amplía la suspensión de la Decisión 536 hasta
mediados del 2016 en busca de las disposiciones legales para el intercambio
intracomunitario de electricidad (CAN, 2016).
La interconexión eléctrica andina es un proyecto que se encuadra en la iniciativa
IIRSA, lo cual lo hace candidato a recibir financiamiento por parte del Fondo de
Infraestructuras de Integración (FIRII), establecido en el año 2005 por el BID, para el
apoyo con recursos no reembolsables a las acciones de preparación para
infraestructura de integración. Para este caso en específico, al tratarse de un estudio
plurinacional ejecutado por el mismo BID se empleó un mecanismo de supervisión y
monitoreo en el que participaban todos los puntos focales de cada país en la revisión
de los informes periódicos y el contacto con los consultores ubicados en todos los
países (Documento de Cooperación Técnica, BID, 2012).
69
Hasta el momento, en materia de armonización regulatoria, las propuestas van
dirigidas primordialmente a la consideración de entendimientos bilaterales para
después avanzar en el marco regional. En este sentido el GTOR fijó un cronograma de
trabajo en tres temáticas puntuales que son: 1) el funcionamiento del mercado de corto
plazo, con un tratamiento adecuado de pre-despacho; 2) el manejo de las rentas de
congestión de los enlaces de interconexión; y 3) la conceptualización del tratamiento de
tránsito de la energía. Esto arroja temas pendientes como la operación de emergencia,
la remuneración de las redes y los contratos firmes a largo plazo.
En cuanto a la construcción de las líneas de transmisión el Comité Andino de
Organismos Normativos y Reguladores de Servicios de Electricidad (GOPLAN)
estableció un cronograma susceptible a modificaciones que contempla tres fases que
son: 1) el refuerzo de la red actual de interconexión entre Ecuador y Colombia; 2) el
desarrollo del sistema entre Perú y Ecuador y; 3) la continuidad de los trabajos de los
dos enlaces definidos entre Chile y Perú (Reveco, 2015).
2.2.2.3 Proyecto Arco Norte
La iniciativa del Arco Norte se deriva de una estrategia de integración física entre los
países que colindan con los estados de Roraima y Amapá de la zona más al norte de
Brasil. Tal estrategia fue promovida en primer plano por numerosas empresas
brasileñas que operan en la región con el respaldo financiero del Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que apoya proyectos particularmente
de generación de infraestructura para incentivar el intercambio de bienes y servicios
con Brasil (DAR, 2013).
En noviembre del año 2012, el BID comenzó un estudio de pre-factibilidad para la
interconexión eléctrica entre Brasil y los países caribeños continentales [Guyana,
Guyana Francesa y Surinam]. La propuesta es la construcción de una línea de
transmisión de casi 1800 kilómetros de longitud que una a los estados del norte de
Brasil por la costa territorial de la esquina norte del cono sur. El costo del proyecto
resultó en un aproximado de 3 mil millones de dólares incluyendo las contrapartidas
que provean las partes beneficiadas (CESI, 2014).
70
Como avance de las negociaciones, en marzo del 2013 se firmó un memorándum
de entendimiento entre las empresas participantes que son: Electrobras, Électricité de
France, Guyana Energy Agency y N.V.Energiebedrijven Surinam. Después de esto, se
confirmó la aprobación de un proyecto de cooperación técnica por parte del BID para la
realización de un estudio de factibilidad técnica y económica a través del FIRII; pues el
proyecto forma parte de la iniciativa IIRSA.
El proyecto no solo contempla la posibilidad de complementar el sistema con la
producción de electricidad en plantas hidroeléctricas de la región geográfica conocida
como el Escudo Guyanés, el cual también abarca gran parte de Venezuela y una
pequeña zona de Colombia. Por la vía institucional, se considera una gran contribución
a la Iniciativa SE4All Américas a través de los organismos promotores que serían el
BNDES, BID, CAF y la Agence Francese de Developement (AFD) (Electrobras, 2013).
El proyecto apoya las estrategias de cada país de la siguiente forma, en Guyana, la
Estrategia Nacional 2008-2012 contempla en sus pilares 1 y 2 la promoción de las
inversiones estratégicas en infraestructura y la mejora de la competitividad. En
Surinam, la Segunda Área Prioritaria del Plan Nacional 2011-2015 contempla que un
sector energético puede ser capaz de operar de manera sostenible y el uso de
tecnologías rentables para apoyar el crecimiento económico. Y en Brasil, el Tercer
Sector Prioritario del Plan Brasil 2022 considera la mejora de la condición de la
infraestructura del país, contribuyendo, en expansión, la recuperación , mejora y
conservación de la capacidad de generación de energía eléctrica y el sistema de
transmisión mediante el uso de fuentes de energía renovables y alternativas
(Documento de Cooperación Técnica, BID, 2013).
71
2.2.2.4 Interconexiones de la Cuenca del Plata
La Cuenca del Río de la Plata es una enorme cuenca hidrográfica que integra los ríos
Paraná, Paraguay, Uruguay y de la Plata como afluentes primarios. Es una región
geográfica de más de 3 millones de kilómetros cuadrados compartidos entre Argentina,
Brasil, Bolivia, Uruguay y Paraguay, teniendo este último la totalidad de su territorio
dentro de la misma.
Como se mencionó en los antecedentes esta región se ha caracterizado por su
experiencia en integración energética con diversos esquemas de cooperación; hoy en
día existen una gran cantidad de proyectos e interconexiones entre tales países. Desde
la creación del Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR), formado por Brasil,
Argentina, Paraguay y Uruguay, además de Chile y Bolivia como asociados; se ha
dado gran impulso a las interconexiones eléctricas. Los marcos jurídicos más
relevantes son el Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y la Resolución N°
32/98 del Grupo del Mercado Común (PSR, 2006).
Como parte del aprovechamiento de la capacidad instalada en los estados
miembros, el MERCOSUR determinó la adopción de la Decisión 10/98. Esta decisión
suma a los esquemas de comercio de electricidad varios principios de simetrías
mínimas que implican optimizar la seguridad energética de la región y facilitar los
intercambios respetando el acceso abierto y asegurando las condiciones competitivas.
A partir de las experiencias binacionales de las hidroeléctricas de Salto Grande
[Uruguay-Argentina], Itaipú [Brasil-Paraguay] y Yacyretá [Paraguay-Argentina], han sido
creados nuevos sistemas eléctricos que satisfacen gran cantidad de la demanda de
energía. En la actualidad funcionan más de 15 interconexiones entre tales países, lo
cual posibilita los intercambios de energía entre los propietarios (PSR, 2006). Algunas
instalaciones permiten los intercambios con terceros países como la existente entre
Argentina y Uruguay que permite a este último importar electricidad desde Brasil
utilizando la capacidad del sistema argentino. No obstante, las diferencias de
frecuencia con el sistema brasileño (60 Hz) no permiten la sincronización con los
sistemas argentino y paraguayo (50 Hz). La línea de transmisión más significativa es la
que va desde Rincón de Santa María, Argentina hasta Itá, Brasil; la cual está
72
compuesta de un doble circuito que permite los intercambios hasta por 2000 MW y que
utiliza una válvula de conversión para adaptar la frecuencia de operación (ECA, 2010).
Hasta la fecha siguen funcionando dos mecanismos regulatorios en cuanto al
intercambio de energía en la región para permitir el intercambio de energía con países
vecinos: 1) los intercambios tipo spot y los 2) de potencia firme y energía asociada. De
este tipo de operaciones se encarga un agente comercial al que se le denomina
Comercializador de Importación/Exportación, el cual funge como una figura doble para
cada uno de los marcados y que realiza las transferencias. La comercialización tipo
spot es una ejecución de corto plazo ente el agente comercial y los mercados; por su
parte, la otra modalidad involucran contratos que especifican las cantidades de energía
y las tarifas por aplicar.
Desde finales del año 2013 entró en operación la línea de transmisión entre Itaipú y
Asunción (Villa Hayes), la cual será complementada por la línea entre Asunción y
Yacyretá; ambas con una capacidad de 500 kV (Canese, 2014). La construcción de
estas líneas ha estado en completa responsabilidad de la Administración Nacional de
Electricidad (ANDE) de Paraguay y que ha contado con el financiamiento del BID, CAF
y el Banco Europeo de Inversiones. El último proyecto de infraestructura arrojó un costo
de aproximadamente 260 millones de dólares (Honty, 2006).
Evidentemente, los proyectos que surjan en este mismo contexto de integración
energética en la región son candidatos al FIRII del BID para implementar proyectos de
cooperación técnica. De la misma forma algunas interconexiones forman parte de la
iniciativa IIRSA en el eje de planificación MERCOSUR-Chile, este tipo de
infraestructura cuenta con el respaldo de otras instituciones financieras como el
BNDES el FONPLATA.
2.2.3 Estrategias Energéticas Regionales
De igual forma que los proyectos de integración, no es novedoso el establecimiento de
agendas o estrategias enfocadas en el sector energético para la región. La regulación
de la actividad energética ha apoyado esquemas de concertación que han sido
compatibles con la sostenibilidad y que constituyen una mejor alternativa para evitar
73
negociaciones frecuentes que disminuyen la durabilidad de las políticas.
Desafortunadamente, este ejercicio se ha equiparado por mucho tiempo con la
aplicación de reformas a los regímenes de la propiedad en países como Venezuela,
Argentina, Brasil o México (Sanchez Albavera, 1995).
Las estrategias para la energía en la región van más allá de legislaciones que
apoyen en algún sentido la liberación de mercados o la permisividad de inversiones; no
obstante, se debe reconocer que la reestructuración de los mercados de energía es
uno de los pasos más complejos y ambiciosos como estrategia regional.
Es necesario mencionar que el establecimiento de estrategias energéticas
regionales puede confundirse con los acuerdos de cooperación energética que han
sido identificados por algunos autores como «diplomacia energética» (Granados Erazo,
2012) (Rousseau, 2012) (Orías Arredondo, 2002). Este concepto está respaldado en
las iniciativas emergentes de abastecimiento como el Acuerdo de San José,
PETROCARIBE o las alianzas público-privadas de PETROBRAS y el BNDES. Debe
quedar claro que el tipo de estrategia a la que se hace referencia en este trabajo tiene
que ver con la formulación de políticas y no con una conducción política. Por ello, no se
incluyen estas iniciativas que si bien tienen efectos en los sistemas energéticos no
contemplan marcos de implementación de una política sostenible.
Las oportunidades de cooperación entre los países están basadas, en su mayoría,
en los vehículos que motivan a las autoridades de los países a comprometer tal sector
estratégico con objetivos predeterminados. Como se explicó en el apartado de
Complementariedad de Sistemas, los móviles más comunes pueden ser la distribución
inequitativa de recursos energéticos, la construcción de infraestructura subregional, la
creación de mercados eficaces o la prosecución de prácticas sostenibles. En este
último punto, los países requieren de la identificación de las políticas energéticas que
desde un punto de partida regional les beneficien tanto colectiva como particularmente.
Por lo anterior es conveniente conocer las Sendas Prioritarias en las que se insertan
las acciones de Política Energética Sostenible. Todas las políticas, tanto institucionales
como instrumentales, implementadas en América Latina y el Caribe, pueden ser
clasificadas por esta selección de esquemas dirigidos a objetivos que pueden resultar
74
comunes entre los países. Múltiples estudios de organismos internacionales como
OLADE (2014), IRENA (2015) o CEPAL (2008) revelan y ejemplifican las
convergencias en los marcos regulatorios para el sector de la energía. No obstante, las
convergencias no representan por si mismas una implementación de políticas como
estrategia regional; por ello, se toman en cuenta la conducción de proyectos de
políticas públicas desde el plano regulatorio que han resultado de la cooperación
internacional.
Por ejemplo, desde 1993, la OLADE, en coordinación con la CEPAL y la Agencia de
Cooperación Técnica de la República Federal de Alemania (GTZ), logró impulsar un
proyecto cuyo propósito fue “contribuir a crear condiciones para que el desarrollo
sustentable sea incorporado como una prioridad en la formulación y aplicación de las
políticas energéticas de los países de la región” (OLADE; CEPAL; GTZ, 2000). En su
informe conclusivo, el diagnóstico del proyecto refleja un cambio de rumbo en las
modalidades de la integración energética por su operatividad a través de múltiples
acuerdos bilaterales específicos. Al mismo tiempo, se reconoció que los acuerdos
subregionales cobraban fuerza por la adecuación de tales acuerdos. Este fue sólo el
primero de los informes que seguirían ante el rumbo del desarrollo sostenible, además
coincidentes en la siguiente aseveración:
“Es posible hacer avanzar el sistema energético para que sea más eficiente en el
sentido de su productividad, menos vulnerable, más equitativo, produzca menos emisiones
(en este aspecto la región está muy avanzada), use los recursos naturales en forma más
equilibrada y con más perspectiva en el tiempo y que haga aún un mayor uso de los
recursos renovables. Existen pocos conflictos entre los objetivos, si se sobreentiende una
manera gradual de progresar en su realización. En algunos casos hay una relación de
fortalecimiento mutuo entre ellos” (OLADE; CEPAL; GTZ, 1997).
En la actualidad, de acuerdo con la CEPAL, el comportamiento errático que se
reflejó en las estadísticas regionales de intensidad energética hasta 2005, y que no
permiten dilucidar tendencias al respecto, tiene su origen en la ausencia de políticas
eficaces de eficiencia, diversificación y transporte de energía. Además, siguiendo los
resultados de OLADE a 2014 en el proyecto aprobado por la Cooperación Canadiense,
implementado desde 2012, las prioridades actuales en la región son la generación de
75
capacidades, el fortalecimiento de los mercados energéticos, la planificación
estratégica y el desarrollo de políticas.
Ahora bien, es de suma importancia destacar que al menos CEPAL, OLADE, CAF,
ALADI, el WEC y la OEA (CAF, 2013) reconocen áreas de oportunidad y retos en cada
uno de los marcos de implementación mencionados. Más aún, proporcionan los
diagnósticos, recomendaciones y foros que aceleran los procesos y los colocan
rápidamente en los nodos de decisión antes mencionados. Las instituciones regionales
tienen un rol significativo en los avances de creación de políticas, mercados y
estructuras que facilitan la implementación de proyectos de cooperación energética en
toda la región; se puede decir que facilitan el camino hacia una cooperación más
horizontal entre países (Belyi & Makarychev, 2015).
Tanto las iniciativas globales como los encuadres de participación que dictan rumbo
para determinadas agendas [como el cambio climático], también tienen una influencia
determinante al momento de concebir los marcos de implementación. No obstante, el
enfoque de la presente investigación es contribuir con la medición de los resultados de
la cooperación energética que de un modo u otro han generado avances en la
transformación y complementariedad de sistemas a través de las herramientas
regionales, específicamente la gobernanza multilateral. Por ende se describen a
continuación las iniciativas más representativas que han tenido consecuencias en la
coordinación de políticas energéticas dirigidas a estos fines.
2.2.3.1 C-SERMS
La «Estrategia y Hoja de Ruta Caribeñas de Energía Sustentable de la CARICOM» (C-
SERMS) es una herramienta de planeación que propone metas específicas y comunica
las prioridades que se deben atender en la región del Caribe. Se trata de un resultado
que los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) han obtenido tras adoptar una
Política Energética Regional en 2013 después de diez años de negociaciones y
diálogo. Esta política tiene su origen en las recomendaciones del grupo de trabajo en el
que participaron Barbados, Granada, Guyana, Jamaica, Surinam y Trinidad y Tobago,
cuyo mandato fue considerar la seguridad energética, una política de precios y arreglos
para el comercio y el transporte de energéticos.
76
En los diez años de preparación de lo que se le puede llamar la primera política
energética subregional en el mundo se dieron lugar diversas decisiones y mecanismos
cooperativos de diferente índole (Caribbean Community Energy Policy, 2013). Estos
hechos tuvieron sus propios resultados pero influyeron en la creación de un mecanismo
vinculante con todos los países de la Comunidad. Primero fue la creación del Fondo
Petrolero que funcionó del año 2004 al año 2010, continuó con la creación del Fondo
Caribeño del ALBA y después sucedió la incorporación de varios Estados a la iniciativa
PETROCARIBE de Venezuela en el año 2005. Posteriormente fue la firma del SIDS
DOCK que fue un memorando de acuerdo que proporcionó mecanismos de
cooperación hacia las acciones de adaptación al cambio climático para los Pequeños
Estados Insulares en Desarrollo (SIDS). Por último, en febrero del año 2010 se dio la
presentación del estudio titulado «Energy Pricing in CARICOM States» (Tarifas
Energéticas en los Estados del Caribe) financiado por el BID y finalmente la aprobación
del establecimiento de metas en diferentes plazos a través del C-SERMS en
septiembre de 2010.
La política energética se aprobó en marzo de 2013 y tiene una vinculación legal a
través de las atribuciones del Consejo de Ministros de la Comunidad33 que establece la
cuarta fracción del Artículo 13 del Tratado de Chaguaramas (1973), base legal de la
CARICOM. La visión y objetivo principal de la Política Energética se traduce de la
siguiente manera:
“Transformar en esencia los sectores energéticos de los Estados miembros de la
Comunidad a través de la provisión de un suministro seguro y sostenible de la energía a
modo que minimice el desperdicio de energía en todos los sectores, garantizando que todos
los ciudadanos de la CARICOM tengan acceso a servicios modernos, limpios y confiables
de energía a precios asequibles y estables; y facilitando el crecimiento de las industrias
regionales, competitivas a nivel internacional, para procurar el desarrollo sostenible de la
Comunidad.” (Caribbean Community Energy Policy, 2013, pág. 16)
Para el alcance de dicho objetivo, se definen metas cuantitativas en los documentos
e informes del C-SERMS que acompañan y proporcionan una estructura a la
33 El Consejo tiene las responsabilidades de encaminar la planeación estratégica para la coordinación de acciones
en favor de la integración económica, así como de la cooperación funcional y relaciones externas.
77
implementación de la política regional. Estas metas están enfocadas en los marcos de
energía renovable, eficiencia energética y emisiones de gases de efecto invernadero.
El C-SERMS fue preparado y revisado por especialistas y autoridades de
CARICOM, BID, y la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ). En el
primer informe (Ochs, Konold, Auth, Musolino, & Killeen, 2015) se reconoce que la
transformación del sector energético de los quince países que integran la Comunidad
será un proceso de largo plazo que debe comprometer a los Estados miembros y
establecer sinergias de colaboración con organismos multilaterales.
2.2.3.2 BIEE
En al año 2009 la CEPAL publicaría un estudio llamado Situación y Perspectivas de la
Eficiencia Energética en América Latina y el Caribe (2009), en la que estuvieron
involucrados 26 países y cuyo marco de análisis serían los avances en el marco
político, los actores clave, los recursos y mecanismos de financiamiento, los resultados
de los programas de gobierno y las lecciones aprendidas para cada uno de ellos. Las
conclusiones del mismo demostraban una divergencia significativa en cuanto a la
implementación, medición y seguimiento de las políticas de eficiencia energética en la
región.
Para el año 2011, CEPAL ya había publicado otros dos estudios (Horta Nogueira,
2010) (Ruchansky, Januzzi, de Buen, & Romero, 2011) acerca del mismo marco de
implementación cuyo análisis hacía énfasis en los programas nacionales de eficiencia
energética pero sobre todo en la revisión de metodologías, indicadores y evaluación del
mismo. A su vez se realizaron 12 talleres de Planificación Energética sobre la base del
modelo LEAP (Long-range Energy Alternatives Planning System) del Instituto del Medio
Ambiente de Estocolmo.
Basándose en la experiencia europea del proyecto ODYSSEE 34 , la CEPAL
comienza en el año 2012 el Proyecto BIEE (Base de Indicadores de Eficiencia
Energética) con el apoyo técnico de la ADEME del gobierno de Francia (Agence de
34 El objetivo del proyecto en Europa es el de evaluar y comparar los avances en eficiencia energética por sector
para relacionarlos con el progreso observado en las tendencias de consumo de energía.
78
l’nvironnement et de la maîtrise de l’énergie) e inserto en el marco de la iniciativa
IPEEC (International Partnership for Energy Efficiency Cooperation). El objetivo del
proyecto es “desarrollar una herramienta común para la evaluación de tendencias y de
políticas nacionales de eficiencia energética en los países de la región” (CEPAL, 2016),
con la intención de contribuir a la planeación de nuevas políticas energéticas
sostenibles.
Para el año 2015, 22 países de la región se han incorporado al proyecto con una
serie de actividades puntuales que surgen de una mecánica de operación que coordina
la CEPAL misma como Coordinador del Comité Directivo del Programa. Esta
modalidad de trabajo consiste en que cada país nombre un punto focal que tiene como
responsabilidad: 1) actuar como contraparte para todos los asuntos técnicos y
administrativos, 2) coordinar el trabajo nacional, 3) asistir a los talleres técnicos y
seminarios e, 4) informar sobre los adelantos al Comité.
Dentro de los principales productos del programa están los Informes Nacionales de
Monitoreo de la Eficiencia Energética35, que contienen información técnica acerca de
las políticas y estrategias implementadas en cada país. El objetivo de los informes es
reportar y analizar los avances medidos con indicadores calculados durante el proceso
de desarrollo, compilación y actualización de la base de indicadores de eficiencia
energética; la cual es una herramienta significativa para la formulación y monitoreo de
las políticas sectoriales. Los informes a su vez representan un estándar que puede ser
medible y sometido a un proceso de comparación entre países. Hasta el momento,
Argentina, Chile, Uruguay, Nicaragua y Brasil cuentan con resultados que pueden ser
consultados en sus respectivos informes con indicadores homogéneos.
35 Siguiendo a Schuschny (2012) la eficiencia energética se puede considerar un marco relevante para la aplicación
de políticas sostenibles. Además, posee atributos como que es autóctono, pues disminuye la dependencia de las
importaciones de energía; limpio, pues reduce emisiones; económico, porque mejora la eficiencia productiva; y
benéfico, porque modifica los patrones de consumo.
79
2.2.3.3 Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020
En el primer lustro de este siglo, el entorno internacional en materia de precios de
hidrocarburos no fue favorable para los países del Istmo Centroamericano,
estrechamente dependientes de las importaciones. Hasta 2006, el petróleo había
aumentado a más del doble de su precio, el gas natural aumento aproximadamente
75% de su valor y el carbón mineral se incrementó en más del 45%. En el mismo año,
45% del total del consumo final de energía en América Central eran derivados del
petróleo; al mismo tiempo casi la mitad de la producción eléctrica dependía de la
misma fuente.
La subregión de América Central utiliza fuentes primarias de energía para la
satisfacción de necesidades básicas, lo cual incluye leña y otros residuos de origen
biológico. Asimismo, con excepción de Belice y Guatemala, ningún otro país produce
petróleo, por lo cual la dependencia a las importaciones de derivados de petróleo es
una constante en la mayoría de los países de la región; dichos productos son utilizados
en buena parte para el transporte (61%) y para la producción de electricidad (25%). Por
lo anterior todos los países han procurado diversificar su matriz energética con la
aplicación de diversas políticas con el objetivo de estabilizar su situación económica
(Ventura, 2013).
Ante esta situación, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) creó una
Unidad de Coordinación Energética mediante la resolución de la reunión de Ministros
de los países miembros. Tal unidad cuenta con el apoyo de un Grupo Técnico
Interinstitucional en el que participaban agencias y organizaciones como BID, CEPAL,
OLADE, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el
Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), así como instituciones
regionales de la misma índole.
La Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020 se aprobó por los
Ministros de los países del SICA en noviembre del 2007. Para inicios del año 2008 ya
contaba con el visto bueno y pleno apoyo de los presidentes de cada nación, lo que
llevó a poner en marcha la Matriz de Acciones para la Integración y Desarrollo
Energético Regional (Pérez Gaytán, 2009)l. El objetivo general de la estrategia es:
80
“Asegurar el abastecimiento energético de América Central, en calidad, cantidad y
diversidad de fuentes, necesario para garantizar el desarrollo sostenible, teniendo en
cuenta la equidad social, crecimiento económico, la gobernabilidad y compatibilidad con
el ambiente, de acuerdo con los compromisos ambientales internacionales.” (OLADE,
2015)
Además, cuenta con metas específicas que tienen que ver con los marcos de
implementación para la creación de una política energética sostenible, dentro de los
cuales están el acceso a la energía, la eficiencia energética, las fuentes renovables de
energía, los combustibles alternativos y se coincide en una senda prioritaria que se
enmarca en el medio ambiente por ser referente al cambio climático. En cumplimiento
de las mismas, la estrategia plantea los medios e instrumentos para el cumplimiento de
estas metas, algunas de las cuales se pueden identificar como vectores de mercado,
por ejemplo el fomento a la inversión privada, mecanismos de financiamiento,
fortalecimiento institucional, entre otros como la armonización regulatoria y el
fortalecimiento de la integración energética (Vázquez Chavarría, 2011).
Hasta el 2013, las políticas domésticas y regionales implementadas en la región la
ponen como un ejemplo a seguir en materia de los puntos de partida para la creación
de sistemas de energía sostenibles. Aproximadamente el 13% de la generación
eléctrica compartida en la región proviene de fuentes renovables no hidráulicas
(Dolezal, Majano, Ochs, & Palencia, 2013). El desarrollo en combustibles alternativos
es también significativo; hasta el año 2011 la producción total de etanol en la región se
colocó en los 346 millones de litros. En cuanto a eficiencia energética, hasta hoy al
menos cinco países del SICA cuentan con una estrategia en la materia, en el mismo
ámbito se realizan proyectos de iluminación eficiente con el apoyo de México, se
procura el fortalecimiento instruccional con el apoyo de Alemania y se cuenta con la
asistencia técnica de países como Japón y Corea del Sur (OLADE, 2010).
81
2.3 Iniciativas Globales con Efectos Regionales
Los esfuerzos para resolver de manera multilateral los problemas compartidos ha dado
un giro interesante en las últimas dos décadas. Desde el establecimiento de la agenda
global de los Objetivos del Milenio hasta la adopción de los Objetivos para el Desarrollo
Sostenible se ha visto un reconocido avance en la cooperación internacional hacia la
implementación de marcos de acción que coadyuven con este tipo de políticas
globales.
Para Soroos (1990, pág. 320), a pesar de la desilusión de los países en vías de
desarrollo por utilizar los esquemas internacionales como medios para alcanzar el
desarrollo igualitario, y las dificultades del sistema de las Naciones Unidas, aún existe
una tendencia por cooperar en los asuntos más técnicos y menos politizados. Cabe
aclarar que este no es el caso de la energía, cuya politización implica radicales
intereses que pueden repercutir en el orden económico internacional. No obstante, y de
acuerdo con Rochester (1990, pág. 152), el papel relevante que tiene la ONU la
convierte en un pivote que lanza a la escala global la atención a determinados temas
que mueven el entramado institucional internacional. Otros foros internacionales como
el G20 o el World Economic Forum se tornan cada vez más importantes al momento de
establecer políticas centralizadas en conjunto o preparar acuerdos de cooperación.
Siguiendo a Sussman (2010, pág. 959), la influencia regional de tales mecanismos
tiene que ver en gran medida con la planeación de políticas públicas en los países; es
bien sabido que muchas políticas domésticas se construyen con guía en las agendas
internacionales con el afán de alinear los consensos nacionales al más alto nivel. Las
realidades que rebasan a las naciones, como el cambio climático, se establecieron
como formas prácticas de canalizar los esfuerzos de gobernanza y de inversiones
hacia las aplicaciones multilaterales del sistema (Osler Hampson, 1989). Es por ello
que Saryal (2015, pág. 16) encuentra que la manera más adecuada de hacer a las
naciones colaborar, es haciendo uso de marcos institucionales que tengan la suficiente
fuerza política o financiera para modificar su desempeño.
Bajo este mismo debate, Sibenius (1984, pág. 190) indica la conveniencia de
agregar actores a la fórmula que puedan reducir el riesgo o servir de mediadores para
82
alcanzar acuerdos entre las naciones. Cabe destacar que la mayoría de las iniciativas
globales, sobre todo las provenientes de la ONU cuentan con el respaldo previo de un
acuerdo vinculante; sin embargo, otras agencias o estrategias que se relacionan con
los gobiernos a través de diversos acuerdos deben buscar alianzas o generar
información para determinar convergencias entre los países haciendo uso de otros
mecanismos de derecho internacional con menor alcance.
Ahora bien, otros análisis mucho más determinantes para la región de América
latina y el Caribe, aplicados por el BID, CEPAL, CAF, OLADE, han revelado que
cuentan con la suficiente información y la relevancia política como para ser las
instituciones que abren la puerta a la implementación de agendas de corte global en la
región (Energía: Una visión sobre los retos y oportunidades en América Latina y el
Caribe, 2013). Aunque no siempre acompañan en el proceso de implementación, están
presentes en el diálogo político y resultan imperativas sus opiniones acerca de los
proyectos a implementar. Por esta razón, al menos tres de las organizaciones
mencionadas tienen el acuerdo con la iniciativa SE4All para funcionar como «Hub36»
regional para América Latina.
En cuanto a la creación de acuerdos, hay razones teóricas y empíricas que señalan
Osler Hampson (1989) o Touval (2010) en las que se demuestra que un menor número
de participantes en las negociaciones facilita el éxito de nuevos regímenes. A pesar de
esto, como se dijo anteriormente, el establecimiento de marcos de implementación
comunes no depende de los intereses que haya que hacer coincidir sino de la
intencionalidad que exista de complementar esfuerzos, en este caso, transformar los
sistemas de energía.
No se debe perder de vista que para el sector energético también existen las
iniciativas globales de origen que funcionan a través de la cooperación descentralizada.
Tal es el caso del World Energy Council (WEC) a nivel mundial o la Asociación
36 Para SE4All un «Hub» regional funciona como el facilitador/implementador de la iniciativa global en una región en
específico, como es el caso de BID y CEPAL. Otros Hubs funcionan por marco de implementación según sea el
caso. Por ejemplo, el Centro de Eficiencia Energética de Copenhague funciona como «Hub» para dicho marco de
implementación.
83
Regional de Empresas de Petróleo y Gas Natural en Latinoamérica y el Caribe
(ARPEL) a nivel regional. Estas iniciativas participan en los foros y sesiones
internacionales relacionadas estrechamente con los expertos y agentes de mercado.
Se debe tomar en cuenta que muchas de estas entidades fungen como entidades
consultivas de algunos órganos del sistema de Naciones Unidas, por ende, se debe
reconocer que su participación tiene efectos cada vez más similares a los de los
organismos multilaterales37.
A continuación se hace una breve antología de las acciones que han
desencadenado tres de las nuevas iniciativas globales que han tenido influencia en la
región a través de diversos mecanismos políticos o acuerdos de cooperación
centralizada. Tales organizaciones ayudan a fortalecer los marcos de implementación y
multiplican las acciones en el tema. En todos los casos, las organizaciones regionales
han jugado el papel de socio con las iniciativas globales al representar una
institucionalidad suficiente para poner en marcha diversos proyectos a través de
diferentes esquemas de cooperación.
37 Las capacidades de los países de América latina y el Caribe relacionadas con la producción, distribución y uso de
energía estuvieron dispersas y poco relacionadas entre sí hasta finales de la década de los años noventa (Aráos,
1987, pág. 1034). Esta fue una de las principales razones de llegar a una capacidad colectiva verdaderamente
autónoma para realizar proyectos de índole regional instrumentados por medio de la cooperación técnica.
84
Programa de Asistencia para la Gestión del Sector Energético (ESMAP)
Es una de las iniciativas más antiguas en materia de energía con influencia global, que tiene origen en
el Banco Mundial y que más ha trabajado temas de sostenibilidad energética. Comenzó en 1983 como
iniciativa conjunta del Baco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
hasta inicios de la década de los noventa había estado activo en más de cincuenta países, catorce de
América Latina (ESMAP, 1990).
Su objetivo fue y sigue siendo acelerar la planeación e implementación de proyectos directamente
relacionados con el sector energético38. El ESMAP tiene experiencia en la realización de evaluaciones
específicas acerca de reformas institucionales, reestructuración empresarial, análisis de inversiones,
tarifas energéticas y desarrollo de gas natural (Richter, 1992).
Para el ESMAP, a pesar de que la región de América Latina y el Caribe ha tenido un crecimiento
sostenido todavía enfrenta obstáculos en el desarrollo de su sector energético como infraestructura
ineficiente u obsoleta, reformas incompletas de mercado y en algunos países un acceso insuficiente a
los servicios energéticos. Sus acciones hasta el año 2015 en la región se han focalizado en el cambio
institucional, la transferencia de conocimiento y tecnología, así como en fortalecer la resiliencia de los
sistemas de energía al cambio climático (ESMAP, 2015).
En conjunto con el equipo de la cartera del Banco Mundial para la Energía y Actividades Extractivas se
dedica a la investigación que den soporte a la implementación de los marcos de SE4All a través del
monitoreo de redes y estrategias; así como, la gestión del conocimiento que se deriva de experiencias
exitosas a nivel global para poner a disposición de tomadores de decisiones en otras partes del mundo.
El ESMAP reporta en el año 2014 el desembolso de aproximadamente 2.5 millones de dólares para
toda la región de América Latina, por lo que es la tercera región a la que se le dedican más fondos.
Actualmente realizan otros estudios como una Evaluación del Potencial de Energía Geotérmica, un
Estudio de Tecnologías Solares para Regiones Rurales poco Comunicadas, un informe de Transporte
Eficiente en Ciudades, así como uno de Eficiencia Energética Urbana (ESMAP, 2015).
38 Por los mismos objetivos del ESMAP, la implementación de proyectos más allá de la identificación de problemas
no corresponde a su labor principal. A pesar de ello, la identificación de potenciales, obstáculos, posibles riesgos
ayudan a otras agencias, empresas o bancos de desarrollo a identificar áreas de oportunidad en el sector
energético. Cabe señalar que las actividades de cooperación técnica que realiza el programa comúnmente se
encuadran en actividades que tienen que ver con la sostenibilidad de los sistemas energéticos.
85
Agencia Internacional de Energía Renovable (IRENA)
Es una organización multilateral que se especializa en la generación de información acerca de políticas,
proyectos y recursos financieros con la finalidad de promover la cooperación internacional entre países
y acelerar el desarrollo de fuentes renovables de energía. Más de 140 países se han sumado a la
plataforma de IRENA desde su creación en 2009. En su Conferencia Fundacional, llevada a cabo en
Bonn, Alemania, fueron 75 países los signatarios de los estatutos de creación de la agencia.
Las Asambleas Generales de la Agencia son el máximo órgano decisorio y se realizan una vez al año
en el mes de enero. Son presididas por un alto funcionario de un país miembro que es nombrado por
aclamación de los demás países. Ha habido seis asambleas generales, la cuarta fue presidida por
México (Report of the fifth session of the Assembly, 2015).
Durante la Quinta Asamblea, los delegados de 12 países de la región se reunieron para discutir los retos
a enfrentar en la transformación hacia un futuro energético sostenible. Entre los reconocimientos que se
hicieron para facilitar la implementación de energías renovables están la planificación energética que
incluye las restricciones en la red, la complementariedad de recursos, retos de despacho y estabilidad
en la red, así como, evaluación de impactos, integración energética y fortalecimiento de capacidades.
Como parte de sus responsabilidades, y en cumplimiento de sus objetivos, IRENA en asociación con el
BID lanzaron la plataforma de Mercado Virtual de Energía Sostenible para ayudar a los agentes
privados y entes de gobierno a canalizar las inversiones, planificar proyectos y determinar posibles
políticas para la implementación de fuentes de energía renovable (IRENA, 2015). Las plataformas están
separadas, una de ellas funciona para la América Latina continental sin Belice y la otra se centra en los
proyectos del Caribe que incluyen a Belice y a las Bahamas39.
En marzo del año 2013 IRENA y OLADE realizaron una iniciativa para promover el desarrollo de
generación de electricidad a partir de energía geotérmica en la región Andina. La iniciativa cuenta con el
respaldo de Islandia, México, Nueva Zelanda y Francia, que cuentan con las capacidades técnicas y la
Organización Internacional de Geotermia (IGA) para contribuir a la eliminación de barreras a este tipo de
energía renovable (IRENA, 2013).
39 Haciendo uso de la plataforma, los agentes pueden nominar sus proyectos, así como verificar información de
mercado para identificar oportunidades de inversión; por su parte IRENA podrá evaluar la información de los agentes
para vincularlos con agencias de cooperación u organismos financieros internacionales cuyos programas o fondos
coincidan con las de los proyectos. Además dentro de la plataforma se podrá contar con otros servicios como
asesoría legal, evaluación medioambiental, cumplimiento de términos de referencia, entre otros.
86
Iniciativa «Energía Sostenible para Todos» (SE4ALL)
Surge de un plan liderado por el Secretario General de Naciones Unidas ante la resolución (65/151,
2011) que tomó la Asamblea General de declarar al año 2012 como el Año Internacional de Energía
Sostenible para Todos. La misma tiene, además, origen en el informe denominado «Energy for a
Sustainable Future» elaborado por el Grupo Consejero del Secretario General en Energía y Cambio
Climático, del cual formaron parte personas de gobiernos, organismos internacionales, sector privado y
sociedad civil de más de 12 países incluido México (AGECC, 2010).
Las metas planteadas en el ODS número 7 que tienen una fecha de alcance determinada en el año
2030. Los aspectos que se han revisado hasta el momento que tienen que ver con el funcionamiento de
SE4ALL han sido verificados a partir de varios enfoques que permitirán su medición 40. Primero el
enfoque estratégico que resulta útil para analizar el trabajo en red de los promotores, en segundo lugar
el político que reflejará la intencionalidad de los gobiernos por sumarse a la iniciativa y por último el
financiero que busca encontrar áreas de oportunidad para los promotores.
Por las mismas razones, ha comenzado en 2014 la Década de Energía Sostenible para Todos
Américas, la cual es un marco de acción llamado SE4All Américas liderado por el BID, CEPAL, PNUD y
OLADE que se vinculan a la iniciativa con el compromiso de fomentar y procurar la participación de sus
gobiernos miembros, así como de la sociedad civil, sector académico, y sector privado en la iniciativa.
Actualmente, este liderazgo funciona a modo de „Hub‟ [concentrador de información hacia marcos de
implementación] que tiene como principal función buscar oportunidades para facilitar los marcos de
implementación (BID, 2015).
SE4All cuenta con un Marco de Monitoreo Global (GTF), el cual ofrece indicadores cuya medición
cuenta con metodologías de rigor y ofrecen la posibilidad de emitir recomendaciones para el
mejoramiento continuo de los marcos de implementación. En América Latina se le sumarán a esta
herramienta los sistemas de información SIEE/SIER de OLADE y los bancos de datos de CEPAL y BID
creando productos de información útiles para la planeación energética regional41.
40 Los objetivos fundamentales de la iniciativa, para alcanzar en 2030 son: 1) garantizar el acceso universal a
servicios energéticos modernos, 2) duplicar la tasa mundial de mejora en la eficiencia energética y 3) duplicar la
participación de las energías renovables en la matriz energética global. 41 Los países de América Latina se han comprometido con la estrategia de implementación de diversas maneras. En
lo que respecta a su política energética se ha logrado encaminar una implementación doméstica llevada a cabo por
los gobiernos a través de planes nacionales que en su mayoría coinciden con la búsqueda de las metas propuestas
por SE4ALL. A pesar de que no todos los países de la región se han incorporado a la iniciativa todos reconocen la
necesidad de implementar las metas en conjunto y movilizar recursos hacia el mismo objetivo.
87
A diferencia de IRENA, que ha evolucionado hasta ser un organismo internacional
con su propia administración y recursos, SE4ALL y ESMAP están ligados con otros
organismos mucho más grandes; sin embargo, los tres están instrumentadas a través
de acciones de cooperación internacional. Estos mecanismos difieren en cuanto a su
grado de vinculación entre los que están formalmente conformados y los que son de
implementación voluntaria (Mahajan, 2012).
Tal como lo identifica el Grupo Asesor en Energía y Cambio Climático (AGECC,
2010, pág. 8), las diferencias económicas, en cuanto a narrativas y nivel de desarrollo,
pueden hacer diferir a los países en las vías de transformación de sistemas. Aun así,
es imperativo que existan sinergias a través de la cooperación internacional a manera
de establecer estrategias conjuntas a nivel global. Ante todo lo anterior, se deduce que
la conducción de esta transformación debe estar alineada las iniciativas globales para
coordinar los mecanismos de implementación.
En el siguiente capítulo se realiza una medición de los marcos de implementación
en los que se pretende incidir. Lo anterior en razón de hacer encajar las acciones
regionales de cooperación energética con la situación actual de tales marcos de
implementación construyendo un mecanismo de medición congruente con los
elementos de los mecanismos correspondientes.
88
Conclusión de Análisis Descriptivo
Es posible deducir que los proyectos de cooperación que actualmente se tienen en
marcha en la región de América Latina se adoptan desde un paradigma estructural que
va de la complementariedad de recursos energéticos hasta la creación de mercados
comunes pasando por la formación de cadenas de transformación energética. Esta
explicación abarca todas las particularidades y elementos desde un enfoque sistémico
para explicar su transformación.
Por otra parte, la dinámica económica latinoamericana se ha visto envuelta en una
serie de transformaciones a través de las últimas décadas en razón de los efectos de
los tratados de libre comercio y procesos de integración regional. En el sector
energético estos efectos surgen de procesos de complementariedad en los recursos,
más que de su competitividad, y se trata de un rubro sumamente dependiente de los
sucesos internacionales debido a que los vínculos intrarregionales se han vuelto cada
vez más estrechos.
Todo esto lleva a deducir que a diferencia de lo que concluyen los estudios basados
en los mercados e iniciativas europeas (Ademmer & Börzel, 2013) (Belyi &
Makarychev, 2015), en América Latina y el Caribe sí existen: 1) una identidad común
que refleja la posibilidad de crear iniciativas con reglas comunes, 2) instituciones
regionales y subregionales fuertes y significativas que están formadas para resolver
disparidades económicas o rivalidades políticas, y 3) un plano más amplio de
integración económica que respalda las estrategias entre los países tanto para la
creación de mercados como para la generación de procesos subregionales paralelos.
Estos esquemas propuestos encaminan la investigación para dividir su análisis en
dos enfoques como se ha planteó anteriormente. Por un lado el economicista, que
indiscutiblemente tiene un alto grado de importancia al momento de reflejar el fomento
que se le otorga a un sector a través del sector financiero. En un segundo plano se
debe analizar la visión institucionalista [política] que estudie con mayor detalle las
características del trabajo de la gobernanza en red que llevan a cabo los organismos
multilaterales.
89
Lo anterior se puede respaldar con la presencia común de estructuras de
integración como el MERCOSUR, el SICA o la CAN al mismo tiempo que el respaldo y
fomento por parte del financiamiento multilateral a iniciativas como el Proyecto
Mesoamérica o IIRSA. Este tipo de gobernanza pone en el centro de la negociación
asuntos como la construcción de infraestructura, la armonización de políticas públicas,
entre otras que conllevan cooperación energética. La integración económica a menudo
sirve de marco regulatorio para los proyectos de complementariedad energética; sin
embargo, esto no asegura que estén orientados hacia la sostenibilidad.
Es también claro que los organismos financieros multilaterales como el BID, CAF,
BCIE, entre otros, promueven asociaciones y esquemas respaldados en la
participación de diversas empresas públicas o privadas para la implementación de
proyectos. El respaldo del financiamiento multilateral para el desarrollo es vital para el
funcionamiento de todas las iniciativas regionales; más aún, considerando que la vía de
la cooperación financiera tiene un alto grado de efectividad, no se debe pasar por alto
que para fines prácticos es un resultado de las cuotas que todos los países asociados
otorgan a dichos bancos. En cuanto a los proyectos, la vía de las alianzas público-
privadas ha resultado un buen esquema para mitigar el riesgo de crédito y distribuir la
deuda entre los países involucrados, lo cual promueven estos organismos para seguir
adelante con la creación de mercados regionales o de los cambios institucionales
necesarios. No obstante, de igual manera, la participación de estos actores en la
fórmula, no asegura la sostenibilidad de los proyectos.
Por último, pero no menos importante también participan organismos de
cooperación técnica como CEPAL, OLADE y agencias de cooperación de otros países
principalmente de Asia o Europa que se unen para integrar agendas comunes que
además disminuyen riesgos sociales y en algunos casos activan un rumbo claro en las
acciones domésticas de política energética. El rol que juegan estas instancias es
absolutamente relevante para la cooperación, no sólo energética, entre países de la
región ya que todas las naciones tienden a reconocer su experiencia. En la actualidad
son escasos los proyectos de cooperación energética en la que no participen CEPAL y
OLADE por separado o en asociación, sin duda no se puede hablar del tema sin
mencionarles. A pesar del compromiso que estas organizaciones han hecho con los
90
Objetivos de Desarrollo Sostenible y de que se pueda asegurar que su participación
necesariamente dota de tal rumbo a los proyectos y estrategias, es útil medir su
efectividad a través de los resultados de las iniciativas.
Para proceder a la descripción de los proyectos como regiones energéticas, se
elabora una representación esquemática (ESQUEMA 5) del panorama de cooperación
energética regional. Si se reúnen los factores que explican los procesos de gobernanza
y las mecánicas de financiamiento energéticos, es posible identificar estos nodos de
decisión que determinan los marcos de implementación para la consecución de
resultados.
ESQUEMA 542
Panorama de Cooperación Energética Regional
En el esquema se identifican todos los actores por su rol en la cooperación
energética regional de América Latina y el Caribe, se toma como base un modelo de
gobernanza en red por sus similitudes con el papel que juegan los actores en el mismo.
El funcionamiento de este esquema está estrechamente vinculado con las decisiones
que se toman por los diversos actores presentes en todo el proceso; a pesar de no
42 Elaboración Propia con base en un esquema del Asian Development Bank (2012).
91
representar un funcionamiento generalizado, sí se adecúa a los casos presentados.
Cabe destacar la centralidad de los Organismos Promotores Regionales, los Bancos
Multilaterales de Desarrollo y los Marcos Institucionales Regionales; acorde con lo
presentado su participación en los nodos de decisión es determinante en el
regionalismo energético.
Para Gomelsky (2011) es momento de cambiar el proceso de la toma de decisiones
cuyo óptimo sería un plan de inversiones financieramente viable y ambientalmente
sostenible; debido a que la infraestructura existente aún se separa del ideal. Lo anterior
es relevante desde el análisis de sistemas puesto que se debe encontrar una forma de
medir el resultado de los marcos de implementación considerando los nodos de
decisión y el análisis de estructura de los proyectos.
Con el objetivo de proceder a resolver las interrogantes planteadas en la hipótesis
de la investigación, las variables de gobernanza multilateral y sostenibilidad energética
se colocan como centrales en el ejercicio comparativo a continuación. La intención es
conocer si este entramado institucional que depende de las relaciones entre los actores
más relevantes a nivel internacional tiene marcos de implementación en común y el
grado en que estas similitudes se pueden convertir en convergencias hacia una política
regional. De este modo, se cuenta con las justificaciones suficientes para reconocer
tales variables como significativas para contar con un diagnóstico de la cooperación
energética en la construcción de sistemas sostenibles. Lo que procede es proponer una
forma de medir la incidencia en la transformación de los sistemas energía que estos
esquemas generan.
92
El objetivo principal de este capítulo es presentar y explicar una posible medición de los
resultados de la cooperación energética en América Latina y el Caribe. Para cumplirlo
se utilizan herramientas cuantitativas que miden los planes orientados hacia sendas
prioritarias y sus resultados para cada marco de implementación de una política
energética sostenible. Del mismo modo se elabora un diagnóstico de la cooperación
energética regional y su grado de incidencia en la transformación de los sistemas
domésticos hacia la sostenibilidad energética. Posteriormente se procede a modelar los
rumbos viables de la cooperación energética en la región a través de la comparación
de algunas variables en los casos de estudio que el modelo permita.
Para lo anterior se retoman los marcos de implementación, enlistados en el primer
capítulo, y se procede a la identificación de los mismos en esquemas de cooperación
específicos. Es decir, todo proyecto de cooperación energética tiene en su composición
al menos una meta relacionada con algún marco; de este modo, para el monitoreo o
evaluación del proyecto se tendrán que indicar los avances alineados. Para este
ejercicio se toman las características de los proyectos anteriormente descritos y se
elabora un modelo comparativo para seleccionar casos de estudio de cooperación
energética regional sus características de gobernanza multilateral.
Con base en la estructura inductiva se puede llegar a medir la incidencia de los
proyectos de corte regional en la transformación hacia sistemas sostenibles de energía.
Es decir, si comparáramos cada proyecto por sus factores de incidencia se podrá
inducir cuáles marcos de implementación están presentes en los mismos y cuáles
están contribuyendo con la implementación de la política sostenible. Como se explica al
final del Capítulo 1, estos factores de incidencia son a su vez componentes de la
variable de gobernanza multilateral.
Capítulo 3. Esquemas Sostenibles en la Cooperación Energética Regional
93
Con base en esto último, un método de regionalismo comparativo permite conocer
la incidencia regional de cada proyecto; lo cual, en combinación con la medición de
indicadores pertinentes puede medir los avances locales que dicho proyecto tendrá
hacia el cumplimiento de los marcos de implementación. No obstante, cabe destacar
que sería muy difícil atribuir características cualitativas subjetivas en la región completa
por lo que se menciona en el Capítulo 2 acerca del «spagetti bowl». Entonces, lo que
se procede a describir solamente, es la cantidad de membresías que ostentan los
países involucrados en los proyectos para calificar su probabilidad de impacto.
Lo que explica el regionalismo energético es en pocas palabras los objetivos que
persiguen los países desde el frente multilateral más que por sí mismos. Por ejemplo,
Guatemala hasta el momento no cuenta con alguna política de eficiencia energética
que se aplique por parte de los reguladores internos; sin embargo, forma parte de la
Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020 en la cual este marco es uno
de los pilares principales.
En la primera parte del capítulo se hace una recopilación de las prospectivas y
estudios realizados en cuanto a los escenarios posibles y oportunidades de
implementación conjunta de políticas como resultado de la cooperación multilateral
energética. En este apartado se miden las posibilidades que otros estudios dan como
resultados para la sostenibilidad energética en función del regionalismo con origen en
la cooperación multilateral para América Latina y el Caribe.
La segunda parte es una medición de la sostenibilidad energética en la región,
enfocado desde una recopilación de datos cuantitativos para visualizar el desempeño
de los indicadores globales y regionales, considerados indispensables para el análisis.
La explicación de tales indicadores se da con mayor profundidad en esta fracción para
posteriormente brindar un diagnóstico de los sistemas de energía en la región.
Es importante recordar que este ejercicio metodológico no representa una
comparación de las narrativas de integración en la región como se menciona en la
explicación de la metodología aplicada. Tampoco es un análisis comparativo que mide
los cambios en el tiempo en cada una de las variables.
94
La construcción del modelo de comparación tan sólo delimita la población y el
universo de casos de estudio al mismo tiempo que integra las unidades de análisis. No
resulta objetivo medir los efectos de las unidades mismas sin tomar en cuenta los
elementos condicionantes que tienen en común y que se derivan de su gobernanza
multilateral.
Ahora bien, en la tercera parte, se pretende visualizar al menos aquellos campos en
los que los marcos de implementación pueden ser abordados a través de cada
proyecto. Las implicaciones de una selección detallada de casos de estudio pueden
resultar con la claridad suficiente para hacer otros análisis con los datos disponibles.
Para ello, se otorga una aproximación a la metodología de regionalismo comparativo en
donde se destacan las ventajas que tiene para la selección de casos de estudio en la
delimitación de un modelo comparativo con bases teóricas de carácter
multidimensional.
Uno de los aportes del presente modelo es su aplicación con otros casos de estudio
que pudieran resultar más significativos; no obstante se reconoce la posibilidad de que
una medición de estado actual de la cooperación no asegura, a modo conclusivo, que
se aplicarán las acciones en las áreas de oportunidad. Si se eligen tales proyectos es
porque cualitativamente son los más alineados a los marcos de implementación;
aunque no se elabora una evaluación de las condiciones y sus cambios en el tiempo.
En el apartado de conclusión se reúnen la medición de los indicadores regionales
con la comparación de gobernanza multilateral para contar con una comprobación del
estado de sostenibilidad en la que se encuentran los sistemas energéticos en cuanto a
sus posibilidades de ser complementarios. La comprobación de la hipótesis se da
entonces por la vía práctica desde un enfoque mixto, cuantitativo y cualitativo. Si los
proyectos de cooperación energética regional seleccionados están construidos
alrededor de un esquema de gobernanza multilateral y además los países participantes
cuentan con índices óptimos de sostenibilidad energética entonces será factible que
tales proyectos puedan analizarse, medirse y monitorearse como parte de su estrategia
de transformación de sistemas.
95
3.1 Perspectivas de una Agenda de Energía Latinoamericana
La gobernanza multilateral del sector energético es sólo una parte del entramado de
gobernanza global en el sector energético como señala el Global Public Policy Institute
de Berlín (2013, pág. 5). De igual forma los factores tecnológicos inciden de manera
significativa en el desempeño del sector a costa de restar importancia en el juego
energético a las prácticas tradicionales de las organizaciones globales e incluso de las
empresas dominantes en el mercado energético.
En los escenarios construidos a partir de las estructuras de gobernanza actuales y
los sucesos de incidencia en la política global, muchos estudios han optado por
establecer una apuesta a los efectos que tendrían la aplicación de esfuerzos comunes
para el sector. Además, existen otros grandes problemas por resolver más allá de los
identificados por las agendas globales, como las inequidades entre las naciones del
consumo de energía.
En el ámbito regional, la multiplicidad de actores con intereses en el sector de la
energía se involucran activamente a través de mecanismos de acción vinculados al
ámbito internacional mediante organizaciones. De acuerdo con Baccini (2013, pág. 24)
el diseño de las organizaciones internacionales incide en el desarrollo de las redes de
interconexión; asimismo, será más probable que los países que cuentan con una
infraestructura de integración energética formen parte de las mismas organizaciones.
Queda claro que los sistemas energéticos complementarios o trasfronterizos tienen
un modelo de gobernanza adaptado a sus propios requerimientos de manejo común y
respuesta única. Estos modelos para Lucas (2014, pág. 21), son los fundamentos de la
gobernanza que tienen términos de referencia claros, recursos adecuados para sus
labores y modos de relación efectiva para cada caso de cooperación regional.
Asimismo, las variables geo-estratégicas, como la infraestructura o las rutas
comerciales, definen en gran medida la operatividad de los sistemas, por ende es
determinante considerar los factores del espacio geo-político para entender el
comportamiento de cada estructura de gobernanza. Las conclusiones a las que llega el
estudio de Panova (2015, pág. 156) es que las regiones y sus instituciones
96
especializadas no configuran un régimen de gobernanza de la energía global pero son
la principal fuente impulsora de cooperación interregional.
Retomando lo que se mencionó en el primer capítulo, la gobernanza multilateral,
como variable dependiente, es una herramienta efectiva para formar regímenes
adecuados a los países en determinadas circunstancias como afirma Keohane (1984,
pág. 239). Sin embargo, esta investigación está centrada en la posibilidad de que los
resultados de la estructura conduzcan a determinados marcos de implementación, por
lo tanto un análisis de redes es más efectivo para determinar las relaciones existentes
como se explicó en el primer capítulo.
A continuación se elabora una recopilación de datos para observar el estado del
arte de los resultados de la gobernanza multilateral en el contexto latinoamericano para
después construir el análisis de comportamiento de la red en función de las relaciones
que existen entre los países y los arreglos multilaterales. Se consideran organismos e
iniciativas que tienen una incidencia clara en la región de América Latina y el Caribe o
que cuentan con antecedentes claros para suponer que inciden en la conducción de los
sistemas energéticos.
3.1.1 Resultados Multilaterales para los Sistemas Latinoamericanos de Energía
De acuerdo con Colgan, Keohane y Van de Graaf (2011), no existía una cooperación
energética estructurada en el sector de la energía en el mundo hasta la crisis de los
precios del petróleo a principios de la década de los años setenta. Sin embargo, como
se demostró en el capítulo anterior, el caso de América Latina es particular en función
de las iniciativas que buscaban establecerse y entrar en operación desde el carácter
regional. Lo cierto es que no se comenzó a explorar las posibilidades de cooperación
energética en el ámbito de la gobernanza multilateral 43 hasta que fue necesario
coordinar una actividad de mercado, como el petróleo.
43 La cooperación energética estructurada a la que se refieren Colgan, Keohane y Van de Graaf se refiere a un
ejercicio de los países en colusión de mercado. Su aseveración se realiza en función de la teoría de los regímenes
que surge entre la homogeneidad de los actores.
97
De lo anterior se desprende el hecho de que hay que ser muy específico cuando se
habla de cooperación energética, pues todas las modalidades de las que se sirve son
muy variadas. Esto último se ha resuelto para América Latina y el Caribe de forma
subregional en la mayoría de los casos siguiendo las posibilidades de cooperar para
establecer una interconexión o para coordinar políticas o para establecer una colusión
de mercado, todos estos intereses. El objetivo de este apartado es mostrar los
resultados que arroja la cooperación exclusivamente en América Latina y el Caribe, de
cara a la gobernanza multilateral cuya influencia puede tener participación de países de
otras regiones pero desde una organización internacional.
Los estudios realizados hasta hace unos años (Ruiz-Caro, 2006) (Vargas & Valdés
Ugalde, 2007) (Otero Prada, Cancino Cadena, & Chaves, 2009) con respecto a las
acciones de cooperación que se llevaban a cabo entre los países de la región no son
tan optimistas al momento de hablar de un proceso regional generalizado. Ante el
fracaso de la Iniciativa Energética Hemisférica44, las investigaciones se centraron en la
regulación como foco de la consolidación de sistemas energéticos regionales. Por lo
anterior no se quiere decir que son incorrectas sus conclusiones sino que la visión del
momento que genera este pesimismo ha dejado de tener vigencia. Además, a
diferencia de este estudio, en ellos se analiza el contexto latinoamericano incluyendo la
influencia de Estados Unidos principalmente en los mercados de hidrocarburos.
En efecto, el momento actual es muy diferente al de esos años. Hoy, con más de
diez años de separación, los resultados de la cooperación energética en materia de
sostenibilidad no sólo involucran procesos de regulación y apertura comercial sino
también proyectos de cooperación técnica y económica que rescatan de cierta forma el
entramado institucional presente en la región desde mediados del siglo XX.
Organizaciones como la CEPAL, BID y OLADE resultan centrales al momento de
establecer vías de cooperación con amplias posibilidades de influir en el desempeño de
los sistemas energéticos domésticos como se explicó anteriormente.
44 Proyecto acordado en las Cumbres de las Américas que recata los principios del Consenso de Washington con
propósito de asegurar un ingreso libre del sector privado a los sistemas energéticos de América Latina. No se
consideró siquiera en los antecedentes por la escaza relevancia que tiene hasta el momento tal iniciativa.
98
Bajo el mismo enfoque de mercado, Altomonte (2016) realiza un estudio actualizado
acerca de los temas pendientes en la agenda de energía en donde señala que la región
debe aplicar reformas de «segunda generación» en cuanto a planificación de políticas,
cooperación intrarregional y la inclusión de temas transversales como la equidad social.
Con un enfoque más integral, la OLADE (2013) plantea la explotación de recursos
renovables a diferentes escalas y consolidar los marcos jurídicos al desarrollo
sostenible.
Uno de los resultados más representativos y generalizados a nivel regional es la
homologación de datos del sector energía. Algunos organismos regionales se han
enfocado a recopilar datos a través de una labor en red que tiene presencia en la
mayoría de los países, abarcando así la posibilidad de hacer estudios comparativos.
Las cifras oficiales de cada país empatan con las cifras de estas bases de datos.
Por ejemplo, el Sistema de Información Energética Regional de la OLADE es un
producto que integra información económica, técnica y legal del sector energético, se
actualiza año con año por especialistas de los ministerios de Energía de cada uno de
los países miembros y elabora una serie de índices de manera homogénea. De igual
forma, la Base de Datos de Energía del BID es un proyecto de recopilación de datos de
países de América Latina y otros miembros no prestatarios que considera una
visualización de fácil acceso.
Actualmente se organizan de manera simultánea, además de las estrategias e
iniciativas regionales centralizadas, foros de consulta y organizaciones entre los
actores considerados relevantes para el sector. Tal es la estrategia del World Energy
Council (WEC) a nivel global, alineado con las ideas de equipos de trabajo regionales
como la Asociación Regional de Empresas de Petróleo y Gas (ARPEL) o la Comisión
de Integración Energética Regional (CIER), este último enfocado al subsector de la
electricidad.
Por todo lo anterior, resulta útil visualizar, a través de un análisis de redes, los
mecanismos cuyo objetivo es la facilitación de procesos de cooperación entre los
actores como se explicó en el primer capítulo. Del mismo modo, es necesario
especificar cuáles son los organismos centralizados más representativos a nivel
99
regional que involucren en sus principales labores el tema de la energía. Es importante
considerar también el giro que el sector está dando hacia la sostenibilidad energética y
contemplar si por esa vía es posible integrar a los nuevos organismos internacionales
encargados de dicha agenda como facilitadores de la gobernanza multilateral.
3.1.2 Análisis de la Red de Gobernanza Multilateral
Un análisis de la red de gobernanza multilateral nos puede revelar la centralidad que
los organismos internacionales tienen ante determinadas iniciativas. Como se describe
en el apartado anterior, la multilateralidad puede ser facilitadora de acciones globales
tales como una transformación en los sistemas de energía. Por ende, es necesario
averiguar la forma en la que funcionan los arreglos regionales en la estructura de la
gobernanza multilateral; sólo así se podrá atribuir a determinados entes la facilitación o
aceleración de iniciativas.
Los arreglos que se consideran deben ser de carácter multilateral para así, enlazar
sus procesos de gobernanza al caso seleccionado y verificar si es un componente
significativo. Asimismo, es imperativo cuidar que a pesar de no tener un mandato
directo atribuible a la energía funcionen actualmente como marcos jurídicos,
económicos o técnicos hacia el sector energético. Los acuerdos considerados son los
siguientes:
CARICOM MERCOSUR PROYECTO
MESOAMÉRICA IIRSA BID CAF CARIBANK
IRENA OLADE SICA CAN ALADI SE4ALL BCIE
En el análisis sólo se incluyen las membresías de los países para ver de qué
manera están relacionados entre sí. Ahora bien, el análisis no revelará simplemente la
importancia de cada organismo sino su centralidad ante la presencia de otros
organismos regionales o internacionales. Esto se logra a partir de un software que
aplica un algoritmo a las conexiones entre las organizaciones y los países para
identificar «clusters» a través de las aristas [conexiones] y la modularidad que tiene en
la red cada nodo.
100
Por lo anterior se observa en el ESQUEMA 6 que los nodos y las aristas funcionan
de determinada forma ante la presencia de los organismos internacionales. Cabe
destacar que este esquema sólo representa el funcionamiento de la red en cuanto a las
organizaciones elegidas; el hecho de incluir o excluir alguna cambiará completamente
la estructura. El algoritmo elegido muestra un modelo de atracción y repulsión lineales
con aproximaciones Barnes-Hut45.
ESQUEMA 6
Redes de Gobernanza Multilateral para la Energía en ALyC
45 Algoritmo que realiza una simulación de cuerpos que reduce el número de interacciones pares entre nodos que
deban ser calculados al considerar que los nodos cercanos deben ser tratados por separado.
101
Primero que nada se debe identificar que los colores representan los «clusters» que
se forman en la región cuando se habla de gobernanza multilateral para la energía. Es
probable que la misma cuestión de la gobernanza en otro tema tenga otros resultados
lo mismo si se aplicara un enfoque bilateral o se delimitara a una aproximación
subregional. En este caso se forman las subregiones esperadas.
Es claro que el organismo central en los procesos de gobernanza multilateral para
el sector energético en toda la región es la OLADE, quizá por su dedicación exclusiva a
este sector. Es importante observar que un organismo como la CEPAL que tiene
aristas con todos los participantes no resulta ser tan relevante para todas las
subregiones, a pesar de su papel predominante en la región sería interesante observar
el comportamiento de la misma red en consideración temporal de la implementación de
proyectos. Lo mismo para el BID que a pesar de tener conexiones relevantes en cada
subregión tiene mayor peso entre dos subregiones.
Otras observaciones interesantes son precisamente las iniciativas internacionales
como IRENA y SE4ALL; a pesar de que cuentan con un funcionamiento activo en la
región, sus resultados podrían estar más orientados al Caribe para el caso de IRENA y
para Centroamérica en el caso de SE4ALL.
Ahora bien, en cuanto a la centralidad de los países en la red hay varias
observaciones que se deben destacar. México, Colombia, Jamaica o Surinam son
peculiares por su centralidad en toda la red, incluso mayor a la de otros organismos
internacionales. Esto último quiere decir que probablemente estos países lograrían
instrumentar proyectos de energía en la región con una efectividad mayor si involucran
en la prosecución de resultados algunos mecanismos multilaterales. Bajo esta
estrategia de implementación los países mencionados pueden influir positivamente en
cada subregión a la que pertenecen.
Por su parte, todos los nodos que forman el contorno de la red en sus extremos e
definitiva son aquellos que tienen menor significancia en el funcionamiento de la
estructura a nivel regional. Sin embargo, los organismos que se incluyen en esta línea
tienen sus propias dinámicas en la subregión a la que pertenecen. Esto último es
absolutamente congruente a las teorías de regionalismo, lo cual significa que es muy
102
probable que estos otros tipos de dinámicas regionales apliquen en gran medida a los
sectores de energía a nivel subregional.
Del mismo modo, en estos extremos se pueden identificar países de carácter dual
en el funcionamiento de la gobernanza multilateral como los casos de Belice y
Argentina, lo que se traduce en la influencia que estos países representan en la
estructura multilateral.
Con todo esto podemos observar que existe una dinámica en la región estudiada de
funcionamiento en red congruente con las aproximaciones teóricas del regionalismo
energético. Por ende será congruente con la teoría hacer un ejercicio comparativo de
los proyectos en función de sus componentes de gobernanza multilateral.
Por último es necesario aclarar que este ejercicio no puede hacerse con los
proyectos directamente, ya que las estructuras de los mismos se encuentran bien
definidos. Además, insertarlos como explicación de la gobernanza multilateral resultaría
incoherente desde el aspecto teórico por la escaza vinculación que tendría la mayoría
de los países con cada proyecto. Lo que se puede realizar es un ejercicio mixto para
tratar de insertar, a través de un logaritmo diferente cada proyecto y sus aristas con los
países dentro de la estructura anterior.
Antes de pasar a la construcción del modelo comparativo es necesario medir con
anterioridad el desempeño de cada país acorde a lo estipulado por los mismos
organismos identificados en la estructura. Por la evidencia presentada, además de los
antecedentes, se debe puntualizar que resulta consistente dar preferencia a los datos y
estudios realizados por los organismos regionales como el BID, la CEPAL y,
principalmente, la OLADE.
103
3.2 Medición de la Sostenibilidad Energética Latinoamericana
Corresponde aplicar desde una perspectiva más detallada un análisis inductivo a partir
de las características de los países en la forma en la que se incorporan y ejercen la
gobernanza multilateral. Esto suele darse a través de las adaptaciones a las políticas
nacionales, que se pueden entender como condicionantes de la cooperación sino se
hace una acotación al respecto.
Por las características de algunos proyectos se puede afirmar que se encuadran
con las características de un capitalismo regulado y de mercados regionales inclusivos;
pues involucran una gran variedad de actores y organizaciones que, como se mencionó
en el primer capítulo, funcionan a través de un esquema de meta-gobernanza. De
acuerdo con Palestini Céspedes (2012), si se hablara de regímenes de integración,
todo esto sería parte de un proceso emergente de «estructuras regulativas». Es por ello
que la coordinación de actores, no debe ser entendida con un objetivo que deriva en
proyectos sino como el origen de los mismos a través de la cooperación centralizada.
Con lo anterior, el objetivo central de una transformación continua y paralela en la
región debe provenir como resultado de una gobernanza multilateral. Por ello, cada
proyecto se convierte en un nuevo mecanismo al ser la parte común de los sistemas de
energía de cada país; es aquí donde el regionalismo energético hace sentido con la
transformación. La idea es hacer un diagnóstico de este tipo de regionalismo en cuanto
a su desempeño en sostenibilidad energética; tomando en cuenta, como se dijo
anteriormente, la situación propia de cada país.
Además, es de vital importancia reflejar en el estudio estadísticas reales y actuales
que se hayan generado en la región. Esto último se deja claro debido a las
capacidades regionales, subregionales y domésticas que se han desarrollado a lo largo
de las últimas décadas y deben ser consideradas para un estudio alineado
específicamente a la transformación de los países que la integran. A continuación se
explica la medición alineada a los parámetros que la gobernanza multilateral ha creado,
así como su alineación con los lineamientos de los estudios globales, siendo estos
últimos los componentes de una política global de sostenibilidad energética.
104
3.2.1 Indicadores Regionales de Política Energética Sostenible
Por las consideraciones anteriores, se pone en evidencia que las actividades de
cooperación energética son un rumbo viable hacia la transformación y creación de
sistemas. Esto implica que los marcos de implementación están presentes y en muchos
de los casos se comparten entre los países formando así un regionalismo energético.
Las formas en las que los sistemas se alteran para atender sendas prioritarias o la
construcción de nuevos marcos regulatorios para acelerar su funcionamiento a través
de vectores de mercado son respectivamente el origen y la consecuencia de la
cooperación energética.
Sin embargo, para la elaboración de una medición más congruente con la realidad y
en afán de no subestimar las condiciones de los países de la región se debe considerar
la contribución de las políticas domésticas a la formulación de estrategias sistémicas
hacia la sostenibilidad energética. Por ello es indispensable identificar los patrones que
cada país tiene en cumplimiento con las dimensiones de un sistema energético
sostenible. Este ejercicio ha sido realizado anteriormente por la OLADE, la CEPAL y la
GTZ (2000, pág. 17), en el que se definen indicadores relacionados con las posibles
contribuciones del sistema energético a la sostenibilidad del desarrollo. Algunos
indicadores han evolucionado en la medida en la que se armonizaron las definiciones y
la metodología en las agencias internacionales.
La siguiente tabla muestra una adaptación de ese primer ejercicio que realizaron las
instituciones mencionadas para que sea compatible con las estadísticas e indicadores
energéticos al mismo tiempo que con los elementos de una política de sostenibilidad
energética que se explicaron en el primer capítulo.
105
INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD ENERGÉTICA
Indicador Sostenibilidad
relacionada con
Corresponde a Política Global de Sostenibilidad
Energética con
Saldo
externo46
Baja participación de
las importaciones en
la oferta energética
SP47: Crecimiento demográfico y económico, Seguridad
Energética
MI48: Eficiencia Energética, Financiamiento
VM49: Precios y Costos de la Energía, Cambio Institucional
Elasticidad
Demanda
Energética
respecto a
PIB50
Baja contribución de
las exportaciones
energéticas al PIB
SP: Crecimiento demográfico y económico, Seguridad
Energética, Acceso a la Energía, pobreza y desarrollo
MI: Financiamiento, Acceso a la Energía, Urbanización
VM: Demanda Energética, Precios y Costos de la Energía,
Inversiones, Financiamiento
Intensidad51
energética
Nivel alto de
productividad por
unidad de energía
SP: Salud, Medio Ambiente
MI: Eficiencia Energética, Financiamiento, Desarrollo de
Capacidades
VM: Demanda Energética, Innovación Tecnológica y Cambio
Institucional
Cobertura
eléctrica
Alto porcentaje de
hogares electrificados
SP: Crecimiento demográfico y económico, Salud, Acceso a la
Energía, pobreza y desarrollo
MI: Energía Renovable, Energía Nuclear, Acceso a la Energía,
urbanización
VM: Precios y Costos de la Energía, Inversiones, Financiamiento
46 Como indicador de autarquía energética mide el porcentaje positivo o negativo que representa la balanza
energética en la oferta total de energía. 47 Senda Prioritaria 48 Marco de Implementación 49 Vector de Mercado 50 Como la robustez a los cambios externos, este indicador permite identificar el grado de estabilidad que tiene el
sector respecto a los cambios en la productividad del país. 51 Este indicador ha evolucionado de ser productividad energética a denominarse intensidad energética pues se
compara directamente con unidades monetarias de productividad
106
Cobertura básica
de necesidades
energéticas
Suficiente consumo
de uso final de
energía por habitante
SP: Crecimiento demográfico y económico, Salud, Seguridad
Energética, Acceso a la energía, pobreza y desarrollo
MI: Financiamiento, Acceso a la Energía, Urbanización
VM: Demanda Energética, Precios y Costos de la Energía
Oferta52
de Energía
Limpia
Bajos niveles de
emisiones de CO2 en
la generación de
energía53
SP: Crecimiento demográfico y económico, Seguridad
Energética, Medio ambiente
MI: Eficiencia Energética, Energía Renovable, Combustibles
Alternativos, Energía Nuclear, Innovación, Desarrollo de
Capacidades, Urbanización
VM: Inversiones, Financiamiento, Innovación Tecnológica,
Cambio Institucional
Uso de Fuentes
Renovables
Alta participación de
fuentes de energía
renovable en la
matriz energética
SP: Crecimiento demográfico y económico, Seguridad
Energética, Medio Ambiente, Acceso a la energía, pobreza y
desarrollo
MI: Energía Renovable, Combustibles Alternativos,
Financiamiento, Acceso a la Energía
VM: Demanda Energética, Precios y Costos de la Energía,
Inversiones, Cambio Institucional
Alcance de
biomasa54
y leña
Alto nivel de
producción de
biomasa y leña
SP: Salud, Medio Ambiente, Acceso a la energía, pobreza y
desarrollo
MI: Combustibles Alternativos, Innovación, Financiamiento,
Desarrollo de Capacidades, Acceso a la Energía
VM: Demanda Energética, Financiamiento, Innovación
Tecnológica
Adaptado de OLADE; CEPAL; GTZ, 2000 1
A través de la valoración de indicadores es posible elaborar una categorización por
país de cada indicador para conocer el nivel de cada uno hacia el cumplimiento de
cada dimensión de un sistema energético sostenible. En los resultados del estudio de
los organismos mencionados se encuentra la siguiente sugerencia: “una estrategia
52 Se utiliza la oferta de energía en lugar el uso de la energía, por la disponibilidad de datos y ser un indicador
comúnmente utilizado en la actualidad. 53 Es útil la medición de la generación de emisiones en la generación de energía por la relación directa con las
acciones de mitigación del cambio climático. 54 Se usa la biomasa en la construcción del indicador por la disponibilidad de datos y ser un indicador de amplio uso
en los informes de energía de los países de América Latina
107
energética sostenible supone el incremento equilibrado 55 de todos los indicadores”
(OLADE; CEPAL; GTZ, 2000).
A partir de este punto se deja en claro la utilidad de medir los resultados de la
cooperación utilizando un conjunto de indicadores que remarquen los marcos de
implementación y, al mismo tiempo, la posibilidad de interacción que demarcan entre
diversos países. A pesar de tener diferentes objetos de medición, estos indicadores
abarcan las acciones de política global de sostenibilidad energética.
Por esto último, corresponde ahora verificar la alineación de estas mediciones con
las metas e indicadores globales que enmarcan los avances de los países en la
sostenibilidad energética propuesta por la nueva agenda global. Sólo entonces se
pueden identificar las similitudes de medición entre los indicadores mencionados y los
que se proponen para la agenda global. En otras palabras corroborar que se pueden
utilizar los indicadores mencionados para medir avances de la nueva agenda.
3.2.2 Metas Globales de Política Energética
El tema de la energía en la Agenda post-2015, está enfocado a la consecución de cinco
metas específicas; mismas que se refuerzan entre sí para muchos otros objetivos y que
se consideran ineludibles en la lucha contra la pobreza y la procuración del bienestar
civil. Por ejemplo, la tecnología de aprovechamiento de fuentes de energía renovable
están marcando una diferencia en la tarea de brindar acceso a la energía a
comunidades rurales, de la misma forma, la tecnología eficiente alivia en gran sentido
las necesidades económicas de la población y empresas56. Todo esto también se
traduce en avances para la conservación del medio ambiente, el crecimiento sostenido
y la búsqueda constante por la igualdad social.
Se hace hincapié en las sendas prioritarias en alineación a las metas para el
desarrollo, por tal razón representan un resumen adaptado de la transversalidad de la
55 La inclusión del término «equilibrado» en dicha declaración va en contra de las modalidades de acumulación
presentes en la estructura lineal de las cadenas productivas. 56 La tecnología cada vez más accesible y fácil de utilizar ha permitido la introducción de paneles y/o calentadores
solares a las zonas rurales, de igual forma, aparatos electrodomésticos más eficientes reducen el consumo de
electricidad en los hogares o los sistemas de gestión de energía ahorran a las empresas gastos mayores.
108
energía en el cumplimiento de metas. Asimismo, con la finalidad de abarcar la medición
de las metas de la iniciativa global mencionada, esta investigación se alinea con el
Objetivo para el Desarrollo Sostenible número 7 cuyas metas son las siguientes:
“Para 2030, garantizar el acceso universal a servicios de energía asequibles,
confiables y modernos
Para 2030, aumentar sustancialmente el porcentaje de la energía renovable en el
conjunto de fuentes de energía
Para 2030, duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética
Para 2030, aumentar la cooperación internacional a fin de facilitar el acceso a la
investigación y las tecnologías energéticas no contaminantes, incluidas las
fuentes de energía renovables, la eficiencia energética y las tecnologías
avanzadas y menos contaminantes de combustibles fósiles, y promover la
inversión en infraestructuras energéticas y tecnologías de energía no
contaminante
Para 2030, ampliar la infraestructura y mejorar la tecnología para prestar servicios
de energía modernos y sostenibles para todos en los países en desarrollo, en
particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en
desarrollo y los países en desarrollo sin litoral, en consonancia con sus
respectivos programas de apoyo” (Asamblea General de Naciones Unidas, 2015,
pág. 22)
Ahora bien, para efectos del presente estudio y de hacer un análisis acotado a las
especificaciones de la agenda que representa un consenso global se toman en cuenta
para la medición los indicadores que miden o abarcan los avances en acceso,
eficiencia, renovables y cooperación internacional para el desarrollo. El objetivo es
considerar los indicadores que se tengan identificados y verificar su alineación con los
indicadores globales. Hasta el momento en las negociaciones del Grupo
Interinstitucional y de Expertos sobre los Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible se reflejan los siguientes índices para medir el avance del ODS 7:
“7.1.1 Porcentaje de la población que tiene acceso a la electricidad
7.1.2 Porcentaje de la población cuya fuente primaria de energía consiste en
combustibles y tecnología limpios
7.2.1 Proporción de la energía renovable en el consumo final total de energía
7.3.1 Intensidad energética medida en función de la energía primaria y el producto
interno bruto (PIB)
109
7.a.1 Suma en dólares de los Estados Unidos movilizada por año a partir de 2020
como parte del compromiso de los 100.000 millones de dólares
7.b.1* Cociente entre el valor añadido y la utilización de energía nacional neta, por
industria” (Informe del Grupo Interinstitucional y de Expertos sobre los Indicadores
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, Naciones Unidas, 2016)
Ante la disponibilidad de datos y por la alineación de indicadores con el
regionalismo energético en América Latina y el Caribe es posible observar el estado
actual de cada indicador en cada país. De conformidad a lo mencionado en el apartado
anterior, se pueden considerar los indicadores 7.1.1, 7.2.1 y 7.3.1 como dimensiones
que se deben resaltar para clasificar en términos de sostenibilidad energética a los
países de América Latina y el Caribe.
A pesar de los debates suscitados para el establecimiento del monitoreo de la
Agenda post-2015, estos últimos indicadores representan un aspecto demasiado
básico para el nivel de complejidad de las mediciones al que han llegado las
organizaciones regionales en América Latina, que son los indicadores de la sección
anterior.
No obstante, ante la asimetría57 de los países de la región, la medición propuesta de
las metas del ODS 7 es significativa para algunos países y para otros no. Además,
dichas metas son de carácter indicativo, es decir, no parten del estado de avance que
tienen los países sino que sólo indican cuáles deben ser los avances y de qué manera
se pueden medir. La meta de eficiencia energética es la única que establece un límite
de cumplimiento per se que es duplicar la tasa mundial de mejora, cuyo indicador si no
sufre cambios en las negociaciones permanecerá como nivel de intensidad energética.
En definitiva se pueden identificar áreas de oportunidad en el proceso de
negociación de los indicadores para medir mejor el cumplimiento de los objetivos. Sin
embargo, el objetivo del estudio es conocer la manera en la que la gobernanza
multilateral de cada proyecto de cooperación energética podría ser utilizada para
57 El concepto de asimetría se refiere a la existencia de contrastes tanto en los índices macroeconómicos como en
los de desarrollo y capacidades nacionales. El término se aplica para establecer la idea de un enfoque comparativo
en el que una visión económica es primordial para entender la evolución del proceso frente a la apertura y la
integración.
110
advocar las acciones regionales a marcos de implementación específicos. Las medidas
que suman sostenibilidad a la transformación en sistemas de energía que se identifican
en cada país pueden ser la base de las acciones regionales a través de los proyectos
vigentes.
A continuación, utilizando los indicadores seleccionados, se hace un mismo
ejercicio para conocer el estado actual de los indicadores en eficiencia, acceso y
renovables para la generalidad de los países según el proyecto al que pertenecen. De
este modo se obtendrán resultados que se podrían traducir en sugerencias para
priorizar algunas actividades en los proyectos en la búsqueda del cumplimiento de
objetivos globales y regionales.
3.2.3 Diagnóstico de Sostenibilidad de los Sistemas de Energía
El desempeño de cada país en cuanto a la medición de la sostenibilidad en su sistema
de energía es de suma importancia para hacer un análisis del estado actual de la
región, no por obtener promedios sino para aproximarse a la observación de los índices
y tomar en cuenta la heterogeneidad de la región. Como se dijo anteriormente, en
América Latina y el Caribe conviven países con recursos energéticos abundantes con
otros en los que son escasos o no han sido aprovechados; no obstante esto no se ve
reflejado en los índices globales propuestos.
Por ejemplo, en el GRAFICO 2, tal parece que el porcentaje de la población con
acceso a la electricidad en la región pareciera aproximarse a la meta de acceso
universal. No obstante, la meta de acceso aclara que es hacia “servicios de energía
asequibles, confiables y modernos” y por el uso único de este índice no se obtiene
información acerca de precios, tecnología, o variabilidad. Este índice es útil para países
con rezago significativo en desarrollo energético ya que la electricidad, sin lugar a
dudas, puede garantizar las demás condiciones. No es el caso de la región salvo de
casos como Haití, Guyana, Nicaragua o Bolivia cuya cobertura está por debajo del
ochenta por ciento.
111
GRÁFICO 258
Un índice más aproximado a la medición del acceso universal es la cobertura básica
de necesidades energéticas, medido por el consumo final de energía per cápita. A
pesar de que sin lugar a dudas este índice debiera ser mucho más localizado
geográficamente, logra dar información que encaja con la situación en la que se
encuentra cada país. En el GRAFICO 3 se encuentran incluidos algunos países del
Caribe, que en general mantienen un alto índice de electrificación; no obstante, el caso
de Trinidad y Tobago se excluye por tener un gran excedente en consumo final per
cápita [73 barriles equivalentes de petróleo por habitante].
La correlación entre ambos indicadores debería ser alta pues en teoría entre más
acceso se tenga a la electricidad, mayor será el índice de consumo final; pero, hay que
aclarar, que el consumo final incluye también otras fuentes secundarias como
combustibles o la biomasa. Aun así, la meta está enfocada al acceso a los servicios de
energía en general, por ende este último indicador refleja con mayor exactitud la
medición de la meta aunque no en su totalidad.
58 Elaboración Propia con datos de OLADE, 2015. Datos del año 2014.
99.799.5
99.43
99.22
99.2
99
99
98.998.43
98
98
97.04
96.7
96.3895
9594
93
92.9
92.5
92.1491.68
90.34
90.285.66
80.5
80.39
28
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tí
Cobertura Eléctrica (% de la población con electricidad)
112
GRÁFICO 359
Hay que destacar que en los casos extraordinarios como el de Trinidad y Tobago, el
consumo sube de tal forma por la excesiva producción de recursos energéticos y una
población mucho menor. Del último gráfico se puede observar el desempeño de los
países con escasez de recursos y que sin embargo pueden tener un consumo final
significativo para la satisfacción de necesidades básicas como el caso de Chile,
Bahamas, Antigua y Barbuda o Surinam; este último a pesar de estar por debajo de la
media en porcentaje de cobertura eléctrica.
Ahora bien, la meta de renovables es también un reto por atender en cuanto al
indicador que se debe considerar conforme a su implementación. A pesar de que es un
objetivo mucho más fácil de medir que el de acceso, del mismo modo no debe
considerar exclusivamente a la electricidad como punto de referencia. El porcentaje de
fuentes renovables en la matriz eléctrica no representa la totalidad de la oferta
energética pues no incluye la oferta de hidrocarburos.
En el GRAFICO 4 se observa una disparidad mucho mayor en los países de la
región, de nuevo esto sucede en primer lugar por la heterogeneidad que existe entre
los países por la obtención de recursos energéticos. Por ejemplo en México es
59 Elaboración Propia con datos de OLADE, 2015
11.82
11.41
10.71
10.579.82
8.88.78
8.42
8.15
7.85
7.3
7.216.44
6.12
6
5.765.53
5.465.33
4.92
4.914.84
4.81
4.3
4.29
4.153.89
3.783.52
3.382.77
2.672.16
Ch
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Consumo final de energía per cápita (cantidad de barriles equivalentes de petróleo por habitante)
113
técnicamente más fácil explotar las fuentes de geotermia en comparación con Chile, a
pesar de que ambos estén en la región geológica conocida como Arco de Fuego del
Pacífico, con intensa actividad volcánica (SENER/BID, 2016).
GRÁFICO 460
Se pueden dilucidar muchas conclusiones a partir del último gráfico; sin embargo,
se hace énfasis en el caso de Haití, ya que a pesar de tener un alto índice de
proporción renovable, en los indicadores de acceso se puede observar su rezago. Es
claro que para algunos países, aumentar la proporción renovable de su oferta
energética sea una gran ventana de oportunidad mientras que para otros sea una
prioridad por la gran dependencia que tienen en este tipo de fuentes, como Haití.
En el cambio de estructura de la matriz energética, que es en resumen la
disminución de los gases de efecto invernadero en el uso final de energía, el indicador
anterior no refleja en su totalidad el efecto de los renovables. En este sentido es
necesario regresar al sector eléctrico pues es una manera fácil de medir la incidencia
del consumo inmediato de energía en el funcionamiento del sistema energético.
En el GRAFICO 5 se observa el desempeño de la región en lo anterior y de nuevo
es posible detectar casos interesantes como el que la mayor parte de los países de la
60 Elaboración Propia con datos de CEPAL, 2015. Los datos mostrados están actualizados hasta el año 2012,
actualmente varios países como Ecuador o Costa Rica han avanzado posiciones en la tabla; no obstante, cabe
recordar que la oferta incluye aquella dirigida al sector transporte.
65.6
64.350.8
48.945.1
42.4
41.6
40.629
25.725.28
24.124
21.817.6
16.916.4
16.415.8
11.711.4
11.39.89.6
7.97.2
6.70
Par
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Méx
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Proporción Renovable de la Oferta Energética (% de la oferta total de energía secundaria)
114
subregión de Suramérica están por debajo de la media y que la mayoría de los países
de la subregión del Caribe están por encima. Esto se debe a la situación que cada país
ha tenido que enfrentar de acuerdo a la dependencia en hidrocarburos de su matriz
eléctrica.
GRÁFICO 561
Como ya se ha visto, hasta el momento los avances de cada país en cuanto a
acceso a la energía y fuentes renovables no se miden de forma homogénea; además,
en su mayoría, no se mide en su totalidad el estado actual de lo que proponen sus
metas respectivas.
El último indicador es el que refleja en mayor medida los componentes de la meta
en eficiencia energética; sin contar que la eficiencia puede ser medida de distintas
formas, la intensidad energética es la medida mayormente estandarizada a nivel global
de todo el ODS 7. Lo anterior debe entenderse a partir de que en su unidad de medida
está estrechamente relacionada con unidades monetarias y energéticas.
En el GRAFICO 6 también se observa la heterogeneidad de los países de la región
en cuanto a su intensidad energética. Son interesantes los casos de los extremos del
gráfico, tres de cada lado, ya que a pesar de ser países que forman parte de la misma
61 Elaboración Propia con datos de OLADE, 2015
0.95
0.77
0.740.74
0.72
0.72
0.710.61
0.58
0.58
0.580.55
0.540.49
0.420.42
0.410.37
0.370.35
0.340.33
0.310.25
0.240.23
0.230.15
0.140.13
0.070.04
0.020
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Emisiones CO2 sector eléctrico / generación(toneladas de dióxido de carbono por Gigawatt hora)
115
subregión, las diferencias en el indicador son absolutamente distintas. Otro caso
interesante es el de Paraguay que en los indicadores anteriores tiene un buen
desempeño pero tiene una gran ventana de oportunidad en cuanto a su eficiencia.
GRÁFICO 662
Los indicadores de sostenibilidad energética propuestos por la agenda global
reflejan en gran medida las áreas de oportunidad que cada país tiene al respecto. Este
ejercicio deja en evidencia que la agenda global y las metas que plantea el ODS 7 se
deben atender de forma paralela en la región de América Latina y el Caribe. No
obstante, los indicadores propuestos por las Naciones Unidas pueden ser
complementarios a los utilizados en la región. Queda también claro que sin conocer el
panorama doméstico de los países es incongruente pasar a un grado de análisis
regional.
62 Elaboración Propia con datos de OLADE, 2015
4.36
2.87
1.91.86
1.76
1.691.62
1.551.43
1.38
1.37
1.12
1.11
1.111.03
0.950.84
0.810.76
0.750.74
0.730.71
0.640.63
0.630.62
0.590.58
0.50.5
0.220.2
0.19
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Intensidad energética(barriles equivalentes de petróleo utilizados por cada 10'000 dólares estadounidenses
de la producción nacional)
116
3.3 Modelo Comparativo de la Cooperación Energética Regional
Partiendo del diagnóstico doméstico, es posible pasar a un plano de análisis regional
para observar si es viable o no detectar las áreas de oportunidad congruentes con la
agenda internacional a través del regionalismo energético. Es decir, si la gobernanza
multilateral es lo demasiado sólida como para detonar marcos de implementación con
una visión subregional. De esta forma se puede medir la situación actual de los
proyectos de cooperación en cuanto a los índices de sostenibilidad energética, además
de verificar si es viable que incidan como conglomerado en la transformación de
sistemas de energía.
Con todo lo que se ha tratado en los capítulos anteriores, se sostiene que el
regionalismo energético puede ser explicado a través de las mecánicas de cooperación
e integración. Ahora entonces, corresponde poner a consideración si la gobernanza
multilateral es un componente importante del mismo para poder establecer un modelo
comparativo acorde a la metodología del regionalismo comparativo y que nos permita
escoger un método específico.
Para visualizar en un mismo grado de análisis la incidencia de la gobernanza
multilateral en cada proyecto se realiza un ejercicio numérico para visualizar el número
de arreglos multilaterales a los que pertenecen los estados miembros de cada proyecto
regional. Para esto se toman en cuenta los proyectos seleccionados en el Capítulo 2
como representativos para una posible hipótesis válida. Del mismo modo se debe
considerar que los niveles de integración política y económica son factores que inciden
en la cooperación tanto como en la institucionalidad que pueda tener cada proyecto,
aumentando así su grado de incidencia.
Por otro lado, se tienen que tener en consideración las condicionantes para la
integración energética, ya que estas en gran medida afectarán los resultados de la
cooperación como se explica en el apartado del regionalismo energético. Se deben
tomar en cuenta la mayor parte de arreglos multilaterales que tengan previsto el tema
de la política energética desde el frente jurídico, económico y/o técnico. Esto debido a
que la complementariedad de los países de la región ha sentado precedentes tanto
117
para establecer mecanismos interregionales como para fortalecer organismos
multilaterales como quedó demostrado en el apartado de Antecedentes.
El modelo que se presenta a continuación contempla dos partes fundamentales a
partir de los métodos que propone el regionalismo comparativo y una estrategia que
evita sesgos de acuerdo con Genna & De Lombaerde (2010, págs. 586-592). Ambos
van dirigidos a medir la incidencia de la gobernanza multilateral en cada tipo de
regionalismo energético para verificar cuáles son los proyectos medibles en este
aspecto. Del mismo modo, el modelo propone un enfoque mixto para evitar sesgos
metodológicos al momento de hacer la comparación.
3.3.1 Metodología de Regionalismo Comparativo
El método de comparación de estudios de caso puede hacer válidas algunas
inferencias si se utilizan las herramientas adecuadas, generalmente la falta de atención
a la recolección de datos solo representa un conocimiento descriptivo pasando por alto
un análisis explicativo respaldando al regionalismo [cooperación-integración] como
variable dependiente (Genna & De Lombaerde, 2010).
El reto es partir de estudios de caso válidos que den sustento a un método
comparativo y por ende a una inferencia sólida que rechace o acepte la hipótesis
planteada. Este reto se soluciona al evitar un gran número de variables utilizando un
conjunto seleccionado de casos de estudio para construir categorías a partir de datos
cuantitativos [intervalos] y cualitativos [constructos teóricos] (Ragin, 1987).
No obstante, la conjunción del tipo de datos no se hace partiendo de un equilibrio
entre los mismos. La efectividad del modelo de comparación se deberá a su simplicidad
inductiva como se señala en Przeworski & Teune (1970, pág. 45) pero en combinación
con un respaldo teórico lo suficientemente complejo para discriminar casos de estudio
e identificar sus factores importantes como señala Keman (1993, pág. 50). Por ende se
da mayor peso a los datos cualitativos para generar una estructura de inferencias
lógicas pero se ejemplifica con datos cuantitativos.
La versión más simple en el diseño de un modelo para un análisis comparativo es
precisamente la estructura inferencial que proponen los métodos de John Stuart Mill
118
(1859); los cuales, aplican reglas para inferir a través de sistemas lógicos un resultado
causal. Las diferencias o similitudes de variables binarias que responden a las
preguntas iniciales colocarán la comparación de casos desde un enfoque cualitativo en
el sistema lógico que le corresponda. Los sistemas utilizados, llamados «métodos
inductivos», son los siguientes:
Método de la Concordancia; si uno o más casos de estudio tienen sólo un
elemento en común, dicha circunstancia en la que concuerdan las instancias
de estudio es el efecto [o la causa] del fenómeno.
Método de la Diferencia; cuando en un estudio de caso ocurre el fenómeno y
en otro no ocurre aunque en todos los casos todas las circunstancias son
comunes, menos una. Este único elemento en que los casos difieren es la
causa [o el efecto] de la presencia del fenómeno.
A tratarse de casos de integración y cooperación energética en la región de América
Latina, la forma metodológica que suma y mide los elementos de interdependencia que
conllevan a la implementación de una política global es el regionalismo comparativo. Es
importante dejar en claro que esta metodología no es un ejercicio para diferenciar las
narrativas de integración y/o cooperación interregional en América Latina como la
realizan algunos autores (Dabène, 2014) (Fawcett, 2005) (Malamud & Gardini, 2012).
En los ejercicios de política comparada, el tamaño y los límites del universo de
casos de estudio no es considerado para el análisis como un problema de investigación
(Genna & De Lombaerde, 2010, pág. 589). Por esta razón, se hace una connotación
inicial en la presente investigación para partir de una narrativa que a su vez represente
un universo de variables en la que se insertan los casos de estudio y evitar sesgos de
información.
No obstante, es necesario mencionar que no necesariamente hay una
correspondencia entre los tamaños de la población y el método empírico (Genna & De
Lombaerde, 2010, pág. 591). Por ende se utiliza la herramienta de diferenciación entre
casos, unidades de análisis y observaciones utilizada en los ejercicios de política
comparada.
119
Así, la metodología se convierte en un ejercicio mixto que considera una
delimitación de la población y del universo de casos de estudio. Paralelamente, se
justifican las diferencias y concordancias en las unidades de análisis por la conducción
teórica sólida de los efectos del fenómeno (Mills, van de Bunt, & de Bruijn, 2006).
El resto de los retos por abordar se afrontan en la selección de la muestra y el
procesamiento de los datos para que el diagnóstico pueda medirse en un modelo
consolidado de conglomerados numéricos [indicadores estandarizados]. Lo anterior
resolvería el último reto de que los casos de estudio tengan elementos condicionantes
en común. Una prueba matemática sencilla a través de una abstracción lógica, como lo
es la obtención de medias aritméticas, resulta útil para comparar los conjuntos creados
en la práctica de la cooperación energética.
Se debe considerar la pertinencia de encontrar las diferencias que pueden existir
entre los casos seleccionados. Es decir, comparar un proyecto con otro no debe
hacerse bajo el supuesto de que existen suficientes similitudes entre sí sino comprobar,
a través de datos específicos, cuáles son esas similitudes y si son significativas. Para
esto el modelo se compone de dos partes; ambos con un enfoque mixto que integra de
forma gradual los componentes de los casos de estudio.
En primer lugar, la parte cuantitativa refleja un sencillo ejercicio en el que se
muestra la cantidad de acuerdos regionales con los que cada proyecto pudiera contar
por el mero hecho de ser socios o miembros del organismo. En esta primera parte se
utiliza el Método de la Concordancia para inducir el grado de operatividad que pudiera
tener cada proyecto a través de la gobernanza multilateral; al ser un elemento
numérico, un resultado generalizado se puede obtener a través de la media aritmética
que corresponde a las membresías de los países calificados.
En este primer ejercicio se toman a los países que tiene en común los proyectos de
cooperación energética mencionados y se considera su concordancia en función de la
cantidad de arreglos multilaterales de los que forman parte. De esta manera se
visualiza la multilateralidad a la que podría estar sujeto cada proyecto en el plano
regional y se verifica que la comparación entre casos de estudio puede ser realizada
sin sesgos analíticos.
120
En segundo lugar, la parte cualitativa sirve para mostrar en función de los factores
que inciden en la cooperación energética el grado de similitud que hay entre cada
proyecto y de este modo verificar si son susceptibles de comparación. En esta parte se
utiliza el Método de la Diferencia pues para una comparación libre de sesgos se debe
discriminar a los casos que tienen un grado significativo de diferencias entre sí, dejando
fuera a los que inductivamente no forman parte del grupo a comparar.
En este ejercicio, la forma más sencilla de conocer las diferencias en cuanto a la
gobernanza multilateral es elaborando una serie de preguntas que resuelvan las
tendencias, orígenes o herramientas con las que cuenta cada proyecto. Por los
arreglos seleccionados y con la finalidad de conocer el grado de participación
multilateral con la que cuenta cada proyecto resulta útil conocer la instrumentación
financiera, los mecanismos de decisión, la institucionalidad regional, las herramientas
de operación y si forman parte de un proceso de integración mayor. Por ende se hacen
las siguientes preguntas:
¿Participa un Banco de Desarrollo Multilateral?
¿Forma parte de un Proceso de Integración
Subregional?
¿Lo opera o implementa un organismo subregional?
121
¿Cuenta con Institucional Subregional?
¿Lo integra un solo proyecto?
¿Cuenta con sus propios mecanismos de decisión?
Debido a que se pretende conocer la pertinencia de considerar a la gobernanza
multilateral un factor determinante para la sostenibilidad energética en la región todas
las preguntas son concretas; de este modo, usando el método inductivo, se obtiene un
resultado binario que nos permitirá observar el grado de incidencia que existe en cada
proyecto. De este modo, al comprobar su similitud, se pone a consideración el grado de
significancia que tiene la aplicación de los índices de sostenibilidad energética para los
proyectos y se procede a comparar.
3.3.2 Proyectos de Interconexión de Sistemas
La Cooperación e Integración Eléctrica Regional como se explicó anteriormente es un
proceso complicado que parte de la premisa de que la complementariedad de sistemas
es benéfica para cada uno de los países participantes. Es por ello que la viabilidad de
las acciones e integración está en función de la cooperación interregional, así como de
la voluntad política que de paso al proceso.
Los casos de regionalismo energético que confluyen con un proceso de
interconexión estratégica que además están insertos en un proceso de integración son
escasos en la región y en mundo. Aun así se considera que es una parte fundamental
de la transformación hacia sistemas sostenibles de energía, sobretodo en la gama de la
electricidad.
En primer lugar se analiza el número de arreglos multilaterales a los que pertenecen
los Estados de cada proyecto de cooperación. En la TABLA 1 se puede observar que el
número de arreglos que cada país es mayormente significativo en los países de
Suramérica; asimismo, todos los países con proyectos de interconexión eléctrica
regional al menos cuentan con otros 6 arreglos multilaterales, siendo los países del
SINEA los que tienen un menor número de membresías en comparación con los demás
casos de estudio.
122
TABLA 1 Grado de Multilateralidad de Proyectos de Interconexión
Número de Arreglos Multilaterales a los que pertenecen los Estados Miembro
Número de Estados Miembro por Iniciativa
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
SIEPAC 8 4 1 2 1
SINEA 5 1 3 1
ARCO NORTE 3 1 1 1
CUENCA DEL PLATA 5 1 1 2 1
Ahora bien, para comparar el grado de gobernanza multilateral que los países de
cada iniciativa tienen de acuerdo a sus membresías es conveniente hacer un promedio
del número de membresías presentes en cada caso. Esto se realizará solamente para
los casos con una multilateralidad importante como resultado del siguiente ejercicio.
En la TABLA 2 se comparan los mismos casos conforme a las preguntas de
respuesta concreta. Esto mide el grado cualitativo de la gobernanza multilateralidad
según los factores que explican la participación de organismos regionales en el
proyecto.
Es posible verificar que hay casos que no tienen similitudes en cuanto a los factores
de gobernanza multilateral que componen la comparación; sin embargo, de los casos
presentados, el SIEPAC y el SINEA tienen al menos cuatro factores en común.
Además, este último es probable que aún no cuente con los últimos dos factores por
aún no haber entrado en funcionamiento.
TABLA 2 Similitudes en Composición Multilateral de Proyectos de Interconexión
Gobernanza Multilateral
¿Participa un Banco de
Desarrollo Multilateral?
¿Forma parte de un
Proceso de Integración
Subregional?
¿Lo opera o implementa un
organismo subregional?
¿Cuenta con Institucionalidad
Subregional?
¿Lo integra un
solo proyecto?
¿Cuenta con sus propios
mecanismos de decisión?
SIEPAC SI SI SI SI SI SI
SINEA SI SI SI SI NO NO
ARCO NORTE SI NO NO NO SI NO
CUENCA DEL PLATA
SI SI NO SI (no unificada) NO NO
123
Cabe recordar que todos los casos derivan en ejercicios de mercado pero este
factor no es suficiente para hacer una comparación especialmente en los términos en
los que se realiza la comparación. A final de cuentas la cooperación multilateral se
puede ver reflejada en el carácter interregional en el que se desarrollan las iniciativas
con apoyo de organismos existentes.
3.3.3 Proyectos de Estrategias Energéticas Regionales
Como se explicó anteriormente, la conducción y coordinación de políticas, más allá de
su formulación, es una mecánica eficiente para los organismos internacionales. En
acuerdo con los países que intervienen, está mecánica de operación alcanza una
efectividad significativa en cuanto a las transformaciones domésticas. Las estrategias
pueden considerarse iniciadoras de una forma determinada de regionalismo energético
cuando por la vía institucional alcanzan reglas de operación y políticas en común, lo
que se conoce como armonización regulatoria.
Haciendo énfasis en el razonamiento de los nuevos enfoques y convergencias a
través de estructuras multilaterales que se conducen a través de la gobernanza en red,
la región tiene más puntos de acuerdo que de desacuerdo. Independientemente de los
liderazgos políticos y de las consecuencias de la integración, se debe reconocer que la
intención a la cooperación energética ha estado presente.
TABLA 3 Grado de Multilateralidad de Estrategias Regionales
Número de Arreglos Multilaterales a los que pertenecen los Estados Miembro
Número de Estados Miembro por Iniciativa
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
C-SERMS 14 1 4 1 2 2 3 1
BIEE 19 1 5 3 4 4 1 1
EESC 2020 8 4 1 2 1
En la TABLA 3 se observan las disparidades interregionales que existen en cuanto
al número de membresías en arreglos multilaterales que tienen los países por proyecto.
Los países del Caribe son los que menor grado de gobernanza multilateral cuentan en
cuanto a este factor numérico ya que la mayoría de los Estados involucrados en la C-
124
SERMS pertenecen a cinco o menos arreglos regionales. Por otro lado, los países más
grandes que forman parte del BIEE, reflejan su pertenencia a un mayor número de
arreglos regionales.
TABLA 4 Similitudes en Composición Multilateral de Estrategias Regionales
En la TABLA 4 es muy claro que los objetivos de cada proyecto están reflejados en
cada respuesta, las similitudes entre la C-SERMS y la EESC 2020 son evidentes, tan
sólo diferenciadas por su nivel de institucionalidad regional; lo cual, puede deberse a
que el C-SERMS se encuentra en un nivel de implementación temprano. Por otro lado,
el BIEE, enfocado exclusivamente a homogeneizar la información disponible en
eficiencia energética de la región, no requiere de tal estructura para cumplir su objetivo.
Por su parte la C-SERMS y la EESC 2020 son estrategias amplias que consideran
otros marcos de implementación además de la eficiencia energética; no obstante, las
similitudes numéricas no reflejan que en el primer caso se cuente con un grado óptimo
de gobernanza multilateral en razón de las membresías en arreglos multilaterales.
Asimismo, los resultados de estas estrategias no han sido medidos hasta el momento,
por ello un análisis más detallado acerca del estado actual de la estrategia como
regionalismo energético puede visualizar las áreas de oportunidad que se pueden
emprender en conjunto.
Gobernanza Multilateral
¿Participa un Banco de
Desarrollo Multilateral?
¿Forma parte de un
Proceso de Integración
Subregional?
¿Lo opera o implementa un
organismo subregional?
¿Cuenta con Institucionalidad
Subregional?
¿Lo integra un solo
proyecto?
¿Cuenta con sus propios mecanismos de decisión?
C-SERMS SI SI SI NO NO NO
BIEE NO NO SI NO SI SI
EESC 2020 SI SI SI SI NO NO
125
Conclusión de Método Comparativo
Para concluir el análisis resta aplicar los indicadores de sostenibilidad energética a los
casos de estudio que representan, por sus características de gobernanza multilateral,
un regionalismo energético. Esto en raíz de la comprobación teórica y empírica con raíz
en proyectos de cooperación internacional cuya motivación ha sido la
complementariedad de sistemas.
A través de los métodos inductivos se obtienen las similitudes y disparidades
existentes entre cada uno de los casos, como se explicó en el apartado anterior, este
ejercicio se realiza para evitar los sesgos metodológicos al momento de comparar. Por
ende los casos con mayores similitudes en cuanto a su grado de gobernanza
multilateral son aquellos que pueden detonar transformaciones profundas a partir de un
ejercicio a priori de cooperación energética. Los marcos de implementación pueden ser
aplicados mediante los casos de estudio como plataformas regionales a través de las
cuales los países puedan instrumentarles.
En primer lugar se analizan los casos de interconexión eléctrica y los proyectos de
SIEPAC y SINEA son los que más similitudes tienen hasta el momento entre sí y se
analizan en la TABLA 5. En este punto cabe recordar que el SIEPAC es un proyecto en
operación que tiene resultados medibles; no obstante, este análisis no pretende
calificar la operatividad de los proyectos, por ende su comparación con otra región por
sus características de gobernanza multilateral siguen siendo muy similares.
TABLA 5 Sostenibilidad Energética en Proyectos de Interconexión
Arreglos Regionales Promedio
Intensidad energética
Consumo final de energía per
cápita
Emisiones CO2 sector eléctrico /
generación
SINEA 8.30 0.93 5.58 0.30 SIEPAC 9.62 0.64 5.70 0.24
MEDIA ALyC 5.82 1.11 8.15 0.41
Como regiones energéticas, sus índices de sostenibilidad difieren en todos los
casos de las medias generales; sin embargo esto revela que todos los marcos de
implementación tienen alguna función en la complementariedad de sistemas
126
energéticos. Primero que nada, es claro que ambas regiones energéticas tiene arreglos
regionales suficientes como para dotar de un alto grado de gobernanza multilateral a
los proyectos que comiencen. Especialmente los países del SIEPAC cuentan con el
respaldo de gran cantidad de arreglos; no obstante en el desglose de los mismos se
observa un nivel más homogéneo en los países del SINEA que del SIEPAC. Por lo
anterior, convendría analizar posteriormente el efecto real de los arreglos multilaterales
en el sector energético de cada uno de los países de estas regiones para verificar su
grado de efectividad.
En cuanto a intensidad energética ambos indicadores están por debajo de la media
general; no obstante, se ve reflejado que es más importante atender como conjunto el
marco de la eficiencia energética para los países del SINEA que para los del SIEPAC.
Por otro lado hay un amplio margen de trabajo si se quiere elevar el consumo final de
energía en los países de ambas regiones energéticas; para ello, convendría trabajar en
las áreas de oportunidad en razón del marco de acceso a la energía para verificar en
dónde pueden existir mejoras complementarias.
Además, a pesar de que ambas regiones están por debajo de la media en
emisiones del sector eléctrico es claro que es uno de los índices más importantes a
atender en función del tipo de proyectos que se estudia. La interconexión eléctrica
moderna y eficiente63 es una oportunidad para disminuir las emisiones en la generación
de electricidad porque es una manera de aprovechar la abundancia de recursos
energéticos como es el caso de las grandes presas, las zonas desérticas o los
corredores de viento. Por lo anterior el SINEA y el SIEPAC como regiones energéticas
son uno de los peldaños para que este indicador disminuya significativamente.
Ante la cantidad de información disponible acerca de los países estudiados es
posible verificar el nivel de avance que reflejan los otros índices regionales de
sostenibilidad energética con datos muy actualizados.
63 Se hace referencia a instalaciones que minimicen cada vez más las pérdidas técnicas que pueden reducirse a
través del mejoramiento de las redes.
127
TABLA 6 Sostenibilidad Energética en Proyectos de Interconexión 2
Saldo externo
Elasticidad Demanda
PIB
Cobertura Eléctrica
Proporción Renovable de la
Oferta Energética
Consumo per cápita de leña y productos
de caña
SINEA 1.01 2.02 94.12 19.08 0.64 SIEPAC 0.76 -0.18 95.74 14.28 0.73
MEDIA ALyC -0.01 -2.42 92.14 25.28 0.98
En la TABLA 6 es interesante verificar otros temas de estudio en lo que conviene
profundizar como la relación entre el indicador de saldo externo con la elasticidad de la
demanda con respecto al PIB o la relación entre los índices de cobertura eléctrica y de
proporción renovable. Posteriormente, como un análisis temporal se puede investigar la
forma en la que las interconexiones impactan en las regiones energéticas en función de
estos mismos índices; en otras palabras, se pueden realizar estudios post-SIEPAC o
post-SINEA usando esta misma metodología de comparación.
Ahora bien, se analizan las Estrategias Regionales, los casos a comparar son la
EESC 2020 y la C-SERMS que son los que más similitudes tienen entre sí y se
analizan en la TABLA 7.
TABLA 7 Sostenibilidad Energética en Estrategias Regionales
Arreglos Regionales Promedio
Intensidad energética
Consumo final de energía per cápita
Emisiones CO2 sector eléctrico / generación
EESC 2020 6.91 1.05 4.21 0.19 C-SERMS 4.54 0.82 6.71 0.50
MEDIA ALyC 5.82 1.11 8.15 0.41
Como región energética, los arreglos regionales promedio pueden tener mayor
incidencia en el primer caso que en el segundo, con esto se puede concluir que
utilizando esquemas de gobernanza multilateral será más sencillo colocar algún marco
de implementación mediante la EESC 2020 en Centroamérica que mediante la C-
SERMS en el Caribe.
En cuanto a los índices de sostenibilidad energética, el que hace referencia a la
eficiencia que es el primero mostrado en la tabla para ambos proyectos. Como región
128
energética se encuentra por encima de la media general, esto refleja la importancia de
que la C-SERMS cuente con objetivos en eficiencia energética. Por otro lado, objetivos
o metas concisas acerca del marco de implementación en renovables deben
establecerse a través de la misma C-SERMS pues su grado de emisiones a pesar de
ser países pequeños se encuentra muy cerca de la media general.
Para ambos casos el tema de acceso es evidente pues ambos, como regiones
energéticas, se encuentran por debajo de la media latinoamericana de consumo final
de energía por habitante. Este índice refleja un mayor rezago en Centroamérica, por
ende, queda comprobada la relevancia del objetivo principal de la EESC 2020 que es el
abastecimiento de energía. En esta última estrategia a pesar de que la mayoría de los
países de la región tienen porcentajes de electrificación aceptables, queda en claro que
se debe avanzar en tal punto con otro tipo de índice fuera de la Agenda Global como lo
es el índice de consumo aquí presentado.
Esta estrategia de medición puede ser replicable hacia otros casos de cooperación
energética, lo cual se traduce en un modelo que puede explicar las probabilidades de
que la implementación de proyectos sea eficaz. Tras el ejercicio de comparación es
también viable hacer un ejercicio temporal comparativo utilizando los mismos
indicadores para verificar más adelante los resultados de los proyectos; incluso, para
disminuir el grado de incertidumbre se pueden focalizar los análisis a espacios
geográficos más reducidos con el uso de micro-datos.
Por último, este modelo puede servir como base para un estudio comparativo
mucho más detallado que incluya los montos financieros de cada proyecto y las formas
en las que alteraron su deuda pública en el caso de los reembolsables. Lo anterior es
viable debido a que la metodología seguida en el presente estudio tiene la solidez
necesaria para el análisis de la sostenibilidad de la cooperación energética regional; en
el siguiente capítulo se da parte de los resultados con mayor detalle.
129
Los marcos de implementación que deben integrar una política energética sostenible
están presentes en diversas medidas en la región de América Latina y el Caribe. En
suma, las estrategias y proyectos regionales facilitan y aceleran la consecución de
objetivos hacia la transformación de los sistemas de energía de cada uno de los países
de la región. Es por ello que el siguiente camino a considerar es la creación de
sistemas subregionales que permitan aprovechar los recursos acorde a las formas
sostenibles.
Desde un enfoque sistémico, se recuperan múltiples factores que constituyen a su
vez variables macro que reflejan una complejidad de los esquemas de cooperación y
mecanismos de integración que sin lugar a dudas marcan nuevos modelos de
regionalismo.
Esta tesis abarca los aspectos más importantes de la gobernanza multilateral en la
cooperación energética global. Tomando en cuenta este aspecto, el tema principal se
centra en el desarrollo de sistemas de energía sostenibles en la región de América
Latina y el Caribe. Involucra una medición del proceso mediante los marcos de
implementación en torno a la transformación de los sistemas existentes y el
planteamiento de las oportunidades presentes a través de proyectos que implican un
continuo de factores de integración y complementariedad económica.
La responsabilidad de la región hacia complementar los esfuerzos para diversificar
la matriz energética a nivel global no implican únicamente una labor de transición hacia
otras fuentes de generación de energía. La labor de los Estados, organismos e
instituciones financieras debe considerar un cambio de paradigma hacia la
transformación si se pretende considerar de forma integral la tarea energética del siglo
XXI. Desde un enfoque sistémico, se recuperan múltiples factores que constituyen a su
vez variables macro que reflejan una complejidad de los esquemas de cooperación y
mecanismos de integración que sin lugar a dudas marcarán nuevos modelos a seguir.
Conclusión
130
En la implementación de proyectos energéticos, la cooperación internacional adopta
todas sus facetas en un rango sui generis que comprueba que la cooperación
energética es un concepto utilizado para hacer referencia a acciones cooperativas que
antes no se enmarcaban en rangos más amplios como la cooperación económica. No
obstante, el enfoque propuesto es tan complejo que se debe dar respaldo empírico a lo
anterior para comprobar que en la evolución de los instrumentos internacionales, la
cooperación energética corresponde de distintas maneras a los términos [lenguaje] de
la cooperación internacional.
Al menos en América Latina y el Caribe, la conceptualización de la cooperación
energética no ha sido estudiada a profundidad como un elemento primordial que ha
dado origen a esquemas de cooperación utilizados en otros sectores. En otras
palabras, en este sector se han llevado a cabo acciones de cooperación internacional
desde antes de que se definieran, modalidades, esquemas e instrumentos que al día
de hoy tienen un reconocimiento amplio en el estudio; esto, sin afirmar que la
cooperación energética pueda ser o sea una modalidad de la cooperación
internacional. Lo cierto es que, por sus antecedentes y funcionamiento debe colocarse
en el centro de una discusión que pretenda encontrar la relevancia de los proyectos de
cooperación energética para comprobar si es consistente su categorización múltiple
dentro de áreas como infraestructura, tecnología, desarrollo de capacidades, etcétera.
Lo que sí ha sido estudiado con anterioridad es la distinción de las narrativas
energéticas de la región de América Latina y el Caribe con las de otras regiones del
mundo por su prominente coordinación en las políticas sectoriales y reconocido avance
en su complementariedad socio-económica. Aun así, ha sido necesario hacer las
distinciones en las que la energía tiene que ver con los factores del desarrollo
globalmente aceptados. Es por lo anterior que ha sido necesario identificar los roles
destacados de los marcos de implementación según su oportunidad y efectividad en la
región para la integración de sistemas energéticos.
Si bien la integración económica es generalmente medida en función del comercio
internacional, esta misma medición no puede ser aplicada para la integración
energética por su gran complejidad. El comercio energético es sólo una parte del
131
entramado de un sistema de energía y más aún cuando los sistemas se complementan
entre sí. Los componentes que no son tan fáciles de cuantificar como la innovación y
los cambios institucionales deben ser explicados exclusivamente en términos de
cooperación técnica. Además, asuntos de complementariedad estructural y estratégica
como lo es la energía, resultan medidos de diferente forma en las mecánicas de
coordinación multilateral o bilateral como continuo integración-cooperación. De lo
anterior se desprende que la medición de la complementariedad energética debe
involucrar otros términos que llegan a ser más relevantes que los monetarios.
Más allá de la conducción política que pueden tener las intenciones de integración
regional, presentes en América Latina y el Caribe desde décadas atrás; las estrategias
de acción basadas en el comportamiento estructural de las economías regionales,
resultan en la creación de modelos viables de cooperación para la implementación de
transformaciones profundas como la de los sistemas de energía en la región.
Al considerar la interacción de sistemas en el entramado político se pueden traducir
en resultados las iniciativas de cooperación teniendo efectos medibles y comprobables
en el plano del cumplimiento de determinadas metas comunes. Además de los marcos
de implementación que han sido atendidos por las iniciativas de cooperación, algunos
de ellos analizados en los casos de estudio, se puede encontrar otros presentes de
manera secundaria o consecuente que a su vez encaminan la evolución de los
sistemas hacia un funcionamiento más sostenible.
Por su parte los organismos internacionales encuentran obstáculos al introducir los
marcos de implementación al diálogo político en ausencia de un instrumento apropiado
para vincular su estrategia con las políticas domésticas. Este efecto, en América Latina
y el Caribe, involucra casi por obvias razones la participación de agentes regionales por
su relevancia política, su experiencia en la región y sus estrechos vínculos con los
gobiernos, lo cual quiere decir, que las instituciones o programas globales no actúan
por si solos en la región.
A menos de que no se cuente con la información de que el tema a promover sea
novedoso o que no se cuente con las capacidades técnicas, se vuelven relevantes las
intervenciones políticas y financieras de organizaciones o iniciativas internacionales.
132
Esto debido a que algunos tipos de estudios en el sector energético de cada uno de los
países ya han sido realizados con anterioridad por OLADE, CEPAL o el mismo BID.
Por ejemplo, en el año 2015, la Agencia Internacional de Energías Renovables
identificó convergencias en las políticas energéticas de algunos países de América
Latina. En su informe acerca de políticas para el fomento de fuentes de energía
renovable se focaliza la importancia que hay en las sinergias institucionales para la
consecución de objetivos al respecto. El estudio hace hincapié en las políticas
nacionales, los incentivos fiscales, el acceso a la energía, los instrumentos regulatorios,
financieros y otros factores relevantes como la consideración del nexo entre alimentos
y biocombustibles.
El entramado regulatorio y de políticas energéticas coloca a la región como pionera
en el diseño e implementación de fuentes alternas de energía no obstante, el camino
hacia la sostenibilidad de sistemas no es sólo por la vía de las renovables. En otros
marcos de implementación, la región ha tenido avances significativos que
complementan las acciones emprendidas desde diversos enfoques. Por estos motivos
se puede decir que en América Latina existe una coordinación de agendas que ponen
determinados objetivos institucionales a los órganos públicos de gobierno mucho antes
que las iniciativas globales.
Como resultado, la eficiencia energética y las energías renovables resultan ser los
marcos que mayor impacto han generado en la transformación latinoamericana hacia
sistemas sostenibles de energía. No obstante, otros marcos como el acceso a la
energía, el financiamiento y la urbanización son marcos que además de provocar
efectos positivos, requieren de la cooperación energética para la mitigación de riesgos
hacia la construcción de vectores de mercado.
Esto último ha provocado una revolución en los sistemas político y financiero de la
región, dando resultados positivos no sólo hacia sus propios móviles sino también
sirviéndose de los marcos legales que tienen los acuerdos y tratados bilaterales y
multilaterales. Ante esta situación, los organismos financieros y políticos regionales,
han incorporado estrategias que parecen unificar agendas regionales comunes para
todos sus Estados miembros. En términos funcionales es prueba de ello que la
133
participación en espacios de discusión internacional por temas energéticos ha contado
con una respuesta significativa como en ningún otro tema y sin generar regímenes u
órdenes regionales como se asumía en décadas pasadas. En otras palabras, las
iniciativas globales como SE4ALL se han convertido en verdaderos mecanismos de
incidencia que los organismos multilaterales adoptan para justificar proyectos de
cooperación internacional.
Cada vez más países entretejen en conjunto una agenda energética que involucra
transiciones sin importar su apertura comercial, financiera o social hacia temas
internacionales. Lo anterior puede ser visto como sólo un «momentum» generado por
la importancia de los ODS, una chispa de oportunidad ante la convergencia de políticas
en la región o un interés periódico por el aprovechamiento de oportunidades que
surgen en el valle del ciclo económico. A pesar de ello, ninguno de los factores
anteriores, individualmente o en su conjunto, explican a ciencia cierta los resultados de
las redes de actores ni la movilización de tal cantidad de recursos para el sector
energético.
Ahora bien, acorde con el resultado, también es viable la identificación de vectores
de mercado que en estricto sentido han unificado a los agentes económicos en cuanto
a sus iniciativas de cambio. El cambio institucional, la vía de las inversiones y la
innovación tecnológica se convierten en prioridades para el sector privado que puede
incursionar en el escenario del mercado energético regional. Esto se ha producido con
base en las reformas estructurales que varios países emprendieron en la última década
pero también se complementa con los proyectos que promueven las redes
internacionales y fomentan las instituciones financieras para la creación de nuevos
mercados de energía.
Si bien, no todos los actores promueven una transformación sostenible de los
sistemas, aquellos que sí lo hacen, incorporan los mismos marcos de implementación
que los gobiernos y las organizaciones internacionales, generando así resultados que
tienen impacto en los indicadores que monitorean los avances de los mismos. De este
modo, es a través de los vectores de mercado que también se suman esfuerzos para la
consecución de objetivos hacia un desarrollo energético sostenible.
134
Por ende, es a través de la comparación subregional que se deben medir los
avances en cuanto a la transformación de sistemas energéticos. Lo último dado que la
consecución de agendas para la energía en la región gira en torno de un entramado
político que para algunas subregiones resulta indispensable considerar como prioritario
en sus estrategias de desarrollo. En esta tesis se presenta una metodología,
susceptible de mejoras en cuanto a la calidad y utilidad de la información que arroja,
pero con amplias posibilidades de monitorear objetivamente el grado de sostenibilidad
que tienen los proyectos regionales originados en la cooperación energética.
En cuanto a la multilateralidad de la cooperación, los planes de coordinación
dependen en gran medida de la centralidad de las organizaciones en cuanto a la gran
gama de opciones que los estados tienen para considerar. Por ende, los resultados de
este factor analítico sugieren una importante utilidad al desarrollo de actividades
cooperativas entre los organismos para el impulso de proyectos sostenibles en busca
de un mejor aprovechamiento de los recursos energéticos.
Los gobiernos de los países en desarrollo, como es el caso de todas las naciones
de la región se deben involucrar más fondo con la implementación de programas de
cooperación energética ante la previsibilidad del comportamiento de la demanda
energética en el futuro. En realidad, esta intervención académica sirve de complemento
a las proyecciones de crecimiento, emisiones y demográficas de las próximas décadas
para demostrar que las narrativas del desarrollo energético pueden coexistir bajo
parámetros de cooperación similares.
Aún más en América Latina y el Caribe, se necesitan más y mejores análisis de la
información para alcanzar estándares y unidades de medición comunes adaptadas a
las necesidades compartidas. Esto involucra una labor conjunta por recuperar los
resultados de los primeros ejercicios de cooperación en la región que se dieron desde
mediados del siglo XX. Se requieren esfuerzos enfocados en la recuperación de
avances en sostenibilidad energética presentes en la región desde antes del séptimo
ODS y estos esfuerzos deben provenir de los mismos organismos multilaterales sin
esperar un visto bueno de las iniciativas globales.
135
Los organismos multilaterales en la región cuentan con las capacidades técnicas,
legales y financieras para complementar los esfuerzos domésticos y dotar de
instrumentos a las iniciativas globales en razón de generar mecanismos adaptados a
las realidades que conocen. Aportar el conocimiento específico y promover proyectos
claves para la complementariedad económica se puede convertir en el camino a seguir
para dar respaldo a la responsabilidad que estas instituciones tienen con los gobiernos
de cada país y por ende con los pueblos de la región.
Con la debida consideración a los actores que están involucrados en el complicado
proceso de implementar las diferentes transiciones en los sistemas de energía a
manera de alcanzar la transformación hacia la sostenibilidad energética en la región de
América Latina y el Caribe se hacen las siguientes recomendaciones:
1. Promover la eficacia en la cooperación energética
La cooperación energética exige a sus actores un ejercicio de transparencia para
establecer principios a llevar a cabo en el que estén de acuerdo las partes. Más allá de
los compromisos adquiridos por los gobiernos centrales o las participaciones de otros
agentes como las empresas y las organizaciones civiles, las acciones de cooperación
deben arrojar resultados a los que se les pueda monitorear con metodologías que sigan
estándares definidos. Los indicadores directamente relacionados con el alcance de
metas es una buena aplicación para medir la eficacia, lo cual puede complementarse
con índices de alineación, armonización y apropiación de proyectos vistos a su vez
desde el carácter subregional.
2. Complementariedad de sistemas en la gestión de los recursos energéticos
El comercio de recursos energéticos en la región es una actividad económica de
primera necesidad, presente a lo largo y ancho del continente. Los cambios en la matriz
energética de generación de electricidad en los países deben también ser
aprovechados más allá de sus fronteras sobre todo en aquellos en los que ya existe un
mercado común de electricidad. Es indispensable comenzar a pensar en los proyectos
Recomendaciones y Agenda Prospectiva
136
de generación regionales, proyectados para satisfacer no sólo las necesidades
domésticas sino también las del mercado regional. Debe quedar claro para las
autoridades locales que el comercio empieza sólo cuando servicio está disponible;
antes de esto, sólo existe la cooperación entre las partes para echar a andar el
mercado. Por ello, la participación pública en el sistema de energía debe permanecer a
través de la política energética aunada a las capacidades privadas de capital y
tecnología; sólo entonces las complementariedades con otros países son viables.
3. Cooperación en lugar de competitividad
Al menos en el sector energético, el mercado, en forma de inversiones o de flujos de
capital no debe verse como un sustituto de la cooperación internacional para el
desarrollo. Un país no es más competitivo si su matriz energética es diversificada, pero
si lo será si su matriz energética diversificada es estable, suficiente y depende
escasamente de las fluctuaciones de precios; es decir, el país es más competitivo en
función de la calidad de su matriz energética. Esta calidad no se puede lograr a través
de estrategias que precisamente alienten la dependencia a las fluctuaciones
internacionales de precios o la inestabilidad del suministro de energía. Por esto último,
contrario a los que promueven la aversión a la cooperación para mantener una
estabilidad oligopólica, las economías derivadas de la cooperación técnica y de la
coordinación entre los actores de sector se convierten en aceleradoras y facilitadoras
de las transformaciones necesarias que los actores por sí solos no hubiesen podido
alcanzar. Es necesario sugerir entonces una perspectiva diferente de la cooperación
internacional como mecanismo para alcanzar las externalidades dinámicas positivas.
4. Cambio de paradigmas energéticos.
Es indispensable contemplar las posibilidades de integrar a las políticas energéticas
una campaña directamente dirigida a la conciencia de los usuarios de energía. Un
cambio en la percepción del uso de la energía, además de una disminución de la
demanda, implica la construcción de una consciencia solidaria hacia los individuos que
sufren de las consecuencias de su uso excesivo. Gradualmente esto surtirá efectos en
las negociaciones internacionales no sólo las llevadas a cabo por los gobiernos sino
también aquellas entre empresas y organizaciones. Todos los actores deben tomar en
137
cuenta la responsabilidad social que conlleva cada una de sus actividades y las
consecuencias de sus decisiones. Por ejemplo, incluir este tipo de campañas a las
acciones de adaptación y mitigación al cambio climático es una forma de impactar a las
sociedades de consumo, estrechamente ligadas al uso intensivo de energía; misma
que en las próximas décadas continuará dependiendo de fuentes energéticas a su vez
ligadas con conflictos sociales y hasta bélicos. La participación del individuo en la
transformación del sistema podría inducirse a través del cambio de paradigma.
Ahora bien, desde el ámbito académico se puede continuar investigando en estos
temas partiendo de las demás actividades que también entran en la categoría de
cooperación energética. El presente análisis deja sobre la mesa varias fuentes de
información importantes para la realización de futuras investigaciones; asimismo, deja
abierta la posibilidad de perfeccionar la metodología ocupada para la cooperación
energética regional. Esta investigación puede ser un puente que enlace entre los temas
aquí referenciados con los siguientes:
Las relaciones energéticas bilaterales entre los países. En la investigación se
encuentran elementos útiles para acometer un problema de investigación
referente a los proyectos de cooperación bilaterales. La enorme labor de
comprender las dinámicas globales de la energía deben hacerse
contemplando este aspecto que sin lugar a dudas es el que presenta
mayores dificultades incluso para los centros de investigación con mayores
recursos y alcance.
La medición de la eficacia y efectividad de la cooperación energética. Las
composiciones teóricas y empíricas presentes en esta investigación pueden
ser un punto de partida para la discusión acerca del monitoreo de las
actividades de cooperación energética. Las propuestas acerca de la
gobernanza multilateral en conjunto con la visión sistémica de las iniciativas
regionales son áreas de oportunidad en las que se debe profundizar si se
quiere avanzar en la composición técnica de la evaluación de proyectos de
cooperación en el sector energético.
138
Las redes de trabajo y modelos de gobernanza para la energía. La
multiplicidad de actores con interés en los temas de energía a nivel global se
ha multiplicado conforme las capacidades técnicas y la disponibilidad
tecnológica se acentúan y equilibran en algunas regiones del planeta. Esto
ha generado la necesidad de interactuar entre actores de diferente
naturaleza que contemplan las mismas necesidades para el desarrollo, la
búsqueda de formas de colaborar se ha convertido en una de las áreas de
oportunidad que originan nuevos modelos de cooperación internacional.
139
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La seguridad energética es un tema que ha recibido especial atención y que no se
puede pasar por alto ante la explicación del primer capítulo. Como se presentó, la
seguridad energética es sólo un factor dentro de las Sendas Prioritarias para la
transformación de un sistema de energía; por ende, no se le puede excluir como forma
de planificación de políticas pero tampoco se le puede incluir como narrativa prioritaria
de la cooperación energética. Por lo anterior se procede a explicar el discurso de la
«securitización» de la energía y las diversas formas en las que tal concepto ha sido
colocado hasta los lineamientos de políticas en la actualidad.
El concepto es relevante desde las crisis de los precios del petróleo en la década de
los setenta, especialmente después de la creación de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEC) y la Agencia Internacional de Energía (IEA). Antes
de esto la seguridad energética estaba relacionada con los términos de la seguridad
nuclear en las plantas generadoras de electricidad a partir de uranio y plutonio.
Recientemente este concepto se liga a la disponibilidad de los recursos para que los
procesos productivos no se detengan. En los informes de las agencias y
organizaciones de la OCDE y ONU se define más bien el concepto de inseguridad
energética como la perdida de bienestar provocada por las alzas de precios súbitas e
injustificadas o por la interrupción del suministro de energía (IEA, 2007).
Precisamente el interés político internacional por la seguridad energética como se
entiende actualmente surge con la creación de la IEA dentro de la OCDE. Los objetivos
principales para lo que fue creada fueron mantener y mejorar sistemas para hacer
frente a las interrupciones del suministro de petróleo; promover políticas energéticas en
un contexto global a través de acciones cooperativas con la industria, los organismos
internacionales y los países no miembros; operar un sistema de información
permanente con datos del mercado petrolero; mejorar el suministro de energía y la
estructura de la demanda a través de la implementación de fuentes de energía
renovable y eficiencia energética; promover la colaboración internacional en
Apéndice Seguridad energética y economía del petróleo
161
tecnologías del sector; y brindar asistencia en la integración de políticas energéticas y
ambientales (IEA, 2016).
El concepto de seguridad energética se encuentra estrechamente ligado con dos
asuntos de extrema incidencia internacional: la economía global, vinculada a través del
mercado de hidrocarburos; y la seguridad nacional, incorporada por Estados Unidos a
través del manejo de su reserva estratégica de crudo (Energy Security Leadership
Council, 2008) (Burman, 2007). Por tales razones, la concentración en el mercado del
petróleo es un índice de seguridad energética ante la posibilidad de algunos países,
especialmente los de la OPEP, de coordinarse para expandir o restringir la capacidad
productiva de petróleo y sus derivados.
Como en toda dinámica de mercado, la integración del mismo está basada en las
reglas establecidas por la oferta y la demanda. De acuerdo a las estadísticas de las
últimas décadas, del embargo petrolero de 1973 hasta la fecha, la seguridad de la
demanda se ve mermada ante las decisiones de los grandes productores de incentivar
la producción, así como de las políticas de cambio tecnológico, diversificación de
fuentes de energía y reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEI) (Puyana, 2015,
pág. 137). El escenario puede simplificarse en la relación entre los países desarrollados
que son los mayores consumidores de petróleo y algunos [pocos] países en vías de
desarrollo que son los mayores productores.
De este modo se puede plantear que la seguridad energética es sólo un pilar de la
construcción de sistemas de energía; de acuerdo con Ciuta (2010, pág. 139) se trata de
una narrativa sin muchos fundamentos teóricos que sin embargo se traduce a la
práctica de política energética en la realidad. El concepto de seguridad al que se hace
referencia tiene que ver más con un manejo estratégico de los factores que aumentan
la incertidumbre y alteran la «estabilidad» de los precios de los energéticos.
Ahora bien, habiendo explicado las formas más aceptadas en las que se enmarca la
economía petrolera y el concepto de seguridad energética, se da por entendido que
son considerados como justificaciones para la liberalización de los mercados y, al
mismo tiempo, legitimadores para la transformación de los sistemas de energía. En
definitiva, la incorporación de políticas energéticas dirigidas a la transformación hacia
162
sistemas sostenibles no excluye a los hidrocarburos y a las fuentes no-renovables de la
fórmula para reducir los riesgos energéticos planteados principalmente por los países
más desarrollados sino todo lo contrario; complementan una serie de necesidades que
garantizan la satisfacción de la demanda.
A pesar de teorías como la del pico de Hubbert (Amador, 2010), que implica una
disminución paulatina de la producción del petróleo por la escasez de reservas en el
futuro cercano, para algunos autores las posibilidades de desprenderse de la
dependencia petrolera está aún a muchas décadas de distancia (Corsi & Smith, 2005).
Lo que en estricto sentido relaciona al discurso de la seguridad energética con el
desarrollo sostenible son 1) las políticas de reducción de la dependencia de las
importaciones de hidrocarburos [autosuficiencia energética] (Energy Independence and
Security Act, 2007), así como 2) la diversificación del consumo [democratización del
desarrollo energético] (Rifkin, 2011) y 3) los programas y planes de reducción de la
intensidad energética en la economía [desacoplamiento del crecimiento económico]
(Mulder & L.F. de Groot, 2004).
