Taller de Investigación en Derecho Administrativo – TIDA...Taller de Investigación en Derecho Administrativo – 2011TIDA Seminario de Verano de TEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Taller de Investigación en Derecho Administrativo – TIDA Seminario de Verano de TEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Sesión 2: Principios del Derecho Administrativo y del Procedimiento Administrativo Dr. Rolando Salvatierra Combina – Material Adicional

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1 Contáctenos: www.tida.com.pe [email protected]

UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE

SAN MARCOS

Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA

- - - 460 AÑOS - - -

SEMINARIO DE VERANO DE TEMAS DE DERECHO

ADMINISTRATIVO

SESIÓN N°2

PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Material Adicional

TALLER DE INVESTIGACIÓN EN DERECHO

ADMINISTRATIVO – TIDA



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PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN

EXP. N.° 04012-2009-PHD/TC LIMA LAZARTE PROSPERO ROSALES VÁSQUEZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 8 días del mes de enero de 2010, la Sala Segunda del Tribunal

Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Lazarte Próspero Rosales Vásquez contra la resolución de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 104, su fecha 4 de mayo de 2009, que declaró improcedente la demanda de hábeas data de autos. ANTECEDENTES 1. Demanda

Con fecha 17 de marzo de 2008, el recurrente interpone demanda de hábeas data contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), con el objeto de que se ordene que dicha entidad cumpla con poner a su disposición el texto del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada en virtud de la Ley N.º 29059. Alega que se ha vulnerado su derecho constitucional de acceso a la información pública, toda vez que la entidad emplazada no ha dado respuesta al pedido de los documentos solicitados dentro del plazo de diez días hábiles establecido en el artículo 62º del Código Procesal Constitucional. 2. Contestación de la demanda

El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, mediante escrito de fecha 7 de abril de 2008, se apersona al proceso y solicita que la demanda sea declarada improcedente, aduciendo que la solicitud de la información requerida no fue planteada ante el funcionario competente, de conformidad con lo establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a



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la Información Pública y con el artículo 62º del Código Procesal Constitucional. Asimismo, sostiene que no está en la obligación de proporcionar la información requerida por cuanto la misma se encuentra comprendida dentro de las excepciones al ejercicio del derecho de acceso a la información pública establecidas en los numerales 1 y 4 del artículo 15-B de la Ley N.º 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 3. Resolución de primer grado

El Vigésimo Quinto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, mediante resolución de fecha 18 de abril de 2008 (folio 21), declaró improcedente la demanda, considerando que en el presente caso no se ha violado ni se ha amenazado el derecho de acceso a la información pública del demandante toda vez que la información requerida se encuentra dentro de las excepciones reguladas en la Ley N.º 27806. 4. Resolución de segundo grado

En segunda instancia, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante resolución de fecha 4 de mayo de 2009 (folio 104), confirmó la apelada por los mismos fundamentos. FUNDAMENTOS Delimitación del petitorio 1. Del análisis de la demanda se advierte que ésta tiene por objeto que se ordene al

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que proporcione al demandante el texto del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059, en virtud de la cual se encargó a dicha comisión la revisión de los expedientes de los trabajadores que han solicitado su inscripción en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente.

Cuestión procesal previa 2. De conformidad con el artículo 62º del Código Procesal Constitucional, constituye

un requisito especial de procedencia de la demanda de hábeas data que el demandante haya reclamado previamente al demandado, mediante documento de fecha cierta, el respeto de los derechos constitucionales invocados, es decir, el derecho de acceso a la información pública y/o el derecho de autodeterminación informativa. Asimismo, el demandado debe ratificarse en su incumplimiento o no contestar dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud, en el caso del primero de los derechos mencionados. Solamente se podrá prescindir de este requisito de manera excepcional en aquellos casos en los que su exigencia genere el inminente peligro de sufrir un daño irreparable, lo cual debe ser acreditado por el demandante.



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3. En el caso de autos, se advierte que el demandante ha cumplido con lo dispuesto

en el artículo 62º del Código Procesal Constitucional (folio 4), motivo por el cual, y estando a que la demanda de hábeas data ha sido presentada dentro del plazo de ley, cabe efectuar el análisis del fondo de la controversia.

Análisis de la controversia 4. El hábeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de

los derechos reconocidos en los incisos 5) y 6) del artículo 2° de la Constitución, según los cuales “toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”; y “que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar”, respectivamente.

5. Conforme ha sido establecido por este Tribunal en reiterada jurisprudencia, como

es el caso de la sentencia recaída en el Expediente N.º 01797-2002-HD/TC (fundamento 16), el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública no sólo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de los organismos públicos. A criterio del Tribunal, no sólo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir razones constitucionalmente legítimas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública cuenta con una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la Administración pública el deber de informar; y con una faz negativa, la cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa.

6. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el legislador por medio de la Ley

N.º 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3º se señala que toda información que posea el Estado es considerada como pública, a excepción de los casos expresamente previstos en el artículo 15º de esta ley.

7. En el caso de autos, la controversia radica en determinar si es que la información

requerida por el demandante, el Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059, se encuentra incluida dentro de las excepciones establecidas en el artículo 15-B de la Ley N.º 27806, específicamente dentro de las



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reguladas en los numerales 1 y 4, en cuyo caso la negativa a brindar la información por parte del MTPE estaría debidamente justificada.

8. El artículo 15-B de la Ley N.º 27806 establece en sus numerales 1 y 4, como

excepciones al ejercicio al derecho de acceso a la información pública, los siguientes supuestos:

“1. La información que contenga consejos, recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión del gobierno, salvo que dicha información sea pública. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la entidad de la Administración Pública opta por hacer referencia en forma expresa a esos consejos, recomendaciones u opiniones. (…) 4. La información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de las entidades de la Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa de un proceso administrativo o judicial o de cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su asesorado. Esta excepción termina al concluir el proceso”.

9. Este Tribunal considera que la información requerida por el demandante (el texto

del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059) no se encuentra comprendida en ninguno de tales supuestos, por cuanto se trata de una información que no es utilizada en el marco de una decisión de gobierno de la administración pública, ni es información que comprometa el secreto profesional que deben guardar los asesores jurídicos de las entidades públicas.

10. Por el contrario, se trata de una información que es empleada por la administración para el ejercicio de una competencia reglada, pues la Comisión Ejecutiva debe cumplir con evaluar los expedientes sometidos a su conocimiento teniendo en cuenta los parámetros establecidos tanto en la Ley N.º 27803 como en la Ley N.º 29059, en cuya Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final se señala justamente que los miembros de la Comisión Ejecutiva son responsables solidariamente por la no información, ocultamiento de información y/o transgresión del debido proceso en la calificación y evaluación de los expedientes.

11. Conviene recordar que, de conformidad con el principio de participación, las

entidades de la administración pública deben brindar la oportunidad a los administrados de expresar su opinión en el marco del proceso de tomar una decisión que pueda tener incidencia en el ejercicio de sus derechos fundamentales. Asimismo de acuerdo con el principio de predictibilidad, las entidades de la administración pública deben brindar a los administrados información veraz, completa y confiable sobre cada trámite de modo tal que puedan tener conciencia certera sobre su resultado final. Estos principios se encuentran regulados en los incisos 1.12 y 1.15 del Artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.º 27444, y constituyen una expresión



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del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad y del deber de transparencia de las entidades públicas en atención a las garantías inherentes al debido proceso al cual tienen derecho las personas. Es por ello que, la entidad emplazada se encuentra en la obligación de otorgar la información solicitada al demandante, de modo que, al haberse negado indebidamente a ello, ha vulnerado el derecho de acceso a la información pública del demandante.

12. Por último, este Colegiado considera pertinente expresar su desacuerdo con el

argumento de la demandada expresado en que la petición del demandante, supuestamente, había sido correctamente denegada por haber utilizado para ello una vía procedimental impertinente y al no haber estado dirigido contra el funcionario responsable. Conforme con los principios de impulso de oficio, de informalidad y de razonabilidad, regulados en los incisos 1.3, 1.4 y 1.6 del artículo IV de la Ley N.º 27444, así como a los principios de celeridad y economía procesal inherentes al debido proceso, las entidades públicas están en la obligación de orientar al administrado a fin de encausar su petición en la vía procedimental que resulte la más adecuada, pues siendo la finalidad de las entidades públicas atender las demandas legítimas de los ciudadanos, no puede admitirse que se empleen institutos procesales diseñados como instrumentos para cumplir con tal finalidad, para evadir responder a las demandas de los ciudadanos.

13. En consecuencia, en la medida que en el presente caso se ha vulnerado el derecho

de acceso a la información pública, la demanda debe ser estimada. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de hábeas data de autos. 2. Ordenar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que otorgue al

demandante, previo pago del costo razonable de reproducción, copia del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059.

Publíquese y notifíquese. SS. MESÍA RAMÍREZ BEAUMONT CALLIRGOS ETO CRUZ



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PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD

MADRE DE DIOS

CÉSAR AUGUSTO

LOZANO ORMEÑO


En Lima, a los 26 días del mes de mayo 2005, la Sala Segunda del Tribunal

Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, García Toma y Vergara Gotelli,

pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don César Augusto Lozano

Ormeño contra la resolución de la Sala Mixta Descentralizada de Puerto Maldonado de

la Corte Superior de Justicia de Madre de Dios, de fojas 17, su fecha 16 de febrero de

2005, que declara improcedente la demanda de hábeas corpus de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente, con fecha 17 de enero de 2005, interpone demanda de hábeas corpus contra el Jefe del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) de Puerto Maldonado, solicitando que se ordene la expedición de su Documento Nacional de Identidad (DNI). Refiere que desde el 16 de mayo de 2004 en que acudió a las oficinas del RENIEC – Puerto Maldonado con la finalidad de tramitar el canje de su libreta electoral por el DNI, el funcionario encargado no cumple con hacerle entrega de dicho documento, argumentando que en la base de datos no aparece registrado su nombre. Sostiene que para obtener su libreta electoral satisfizo todos los requisitos exigidos por el ente estatal, por lo que portó dicho documento de identidad en los últimos años e hizo ejercicio de todos sus derechos civiles, y que por ello es inconcebible que ahora se le exija presentar nuevamente su partida de nacimiento como condición para la entrega de su DNI.



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La Administradora de la Agencia de la RENIEC de la provincia de Tambopata

rinde su declaración explicativa precisando que no se ha negado la entrega del nuevo

DNI al demandante, sino que el trámite administrativo ha sido observado por el Área

de Procesos en la ciudad de Lima, por figurar el apellido materno del demandante

enmendado en la boleta y en el libro Registro de Inscripción, razón por la que se le

solicitó que presente su partida de nacimiento y una prueba decadactilar para

remitirlos a Lima y culminar el trámite correspondiente.

El Primer Juzgado Mixto de Tambopata, con fecha 17 de enero de 2005, declaró

improcedente la demanda, por considerar que no se ha afectado derecho

constitucional alguno del recurrente, pues éste debe cumplir con subsanar la

observación realizada por la entidad emplazada, y que un eventual mandato al órgano

jurisdiccional para que tramite el canje de la libreta electoral por el DNI omitiendo la

presentación de los documentos solicitados significaría un peligro para el Estado, pues

no se cumpliría la identificación plena y legal de sus ciudadanos.

La recurrida confirmó la apelada, por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

1. 1. En concreto, el objeto del hábeas corpus es que se ordene al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) de Puerto Maldonado expedir el DNI del demandante.

§. Materia sujeta a análisis constitucional

2. 2. Este Colegiado debe determinar si la decisión de la entidad emplazada de no expedir el DNI del demandante, hasta que cumpla con presentar los documentos solicitados y subsanar la observación realizada por el Área de Procesos, ha vulnerado su derecho constitucional a no ser privado de su DNI.

§. Análisis del acto lesivo materia de controversia constitucional



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3. 3. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 177.º y 183.º de la Constitución, el RENIEC es un organismo constitucionalmente autónomo, encargado de manera exclusiva y excluyente de organizar y actualizar el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales y, entre otras funciones, de emitir los documentos que acrediten su identidad.

4. 4. De otro lado, según lo establecido por los artículos 6.º y 7.º de su Ley Orgánica –N.º 26497–, RENIEC planea, organiza, dirige, controla, norma y racionaliza las inscripciones de su competencia; igualmente, mantiene el registro único de identificación de las personas naturales y emite el documento único que acredita su identidad personal. Asimismo, el artículo 26.º de la referida norma establece que el Documento Nacional de Identidad es público, personal e intransferible; constituye la única cédula de identidad personal para todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y, en general, para todos aquellos casos en que, por mandato legal, deba ser presentado; y constituye también el único título de derecho al sufragio de la persona a cuyo favor ha sido otorgado.

5. 5. En cuanto al fondo del asunto controvertido, este Colegiado considera que la decisión de la entidad emplazada no vulnera el derecho constitucional a no ser privado de DNI, pues de autos se tiene que el trámite administrativo de expedición de dicho documento de identidad fue observado debido a que se detectó que el apellido materno del solicitante, consignado en la boleta y en el libro Registro de Inscripción, se encontraba enmendado, motivo por el cual se le requirió para que presente su partida de nacimiento y efectúe una prueba decadactilar, a fin de procesar los datos actualizados. La expedición del DNI no es un trámite automático, y es facultad del RENIEC el formular observaciones como en el presente caso, acorde con su obligación de verificar la identidad personal de los ciudadanos para garantizar que se encuentren debidamente identificados e inscritos en el Registro Único de Identificación de Personas Naturales.

6. 6. Sin embargo, y sin perjuicio de lo señalado, el Tribunal Constitucional considera que la entidad emplazada sí ha vulnerado el derecho fundamental del recurrente al debido proceso en sede administrativa, si bien no invocado formalmente en la demanda, pero respecto del cual considera imprescindible pronunciarse.

§ El aforismo iura novit curia y su aplicación en los procesos constitucionales



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7. 7. El iura novit curia constitucional, contemplado en el artículo VIII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, establece que “(...) el órgano jurisdiccional competente debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido erróneamente”. Respecto a dicho principio y a sus relaciones con el principio de congruencia de las sentencias o, a su turno, con la necesidad de que se respete el contradictorio, este Colegiado, en el fundamento N.º 4 de la STC N.º 905-2001-AA/TC, aplicable mutatis mutandis al caso de autos, ha establecido que no considera que estos resulten “(...) afectados por el hecho de que el juez constitucional se pronuncie por un derecho subjetivo no alegado por la demandante, pues una de las particularidades de la aplicación del principio iura novit curia en el proceso constitucional es que la obligación del juzgador de aplicar correctamente el derecho objetivo involucra, simultáneamente, la correcta adecuación del derecho subjetivo reconocido en aquel. Y ello es así, pues sucede que el derecho subjetivo constitucional está, a su vez, reconocido en una norma constitucional, norma ésta, como la del inciso 7) del artículo 2.° de la Constitución, que es indisponible para el Juez Constitucional y que, en consecuencia, aunque no haya sido invocada, debe aplicarse. Además, no puede olvidarse que el contradictorio en el amparo, por lo general, no se expresa de manera similar a lo que sucede en cualquier otro ámbito del derecho procesal, en particular, si se tiene en cuenta la posición y el significado de la participación de las partes (sobre todo, la demandada) en el presente proceso; de manera que la comprensión y respeto del contradictorio en el amparo ha de entenderse, no conforme a lo que se entiende por él en cualquier otro proceso, sino en función de las características muy particulares del proceso constitucional”.

§ El debido proceso en los procedimientos administrativos

8. 8. El debido proceso, según lo ha establecido la doctrina, es “(...) un derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”. (Bustamante Alarcón, Reynaldo. “ El derecho a probar como elemento esencial de un proceso justo.” Cit. por Javier Dolorier Torres en Diálogo con la Jurisprudencia. Año 9. N.° 54. Marzo 2003. Gareta Jurídica. Lima. Pág. 153).



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9. 9. Al respecto, este Colegiado, en reiteradas ejecutorias ha establecido que el derecho reconocido en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución no sólo tiene una dimensión "judicial". En ese sentido, el debido proceso comporta el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. En el caso de los procesos administrativos, se debe cumplir con el procedimiento y formalidades establecidas por ley, respetando principios y requisitos mínimos que garanticen un proceso libre de arbitrariedades.

§ El debido proceso en los procedimientos ante el RENIEC

10. 10. Según el Reglamento de Inscripciones del RENIEC, aprobado por el Decreto Supremo N.º 015-98-PCM, el Sistema Registral es el “(...) conjunto de órganos y personas del Registro que tienen a su cargo la ejecución de los procedimientos administrativos de inscripción a que hacen referencia la Ley y el presente Reglamento, así como los órganos de apoyo, asesoramiento y control del Registro”; el Archivo Único Centralizado es la oficina encargada de recopilar, centralizar, ordenar y custodiar los Títulos Archivados (documentos que posee el Registro, los cuales sustentan los hechos inscritos), así como de proporcionar la información necesaria a los diversos órganos del sistema registral; y el Archivo Personal es aquel que contiene la información sumaria de los hechos inscritos relativos a cada persona natural.

11. 11. De igual manera, según lo dispuesto por el artículo 8.º de la Ley N.º 26497, para el ejercicio de sus funciones, el RENIEC mantiene estrecha y permanente coordinación, entre otras entidades, con las municipalidades provinciales, distritales y de centros poblados menores. Asimismo, la Primera Disposición Complementaria de la referida norma dispone que el personal y acervo documentario de las oficinas del registro civil de los gobiernos locales se incorporan al RENIEC.

12. 12. Por otro lado, en el orden administrativo, todo procedimiento administrativo debe regirse fundamentalmente por los principios contemplados en la Ley N.º 27444 del Procedimiento Administrativo General, entre los cuales es pertinente resaltar a los siguientes:



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q Principio de impulso de oficio. Por el cual las autoridades administrativas deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento, así como ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. Este principio también es recogido por el artículo 145.º del citado cuerpo legal, que dispone que la autoridad administrativa, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación y superar cualquier obstáculo que se oponga a ello, así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.

q Principio de celeridad. Que establece que quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

q Principio de simplicidad. Según el cual los trámites establecidos por la autoridad administrativa deben ser sencillos, lo que supone la eliminación de toda complejidad innecesaria; por tanto, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

13. 13. Asimismo, la Ley N.º 27444, en su artículo 165.º señala que no deberá actuarse prueba respecto a hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio de sus funciones, o que estén sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de su fiscalización posterior. De manera complementaria, su artículo 167°, inciso 1) dispone que “(...) la autoridad administrativa a la que corresponde la tramitación del asunto recabará de las autoridades directamente competentes los documentos preexistentes o antecedentes que estime conveniente para la resolución del asunto, sin suspender la tramitación del expediente”.

14. 14. En el caso de autos se advierte que el demandante inició un procedimiento administrativo ante RENIEC que fue observado debido a que se constató que en la boleta y en el libro Registro de Inscripción su apellido materno se encontraba enmendado, motivo por el cual se le requirió para que presentara su partida de nacimiento y se haga una prueba decadactilar. Dicha enmendadura se presenta en



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documentos en los cuales la consignación de datos –y por tanto lo errores en que se haya incurrido– es de exclusiva responsabilidad del ente administrador; documentos que, por lo demás, obran actualmente en su poder. De otro lado, es responsabilidad y competencia del RENIEC la custodia de los documentos que sustentan los hechos inscritos (Títulos Archivados), los mismos que, en el caso de autos, deberán servir para verificar los datos del Registro.

15. 15. En caso no se cuente con el título archivado requerido –por haber desaparecido, haber sido mutilado o destruido a consecuencia de negligencia propia, hechos fortuitos o actos delictivos–, también es responsabilidad del RENIEC, a fin de verificar datos que pudieran estar observados, gestionar de oficio dichos documentos, solicitándolos a las entidades correspondientes, más aún si se trata de oficinas registrales que forman parte del sistema registral o de municipalidades con las cuales tiene estrecha y permanente vinculación por mandato de su propia ley orgánica. En el presente caso es evidente que la actuación de RENIEC no se ha sujetado a tales prescripciones, de modo que ha inobservado los principios de impulso de oficio, celeridad y simplicidad, vulnerando el derecho constitucional del demandante al debido proceso en sede administrativa, al causar una demora innecesaria en la expedición de su Documento Nacional de Identidad.

16. 16. Por lo expuesto, este Colegiado considera necesario disponer que el RENIEC, en un plazo máximo de cinco días útiles de notificada la presente demanda, gestione ante la oficina registral o entidad correspondiente la expedición de la partida de nacimiento del recurrente, quien, por su parte, deberá cumplir con registrar sus huellas decadactilares, a fin de culminar el trámite de canje de libreta electoral por el DNI.

17. 17. Esta sentencia constituye precedente vinculante respecto de los fundamentos jurídicos N.os 14, 15, y 16, supra, conforme al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que

le confiere la Constitución Política del Perú,



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HA RESUELTO

1. 1. Declarar INFUNDADA la demanda.

2. 2. Disponer que el Jefe del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil –RENIEC– de Puerto Maldonado gestione la expedición de la partida de nacimiento del demandante, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico N.º 16, supra.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GONZALES OJEDA

GARCÍA TOMA

VERGARA GOTELLI



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PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL

EXP. N.° 02997-2009-PA/TC LIMA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL PERU S.A.C.


En Lima, a los 21 días del mes de agosto de 2009, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Universidad Tecnológica

del Perú S.A.C. contra la resolución de la Séptima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 375, su fecha 30 de octubre de 2008, que declara improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 8 de abril de 2008, la Universidad Tecnológica del Perú S.A.C. (en

adelante, la Universidad) interpone demanda de amparo contra el Instituto Nacional de Cultura (INC) y el Procurador Público del Ministerio de Educación, solicitando que se declare inaplicable, a su caso, el artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC, publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de julio de 2006, que declaró ambiente urbano monumental el tramo comprendido entre las cuadras 1 a 10 de la Avenida Arequipa, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima.

Refiere que es propietaria del inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º

289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, y que la resolución cuestionada, al haber comprendido en su anexo a su propiedad como ambiente urbano monumental, está afectando su derecho de propiedad, toda vez que se le está impidiendo que pueda construir su local universitario en dicho inmueble, no obstante de que el proyecto de arquitectura presentado cumplía los parámetros urbanísticos, de acuerdo al Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios N.º 622-2005-MML-DMDU-OPDM, de fecha 26 de julio de 2005, emitido por la Dirección Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima, y pese a que dicho proyecto se encontraba visado por la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana, según el Oficio N.º 820-DRELM-UGI/EI-2007, de fecha 9 de marzo de 2007.



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Sostiene que la resolución cuestionada afecta también su derecho al debido proceso, pues el INC no informó a los propietarios de los inmuebles declarados como ambiente urbano monumental de tal calificación, ni tampoco les concedió audiencia para ser escuchados. Agrega que en la resolución, sin que medie una inspección técnica previa, se señala que los inmuebles declarados como ambiente urbano monumental se encuentran en buen estado de conservación, lo cual no es cierto, debido a que el inmueble de su propiedad fue comprado en estado ruinoso, por lo que no hay nada que conservar.

El Quincuagésimo Tercer Juzgado Especializado Civil de Lima, con fecha 15 de

abril de 2008, declaró improcedente, in límine, la demanda, por considerar que la demanda fue interpuesta cuando el plazo de prescripción establecido en el artículo 44.º del Código Procesal Constitucional había transcurrido en exceso.

El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de

Educación devuelve la cédula de notificación, por estimar que ha perdido legitimidad para intervenir en el proceso, de conformidad con la Resolución Suprema N.º 234-2006-JUS, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de diciembre de 2006.

El Quincuagésimo Tercer Juzgado Especializado Civil de Lima, con fecha 3 de

julio de 2008, resolvió excluir del proceso al Procurador Público del Ministerio de Educación e integrar al Procurador Público Ad Hoc a cargo de los asuntos judiciales del Instituto Nacional de Cultura.

La Sala revisora confirmó la apelada, por estimar que la pretensión de la

Universidad debe resolverse en el proceso contencioso administrativo, por ser la vía procedimental específica, igualmente satisfactoria, para la protección de los derechos constitucionales vulnerados.

FUNDAMENTOS §.1. Procedencia de la demanda 1. Antes de ingresar a examinar la pretensión planteada, este Colegiado estima

preciso pronunciarse sobre el rechazo in límine dictado por las instancias judiciales precedentes, pues tanto en primer como en segundo grado la demanda fue rechazada liminarmente, argumentándose, por un lado, que ésta fue interpuesta cuando ya había vencido en exceso el plazo de prescripción establecido en el artículo 44.º del Código Procesal Constitucional; y, por otro, que el proceso contencioso-administrativo constituye la vía procesal específica igualmente satisfactoria para la protección de los derechos supuestamente lesionados.



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2. Este Tribunal considera que para analizar si la demanda fue interpuesta dentro, o fuera, del plazo de prescripción, es preciso determinar el acto cuestionado como lesivo, a efectos de computar desde qué momento se produjo la supuesta afectación, así como evaluar la conducta procesal de la Universidad demandante desde que se produjo la supuesta afectación, a efectos de verificar si inició el agotamiento de la vía previa.

Así, se tiene que la Universidad pretende que se declare inaplicable, a su caso, el artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y su Anexo, que declaró ambiente urbano monumental el tramo comprendido entre las cuadras 1 a 10 de la Avenida Arequipa, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima, incluyendo al inmueble de su propiedad, ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, pues considera que las disposiciones contenidas en ellos vulneran sus derechos de propiedad y al debido proceso. Ahora bien, habiéndose precisado cuál es el acto lesivo, corresponde determinar desde qué fecha la Universidad tomó conocimiento de él. Al respecto, debe señalarse que la Universidad tomó conocimiento del sentido normativo de la resolución referida mediante el Acuerdo N.° 177-2007-MML-GDU-SAU-DE, de fecha 22 de marzo de 2007, emitido por la Comisión Técnica Especial de Licencias de Construcción para el Centro Histórico y el Cercado de Lima, obrante a fojas 156, que le informa que, en mérito de la resolución directoral referida, su inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, ha sido declarado ambiente urbano monumental, razón por la cual le comunican que para obtener licencia de obra para edificación nueva debe cumplir con los requisitos de presentación respectivos. Entonces, a partir de esa fecha la Universidad tomó conocimiento de la existencia de la resolución directoral cuestionada; sin embargo, a pesar de ello, continuó el procedimiento de licencia de obra para edificación nueva ante la Municipalidad Metropolitana de Lima, pues contra el acuerdo referido interpuso recurso de apelación, que fue declarado improcedente mediante la Resolución de Subgerencia de Autorizaciones Urbanas N.° 491-2007, de fecha 13 de junio de 2007, obrante a fojas 109. Posteriormente, la Universidad, a fin de cumplir los requisitos exigidos por la Municipalidad Metropolitana de Lima para obtener la licencia referida, con fecha 13 de julio de 2007 solicitó al INC la aprobación de su proyecto de edificación como cultural, según se desprende de los documentos obrantes de fojas 163 a 180. En igual sentido, debe tenerse en cuenta que la Universidad le solicitó al INC que al inmueble de su propiedad, ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, se le retire la condición de valor monumental, y que el INC, mediante el Oficio N.° 1175-2007-INC/DREPH-DPHCR,



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de fecha 21 de agosto de 2007, obrante a fojas 199, le informó a la Universidad que dicha solicitud se encontraba en trámite interno de evaluación.

3. A la luz de las actuaciones administrativas descritas, este Tribunal considera que

la Universidad demandante, mediante la solicitud de retiro de valor monumental, dio inicio al agotamiento de la vía previa, ya que si bien dicha solicitud no puede ser entendida como un recurso previsto legalmente para revertir los efectos del artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y de su Anexo, sí puede ser equiparada por sus efectos, ya que tiene por finalidad brindar al INC la posibilidad de revisar sus propios actos, a efectos de posibilitar que, antes de que se acuda a la sede jurisdiccional, pueda en esa vía solucionar, de ser el caso, la supuesta lesión de los derechos de la Universidad. Es más, la finalidad de darle una oportunidad de autocorrección al INC sobre la declaración de ambiente urbano monumental ha sido reconocida por éste mismo en el Oficio N.° 1175-2007-INC/DREPH-DPHCR, pues en este documento reconoce que la solicitud de retiro mencionada se encuentra en trámite interno de evaluación, es decir, que dicha solicitud generó al interior de la entidad el inicio de un procedimiento administrativo para evaluar si, en el caso del inmueble propiedad de la Universidad, se podía revisar si los efectos del artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y de su Anexo se podían revertir (retirar la condición de ambiente urbano monumental). No obstante ello, la solicitud de retiro de valor monumental no fue resuelta por el INC dentro del plazo de treinta días hábiles que prevé la Ley N.° 27444, motivo por el cual la Universidad, con fecha 20 de febrero de 2008, le informó que se acogía al silencio administrativo negativo a efectos de acudir a la vía jurisdiccional, según se desprende de la carta notarial obrante de fojas 201 a 204. Siendo ello así, este Colegiado considera que, en el caso, el agotamiento de la vía previa no resulta exigible conforme al inciso 4) del artículo 46° del Código Procesal Constitucional.

4. Así las cosas, este Tribunal estima que el plazo de prescripción debe empezarse a computar desde el 20 de febrero de 2008, pues en dicha fecha la Universidad renunció al agotamiento de la vía administrativa y optó por ejercer su derecho a tutela procesal efectiva para cuestionar el artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y de su Anexo. Por lo tanto, la demanda del presente proceso, al haber sido interpuesta el 8 de abril de 2008, se encuentra dentro del plazo de prescripción que establece el artículo 44° del Código Procesal Constitucional, motivo por el cual el rechazo liminar de la demanda, fundamentado en que el plazo de prescripción habría transcurrido en exceso, resulta errado.



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5. En cuanto a la alegación de que el proceso contencioso-administrativo constituye la vía igualmente satisfactoria, este Tribunal debe recordar que en la sentencia recaída en el Exp. N.º 01387-2009-PA/TC ha precisado que “el proceso especial previsto en la Ley N.º 27584 no puede ser calificado como la vía igualmente satisfactoria para la resolver la controversia planteada, pues a diferencia de la regulación actual del proceso de amparo, incluye la participación del Ministerio Público, lo cual no asegura que dicho proceso sea verdaderamente una manifestación de la tutela de urgencia (sumarización del proceso)”.

Dicho criterio resulta aplicable al caso de autos, de modo que, para efectos de tutela eficaz, el proceso de amparo constituye la vía idónea y satisfactoria para resolver la controversia planteada.

6. No obstante, siendo tal la conclusión, correspondería revocar el auto de rechazo

liminar y ordenar que se admita a trámite la demanda, toda vez que ésta ha sido erróneamente rechazada en forma liminar. Sin embargo, atendiendo a lo dispuesto en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional y en virtud de los principios de economía y celeridad procesal, este Tribunal considera que resulta innecesario hacer transitar nuevamente a la Universidad por la vía judicial, pues de los actuados se evidencian suficientes elementos de juicio que permiten dilucidar la controversia, por lo que se emitirá un pronunciamiento de fondo en el caso.

§.1.1. Delimitación de la controversia 7. Habiéndose resuelto las cuestiones procesales previas, este Tribunal, sobre la

base de los alegatos expuestos en la demanda, considera que la dilucidación de la controversia del presente proceso exige determinar si los derechos de propiedad y al debido proceso de la Universidad demandante han sido, o no, vulnerados, por haberse declarado ambiente urbano monumental el inmueble de su propiedad ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, mediante el artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y su Anexo.

Para ello será necesario precisar cuáles son los efectos jurídicos que genera la declaración de un ambiente urbano monumental, y si estos vulneran o no el derecho de propiedad.

§.2. Ambiente urbano monumental y derecho de propiedad

8. El artículo 5º de la Directiva N.º 001-2005-INC/DREPH-DG, que establece los criterios generales de intervención en bienes inmuebles virreinales y republicanos integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, aprobada por la Resolución



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Directoral Nacional N.º 061-INC, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de julio de 2005, define los ambientes urbanos monumentales como:

“(...) AQUELLOS ESPACIOS PÚBLICOS CUYA FISONOMÍA Y ELEMENTOS, POR POSEER VALOR URBANÍSTICO EN CONJUNTO, TALES COMO ESCALA, ALTURAS, VOLUMETRÍA, DEBEN CONSERVARSE TOTAL O PARCIALMENTE”.

9. Complementariamente, resulta importante destacar algunos efectos jurídicos que

genera el ambiente urbano monumental. Así, los incisos 1), 3) y 4) del artículo 29º de la Directiva N.º 001-2005-INC/DREPH-DG, señalan que en el ambiente urbano monumental:

a. Debe preservarse la unidad y carácter de conjunto, la traza urbana, su morfología y secuencia espacial.

b. No deberán introducirse diseños, materiales ni elementos urbanos atípicos. c. Los inmuebles integrantes de los ambientes urbano monumentales deben mantener

su volumetría y altura original, las intervenciones de adecuación y puesta en valor no deben modificar su expresión formal, características arquitectónicas, carpintería y motivos ornamentales componentes de la fachada.

10. Sentado lo anterior, este Colegiado estima menester recordar que el derecho de

propiedad faculta a su titular, entre otras cosas, a usar, gozar, explotar y disponer del bien de su propiedad, siempre y cuando a través de su uso se realice la función social que le es propia. De ahí que las restricciones admisibles para el goce y ejercicio del derecho de propiedad deban: a) estar establecidas por ley; b) ser necesarias; c) ser proporcionales, y d) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.

11. Atendiendo a ello, este Tribunal considera que el artículo 1º de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y su Anexo, que declaró ambiente urbano monumental el inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima, vulnera el derecho de propiedad de la Universidad, debido a que ésta no va a poder usar, gozar y explotar, conforme a sus intereses, la integridad del inmueble referido, toda vez que, al haber sido declarado dicho inmueble ambiente urbano monumental, está impedida de introducir en él diseños, materiales o elementos urbanos atípicos, pues tiene la obligación de preservar la unidad y su carácter de conjunto, la traza urbana, su morfología y su secuencia espacial.

12. En sentido similar, este Tribunal estima que la declaración de ambiente urbano

monumental, en el caso de inmueble referido, no constituye una medida necesaria y proporcional para limitar el ejercicio del derecho de propiedad de la Universidad, toda vez que el derecho de propiedad sobre el inmueble referido, específicamente su uso, goce y explotación, persigue una finalidad o función social legítima, como es la construcción de una sede para el desarrollo de la



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educación universitaria, que conforme al artículo 18° de la Constitución, tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica.

Y es que lo que plantea el ambiente urbano monumental es una suerte de intangibilidad e inmutabilidad de la morfología y fisonomía del ambiente o espacio declarado como tal que, en principio, es legítimo; sin embargo, cuando éste limite el desarrollo de la educación universitaria, como sucede en el caso de autos, debe considerarse como una medida arbitraria, toda vez que la educación, en tanto derecho fundamental y servicio público, tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana, por lo que cualquier medida que límite o prohíba de manera directa o indirecta la educación debe ser considerada inconstitucional. Por este motivo, debe considerarse desproporcionada e innecesaria la declaración de ambiente urbano monumental del inmueble propiedad de la Universidad, toda vez que la función social de dicha propiedad busca no sólo el desarrollo de las personas humanas mediante la educación universitaria, sino también la promoción y difusión de la cultura, de la creación intelectual y artística, y de la investigación científica y tecnológica. En este contexto, resulta oportuno enfatizar que la educación, como servicio público, se presta tanto por el Estado, directa o indirectamente, como por los particulares, bajo la regulación, control y vigilancia de aquél, constituyendo una actividad dirigida a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, cuyos fines generales se encuadran en la calidad, la formación intelectual, la búsqueda del bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.

§.3. Ambiente urbano monumental y debido proceso administrativo

13. De otra parte, y teniendo presente que la declaración de un inmueble como ambiente urbano monumental limita el ejercicio del derecho de propiedad resulta válido concluir que dicha declaración tiene que realizarse conforme a un debido proceso administrativo, en el que se respeten, entre otros, los derechos de defensa, a la prueba, a la pluralidad de instancias, a la motivación debida, así como la garantía de publicidad de los actos de la Administración Pública.

Teniendo presente ello, este Tribunal considera que el INC, al momento de emitir la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC, no respetó el derecho al debido proceso administrativo de la Universidad, pues declaró ambiente urbano monumental el inmueble de su propiedad ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, sin haberle notificado que



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se había iniciado un procedimiento administrativo, a fin de que ésta pudiera apersonarse a él para exponer sus argumentos a favor o en contra de la declaración; y ello porque los efectos jurídicos de la declaración afectan claramente sus intereses como propietaria del inmueble referido.

14. Asimismo, el INC vulneró el derecho al debido proceso administrativo de la Universidad, debido a que el procedimiento iniciado para declarar ambiente urbano monumental el tramo comprendido entre las cuadras 1 a 10 de la Avenida Arequipa, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima, así como los actos que en procedimiento se han desarrollado, han estado desprovistos de la garantía de la publicidad de los actos de la Administración Pública.

A ello debe agregarse que, a pesar de que la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC es un acto que afecta los intereses y derechos de la Universidad, el Instituto Nacional de Cultura no cumplió con notificárselo, lo cual evidentemente afecta su derecho al debido proceso administrativo, pues una de las garantías de este derecho es la adecuada notificación de los actos administrativos que establecen una restricción al administrado.

15. Aún más, el derecho al debido procedimiento administrativo también ha sido

vulnerado, en tanto que el Instituto Nacional de Cultura, al momento de emitir la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC, no ha respetado el principio de verdad material, porque no verificó plenamente los hechos que sirvieron de motivo a su decisión, toda vez que en el cuarto considerando de la resolución referida se señala que “los inmuebles de valor histórico, artístico y urbanístico comprendidos entre las cuadras 1 al 10, estos inmuebles se encuentran en buen estado de conservación”, mientras que en el punto b) de la tercera observación del acta de entrega del bien inmueble referido, de fecha 31 de octubre de 2004, obrante a fojas 218 a 219, esto es, veinte meses antes de que se emitiera la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC, se consigna que los “muros portantes paralelos a la Av. Arequipa tienen rajaduras producto de asentamientos diferenciados que hacen que la estructura pueda colapsar en cualquier momento”.

Este hecho pone en evidencia que existe contradicción entre lo consignado en el acta de entrega referida y en el cuarto considerando de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC, pues en la primera se señala el estado ruinoso del inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, mientras que en la segunda, por el contrario, se destaca que, por encontrarse entre las cuadras 1 al 10 de la Av. Arequipa, el bien estaría en buen estado de conservación. Este Tribunal estima oportuno enfatizar que, de la valoración conjunta de las pruebas obrantes en autos, queda demostrado que el inmueble referido, desde



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que fue adquirido por la Universidad, se encontraba en estado ruinoso, razón por la cual puede concluirse que lo consignado en el cuarto considerando de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC no se ajusta a la verdad material de los hechos.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración de los derechos de propiedad y al debido proceso.

2. Declarar INAPLICABLE a la Universidad Tecnológica del Perú S.A.C. el artículo 1.º

de la Resolución Directoral Nacional N.º 1011-INC y su Anexo, en el extremo que comprende como ambiente urbano monumental el inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima.

3. Ordenar al Instituto Nacional de Cultura que retire la condición de ambiente

urbano monumental del inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º 289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima.

4. Declarar NULA la inscripción del inmueble ubicado en el Jr. Hernán Velarde N.º

289-293, esquina con la Avenida Arequipa N.º 265-279, del Distrito, Provincia y Departamento de Lima, en el Registro de Inmuebles de Valor Monumental del Instituto Nacional de Cultura.




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PRINCIPIO DE NOM BIS IN IDEM

EXP. N.º 1176-2003-AA/TC LIMA JULIO MARREROS VALLES


En Lima, a los 16 días del mes de junio de 2003, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Aguirre Roca y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento singular del magistrado Aguirre Roca ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Julio Marreros Valles contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 138, su fecha 2 de diciembre de 2002, que declara infundada la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES

Con fecha 14 de agosto de 2001, el recurrente interpone acción de amparo contra el Director General de la Policía Nacional del Perú y el Procurador Público del Ministerio del Interior a cargo de los asuntos judiciales de la Policía Nacional del Perú, a fin de que se declaren inaplicables la Resolución Regional N.º 18-99-VRPNP/OFAD –UP–SO, de fecha 22 de diciembre de 1999, que lo pasa, en su condición de Suboficial Técnico de Tercera, de la situación de actividad a la de disponibilidad por medida disciplinaria; así como la Resolución Directoral N.º 1032–2000–DGPNP/DIPER–PNP, de fecha 10 de mayo de 2000, que deja sin efecto la anterior y lo pasa a la situación de retiro, en vía de regularización, por lo que solicita su reincorporación al servicio activo, con el grado que tenía cuando se cometió el hecho violarorio, y que se le reconozca su tiempo real de servicios.

El Procurador Público del Ministerio del Interior a cargo de los asuntos judiciales de la Policía Nacional del Perú, deduce la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y la excepción de caducidad, alegando que, desde la expedición de las resoluciones cuestionadas hasta la fecha de interposición de la demanda, han transcurrido casi cuatro años y, contestando la demanda, expresa que el demandante ha reconocido haber cometido el delito por el que fue sentenciado, pero que se le pasó a la situación de retiro por haber transgredido el Reglamento Disciplinario de la PNP y por ser reincidente en la comisión de hechos similares, por lo que la presente acción debe declararse improcedente o infundada.



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El Sexagésimo Sexto Jugado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 4 de junio de 2002, declara fundada la demanda, por considerar que un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida deviene en arbitrario, más aún cuando éste expresa el capricho individual de quien ejerce la competencia administrativa, así como cuando reitera resoluciones administrativas vulnerando el derecho constitucional al debido proceso.

La recurrida revoca la apelada y, reformándola, la declara infundada, por considerar que el recurrente fue sentenciado por el delito de desobediencia por la V Zona Judicial de la Policía Nacional del Perú-Iquitos, y que el Consejo Superior de Justicia la confirmó mediante sentencia de fecha 12 de julio de 2000; e, integrando la recurrida, declaró infundada las excepciones deducidas. FUNDAMENTOS 1. 1. Aun cuando se ha alegado la violación de diversos derechos constitucionales,

entre ellos, los relativos al honor, buena reputación, presunción de inocencia, observancia del debido proceso, defensa y libertad de trabajo, en realidad, el quid de la controversia gira en determinar si, en el caso, se ha lesionado el derecho a no ser juzgado o sancionado dos o más veces por el mismo hecho. En efecto, pues aunque el recurrente ha alegado que se ha producido indefensión en el procedimiento administrativo, tras no habérsele permitido ofrecer medios de prueba ni formular sus descargos ante el Consejo de Investigaciones, como lo prevé el artículo 30° del Reglamento de los Consejos de Investigación para el personal de la PNP, es de observarse que dicho Consejo no tiene potestades de decisión, sino sólo de recomendación. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que el derecho de defensa quedó plenamente garantizado cuando en la formulación del parte administrativo disciplinario se le permitió al recurrente ofrecer sus descargos, así como los medios probatorios que considerase para su defensa.

2. 2. En lo que hace a la eventual infracción del principio non bis in ídem, este Tribunal considera que es relevante tener en cuenta lo siguiente:

a) a) Mediante el artículo 1° de la Resolución Regional N.° 18-99-VRPNP/OFAD-

UP-SO, de 22 de diciembre de 1999, el recurrente fue pasado de la situación de actividad a la de disponibilidad por medida disciplinaria, en tanto que se dispuso denunciarlo “ante la autoridad judicial correspondiente por el delito cometido”.

b) b) Mediante sentencia N.° 15-2000-VZJ-PNP-JISI, de fecha 23 de mayo de

2000, el Juez Instructor de la V Zona Judicial absolvió al recurrente del delito de abandono de destino, y lo condenó por falta por desobediencia, prevista en



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el artículo 727°, inciso a, del Código de Justicia Militar. Dicha sentencia fue confirmada por la Resolución N.° 75-CSJ-VZJ-PNP, de fecha 12 de julio de 2000.

3. 3. En la sentencia recaída en el Exp. N.° 2050-20002-AA/TC, el Tribunal Constitucional sostuvo que “El derecho a no ser enjuiciado dos veces por el mismo hecho, esto es, el principio non bis in ídem "procesal", está implícito en el derecho al debido proceso reconocido por el artículo 139°, inciso 3, de la Constitución. Esta condición de contenido implícito de un derecho expreso se debe a que, de acuerdo con la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución, los derechos y libertades fundamentales se aplican e interpretan conforme a los tratados sobre derechos humanos en los que el Estado peruano es parte. Y el derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el artículo 8.4 de la Convención Americana de Derechos Humanos, a tenor del cual, "[...] Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las garantías mínimas:[...] 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos" (Fund. Jur. 18).

4. 4. En ese sentido, se precisó que “El principio non bis in ídem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal: a) En su formulación material, el enunciado según el cual «nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho», expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos veces (o más) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

“El principio non bis in ídem material tiene conexión con los principios de legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de lex praevia y lex certa que impone el artículo 2°, inciso 24, ordinal d), de la Constitución, obedece, entre otros motivos –como lo ha expresado este Tribunal en el Caso Encuestas a Boca de Urna, Exp. N.° 0002-2001-AI/TC, Fund. Jur. N.° 6)– a la necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o sancionadora del Estado ante la eventual comisión de un hecho antijurídico, tal cometido garantista devendría inútil si ese mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición desproporcionada. Por ello, el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la clave que define el sentido del principio: no cabe la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de en un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido (Fund. Jur. 19)”.

5. 5. De otro lado, el principio non bis in ídem “En su vertiente procesal [...] significa que «nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos», es decir,



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que un mismo hecho no puede ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes |jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo)”.

6. 6. El recurrente ha alegado que se violó el derecho a no ser sancionado dos veces

por un mismo hecho, pues inicialmente fue sancionado con el pase a la situación de disponibilidad por medida disciplinaria, mediante Resolución Regional N.° 18-99-VRPNP/OFAD-UP-SO y, posteriormente, por los mismos hechos, mediante Resolución Directoral N.° 1032-2000-DGPNP/DIPER-PNP, se dejó sin efecto tal sanción y, en su artículo 2°, se dispuso el pase de la situación de actividad a la de retiro por medida disciplinaria. El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. En efecto, conforme se aprecia del documento adjuntado por el recurrente a fojas 23, tanto la Resolución Regional N.° 18-99-VRPNP/OFAD-UP-SO como la Resolución Directoral N.° 1032-2000-DGPNP/DIPER-PNP le fueron notificadas simultáneamente con fecha 7 de mayo de 2001. En la medida en que entre ambas resoluciones administrativas no medió cuando menos un día, este Tribunal considera que la Resolución Regional N.° 18-99-VRPNP/OFAD-UP-SO no surtió sus efectos, pues de conformidad con el artículo 40° del Decreto Supremo N.° 02-94-JUS, entonces vigente, “los actos administrativos producirán sus efectos desde el día siguiente de su notificación o publicación, salvo que el propio acto señale una fecha posterior”.

7. 7. Por otro lado, tampoco considera que se haya infringido el principio non bis in ídem por el hecho de que el recurrente haya sido absuelto del delito de abandono de destino en sede de la justicia militar. Como se ha expuesto en el fundamento N.° 4 de esta sentencia, para que se configure una violación de dicho principio, entre otras cosas, es preciso que la doble sanción sea impuesta con identidad de fundamento. Evidentemente, no es ese el caso que ahora se analiza. La absolución dictada por la justicia militar se sustentó en que no se había acreditado la comisión del delito de abandono de destino, en tanto la sanción disciplinaria se interpuso por haber cometido una falta contra la disciplina, como se indica en la parte considerativa de la Resolución Directoral N.°1032-2000-DGPNP/DIPER-PNP. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que

le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica, FALLA CONFIRMANDO la recurrida que, revocando la apelada, declaró INFUNDADA la acción de amparo. Dispone su publicación conforme a ley, la notificación a las partes y la devolución de los actuados.



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SS. ALVA ORLANDINI AGUIRRE ROCA GONZALES OJEDA

EXP. N.° 1176-2003-AA/TC LIMA JULIO MARREROS VALLES

FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO AGRUIRRE ROCA Convengo en el FALLO, habiendo suscrito, consecuentemente, la sentencia de autos; pero lo hago dejando a salvo mis discrepancias con algunos de sus fundamentos, especialmente con parte de los que corren en la jurisprudencia invocada en la misma, esto es, con las que preciso en mi fundamento singular que se adjunta, como parte integrante, a la sentencia recaída en el Exp. N.° 2050-2002-AA/TC, al cual ahora, en aras de la brevedad y de la economía procesal, me remito. SR. AGUIRRE ROCA



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PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD

EXP. N.° 04012-2009-PHD/TC LIMA LAZARTE PROSPERO ROSALES VÁSQUEZ


En Lima, a los 8 días del mes de enero de 2010, la Sala Segunda del Tribunal

Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Lazarte Próspero Rosales Vásquez contra la resolución de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 104, su fecha 4 de mayo de 2009, que declaró improcedente la demanda de hábeas data de autos. ANTECEDENTES 1. Demanda

Con fecha 17 de marzo de 2008, el recurrente interpone demanda de hábeas data contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), con el objeto de que se ordene que dicha entidad cumpla con poner a su disposición el texto del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada en virtud de la Ley N.º 29059. Alega que se ha vulnerado su derecho constitucional de acceso a la información pública, toda vez que la entidad emplazada no ha dado respuesta al pedido de los documentos solicitados dentro del plazo de diez días hábiles establecido en el artículo 62º del Código Procesal Constitucional. 2. Contestación de la demanda

El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, mediante escrito de fecha 7 de abril de 2008, se apersona al proceso y solicita que la demanda sea declarada improcedente, aduciendo que la solicitud de la información requerida no fue planteada ante el funcionario competente, de conformidad con lo establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y con el artículo 62º del Código Procesal Constitucional. Asimismo, sostiene que no está en la obligación de proporcionar la información



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requerida por cuanto la misma se encuentra comprendida dentro de las excepciones al ejercicio del derecho de acceso a la información pública establecidas en los numerales 1 y 4 del artículo 15-B de la Ley N.º 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 3. Resolución de primer grado

El Vigésimo Quinto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, mediante resolución de fecha 18 de abril de 2008 (folio 21), declaró improcedente la demanda, considerando que en el presente caso no se ha violado ni se ha amenazado el derecho de acceso a la información pública del demandante toda vez que la información requerida se encuentra dentro de las excepciones reguladas en la Ley N.º 27806. 4. Resolución de segundo grado

En segunda instancia, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante resolución de fecha 4 de mayo de 2009 (folio 104), confirmó la apelada por los mismos fundamentos. FUNDAMENTOS Delimitación del petitorio 1. Del análisis de la demanda se advierte que ésta tiene por objeto que se ordene al

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que proporcione al demandante el texto del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059, en virtud de la cual se encargó a dicha comisión la revisión de los expedientes de los trabajadores que han solicitado su inscripción en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente.

Cuestión procesal previa 2. De conformidad con el artículo 62º del Código Procesal Constitucional, constituye

un requisito especial de procedencia de la demanda de hábeas data que el demandante haya reclamado previamente al demandado, mediante documento de fecha cierta, el respeto de los derechos constitucionales invocados, es decir, el derecho de acceso a la información pública y/o el derecho de autodeterminación informativa. Asimismo, el demandado debe ratificarse en su incumplimiento o no contestar dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud, en el caso del primero de los derechos mencionados. Solamente se podrá prescindir de este requisito de manera excepcional en aquellos casos en los que su exigencia genere el inminente peligro de sufrir un daño irreparable, lo cual debe ser acreditado por el demandante.



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3. En el caso de autos, se advierte que el demandante ha cumplido con lo dispuesto en el artículo 62º del Código Procesal Constitucional (folio 4), motivo por el cual, y estando a que la demanda de hábeas data ha sido presentada dentro del plazo de ley, cabe efectuar el análisis del fondo de la controversia.

Análisis de la controversia 4. El hábeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de

los derechos reconocidos en los incisos 5) y 6) del artículo 2° de la Constitución, según los cuales “toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”; y “que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar”, respectivamente.

5. Conforme ha sido establecido por este Tribunal en reiterada jurisprudencia, como

es el caso de la sentencia recaída en el Expediente N.º 01797-2002-HD/TC (fundamento 16), el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública no sólo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de los organismos públicos. A criterio del Tribunal, no sólo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir razones constitucionalmente legítimas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública cuenta con una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la Administración pública el deber de informar; y con una faz negativa, la cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa.

6. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el legislador por medio de la Ley

N.º 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3º se señala que toda información que posea el Estado es considerada como pública, a excepción de los casos expresamente previstos en el artículo 15º de esta ley.

7. En el caso de autos, la controversia radica en determinar si es que la información

requerida por el demandante, el Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059, se encuentra incluida dentro de las excepciones establecidas en el artículo 15-B de la Ley N.º 27806, específicamente dentro de las reguladas en los numerales 1 y 4, en cuyo caso la negativa a brindar la información por parte del MTPE estaría debidamente justificada.



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8. El artículo 15-B de la Ley N.º 27806 establece en sus numerales 1 y 4, como

excepciones al ejercicio al derecho de acceso a la información pública, los siguientes supuestos:

“1. La información que contenga consejos, recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión del gobierno, salvo que dicha información sea pública. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la entidad de la Administración Pública opta por hacer referencia en forma expresa a esos consejos, recomendaciones u opiniones. (…) 4. La información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de las entidades de la Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa de un proceso administrativo o judicial o de cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su asesorado. Esta excepción termina al concluir el proceso”.

9. Este Tribunal considera que la información requerida por el demandante (el texto

del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059) no se encuentra comprendida en ninguno de tales supuestos, por cuanto se trata de una información que no es utilizada en el marco de una decisión de gobierno de la administración pública, ni es información que comprometa el secreto profesional que deben guardar los asesores jurídicos de las entidades públicas.

10. Por el contrario, se trata de una información que es empleada por la administración para el ejercicio de una competencia reglada, pues la Comisión Ejecutiva debe cumplir con evaluar los expedientes sometidos a su conocimiento teniendo en cuenta los parámetros establecidos tanto en la Ley N.º 27803 como en la Ley N.º 29059, en cuya Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final se señala justamente que los miembros de la Comisión Ejecutiva son responsables solidariamente por la no información, ocultamiento de información y/o transgresión del debido proceso en la calificación y evaluación de los expedientes.

11. Conviene recordar que, de conformidad con el principio de participación, las

entidades de la administración pública deben brindar la oportunidad a los administrados de expresar su opinión en el marco del proceso de tomar una decisión que pueda tener incidencia en el ejercicio de sus derechos fundamentales. Asimismo de acuerdo con el principio de predictibilidad, las entidades de la administración pública deben brindar a los administrados información veraz, completa y confiable sobre cada trámite de modo tal que puedan tener conciencia certera sobre su resultado final. Estos principios se encuentran regulados en los incisos 1.12 y 1.15 del Artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.º 27444, y constituyen una expresión del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad y del deber de transparencia de las entidades públicas en atención a las garantías inherentes al



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debido proceso al cual tienen derecho las personas. Es por ello que, la entidad emplazada se encuentra en la obligación de otorgar la información solicitada al demandante, de modo que, al haberse negado indebidamente a ello, ha vulnerado el derecho de acceso a la información pública del demandante.

12. Por último, este Colegiado considera pertinente expresar su desacuerdo con el

argumento de la demandada expresado en que la petición del demandante, supuestamente, había sido correctamente denegada por haber utilizado para ello una vía procedimental impertinente y al no haber estado dirigido contra el funcionario responsable. Conforme con los principios de impulso de oficio, de informalidad y de razonabilidad, regulados en los incisos 1.3, 1.4 y 1.6 del artículo IV de la Ley N.º 27444, así como a los principios de celeridad y economía procesal inherentes al debido proceso, las entidades públicas están en la obligación de orientar al administrado a fin de encausar su petición en la vía procedimental que resulte la más adecuada, pues siendo la finalidad de las entidades públicas atender las demandas legítimas de los ciudadanos, no puede admitirse que se empleen institutos procesales diseñados como instrumentos para cumplir con tal finalidad, para evadir responder a las demandas de los ciudadanos.

13. En consecuencia, en la medida que en el presente caso se ha vulnerado el derecho

de acceso a la información pública, la demanda debe ser estimada. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de hábeas data de autos. 2. Ordenar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que otorgue al

demandante, previo pago del costo razonable de reproducción, copia del Reglamento Interno de funcionamiento para la calificación de los expedientes precalificados por parte de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N.º 29059.




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PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD

EXP. N.° 2192-2004-AA /TC TUMBES GONZALO ANTONIO COSTA GÓMEZ Y MARTHA ELIZABETH OJEDA DIOSES


En Lima, a los 11 días del mes de octubre de 2004, la Sala Primera del Tribunal

Constitucional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Gonzalo Antonio Costa Gómez y doña Martha Elizabeth Ojeda Dioses contra la resolución de la Sala Especializada en lo Civil de Tumbes, de fojas 122, su fecha 7 de mayo de 2004, que declaró improcedente la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES

Los recurrentes, con fecha 19 de diciembre de 2003, interponen acción de amparo contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Tumbes, con el objeto de que se declare sin efecto la Resolución de Alcaldía N.° 1085-2003-ALC-MPT, de fecha 16 de diciembre de 2003, que les impuso la sanción de destitución de sus puestos de trabajo. Afirman que la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Provincial de Tumbes no cumplió con realizar una investigación imparcial para determinar su responsabilidad en unas faltas administrativas que se les imputa, y que, además, ignoró los resultados de las investigaciones policiales referidas a los mismos hechos y en la cual se descarta su responsabilidad penal. Manifiestan que con ello, se vulneraron sus derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la legítima defensa, a la libertad de trabajo y al debido proceso.

La Municipalidad demandada manifiesta que mediante las Resoluciones de Alcaldía N.º 1024-2003-MPT-ALC y 1025-2003-MPT-ALC, de fecha 24 de noviembre de 2003, se les instauró proceso administrativo disciplinario a los recurrentes y que, al ser notificados con dichas resoluciones, presentaron sus descargos, ejerciendo en consecuencia su derecho de defensa. Agrega que la sanción fue interpuesta como resultado de dicho proceso, en el cual se recomendó sus destituciones en razón de la gravedad de las faltas cometidas y del daño patrimonial ocasionado a la entidad, siendo la Resolución de Alcaldía N.° 1085-2003-ALC-MPT la que acoge dicha



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recomendación y dispone, definitivamente y en última instancia, la culminación de sus respectivos vínculos laborales.

El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Tumbes, con fecha 15 de marzo de 2004, declaró fundada la demanda, por considerar que los hechos materia de sanción disciplinaria y la responsabilidad de los actores no está debidamente probada, por lo que la duda favorece al trabajador, estimando también que la resolución cuestionada no toma en cuenta principios de razonabilidad y proporcionalidad respecto a la falta cometida.

La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, estimando que los hechos debatidos no pueden ser resueltos en la vía constitucional de amparo, por carecer de etapa probatoria. FUNDAMENTOS 1. El objeto de demanda es que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía N.º

1085-2003-ALC-MPT, de fecha 16 de diciembre de 2003, por medio de la cual se resuelve destituir a los demandantes en el ejercicio de sus funciones de técnico de recepción de la Oficina de Rentas y de Cajera, respectivamente. Los recurrentes manifiestan que dicha resolución viola sus derechos constitucionales al debido proceso, a la libertad de trabajo, a la dignidad y la igualdad ante la ley, de defensa, entre otros.

2. Varias son las cuestiones que se detallan en el escrito de demanda y que este

Tribunal encuentra relevantes desde una perspectiva de los derechos que están en juego en el presente caso, a saber: a) los efectos del principio de legalidad y, más precisamente, del principio de taxatividad en el procedimiento administrativo sancionador; b) los alcances y efectos del deber de motivar el acto administrativo, sobre todo cuando éste contiene una decisión que restringe o limita un derecho fundamental; c) las implicancias del principio de razonabilidad en la sanción impuesta, para determinar la justicia de la decisión.

Principio de legalidad y subprincipio de taxatividad en el derecho administrativo sancionador 3. El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los

derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático. La Constitución lo consagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley” (subrayado nuestro).



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4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Expediente N.º 0010-2002-AI/TC, ha establecido que el principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones.

A partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en la estructuración del derecho penal moderno, este Tribunal también ha establecido, en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC, que: “(...) que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador (…)”. (Fundamento Jurídico N.º 8).

5. Este Colegiado también ha establecido que: “(...) no debe identificarse el

principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta (...)” (Exp. N.º 2050-2002-AA/TC-Fundamento Jurídico N.º 9).

El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal.

6. En el presente caso, la resolución impugnada que establece la máxima sanción

posible en vía administrativa, es decir, la destitución de los recurrentes, tiene como respaldo legal el artículo 28º, incisos a) y d) del Decreto Legislativo N.° 276, que establece que: “(...) son faltas de carácter disciplinarias que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con cese temporal o con destitución, previo proceso administrativo: a) El incumplimiento de las normas establecidas en la presente ley y su reglamento; y d) La negligencia en el desempeño de las funciones”.

7. Este Tribunal considera que las dos disposiciones invocadas en la resolución que

establece la destitución de sus puestos de trabajo de los recurrentes, son cláusulas de remisión que requieren, de parte de la administración municipal, el desarrollo de reglamentos normativos que permitan delimitar el ámbito de actuación de la potestad sancionadora, debido al grado de indeterminación e imprecisión de las



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mismas; consecuentemente, la sanción impuesta sustentada en estas disposiciones genéricas es inconstitucional, por vulnerar el principio consagrado en el artículo 2,º inciso 24, literal d), de la Constitución, conforme a los criterios desarrollados en los fundamentos precedentes.

La garantía constitucional de la motivación del acto administrativo sancionador 8. La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional

directo. No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático que se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado Constitucional Democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso.

9. Este Tribunal ya ha tenido ocasión de desarrollar un criterio jurisprudencial sobre

algunos de los alcances de la motivación de las decisiones en sede administrativa en el Expediente N.º 090-2004-AA/TC, al establecer que: “(…) la motivación debe otorgar seguridad jurídica al administrado y permitir al revisor apreciar la certeza jurídica de la autoridad que decide el procedimiento; para ello no se debe utilizar las citas legales abiertas, que sólo hacen referencia a normas en conjunto como reglamentos o leyes, pero sin concretar qué disposición ampara la argumentación o análisis de la autoridad (…)”. (Fundamento Jurídico N.º 31).

10. En esta misma dirección y ya en el plano legal, el artículo 6º, inciso 3º de la Ley

N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, dispone que: “(...) no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”. De otro lado, el numeral 1.2) del artículo IV del Título Preliminar de la citada Ley establece que forma parte del debido procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, en concordancia con el numeral 4) del artículo 3.º de la citada ley.

11. En la precitada Sentencia N.° 090-2004-AA/TC, este Tribunal también ha

expresado que: “(...) el deber de motivar las decisiones administrativas alcanza especial relevancia cuando en las mismas se contienen sanciones”. En la medida que una sanción administrativa supone la afectación de derechos, su motivación no



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sólo constituye una obligación legal impuesta a la Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que éste pueda hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea, cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado, tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria sino que está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho y su sistema de fuentes.

12. En el caso que nos ocupa, la resolución que impone la sanción de destitución de

los recurrentes es sumamente ambigua, tanto respecto de los hechos que son materia de sanción, como también de los específicos dispositivos legales que se habrían infringido con dichas conductas. Si bien la resolución impugnada hace mención al Manual de Organización y Funciones así como a las “normas de tesorería” que habrían sido infringidas, sin embargo, en la resolución, la única infracción que se cita de dicho Manual es un inciso g), que establece como función de uno de los recurrentes “Elaborar el registro de la cobranza diaria de las rentas municipales y elevar los partes diarios al Jefe de la Oficina”. No obstante, conforme se aprecia de la demanda, a fojas 17, así como de la contestación de la demanda, a fojas 27, que confirma la versión de los recurrentes, la operación de emisión de un recibo de caja N.º 002528 fue anulada y, por tanto, no pudo aparecer en el reporte del día, debido a que nunca se efectivizó el pago por el concepto a que se refería.

13. Respecto del procedimiento administrativo instaurado por la Municipalidad de

Tumbes a los recurrentes, a fojas 8 y 9 del expediente se aprecia la mención a las disposiciones que se abrían infringido para merecer la sanción de destitución, invocándose únicamente los incisos a) y d) del Decreto Legislativo N º 276 ya aludido, y amparándose en ello se imputa responsabilidad a los recurrentes porque en los descargos correspondientes, no aparece “prueba que desvirtúe los cargos que se les imputan”.

Esta es una postura que el Tribunal no comparte. Frente a una sanción carente de motivación, tanto respecto de los hechos como también de las disposiciones legales que habrían sido infringidas por los recurrentes, no puede trasladarse toda la carga de la prueba a quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia. Por ello, al disponerse en este caso que sea el propio investigado administrativamente quien demuestre su inocencia, se ha quebrantado el principio constitucional de presunción de inocencia que también rige el procedimiento administrativo sancionador, sustituyéndolo por una regla de culpabilidad que resulta contraria a la Constitución.



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14. Finalmente, respecto de las falencias de motivación del acto administrativo que dispone la destitución de los recurrentes, debe mencionarse que esta garantía constitucional, si bien es cierto que no se encuentra abierta como posibilidad para recurrir al amparo cada vez que no se motive adecuadamente una decisión de la Administración, no lo es menos que, en el presente caso, la sola mención genérica a disposiciones que no contienen una delimitación clara y precisa de la conducta denunciada como infracción, involucra la afectación de otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo y el derecho a un debido proceso administrativo.

El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador 15. El principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y

Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en sus artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último párrafo. Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.

16. El principio de proporcionalidad ha sido invocado en más de una ocasión por este

Tribunal, ya sea para establecer la legitimidad de los fines de actuación del legislador en relación con los objetivos propuestos por una determinada norma cuya constitucionalidad se impugna (Exp. N.º 0016-2002-AI/TC), ya sea para establecer la idoneidad y necesidad de medidas implementadas por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto de Urgencia (Exp. N.º 0008-2003-AI/TC), o también con ocasión de la restricción de derechos fundamentales en el marco del proceso penal (Exp. N.° 0376-2003-HC/TC). No obstante, este Colegiado no ha tenido ocasión de desarrollar este principio aplicándolo al control de la potestad sancionadora de la Administración, ámbito donde precisamente surgió, como control de las potestades discrecionales de la Administración.

17. En efecto, es en el seno de la actuación de la Administración donde el principio

de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el



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bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas. Como bien nos recuerda López González1[1], “En la tensión permanente entre Poder y Libertad que protagoniza el desenvolvimiento del Derecho Público y por ello también el del Derecho Administrativo, el Estado de Derecho a través de la consagración que formula el principio de legalidad y de la garantía y protección de los derechos fundamentales, exige un uso jurídico proporcionado del poder, a fin de satisfacer los intereses generales con la menos e indispensable restricción de las libertades”.

18. El principio de proporcionalidad, como ya se adelantó, está estructurado por tres

subprincipios: de necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en sentido estricto. “De la máxima de proporcionalidad en sentido estricto se sigue que los principios son mandatos de optimización con relación a las posibilidades jurídicas. En cambio, las máximas de la necesidad y de la adecuación se siguen del carácter de los principios como mandatos de optimización con relación a las posibilidades fácticas”2[2]. Esto supone que cuando el Tribunal se enfrenta a un caso donde existe conflicto entre dos principios constitucionales, deberá realizar no sólo un ejercicio argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto (ponderación), sino también deberá evaluar también todas las posibilidades fácticas (necesidad, adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en el plano de los hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que la decisión adoptada.

19. A partir de estas premisas, pese a que en el presente caso ha quedado ya

constatada la violación de los principios constitucionales de legalidad (taxatividad), debido proceso y la garantía de la motivación de las resoluciones administrativas, así como el derecho de defensa; resulta pertinente establecer si la medida de destitución impuesta a los recurrentes era la única que preveía el ordenamiento jurídico frente a los hechos investigados en el procedimiento administrativo, en el supuesto de que estos hayan sido correctamente determinados mediante un debido procedimiento administrativo.

20. En el presente caso debe observarse, además, que el propio Decreto Legislativo

N.° 276, en su artículo 27º, establece que: “(...) los grados de sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor gravedad (...) debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del servidor (...)”. Esto implica un claro mandato a la administración municipal para que, en el momento de establecer una sanción administrativa, no

1[1]

López González, José Ignacio. El principio general de proporcionalidad en derecho administrativo,

Universidad de Sevilla, 1998, pág. 108. 2[2]

Alexy, Robert. Teoría de los derechos fundamentales, Traducción de Ernesto Garzón Valdez, Tercera

Reimpresión, Madrid, CEC, 2002, pp. 112-113.



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se limite a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino “en cada caso” y tomando en cuenta “los antecedentes del servidor”. Por tanto, una decisión razonable en estos casos supone, cuando menos:

a) a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta

interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.

b) b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que

implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso.

c) c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo

ordena la ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la mas idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso.

21. En autos no se aprecia que estos criterios hayan sido tomados en cuenta por la Municipalidad emplazada. Así a fojas 16, se observa que los demandantes desempeñaron una labor permanente e ininterrumpida durante 20 y 27 años, respectivamente, sin haber tenido problemas de carácter disciplinario. De otro lado, no se ha tomado en cuenta la existencia de un proceso penal en curso seguido por los mismos hechos, en el cual se emitió el atestado policial N.º 55-03-RPNP-T/DTVAJ-DAMP, de fecha 26 de agosto de 2003, corriente a fojas 51, que concluye en la falta de responsabilidad de los accionantes. En este sentido, resulta cuestionable que en un proceso administrativo que tenga como consecuencia la sanción máxima de destitución, se omita la valoración de toda prueba o elemento que coadyuve a la determinación certera de la responsabilidad de los procesados, cuando ésta representa la única garantía de justicia y proporcionalidad entre la supuesta falta cometida y la sanción a imponerse.

22. Por lo precedentemente expuesto, este Colegiado considera que en el presente caso también se ha violado el principio de proporcionalidad como atributo del Estado Social y Democrático de Derecho, reconocido explícitamente por el artículo 200° de la Constitución.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le

confiere la Constitución Política del Perú



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HA RESUELTO 1. 1. Declarar FUNDADA la presente acción de amparo.

2. 2. Ordenar a la demandada Municipalidad Provincial de Tumbes que cumpla con

reponer a los recurrentes en su puesto de trabajo, dejando a salvo sus derechos que no pueden ser atendidos en esta vía, para que lo hagan valer en la que corresponda de acuerdo a ley.

SS. ALVA ORLANDINI GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA



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PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO

EXP. N.° 1966-2005-PHC/TC MADRE DE DIOS CÉSAR AUGUSTO LOZANO ORMEÑO


En Lima, a los 26 días del mes de mayo 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don César Augusto Lozano

Ormeño contra la resolución de la Sala Mixta Descentralizada de Puerto Maldonado de la Corte Superior de Justicia de Madre de Dios, de fojas 17, su fecha 16 de febrero de 2005, que declara improcedente la demanda de hábeas corpus de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente, con fecha 17 de enero de 2005, interpone demanda de hábeas corpus contra el Jefe del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) de Puerto Maldonado, solicitando que se ordene la expedición de su Documento Nacional de Identidad (DNI). Refiere que desde el 16 de mayo de 2004 en que acudió a las oficinas del RENIEC – Puerto Maldonado con la finalidad de tramitar el canje de su libreta electoral por el DNI, el funcionario encargado no cumple con hacerle entrega de dicho documento, argumentando que en la base de datos no aparece registrado su nombre. Sostiene que para obtener su libreta electoral satisfizo todos los requisitos exigidos por el ente estatal, por lo que portó dicho documento de identidad en los últimos años e hizo ejercicio de todos sus derechos civiles, y que por ello es inconcebible que ahora se le exija presentar nuevamente su partida de nacimiento como condición para la entrega de su DNI.

La Administradora de la Agencia de la RENIEC de la provincia de Tambopata

rinde su declaración explicativa precisando que no se ha negado la entrega del nuevo DNI al demandante, sino que el trámite administrativo ha sido observado por el Área de Procesos en la ciudad de Lima, por figurar el apellido materno del demandante enmendado en la boleta y en el libro Registro de Inscripción, razón por la que se le solicitó que presente su partida de nacimiento y una prueba decadactilar para remitirlos a Lima y culminar el trámite correspondiente.

El Primer Juzgado Mixto de Tambopata, con fecha 17 de enero de 2005, declaró

improcedente la demanda, por considerar que no se ha afectado derecho



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constitucional alguno del recurrente, pues éste debe cumplir con subsanar la observación realizada por la entidad emplazada, y que un eventual mandato al órgano jurisdiccional para que tramite el canje de la libreta electoral por el DNI omitiendo la presentación de los documentos solicitados significaría un peligro para el Estado, pues no se cumpliría la identificación plena y legal de sus ciudadanos.

La recurrida confirmó la apelada, por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS 7. 1. En concreto, el objeto del hábeas corpus es que se ordene al Registro Nacional

de Identificación y Estado Civil (RENIEC) de Puerto Maldonado expedir el DNI del demandante.

§. Materia sujeta a análisis constitucional 8. 2. Este Colegiado debe determinar si la decisión de la entidad emplazada de no

expedir el DNI del demandante, hasta que cumpla con presentar los documentos solicitados y subsanar la observación realizada por el Área de Procesos, ha vulnerado su derecho constitucional a no ser privado de su DNI.

§. Análisis del acto lesivo materia de controversia constitucional 9. 3. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 177.º y 183.º de la

Constitución, el RENIEC es un organismo constitucionalmente autónomo, encargado de manera exclusiva y excluyente de organizar y actualizar el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales y, entre otras funciones, de emitir los documentos que acrediten su identidad.

10. 4. De otro lado, según lo establecido por los artículos 6.º y 7.º de su Ley Orgánica

–N.º 26497–, RENIEC planea, organiza, dirige, controla, norma y racionaliza las inscripciones de su competencia; igualmente, mantiene el registro único de identificación de las personas naturales y emite el documento único que acredita su identidad personal. Asimismo, el artículo 26.º de la referida norma establece que el Documento Nacional de Identidad es público, personal e intransferible; constituye la única cédula de identidad personal para todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y, en general, para todos aquellos casos en que, por mandato legal, deba ser presentado; y constituye también el único título de derecho al sufragio de la persona a cuyo favor ha sido otorgado.

11. 5. En cuanto al fondo del asunto controvertido, este Colegiado considera que la

decisión de la entidad emplazada no vulnera el derecho constitucional a no ser privado de DNI, pues de autos se tiene que el trámite administrativo de expedición de dicho documento de identidad fue observado debido a que se detectó que el



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apellido materno del solicitante, consignado en la boleta y en el libro Registro de Inscripción, se encontraba enmendado, motivo por el cual se le requirió para que presente su partida de nacimiento y efectúe una prueba decadactilar, a fin de procesar los datos actualizados. La expedición del DNI no es un trámite automático, y es facultad del RENIEC el formular observaciones como en el presente caso, acorde con su obligación de verificar la identidad personal de los ciudadanos para garantizar que se encuentren debidamente identificados e inscritos en el Registro Único de Identificación de Personas Naturales.

12. 6. Sin embargo, y sin perjuicio de lo señalado, el Tribunal Constitucional

considera que la entidad emplazada sí ha vulnerado el derecho fundamental del recurrente al debido proceso en sede administrativa, si bien no invocado formalmente en la demanda, pero respecto del cual considera imprescindible pronunciarse.

§ El aforismo iura novit curia y su aplicación en los procesos constitucionales

13. 7. El iura novit curia constitucional, contemplado en el artículo VIII del Título

Preliminar del Código Procesal Constitucional, establece que “(...) el órgano jurisdiccional competente debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido erróneamente”. Respecto a dicho principio y a sus relaciones con el principio de congruencia de las sentencias o, a su turno, con la necesidad de que se respete el contradictorio, este Colegiado, en el fundamento N.º 4 de la STC N.º 905-2001-AA/TC, aplicable mutatis mutandis al caso de autos, ha establecido que no considera que estos resulten “(...) afectados por el hecho de que el juez constitucional se pronuncie por un derecho subjetivo no alegado por la demandante, pues una de las particularidades de la aplicación del principio iura novit curia en el proceso constitucional es que la obligación del juzgador de aplicar correctamente el derecho objetivo involucra, simultáneamente, la correcta adecuación del derecho subjetivo reconocido en aquel. Y ello es así, pues sucede que el derecho subjetivo constitucional está, a su vez, reconocido en una norma constitucional, norma ésta, como la del inciso 7) del artículo 2.° de la Constitución, que es indisponible para el Juez Constitucional y que, en consecuencia, aunque no haya sido invocada, debe aplicarse. Además, no puede olvidarse que el contradictorio en el amparo, por lo general, no se expresa de manera similar a lo que sucede en cualquier otro ámbito del derecho procesal, en particular, si se tiene en cuenta la posición y el significado de la participación de las partes (sobre todo, la demandada) en el presente proceso; de manera que la comprensión y respeto del contradictorio en el amparo ha de entenderse, no conforme a lo que se entiende por él en cualquier otro proceso, sino en función de las características muy particulares del proceso constitucional”.



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§ El debido proceso en los procedimientos administrativos 14. 8. El debido proceso, según lo ha establecido la doctrina, es “(...) un derecho

fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”. (Bustamante Alarcón, Reynaldo. “ El derecho a probar como elemento esencial de un proceso justo.” Cit. por Javier Dolorier Torres en Diálogo con la Jurisprudencia. Año 9. N.° 54. Marzo 2003. Gareta Jurídica. Lima. Pág. 153).

15. 9. Al respecto, este Colegiado, en reiteradas ejecutorias ha establecido que el

derecho reconocido en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución no sólo tiene una dimensión "judicial". En ese sentido, el debido proceso comporta el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. En el caso de los procesos administrativos, se debe cumplir con el procedimiento y formalidades establecidas por ley, respetando principios y requisitos mínimos que garanticen un proceso libre de arbitrariedades.

§ El debido proceso en los procedimientos ante el RENIEC 16. 10. Según el Reglamento de Inscripciones del RENIEC, aprobado por el Decreto

Supremo N.º 015-98-PCM, el Sistema Registral es el “(...) conjunto de órganos y personas del Registro que tienen a su cargo la ejecución de los procedimientos administrativos de inscripción a que hacen referencia la Ley y el presente Reglamento, así como los órganos de apoyo, asesoramiento y control del Registro”; el Archivo Único Centralizado es la oficina encargada de recopilar, centralizar, ordenar y custodiar los Títulos Archivados (documentos que posee el Registro, los cuales sustentan los hechos inscritos), así como de proporcionar la información necesaria a los diversos órganos del sistema registral; y el Archivo Personal es aquel que contiene la información sumaria de los hechos inscritos relativos a cada persona natural.

17. 11. De igual manera, según lo dispuesto por el artículo 8.º de la Ley N.º 26497,

para el ejercicio de sus funciones, el RENIEC mantiene estrecha y permanente coordinación, entre otras entidades, con las municipalidades provinciales, distritales y de centros poblados menores. Asimismo, la Primera Disposición Complementaria de la referida norma dispone que el personal y acervo



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documentario de las oficinas del registro civil de los gobiernos locales se incorporan al RENIEC.

18. 12. Por otro lado, en el orden administrativo, todo procedimiento administrativo

debe regirse fundamentalmente por los principios contemplados en la Ley N.º 27444 del Procedimiento Administrativo General, entre los cuales es pertinente resaltar a los siguientes:

Principio de impulso de oficio. Por el cual las autoridades

administrativas deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento, así como ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. Este principio también es recogido por el artículo 145.º del citado cuerpo legal, que dispone que la autoridad administrativa, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación y superar cualquier obstáculo que se oponga a ello, así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.

Principio de celeridad. Que establece que quienes participan en el

procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

Principio de simplicidad. Según el cual los trámites establecidos por la

autoridad administrativa deben ser sencillos, lo que supone la eliminación de toda complejidad innecesaria; por tanto, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

18. 13. Asimismo, la Ley N.º 27444, en su artículo 165.º señala que no deberá actuarse

prueba respecto a hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio de sus funciones, o que estén sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de su fiscalización posterior. De manera complementaria, su artículo 167°, inciso 1) dispone que “(...) la autoridad administrativa a la que corresponde la tramitación del asunto recabará de las autoridades directamente competentes los documentos preexistentes o antecedentes que estime conveniente para la resolución del asunto, sin suspender la tramitación del expediente”.



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19. 14. En el caso de autos se advierte que el demandante inició un procedimiento administrativo ante RENIEC que fue observado debido a que se constató que en la boleta y en el libro Registro de Inscripción su apellido materno se encontraba enmendado, motivo por el cual se le requirió para que presentara su partida de nacimiento y se haga una prueba decadactilar. Dicha enmendadura se presenta en documentos en los cuales la consignación de datos –y por tanto lo errores en que se haya incurrido– es de exclusiva responsabilidad del ente administrador; documentos que, por lo demás, obran actualmente en su poder. De otro lado, es responsabilidad y competencia del RENIEC la custodia de los documentos que sustentan los hechos inscritos (Títulos Archivados), los mismos que, en el caso de autos, deberán servir para verificar los datos del Registro.

20. 15. En caso no se cuente con el título archivado requerido –por haber

desaparecido, haber sido mutilado o destruido a consecuencia de negligencia propia, hechos fortuitos o actos delictivos–, también es responsabilidad del RENIEC, a fin de verificar datos que pudieran estar observados, gestionar de oficio dichos documentos, solicitándolos a las entidades correspondientes, más aún si se trata de oficinas registrales que forman parte del sistema registral o de municipalidades con las cuales tiene estrecha y permanente vinculación por mandato de su propia ley orgánica. En el presente caso es evidente que la actuación de RENIEC no se ha sujetado a tales prescripciones, de modo que ha inobservado los principios de impulso de oficio, celeridad y simplicidad, vulnerando el derecho constitucional del demandante al debido proceso en sede administrativa, al causar una demora innecesaria en la expedición de su Documento Nacional de Identidad.

21. 16. Por lo expuesto, este Colegiado considera necesario disponer que el RENIEC,

en un plazo máximo de cinco días útiles de notificada la presente demanda, gestione ante la oficina registral o entidad correspondiente la expedición de la partida de nacimiento del recurrente, quien, por su parte, deberá cumplir con registrar sus huellas decadactilares, a fin de culminar el trámite de canje de libreta electoral por el DNI.

22. 17. Esta sentencia constituye precedente vinculante respecto de los fundamentos

jurídicos N.os 14, 15, y 16, supra, conforme al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que

le confiere la Constitución Política del Perú,



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HA RESUELTO

3. 1. Declarar INFUNDADA la demanda. 4. 2. Disponer que el Jefe del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil –RENIEC–

de Puerto Maldonado gestione la expedición de la partida de nacimiento del demandante, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico N.º 16, supra.


SS.

GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA VERGARA GOTELLI



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PRINCIPIO DE DEBIDO PROCEDIMIENTO

EXP. N.° 1206-2003-AA/TC LIMA SOCIEDAD AGRÍCOLA TRES CRUCES LTDA. EN LIQUIDACIÓN


En Lima, a los 30 días del mes de setiembre de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con asistencia de los señores magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Francisco Valdez Huarcaya, a favor de la Sociedad Agrícola Tres Cruces Limitada en liquidación, contra la Resolución de la Segunda Sala Civil de3 Lima, de fojas 332, su fecha 16 de diciembre del 2002, que declaró improcedente la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES

Con fecha 21 de febrero de 2001, el recurrente interpone acción de amparo contra la Superintendencia de bienes Nacionales (SBN), la Oficina Registral de Lima y Callao- Oficina Cañete, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros, solicitando a) que se deje sin efecto la Resolución N.° 193-2000/SBN, b) que la Oficina Registral de Lima y Callao – Oficina Cañete, deje sin efecto la cancelación parcial de dominio por reversión, independización y la correlación de partidas efectuadas como consecuencia de dicha resolución; y, c) se declaren inaplicables el Decreto de Urgencia N.° 014-2000y el Decreto Supremo N.° 007-2000-PCM, alegando que vulneran sus derechos de propiedad, de defensa y al debido proceso. Manifiesta que mediante Resolución Nº 193-2000/SBN de 11 de mayo del 2000 y en aplicación del D.U. Nº 014-2000 y D.S. Nº 007-2000-PCM, la Superintendencia de Bienes Nacionales formaliza la reversión a favor de la Municipalidad provincial de Cañete del terreno de 101,933.125 Has., ubicado a la altura del Km. 71 de la carretera Panamericana Sur, distrito de San Antonio, provincia de Cañete, departamento de Lima que corre inscrito en la Ficha 686 con continuación en la Partida Electrónica N.º 90010948 del Registro de Propiedad Inmueble de Cañete; y además dispone que la Oficina registral de Lima y Callao proceda a la cancelación parcial de dominio del referido terreno de propiedad de la demandante que corre inscrito en el Asiento 1 de fojas 2 del Tomo 37 del Registro de la Propiedad Inmueble



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de Cañete, y que correlacione esta partida con la Ficha Nº 686 con continuación en la Partida Nº 90010948 del mismo Registro. Indica que la orden de cancelación e independización a que dio lugar la Resolución Nº 193-2000/SBN fue inscrita en las partida electrónica Nº 90174762 y la correlación en la Partida 90010948. Asimismo, señala que si bien la resolución fue emitida el 11 de mayo de 2000, la misma no se le notificó inmediatamente, tomando conocimiento de ella el 30 de noviembre del mismo año, con la publicación en el diario oficial “El Peruano”, lo cual supone no sólo que se ha transgredido su derecho de propiedad, sino también el de defensa en un debido proceso. La Oficina Registral de Lima y Callao, contesta la demanda precisando que el demandante no ha acreditado lo alegado puesto que el acto registral efectuado por el funcionario competente se limitó al cumplimiento y aplicación de lo dispuesto en el artículo 4º del D.U. Nº 014-2000 y su reglamento, habiéndose actuado bajo el principio de legalidad que rige el derecho registral. Propone la excepción de caducidad por considerar que, habiéndose efectuado los actos registrales el 24 de mayo del 2000,a la fecha de tramitación del amparo había transcurrido en exceso el plazo de 60 días previsto en la normativa vigente. El Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia de Bienes Nacionales, contestan la demanda señalando que es facultad de las municipalidades inscribir en primera de dominio a su favor los terrenos declarados eriazos; por tanto, el terreno en cuestión había sido declarado de tal condición mediante Resolución de Alcaldía Nº 169-188-AL de 03 de mayo de 1988, sobre la base de lo dispuesto por las leyes Nº 11061, 14197, 17716, entre otras. Asimismo, deduce la excepción de caducidad. La Presidencia del Consejo de Ministros, deduce las excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandado y de caducidad; agregando que los dispositivos legales cuestionados solo se limitaron a regularizar una situación ya creada por las leyes antes mencionadas. El Primer Juzgado Especializado en Derecho Público de Lima, con fecha 26 de diciembre de 2001, declaró improcedente la demanda, estimando que al estar inscrita la propiedad a favor de la Municipalidad de Cañete, se ha convertido en irreparable la violación, siendo la controversia la determinación de a cuál de las partes corresponde el mejor derecho de propiedad, correspondiendo por tanto su dilucidación en una vía que permita la actuación de medios probatorios. La recurrida confirma la apelada, declarando fundada la excepción de caducidad.

FUNDAMENTOS



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1. 1. El objeto de la demanda es que se dejen sin efecto la Resolución N.° 193-2000/SBN y la cancelación parcial de dominio por reversión, independización y la correlación de partidas efectuadas como consecuencia de dicha resolución; y, se declaren inaplicables el Decreto de Urgencia N.° 014-2000y el Decreto Supremo N.° 007-2000-PCM, por vulnerar los derechos de propiedad y al debido proceso de la recurrente.

2. 2. Conforme a lo señalado, el asunto a dilucidar es si la resolución que dispone la cancelación del asiento registral de la actora constituye, o no, un acto lesivo de derechos constitucionales.

De la caducidad

3. 3. De manera preliminar, corresponde examinar la resolución de vista a efectos de determinar si, efectivamente, al momento de presentar la demanda, había transcurrido el plazo fijado por el artículo 37° de la Ley N.º 23506. Al respecto, este Tribunal ha precisado en el Expediente N.° 1049-2003-AA/TC que dicho plazo debe entenderse como uno de prescripción y no de caducidad. Conforme a lo dispuesto por el referido artículo, el plazo debe ser computado a partir del momento en el que se produce la afectación o, si esto no fuera posible, desde el momento de la remoción del impedimento. Es decir, que el cómputo se inicia a partir del momento en que el demandante conoció del acto vulneratorio.

4. 4. Las emplazadas solicitan que se declare improcedente la acción,

argumentando que la demanda fue interpuesta vencido el plazo de 60 días hábiles de conocida la afectación, y que el acto de reversión de terrenos ordenado por la resolución cuestionada fue inscrito el 24 de mayo de 2000 en el Registro de Propiedad Inmueble de los Registros Públicos de Lima, pretendiendo así favorecerse con lo que dispone el artículo 2012° del Código Civil.

5. 5. Este Tribunal no comparte dicho criterio en atención a lo siguiente:

a) a) El artículo 18° de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece el deber de la Administración de notificar los actos administrativos que pudieran afectar los derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, es decir, de aquellos actos que, como en el caso de autos, sean restrictivos de derechos.

b) b) El artículo 16° precisa que el acto administrativo es eficaz para los

administrados a partir de su notificación conforme a ley, lo cual resulta especialmente importante en el caso de actos administrativos que restringen derechos de los particulares.



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c) c) Por otra parte, el Decreto Supremo N.° 02-94-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, norma vigente al momento de emitirse la Resolución N.° 192-2000/SBN, disponía en su artículo 40° notificar los actos administrativos y desde qué momento adquieren eficacia.

d) d) De esta forma, y constatándose que la Resolución N.° 193-2000/SBN no fue

notificada a la demandante conforme a ley, el plazo en cuestión no puede computarse sino a partir del momento en que la demandante tomó conocimiento de ella, es decir, desde el 30 de noviembre de 2000.

e) e) Una interpretación diferente supondría convalidar que la Administración

omita notificar o, peor aún, afirmar que la Administración tiene el derecho de optar entre notificar en el domicilio de los administrados o hacerlo a través de otros medios, lo cual no sólo no se ajusta a lo dispuesto por la ley, sino que, adicionalmente, atenta contra el debido procedimiento del administrado, al restringir indebidamente su derecho de defensa al punto de hacerlo prácticamente inoperante.

f) f) Conforme a lo anterior, la demanda fue presentada en el plazo debido,

por lo que la excepción interpuesta debe desestimarse y, en consecuencia, corresponde emitir pronunciamiento sobre el fondo.

6. 6. La cuestión central, ahora, es dilucidar si la Resolución N.° 193-2000/SBN

atenta contra los derechos al debido procedimiento y de propiedad de la demandante.

Del derecho al debido procedimiento

7. 7. Todo ejercicio de la potestad administrativa debe observar la Ley del Procedimiento Administrativo General, ley marco que regula la actuación administrativa. Al respecto, el artículo IV del Título Preliminar, consagra, entre otros, el derecho al debido procedimiento, que garantiza que los administrados gocen de derechos tales como el de exponer sus argumentos, de ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundamentada en el derecho.

Según doctrina atinentes, dicho principio tiene tres niveles concurrentes de aplicación, el primero de los cuales se refiere al debido proceso como derecho al procedimiento administrativo y supone que: “(...) todos los administrados tienen el derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones administrativas que les conciernan. Correlativamente, la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio la producción de actos



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administrativos de plano o sin escuchar a los administrados. No es válido afirmar que con la concurrencia del administrado luego del acto, recién se iniciará el procedimiento, sino que –por el contrario– desde su origen mismo debe dar la oportunidad para su participación útil”. [MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, 3ra. ed., Lima, 2004, Pág. 65] (el resaltado es nuestro).

8. 8. La Resolución N.° 193-2000/SBN, no es, como señalan los demandados, una

mera “formalización” de una situación jurídica existente desde el año 1988 en que la Municipalidad Provincial de Cañete calificó el terreno como eriazo y dispuso su inscripción como primera de dominio a su favor, cuestión esta última que a decir de la actora no se está discutiendo en este proceso. Dicha resolución, mas bien se trata de un verdadero acto administrativo, pues constituye una declaración de la Administración que produce efectos jurídicos en los derechos e intereses de la recurrente (al disponer la reversión al Estado y la cancelación parcial del dominio del terreno inscrito a nombre de la actora), por lo que era un requisito indispensable la existencia de un procedimiento administrativo en el que el recurrente, propietario del terreno en cuestión pueda discutir tal asunto y, de ese modo, evitar que pase a ser propiedad del Estado. Por supuesto, dicho procedimiento supone otorgar todas las garantías al administrado, de tal forma que se le posibilite, desde el inicio, el efectivo ejercicio de su derecho de defensa.

9. 9. Consecuentemente, la Resolución N.° 193-2000/SBN no fue expedida como

resultado de un proceso administrativo en el que se dio a la demandante la posibilidad de discutir el asunto en cuestión, por lo que atenta contra el derecho al debido procedimiento.

10. 10. Es evidente, que la Resolución N.° 193-2000/SBN debió ser notificada a la

demandante; sin embargo, independientemente del acto de notificación, ella resulta, per se, vulneratoria del derecho al debido procedimiento de la demandante por lo expuesto en el fundamento precedente.

11. 11. De otro lado, como reiteradamente ha señalado este Colegiado, desde la

promulgación de la Constitución de 1993, todas las normas preexistentes en el ordenamiento jurídico deben interpretarse con arreglo a ella; en tal virtud, la cuestionada Resolución Nº 193-2000/SBN contraviene manifiestamente el artículo 70ª de la Constitución, que consagra el derecho de propiedad, limitándolo únicamente en caso de expropiación, previa declaración legal de necesidad pública y pago del justiprecio correspondiente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,



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HA RESUELTO

1. 1. Declarar infundada la excepción de caducidad interpuesta y FUNDADA la demanda de amparo.

2. 2. Dejar sin efecto la Resolución N.° 193-2000/SBN y las inscripciones registrales

surgidas como consecuencia de dicha resolución. 3. 3. Ordenar a Registros Públicos que proceda a inscribir la restitución de la

titularidad de la demandada. Publíquese y notifíquese. SS. BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA



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PRINCIPIO DE LEGALIDAD

EXP. N.° 8957-2006-PA/TC PIURA ORLANDO ALBURQUEQUE JIMÉNEZ


En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2007, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Orlando Alburqueque Jiménez contra la resolución de la Segunda Sala Especializada en lo Civil del Corte Superior de Justicia de Piura, de fojas 308, su fecha 6 de setiembre de 2006, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 31 de agosto de 2005, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Director y Presidente del Consejo de Disciplina de la Escuela de Suboficiales PNP La Unión, y los Vocales integrantes de dicha Consejo, solicitando que se declare inaplicable y sin efecto legal la Resolución N.º 004-2005- E.T.S-PNP-LU.P/D.SEG que dispone su separación definitiva de la Escuela Técnico Superior PNP – La Unión, Piura, por medida disciplinaria. Aduce vulneración de sus derechos constitucionales al debido procedimiento, a la tutela jurisdiccional, a la libertad de trabajo, a la defensa y a la no discriminación, y solicita su reincorporación y su alta como Suboficial PNP. Refiere que debido a una nota anónima se le instauró proceso administrativo disciplinario el que concluyó con la resolución cuestionada. Sostiene que la sanción es desproporcionada y carente de razonabilidad, dado que culminó satisfactoriamente sus estudios graduándose con altas calificaciones, no habiendo sido sancionado ni cometido falta disciplinaria alguna durante su permanencia en dicha casa de estudios.

La Comisión de Disciplina de la mencionada Escuela y los Vocales emplazados, aducen que durante el procedimiento sancionatorio se trasgredió el Principio de Legalidad, puesto que durante la etapa de la investigación no se cumplió con la estructura establecida por el artículo 81.º de la Ley N.º 28338, irregularidad que vicia el proceso, deviniendo en nula no sólo la investigación administrativa, sino también la resolución cuestionada. Finalmente, alega que al no existir pronunciamiento de la



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Administración respecto del recurso de apelación interpuesto por su madre y apoderada, se debe dar por concluida la vía administrativa.

El Director emplazado contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente, argumentando que la sanción de separación definitiva impuesta obedece a que el demandante incurrió en falta grave al consignar hechos falsos que le permitieron el ingreso a la Escuela Policial.

El Primer Juzgado Civil de Piura, con fecha 30 de enero de 2006, declara fundada la demanda, por considerar que la resolución cuestionada vulnera los derechos fundamentales del demandante, al no existir razonabilidad y proporcionalidad en la decisión.

La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda, arguyendo que la sanción impuesta no solo está prevista en la ley, sino que se encuentra justificada.

FUNDAMENTOS

1. El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la Resolución N.º 004-2005- E.T.S-PNP-LU.P/D.SEG, que con 22 de julio de 2005 le impone al demandante la sanción de separación definitiva de la Escuela Técnico Superior PNP La Unión, por medida disciplinaria.

Argumentos del demandante

2. El demandante considera vulnerados sus derechos al debido procedimiento, a la tutela jurisdiccional, a la libertad de trabajo, a la defensa y a la no discriminación.

3. Fluye de la Resolución N.º 004-2005- E.T.S-PNP-LU.P/D.SEG, que obra de fojas 3 a 4, que el demandante fue sancionado con la medida de separación definitiva de la Escuela de Formación Técnico-Policial por infringir el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, al haber “[...] logrado su ingreso a la Escuela de Formación, presentando documentos y o información falsa y omitir la información requerida, al omitir en su declaración jurada información relacionada con su paternidad”; hecho que constituye falta grave contemplada en el numeral 16) del artículo 133.º del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional.

4. Alega el recurrente que “[...] la sanción impuesta resulta desproporcionada, toda vez que concluyó satisfactoriamente sus estudios y se graduó con altas calificaciones, no habiendo sido sancionado ni cometido falta disciplinaria alguna durante su permanencia académica”.

Se ha contravenido el principio de Legalidad, prosigue el demandante , “toda vez que no se ha cumplido con la estructura de la etapa de investigación, establecida por el artículo 81.º de la Ley N.º 28338, siendo que al no cumplirse con los requisitos de procedibilidad, irregularidad que vicia el proceso, deviniendo en



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nula la investigación administrativa y por ende la resolución cuestionada”.

Argumentos de los integrantes del Consejo de Disciplina de la Escuela Policial demandada

5. Los miembros integrantes del Consejo de Disciplina, al contestar la demanda, alegan que “[...] la sanción impuesta al demandante no resulta injusta, toda vez que pudo comprobarse que éste en su condición de alumno presentó declaración jurada falsa omitiendo informar sobre su paternidad, hecho que constituye falta grave contra la disciplina, pasible de la sanción administrativa de separación definitiva, conforme a lo previsto en los artículos 133.16, 135 y 139 del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, Ley N.º 28338” (Cfr. ff. 94-101; 116-119; 123-126)

6. Asimismo sostienen que “[...] durante el procedimiento sancionador el demandante aceptó su responsabilidad, siendo que lo afirmado en el extremo que desconocía la prohibición -relativa al estado civil y a la paternidad- constituyen argumentos de defensa”.

7. En virtud de lo expuesto por la partes, el Tribunal estima pertinente evaluar la correspondencia entre los hechos materia del proceso administrativo disciplinario y la sanción administrativa impuesta a fin de verificar si se vulneraron los derechos constitucionales invocados.

El debido proceso en sede administrativa

8. La Corte Interamericana, en doctrina que este Tribunal suscribe, ha señalado que

[..] si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula ´Garantías Judiciales´, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos."(párrafo 69). "(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas." (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (Párrafos 124-127) e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (Párrafo 105)]. (Cfr. 2050-2002-AA Caso Ramos Colque)

9. En uniforme y reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha sostenido que

[...] el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo



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hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr STC 4889-2004-AA)

10. De ello se infiere que el debido proceso en sede administrativa importa un conjunto de derechos y principios que forman parte de un contenido mínimo, y que constituyen las garantías indispensables con las que cuenta el administrado frente a la Administración.

Principios de la potestad sancionadora administrativa

11. Los principios que orientan la potestad sancionadora establecen facultades para determinar infracciones administrativas e imponer las sanciones correspondientes.

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida por los principios de legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, causalidad, presunción de licitud, entre otros.

Análisis de la controversia

12. En el presente caso, serán materia de análisis los hechos objeto del procedimiento administrativo sancionador y la medida disciplinaria impuesta al recurrente, específicamente :

a) Si se procesó y condenó al demandante por un acto que al momento de cometerse no se encontraba previsto como falta grave en el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú (principio de legalidad);

b) Si en el procedimiento administrativo sancionador seguido contra el recurrente se observaron las reglas establecidas en el artículo 81.º de la Ley N.º 28338, Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú (principio de legalidad procesal), y

c) Si la sanción administrativa impuesta resulta desproporcionada (principio de razonabilidad).

Principio de legalidad y principio de legalidad procesal

14. El principio de legalidad en materia sancionatoria impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está también determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Caso de la Legislación Antiterrorista, Exp. N.° 010-2002-AI/TC), el principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).

Como se ha señalado, "Dicho principio comprende una doble garantía; la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente



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penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley o norma con rango de ley. (Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional español 61/1990).

15. Empero, no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de legalidad procesal penal. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2 de la Constitución, se satisface cuando se cumple la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, enunciado en el artículo 139.3, referido al aspecto puramente procesal, garantiza a toda persona el estricto respeto de los procedimientos previamente establecidos, al prohibir que ésta sea desviada de la jurisdicción predeterminada, sometida a procedimiento distinto o juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ó por comisiones especiales.

.16. Por lo que se refiere a la falta contemplada en el inciso 16) del artículo 133.º de la Ley N.º 28338 -haber logrado su ingreso a la Escuela de Formación, presentando documentos o información falsa, o adulterando u omitiendo la información requerida- el grado de certeza exigible a la conducta prohibida está expresamente señalado en la ley, al precisar de manera clara e inequívoca cuáles son las conductas prohibidas, por lo que la sanción no podría ser considerada inconstitucional, toda vez que observa el principio de legalidad.

Por otro lado, respecto al principio de legalidad procesal, el artículo 81.º del dispositivo acotado establece los actos que se observarán durante la investigación, prevé el plan, las diligencias que pudieran actuarse y la formulación del Informe Administrativo Disciplinario. No obstante, señalar las diligencias probables de actuación no importa que el instructor tenga la obligación de actuar durante la etapa de investigación todas y cada una de las actuaciones previstas por la norma, sino que se actuarán las diligencias que resulten idóneas, atendiendo a la naturaleza de los hechos investigados.

Siendo así, no puede considerarse transgresión al procedimiento debido el que el instructor, dentro de su facultad discrecional, actúe determinadas diligencias y excluya de la investigación aquellas que, a su juicio, resultan ineficaces para esclarecer los cargos imputados.

Principio de razonabilidad

17. Finalmente, con respecto a la alegada desproporción en la sanción de separación definitiva, ya que el recurrente: “[...] concluyó satisfactoriamente sus estudios y



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se graduó con altas calificaciones, no habiendo sido sancionado, ni cometido falta disciplinaria alguna durante su permanencia académica, es importante subrayar que tal medida, prevista en el inciso 16) del artículo 133.º de la Ley N.º 28338 del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, es la única sanción posible a imponerse, toda vez que en la parte inicial del citado artículo se establece:

[...] Los cadetes y alumnos de las Escuelas de Formación de la Policía Nacional del Perú serán sancionados con separación definitiva por medida disciplinaria en caso de cometer una o varias de las infracciones que se detallan a

continuación ....

18. De lo expuesto se infiere que no es facultad del Consejo de Disciplina que tiene a su cargo el procedimiento o de quien ejecute la sanción a imponerse graduar la razonabilidad del castigo a imponerse. En este orden de ideas, mal podría obligarse a los emplazados a adoptar una medida distinta a la impuesta.

Por el contrario, el Tribunal Constitucional considera que no es inconstitucional la sanción cuestionada dado que su imposición denota la estricta observancia del principio de legalidad, puesto que se aplicó la sanción que estaba previamente contemplada en la norma.

19. En consecuencia, al no acreditarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados, la demanda debe ser desestimada, en aplicación del artículo 2.º del Código Procesal Constitucional.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda.


SS.

ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN MESÍA RAMÍREZ



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CONTROLES POSTERIORES

Resolución Nº 1078-2009-TC-S2

Sumilla : La Administración tiene el deber de

comprobar la veracidad de los documentos presentados por los administrados y sancionar su falta una vez culminados los procedimientos que conduce.

Lima, 15 de Abril de 2009

Visto en sesión de fecha 15 de abril de 2009 de la Segunda Sala del Tribunal de

Contrataciones del Estado el Expediente N° 00621.2009.TC, sobre el recurso de apelación

interpuesto por Industrial Control´s S.A.C del Concurso Público Nº 002-2008/HNCH-CE, para

la contratación del “Servicio de seguridad y vigilancia” convocado por el Hospital Cayetano

Heredia; y atendiendo a los siguientes:

AANNTTEECCEEDDEENNTTEESS::



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1. El 09 de setiembre de 2008, el Hospital Cayetano Heredia, en adelante La Entidad, convocó el Concurso Público Nº 002-2008/HNCH-CE, para la contratación del “Servicio de seguridad y vigilancia” bajo el sistema de suma alzada, con un valor referencial ascendente a S/. 1 686 485.04 Nuevos Soles.

2. El 28 de octubre de 2008, se realizó el acto público de Otorgamiento de la Buena Pro, resultando ganador el postor Grupo Alfil S.A.C.

3. Con fecha 30 de diciembre de 2008, mediante Resolución Nº 3744-2008-TC-S2, el Tribunal dispuso dejar sin efecto la buena pro otorgada a Grupo Alfil S.A.C. y se readmita, evalúe y califique la propuesta presentada por el Consorcio Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C.

4. El 30 de enero de 2009, el Comité Especial con la finalidad de dar cumplimiento a la citada resolución evaluó la propuesta técnica del consorcio, considerando que el personal propuesto no cumplía con la experiencia mínima solicitada en las Bases por lo que procedió a descalificarlos y declarar desierto el proceso de selección al no haber ninguna propuesta válida, levantando un Acta ante Notario Público y publicándolo en el SEACE en la misma fecha.

5. El 11 de febrero de 2009 y subsanado el 13 de febrero de 2009, el Consorcio Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C., en adelante El Impugnante, interpone recurso de apelación contra el acto administrativo de evaluación y calificación de su Propuesta Técnica formulado por el Comité Especial, solicitando que proceda a la evaluación y calificación de la propuesta con estricta sujeción a lo dispuesto en la resolución Nº 3744-2008-TC-S2.

Sustentó su recurso impugnativo bajo los siguientes argumentos:

(i) La resolución Nº 3744-2008-TC-S2 resuelve entre otros puntos controvertidos el extremo referido a la actuación del Comité Especial y sus atribuciones para las verificaciones y/o contraste de la información presentada por los administrados.

(ii) En la resolución se expresa que el procedimiento administrativo y los procesos de selección se rigen por principios los cuales constituyen elementos que el legislador ha considerado básico para controlar la liberalidad o discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, resolver aquello no regulado a través de la utilización técnica de integración jurídica, desarrollar las normas administrativas complementarias y encauzar la actuación de los administrativos.



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(iii) Notificada La Entidad con la resolución en mención, instrumento que incluso contiene la prevención de que el contenido de la resolución sea comunicado al Órgano de Control Constitucional de La Entidad, a fin que se establezcan responsabilidades frente a la innecesaria dilación del proceso en detrimento de los recursos del estado, La Entidad dispuso el acatamiento parcial de lo ordenado por el superior.

(iv) El texto del Acta de Evaluación de la propuesta técnica establece que se han realizado actos de verificación y contraste de información sin que exista presunción o indicio que justifique dicha actuación, contraviniendo flagrantemente lo establecido por el Tribunal, excediendo nuevamente sus atribuciones y concluyendo con la descalificación de El Impugnante.

6. El 16 de febrero de 2009, se admitió a trámite el Recurso de Apelación y se emplazó a La Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección.

7. Mediante Oficio Nº 454-2009-DG/OEA 084 OL/HCH presentado el 26 de febrero de 2009, La Entidad remitió los antecedentes administrativos solicitados.

Asimismo, La Entidad adjuntó el Informe Técnico Legal Nº 001-2009-OAJ-HCH,

informando lo siguiente:

(i) El artículo 63º de El Reglamento establece que los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores, de igual forma el Tribunal de Contrataciones establece en el Comunicado Nº 002-2006 (PRE) que las entidades deberán realizar acciones de verificación de documentación requerida en las Bases especialmente la que constituya requerimientos técnicos mínimos y certificaciones de terceros determinante para el otorgamiento de la buena pro, la suscripción del contratos y ejecución contractual.

(ii) De las normas antes glosadas, se puede advertir que el Comité Especial procedió a descalificar la propuesta técnica presentada por el consorcio debido a que de la revisión efectuada a la documentación obrante en la referida propuesta con las Constancias de Registro de Vigilante remitida por la DICSCAMEC se encontraron inexactitudes en la experiencia del personal propuesto por el postor.

(iii) De los 63 vigilantes propuestos por el postor, 29 vigilantes no cumplen con la experiencia mínima requerida de 02 años establecido en las Bases, por lo que se desprende que los periodos de trabajo consignados en las certificados de trabajo presentados por el postor son anteriores a la obtención del carné inicial de DICSCAMEC del personal propuesto.

(iv) De las consideraciones antes glosadas se puede determinar que la experiencia del personal propuesto por el postor único no se condice con las constancias de Registro de Vigilante de las 29 personas propuestas, toda vez que los mismos generan experiencia desde el año 2007 ó 2008.



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8. Mediante decreto de fecha 27 de febrero de 2009 se asignó el expediente a la Segunda Sala del Tribunal para que emita su pronunciamiento.

9. El 27 de marzo de 2009 se realizó la Audiencia Publica correspondiente, oportunidad en la cual el representante de El Impugnante, realizó su respectivo informe oral.

10. El 30 de marzo de 2009 se solicitó información adicional a La Entidad, la misma que fue remitida el 06 de abril de 2009.

11. El 07 de abril de 2009, se declaró el presente expediente listo para resolver.

FUNDAMENTACIÓN:

1. Es materia de análisis del presente procedimiento, el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C. contra la descalificación de su propuesta técnica toda vez que la evaluación y calificación de la misma no se realizó con estricta sujeción a lo dispuesto en la resolución Nº 3744-2008-TC-S2 emitida por el Tribunal de Contrataciones del Estado respecto del Concurso Público Nº 002-2008/HNCH-CE para la contratación del “Servicio de seguridad y vigilancia”.

2. De acuerdo a los antecedentes reseñados, el punto controvertido está referido a verificar si corresponde la reincorporación de la propuesta de El Impugnante al proceso de selección, la cual se produjo por el incumplimiento del Comité Especial de acatar lo dispuesto en la Resolución Nº 3744-2008-TC-S2, la misma que se resolvió de la siguiente manera:

1. Declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por Consorcio conformado por las empresas Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C. en el extremo que cuestiona la descalificación de su propuesta técnica (…).



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2. Declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por Sistemas Integrales de Seguridad S.A. (…).

3. Dejar sin efecto el otorgamiento de la buena pro del Concurso Público Nº 002-2008/HNCH-CE.

4. Descalificar la propuesta formulada por Grupo Alfil S.A.C. por los fundamentos expuestos.

5. Descalificar la propuesta formulada por Sistemas Integrales de Seguridad S.A. por los fundamentos expuestos.

6. Disponer que el Comité Especial readmita, evalúe y califique la propuesta presentada por Consorcio conformado por las empresas Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C. para el Concurso Público Nº 002-2008/HNCH-CE, elabore el cuadro final de calificación de propuestas, y otorgue la buena pro, de ser el caso. (…)

(El subrayado es nuestro).

3. Como se puede apreciar, el Tribunal revocó la buena pro otorgada a la empresa Grupo Alfil S.A.C. por los argumentos que fueron expuestos en la Resolución en mención, así como dispuso se readmita la propuesta presentada por El Impugnante teniéndose como válida en el proceso de selección, disponiendo que el Comité Especial evalúe y califique la propuesta de dicho postor según los factores de evaluación consignados en las Bases y se otorgue la buena pro, de ser el caso.

4. En el caso que nos ocupa, se advierte que mediante Acta de fecha 30 de enero de 2009, el Comité Especial procedió a descalificar la propuesta de El Impugnante y a declarar desierto el proceso de selección, en base a una fiscalización efectuada, no considerando que el Tribunal dispuso la reincorporación de éste al proceso de selección.

5. Sobre el particular, se advierte que el Comité Especial dispuso previamente a la evaluación y calificación de la propuesta técnica de El Impugnante, la verificación de los Certificados de trabajo del personal propuesto presentados para acreditar la experiencia con las Constancias de registro de vigilante emitida por la Dirección General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil – DICSCAMEC a fin de determinar si el personal cumplía con los requerimientos técnicos mínimos solicitados en las Bases, precisándose que ello no fue materia de



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controversia, ni fue argumentado por La Entidad en su oportunidad, ocasionando nuevamente una dilación innecesaria dentro del proceso de selección.

6. Debe tenerse presente, como se ha mencionado en la resolución recurrida, que el procedimiento administrativo en general y los procesos de selección en particular se rigen por Principios, los cuales constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos, por un lado, para encausar y delimitar la actuación de la Administración y de los administrados en todo procedimiento; y, por el otro, para controlar la discrecionalidad de la Administración en la interpretación de las normas aplicables, en la integración jurídica a fin de resolver aquellos aspectos no regulados, así como desarrollar las regulaciones administrativas complementarias.

En ese sentido, el Principio de Privilegio de Controles Posteriores consagrado en el

numeral 1.16) del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento

Administrativo General – Ley Nº 27444, establece que la tramitación de los

procedimientos administrativos se sustenta en la aplicación de la fiscalización posterior,

reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la

información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las

sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.

Es por ello, que la Administración tiene el deber de comprobar la veracidad de los

documentos presentados por los administrados y sancionar su falta una vez culminados

los procedimientos que conduce, debiéndose privilegiar las técnicas de control posterior

en lugar de las técnicas de control preventivo en los procedimientos que se desarrollan

bajo su competencia.

Cabe precisar que si bien es cierto, El Comité Especial se encuentra facultado para

realizar acciones tendentes a comprobar la veracidad y exactitud de la documentación

presentada en las propuestas técnicas, ello se realizará siempre que exista un indicio

razonable y suficiente que cuestione la presunción de veracidad con la que cuentan

dichos documentos.

7. Atendiendo a tales hechos, este Tribunal solicitó información adicional a La Entidad respecto de la fiscalización efectuada a la documentación presentada en la propuesta técnica por El Impugnante de forma previa a la evaluación ordenada por el Tribunal mediante la Resolución Nº 3744-2008-TC-S2.



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Dicha información fue remitida a través del Informe Nº 002-2009-CE-HCH/CP Nº 002-

2008-HCH elaborado por el Presidente del Comité Especial, Dr. Guery D´onadio Caro el

06 de abril de 2009, en la cual indican que la fiscalización a los certificados de trabajo

se efectuó en base a los artículos 62º y 63º de El Reglamento3, el Comunicado Nº 002-

2006 (PRE)4 y el Principio de Verdad Material establecido en el artículo 1.11) del

artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General –

Ley Nº 274445.

8. No obstante lo manifestado por La Entidad, las normas citadas en el Informe de La Entidad mencionadas en el párrafo precedente no desvirtúan el alcance de las argumentaciones contenidas en la Resolución Nº 3744-2008-TC-S2, toda vez que ésta contiene un mandato expreso del Tribunal que debía ser cumplido por La Entidad y efectuar el control posterior una vez concluido el proceso de selección.

Ahora bien, el hecho que el Comité Especial procediera a efectuar una nueva

fiscalización previa a la evaluación de las propuestas de El Impugnante, descalificando

la propuesta de El Impugnante y declarando desierto el proceso, a pesar que el Tribunal

dispuso la reincorporación de aquel al proceso de selección, y la evaluación de su

propuesta, resulta ser una clara contravención al mandato dispuesto por el Tribunal y

una desnaturalización al Principio del privilegio de controles posteriores, afectando la

seguridad jurídica en los procesos de selección del Estado.

9. Al respecto, cabe indicar que de conformidad con el artículo 164º de El Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en lo sucesivo El Reglamento, la

3 Artículo 62.- Definición

Los Requerimientos Técnicos Mínimos son las características técnicas, normas reglamentarias y cualquier otro requisito

establecido como tal en las Bases y en las disposiciones legales que regulan el objeto materia de la adquisición o contratación.

Artículo 63.- Cumplimiento

Los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para que su propuesta sea

admitida, salvo en la modalidad de selección por subasta inversa en cuyo caso se presume su cumplimiento.

4 Comunicado N° 002- 2006 (PRE)

fiscalización posterior de documentos

el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) hace de conocimiento del público en general

y, en particular, de los operadores de la normativa sobre contratación pública, que de conformidad con lo establecido en la Ley

del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444:

1) Las entidades deberán realizar acciones de verificación de documentación requerida en las bases, especialmente la que

constituya requerimientos técnicos mínimos y certificaciones de terceros, determinantes para el otorgamiento de la buena pro, la

suscripción del contrato y la ejecución contractual, aplicando los criterios establecidos en la Ley del Procedimiento

Administrativo General, Ley Nº 27444.

5 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente

los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias

autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.



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resolución dictada por el Tribunal debe ser cumplida por las partes sin calificarla y bajo sus términos, asimismo cuando La Entidad no cumpla con lo dispuesto en una resolución del Tribunal, éste dictará las medidas pertinentes para su debida ejecución, comunicando tal hecho al Órgano de Control Institucional de aquel incumplimiento o a la Contraloría General de la República, sin perjuicio del requerimiento al Titular o a la máxima autoridad administrativa de la Entidad, según corresponda, para que imponga al o a los responsables las sanciones previstas en el Artículo 47º de la Ley.

10. Del mismo modo, el artículo 47º en mención, dispone que los funcionarios y servidores, así como los miembros del Comité Especial que participan en los procesos de adquisición o contratación de bienes, servicios y obras son responsables del cumplimiento de las normas de la Ley y su Reglamento, lo cual no ha sido observado por el Comité Especial encargado del presente proceso de selección, por lo que corresponde comunicar la presente Resolución al Órgano de Control Institucional de la Entidad y al Titular de La Entidad, a fin que en el marco de sus atribuciones adopten las acciones que correspondan, igualmente exhortarles a dar estricto cumplimiento a las resoluciones dictadas por el Tribunal, a fin de evitar dilaciones innecesarias en los procesos de selección, atendiendo que es el órgano que vela por la legalidad de las normas en contratación estatal.

11. En ese sentido, resulta evidente el incumplimiento por parte del Comité Especial de lo dispuesto por la última instancia administrativa en Contrataciones y Adquisiciones del Estado contenido en la Resolución Nº 3744-2008-TC-S2, por lo que en virtud del análisis efectuado, y atendiendo a lo dispuesto en el numeral 2) del artículo 163º de El Reglamento, corresponde declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C., por las consideraciones expuestas.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Carlos Augusto Salazar Romero y la intervención de los Señores Vocales la Dra. Mónica Yaya Luyo y el Dr. Carlos Navas Rondón, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 35-2008-CONSUCODE/PRE expedida el 31 de enero de 2008, el Acuerdo de Sala Plena Nº 008/2008.TC del 06 de mayo de 2008 y el Acuerdo de Sala Plena Nº 005-003.TC del 04 de marzo de 2002, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 63º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo Nº 1017, y su segunda disposición complementaria transitoria, así como los artículos 17º y 18º del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2009-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

LLAA SSAALLAA RREESSUUEELLVVEE::

1. Declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C. del Concurso Público Nº 002-2008/HNCH-CE



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convocado para la contratación del “Servicio de seguridad y vigilancia” y por su efecto revocar la decisión adoptada por el Comité Especial en el Acta de fecha 30 de enero de 2009 que descalifica la propuesta de El Impugnante y declara desierto el proceso de selección, por las consideraciones expuestas.

22.. Disponer que el Comité Especial readmita la propuesta del Consorcio Berean Service S.A.C. y Amber Seguridad Total S.A.C., realice la correspondiente evaluación según los factores y criterios de evaluación de acuerdo a las Bases y continúe con las demás etapas del proceso de selección, ordenando la fiscalización posterior, de ser el caso conforme a Ley.

33.. Poner en conocimiento del Órgano de Control Institucional de La Entidad y del Titular de La Entidad los hechos expuestos en la presente fundamentación, para los fines que estime pertinentes.

44.. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de emitida la presente resolución; debiendo autorizar por escrito a la persona que realizará dicha diligencia. En caso contrario, los antecedentes administrativos serán enviados al Archivo Central de CONSUCODE para su custodia por un plazo de seis (6) meses, luego del cual serán remitidos al Archivo General de la Nación, bajo responsabilidad.

55.. Dar por agotada la vía administrativa.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

PPRREESSIIDDEENNTTEE

VVOOCCAALL VVOOCCAALL

ss.

Salazar Romero. Yaya Luyo. Navas Rondón.



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CONTROL DIFUSO

EXP. N.° 3741-2004-AA/TC LIMA RAMÓN HERNANDO SALAZAR YARLENQUE


En Lima, a los 14 días del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal

Constitucional en sesión de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Ramón Hernandp Salazar Yarlenque contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, que declaró infundada la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trámite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos. Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se presentó en la municipalidad a efectos de impugnar dicha decisión, pero se le exigió previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa impugnación, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia de dicho pago vulnera su derecho de petición, así como su derecho de defensa como elemento del debido proceso que consagra la Constitución. La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus argumentos. Sostiene que la Constitución, en su artículo 192.°, inciso 3, reconoce competencia a los municipios para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dicha base, ha establecido en su TUPA el pago por los conceptos de presentación de documentos cinco soles y por concepto de impugnación diez soles, los cuales se encuentran debidamente sustentados en su estructura de costos.



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El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara infundada la demanda considerando que el monto establecido por concepto de impugnación, así como el que se establece por concepto de recepción de documentos, ascendente en total a la suma de quince nuevos soles, se encuentra previsto en el TUPA de la municipalidad emplazada. Argumenta también que dicha norma ha sido expedida conforme al Código Tributario y que, por ello, no se están violando los derechos del recurrente, tal como este alega. La recurrida confirma la apelada con argumentos similares. FUNDAMENTOS 1. Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita

que se ordene a la Municipalidad Distrital de Surquillo admitir a trámite los medios impugnatorios que desea hacer valer frente a una resolución de multa emitida por dicha entidad, sin que por ello tenga que pagar previamente un derecho de trámite que la municipalidad emplazada ha establecido y que el recurrente considera violatorio de sus derechos constitucionales de defensa y de petición, consagrados en los artículos 139.º, inciso 3 y 2.º inciso 20, de la Constitución, respectivamente.

2. Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago que

la Municipalidad emplazada ha establecido como condición para atender el escrito de impugnación del recurrente, comprende en realidad dos conceptos claramente separados conforme al propio TUPA de la referida municipalidad. Así, en el rubro 1 de la Ordenanza N.º 084/MDS, referido al cobro por concepto de Recursos impugnativos, se fija para el caso, tanto del recurso de reconsideración como del recurso de apelación, la suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N.º 7, referido a la Recepción de documentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles.

3. Este Tribunal considera que lo que en realidad se está cuestionando por

contravenir los derechos de petición y de defensa, es el concepto referido al cobro por “derecho de impugnación”, consignado en el rubro 1 del TUPA de la municipalidad emplazada. En consecuencia, este extremo será materia de análisis por parte de este Colegiado.

§1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la

administración 4. En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el

colegiado que atendió el recurso de apelación no se han referido a la dimensión constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que ambos se



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han limitado a verificar si la imposición del pago previsto para impugnar una decisión de la municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionales como el Código Tributario o la propia Ordenanza Municipal N.º 084/MDS, que aprobó el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro de un derecho por concepto de presentación de recursos impugnatorios. En este sentido, el a quo, luego de verificar que el monto establecido por concepto de apelación se encuentra regulado en el respectivo TUPA de la municipalidad, que se enmarca dentro de los parámetros establecidos por el Código Tributario, concluye que “(...) no se estaría vulnerando (el) derecho a la defensa (del recurrente)”(fundamento jurídico sexto de la sentencia).

5. Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones

previas. En primer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienen la obligación de verificar si los actos de la administración pública, que tienen como sustento una ley, son conformes los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales que la Constitución consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artículo 200.º, inciso 4, de la Constitución), sino también en todo proceso ordinario y constitucional a través del control difuso (artículo 138.°).

6. Este deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la

Constitución también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51.º de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley –más aún si esta puede ser inconstitucional– sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que «[l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)» (énfasis agregado).

7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la

administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no sólo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal



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Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial.

8. Una interpretación positivista y formal en ese sentido no solo supone el

desconocimiento de determinados principios de interpretación constitucional, como los de unidad de la Constitución y de concordancia práctica, que ha establecido el Tribunal Constitucional en tanto que supremo intérprete de la Constitución; sino también daría lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia Constitución. Así, por ejemplo, una interpretación en ese sentido del artículo 138.º de la Constitución supondría que el cumplimiento de la supremacía jurídica de la Constitución solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significaría convertir a la Constitución en una norma legal. Evidentemente, esta forma de interpretar la disposición aludida contradice abiertamente el artículo 51.º, el cual señala que «La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las demás normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (...)».

9. Por tanto, el artículo 138.° no puede ser objeto de una interpretación

constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51.º antes señalado, más aún si ella misma (artículo 38.°) impone a todos –y no solo al Poder Judicial– el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artículo 102º del Código Tributario, cuando precisa que «[a]l resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía (...)»; es decir, aquellas disposiciones de la Constitución que, en este caso, se manifiestan a través de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que están relacionados con dichos principios.

10. En segundo lugar, está de por medio también la eficacia vertical de los derechos fundamentales; es decir, su eficacia en particular frente a todos los poderes y órganos del Estado, lo que incluye a la administración pública. Y es que en el marco del Estado constitucional, el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado –eficacia vertical– como de los particulares –eficacia horizontal–; más aún cuando, a partir del doble carácter de los derechos fundamentales, su violación comporta la afectación no sólo de un derecho subjetivo individual –dimensión subjetiva–, sino también el orden objetivo de valores que la Constitución incorpora –dimensión objetiva–.



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11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica, por otra parte, un redimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede administrativa, forjado en el siglo XIX en un etapa propia del Estado liberal. Si antes la eficacia y el respeto de los derechos fundamentales se realizaba en el ámbito de la ley, en el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evalúa en función de su conformidad con la Constitución y los derechos fundamentales que ella reconoce. Por eso mismo, es pertinente señalar que el derecho y el deber de los tribunales administrativos y órganos colegiados de preferir la Constitución a la ley, es decir de realizar el control difuso –dimensión objetiva–, forma parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos –dimensión subjetiva–.

12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad,

la administración pública aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitución o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremacía jurídica y de fuerza normativa de la Constitución y la posición central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual «la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado» (artículo 1.º).

13. En el Derecho constitucional comparado –es el caso puntual del ordenamiento

chileno–, se admite, por ejemplo, que un órgano constitucional como la Contraloría General de la República realice un control constitucional de las normas en sede administrativa. El control que realiza esta entidad administrativa

(...) es, como es obvio, un control estrictamente jurídico, en el que la Contraloría confronta la actuación administrativa reglamentaria o singular, contenida en un decreto o resolución, con el ordenamiento jurídico en su conjunto, haciendo primar este último por sobre aquélla, como consecuencia del principio general de legalidad que establece el propio Art. 7º CPR. Sin embargo, es en el control de los aspectos constitucionales de la actuación administrativa donde la actividad fiscalizadora de la Contraloría adquiere mayor entidad, en la medida que su pronunciamiento no puede ser “salvado” mediante la insistencia gubernamental, ya que –se considera– al estar el decreto o resolución en pugna –aparentemente– con la Constitución, pone en peligro valores, principios o derechos de la más alta consideración en el ordenamiento6[1].

6[1]

FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos. «Los derechos fundamentales y el control constitucional». En Revista de Derecho

(Valdivia), Vol. XVII, diciembre, 2004. pp. 113-137. [Versión on line,

www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071809502004000200005&lng=es&nrm=iso>]. Citado el 03 de julio de

2006.



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14. Por ello, nada impide –por el contrario, la Constitución obliga– a los tribunales y

órganos colegiados de la administración pública, a través del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artículo 10° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto administrativo que contravenga la Constitución, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro está, que dicha declaración de nulidad sea conforme a la Constitución y/o a la interpretación del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa

simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que la administración pública debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artículo III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando señala que la actuación de la administración pública tiene como finalidad la protección del interés general, pero ello sólo es posible de ser realizado «(...) garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general» (énfasis agregado).

16. De lo contrario, la aplicación de una ley inconstitucional por parte de la administración pública implica vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución, establecido en los artículos 38.º, 51.º y 201.º de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático.

17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en

determinar si el establecimiento del pago de derechos por parte de la municipalidad emplazada, como requisito para tramitar la impugnación de una decisión de la propia entidad, pese a estar plenamente reconocido en el TUPA de la referida municipalidad, resulta, no obstante, violatorio de los derechos constitucionales al debido proceso administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de petición que consagra nuestra Carta Fundamental.

§2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnación de los actos

de la administración



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18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139.° de la Constitución, no sólo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana”. (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71)7[2].

19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administración confluye con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de la administración.

20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa

para recibir y dar trámite a su escrito de apelación contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es por la “(...) realización de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor”, el cual se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional. El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este Colegiado efectúe el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al Estado Democrático, donde rige el principio del control jurisdiccional de la administración y en el que, desde luego, el parámetro de control, como ya ha quedado dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitución.

21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que

resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún

7[2] Véase las sentencias emitidas en el Expediente N.º 2050-2002-AA/TC y, más recientemente, en el Expediente N.º 2192-

2004-AA/TC.



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condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.

22. En coclusión, este Tribunal estima que, en el presente caso, el establecimiento

de una tasa o derecho como condición para ejercer el derecho de impugnar la propia decisión de la Administración, vulnera el debido proceso reconocido en el artículo 139.3 de la Constitución.

§3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo 23. Íntimamente vinculado a lo anterior está el tema del derecho de defensa del

ciudadano frente al ejercicio del poder de sanción de la administración, sobre todo si se tiene en cuenta que, en el presente caso, se encuentra regulada una instancia de apelación en el propio procedimiento administrativo, por lo que el Tribunal estima que, en el caso de autos, el derecho de defensa previsto en el artículo 139.°, inciso 14), despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de recurrir una decisión de la administración no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una doble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es posible imponer a la administración, siempre y en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia como un derecho fundamental8[3]. El derecho de recurrir las decisiones de la administración comporta la posibilidad material de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley haya habilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantías, ante el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a través del propio recurso de amparo cuando se trate de la afectación de derechos fundamentales.

24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a

una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan condiciones para la presentación de los argumentos de defensa.

8[3] Véase en este sentido la Sentencia emitida en el Expediente N.º 2209-2002-AA/TC, de manera más precisa el fundamento

19, donde ha quedado establecido que “(...) no siempre y en todos los casos, es posible extrapolar acríticamente las garantías

del debido proceso judicial al derecho al debido procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, si en sede judicial uno de

los contenidos del derecho en referencia lo constituye el de la necesidad de respetarse el juez natural o pluralidad de

instancias, en el caso del procedimiento administrativo, en principio, que el acto haya sido expedido por un órgano

incompetente genera un vicio de incompetencia, pero no la violación del derecho constitucional. Y, en el caso de que no se

pueda acudir a una instancia administrativa superior por haber sido expedido el acto por la última instancia en esa sede, ello,

desde luego, no supone, en modo alguno, que se haya lesionado el derecho a la pluralidad de instancias”.



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Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la defensa produce un estado de indefensión reprochable constitucionalmente. Esta sólo adquiere tal relevancia cuando la indefensión se genera en una indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional español, criterio que este Colegiado comparte, esta se produce “(...) únicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos (...) con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...)” (STC 15/2000), tras la realización de un acto u omisión imputable al órgano o ente al que se reputa la comisión del agravio.

25. El derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo de sanción se

estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración. Sus elementos esenciales prevén la posibilidad de recurrir la decisión, ya sea al interior del propio procedimiento administrativo o a través de las vías judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligación de parte del órgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o contradicción y, desde luego, la garantía de que los alegatos expuestos o presentados sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situación del administrado.

26. En el presente caso, el Tribunal estima que también se pone en riesgo este

derecho constitucional cuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnar una sanción administrativa, como lo es la determinación de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional y, por tanto, inaplicable al recurrente la disposición contenida en la Ordenanza Municipal N.º 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por concepto de recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgánica Oficina de Secretaría General, rubro 1.

§4. La imposición del pago de un derecho por recurrir un acto de la

administración incentiva la arbitrariedad de los actos de poder 27. Al momento de presentar su “expresión de agravios” frente a la decisión del a

quo, el recurrente ha arqüido que “(...) de admitirse como legítima la facultad de la administración para cobrar un derecho administrativo por recepcionar recursos de impugnación contra las sanciones que impone, se estaría creando una nueva fuente de recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no importaría si la multa finalmente será pagada, sino que el solo hecho de pretender impugnarla habrá de constituir un ingreso para la administración”.



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28. Si bien debe presumirse que toda actuación de los poderes públicos tiene como marco de referencia la observancia del principio de buena fe y la defensa del interés general, también debe aceptarse que el razonamiento del recurrente resulta materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidad como real en el contexto del caso planteado, este Tribunal estima que la presencia de cuotas o derechos por concepto de impugnación de los propios actos de la administración, en el mejor de los casos, no incentiva la participación del ciudadano en el control de los actos del poder público y genera una interferencia cuestionable para el desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho.

En consecuencia, también desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de

un derecho para impugnar una decisión de la administración es atentatorio del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del poder público y, además, desde una perspectiva más general, estimula comportamientos contrarios al espíritu que debe inspirar una práctica administrativa democrática.

§5. El derecho de petición y su desarrollo constitucional 29. El recurrente también ha señalado en su escrito de demanda y en su recurso

extraordinario que el pago de un derecho previo a la presentación de un escrito de impugnación de una resolución de la municipalidad emplazada afecta su derecho constitucional de petición, previsto en el artículo 2.º, inciso 20, de la Constitución.

30. El derecho de petición ha merecido atención de este Colegiado en más de una

oportunidad9[4]. En la STC. 1042-2002-AA/TC, se ha establecido que este “(...) constituye (...) un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho”. (Fundamento jurídico 2.2.2).

31. Un mayor desarrollo del derecho de petición se encuentra en la 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General, 27444, específicamente en los artículos 106.° a 112.°, que bien puede considerarse una ley de desarrollo del derecho constitucional de petición. Así, en el artículo 106.2, al referirse al ámbito de actuación de este derecho, se ha incluido el derecho “de contradecir actos administrativos”. De este modo, el derecho de petición, como cláusula general, comprende:

1. La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administración

como peticiones individuales o colectivas. Estos escritos pueden contener: a) solicitudes concretas a favor del solicitante; b) solicitudes a favor de terceros o

9[4] Véanse, al respecto, las sentencias emitidas en los Expedientes N.os 0872-1999-AA/TC y 0941-2001-AA/TC.



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de un colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, por la deficiencia de los servicios públicos; d) solicitudes de información; e) consultas; o, f) solicitudes de gracia. Todas estas manifestaciones del derecho de petición tienen en común el hecho de que se desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia del administrado, constituyéndose, si se quiere, como un derecho incondicional y espontáneo que surge de la simple dimensión ciudadana del sujeto que se vincula de este modo con el poder público a través de un documento escrito.

2. La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administración. Esta

es una dimensión que difiere de las manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el supuesto de un acto previo de parte de la administración, iniciado de oficio o a instancia de parte. El legislador nacional ha incluido esta dimensión del derecho de petición aun a contracorriente de la doctrina, que siempre ha diferenciado el derecho de queja o el derecho al recurso administrativo del derecho de petición10[5]. En consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradicción como un derecho genérico ejercitable contra los actos de la administración, puede concretarse a través de los recursos administrativos cuando la legislación así lo establezca, o a través del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial.

3. Tratándose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de petición

impone, al propio tiempo, una serie de obligaciones a los poderes públicos. Esta obligación de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta también por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de petición mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la petición, sin poner ninguna condición al trámite; b) exteriorizar el hecho de la recepción de la petición, extendiendo un cargo de ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la petición; d) resolver la petición, motivándola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto.

32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de petición también se ha

visto afectado en su dimensión de contradicción del acto administrativo. Ello porque se ha impuesto al recurrente una condición para el ejercicio de tal derecho, impidiéndosele la presentación de su escrito para oponerse al acto administrativo que consideraba contrario a sus derechos.

10[5] García de Enterría y Fernández enfatizan que: “La nota característica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad

impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo cual les distingue de las

peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas (…) que no persiguen la revocación de

acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los

defectos de tramitación a que se refieren”. Curso de Derecho Administrativo, vol. II, pág. 510, Civitas, Madrid, 2001.



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§6. El derecho de acceso a la jurisdicción y el establecimiento de costos en el agotamiento de la vía previa

33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisión de fondo de la municipalidad

emplazada en un procedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisión contuviera una decisión que afectara de manera inminente un derecho fundamental, el tema aquí planteado también puede enfocarse desde la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdicción. Es decir, se trata ahora de responder a la pregunta de si el establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos aún en un procedimiento ante la propia administración, ¿no supone acaso un obstáculo para la satisfacción del derecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisión de la administración municipal?

34. En la STC. 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declaró que el derecho de acceso a la

jurisdicción formaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artículo 139° de la Constitución. Si bien este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notar que, a la luz de la configuración del sistema jurídico con relación a la tutela judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar por agotada la vía administrativa se convierte, en la práctica, en un obstáculo contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial.

35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la sentencia

3548-2003-AA/TC, con ocasión de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdicción, se estableció que el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisión de la Administración Tributaria constituía una restricción desproporcionada que la hacía contraria a la Constitución. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que también el pago, ya no de la multa como ocurría en el caso del “pague primero y reclame después”, sino de la tasa para enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente una interferencia económica del derecho de acceso a la jurisdicción que como derecho constitucionalmente reconocido no puede ser condicionado bajo ningún supuesto.

§7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente 36. A raíz de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, se ha

introducido en nuestro sistema jurídico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones básicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a través de su jurisprudencia, la política jurisdiccional para la aplicación del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio



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Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestión que debe esclarecerse, no obstante, es cuándo el Tribunal debe dictar un precedente.

37. En la clásica tradición del Common Law norteamericano, tres son los presupuestos

básicos que tiene en cuenta la Suprema Corte para dictar un precedente con efectos vinculantes sobre toda la judicatura a la que por excelencia se dirige el mensaje del precedente jurisdiccional; a saber:

A) En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando

evidencie que en los niveles inferiores de la judicatura se dan distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurídica o frente a un caso determinado.

B) La segunda razón que amerita el dictado de un precedente está referida a la necesidad de llenar un vacío legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de hacer frente al caso construyendo una respuesta a partir de la interpretación constitucional.

C) Finalmente, la tercera razón es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia sentando un nuevo precedente que anula uno anterior (la conocida práctica del overruling).

38. La incorporación de la técnica del precedente constitucional en nuestro derecho

comparta la necesidad de fijar parámetros que respondan a nuestro contexto y a nuestra tradición jurídica. Si bien, prima facie, pueden asumirse las restricciones que ha desarrollado la Corte Americana para dictar un precedente, deben tenerse en cuenta, además, algunas particularidades de nuestros procesos constitucionales. Así, por ejemplo, ocurre que en los procesos constitucionales de la libertad (Hábeas Corpus, Hábeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal normas o actos de la administración o de los poderes públicos que no solo afectan a quienes plantean el proceso respectivo, sino que resultan contrarios a la Constitución y, por tanto, tienen efectos generales. Sin embargo, como es sabido, el Tribunal concluye, en un proceso constitucional de esta naturaleza, inaplicando dicha norma o censurando el acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por lo que sus efectos violatorios continúan respecto de otros ciudadanos.

Se configura, entonces, una situación paradójica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamental consiste en eliminar del ordenamiento jurídico determinadas normas contrarias a la Constitución, no dispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasión de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechos como los señalados.



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39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que los propios tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a través de un proceso de tutela de un derecho fundamental como el amparo. Así, en el caso español, cuyo sistema de jurisdicción constitucional puede considerarse, prima facie, muy semejante al nuestro, se establece, en el artículo 52.511[6] de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la llamada “autocuestion de constitucionalidad” que permite “convertir” un amparo en un proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisión de una sentencia con efectos generales que podría eventualmente declarar inválida una ley por contravenir la Constitución.

40. Si bien en nuestro sistema de jurisdicción constitucional no existe una previsión legal de tal envergadura, sin perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro analizar su incorporación a través de la jurisprudencia, la reciente previsión del precedente constitucional a que se refiere el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional constituye una herramienta que podría ayudar a suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales, labor que corresponde por excelencia a este Colegiado.

Por tanto, un supuesto adicional a los señalados por la Corte Suprema Americana, para el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, además, que los efectos dañosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitución por el Tribunal constituye una práctica generalizada de la administración o de los poderes públicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deberá permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes públicos. El precedente es de este forma, una herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino también para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.

41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, este Colegiado considera que constituyen supuestos para la emisión de un precedente vinculante los siguientes: a) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del

Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones 11[6] “(...) en el supuesto de que se estime el recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona derechos fundamentales o

libertades públicas, la Sala elevará la cuestión al Pleno, que podrá declarar la inconstitucionalidad de dicha Ley en nueva

sentencia con los efectos ordinarios previstos en los artículos 38 y siguientes (...)”.



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latentes en la interpretación de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional.

b) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.

d) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución.

e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

§7.1. La distinción entre jurisprudencia y precedente

42. La incorporación del precedente constitucional vinculante, en los términos en que precisa el Código Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, N.º 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitución y a la interpretación que de ellas realice el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo.

43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia

constitucional, el legislador del Código Procesal Constitucional también ha introducido la técnica del precedente, en su artículo VII del título preliminar, al establecer que “Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (…)”. De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio,



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el Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto.

§7.2. Condiciones del uso del precedente 44. De esto se desprende que el precedente es una técnica para la ordenación de la

jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia deberá ir delimitando paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una primera restricción está referida a la relación entre caso y precedente. Como ocurre en los países del Common Law “(...)el valor de precedente de una decisión está determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas aquello que es efectivamente decidido, está determinado con relación al caso (fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio”12[7] .

45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla también es válida para

nuestro sistema, aun cuando también es verdad que la configuración del caso en nuestro sistema jurídico no siempre se relacione con hechos concretos sino con la evaluación en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente normativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relación con la cuestión central que deba decidirse porque así ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto es así, porque, también tratándose del precedente normativo, la legitimidad con que actúa este Colegiado para incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico está sustentada en la necesidad de dar respuesta a las demandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal, también cuando dicta “normas” a través de sus sentencias no actúa de oficio, sino atendiendo al llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales.

En tal sentido, como ya lo adelantáramos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, la emisión de un precedente normativo vinculante se sustenta en la “Existencia de relación entre caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solución de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solución del mismo”.

46. En segundo lugar, como lo ha señalado la tradición del Common Law, el precedente debe constituir una regla de derecho y no puede referirse a los hechos

12[7] Kauper, Paul G. “La regola del precedente e la sua applicazione nella giurisprudenza costituzionale degli stati uniti”, en

Giuseppino Treves, La dottrina del precedente nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, Torino, 1971, p.221



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del caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretación de una regla o disposición de la Constitución que ofrece múltiples construcciones; en otras palabras, el precedente no es una técnica para imponer determinadas doctrinas u opciones ideológicas o valorativas, todas ellas válidas desde el punto de vista jurídico. Si tal situación se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a través de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecerá como resultado de la evolución favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido. Esto último supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes sobre temas que son más bien polémicos y donde las posiciones valorativas pueden dividir a la opinión pública. Esto implica, por otro lado, una práctica prudente que permite al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitirá una verdadera potestad normativa, como ya se ha dicho.

§8. La necesaria distinción entre precedente judicial y precedente constitucional 47. Para que una decisión de este Colegiado, planteada en forma de precedente

vinculante pueda convertirse en una herramienta útil en la expansión de los efectos de una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes, resulta necesario establecer la distinción entre los efectos del precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los sistemas del Common Law.

48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha

desarrollado como precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aquí básicamente respecto de los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que éste logre sus efectos, deberá acudir ante un juez, quien deberá aplicarlo en un caso concreto.

49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos más generales. La

forma como se ha consolidado la tradición de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el efecto sobre todos los poderes públicos de las sentencias del Tribunal Constitucional13[8].

13[8] Véase, por ejemplo, en lo que respecta al Tribunal Federal Alemán, el parágrafo 31.1, BverfGG: “Las sentencias del

Tribunal Constitucional vinculan a los órganos constitucionales de la federación y de los Estados, a todos los tribunales y a

todas las autoridades administrativas”. Cfr. Raúl Bocanegra Sierra, “Cosa juzgada, vinculación, fuerza de ley en las

decisiones del Tribunal Constitucional alemán”, en Revista española de Derecho Constitucional, Vol I, N.° 1, CEC, Madrid,

1981, pág. 235 ss.



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Esto significa que el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas características tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla para todos y frente a todos los poderes públicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes públicos y también frente a los particulares. Si no fuese así, la propia Constitución estaría desprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podría resistirse a cumplir una decisión de la máxima instancia jurisdiccional.

§9. El precedente extraíble en el presente caso 50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de

lo expuesto, en el presente caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes términos:

A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del

Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violación o amenaza de un derecho fundamental, a consecuencia de la aplicación directa de una disposición por parte de la administración pública, no obstante ser manifiesta su contravención a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional), y que resulte, por ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, así como de los derechos fundamentales de los administrados. Regla sustancial: Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38.º, 51.º y 138.º de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución.

B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del

Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicación directa de



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una norma o cuando se impugnen determinados actos de la administración pública que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitución y que afecten no solo al recurrente, sino también, por sus efectos generales, o por ser una práctica generalizada de la administración pública, a un grupo amplio de personas. Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia administración pública, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trámite el medio de impugnación interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determinó una sanción de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnación.

2. Establecer como PRECEDENTE VINCULANTE, conforme al artículo VII del Título

Preliminar del Código Procesal Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos 41 y 50, supra, de esta sentencia.

3. Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a

efectos de que se adoptan las medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el ámbito de toda la administración del Estado, conforme a las competencias que le confiere el artículo 119.° de la Constitución.


SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO



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