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UNIVERSIDAD DE JAÉNFacultad de Ciencias Sociales y Jurídicas
Trabajo Fin de Grado
Alumno: MIRIAM GALISTEO MARIN
JULIO,2014
Facu
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blica
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL EN
MATERIA SANITARIA
2
RESUMEN
El trabajo que nos ocupa, va a tratar de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Publicas en general, y un análisis detallado junto con este de la
Responsabilidad Patrimonial en materia sanitaria.
Se plasma de esta manera, pues la responsabilidad patrimonial se estudia a nivel
general, es decir a nivel de Administración Publica, estudiando todo el contenido de
modo genérico, para así entender y poder dar más énfasis a todos los supuestos
relacionados en materia sanitaria.
El punto de partida es una breve introducción de la responsabilidad patrimonial en
España y el origen y evolución histórica del concepto de responsabilidad, así como un
repaso a la regulación actual de la misma.
Se da especial relevancia a la teoría general, en cuanto a quien es el titular de derecho a
la indemnización, tipos de responsabilidad patrimonial y una explicación detallada de
los presupuestos o requisitos de responsabilidad.
El punto final, analiza el procedimiento para ejercitar la responsabilidad patrimonial en
todos sus ámbitos, y una conclusión basada en los supuestos analizados sobre
responsabilidad patrimonial.
SUMMARY
The work that occupies us, is going to treat of the hereditary responsability of the public
administrations in general, and an analysis detailed togueter with this one of the
hereditary responsabilityin sanitary matter.
It takes shape this way, so the hereditary responsability is studied at general level, that is
to say at level os public administration, studying the whole content of a generic way,
this way to understand and to be able to give more emphasis to all the assumptions
related in sanitary matter.
The starting point is a brief introduction of the hereditary responsability in Spain and
historical evolution of the concept of responsability, as well as a revisión to the current
regulation of the same one.
3
Special relevancy happens to the general theory, as for whom he is the holder of right to
the indemnification, types of hereditary responsability and a detailed explanation of
budgets or requisites of responsability.
The final point, he analyzes the procedure to exercise the hereditary responsability in all
his ambiences, and a conclusión base in the assumptions analyzed on hereditary
responsability.
4
INDICE
I. INTRODUCCION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6-8
II. EVOLUCION HISTORICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8-12
III. LA REGULACION ACTUAL DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13-15
IV. IV.ADMINISTRACION PÚBLICA RESPONSABLE. EL TITULAR DEL
DERECHO A LA INDEMNIZACION. TIPOS DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL. PRESUPUESTOS O REQUISITOS DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16-31
1. Administración Pública Responsable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16-20
1.1 Responsabilidad de autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Publicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.2 Responsabilidad de concesionarios y contratistas. . . . . . . . . . . . . 18
1.3 Responsabilidad concurrente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
1.4 Responsabilidad de la administración sanitaria. . . . . . . . . . . . .19-20
2. El Titular del Derecho a la Indemnización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20-21
3. Tipos de Responsabilidad Patrimonial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4. Presupuestos o Requisitos de Responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . 23-31
4.1 Lesión resarcible. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
IV.1.2 La antijuricidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24-25
IV.1.3 Caracteres del daño. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25-27
4.2 Imputación de la lesión resarcible. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28-29
4.3 Relación de causalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
4.4 Ausencia de fuerza mayor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
V. PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . 32-41
V.1 Iniciación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
5.1.1 Iniciación de oficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32-33
5.1.2 Iniciación mediante reclamación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
V.2 Instrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
5.2.1 Prueba. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34-35
5.2.2 Audiencia al interesado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
5.2.3 Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
CCAA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5
V.3 Terminación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5.3.1 La terminación convencional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5.3.2 La resolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5.3.3 Silencio Administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
V.4 La Indemnización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
5.4.1 Cuantificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40
5.4.2 Momento temporal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40-41
VI. CONCLUSION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42-43
VII. BIBLIOGRAFIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
6
I. INTRODUCCION.
Si en el siglo XIX, el paradigma jurídico fue la idea de libertad, a partir del siglo
XX, el motor de la construcción jurídica en nuestra sociedad, ha sido la idea de
responsabilidad.1
La responsabilidad, a partir del siglo XX, se convierte en una institución
imprescindible y enfrentada a la primacía de la libertad, acontecida en tiempos
pasados. Así lo expresa E. García de Enterría cuando señala que “La
responsabilidad se entiende a partir del siglo pasado, como complemento
indispensable y contrapartida del principio de libertad, al que equilibra en su
exigencia moral y con el que edifica conjuntamente, de la mano de la igualdad, el
principio de solidaridad que ha de presidir el siglo en que nos encontramos”.
El conjunto de valores que primaban en la sociedad de la época era la causante de
una inconsciencia general, donde se palpaba una irresponsabilidad permanente, en la
que podía advertirse una tendencia a aceptar los siniestro como “infortunios fatales”
y con el deber de soportar los daños derivados de los mismos, venidos de la
influencia del fatalismo árabe o de la herencia pre burguesa de la concepción
señorial de la vida, resultando inelegante el hecho de demandar o reclamar algo. Se
deduce, la notoria falta de confianza en el Derecho como método de buscar
soluciones imparciales.
La doctrina española ha jugado un papel decisivo en la construcción, interpretación
e integración de un completo sistema de responsabilidad con una finalidad
decididamente garantista y reparadora. Normativamente hablando, el sistema de
responsabilidad administrativa se concentra en la legislación administrativa de la
década de los cincuenta, en la Ley de Expropiación Forzosa, Ley de Régimen
Jurídico y que encuentra su encaje constitucional en 1978.2
En España, nos encontramos con un sistema de responsabilidad de las
Administraciones públicas de carácter único, uniforme y homogéneo. Uniforme,
para cualquier daño que pueda causar a todo tipo de sujetos por la intervención de la
1 Partimos de una situación de parquedad e ineficacia del derecho de daños como E. García de Enterría en el prólogo al libro de Jesús Leguina “-La responsabilidad civil de la Administración Publica” debido a una cuestión de “insensibilidad general”, a una situación potencialmente desbordante e insegura.2 Las aportaciones dogmáticas más relevantes en este proceso constructivo parten de juristas como son E. García de Enterría, Jesús Leguina y Luis Rebollo, entre otros.
7
Administración, Único para todo tipo de actuaciones lesivas que de una forma u otra
sean imputables a la Administración, deduciéndose la imposición asignada a la
Administración de “aseguradora universal” de responder por todo, como consideran
algunas corrientes doctrinales.
Se deduce que son cada vez más numerosas las demandas y que el aumento se
centra sobre todo, además de la responsabilidad derivada de obras y mantenimiento,
en otros como son casos de responsabilidad por daños sanitarios y múltiples
supuestos de inactividad de la Administración, responsabilidad concurrente de
varias Administraciones, o con concesionarios o contratitas.
Pero se hace difícil determinar con exactitud si realmente existe responsabilidad
patrimonial por parte de las Administraciones, pues si bien están perfectamente
definidos los elementos, requisitos que han de conjugarse, no siempre es factible
determinar con claridad si se dan esos elementos, lesión resarcible, existencia de
relación de causalidad, antijuricidad en el daño…etc.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas representa una
garantía para el ciudadano y, al igual que la expropiación forzosa, tiene por objetivo
proteger al particular injustamente perjudicado por la actividad de la
Administración. La diferencia entre ambas está en que en la expropiación la
actividad administrativa persigue directa y voluntariamente el quebranto patrimonial
de los particulares, mientras que en la responsabilidad patrimonial lo que persigue
la actividad administrativa es la satisfacción de necesidades públicas, si bien es
verdad que incidentalmente o de forma involuntaria puede ocasionar daños en las
esferas jurídicas privadas.
Dentro del amplio abanico de la responsabilidad administrativa, vamos a centrarnos
en la responsabilidad patrimonial en materia sanitaria, la cual cobra una especial
relevancia. El objetivo de la actividad desarrollada por la Administración sanitaria
no es otro que la curación de pacientes aquejados de algún mal, esta actividad es
esencialmente peligrosa debido a los riesgos y daños que se pueden producir,
además de la tendencia que en el panorama jurídico existe hacia una mayor
protección del enfermo en todos los ámbitos, acentuada más si cabe en el ámbito
administrativo, donde los ciudadanos son cada vez más conscientes de sus derechos
y exigen una mayor calidad de los servicios públicos. El problema radica en que los
8
médicos, para evitar que se les impute mala práctica, prescriben la realización de
pruebas diagnósticas que exceden de lo que sería habitual y ordenan la práctica de
análisis para evitar un diagnóstico equivocado para que no se les pueda tachar de
abandono o dejadez en la investigación de la causa de la enfermedad, y por otro
lado, la tendencia en aumento del número de demandas presentadas , a lo que a buen
seguro contribuye también la extraordinaria amplitud con la que nuestro Derecho
positivo configura la responsabilidad patrimonial.3
La responsabilidad patrimonial de la Administración ha venido evolucionando en
una serie de etapas, que van desde la primera, presidida por la más absoluta
irresponsabilidad de la Administración, hasta la actual, en las que sus notas
esenciales son su carácter objetivo y directo.
Al hilo de todas estas consideraciones, me propongo abordar en el trabajo que me
ocupa, como hemos llegado hasta aquí, estudiando la evolución histórica de la
responsabilidad patrimonial, requisitos, normativa de la Responsabilidad
patrimonial y en concreto llevare a cabo un análisis sobre la responsabilidad
patrimonial en materia sanitaria.
II. EVOLUCION HISTORICA
El sistema de responsabilidad comienza a instaurarse a mediados del siglo pasado
bajo la influencia de unos valores más individualistas y una visión del Estado más
intervencionista y participe a través de multitud de actividades públicas, no siendo
hasta los años 50 cuando se regulara el sistema de responsabilidad a través de norma
específica alguna.
En este contexto, ha recordado Juan Alfonso Santamaría4…que “en España la
responsabilidad de la Administración comienza a admitirse de forma excepcional y
solo desde mediados del siglo IXI, responsabilidad administrativa limitada a los
casos expresamente previstos en las leyes especiales”
3 Véase: FUENTES BARDAJI, J. (2009), Manual sobre Responsabilidad Sanitaria, (ed.) Aranzadi, cap. II Responsabilidad Patrimonial de la Administración por Asistencia Sanitaria. 4 ALFONSO SANTAMARIA: ”Principios de Derecho Administrativo, II” Madrid, (1999)
9
Al aprobarse el Código Civil de 1889, éste en su artículo 1902 instauraba la
responsabilidad patrimonial por actos propios culposos, en su artículo 19035,
sentaba que esta responsabilidad era exigible por los actos de las personas de
quiénes se debía responder, incluyendo, entre estas, al Estado pero solo cuando
obrara por medio de agente especial.
La Jurisprudencia, interpretando el precepto, restringió la responsabilidad de la
Administración a los supuestos en que esta actuase por agente especial, lo que, al ser
excepcional, llevaba a la práctica la irresponsabilidad de la Administración y apenas
se aplicaba.
Durante muchos años la responsabilidad derivada de la actuación administrativa
sanitaria fue inexistente. La actividad médica se desarrollaba en un ámbito
estrictamente privado y en el marco de unas relaciones médico-pacientes dominadas
por el principio de confianza entre las partes, en las que el médico ocupaba una
posición de supremacía ante el paciente.
Se señalan tres etapas, la primera, la irresponsabilidad administrativa de tradición
romana, que no reconoce la posibilidad de responder por los actos de poder. El
Poder público era, pues irresponsable porque la soberanía no puede limitarse con la
responsabilidad .LAFERRIER (a finales del siglo XXI) afirma: “se imposser a tous
sans compensación. Se impone a todos sin compensación”. Ésta etapa viene
presidida por la expresión de los juristas ingleses: “the King can do not wrong” (el
rey no puede cometer ilicitud).
La irresponsabilidad patrimonial del poder, es la regla general en el inicio del Estado
Liberal. El perjudicado solo podrá exigir responsabilidad al funcionario o agente
autor del daño. No hay culpa de la Administración en la organización de los
servicios públicos y en la selección de funcionarios y por tanto de nada tendrá que
responder.
Las primeras intervenciones estatales sobre las prestaciones sanitarias no tuvieron su
encuadre en la sanidad pública, sino en la beneficencia pública, que obligaba a
atender a los más necesitados.
5 El articulo 1903 CC comienza recordando que “la obligación que impone el artículo anterior es exigibles no solo por los actos u omisiones propios, sino por los que de aquellas personas de quienes se debe responder”.
10
Una segunda etapa, en el inicio de Estado Liberal, en la que cuanto menos, el
perjudicado puede exigir responsabilidad al agente publico culpable, el funcionario
o agente autor del daño.
La tercera etapa, va a reconocer la responsabilidad de la Administración pero solo
por los daños originados por acciones ilícitas y culpables de sus autoridades y
funcionarios.
En este contexto, las pocas reclamaciones que llegaron a producirse fueron
contempladas desde la perspectiva del Derecho Civil con aplicación de los arts.
1902 y 1903.5 del Código Civil, se admitió la responsabilidad del Estado
únicamente en el supuesto de que en la actuación de los servicios públicos hubiese
concurrido al menos una negligencia culposa que no pudiera imputarse a sus propios
funcionarios.
El establecimiento del seguro obligatorio de enfermedad por la Ley de 14 de
diciembre de 1942 supuso una quiebra importante para la práctica tradicional de la
medicina, no solo porque trajo consigo una ampliación de la acción benéfica de la
medicina, proporcionando atención médica a un mayor número de personas , sino
porque llevo a incorporar y generalizar el empleo de los últimos avances médicos,
cobrando el hospital y el equipo médico una importancia capital dentro de la
asistencia sanitaria pública.6
La cuarta etapa, contemporánea, es la que proclamara la responsabilidad de la
Administración por los daños que puedan provocar sus actividades de servicio,
independientemente de la concurrencia de ilicitud, culpa o negligencia de los
servidores públicos. Es la responsabilidad objetiva y directa, basada en el daño
ocasionado al particular. Que la responsabilidad de la Administración sea objetiva
significa que debe apreciarse con independencia de la concurrencia de culpa en el
actuar administrativo. Se hace depender en exclusiva del resultado, por lo que el
particular no está obligado a probar la ilicitud o licitud de la actuación de la
Administración. La responsabilidad de la Administración surge tanto por
funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos, no es preciso que
concurra culpa, negligencia o dolo de sus agentes o funcionarios.6 Véase: FONT I LLOVET, T: “La Responsabilidad Patrimonial de la Administración sanitaria” en Oriol Mir Puigpelat, (ed.) Civitas, (2010)
11
Que la responsabilidad de la Administración sea directa, significa que los
particulares tienen derecho a ser resarcidos directamente por la Administración, sin
necesidad de reclamar ni de identificar de forma previa a la autoridad, funcionario,
agente o empleado público cuya conducta culpable hubiese sido la causante del
daño.
Ahora la Administración responderá incluso por los daños causados en el ejercicio
legal y normal de su actividad.
El camino de reconocimiento y consolidación de la responsabilidad patrimonial de
la Administración, experimentó este impulso, con la promulgación de nuestra
Constitución, que por una parte, en su art. 9.3, garantiza la responsabilidad y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y por otra, concretando lo
anterior, en su art. 106.2 dispone que:
“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a
ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Entre estas actuaciones, está la sanitaria, que el art. 43 de la Constitución configura
como un servicio público, que ha de velar por la universalidad de la asistencia: “ la
asistencia sanitaria habrá de ser ofrecida a todos aquellos ciudadanos, que se vean
afectados por la enfermedad.”
El desarrollo del art. 43 se ha llevado a cabo por la Ley 14/1986 de 25 de abril,
General de Sanidad (LGS), que crea un sistema nacional de salud y configura la
actividad sanitaria como un servicio público, permitiendo fórmulas de gestión
indirecta, principalmente los conciertos sanitarios, y garantizando igualmente la
libertad de empresa, por lo que estaríamos ante un servicio público impropio. Con
posterioridad a esta Ley se han dictado leyes autonómicas con ordenación sanitaria,
así como importantes normas estatales que han definido nuestro sistema sanitario,
como la Ley 16/2003 de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema Nacional de
Salud, y la Ley 44/2003 de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones
sanitarias.
12
De estas normas, lo que interesa destacar aquí, es el reconocimiento de una serie de
derechos a los ciudadanos que tienen sus obligaciones correlativas y cuyo
incumplimiento generara la consiguiente responsabilidad de los poderes públicos,
cuando de ellos se deriven lesiones para los particulares.
La última etapa de este proceso evolutivo, viene constituida por la promulgación de
la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico De Las Administraciones
Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, que al amparo de los
dispuesto por el texto constitucional, disciplina esta materia en su título X, arts. 139
a 146, algunos parcialmente modificados por la Ley 4/1999 de 13 de enero, bajo la
rúbrica Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y de sus
autoridades y demás personal a su servicio, crea un sistema común de
responsabilidad, de aplicación con carácter general a todos los supuestos de
indemnización de los daños producidos por todas las Administraciones públicas sin
excepción, tanto si actúan con sometimiento al Derecho administrativo como si lo
hacen al derecho privado7, que protege igual a todos los sujetos, garantizándoles un
tratamiento patrimonial común cuando hayan padecido algún daño que deba ser
indemnizado. Y así, dispones el art. 19 que:
“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones
públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”
Analizada la evolución histórica de la responsabilidad patrimonial nos hallamos ante
un sistema de reciente creación, sistema polémico y muy dispar durante toda su
andadura pero que finalmente, ha dado lugar a un cambio radical en un periodo de
corto tiempo.
7 Esta, de un lado, la LO 6/1998, de 13 de julio, que modifica el art 9.4 de la LOPJ, cuya nueva redacción establece, en referencia al ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativo, que “conocerán asimismo de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Y si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión de resarcimiento ante este orden jurisdiccional”, y de otro lado está el art 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA), que incluye dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa: “La responsabilidad patrimonial de la relación de que derive, no pudiendo ser demandad aquella por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social”
13
III. LA REGULACION ACTUAL DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL.
La actual LRJPAC, en desarrollo del artículo 106 CE, dedica su título X a regular la
“Responsabilidad patrimonial de la Administración Publica” referida a la
responsabilidad extracontractual. Podríamos definir, la responsabilidad patrimonial
extracontractual, como aquella en la que las Administraciones Publicas, los titulares
de sus órganos o sus colaboradores, causan daños a terceros como consecuencia de
actuaciones administrativas, legislativas o judiciales. La responsabilidad patrimonial
de la administración aparece junto con el principio de legalidad, como uno de los
pilares en los que se asienta el Derecho Administrativo. Según HAURIOU8, hay dos
correlativos de prerrogativa de la Administración que reclama el instinto popular:
“que la Administración actué, pero que pague el perjuicio”.
Tengamos en cuenta la diferenciación expuesta entre expropiación forzosa y la
responsabilidad patrimonial administrativa, donde un “sector de la doctrina
administrativa (García de Enterría) estudia la figura de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Publicas contraponiéndola a la figura de la
expropiación forzosa, pues si bien en esta última etapa la actuación de la
Administración va dirigida, a causar una disminución del patrimonio en otro sujeto,
por motivo de interés general, en la responsabilidad patrimonial efecto no se
produce de forma intencionada. En el supuesto de expropiación, la compensación al
perjudicado se efectúa a través del justiprecio, mientras que en la responsabilidad
patrimonial se lleva a cabo mediante la indemnización u otras medidas
reparadoras” (Sentencia Audiencia Nacional 21/05/2005).
Con la Constitución de 1978 se confirma la cláusula general de responsabilidad
patrimonial por el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, refiriéndose a la
misma en cuatro de sus preceptos. En el Título Preliminar, el artículo 9.3 CE
consagra, como principio general, el de responsabilidad de los poderes públicos.
En el Titulo IV, en el artículo 106.2 consagra en términos amplios la
responsabilidad por daños causados a los administrados por el funcionamiento de
los servicios públicos.
8 HAURIOU: “Precis de Drot Administratif et de Droit public” Paris, (1933)
14
En el Titulo VI, el artículo 121, reconoce la responsabilidad directa del Estado por
los errores judiciales. Y en el artículo 149.1.18 atribuye al Estado la competencia
exclusiva para regular el sistema de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Publicas, que tiene en nuestro sistema constitucional, una triple
dimensión:
1) Es un principio fundamental que inspira las actuaciones de los poderes públicos
2) Es un derecho constitucional de los administrados por ser de aplicación directa
el artículo 106.2 CE
3) Es un valor constitucional que se basa en criterios de justicia conmutativa, es
justo que lo que beneficie a todos sea soportado por todos y no por uno solo.
(Conclusión que se extrae del estudio realizado por DAGNINO.A)9
La CE encomienda al legislador establecer el marco jurídico de la responsabilidad
administrativa, tal mandato se ha cumplido en los artículos 139 y siguientes de la
Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento
Administrativo Común: “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por
las Administraciones Publicas, correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos”.
El artículo 139 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común reconoce,
pues el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administración
Publica correspondiente, por toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión fuera
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, lo que
ya venía previsto, con anterioridad y en similares términos, por la Ley de
Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954, el artículo 40 de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido de 26 de julio
de 1957, y está recogido igualmente en el artículo 106.2 de la CE.
9 DAGNINO.A: “La responsabilidad patrimonial del Estado y de las Administraciones Publicas: evolución legislativa y perspectivas constitucionales” / Boletín del Colegio de Abogados de Madrid, nº23, noviembre (2002)
15
Al interpretar dichas normas, el Tribunal Supremo ha establecido que, para exigir la
responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos, es
necesario que concurran los siguientes requisitos o presupuestos:
1) Hecho imputable a las Administraciones Publicas.
2) Lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e
individualizado con relación a una persona o un grupo de personas.
3) Relación de causalidad entre hecho y perjuicio
4) Que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.
(Sentencias de 29 de mayo de 1989, 8 de febrero de 1991, 2 de noviembre de 1993 y
18 de abril de 1995, entre otras…).
En resumen, la doctrina del Tribunal Supremo es clara respecto a que la procedencia
del reconocimiento de un derecho a la indemnización ha de ser imputable a la
Administración, por concurrir en el supuesto controvertido de los requisitos
determinantes, al amparo del artículo 106.2 de la CE ya indicado, y por ello porque
la responsabilidad objetiva que ese precepto establece, aparece fundada en el
concepto técnico de lesión, entendido como un daño o perjuicio antijurídico que
quien lo sufre no tenga el deber de soportarlo, pero si existe ese deber jurídico,
decae la obligación por parte de la Administración de indemnizar.
En cuanto a la regulación de la Responsabilidad Patrimonial en materia sanitaria, al
implicar la asistencia sanitaria en la existencia de una obligación de medios, no de
resultados (sentencias TS de 9 de diciembre 1998 y 11 de mayo de 1999), en
ocasiones la jurisprudencia ha hecho depender de la vulneración o no de la lex artis
ad hoc, el nacimiento de la obligación de indemnizar, pero ni ello es la tendencia
general, ni cabria excluir la responsabilidad en caso de que no se demostrase la
concurrencia de fuerza mayor o conducta dolosa o negligente de la víctima.
STS de 4 de abril 2000 (RJ 2000, 3258) “El criterio fundamental para determinar si
concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es el de la
adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o
mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no puede quedar siempre
asegurado”.
16
IV.ADMINISTRACION PÚBLICA RESPONSABLE. EL TITULAR DEL DERECHO
A LA INDEMNIZACION. TIPOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
PRESUPUESTOS O REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
1. ADMINISTRACION PUBLICA RESPONSABLE
En el ámbito de responsabilidad Patrimonial, el elemento subjetivo hay que
buscarlo, siguiendo el paralelismo que se ha establecido entre los tres clásicos
poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial), los tres tipos de
responsabilidad patrimonial exigible.
El artículo 106.2 de la CE de 27 de diciembre de 1978, regulador de la
Responsabilidad Patrimonial configura el elemento subjetivo desde la
perspectiva del titular del derecho a la administración “los particulares”, por
otro lado, el otro elemento esencial para construir la relación jurídica y que se
deprenden de este articulo aunque no aparezca expresamente, es el término
“servicio público”.
La conclusión de la que partimos de este precepto de la norma suprema, es que
el concepto de Administración Publica se encuentra vinculado a la titularidad o
prestación de un servicio público.
Incurrirán en Responsabilidad Patrimonial la Administración Publica en la que
pueden imputarse la acción u omisión determinante de la lesión, ya bien, como
la acción u omisión determinante del daño lo es siempre de una persona física, es
preciso determinar qué circunstancias han de darse para que la obligación de
indemnizar recaiga sobre una Administración Publica.
Par ello han de concurrir determinados requisitos: que la persona física este
integrada en la Organización Administrativa, y que actúe en ocasión del ejercicio
de funciones administrativas.10
10 Han señalado “García de Enterría” y “Fernández” que: “el hecho de la integración en la organización administrativa permite ampliar la noción de funcionario a estos efectos más allá de los límites que resulta del concepto formal que se maneja en la relación funcional, sobre el dato de hecho, acorde con la expresión objetiva de la Ley y la CE utilizan “funcionamiento de los servicio públicos” del ejercicio real de funciones públicas, comprendiendo así no solo a los funcionarios, sino a todo tipo de autoridades, empleados o contratados e, incluso, a cuales quiera agentes que por un título u otro desempeñen esas funciones”. Pero no es suficiente para imputar el daño a la administración: es preciso que el agente cause el daño realizando alguna actividad relacionada con el servicio o de otro modo no sería el servicio el que creara el riesgo sino un sujeto particular”
17
En la práctica, se suscitan ciertos problemas en la determinación de la
Administración Publica responsable, sobre diferentes cuestiones que analizamos
a continuación.
El primer problema que se plantea, es el que se refiere al título de imputación.
Siendo la Administración Publica una persona Jurídica, su actuación se produce
necesariamente a través de personas físicas. Desde esta perspectiva, se trataría de
conectar la actuación de esa persona, con una determinada Administración
Publica.
Nos encontraríamos con un sujeto integrado en una organización Administrativa
concreta, por lo que determinaríamos por un lado, que existe responsabilidad
patrimonial de una administración pública y por otro lado, cual es la
Administración que debe responder.
La jurisprudencia ha definido un concepto de Administración pública tan amplio
que ha dado cabida a casi cualquier tipo de actuación de la Administración,
ampliado notablemente que se considera por Administración publica y por
servicio público.
El segundo problema práctico que plantea la legitimación pasiva, deriva de la
multiplicación de la personificación de la Administración. No resulta infrecuente
ver demandas dirigidas a la Administración del Estado, cuando realmente la
actuación dañosa sea producida por un Organismo autónomo a la misma o una
Administración Corporativa.
No podemos dejar de mencionar la importancia que tiene en materia la
Responsabilidad Patrimonial, en asistencia sanitaria. Desde el momento en que
las CCAA crean para la gestión del servicio público sanitario en el ámbito de sus
respectivas competencias, este organismo aparece en multitud de sentencias
relativas a la responsabilidad patrimonial de estas administraciones por el
delicado servicio público velando por la salud de los pacientes. 11
11 La Sentencia de TS de 5 de junio de 1989 dice así: …entender por servicio público y por su funcionamiento, y en trance tal, ante cualquier supuesto dudoso o tal excepcional como es objeto del proceso, dado ese designio de las normas, hay que decidir atribuyendo a expresados conceptos del sentido más amplio que su abstracta acepción merece, a fin de que el acto u omisión, determinante del perjuicio que dimane de un órgano de la Administración pueda incardinarse en el primero de dicho conceptos con tal de que sea inherente al natural quehacer de aquel y tenga un destinatario plural o individualizado llamado a servirse de él, lo que supone identificar al servicio público con toda actuación,
18
Comentaremos brevemente la responsabilidad de autoridades y personal al
servicio de la Administración Publica, la responsabilidad de concesionarios y
contratistas y la responsabilidad concurrente de las Administraciones Publicas
como sujetos responsables.
1.1 Responsabilidad de autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Publicas.
La atribución de responsabilidad patrimonial a una Administración publica, dada
su condición de persona jurídica, exige en múltiples casos la localización de la
persona física que es responsable y su conexión con una Administración Publica,
así como serán imputables a la Administración publica, todo los actos u
omisiones que realicen las autoridades y el personal al servicio de una
Administración Publica, pero siempre dentro de su actuación Publica.
1.2 Responsabilidad de concesionarios y contratistas.
Respecto a la intervención de concesionarios y contratistas de la Administración,
la imputación en líneas generales, ha de basarse en los establecido en el artículo
214 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la ley de contratos del sector público, que establece
la obligación general del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicio
que se causen a terceros, como consecuencia de las operaciones que requiera la
ejecución del contrato. Las excepciones que se prevén están relacionadas con los
daños y perjuicios ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una
orden de la Administración o que sean consecuencia de vicios del proyecto
elaborado por la misma, en cuyos casos será la propia Administración
responsable.
1.3 Responsabilidad concurrente de las Administraciones Publicas.
El daño resarcible puede ser imputado a una Administración Publica concreta
pero puede ocurrir que la responsabilidad patrimonial tenga su origen en una
gestión actividad tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso con la omisión o pasividad con resultado lesivo cuando la administración tiene en concreto deber de obrar o comportarse de determinado modo…
19
actuación entre dos o más Administraciones Publicas. En estos casos se habla de
responsabilidad concurrente de las Administraciones Publicas.
El artículo 140.i LRJPAC, regulo por primera vez, el supuesto en que dos o más
administraciones publicas concurriesen en la producción del daño.
1.4 La responsabilidad de la Administración sanitaria.
Dentro del sistema complejo de la responsabilidad patrimonial sanitaria debemos
distinguir al menos tres tipos de supuestos:
a) Cuando actúa la Administración a través de INSALUD12 o Servicios de
Salud de las CCAA. Se rigen por lo dispuesto en la LRJPAC respecto a
responsabilidad sanitaria. Los primeros, ya se configuren por la CCAA como
por organismos autónomos o como entidades de derecho público sometidas a
derecho privado, cumplen los requisito para ser calificados como
organismos13 autónomos, y por tanto rige el derecho administrativo (art. 45
LOFAGE).
b) Cuando lo hace a través de entes privados, como Sociedades Mercantiles o
Fundaciones. Cuando la Administración actúa a través de entidades privadas,
como Sociedades Mercantiles o Fundaciones, en principio la responsabilidad
que surgiese por la prestación de los servicios sanitarios seria civil y no
administrativa, al tratarse de entidades jurídico-privadas. No obstante ello
conllevaría efectos perniciosos: no parece lógico que la Administración
encargada de prestar el servicio público quede exonerada de responsabilidad
por el mero hecho de crear una persona jurídica privada interpuesta que solo
formalmente se distingue de ella. Po ello, MIR PUIGPELAT afirma que en
estos casos se puede aplicar la “doctrina del levantamiento del velo”: puesto
que los entes jurídicos privados son de iniciativa y dependencia pública, toda
la actividad desarrollada por este tipo de entes se imputaría a la
12 La ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, crea el “Sistema Nacional de Salud” (EE.MM) caracterizado por la descentralización, pues el art 50 de la misma dispone que en cada CCAA se constituirá un Servicio de Salud. El INSALUD desapareció el 30 de junio de 2002, por lo que nos centraremos únicamente en los servicios de salud.13 Se trata de entes de derecho público, con personalidad jurídica propia, y unidos por una relación de instrumentalidad a la administración territorial matriz (que es la Consejería o Departamento de sanidad respectiva), que los dirige y controla. Arts. 41, 42, 43.2, y 45 LOFAGE)
20
Administración pública matriz. Así, la responsabilidad consecuencia de esos
servicios sanitarios, se regiría igualmente por lo dispuesto en la LRJPAC.
c) Cuando realiza contratos con entes privados de forma que son estos quienes
prestan el servicio (contratistas). Los contratistas gozan de autonomía
respecto de la Administración, por lo que su actividad no es normalmente
imputable a la administración, salvo para los casos cuando el daño tiene su
origen en una orden o clausula impuesta por la Administración al contratista
de ineludible cumplimiento, en cuyo caso la responsabilidad será de la
Administración (arts. 214.1 y 2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Publico)
2. EL TITULAR DEL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN
El otro elemento esencial en la relación jurídica para la exigencia de la
responsabilidad patrimonial de la Administración Publica, es el “particular”, el
perjudicado por el funcionamiento del servicio público. “El lesionado será
titular del derecho a indemnización, por tanto, el será quien tenga legitimación
directa para incoar el procedimiento administrativo o el proceso jurisdiccional
para el reconocimiento de su derecho. Pero si el daño consiste en la muerte de
una persona, la legitimación para reclamar la indemnización no se circunscribe,
exclusivamente, a los herederos sino también a aquellas personas del entorno
humano que padeció la perdida “entorno que pervive”
En el caso de que la acción de la Administración haya ocasionado daños a
sujetos distintos, cada lesionado estará legitimado para formular su reclamación
con independencia de los demás, y todos o varios de ellos, podrán formular una
reclamación colectiva.
Otro caso, es la posibilidad de considerar a la Administración pública lesionada
por otra Administración pública, sin que a ello se oponga el término
“particulares” a que se refiere el artículo 139 LRJPAC.
El Tribunal Supremo, admite la legitimación activa de la Administración
lesionada, afirmando que “el sujeto activo de la relación jurídica de
responsabilidad extracontractual por funcionamiento de un servicio público,
21
puede ser lo mismo un sujeto público que uno privado y de este tipo, un simple
particular o un servidor público” (STS 10/04/2000).
Por último, queda por abordar el supuesto de que quien se haya visto lesionado
por el funcionamiento del servicio público sea un funcionario público, en el
ejercicio de sus funciones. Se plantea la duda de si puede este reclamar también
a la Administración de que depende, la indemnización de los daños como si se
tratara de un particular más. Es decir, en que medida el encontrarse en una
situación especial de sujeción, como es la relación estatutaria con la
Administración, lleva consigo la obligación de soportar los posibles daños que
puedan producirse en ella.
La doctrina jurisprudencial ha admitido esta posibilidad mediante diversas
sentencias, expresando que “El hecho de que existiera una relación funcionarial
con la Administración demandada, por sí solo, no excluye la posibilidad de
reclamar y reconocer una indemnización por responsabilidad patrimonial de
esa Administración”
(STSJ Andalucía, 28/01/2006). Esta sentencia argumenta que las normas sobre la
función pública, “contiene un principio general con arreglo al cual del
desempleo de las funciones propias del puesto de trabajo no puede derivarse
para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de tal suerte que el
funcionario público no debe soportar, a su cargo, un daño generado en el seno
de la relación funcionarial, y que no tenga su causación material en culpa
atribuida al propio funcionario”
3. TIPOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas es una
responsabilidad objetiva, es una responsabilidad directa, y es una
responsabilidad con unificación de fueros judiciales.
Responsabilidad objetiva. Así como la responsabilidad extracontractual civil, es
una responsabilidad que exige que el causante del daño haya actuado con culpa o
22
negligencia, en el caso de la responsabilidad administrativa solo se exige que se
haya causado una lesión patrimonial por consecuencia de un normal o anormal
funcionamiento de los servicios públicos, haya o no concurrido culpa del agente
de la Administración directamente responsable del daño.
Es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder
antijurídico de la Administración, sino la antijuricidad del resultado o lesión. Es
indiferente que la actuación haya sido normal o anormal bastando para declarar
que, como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo,
evaluable económicamente e individualizado. No es necesario probar que el
servicio se ha desenvuelto de forma anómala. La prueba de la concurrencia de
acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia
de dolo o negligencia de la víctima es suficiente para considerar roto el nexo de
causalidad, que corresponde a la Administración. Ha de existir una relación de
causalidad entre el acto y el daño.
Responsabilidad Directa. Es el patrimonio de la Administración el que responde
directamente frente al perjudicado y no subsidiariamente, previa condena al
funcionario o agente que hubiera intervenido. Aunque la lesión siempre es
causada por un agente de la Administración, esta responde directa y no
subsidiariamente.
Responsabilidad exigible ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El
principio de unidad jurisdiccional, que sienta el articulo 144 LRJ determina que
sea el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a quien corresponda el
conocimiento de todas las cuestiones relativas a la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas, tanto actúen éstas en régimen de Derecho
público como en régimen de derecho privado, y ello aunque la demanda se dirija
contra la Administración y particulares.
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa, en su artículo 2.a, dispone que “la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones Publicas, cualquiera que sea la naturaleza de la
actividad o el tipo de relación de que derive, no pudendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccional civil o social,
corresponde su conocimiento al orden jurisdiccional contencioso-
23
administrativo”. Por tanto rige el principio de unidad jurisdiccional, con la única
excepción de la jurisdicción penal cuando la responsabilidad civil deriva de un
delito cometido por funcionarios, supuesto en el que la responsabilidad de la
Administración si es solo subsidiaria.
4. PRESUPUESTOS O REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD.
4.1 Lesión Resarcible
La Responsabilidad Patrimonial tiende a dejar indemne al patrimonio del
administrado perjudicado. No importa tanto el tipo o modalidad de la acción
administrativa dañosa, como la lesión que en concreto haya sufrido la víctima,
de tal manera que la ilicitud o legitimidad del daño damnum non iure datur
generador del deber de reparar no se mide, ni se valora ya en una conducta
administrativa reprochable que habría de sancionar, sino el patrimonio privado
quebrantado que es preciso restaurar.
Ante todo, para que el daño causado por una Administración Publica, atribuya el
derecho a una indemnización, deber ser antijurídico. Y lo es cuando el particular
que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo pero además ha de ser real,
concreto y susceptible de evaluación económica, esto es a lo que viene el
Tribunal Supremo en la STS de 26 de marzo de 2007…
“Por lo que se refiere a las características del daño causado este ha de ser
electivo, evaluable económicamente e individualizado, siendo solo indemnizable
a las lesiones producidas provenientes de daños que no haya el deber jurídico
de soportar de acuerdo con la ley, la antijuridicidad del daño viene
exigiéndonos por la jurisprudencia, baste el efecto de la referencia de la
sentencia de 2 de abril de 1994 que cita las de 19 de enero y 7 de junio de 1988,
29 de mayo de 1989, 8 de febrero de 1991 y 2 de noviembre de 1993, según la
cual “esa responsabilidad patrimonial de la administración se funda en el
criterio objetivo de la lesión entendida como daño o perjuicio antijurídico que
quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar pues si existe ese deber
jurídico decae la obligación de la administración de indemnizar” (en el mismo
sentido sentencia del 31 de octubre de 2000 y 30 de octubre de 2003).”
24
De todo ello pasamos a ocuparnos, no sin antes llamar la atención sobre las
particularidades que en el ámbito del servicio público sanitario presenta el
concepto de lesión. Y es que el contenido de la asistencia sanitaria y los fines
que persigue esta actividad, hace que las lesiones se alejen del campo de lo
patrimonial, no se afecta a bienes materiales del individuo, solo indirectamente
sino a derechos inherentes a la propia persona que gozan de una especial
relevancia y que se encuentran protegidos constitucionalmente, como son el
derecho a la integridad física, a la vida, a la libertad individual y a la salud.
4.1.2 La Antijuricidad.
Para que exista lesión en sentido propio no es suficiente con que exista un
perjuicio material, sino que se requiere que este perjuicio patrimonial sea
antijurídico.
El Artículo 141.1 LRJPAC, en su primera relación establecía que:
…”Solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes
de daños que esto no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la
Ley”…
De acuerdo con ello, el perjuicio es antijurídico y se convierte en lesión
resarcible, siempre y cuando la persona que lo sufre no tiene el deber jurídico de
soportarlo.
Con esta legislación el legislador del año 1992, incorpora a la regulación de la
responsabilidad patrimonial, el concepto tradicional y usualmente admitido en la
doctrina y en las jurisprudencias “el daño es antijurídico o ilícito en todos los
casos en los que la Administración carezca de –título legítimo que justifique en
derecho la irreversible carga impuesta a el administrador-“ por el contrario, si
las normas imputan al particular los efectos dañados de una determinada
intervención administrativa, en tal supuesto se ha de entender que concurre un
título de justificación excluyente de la antijuridicidad del daño producido por la
actuación administrativa.
25
La antijuricidad, es un elemento objetivo del daño no una cualificación subjetiva
de la actividad dañosa, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico
de la administración, sino la antijuricidad del resultado o lesión.
Precisamente para tratar de delimitar el concepto de antijuricidad la ley 4/199, de
13 de enero, añadió un inciso al artículo 141.1 de la LRJPAC que parece
pensado para la administración sanitaria establecido que:
“No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias
que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimiento
de la ciencia o de la técnica existente en el momento de producción de
aquellos…”
De otra forma, la administración sanitaria no está obligada a indemnizar por los
daños cuya prevención y estabilidad resulta imposibles en virtud del estado de
conocimiento de la ciencia o de la técnica en el momento en que se trata, la
adopción de los medios a el alcance del servicio, en cuanto supone la
acomodación de la prestación sanitaria al Estado del saber en cada momento y su
aplicación al caso, atendiendo a las circunstancias del mismo, y su aplicación al
caso concreto atendiendo a las circunstancias del mismo trasladan el deber de
soportar el riesgo al afectado y determinar que el resultado dañoso que pueda
producir no sea antijurídico, el particular tiene la obligación de soportar el daño,
pues no tiene derecho de exigir del sistema sanitario un resultado que las reglas
del conocimiento técnico no garantizan, ni tampoco a ser informado de los
riesgos que no se conocen, y que tampoco se tiene la obligación de conocer
cuando el estado de la ciencia no haya alcanzado tal nivel de conocimiento. Eso
sí, la carga de la prueba sobre el estado de estos conocimientos incumbe a la
administración sanitaria tal y como determina la STS de 31 de mayo de 199914,
que afirma que no basta con que se invoque la insuficiencia de unos
conocimientos científicos en la materia de que se trate sino que es necesario en
ese estado insatisfactorio de la ciencia se apruebe “pues no sería objetiva aquella
responsabilidad que exigiese demostrar que la administración que causo el daño
procedió con negligencia ni aquella cuyo reconocimiento estuviera
condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia”.
14 Rec. 2132/1995.Ponente: González Navarro, Francisco (LA LEY 11668/1999)
26
Con todo, la normativa carece de la suficiente concreción para poder delimitar a
priori el espacio de lo que es antijurídico de lo que no es.
4.1.3 Caracteres del daño.
No todo daño que el administrativo no tenga el deber jurídico de soportar se verá
cubierto por la institución de la responsabilidad patrimonial. A tenor del artículo
139.2 de la LRJPAC, el daño alegado ha de ser en cualquier caso –efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con una persona o grupos de
personas-.
4.1.3.1 Daño efectivo.
Por daño efectivo se entiende, el daño cierto ya producido, actual, no
simplemente posible, contingente, hipotético o futuro. La jurisprudencia del
tribunal supremo viene afirmando de forma sistemática, que para poder ser
resarcible el daño, ha de consistir en un daño real, excluyéndose los daños
dudosos o presumibles, así como la mera frustración de expectativas.
Eso sí, aunque no se incluyan los daños eventuales o simplemente posibles, no
actuales, ello es sin perjuicio de que puedan ser reclamados cuando esa
actualización se produzca en el futuro.
Y es que la extensión de la obligación de indemnizar responde al principio de la
reparación integral, tal como se desprende de lo dispuesto en los artículos 106.1
CE Y 139.1 LRJPAC. Por eso mismo, también será indemnizable el daño
emergente, el lucro cesante o la ganancia dejada de obtener, según la expresión
utilizada en el art. 1106 CC, concepto en el que se incluye el valor o importe de
cualquier utilidad o ventaja patrimonial cuya adquisición por el perjudicado se
haya visto frustrada precisamente por la actuación irregular causante del daño.
El problema se plantea a la hora de determinar su existencia y cuantía a este
efecto y a fin de evitar que a traves del concepto de lucro cesante y del daño
emergente se produzca un enriquecimiento injusto, la jurisprudencia exige –una
prueba rigurosa de las ganancia dejadas de obtener que no sean dudosas o meras
hipótesis, apreciándose de modo prudente y restrictivo, puesto que no es
admisible una mera posibilidad de obtener unos beneficios. En este sentido el
27
Tribunal Supremo declara que no computan las ganancias dejadas de percibir
que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de
certidumbre, cuando las pruebas de las ganancias dejadas de obtener sean
dudosas o meramente contingentes (STS de 25 de noviembre de 2009)15 .
4.1.3.2 Daño evaluable económicamente.
Otro requisito es el daño evaluable económicamente.
El perjuicio evaluable económicamente transcurre cuando haya tenido lugar una
transcendencia patrimonial apreciable cuya valoración pueda ser en dinero pero
no así cuando únicamente hayan existido simples molestias o perjuicios sin
transcendencia económica subjetiva.
No obstante, hay que tener en cuenta que en dicho concepto se incluyen no solo
los daños en bienes y derechos patrimoniales, como sucedía cuando compartía el
mismo ámbito de aplicación que la expropiación forzosa, sino que la
indemnización ha de alcanzar a todos los daños alegados y probados por el
perjudicado incluidos los daños morales, corporales y de otra índoles.
En la actualidad, la LRJPAC en su artículo 142.5 admite expresamente la
responsabilidad de las Administraciones por daños de carácter físico o psíquico,
e igualmente los daños morales han sido plenamente admitidos como lesiones
indemnizables por parte de la jurisprudencia. Es el denomino pretium doloris.
Un concepto que reviste una categoría propia independiente de las demás, y
comprende tanto el daño moral como el sufrimiento físico y psíquico padecido
por los perjudicados.
No se trata de resarcir el empobrecimiento o ausencia de méritos de ganancias
de elementos patrimoniales lesionados, sino de compensar el dolor o sufrimiento
que determinados actos tienen sobre las personas. A este respecto es sumamente
clara y concluyente la STS DE 29 de diciembre de 1998, en la que se declaró:
“…el daño moral afecta a intereses espirituales del ser humano que son
atacados, puede ser directo o, más frecuentemente indirecto, que es el sufrido a
consecuencia de un daño personal: el atentado a la integridad física no solo
15 REC 3627/2005. Ponente: Prieto, Agustín (LA LEY 247734/2009)
28
produce daños indirectamente sino también un indudable daño moral, el
pretium doloris que debe der resarcido y no cabe mantener que la
indemnización no puede saciar los sentimiento del dolor, por lo que no cabe
indemnizar lo que no es cierto, sino que la indemnización valora
económicamente y sin duda parcialmente este daño moral…”.
En el ámbito de la asistencia sanitaria los daños morales adquieren una
relevancia mayor que en los otros ámbitos de actuación de las Administraciones
públicas, ya que el hecho de que los bienes afectados sean la salud, la integridad
física o la vida de las personas, hace que el daño moral se produzca en casi todos
los supuesto aunque en ocasiones su compensación se diluya en otros conceptos
patrimoniales.
El contenido de los daños morales en el ámbito sanitario es muy amplio. Puede
consistir en el dolor por la pérdida de un ser querido, el sufrimiento físico y el
quebranto físico por la disminución de las condiciones o actitudes físicas salud,
estética, sexualidad, actitud para el deporte…Y también por las repercusiones
que la lesión pueda tener para el futuro profesional de quien la sufre y para su
propio desenvolvimiento en la vida.
4.2 IMPUTACION DE LA LESION RESARCIBLE
Para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administración, es necesaria
que la lesión le pueda ser imputada a la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración es posible gracias a la
teoría de la personalidad jurídica, como a la teoría de la imputación, que permite
que se atribuya a la Administración la actuación de sus agentes. Por ello, para
poder hablar de responsabilidad es imprescindible que se produzca esa
imputación. No basta con que se produzca una lesión que el particular no tenga
el deber jurídico de soportar, ni que se demuestre la necesaria relación de
causalidad entre la actuación de la Administración y el daño, sino que es
necesario que exista un título de imputación que establezca la atribución de
reparar el daño16.
16 GARCIA DE ENTERRI Y FERNANDEZ, T.R., la imputación es un fenómeno jurídico consistente en la atribución a un sujeto determinado del deber de reparar un daño, en base a la relación existente entre aquel y este. Curso de derecho Administrativo II, 4ª Ed, Madrid, (1993), pag.378
29
El titulo básico de imputación, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 106 de la
CE Y el art 139.1 de la LRJPAC, es el funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por la
Administración, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de
los servicios públicos (art 106 CE), y siempre que la lesión sea consecuencia del
normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos (art.139.1 de la
LRJPAC).
La normalidad o anormalidad de la actuación opera, pues, como criterio de
imputación del daño a la Administración, no como fundamento del deber de
indemnizar, toda vez que la responsabilidad es, en nuestro Derecho, un
dispositivo objetivo de reparación de todos los daños antijurídicos que los
particulares sufran a resultado de los servicios públicos, con independencia del
elemento de la culpa.
La titularidad administrativa de la actuación administrativa en cuyo marco se ha
producido el daño, sería suficiente para justificar sin más la imputación de la
lesión a la Administración: cuando el daño indemnizable surge de una persona
física, todo el problema se reduce a constatar la integración en la organización
administrativa del agente autor material del daño y que este actúe en ejercicio de
sus funciones. El hecho de que la conducta sea ilícita o culpable es indiferente a
efectos de imputar las consecuencias lesivas de la misma a la Administración, ya
que en nuestro Derecho ésta responde de las lesiones causadas tanto por el
funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos.
Con carácter general, puede decirse que la actuación anormal engloba tanto
como conductas ilegales o culpables del personal sanitario al servicio de la
Administración, lo que en cierta medida coincidiría con la actuación culposa o
negligente contenida en el art. 1902 del CC, como también el funcionamiento del
servicio por debajo de los estándares de medidas de calidad exigibles, que hacen
inadecuada la prestación medica llevada a cabo. Los supuestos son diversos,
incluye el funcionamiento defectuoso, el no funcionamiento del servicio o el
funcionamiento tardío.
La imputación por funcionamiento normal, procede cuando el funcionamiento de
los servicios sanitaros genera un riesgo que se traduce en un daño que el
30
particular no tiene la obligación de soportar con lo cual se entronca así, el
funcionamiento del servicio con la antijuricidad del daño:
“…Para que el daño producido por el funcionamiento del servicio a uno o
varios particulares sea antijurídico resulta preciso y suficiente a la vez, que el
riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los
estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social…”(SSTS de
7 de junio de 2004)17.
La lex artis se convierte así, en delimitadora de la responsabilidad patrimonial de
la Administración sanitaria.18
Como afirma, Gallardo Castillo19 la lex artis se convierte así, “en el criterio de
normalidad, que ha de infringirse en la realización del servicio sanitario para
que haya lugar a la obligación de indemnizar”. Un criterio de normalidad que
permite valorar la corrección de los actos médicos y que impone al profesional el
deber de actuar con arreglo a la diligencia de vida, permite delimitar los
supuestos que verdaderamente dan lugar a responsabilidad, exigiéndose no solo
que exista el elemento de lesión sino el elemento de infracción de dicha lex artis.
4.3 RELACIÓN DE CAUSALIDAD.
Entre el hecho que se imputa a la Administración –la actuación administrativa—
y el daño ocasionado o producido tiene que existir, de modo obligatorio, una
relación de causalidad, esto es una conexión directa, inmediata y exclusiva de
causa o efecto y además que en la misma no haya intervenido tercero o incluso
culpa de la víctima.
Tanto la doctrina científica como la jurisprudencia, han coincidido en valorar la
relación de causalidad como uno de los elementos claves para declarar la
responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos y es que la
relación de causalidad, desempeña un papel decisivo en el funcionamiento del
sistema. Lo esencial es que la lesión del particular pueda vincularse causalmente
al desarrollo de una actividad administrativa. 17 REC 2450/2000.Ponente: González Navarro, Francisco (LA LEY 133402/2004)18 Véase: GALLARDO CASTILLO, MJ. (2009), La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Sanitaria, Bosch.19 GALLARDO CASTILLO, MJ: La responsabilidad Patrimonial de la Administración sanitaria. Óp. cit, pag.15.
31
El perjudicado que reclame una indemnización a la administración en base de
funcionamiento de los servicios públicos sanitarios, le bastaría acreditar la
existencia del nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento del servicio,
con lo cual no necesitaría probar la existencia de culpa en la actuación del
médico, sino tan solo su integración en el servicio y esto facilita la posibilidad de
obtener la reparación.
4.4 AUSENCIA DE FUERZA MAYOR.
La presencia de fuerza mayor implica la exclusión de la responsabilidad
patrimonial de la administración pública, y no porque no exista el daño, sino
simplemente porque se entiende que falta la relación de causalidad. Es además,
la única causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración
admitida legalmente.20
En efecto los artículos 106.2 de la CC y 139.1 de la LRJPAC, en la propia
delimitación de los presupuestos de responsabilidad, siguiendo lo señalado en el
art 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado solo
excluyen del funcionamiento normal –y por tanto, de su imputación a la
administración—los supuestos de fuerza mayor.
Dentro de la asistencia sanitaria, la fuerza mayor juega un papel muy importante,
por las características mismas de la prestación que en demasiadas ocasiones, se
ha utilizado indebidamente para exonerar a la administración sobre todo a raíz de
la STS 5 de 22 de diciembre 1997( recurso de casación para la unificación de
doctrina nº 1969/1997) al considerar que la contaminación sanguínea realizada
en el hospital público, podía ser incardinable dentro del concepto de fuerza
mayor a los efectos de exonerarle la responsabilidad, la sentencia parte de que la
actuación de la entidad gestora va dirigida a conservar o restablecer la salud de
los interesados, pero no se le puede exigir un resultado ni una información que
este fuera de las reglas del conocimiento humano como ocurría con la dolencia
que posteriormente se detectó a la actora.
20 Véase: MONTAÑES CASTILLO, L: “Los requisitos de la Responsabilidad Patrimonial en Materia Sanitaria” en La Responsabilidad Jurídico-Sanitaria, (ed.) La Ley, (2011), págs.460 y ss.
32
Esta y otras doctrinas jurisprudencial han servido, para que en el ámbito
sanitario, la aplicación del concepto de fuerza mayor se haya utilizado
indebidamente para exonerar a la administración, considerando como un
supuesto de fuerza mayor, la transmisión del sida o la hepatitis C, con
anterioridad al conocimiento de los medios adecuados para su detección.
V.PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD
La LRJPAC estableció la unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas por una doble vía: en primer lugar,
el procedimiento para la reclamación de la indemnización y en segundo lugar,
unificando el régimen jurídico aplicable y la jurisdicción competente tanto si la
responsabilidad deriva de la actividad sujeta al Derecho administrativo como si
lo es respecto de la sujeta al Derecho privado.
El procedimiento se encuentra regulado en el RD 429/1993, de 26 de marzo, y
será aplicable a todas las reclamaciones salvo a las derivadas de liquidaciones
tributarias, siendo de aplicación a los procedimientos que inicien, instruyan y
resuelvan todas las Administraciones Publicas en materia de responsabilidad
patrimonial por su actuación en las relaciones de derecho público o de derecho
privado.
5.1 Iniciación
5.1.1 Iniciación de oficio.
La LRJPAC y RPR prevén la posibilidad de que este procedimiento se inicie de
oficio. En este caso, podrá llevarse a cabo por propia iniciativa del órgano
competente para resolver, como consecuencia de orden superior, petición
razonada de otros órganos o por denuncia. En todo caso, esta iniciación se
materializará mediante el correspondiente acuerdo adoptado por parte del órgano
competente para resolver, lo que habrá de hacerse antes de que se agote el plazo
máximo del año previsto para haberlo iniciado a instancia del interesado. Así
pues, procedimientos (art 5.1 RPR), no cuenta con un plazo mayor de aquel del
que disponen los particulares para dar comienzo a este procedimiento. Así lo ha
venido entendiendo el TS que en la sentencia 3 de mayo de 200021 afirmo
21 La Ley 8884/2000, Recurso 1473/1996.
33
que ...“el procedimiento se podría iniciar de oficio mientras no haya prescrito el
derecho de reclamación del interesado”…
Pero es que una vez iniciado tampoco difiere del procedimiento inicial iniciado a
instancia de este, ni queda exonerada de la necesidad de especificar la
concurrencia de los requisitos en los que se fundamenta la responsabilidad es
decir, la existencia de la lesión y el momento en que esta se produjo, su relación
de causalidad con el funcionamiento del servicio público y la evaluación
económica de los daños (art 5.2 RPR), ni tampoco puede prescindir de la
solicitud y participación del interesado, cuya intervención en el procedimiento
está prevista en dos ocasiones, de elección potestativa para el propio interesado.
La primera a la hora de formular alegaciones, aportar los documento o la
información que a su derecho convenga, así como proponer las pruebas. Para
ello, el órgano competente que ha acordado la iniciación de oficio notificara
dicho acuerdo a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un
plazo de 7 días para que intervengan en el procedimiento realizando todas o
algunas de las citadas actuaciones. Esta intervención es facultativa por lo que la
no comparecencia no impedirá su posterior personificación en el procedimiento
ni la persecución del mismo art 5.3 RPR conforme al principio de oficialidad que
proclama el RPR para el caso en que el procedimiento se hubiera iniciado a
instancia del interesado (art. 6.3). La segunda, en el trámite de audiencia que es
el momento limite en el que el interesado puede personarse en el procedimiento
sino lo ha hecho con anterioridad a él. Solo si llegado este momento persiste en
su comparecencia el procedimiento que se inició de oficio concluirá en este
instante mediante declaración de archivos de las actuaciones sin resolver el
fondo del asunto. Archivo que tiene carácter provisional y que se convertirá en
definitivo si el interesado no solicita la iniciación del procedimiento mediante
reclamación lo que habría que hacer antes que termine el plazo de prescripción
(art. 11.3 RPR).
5.1.2 Iniciación mediante reclamación.
34
Como bien recuerda REBOLLO PUIG 22 , la reclamación ha de basarse
necesariamente en la responsabilidad extracontractual y, más en concreto en el
anormal funcionamiento del servicio público en este caso, sanitario.
Quiere con esto decirse que, si no se hace así, no podrá acudirse a la vía
jurisdiccional, cambiando el objeto de la reclamación, pues en tal caso el
Tribunal la rechazara al ser <cuestión nueva> sobre la que no ha podido pronunciarse
la Administración.
5.2 Instrucción
5.2.1 Prueba
5.2.1.1 Proposición de prueba.
La proposición de la práctica de la prueba incluidos los medios de que pretende
valerse el interesado, ha de hacerse en el propio escrito de reclamación. Ahora
bien, ha de tenerse en cuenta que la admisión del recibimiento del procedimiento
tiene carácter potestativo para la Administración, por lo que corresponde al
instructor del expediente desceñir si procede y si las pruebas que se proponen
por el particular son de utilidad para el esclarecimiento de los hechos. De igual
manera, se reconoce la amplia libertad que posee la administración para decidir
sobre los hechos que se pretenden probar y si son pertinentes o no los medios de
pruebas propuestos por los interesados. Por ello, la denegación de toda prueba
que se considere innecesaria y prescindible es una negación improcedente y que,
por tanto, con la misma ni se produce indefensión ni tampoco vicio de
procedimiento determinante de nulidad alguna. Como considera el Tribunal
Constitucional en Sentencia 89/1986, de 1 de julio, no existe “un hipotético
derecho a llevar a cabo una actividad probatoria y limitada” afirmando la STC
1/1992, de 13 de enero, que existiendo un derecho genérico a la prueba este “no
se traduce sin embargo en un derecho absoluto y automático a ella, en todos los
procesos y en cualquiera de sus grados sea cual fuere el medio propuesto y lo
que se pretenda probar”.
22 REBULLO PUIG, M, “El procedimiento administrativo en materia de responsabilidad patrimonial de la administración pública. Especial referencia a la Comunidad Andaluza”. En la obra colectiva Responsabilidad Patrimonial de los poderes públicos en el marco de la estructura territorial del Estado. III Jornadas de estudio de gabinete jurídico de la Junta de Andalucía. Granada, ed. Comares 2000, pág. 317.
35
En consecuencia, el interesado, carece del derecho a que la Administración la
estime procedente y decida su práctica, ya que podrá inadmitirla cuando se trate
de pruebas manifiestamente improcedentes (art 80.3 LRJPAC). Lo serán cuando
la Administración tuviere por ciertos los hechos, es decir, cuando no haya
controversia en los mismos, así como cuando los medios que se proponen sean
inútiles o impertinentes, esto es, no apto para demostrar la veracidad de los
hechos, así, como cuando se proponga probar hechos irrelevantes, es decir,
carecen de transcendencia para el tema de que traten.
En cualquier caso, el instructor deberá resolver la cuestión de forma expresa y
motivada y el no hacerlo puede ocasionar vulneración del derecho de defensa
(art 24.c).
5.2.1.2 Valoración de la prueba.
Llegados a este punto se hace obligado precisar que del art 3.8 LEC se deduce
que la prueba de peritos debe ser valorada libremente por el juzgador, de acuerdo
con las reglas de la sana critica. Como afirma la jurisprudencia con reiteración,
“los peritos no suministran al juez su decisión, sino que le ilustran sobre la
circunstancia del caso y le dan su parecer, pudendo llegar este a conclusiones
diversas a las que han obtenido los peritos si bien tendrán que explicar las
razones por las que no aceptan los argumentos especializados aportados por el
perito y porque estima incoherente e ilógicas las explicaciones dadas por el
perito en su dictamen”. Así para no incurrir en arbitrariedad deberá motivar su
decisión cuando esta resulte contraria al dictamen pericial.23 Resulta interesante
resaltar en este extremo que la eficacia probatoria de la prueba pericial recibe,
esencialmente, no en sus afirmaciones ni en la condición, categoría o número de
sus autores sino en su mayor o menor fundamentación y razón de ciencia,
debiendo tenerse por tanto, como prevalente, en principio, aquellas afirmaciones
o conclusiones que vengan dotadas de una superior explicación racional, sin
olvidar otros criterios auxiliares como, el alejamiento al interés de las partes.
Ello resulta especialmente predicable de los médicos forenses que constituye un
cuerpo titulado al servicio de la Administración de Justicia y gozan de la
23Véase: GALLARDO CASTILLO, MJ: “Acción y Procedimiento de Responsabilidad” en La Responsabilidad Jurídico-Sanitaria, (ed.) La Ley, (2011), págs. 510 y ss.
36
permanencia e inamovilidad que les confiere su condición de funcionarios
públicos. Por esta razón, los informes y dictámenes que emiten están dotados de
esta dependencia y los tribunales los vienen considerado especialmente por su
carácter de objetividad e imparcialidad, que les otorga una mayor eficacia
probatoria frente a aquellos otros elaborados por facultativos particulares
aportados por los propios lesionados.
5.2.2Audiencia al interesado
La audiencia al interesado aparece regulada en el art. 11 RPR en similares
términos en que lo hace la LRJPAC en su art. 84 y al igual que en ella, este
trámite consta de dos partes: una primera, consistente en la exposición y examen
del expediente para que el interesado pueda realizar una defensa eficaz de sus
intereses, y una segunda, en que el interesado puede alegar y presentar los
documentos, justificaciones y demás elementos probatorios que estime
procedentes. Dos partes en apariencia escindibles, pero que se hayan
inexorablemente entrelazadas, pues la primera tiene por primordial finalidad que
las posibles alegaciones del interesado se efectúen en condiciones que le
permitan una mejor defensa de la que le era posible a lo largo de todo el
procedimiento en que, sin límite ni plazo exclusivo alguno, el interesado gozaba
de la posibilidad de formular cuantas alegaciones haya tenido por inconvenientes
pero sin contar con la documentación que consta ahora una vez que el
expediente se haya completo. Por eso, en este momento procedimental ha de
permitírsele contar con todos los elementos de juicio que consta en su
expediente, para que se le traslade así de forma real y efectiva la posibilidad de
realizar alegaciones, contando para ello con todas las actuaciones realizadas a lo
largo del procedimiento.
Ambas partes, relacionadas entre sí como no podía ser de otro modo guardan
justa correspondencia con las dos genuinas finalidades del trámite de audiencia:
la primera, que bien pudiera enunciarse de forma negativa: que no se produzca
indefensión, y la segunda, que puede considerarse de forma positiva: que se
tenga en cuenta los razonamientos y pretensiones del interesado al dictar el acto
que exprese la voluntad del órgano administrativo (STS 28 de junio de 2002)24.
24 La Ley 10288/2003, Recurso 7979/1997
37
5.2.3 Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA.
Este dictamen se configura en el art. 12 RPR como un trámite preceptivo, si bien
en ningún momento se determina que este sea vinculante, lo que implica, que
podrá resolverse en contra de lo informado en el dictamen.
Para solicitarlo, el órgano instructor cuenta con el plazo de diez días si se trata dl
procedimiento general, y de cinco, si está en el procedimiento abreviado a contar
desde que concluye el trámite de audiencia. A el habrá que acompañar la
propuesta de resolución así como la propuesta de acuerdo convencional si lo
hubiera. Y el órgano consultivo deberá emitirlo en el plazo máximo de dos
meses, salvo que se trate del procedimiento abreviado, en cuyo caso disponen
del plazo de diez días (art 6 RPR). Sin embargo se prevén las consecuencias de
la omisión de este trámite, lo que unido al carácter no vinculante del informe
permite entender que salvo que haya sido la administración actuante la que no lo
haya solicitado su omisión no genera la nulidad de las actuaciones, ni la
necesidad del retrotraerlas al momento de dicha omisión.
5.3 Terminación
5.3.1 La terminación convencional
El RPR hace ostensible su especial preocupación por esta forma de terminación
del procedimiento. Tal es así que desde que principia el procedimiento este tiene
ocasión de terminar en esta forma en cualquier momento con tal de que sea antes
de dictar la resolución –incluso después de recibido el dictamen del Consejo
Consultivo (art 13.1 RPR)--, bien sea a propuesta del interesado (art. 11 RPR) o
a iniciativa del órgano competente, a propuesta del instructor (art.8 RPR). Sin
embargo, el RPR olvida establecer los requisitos mínimos de este acuerdo, sus
condicionantes, su contenido y sus límites
5.3.2La resolución.
La resolución ha de ajustarse a los requisitos de forma y contenido establecidos
en el art 89 LRJPAC. Por tanto ha de ser completa, congruente y motivada. Lo
primero exige que la resolución se pronuncie necesariamente, dice el art 13.2
RPR—sobre algo en lo que insiste a lo largo de todo su articulado: sobre la
38
existencia o no de la resolución de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión producida y en su caso, sobre la valoración del daño
causado—mejor, los criterios de valoración—y la cuantía de la indemnización.
5.3.3El silencio administrativo
El plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución es de
seis meses, contados desde que tuvo lugar la iniciación del procedimiento y que
según el art 13.3 RPR podrá verse ampliado si se han acordado un periodo
extraordinario de prueba. La no resolución y notificación del plazo supone la
desestimación de la pretensión indemnizatoria por el silencio administrativo.
Aunque el RPR no se remita a la LRJPAC es obvia suprema de aplicación así
como la relevante jurisprudencia dictada al respecto, a cuya luz hay que
interpretar el precepto citado y entender que en el plazo máximo no se ha de
contar como dice el art 13 RPR desde que se inició el procedimiento, sino desde
que se notificó al interesado <la comunicación previa> al que hace referencia el
art 42.4.2 LRJPAC y en la que ha de indicarse los siguientes extremos:
A) Fecha en que ha tenido entrada en su registro (que no tiene por qué ser la
misma fecha en que se presentó, porque puede presentarse en registros
distintos del órgano competente para resolver). Este extremo es sumamente
importante porque será a partir de esta fecha cuando comienza el cómputo
del plazo máximo del que dispone la administración para resolver y notificar
y, en consecuencia, para determinar cuándo se produce el silencio
administrativo, o que es importante para saber cuándo procede interponer el
recurso procedente.
B) Plazo de duración máximo del procedimiento.
C) Sentido negativo del silencio
D) Recurso que procede, órganos ante hay que interponerlo y plazo.
Tal es la importancia de que la Administración haya efectuado la información
que establece este precepto, que su omisión puede suponer que quede
definitivamente abierto el plazo para la interposición del recurso contencioso-
administrativo.
39
En este sentido, las SSTC de 16 de enero y 175/2006 de 5 de junio sentaron una
transcendental doctrina que puede resumirse en los siguientes puntos.
a) El silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que
responde a la finalidad de que el administrador pueda, previos recursos
pertinentes llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la
administración.
b) El incumplimiento por parte de la Administración de su obligación legal de
resolver de forma expresa el recurso interpuesto (art 42 LRJPAC) de un lado, y
de la obligación de comunicar.
c) Es absolutamente inaceptable que una Administración publica, que debe
actuar <con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho> (art. 103.1 CE),
desatienda, primero, el cumplimiento de sus obligaciones para con los
ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego extremado celo en las exigencias de
las de estos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el
desconocimiento de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento
jurídico: el valor justicia (art 1.1 CE).
5.4. La indemnización
La responsabilidad, tanto en el ámbito civil como en el administrativo se
proyecta reparadora para los quebrantos, tanto físicos y mariales como morales
que sufren los perjudicados por los hecho de los que nace el deber de
indemnizar, siendo la finalidad de las indemnizaciones la de paliar en lo posible
el dolor generado por hecho ajeno y restaurar en lo posible mediante la
aportación económica, el estado de las coas y situación existente con
anterioridad del hecho lesivo y generador de desequilibrios personales,
familiares, sociales y económicos.
En primer lugar, en caso de fallecimiento la indemnización no constituye crédito
hereditario partible, por no integrarse en el patrimonio del causante, ya que el
derecho a la indemnización por causa de muerte no es un derecho sucesorio.
En segundo lugar, el fundamento del derecho a obtener indemnización no es otro
que el daño moral o patrimonial causado por la muerte de alguien resultando
40
legitimadas para reclamar indemnización por causa de muerte iure propito, las
personas, sean o no herederos de la víctima que haya resultado personalmente
perjudicadas en cuanto dependieran económicamente del fallecido o
mantuvieran lazos efectivos con él.
5.4.1 Cuantificación.
La determinación del quantum indemnizatorio en el ámbito de la sanidad pública
carece de criterios definidores, lo que ha conducido a una situación de absoluta
disparidad a la hora de que los tribunales determinen la cuantificación
indemnizatoria en supuestos similares. En cualquier caso la reparación ha de ser
integral. Por ello ha de tenerse en consideración todos los posibles aspectos
afectantes a la situación que se trata de reparar así como el valor adquisitivo y la
posible devaluación monetaria, por esta razón de necesidad de que la reparación
se afectiva e integral, deberá atenderse a la diferente naturaleza de la lesión,
debiendo distinguirse los daños que tienen un carácter patrimonial, de los que lo
tienen moral, y , dentro de los primeros diferenciar, a su vez, los que son de
carácter material del lucro cesante y el daño emergente.
5.4.2 Momento temporal.
El art 141.3 LRJPAC ordena que la cuantía de la indemnización se calcule con
referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, una solución
discutida pero que ha permanecido invariable tras la medicación operada tras la
Ley 4/1999. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han venido sin embargo,
defendiendo otros momentos temporales distintos, para determinar la cuantía
indemnizatoria: bien en el momento de la resolución administrativa o judicial
que declare la responsabilidad administrativa o bien el momento mismo del
pago. En el primer caso, se evitaría aplicar un coeficiente de actualización y, en
el segundo un tipo de interés, por la demora en el pago.
Uno y otro operan como índice de corrección legal de la depreciación monetaria
en el sistema nominalista, pues la falta de inmediatez en el pago siempre produce
una devaluación monetaria que no es necesario probar, dado el carácter
naturalmente productivo del dinero, por tanto se consigue pone en valor dos
principios fundamentales en materia de responsabilidad: uno, que la reparación
41
sea integral, y no lo es aquella que se confía a los intereses de demora que, como
es bien sabido, difícilmente logran cubrir la depreciación monetaria que siempre
es mayor de la que estos son capaces de satisfacer, Y dos, que la obligación
indemnizatoria adquirida por la Administración es una deuda de valor y no de
cantidad.
Por ello resulta oportuna la nueva redacción del art 141.3 LRJPAC 25 que
incorpora el IPC como factor de corrección para superar el desfase temporal que
media entre la producción del daño y la resolución o sentencia que declara la
responsabilidad y fija la indemnización, a lo que habrá que añadírsele en interés
legal si se produce por parte de la administración demora en el pago de la
indemnización que se fije. De esta forma el concepto de <reparación integral
comprende las siguientes cantidades: a) el principal, b) la actualización de la
deuda conforme al IPC desde el día en que se causó el daño hasta la fecha en que
se concretó en importe de la indemnización a pagar, y c) el interés legal de
demora hasta su completo pago.
VI. CONCLUSION
Al comenzar el trabajo, lo primero que citamos es como en siglos pasados el
paradigma jurídico estaba basado en la idea de libertad pasando a mediados del
siglo XX a la idea de absoluta responsabilidad por parte del Estado. La
traducción de ello es que la responsabilidad patrimonial de las administraciones
Públicas, configura a las mismas como aseguradoras universales, ya que
cualquier actividad realizada por la Administración o servicio público que
25 El dictamen del Consejo de Estado núm. 5356/1997. De 22 de enero de 1998, sobre el anteproyecto de Ley 4/1999, y el informe de la ponencia de estudios de la misma institución sobre ese mismo texto, explican de forma clara la aplicación idónea del IPC y los intereses de demora. Según el dictamen la cuantía se calculara en relación a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial actualizando los valores con arreglo al IPC. Si después de terminado ese procedimiento y fijada la indemnización la Administración no procediese al pago, se devengaran los correspondientes intereses de demora con arreglo a la LGP
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preste, implique riesgo o no, en el momento que cause un perjuicio al
administrado se deriva la responsabilidad patrimonial (siempre que se cumplan
los requisitos ya estudiados).
La Administración Publica, como poder público, goza de unas prerrogativas y
potestades que la colocan en una posición de superioridad respecto al ciudadano,
es la llamada “potestad exorbitante de la Administración”. En cambio, en el
campo de la responsabilidad patrimonial, lo que se transmite es, que el
ciudadano es el que goza de una posición privilegiada, ya que aunque hayan de
cumplirse los requisitos para exigir dicha responsabilidad, en nuestro país,
domina más a nivel jurisprudencial la teoría extensiva a la restrictiva,
convirtiendo a las Administraciones Publicas en verdaderas aseguradoras a todo
riesgo.
Como resumen de lo expuesto, la responsabilidad de la Administración Publica
en materia sanitaria, se configura como una responsabilidad objetiva y directa
pero esta responsabilidad a diferencia de otras, tiene un elevado carácter de
peligrosidad, por tanto el pretender que cualquier daño producido durante el
servicio sea indemnizable no es lógico, ya sea por funcionamiento normal o
anormal del servicio.
Quizás, si en vez de admitirse la lesión derivada del funcionamiento normal, no
se admitiese, pero se tuviera más precaución y un mayor control a la hora de la
prestación del servicio o actividad, el resultado sería más satisfactorio con la
consiguiente reducción de supuestos de exigencia de responsabilidad
patrimonial. La sensación es que “todo vale” aunque haya que demostrarse el
nexo causal entre la actividad productora del daño y la lesión al perjudicado, no
estando del todo definido por el legislador, cuales son los niveles de seguridad
exigidos, cuando se entienden rebasados o que se considera funcionamiento
normal de una actividad o servicio, ya que ¿cuándo realmente en materia
sanitaria se puede determinar si el funcionamiento es normal o anormal del
servicio? En los últimos años, los Tribunales son más reticentes al admitir la
responsabilidad de las Administraciones Publicas en supuestos de
funcionamiento normal de los servicios sanitarios que cuando los daños deriven
de un funcionamiento anormal ya sea defectuoso, tardío… ¿No tendría que haber
43
por parte de la Administración, que se debe a la prestación de servicios a los
ciudadanos, una regulación para obviar que es funcionamiento normal de la
prestación de servicios y reducir los supuestos de esta?
Finalizo mis conclusiones, reclamando una modificación de la legislación,
restringiendo los requisitos de responsabilidad patrimonial y clarificando los
presupuestos para instar la responsabilidad patrimonial, diferenciando los
supuestos y tipos de servicios (no es lo mismo el perjuicio que puede causar la
Administración Sanitaria que cualquier otra) y a su vez restringiendo los
supuestos para exigir la misma, pero siempre que se aumenten los controles y la
calidad de los servicios públicos prestados, no solo de no causar un perjuicio
patrimonial a la ciudadanía, sino también para aumentar la satisfacción y calidad
de los mismos, en pro de afianzar el Estado Social y democrático de Derecho
que rige en España.
VIII. BIBLIOGRAFIA ANEXA
ABOGACIA GENERAL DEL ESTADO, (2010), Manual de
Responsabilidad Pública, (ed.) Aranzadi.
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FONT I LLOVET, T: “La Responsabilidad Patrimonial de la Administración
sanitaria” en Oriol Mir Puigpelat, (ed.) Civitas, (2010)
FUENTES BARDAJI, J. (2009), Manual sobre Responsabilidad Sanitaria,
(ed.) Aranzadi, cap. II Responsabilidad Patrimonial de la Administración
por Asistencia Sanitaria.
GALLARDO CASTILLO, MJ. (2009), La Responsabilidad Patrimonial de
la Administración Sanitaria, Bosch.
GALLARDO CASTILLO, MJ: “Acción y Procedimiento de
Responsabilidad” en La Responsabilidad Jurídico-Sanitaria, (ed.) La Ley,
(2011), págs. 510 y ss.
GARCIA DE ENTERRIA, E (2007): La Responsabilidad Patrimonial del
Estado legislador en el Derecho Español, (ed.) Civitas.
MARTIN REBOLLO, L. “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de
la Administración un balance y tres reflexiones”./Articulo de la Revista de
Administración Publica/núm. 150
MONTAÑES CASTILLO, L: “Los requisitos de la Responsabilidad
Patrimonial en Materia Sanitaria” en La Responsabilidad Jurídico-Sanitaria,
(ed.) La Ley, (2011), págs.460 y ss.
Jurisprudencia extraída de Revista “Actualidad administrativa”, nº 22/
diciembre 2004.
