TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el

La televisión en Colombia

Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado

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TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado

Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho

GISELE MANRIQUE VACA

Universidad de los Andes Facultad de Derecho

Maestría en Derecho: perfil investigativo

2015

Bogotá, D.C.



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TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado

Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho

GISELE MANRIQUE VACA

Director: FELIPE DE VIVERO

Universidad de los Andes Facultad de Derecho

Maestría en Derecho: perfil investigativo

2015

Bogotá, D.C.



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Tabla de contenido

RESUMEN .......................................................................................................................................................... 6

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................. 8

1. LA TELEVISIÓN EN COLOMBIA ........................................................................................................... 15

1.1. LA TELEVISIÓN: DEL SERVICIO PÚBLICO AL MONOPOLIO PRIVADO ............................... 15

1.1.1. El contrato de concesión ............................................................................................................................... 18

1.1.2. Las concesiones de espacios de televisión/Sistema mixto ............................................................. 20

1.1.3. Concesión de canales nacionales de operación privada .................................................................. 21

1.2. INTERVENCIÓN Y REGULACIÓN DE LA TELEVISIÓN ABIERTA POR PARTE DEL ESTADO ............................................................................................................................................................ 25

1.2.1. La televisión en Colombia: debates en la Asamblea Nacional Constituyente ......................... 28

1.3. ANTECEDENTES DEL MARCO JURÍDICO DE LA TELEVISIÓN: MONOPOLIO PÚBLICO DEL SERVICIO DE TELEVISIÓN ............................................................................................................... 31

1.3.1. Tránsito al sistema mixto ............................................................................................................................. 33

1.3.2. La Constitución Nacional de 1991: inicio del modelo por concesión y de intervención de la televisión abierta ..................................................................................................................................................... 36

2. ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES Y JURISPRUDENCIALES DE LA OPERACIÓN PRIVADA DE TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ........................................................................ 42

2.1. TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ............................................................................................... 43

2.2. COMPETENCIA, MONOPOLIO Y OLIGOPOLIO .................................................................................. 45

2.3. JURISPRUDENCIA NACIONAL SOBRE EL ACCESO A LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ......................................................................... 47

3. EL ACCESO Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TELEVISIÓN SIN CONDICIONES DE IGUALDAD ....................................................................................................................................................... 52

3.1. AUTORIZACIÓN DE OPERACIÓN NACIONAL DE LO QUE INICIALMENTE SERÍAN OPERACIONES ZONALES52

3.2. EL MODELO DE CONCESIONES DE ESPACIO FRENTE A LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR .................... 53

3.2.1. Acciones de la CNTV ante la crisis del sistema televisivo mixto .................................................. 55 3.3. PROHIBICIÓN DE PRÓRROGA DE CONCESIONES DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN ..................................... 56

3.4. LA PAUTA PUBLICITARIA COMO CRITERIO DE DEFINICIÓN DE LOS CONCESIONARIOS DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN ABIERTA ................................................................................................................................. 59

3.5. INDETERMINACIÓN DE LA ENTIDAD RESPONSABLE DEL MANTENIMIENTO DEL SERVICIO .................. 63

3.6. FUENTE DE FINANCIACIÓN DE LA TELEVISIÓN PÚBLICA ..................................................................... 65



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4. PROPUESTAS SOBRE LA CRISIS DE LA TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ................... 68

4.1. EL RESCATE DE LA AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD REGULADORA DEL SERVICIO .................................. 68

4.2. REESTRUCTURACIÓN DEL CANAL COMERCIAL OPERADO POR EL ESTADO ......................................... 70

4.2.1. Propuesta del Plan de Desarrollo .............................................................................................................. 73 4.3. APOYO A LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS PARA EL TRASPORTE DE CONTENIDOS DE TELEVISIÓN ............ 77

4.4. INTERNET Y LA TELEVISIÓN DEL FUTURO ........................................................................................... 78

4.4.1. La televisión del futuro .................................................................................................................................. 80 4.5. LA TITULARIDAD DEL SERVICIO ......................................................................................................... 80

4.6. LAS DISPOSICIONES QUE DETERMINAN EL RÉGIMEN DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO .......................... 81

CONCLUSIONES ............................................................................................................................................ 83

LISTA DE REFERENCIAS ............................................................................................................................ 86

INDICE DE TABLAS

Tabla 1. Concentración de la pauta publicitaria en los canales privados (Nieto, 2002) _____________________________ 23

INDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. Distribución de ingresos operativos brutos ________________________________________________________________ 62 Gráfica 2. Ingresos por pauta en Televisión abierta ___________________________________________________________________ 63



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Resumen

A partir de la entrada en operación de los dos canales privados de televisión de operación nacional:

RCN y Caracol en 1998, el servicio de televisión en la modalidad abierta sufrió un cambio radical.

Por una parte, los televidentes accedieron a una mayor oferta de contenidos; y por otra, los

licenciatarios de espacios de televisión de las cadenas uno y dos, que a partir de 1998 pasaron a

llamarse Uno y A, debieron trabajar en un mercado sensiblemente más competido respecto de los

titulares de las concesiones de canales privados Caracol y RCN Televisión.

Con gran rapidez la publicidad en televisión abierta se concentró en los operadores privados, lo

que llevó a los concesionarios de los Canales A y Uno a fuertes dificultades financieras, que se

aliviaron con la posibilidad de renunciar a las concesiones, figura creada por la Ley 335 de 1996,

que facultó a esos concesionarios a dar por terminados sus contratos y a devolver sus espacios a la

Comisión Nacional de Televisión, sin que mediara multa o sanción alguna por el incumplimiento

contractual que suponía no cumplir sus obligaciones.

Posteriormente, la Ley 680, si bien alivió la situación financiera de los ahora excontratistas de los

Canales Uno y A, disminuyó la competencia, quedando un solo canal de espacios en operación y

asegurando el oligopolio privado de Caracol y RCN, que se ha mantenido invariable y

comercialmente exitoso por casi 20 años.

Pero el mercado de la televisión es complejo. La llegada de la Internet y de las nuevas tecnologías

de transmisión de contenidos audiovisuales está cambiando radicalmente la cadena del negocio de

la televisión.

Ya no resulta indispensable ser titular de una concesión de televisión abierta para difundir

contenidos audiovisuales; hoy en día cualquier ciudadano conectado a internet puede publicar o

consultar un contenido en la red.

A futuro la competencia en ese mercado no se dará en función de las barreras de entrada

artificialmente impuestas por el Estado, sino de las condiciones que imponen los nuevos

desarrollos tecnológicos.



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La movilidad, la alta definición, la interactividad y la calidad del contenido serán las nuevas reglas

del juego que al final del día redefinirán al consumidor que, a su turno, tendrá una oferta mayor a

la que acceder y a menores costos.

Palabras claves: televisión, servicio público, contenidos de televisión, pauta publicitaria,

oligopolio, regulación, intervención, apertura económica, contrato de concesión. Internet



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Televisión en Colombia: entre el monopolio estatal y el oligopolio privado

Introducción

Con la promulgación de la Constitución de 1991, el Estado colombiano institucionaliza legalmente

la imposición del nuevo modelo económico basado en la liberalización de la economía, que ante

la crisis del estado de bienestar, introduce una serie de reformas económicas encaminadas a

facilitar la apertura económica a la inversión privada nacional y extranjera en sectores estratégicos

de la economía nacional, como es el caso de las telecomunicaciones, que anteriormente estaban

monopolizados por el Estado.

En ese contexto, el Estado creó las condiciones necesarias para que los activos de empresas

transnacionales y nacionales accedieran al mercado nacional, al desmontar paulatinamente el

proteccionismo económico; reorganizar el mercado de capitales; introducir reformas a la política

monetaria y cambiaria; privilegiar los derechos económicos (mercado) sobre los sociales y

culturales; e impulsar la descentralización político administrativa y la privatización de empresas

estatales y de servicios públicos, entre otros –sobre el tema de la constitucionalización del

neolibelarilmo en la Constitución de 1991, ver Mejía (1998) y Mejía y Munera (2008)–.

La televisión en Colombia no estaría alejada de la nueva política económica que se desarrolló a

partir de 1990, con las reformas estructurales que se estaban implementando en el país,

paralelamente a la constituyente. Uno de los pilares de la nueva política económica era la venta,

subcontratación o concesión de entidades y servicios estatales a particulares, lo cual tenía objetivos

precisos: por un lado, se buscaba inicialmente una mayor productividad en el campo de industrias

que anteriormente eran estatales, además de estimular la eficiencia cuando lo que se ha privatizado

es un servicio anteriormente público (salud, seguridad social, educación o las telecomunicaciones);

por otro lado, la tendencia era la reducción del tamaño del aparato burocrático estatal, permitiendo

una actividad mínima del mismo en la económica, al liberarla de manera importante de su control.

En este sentido, será a partir de la Constitución Política de 1991, y de las sucesivas leyes que se

implementaron desde 1995, que la televisión abierta trasladaría paulatinamente el servicio,



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anteriormente monopolizado por el Estado, a particulares mediante la política de concesionar la

prestación a particulares, manteniendo, sin embargo, la intervención y regulación por parte de

autoridades e instituciones estatales (Vizcaíno, 2005; pp.127-152), que velarían por el

cumplimiento de unos fines y principios comunes, basados en la formación, educación y sana

recreación de la población, así como la garantía de sus deberes y derechos fundamentales (L

182/1995, Art. 2).

El nuevo modelo de televisión abierta por concesión establecería, desde el punto de vista

institucional, la creación de una entidad autónoma de orden constitucional, que tendría a su cargo

la ejecución de la política de intervención en la prestación del servicio, así como su regulación,

control y vigilancia. En efecto, la pluralidad informativa como el acceso democrático a la

información son, en el caso colombiano de forma destacada, parte de las garantías consagradas en

la Constitución de 1991.

Aunque el marco jurídico del servicio de televisión adoptado a partir de 1991 pretendía ampliar

las posibilidades para que los particulares accedieran a su prestación en las diferentes modalidades

y desde un régimen de libre competencia, la intervención del Estado se mantendría para garantizar

su adecuada prestación, el pluralismo informativo, la competencia y evitar las prácticas

monopolísticas en su operación y explotación, en los términos que establece la Constitución y las

leyes que la regulan.

Ante la alta concentración que se estaba presentando en los medios de comunicación en cabeza de

dos de los grupos económicos más representativos del país, Ardila Lule y Santodomingo, se inició

la discusión del contenido de los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución Política en la Asamblea

Nacional Constituyente, en consideración del modelo de un Estado democrático y pluralista, en

donde la existencia de mecanismos de acceso a la propiedad y al uso de estos medios eran

indispensables para la garantía del derecho a la información y el ejercicio de la democracia.

(Presidencia de la República, marzo de 1991, p. 13).

Con la entrada en vigencia de las leyes 182 de 1995, 336 de 1996 y 680 de 2001, se pensó que el

servicio de televisión tendría una dinámica diferente y cumpliría los objetivos de la Constitución,

permitiendo la entrada de los nuevos operadores públicos y privados que prestarían el servicio por

concesión.

En efecto, las nuevas posibilidades de acceder a la prestación del servicio en sus diferentes



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modalidades, sumado a las ya autorizadas hasta ese momento y que se mantuvieron vigentes bajo

el nuevo modelo, enriquecerían las ofertas de contenidos de televisión comercial nacional e

internacional. Además, las reglas de autorización para la prestación y el régimen para evitar

prácticas monopolísticas garantizarían un número mayor de operadores en todos los niveles.

Para cumplir los mandatos constitucionales y legales que entrarían a regular la prestación del

servicio, la Comisión Nacional de Televisión –CNTV– otorgó, a partir de 1997, las concesiones

en las diferentes modalidades, adjudicando la operación de dos canales nacionales a operadores

privados (RCN y Caracol); una estación local con ánimo de lucro (Citytv); la autorización a

sociedades públicas del nivel regional para crear cuatro nuevos canales regionales (Teveandina,

Canal Capital, Televisión Regional de Oriente, y Tele Islas); 24 canales locales sin ánimo de lucro,

de los cuales 7 se operaban por instituciones universitarias; dos concesionarios de televisión

satelital; 82 de televisión por suscripción; y 73 comunidades organizadas para la distribución de

señales incidentales. (Yances, 2003, p.37).

No obstante las nuevas posibilidades otorgadas por la Constitución Nacional para el servicio de la

televisión, el modelo de concesión adoptado en la ley, y la institucionalidad creada para la gestión

e intervención de este servicio público en proceso de desregulación, evidencia desde muy temprano

efectos contrarios a las pretensiones normativas establecidas por el Estado, a saber, la búsqueda

de una mayor oferta de canales para la audiencia nacional.

A partir de la entrada en operación de los dos nuevos operadores privados –RCN TV y Caracol

TV– que acceden a la concesión del servicio en 1998, los concesionarios de espacios –Canales A

y UNO– sufren una reducción de los ingresos percibidos por la prestación del servicio televisivo

ante la disminución de la pauta comercial, cuyo mercado progresivamente se traslada a los espacios

ofertados por los operadores privados.

Para Bonilla y Gonzales, los grupos económicos a los que pertenecen las sociedades concesionarias

de operación nacional se benefician con la autopauta publicitaria de las empresas pertenecientes a

los grupos económicos dueños de los dos nuevos canales, situación que “distorsiona el mercado,

reduce artificialmente los ingresos y refuerza la posición dominante de éstos grupos”. (Bonilla, E.

y González, 2004, p. 46).

La entrada en operación de los canales privados afectó directamente los ingresos de la pauta

publicitaria que percibían los concesionarios de espacios de los canales públicos, con los cuales se



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financiaba la producción de contenidos y el pago de las tarifas derivadas de la concesión de los

pequeños operadores. (Restrepo Tirado, 2003, p. 498).

Para el año 2000, la situación resultó tan difícil para los concesionarios que se vieron en la

obligación de renunciar a las concesiones ante la imposibilidad de responder por las obligaciones

del contrato. Algunos concesionarios no optaron por la renuncia a la concesión y, ante el grave

incumplimiento de sus obligaciones, la CNTV los sancionó con la caducidad.

La renuncia a la concesión fue una figura que consagró el artículo 17 de la Ley 335 de 1996, con

la cual se autorizó, inicialmente a los concesionarios de espacios de televisión, renunciar a la

concesión de manera anticipada, sin que dicho acto generara indemnización alguna para las partes.

Ante la grave situación de los concesionarios de espacios, y en general de todas las concesiones

del servicio de televisión, el Estado reconoce la crisis del sector y expide la Ley 680 de 2001,

mediante la cual se autoriza a estos concesionarios la posibilidad de fusionarse, conformar

consorcios o absorber otras concesiones. Entre otras medidas adoptadas, se amplia de 6 a 10 años

el término de las concesiones y se autoriza la inversión extrajera hasta en un 40%.

A pesar de las medidas adoptadas por el legislador, las concesiones de espacios de televisión en

un gran porcentaje no pudieron sostenerse, generando una reducción considerable de

concesionarios, situación que llevó a la CNTV a transformar el CANAL A en un canal de interés

público y a concentrar en el CANAL UNO todas las concesiones de espacio que logran soportar

las condiciones del mercado. (Restrepo Tirado, 2003, p. 500).

De esa manera, es evidente que la prestación del servicio de televisión abierta en Colombia por

parte de particulares, no refleja los objetivos específicos determinados en la Constitución Nacional

y el marco legal emanado por parte del Estado.

La finalidad era precisamente evitar la concentración u oligopolización de la operación, debido a

que esta limitaría el derecho a la información por parte de la ciudadanía, pues los contenidos

informativos en la televisión terminarían siendo reemplazados por franjas comerciales y de

consumo que se derivan de la lógica del mercado. (Rincón, 2003, p. 18).

Es importante mencionar cómo los medios de comunicación, entre ellos la televisión, son

instrumentos a través de los cuales se hacen efectivos derechos fundamentales a la información en



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sus diferentes formas: el derecho a la libertad de expresión, de informar y de recibir información

veraz y objetiva por parte del público.

Bajo esa orientación, la Corte Constitucional ha considerado que los procesos de comunicación

que se surten a través de estos medios cumplen un papel determinante en el fortalecimiento o

debilitamiento de la democracia. (CConst, C-350/1997, F. Morón).

De otro lado, la realización de los principios democráticos puede resultar afectada por la libertad

de acceso y el pluralismo que caracterice la televisión, especialmente cuando es orientada por

intereses políticos o de grupos económicos dominantes. (CCont, C-497/1995, E. Cifuentes).

De acuerdo con lo anterior, en la actualidad la alta concentración de la propiedad de los medios de

comunicación y del servicio de la televisión, plantea una situación de vulnerabilidad que afecta la

objetividad de la información que llega a los usuarios y, de otro lado, limita el acceso a su

prestación por parte de otros operadores, dada las condiciones de desigualdad que un mercado

concentrado y oligopolizado puede generar para quienes aspiren a participar de su prestación,

como lo manifiesta Germán Rey (2003): “la televisión ya no sirve a los propósitos de difusión del

Estado y a los intentos modernizadores de la sociedad, sino responde a los intereses económicos y

políticos de los particulares” ( p. 80).

Por tanto, la reflexión que guía esta investigación consiste en plantear la importancia de que el

modelo establecido constitucionalmente para la prestación del servicio público de televisión logre

sus objetivos, ya que en la práctica, su alta concentración y tendencia a la oligopolización, así

como la prevalencia de los intereses económicos y políticos de grupos de interés, son los que guían

la determinación de los contenidos informativos de la televisión, atentando contra la Constitución

Nacional, la institucionalidad, el orden jurídico y la jurisprudencia.

La televisión es un medio para la formación y educación de la población, además de incidir en el

fortalecimiento de sus libertades, derechos y en su concepción de ciudadanía plena; sin embargo,

al oligopolizarse el servicio, se está convirtiendo en un instrumento que satisface intereses de

grupos políticos o de los particulares.

Mientras este servicio público se encuentre en manos privadas y responda a estos intereses, el

sentido educativo y cultural será difícil de conseguir. De esta manera, se debe considerar si las

diferentes regulaciones e instituciones del Estado que intervienen el servicio de la televisión



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funcionan de manera eficaz. (Zubieta, 1998; Sartori, 1998).

La concentración de la prestación del servicio televisivo en unos pocos operadores afecta

directamente a toda la población, en especial a las personas de menores recursos, que reciben de

manera gratuita los canales de televisión abierta con contenidos limitados y enfocados a franjas

prácticamente idénticas, que están destinadas a garantizar el consumo de sus productos y de sus

pautas comerciales por parte de la teleaudiencia.

En este escenario, la televisión, como uno de los medios de comunicación masivos, no estaría

cumpliendo su función social de garantizar el manejo adecuado de la información integral,

imparcial y equilibrada, para crear unas audiencias y flujos de opinión pública suficientemente

ilustrados que no sean usufructuados por actores y grupos de interés que distorsionen sus juicios

autónomos, lo que está permitiendo el deterioro de la democracia.

Como los medios masivos de comunicación juegan un papel protagónico en la difusión de todo

tipo de información, incluida toda aquella que sirve de insumo fundamental en la formación de la

opinión pública, sobre ellos recae una enorme responsabilidad social, que debería ser cumplida

con el más diligente empeño ético.

A partir del anterior análisis, esta investigación responderá las siguientes preguntas:

1. ¿Ha sido el marco legal que rige el servicio de televisión abierta en Colombia el causante

de la oligopolización?

2. Si eso es así, ¿cuál será el futuro del servicio de televisión abierta y de ese mercado

oligopólico si se tiene en cuenta el fuerte impacto que en la prestación del servicio

tradicional de televisión están teniendo los nuevos desarrollos tecnológicos de transmisión

de contenido audiovisual sobre Internet?

Para dar respuesta a las preguntas que guían esta investigación y lograr los objetivos específicos

que se plantearon en el inició de la misma, el itinerario que seguirá el escrito será el siguiente:

En un primer capítulo identificaremos los antecedentes de la televisión en Colombia; los

diferentes debates sobre la regulación que el Estado debe ejercer sobre la Televisión abierta,

cuyo fin es garantizar la democratización del servicio evitando los monopolios u oligopolios

que se puedan presentar; y los antecedentes jurisprudenciales y legales sobre su regulación.



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En un segundo capítulo, efectuaremos un acercamiento al marco referencial, jurisprudencial

y normativo que dará luces sobre la oligopolización o democratización del servicio de

televisión abierta en Colombia. Dilucidar los fundamentos teóricos será necesario para

entender cómo el servicio de televisión abierta se concentró en manos de dos operadores, en

detrimento de los canales operados por el Estado, lo que generó que en la programación de

los contenidos de la televisión prime el interés comercial sobre el educativo y cultural.

En un tercer capítulo, se establecerán las causas de cómo la institucionalidad y el

ordenamiento jurídico emanado del legislativo a partir del año 1995, en cuanto a la

intervención y regulación del servicio de televisión abierta, terminó favoreciendo la

oligopolización por parte de los grandes grupos económicos del país y sus intereses

económicos y políticos.

Finalmente, en un cuarto capítulo se realizarán varias propuestas y fórmulas que den salida

a la crisis institucional y jurídica de la televisión abierta, planteadas en el cuerpo de la

investigación, que incidirían en una televisión más participativa, crítica y democrática en el

país, teniendo en cuenta el desarrollo de las nuevas tecnologías en el servicio, como la

televisión por Internet, que permiten una mayor accesibilidad a ese servicio.



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1. La Televisión en Colombia

1.1. La televisión: del servicio público al monopolio privado

El interés del capital privado por la televisión, que se caracterizaba por ser un monopolio exclusivo

del Estado, quien era el único operador del servicio, se comienza a dar por las grandes

transformaciones que se producen en el sector de las telecomunicaciones y, específicamente, la

televisión en las últimas décadas. De un lado, están los cambios tecnológicos de la información y

la comunicación, surgidos con la llamada tercera revolución industrial que se produjo desde los

años setenta. De otro lado, la transformación que venía operando en el servicio de televisión en el

mundo en esta misma década era la transferencia de la regulación pública del servicio a las

dinámicas del mercado, que se materializan en el modelo de concesión por parte de operadores

privados. (Nieto, 2002, p.13).

El primer cambio, como lo señala Giddens, fue la revolución en la microelectrónica, en la

tecnología de la información y en las computadoras en la década del setenta, que no solo ha

permitido la intensificación de las relaciones sociales mundiales, sino que también ha generado

una nueva forma de comunicación política:

“las nuevas formas de comunicación permiten que los individuos y los grupos superen

las fronteras geográficas que antes habrían podido impedir el contacto, y crean un

acceso a toda una gama de experiencias sociales y políticas que el individuo o el grupo

tal vez nunca había tenido la oportunidad de emplear directamente” (Castells, 2002, p.

35).

El segundo cambio se escenifica en Colombia con la promulgación de la Constitución de 1991, la

posterior concesión del servicio de la televisión abierta en 1997 y el inicio de las operaciones por

parte de los particulares en 1998 –concesiones prorrogadas por 10 años en el 2009–. El acto de



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apertura del espectro electromagnético por parte del Estado a finales del siglo XX, dará origen a

los canales privados RCN TV y Caracol TV, los cuales iniciaron actividades en condición de

competidores con las programadoras que se agrupaban en los canales públicos, como eran Canal

Uno y Canal A.

Es así que el sector de las telecomunicaciones, en especial el servicio público de la televisión

abierta, inició un proceso de concesiones a partir de la Constitución de 1991 y las leyes que

desarrollaron los postulados del sector, por medio de la autorización que se les dio a particulares

para que accedieran al espectro electromagnético. La televisión –parte del amplio espectro de

servicios de las telecomunicaciones– era a mediados de los años setenta dominada y regulada por

el Estado, el cual adoptaba una política de monopolio natural sobre el servicio, que operaba como

una extensión de la respectiva entidad gubernamental. El monopolio sobre los equipos, servicios

e infraestructura, era la forma más eficiente y equitativa para prestar el servicio público; además

se consideraba que servía mejor a la seguridad nacional mantener el monopolio y operación del

mismo por parte de los Estados (Boaventura de Sousa, 2002, p. 83).

El monopolio o control estatal sobre las telecomunicaciones domésticas –dentro de ellas la

televisión–se extendió a las comunicaciones internacionales a través de la prestación conjunta de

servicios, redes y equipos estandarizados y las zonas comunes organizadas globalmente. Este tipo

de regulación se empezará a transformar en la década del setenta –cambios que se consolidarán a

finales del siglo XX e inicios del XXI–, cuando se priorizó el fortalecimiento de los principios del

mercado frente a principios del Estado, lo que conllevó a presiones por parte de los países

desarrollados, las Empresas Transnacionales –en adelante ETN– y los grandes conglomerados

nacionales sobre los Estados para que adopten nuevas regulaciones jurídicas que adecúen estos

servicios a los intereses privados. (Boaventura de Sousa, 2002, p. 83).

Los factores estratégicos que están detrás de las nuevas regulaciones proferidas por los Estados

sobre el servicio de las telecomunicaciones, así como de la televisión, fueron: por un lado, la

innovación y la difusión de las tecnologías del microchip, la comunicación satelital y el

surgimiento de la tecnología digital; por otro lado, la estructura del oligopsonio del mercado de las

telecomunicaciones y la influencia política de actores económicamente poderosos, como las ETN,



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que se organizaron de forma eficiente a través del lobby político. Las transformaciones jurídicas

en el campo de las telecomunicaciones se produjeron inicialmente en los EE.UU., y se expandieron

en el globo a través de las ETN norteamericanas, que se convirtieron en las exponentes más

prominentes de las formas de regulación de las telecomunicaciones en otras partes del mundo, al

utilizar el gran poder de negociación de este país para hacer posible que las reformas sobre el sector

fueran de alcance global (Boaventura de Sousa, 2002, p. 84).

De esta manera, la privatización de empresas de telecomunicaciones como Telecom o la prestación

del servicio de televisión por concesión, se efectuarían a partir de los procesos aperturistas de la

economía que se llevaron a cabo por los gobiernos nacionales a partir de 1990. La privatización

de empresas del estado y concesión de servicios públicos se presentará como uno de los pilares de

la reconfiguración del Estado en lo referente a la desburocratización del mismo y la reducción de

su tamaño. Es en este aspecto, como lo señala Gabriel Misas (2002), que “se plantea que la

internacionalización de la economía propuesta durante el gobierno del presidente Gaviria llamó la

atención de los conglomerados económicos y logró que los medios de comunicación, de los cuales

eran propietarios esos mismos conglomerados, se comprometieran positivamente con la propuesta,

aunque sobre la misma no existieran análisis de factibilidad.” (p.284).

Ahora bien, las privatizaciones de las empresas de telecomunicaciones del Estado colombiano, que

se llevaron a cabo en las últimas administraciones, respondieron a dos factores claros. Primero, la

imposición internacional de una economía basada en el libre cambio que facilitó el movimiento de

capitales, que tienden a ser más importantes que los propios intereses del Estado. Segundo, la

conciencia de una parte de la elites políticas y económicas de Colombia que entiende que la forma

de lograr el poder y mantenerlo dentro de la nueva coyuntura mundial es respondiendo a los

intereses tanto nacionales como extranjeros que promueven los cambios y procesos aperturistas

que privilegian el mercado sobre el interés público. (Restrepo Tirado, 2003, p. 502).

El sistema mixto de la prestación del servicio de la televisión abierta nacional plantea la

concurrencia del Estado y de los particulares en la prestación del servicio: el primero, mediante la

operación de la red pública de televisión y el desarrollo de la programación educativa y cultural a

cargo del Estado con el canal público, Señal Colombia; los segundos, realizando la programación



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de los canales comerciales –CANAL UNO y A– mediante la concesión de espacios en la televisión

abierta nacional.

El cambio se producirá a partir de la expedición de las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, que

mantienen el sistema mixto en los canales de operación pública e implementan una nueva

modalidad de concesión de operación de canales nacionales donde el contenido de la programación

de todo el canal estará a cargo del concesionario. En esta última modalidad el Estado ya no

participa en ninguna de las actividades del servicio, como si lo hacía bajo el sistema mixto,

conservando únicamente la regulación, inspección, control y vigilancia de la prestación del

servicio.

1.1.1. El contrato de concesión

El contrato de concesión está tipificado y definido como una modalidad de contratación estatal, en

el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, de la siguiente forma:

Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a

una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o

gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación

total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas

actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por

cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a

cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en

la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o

porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes

acuerden.

Sobre las concesiones para la prestación del servicio de televisión establece el artículo 46 de la

Ley 182 de 1995,

La concesión es el acto jurídico en virtud del cual, por ministerio de la ley o por decisión reglada de

la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, se autoriza a las entidades públicas o a los

particulares a operar o explotar el servicio de televisión y a acceder en la operación al espectro

electromagnético atinente a dicho servicio.



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Las características principales de los contratos de concesión de servicios públicos han sido

analizadas por la Corte Constitucional advirtiendo, entre otras (CConst, C-250/1996, Vergara; y

CCons, C-350/1997 Morón):

- La relación contractual se establece entre Estado (concedente) y personas naturales o

jurídicas y entidades públicas o privadas (Concesionarios).

- El servicio público que se presta por el concesionario será objeto de permanente vigilancia

y control por parte del ente público concedente, en virtud de lo señalado en el artículo 350

de la CN.

- El carácter administrativo de la concesión le da la facultad a la administración pública para

introducir modificaciones que sean necesarias para la optimización del servicio y en todo

caso por motivos de interés público o bienestar general.

El concesionario asume la prestación del servicio por su cuenta y riesgo. La concesión le entrega

autonomía en la gestión de su negocio y la determinación de las inversiones, razón por la cual

asume el riesgo del resultado económico de dicha empresa. La obligación de restablecer el

equilibrio económico si bien no tiene el mismo alcance de los demás contratos estatales, si procede

cuando las causas del desequilibrio no sean imputable al contratista. Al respecto se ha considerado:

En la medida en que el contrato estatal de concesión esté vinculado a un servicio público o a una

obra o bien destinados al servicio o uso público no puede afirmarse que la obligación legal de

restablecimiento de la ecuación financiera a cargo de la entidad pública Contratante, no le sea

aplicable.

Sin embargo, no puede tampoco considerarse que la precisión legal acerca de que este tipo de contrato

se celebra por cuenta y riesgo del concesionario no tenga ningún efecto y que el derecho al

restablecimiento de la ecuación financiera de dicho contrato funcione aquí de la misma manera que

en los demás contratos estatales de tracto sucesivo, pues ello implicaría desconocer la disposición

legal que lo define”. (Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá,

Tribunal de Arbitramento de RCN TELEVISIÓN S.A. & COMISIÓN NACIONAL DE

TELEVISIÓN, 29 de diciembre de 2008).



20

1.1.2. Las concesiones de espacios de televisión/Sistema mixto

El sistema mixto consiste en un sistema de regulación semipúblico, donde el Estado implementa

la infraestructura tecnológica para la emisión de la señal de televisión y concede espacios de

televisión a unos concesionarios para que estos realicen la programación. Esta figura permite una

especie de subsidio a los concesionarios por la acción estatal. (López de la Roche, 2000, p. 122).

El marco jurídico del sistema mixto basado en las concesiones de espacios de televisión está

contenido en las leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y 680 de 2001, en las cuales se

reglamenta la función de las autoridades que regulan la televisión y los contratos de concesión.

Las concesiones de espacio representan el sistema mixto de televisión, en el cual el sector privado

y público converge para la prestación del servicio público. El Estado opera la señal a través del

operador público –RTVC– y la concesión es otorgada, previo proceso de licitación pública, por la

autoridad de televisión a personas naturales o jurídicas. (L 14/1991, Art. 39)

El objeto de los contratos de concesión de espacios será la utilización y explotación de los espacios

en las cadenas de televisión para la presentación de programas. El plazo será de 10 años

prorrogables por tiempos iguales, sin que tales prórrogas sean automáticas. (L 1150/2011, Art. 27).

En un solo canal de televisión comercial operado por el Estado pueden coexistir varios

concesionarios, quienes harán uso de los espacios adjudicados y organizados en franjas. En la

actualidad, las concesiones han sido adjudicadas a unas pocas sociedades, consorcios y uniones

temporales que han maximizado la capacidad financiera para la prestación del servicio. Con el fin

de garantizar la democratización del servicio, no podrá adjudicarse a un mismo concesionario más

del 25% ni menos del 7.5% del total de horas dadas en concesión en la misma cadena. (L 182/1995,

Art. 56).

La concesión consiste en utilizar y explotar espacios del canal de operación pública por cuenta y

riesgo del concesionario. La utilización se refiere a la posibilidad de disponer de los espacios

adjudicados para la presentación de la programación y de ser emitida por el operador público. La

explotación es la posibilidad de obtener beneficio de esa actividad que, tratándose de servicios de

televisión, se concentra principalmente en los ingresos que se perciben por concepto de la

publicidad que se autorice en el espacio. (L182/95, Arts. 29 y 46).



21

El concesionario de televisión debe pagar al Estado una tarifa que se liquidará trimestralmente de

acuerdo con un componente fijo y variable que se determine en el contrato de concesión. Los

recursos que se recaudan por concepto de estas tarifas se destinan principalmente al fortalecimiento

de los operadores públicos. (L 1507/2012, Art. 17).

La televisión de los concesionarios de espacios es una televisión comercial, es decir aquella que

pretende satisfacer hábitos y gustos de los televidentes, sin que por esta razón se excluya el

propósito educativo y cultural que debe orientar la televisión colombiana. (L 182/1995, Art. 21).

1.1.3. Concesión de canales nacionales de operación privada

El marco jurídico de las concesiones de operación privada se fija en las leyes 182 de 1995, 335 de

1996, 680 de 2001 y 1507 de 2012. Así mismo, los contratos se rigen por las reglamentaciones

que expidan las entidades encargadas de intervenir en el servicio y el contrato de concesión.

Las concesiones de operación privada se otorgan a sociedades anónimas, a las cuales

corresponderá la prestación del servicio público de televisión en todo el territorio nacional

mediante la operación y explotación de un canal de televisión, en las frecuencias que le sean

asignadas.

El periodo de la concesión será de 10 años prorrogables en los mismos términos, sin que tales

prórrogas puedan ser automáticas. El régimen financiero de los contratos de concesión se establece

en tres componentes: i) un valor por concepto de la concesión; ii) un valor por uso de las frecuencia

que le son asignadas para la prestación del servicio; y iii) el pago del 1.5% de la facturación bruta

anual, recursos que tendrán una destinación específica para el fortalecimiento de los operadores

públicos del servicio de televisión y la programación educativa y cultural a cargo del Estado. (L

182/1995, Art. 62).



22

En las concesiones de operación privada, por expreso mandato de ley no hay lugar a la reversión

de los bienes de los particulares. En todo caso el Estado podrá acordar la adquisición de los bienes

y elementos afectos a la prestación del servicio.

La concesión obliga a la prestación directa del servicio y se prohíbe la cesión de los derechos

derivados del contrato. El concesionario no podrá subcontratar total o parcialmente el objeto del

contrato, ni entregar espacios en arrendamiento a terceros que sean concesionarios de televisión.(L

182/1995, Art.48).

Los contratos de concesión establecieron una cláusula de exclusividad que garantizaba que por el

término de 10 años no se adjudicarían otras concesiones de operación privada. La cláusula señala:

“La CNTV a partir del vencimiento del término de 10 años de ejecución de este contrato podrá

otorgar concesiones a otros operadores privados”. El término de la cláusula de exclusividad venció

en el año 2008, cuando transcurrieron los primeros 10 años de las concesiones otorgadas a RCN y

Caracol.

Finalmente, la ley estableció un régimen para evitar prácticas monopolísticas, prohibiendo a quien

participe como socio de un canal nacional de operación privada ser concesionario en los canales

nacionales de operación pública, es decir, ser titular de una concesión de espacios de televisión,

como tampoco contratista de los canales nacionales y operadores locales.

El nuevo sistema establece un modelo de prestación y competencia diferente, caracterizado

principalmente por la participación de los particulares en la operación y prestación del servicio

bajo un régimen de libre competencia y una marcada desregularización en aspectos relacionados

con emisión y transmisión de la programación (Vizcaíno, 2005, p. 140). De otra parte, se

establecen nuevas condiciones en relación con el ámbito de cubrimiento (L 182/1995, Art. 22),

inversión extranjera (L 182/1995, Art. 34), mecanismo para el otorgamiento de la concesión (L

182/1995, Art, 48), clase de sociedades que pueden ser concesionarias del servicio y régimen de

inhabilidades (L 182, Art. 56).



23

Con la entrada en operación de los canales privados RCN TV y Caracol TV en el año de 1998, los

concesionarios de espacios de televisión de los Canales UNO y A enfrentaron dificultades en la

ejecución de los contratos, como consecuencia de la reducción de ingresos provenientes de la pauta

publicitaria (Nieto, 2002, p.41), situación claramente previsible, en la medida en que se ampliaba

la oferta de espacios con los dos nuevos canales de operación privada.

En el Cuadro 1, se observa cómo en 1998, a partir de la entrada en servicio de los canales de

televisión privada, la pauta publicitaria en un 53% la demandaban los canales públicos de

operación nacional y los canales privados solo tenían un 3%. A partir del 2001 la situación cambia

radicalmente, los canales públicos captan solo un 11.5% de la pauta publicitaria y los canales

privados el 58%.

Empresas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Canales A+1 59.1 % 54.8% 53.7% 33.4% 18.8% 11.5%

Televisión Privada

0.0% 0.0% 3.0% 27.4% 47.3% 58.0%

Tabla 1. Concentración de la pauta publicitaria en los canales privados (Nieto, 2002)

El panorama anterior de la demanda de la pauta publicitaria origina dificultades en los

concesionarios de los canales UNO y A, y que se comienzan a evidenciar con el incumplimiento

de las obligaciones del contrato de concesión: incumplimiento del pago de las tarifas fijadas por

los entes reguladores, faltar a la obligación de programar los espacios y la baja calidad de los

contenidos de la programación. El incumplimiento de las obligaciones ocasionó la declaratoria de

caducidad o renuncia de los contratos de concesión por parte de los programadores de los canales

públicos.

Ante esta situación, la figura de renuncia a la concesión fue un mecanismo muy significativo

durante la crisis del sector, la cual fue consagrada en el artículo 17 de la Ley 335 de 1997 y que

autorizó, inicialmente a los concesionarios de espacios de televisión, a renunciar a la concesión de

manera anticipada y sin que dicha renuncia diera lugar a indemnización alguna entre las partes. La

renuncia a la concesión está orientada a la garantía de la prestación del servicio y a la continua e



24

ininterrumpida prestación que puede amenazarse ante la capacidad técnica o financiera de un

concesionario

La Corte Constitucional señaló sobre constitucionalidad de la norma, lo siguiente:

Los concesionarios que por una u otra causa no estén en condiciones de seguir cumpliendo

con las obligaciones que les impone la concesión, deben dejar su lugar a otros que sí puedan

contribuir al logro de la prestación eficiente del servicio, y es deseable que lo hagan antes de

que su incapacidad sobreviniente ocasione interrupciones en la transmisión o alteraciones

imprevistas de la programación. Desde esta perspectiva, la previsión contemplada en el inciso

demandado sirve al interés general tanto como puede ser favorable al interés particular del

concesionario abocado a renunciar. (CConst, C-200/1998, C. Gaviria).

La disminución de los concesionarios de los canales públicos, ante el poder económico y

tecnológico de los canales privados, significó un retroceso cultural y empobrecimiento cualitativo

y cuantitativo en cuanto a la diversidad de voces, opiniones, conceptos y propuestas televisivas,

que debe ser la característica principal de un sector democratizado en cuanto a la producción y

oferta (López de la Roche, 2001, p 123). En palabras de López de la Roche:

La desaparición de las programadoras tradicionales, muchas de las cuales hicieron

época y establecieron criterios de calidad en el entreteniendo, en el dramatizado, en la

telenovela de ruptura o en el desarrollo de puesta en escenario de obras importantes de

obras de literatura colombiana […] Ante la anterior situación se suman fenómenos

como la conversión de los noticieros televisivos en espacios publicitarios explícitos o

encubiertos, su farandulización o el sobredimensionamiento de la información

deportiva dentro de los mismo, para no hablar de la desaparición de los programas de

opinión. (López de la Roche, 2001, p. 123).

Ante un sector oligopolizado por medio de la política de la concesión del segmento del espectro

electromagnético del servicio de televisión abierta, las nuevas acciones del Estado, según la

Constitución Política de 1991, son la intervención y regulación del servicio.



25

1.2. Intervención y regulación de la televisión abierta por parte del Estado

La intervención del Estado se soporta principalmente en la estrecha relación del servicio de

televisión con el derecho fundamental a la información en la medida en que, tratándose de un

medio de comunicación de masas y de alta penetración en la audiencia, incide, entre otros aspectos,

en la formación de la opinión pública, la cultura y la educación de los ciudadanos. Como sostenía

Denis McQuail: “los medios masivos de comunicación han afectado no sólo las opiniones

individuales, sino la manera en que realiza la política y se organizan sus principales actividades”

(McQuail, 1986; p 52).

En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la información que llega a través de la

televisión es “en extremo concisa o fragmentada, con la cual se bombardea al espectador, quien

apenas tiene tiempo de captar las imágenes, previa y unilateralmente seleccionadas por el emisor,

y de escuchar la interpretación que de las mismas éste hace”. (CConst, C-350/97, F. Morón).

El marco constitucional y legal adoptado en el país para el servicio de televisión establece que su

prestación está sujeta a la titularidad, reserva, control y regulación por parte del Estado. La

intervención adquiere rasgos característicos y condiciones que el Estado es el primer llamado a

garantizar, entre otros: el acceso a su prestación, el pluralismo informativo y la competencia (CN

Arts. 75 y 365). La reserva del servicio implica el desarrollo de su gestión por parte del Estado

directa e indirectamente, donde la regulación juega un papel fundamental para establecer con

precisión las condiciones de su prestación y la posibilidad de que las mismas varíen en beneficio

del interés general. (CConst, C-150/2003, M. Cepeda).

La intervención y regulación del servicio por parte del Estado, se le encargó en el año 1991 a la

Comisión Nacional de Televisión, un ente autónomo de creación constitucional que

posteriormente, por derogatoria del artículo 76 de la Constitución Nacional en el año 2011 (AL

02/2011), se asignó a un organismo de creación legal con independencia –Autoridad Nacional de

Televisión (ANTV), cuyo rasgo principal es que se encuentra por fuera del control o tutela del

propio gobierno nacional.



26

A diferencia de la prensa escrita, cuyo manejo es totalmente autónomo por parte de las empresas,

la televisión, dada sus características especiales, requiere que el Estado no se desprenda del estricto

control y vigilancia de los concesionarios, como lo advierte el exmagistrado Morón, la prestación

de los servicios por parte de los particulares se da entonces a través de la concesión (L 80/1993,

Art.32) como facultad para la prestación de un servicio por su cuenta y riesgo, servicio que es

responsabilidad de la administración nacional (CCont, C-350/98, F. Morón).

De esta manera, el desarrollo de las facultades para regular, vigilar y controlar la prestación del

servicio no lograron evitar la crisis del sector y los efectos de la entrada en operación del nuevo

modelo. Varios aspectos, como las reformas introducidas al marco jurídico de ley, decisiones en

el escenario judicial y de tribunales de arbitramento, no lograron mejorar la situación de los

concesionarios de espacios de televisión, lo que originó que de las 23 concesiones que iniciaron

operaciones en 1997 por 6 años, solo 12 lograron mantenerse en ejecución para el año 2002.

(Yances, 2002).

En este sentido, es importante mencionar como algunos estudios realizados sobre la televisión

pública tanto en Europa como en Latinoamérica han coincidido en que la entrada de la televisión

operada por privados ha generado desventajas, desprestigio y pérdida de audiencia de los canales

públicos. Una vez llega la televisión privada, los gobiernos dejan de lado el apoyo a lo público y

se concentran en establecer medidas, normas y condiciones para que los proyectos privados salgan

adelante. (Oliver, 2013, p. 16).

En efecto, los medios de comunicación masiva han tenido un desarrollo consecuente con el de la

sociedad colombiana. El interés público no ha sido la prioridad de la autoridades que regulan el

servicio de televisión por parte del Estado, a diferencia del contexto europeo donde la batalla por

el interés público se libra en tres frentes: “1) una reglamentación de los medios de comunicación

de masas; 2) definición y seguimiento de nuevas misiones de los mass media y; 3) refuerzos de

procesos de la asignación públicas”. (Blumer, 1993, cap. 4).

De esta manera, el debate sobre la conveniencia o no de la televisión pública todavía se mantiene.

Por un lado, están los que defienden el fortalecimiento de la infraestructura pública que ofrece la



27

garantía del equilibrio en la información, especialmente frente a la prensa, que como en Colombia

es manejada por los grandes grupos económicos nacionales y en los últimos años las ETN

(Monzón, 1994). Por otro lado, están quienes sostienen que la televisión en manos de particulares

garantiza la libertad de expresión y, por tanto, plantean la necesidad de que la televisión pública

mantenga una competencia en las mismas condiciones que la televisión privada o que simplemente

no exista. (Costa, 1986).

En este sentido, el papel que juegan los medios de comunicación en el desarrollo de los procesos

democráticos y participativos debe contribuir a la gobernabilidad eficiente y eficaz por parte de las

entidades gubernamentales, la cual es fundamentada en la promoción de la participación

transparente de la ciudadanía, en el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural y lingüística,

dado que “la información y la comunicación son la esencia de todo proceso participativo y los

medios de comunicación y las TICs son el medio idóneo”. (Cotino, 2013, p. 54).

Una de las principales dificultades en la relación democracia y medios de comunicación es la de

mantener la deliberación, pues los sectores sociales con más limitaciones económicas y culturales,

al no tener acceso a unos medios de comunicación plurales, democráticos y sin incidencia de

intereses políticos y económicos, participarán en los procesos democráticos con grandes

desventajas ante los grupos o sectores sociales con mayor formación cultural e intelectual.

(Cotarelo, 2002, p. 10)

En la perspectiva de Ramón Cortarelo,

Las decisiones por mayoría no deben adoptarse irreflexivamente. De aquí que la democracia

procedimental arbitre asimismo procedimientos para la celebración de debates públicos que,

sirviendo de deliberación, permitan a la acción colectiva un periodo de reflexión en el que se

acopia y se analiza la información, a fin de formular una única voluntad óptima desde el punto

de vista del análisis racional de costes-beneficios; como en el caso de la acción individual.

Nadie quiere adoptar decisiones individuales precipitadas; menos, es de suponer, colectivas.

La precipitación es el efecto inevitable de la instantaneidad; y con la precipitación, la

simplificación, en una sociedad de complejidad creciente cuya regulación normativa sólo es

posible con un respeto exquisito a la variabilidad requerida. (Cotarelo, 1994, p. 11).



28

Un proceso adecuado de implementación y acceso a unos medios de comunicación plurales,

críticos, formadores de ciudadanía y sin intereses particulares y políticos que los definan,

permitiría dar lugar al desarrollo de una democracia plena, que beneficie tanto a las instituciones

estatales como al ciudadano, cambiando de forma radical la tradicional y prolongada concentración

de poder, dando lugar a mecanismos efectivos de participación ciudadana, oportunidades de

autogestión, control social horizontal en pro de una mayor transparencia institucional.

(Bustamante, 2001).

Como señala Luis Jorge Garay:

Los medios de comunicación, y en especial la televisión, además de ser escenarios de

representación social, desempeñan un papel importante como lugares de circulación

de puntos de vista, de sistemas de interpretación, su influencia no reside solo en lo que

dicen sino, algo muy importante, en las pautas de lectura o deslectura que pueden

ofrecer. Los medios son actores sociales en cuanto escenarios de representación social

de intermediarios entre ciudadanos, instituciones y otros órganos de expresión […] son

actores políticos por su papel potencial en la constitución y el perfeccionamiento de la

democracia (Garay, 2002, p. 25).

1.2.1. La televisión en Colombia: debates en la Asamblea Nacional Constituyente

Durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, la Comisión Primera inicia la

discusión de los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución advirtiendo sobre una gran concentración

de la propiedad de medios de comunicación de radio y televisión en cabeza de dos grandes grupos

empresariales y financieros del país, Santo Domingo y Ardila Lulle, tanto para radio como para

televisión a través de las cadenas RCN y Caracol.

Una segunda consideración se refiere al “fenómeno de retroalimentación publicitaria” que afecta

el pluralismo de la información y el ingreso al sector en igualdad de oportunidades. Las empresas

del mismo grupo empresarial al que pertenece el medio radial o televisivo aportan con publicidad

para su sostenimiento “creándose una total dependencia comercial que asfixia a los otros medios,

para dar un ejemplo, en el segundo semestre de 1989, Gaseosas Luz favoreció a RCN con el 34.8%



29

de la publicidad colocada y Bavaria el 34.8% a Caracol”. (Asamblea Nacional Constituyente,

1991, p. 13 A.C.).

El debate se centraría entonces en la preocupación sobre la existencia en Colombia “de una élite

de la información que no da oportunidad a todos los sectores”, que concentra el mercado y cuya

regulación y control está a cargo de entidades dependientes del Gobierno Nacional. Se propone

una regulación que remueva estos dos aspectos con el fin de no interferir en el verdadero derecho

a la información y a la comunicación para avanzar hacia la “democratización de los medios de

comunicación.” (Asamblea Nacional Constituyente, 1991, p.14 A.C.).

La creación de un organismo independiente que regule la radio y la televisión que no dependa de

las ramas del poder público es una propuesta que se consigna en los diferentes debates de la

constituyente. Se hace referencia a la existencia de modelos similares en el mundo, como la

Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos que es un órgano autónomo e

independiente del Gobierno, o el Consejo Superior Audiovisual en Francia, autónomo y

conformado por especialistas del sector. En esa misma vía, Alemania a través de las Corporaciones

Públicas, en Inglaterra la BBC, en Japón NHK. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991, p.14

A.C.).

Otra de las discusiones que se planteó por parte de los constituyentes, se centró entre la

conveniencia de mantener el monopolio estatal o de la abrir a la empresa privada la posibilidad de

participar como operador y programador para la generación de nuevos canales, lo que ocasionó y

abrió el debate sobre el monopolio estatal o privado de la televisión abierta de alcance nacional.

Quienes defendieron el establecimiento de una televisión privada y la libertad de información

plantearon, entre otras propuestas, la necesidad de desaparecer el monopolio del Estado en su

manejo y permitir la participación de todos los sectores de la sociedad, con el fin de buscar la

coherencia con el pluralismo. La libertad de acceso a la prestación del servicio es fundamental y

para garantizarse, como advierte el constituyente Alberto Zalamea, el monopolio estatal no debe

existir: “este monopolio es el peor, es el más estólido, es el más ineficaz, es el más arbitrario, es el

más tiránico”. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991, p. 20 A.C.).



30

Desde otra visión, la constituyente María Mercedes Carranza se refiere al alcance y evolución del

derecho a la información, en doble vía, de informar y ser informado. En este sentido, puede

considerarse que el derecho a la información “ya no es un derecho de la persona, es un derecho

social, un derecho colectivo”. Los medios de comunicación entonces cumplen una función social,

“ya no se trata de empresas privadas que se manejan de acuerdo a unos libros de contabilidad”. La

televisión y la radio son un bien público porque cumplen una función social que obviamente debe

ser objeto de control. Los medios de comunicación son libres pero responsables. (Asamblea

Nacional Constituyente, 1991. p.43 A.C. 54).

Otras intervenciones señalan de manera crítica que en Colombia no ha existido una televisión

pública o estatal, sino una televisión gubernamental con un manejo partidista que es lo que debe

resolver la Asamblea Constituyente. El doctor Lloreda plantea que Colombia ha perdido muchas

oportunidades de ampliar el espectro de la industria de la televisión, tal vez por la insistencia de

mantener un monopolio público disfrazado, porque al final se trata de un monopolio privado.

(Asamblea Nacional Constituyente, 1991, p. 42 A.C. 55).

Finalmente me referiré a la intervención del Constituyente Antonio Galán quien argumenta:

La oportunidad de informarse y de informar y de divulgar pensamiento político a través de los medios de

comunicación y en particular el de la televisión, radica en buena parte el éxito de la democracia y creó que

en términos de televisión se debe fortalecer las posibilidades de la recreación y la cultura, como una forma

de evitar que la población en Colombia sufra una transculturización por parte de otras culturas del planeta.

La televisión debe ser el medio y un mecanismo para culturizar el país, lograr una identidad. (Asamblea

Nacional Constituyente, 1991, p. 98 A.C. 55 Cursiva es mía).

Las anteriores referencias en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente permiten obtener

conclusiones importantes: el origen de los términos en que se redactaron los artículos

constitucionales, que recogen de una y otra forma estos principales debates; la esencia de la

regulación dirigida a la protección del pluralismo como garantía del derecho fundamental a la

información; la importancia de la democratización del servicio; la necesidad de intervenir para



31

evitar las prácticas monopolísticas en el mercado de la televisión, que para esa época ya se

evidenciaba en cabeza de los dos grandes grupos económicos del país; finalmente, la necesidad de

crear un ente autónomo e independiente de las ramas del poder público, que garantice la no

intervención en el manejo de la televisión de intereses políticos y económicos y ejerza control en

la gestión del servicio público.

El espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión

y control del Estado. Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos

que fije la ley. Para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá

por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro

electromagnético. (CN, Art. 75).

La intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión,

estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía

administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Dicho organismo

desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio a que hace referencia el

inciso anterior. (CN, Art. 76).

1.3. Antecedentes del marco jurídico de la televisión: monopolio público del servicio de televisión

El carácter público de la televisión –aquella que prioriza lo público sobre lo comercial– tiene como

finalidad ganar cohesión ciudadana, además de relatar cómo nos hemos conformado como nación

en nuestro devenir colectivo y social. Es así como el interés sobre la televisión pública es prioritario

en el campo de la comunicación y la política, al ser el lugar de la alternativa audiovisual donde se

produce el encuentro de la sociedad, se fomentan los derechos de los ciudadanos y se reconoce la

pluralidad social en la cual habitamos. (Rincón, 2003, p. 24).

La televisión pública en Colombia se creó en los años cincuenta y se le asignó a la ODIPE,

organismo de información oficial de la dictadura del General Rojas Pinilla, y obedeció a un

enfoque estatal que permitió con el tiempo una importante participación privada bastante

pluralista. El sistema mixto apoyó el ingreso a la televisión de empresarios medianos, e incluso



32

pequeños, que en un sistema privado originario probablemente hubieran sucumbido rápidamente

ante el empuje de los grandes grupos económicos. (Barbero y Rey, 1997, pp. 14-15).

El artículo 1 de la Ley 198 de 1936 definió que el servicio de telecomunicaciones solo podía ser

prestado por el Estado o las personas naturales y jurídicas con las cuales se contratará su prestación.

Es precisamente en la década de los treinta que la noción de servicio público se encuentra en el

centro de una construcción jurídica sistemática del Estado –su organización tuvo como precursor

a León Duguit–, cuya recepción en Colombia fue de cierto impacto en la política estatal interna en

la primera mitad del siglo XX (Barreto, 2011). Es con la llegada al país del servicio de la televisión

en 1954,1 que se determinó que las telecomunicaciones serían un servicio público y se declaraba

que los canales radioeléctricos sobre los cuales se transmitían dichos servicios, serían de propiedad

del Estado (D. 3418/1954, Arts. 1 y 3).

Si bien la legislación se reservó directamente la prestación de servicios de telecomunicaciones,

previó la posibilidad de conceder de forma temporal su explotación a personas naturales o

jurídicas. Estas autorizaciones no aplicarían para el servicio público de televisión cuya prestación

sería monopolio del Estado. (D 3818/1954, Art.40). En este contexto, el contenido de la televisión

era principalmente educativo y cultural.

1 El 13 de junio de 1954 se inaugura oficialmente la televisión en Colombia, siendo un servicio

prestado directamente por el Estado: “A las 7 p.m. se escuchan las notas del Himno Nacional de

la República, seguido de las palabras del Presidente de la Nación. Al término del acto Inaugural,

se emitieron los primeros programas de entretenimiento. La emisión duró 3 horas y 45 minutos”.

Exhibiciones en línea, Biblioteca Luis Ángel Arango. Disponible en:

http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/exhibiciones/historia_tv/1954.htm.



33

1.3.1. Tránsito al sistema mixto

Las nuevas regulaciones relacionadas con el servicio público de televisión se dirigen a consolidar

el denominado “sistema mixto”2 mediante la entrega de espacios de televisión a los particulares

del servicio público, los cuales realizaban los programas y comercializaban los productos. En el

año de 1956, el Estado delegó a una empresa comercial denominada TVC -Televisión Comercial,

conformada por las empresas radiales Caracol y RCN– la posibilidad de explotar los canales de

televisión. Este primer intento de televisión comercial se prolongó durante 10 años. Posteriormente

vendría el periodo de arrendamiento de espacios por parte de las agencias publicitarias y a nuevas

compañías de televisión. (Gómez, Lemaitre y Ospina, 2002).

Sobre el arrendamiento de espacios de televisión se encuentra:

Para 1956, se arrendaban los espacios en televisión y Alberto Peñaranda junto con su esposa

crean la primera programadora privada PUNCH, al poco tiempo nace RTI creada por Fernando

Gómez Agudelo, el mismo que había gestionado todo el proyecto de la televisión unos años

atrás. (Biblioteca Luis Ángel Arango, Exhibiciones en línea, s.f.).

Es así que el impulso de la televisión y el desarrollo de su contenido estuvieron ligados desde sus

inicios a iniciativas de comercializadores de productos.

Desde el punto de vista del manejo de la televisión, el servicio mantenía su dirección y

organización a través de instituciones que dependían de la Presidencia de la República, como lo

fue la Oficina de Información y Propaganda del Estado –ODIPE– (DL. 3363/1954) y la Televisora

Nacional (DL. 0101/1955). Esta etapa se desarrolló bajo el gobierno militar de Rojas Pinilla y el

periodo del Frente Nacional, por lo que la televisión desde sus inicios tuvo un gran impacto e

influencia desde lo político. Sin embargo, desde esa misma etapa se evidenció el interés del sector

privado y la necesidad de una institucionalidad con independencia y estructura basada en lo

técnico.

2 Sistema mixto de propiedad, administración, regulación y concesión del Estado, y de producción y programación por los particulares en la televisión comercial” (Vizcaíno, 2005; p 136)



34

Posteriormente, con el Decreto 3267 de 1963, se crea el Instituto Nacional de Radio y Televisión

–Inravisión–, como entidad descentralizada del orden nacional adscrita al Ministerio de

Comunicaciones, iniciando un proceso de independencia y autonomía en el manejo de la televisión

desde una visión más técnica. A partir su creación, se faculta a Inravisión para celebrar contratos

de arrendamiento para el uso de espacios de televisión, dando inicio a la televisión comercial de

manera más formal. De esta manera, Inravisión canalizó para sí el poder sobre la televisión y se

constituyó en el organismo líder y el canal por excelencia encargado de prestar el servicio público

de radiodifusión y televisión. (Vizcaíno, 2005, pp. 127-152).

La legislación nacional introduce por primera vez una regulación especial para los contratos de

espacios de televisión a través del Decreto 222 de 1983, el cual tipificó los contratos como de

concesión y no de arrendamiento, naturaleza contractual con la que hasta ese momento se

denominaban las autorizaciones para la prestación del servicio.

Sumado a lo anterior, el decreto establecía que los contratos de concesión se adjudicarían mediante

la modalidad de licitación pública, dejando atrás la adjudicación directa que hasta ese momento se

había aplicado para los contratos de arrendamiento. Estos contratos se adjudicarían a personas

naturales o jurídicas nacionales y tendrían un plazo de 4 años improrrogables. En relación con el

contenido de la programación, se establecía una cláusula obligatoria que se advertía en el artículo

208:

Las transmisiones radiales y de televisión tienen por objeto difundir la verdad y elevar el nivel

cultural y la salud de la población; preservar y enaltecer las tradiciones nacionales; favorecer

la cohesión social y la paz nacional, la democracia y la cooperación internacional.

PARÁGRAFO. La cláusula de finalidad se encontrará estipulada en los contratos de concesión

a que se refiere este precepto, aunque no se consigne expresamente. Su incumplimiento total

o parcial dará lugar a la declaratoria de caducidad del contrato. (DL 222/1983, Art. 202).

Posteriormente, con la expedición de la ley 42 de 1985, Inravisión se transforma en una entidad

asociativa de carácter especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio



35

independiente; no obstante, sujeta al control de tutela del Ministerio de Comunicaciones,3 de la

cual formarían parte la Nación, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom– y el

Instituto Colombiano de Cultura –Colcultura–.

Es así que Inravisión tendría a su cargo la prestación del servicio público de televisión en nombre

del Estado y otorgaría las concesiones para la explotación de los espacios en las cadenas nacionales

a personas naturales o jurídicas, previo proceso de licitación pública. Esta ley crea el Consejo

Nacional de Televisión, que autoriza la participación de representantes del sector y de la

comunidad en general en las decisiones de manejo de la televisión (L 45/1985, Art. 8). Formarían

parte del Consejo los siguientes: un representante de los periodistas, un representante de las

academias de lengua e historia, un representante de las universidades y un representante de los

exdirectores de Inravisión. El Consejo adaptaría el régimen de tarifas por la utilización de los

espacios, adjudicaría los contratos de concesión, la clasificación del servicio y los porcentajes de

programación nacional y extranjera.

La Ley 42 de 1985 también previó la creación de una organismo o dependencia colegiado para la

vigilancia de la prestación del servicio, que estaría representada por la Comisión para la Vigilancia

de la Televisión, como una de las primeras instancia que existieron con funciones de control y

vigilancia de los contenidos y la calidad del servicio (L 45/1985, Art.43).

3 “Aunque ciertamente la Ley 42 de 1985 no señaló expresamente la categoría del organismo naciente, ni como establecimiento público, ni como empresa industrial o comercial del Estado, ni como sociedad de economía mixta, esta omisión implica tan solo el incumplimiento de una exigencia de carácter legal (art. 4º Decreto 3130 de 1968) que no comporta por lo tanto, transgresión de precepto constitucional alguno. Se limitó el Legislador a ordenar la transformación del Instituto Nacional de Radio y Televisión, en una "entidad asociativa" de carácter especial. Empero la sola nominación del ente estatal creado, con nombre diferente al que el Legislador Extraordinario emplea en los Decretos 1050 y 3130 del 68, no es suficiente para alterar su estructura de auténtico establecimiento público que indiscutiblemente tiene, ya que se reúnen los requisitos que la doctrina y la ley exigen para que esas entidades adquieran el rango de organismos descentralizados indirectos y que son: a) Servicio público, eminentemente técnico; b) Personalidad jurídica de derecho público; c) Patrimonio propio; d) Atribuciones de poder público; ye) Control de tutela por parte del poder central. Además la ley a que pertenecen las disposiciones acusadas, establece otros criterios que reafirman la condición de establecimiento público del ente en referencia, tales como: la índole de actos administrativos, de su actividad jurídica, el sometimiento de éste al régimen de derecho público, la condición de empleados públicos de sus servidores, etc.”. (CSJ, 18 de septiembre de 1986).



36

Esta comisión se conformó por representantes de diferentes sectores: las asociaciones de padres

de familia, las universidades, los artistas, la iglesia, los consumidores, las juntas de acción

comunal, los usuarios de campesinos, los gremios de la producción, la Federación Médica

Colombiana, el sector sindical, los críticos de televisión, anunciantes y empresas de publicidad,

entre otros. Su labor se centraba en tramitar ante Inravisión las quejas y reclamos relacionados con

el servicio, investigar hechos relacionados con el derecho a la información, réplica o normas sobre

el uso de los espacios de televisión por los candidatos a la Presidencia de la República. Sin

embargo, la reglamentación no estableció facultades sancionatorias, su función se limitaría a

iniciar las investigaciones correspondientes.

Con la expedición de las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, Inravisión se transforma en sociedad

entre entidades, correspondiéndole la operación pública nacional y la producción, realización,

transmisión y explotación de la Televisión Cultural y Educativa a cargo del Estado. Posteriormente

es suprimido (D 3550/2004), y se crea una sociedad entre entidades públicas Radio Televisión

Nacional de Colombia –RTVC–, actual operador de los canales públicos y responsable de la

programación educativa y cultural a cargo del Estado.

Es importante que la televisión pública en Colombia tuviera como objetivo, según la regulación

analizada, la edificación de una democracia sólida y una ciudadanía crítica, además de la

visibilización de los actores sociales. Aquí radica la importancia de su autonomía respecto del

gobierno y de otros poderes fácticos provenientes de la sociedad civil, en pro de la realización de

una comunicación plural, diversa y de calidad, cuyo horizonte de sentido era la formación del

ciudadano.

1.3.2. La Constitución Nacional de 1991: inicio del modelo por concesión y de intervención de la televisión abierta

Es con la promulgación de la Constitución de 1991 que se abre paso a la apertura económica en

Colombia, la cual es definida como el cambio en “la dirección de las políticas económicas,

financieras y cambiarías hacia el libre juego de la oferta y la demanda, con la finalidad, de



37

proporcionar un mayor grado de flexibilidad y competencia al reducir la acción e intervención

estatal en estos sectores”. (Gómez, 1993, p. 25).

Esta nueva política, impulsada por el gobierno de Cesar Gaviria, busca que la actividad económica

del país se esfuerce por establecer relaciones de intercambio comercial a nivel internacional, y

abandonar el proteccionismo económico, que se preocupaba por la construcción de mercados

nacionales, bajo el modelo de desarrollo de la Industrialización por sustitución de importaciones

–ISI–, impulsado por la CEPAL.

De esta manera, los países latinoamericanos –incluyendo a Colombia–, a partir de la introducción

del modelo económico que privilegia el mercado sobre lo público, han implementado políticas y

legislaciones que impulsan la privatización de las telecomunicaciones, buscando una mejor gestión

y misión de las televisiones públicas. Esta onda privatizadora, que privilegia el mercado como

mecanismo de regulación, apuesta por canales autofinanciados y que dependan cada día menos del

presupuesto estatal. (Gómez, 1993, p. 25).

En este sentido, las diferentes regulaciones expedidas antes y después de la Constitución de 1991

en Colombia han creado modelos institucionales que determinan el grado de intervención del

Estado en la prestación del servicio de televisión, procurando su democratización y velando en que

incidan en la construcción de audiencias críticas y de ciudadanos participativos e incluyentes.

Será con la expedición de la Constitución del 1991 y las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 que se

establece el marco de intervención del Estado en el servicio público de televisión abierta, el cual

se caracteriza por el establecimiento de parámetros para su prestación, autorización previa para el

ejercicio de la actividad económica, sin perjuicio de que el Estado se reserve su prestación directa

y la existencia de un ente autónomo de creación constitucional encargado de la regulación del

servicio así como de su inspección vigilancia y control. Por tratarse de la intervención en la

prestación de un servicio público, los instrumentos de intervención están dirigidos a satisfacer

principalmente las finalidades sociales del Estado, los derechos de los usuarios, el acceso a la

prestación como garantía del derecho a la información y la competencia. (CConst, C-150/2003,

M. Cepeda).



38

De esta manera, será la concesión, que ya se venía utilizando como título habilitante para la

prestación de los servicios de televisión por disposición del Decreto 222 de 1983, la que se adopta

por las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, en concordancia con el estatuto contractual (L 80/1993,

Art. 32), constituyéndose en el mecanismo a través del cual el Estado autoriza a las entidades

públicas o privadas a operar o explotar un servicio de televisión.

El servicio se prestará bajo cuenta y riesgo del concesionario y como contraprestación tendrá la

posibilidad de explotar el servicio, ingresando a su patrimonio la utilidad que ésta actividad le

reporte. Para el caso de la televisión abierta nacional, los ingresos provienen principalmente de la

facturación de pauta publicitaria.

La concesión obliga a la prestación eficiente, permanente y continúa del servicio de televisión que

es responsabilidad del Estado, y que una vez otorgada la concesión, el concesionario hará uso de

la misma sin más permisos o autorizaciones previas. (L 182/1995, Art. 29). Dadas las

características especiales de este servicio, el mismo se prestará en el marco de las disposiciones

legales y reglamentarias que se prevén para su prestación y los términos del contrato.

Para efectos de la intervención y regulación de la televisión abierta nacional, se creó la Comisión

Nacional de Televisión –CNTV– (L 182/95, Art. 3) la cual tendría autonomía e independencia de

origen constitucional y se encargaría de la dirección de la política de televisión sin interferencia,

control o dependencia de ninguna de las ramas del poder público. Por su parte, Inravisión se

organiza como empresa industrial y comercial del Estado y se encargará de operar los canales

públicos UNO, A y Señal Colombia, además le corresponderá el desarrollo de la programación

educativa y cultural.

La creación de la CNTV es uno de los aspectos más relevantes de la Constitución de 1991, entidad

a la que se le dotó de suficiente autonomía, permitiendo un grado de independencia y legitimidad

más amplia de aquella que se predica de las entidades descentralizadas. La autonomía de un órgano

constitucional no solo se limita a la regulación y supervisión sino que se extiende a la ejecución

directa de políticas del Estado en la materia. (CConst, C-287/2001, A. Tafur). Sobre la autonomía



39

de la Comisión, la Corte Constitucional señaló que la misma se soporta en la necesidad de que la

televisión no sea controlada por grupos políticos y económicos “de modo que su inmenso poder

sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las

culturas.” (CConst, C-497/1995, E. Cifuentes).

La Comisión Nacional de Televisión estaría integrada por 5 Comisionados que conformarían su

Junta Directiva, los que representarían diferentes sectores de la sociedad así: i) dos nombrados por

el Presidente de la República, ii) uno por las Universidades y Asociación de padres de familia, iii)

uno que representaría las agremiaciones de realizadores de televisión y iv) un representante de los

Canales Regionales.

La Comisión Nacional de Televisión será el organismo encargado de regular la actividad de los

operadores del servicio. Este organismo establecerá los procedimientos y requisitos de las

licitaciones públicas para el otorgamiento de contratos por vía concesión de los espacio televisivos.

Lo anterior abrirá el paso para que las empresas privadas creen los canales de televisión en

Colombia, los dos canales, RCN TV y Caracol TV, se asociaran en ese momento para crear la

inversión en infraestructura, pero siguen compitiendo a nivel de programación (Moreno y Bernal,

2009, p. 92).

La relevancia que la Corte Constitucional dio a la autonomía de la CNTV se relaciona en muchos

de sus fallos, entre otros el siguiente:

La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no es, pues, un simple rasgo

fisonómico de una entidad pública descentralizada. En dicha autonomía se cifra un

verdadero derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo

político o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de

modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades

públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas. El sentido de dicha autonomía es

la de sustraer la dirección y el manejo de la televisión del control de las mayorías

políticas y de los grupos económicos dominantes, de forma tal que se conserve como

bien social y comunitario. (CConst, C-497/95, E. Cifuentes)



40

Sin embargo, la CNTV entraría en crisis veinte años después de haberse expedido el marco

constitucional del servicio de televisión y luego de más de 15 años de su existencia. La entidad

sería objeto de una serie de críticas por parte de varios sectores que debatían sobre su capacidad

de liderazgo, excesos en su amplia autonomía, y señalamientos de corrupción.4 Varios fueron los

intentos de eliminar a la Comisión Nacional de Televisión, no obstante su creación constitucional

la blindaba de iniciativas legislativas en ese sentido.

Los anteriores debates públicos llevaron a plantear una reforma a la Constitución que dio lugar a

la expedición de un acto legislativo mediante el cual se derogó el artículo 76 de la Constitución

(AL 02/2011), y por ende la existencia de la CNTV. Los debates que antecedieron la expedición

del Acto Legislativo 02 se centraron principalmente en razones de eficiencia institucional y

convergencia tecnológica, dejando a un lado todos los criterios y razones que es su momento se

tuvieron en cuenta en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente. Al respeto la Corte

Constitucional señaló:

Como eje de la reforma la Corte toma nota de los antecedentes del acto legislativo impugnado

y de su trámite en el Congreso de la República. En la exposición de motivos se explicó como

“desde la expedición de la Constitución Política hasta la fecha, la transformación más

significativa que se ha generado es la de la Sociedad de la Información”. No sólo se dio cuenta

de los avances de las comunicaciones vía internet y telefonía móvil, sino del auge de las redes

sociales y las plataformas interactivas, todo lo cual ha permitido que la televisión sea vista a

través de nuevos canales y dispositivos tecnológicos con una infraestructura en

telecomunicaciones denominada “convergente”, que permite transmitir por un mismo canal

4 “La Comisión Nacional de Televisión fue calificada por el actual gobierno como un ente “costoso y paquidérmico”, que perdió “toda la independencia” con la que fue concebido y cuya eliminación permitirá destinar mayores recursos a la televisión pública. Esa fue una de las principales razones que argumentaron los ministros de Comunicaciones, Diego Molano, y del Interior, Germán Vargas Lleras, en el momento de radicar el proyecto que busca la eliminación de este organismo. […] Según el Gobierno, las funciones de la Comisión Nacional de Televisión podrían pasar, unas, a manos de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, y otras a un Consejo Asesor que podría funcionar ‘ad honorem’, como existió en el pasado.” (Semana.com, 2010/08/18).



41

como la fibra óptica o el espectro radioeléctrico (vía inalámbrica) diferentes servicios (voz,

internet y televisión).

La reforma propuesta tuvo en cuenta, además de las frustradas iniciativas de ajuste a la CNTV,

los siguientes derroteros: (i) que las reglas constitucionales en materia de televisión fueron

establecidas en un momento histórico diferente, al que ha sobrevenido una nueva realidad

tecnológica y nuevas formas de comunicación, difícilmente imaginables para el año 1991; (ii)

la necesidad de incorporar un nuevo marco normativo convergente de las tecnologías de la

información y las comunicaciones –TIC-; (iii) la urgencia de proveer al Congreso de

flexibilidad en el diseño del marco legal para mejorar la competitividad y productividad del

país, asegurando siempre la protección de los usuarios; y (iv) la importancia de “adecuar al

fenómeno convergente, a una entidad que ha caído en la obsolescencia a causa de las

transformaciones tecnológicas y que, adicionalmente, resulta costosa para el erario público”.

La reforma promovida buscó, en definitiva, “eliminar el rango constitucional en el manejo de

la televisión y dejarlo a nivel legal para darle mayor flexibilidad a un sector dinámico desde

el punto de vista tecnológico y de realidad de mercado en convergencia” (CConst, C-

170/2012, I. Palacios).

Al aprobarse la reforma constitucional a la que se hizo referencia, el Congreso Nacional expidió

la Ley 1507 de 2012, que crea la Autoridad Nacional de Televisión –ANTV–, con autonomía

administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica que formaría parte del sector de las

telecomunicaciones y sobre la cual no se ejerce el control de tutela por ningún organismo del

Estado. Tendría, entre otras funciones, la de adjudicar las concesiones y licencias del servicio

público de televisión, velar por el fortalecimiento de la televisión pública y asistir al Gobierno en

el estudio y preparación de las materias relativas a los servicios de televisión.

Como se observa, la ANTV es creada mediante una ley con límites administrativos que no se

compadecen con su autonomía. En efecto, la ley que la creó establece restricciones en sus

competencias y limitaciones que no se consagran normalmente para otras entidades del Estado y

que contradicen su carácter autónomo: por un lado, la distribución de competencia de la CNTV en

varias entidades estatales; por otro lado, restricciones puntuales relacionadas con los gastos de



42

funcionamiento y la prohibición de celebrar contratos u órdenes de prestación de servicio, que

significarían la poca relevancia que el mismo legislador da a su autonomía.

Se puede concluir de lo anterior que las instituciones que intervienen el servicio público de

televisión han cambiado en los últimos años, pasando de un organismo autónomo del orden

constitucional a un organismo autónomo de creación legal, con una dimensión de competencias

bastante diferentes. Mientras en el primero, Comisión Nacional de Televisión, había capacidad de

regulación y en él se concentraban las competencias de inspección, vigilancia y control; en el

segundo, Autoridad Nacional de Televisión, desaparece la capacidad de regulación y las

competencias de control y vigilancia se distribuyen en otras entidades del Estado como la

Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de Comunicaciones.

Lo anterior se produce en el contexto donde la anteriormente criticada Comisión Nacional de

Televisión operaba respondiendo a criterios de clientelismo y no técnicos, Comisión que tenía la

posibilidad de renovar o cancelar las concesiones de televisión (RCN y Caracol)5 de los canales

en manos de los grandes grupos económicos colombianos (Ardila Lule y Santodomingo) y la

posibilidad de licitar un tercer canal de televisión, que aspiraban conseguir Prisa y Planeta, grandes

conglomerados económicos de España.

2. Algunas precisiones conceptuales y jurisprudenciales de la operación privada de

televisión abierta en Colombia

La entrada en operación de los canales privados es la materialización del modelo que se establecía

en la Constitución Nacional de 1991: por un lado, se propende por diversificar las propuestas de

5 Resulta pertinente mencionar que actualmente Planeta comparte el periódico El Tiempo con la familia Santos –familia del presidente de la República– y Prisa se ha asociado con los tres diarios más influyentes (El Colombiano, El País y Vanguardia Liberal) en su candidatura por el tercer canal de televisión.



43

televisión para contribuir al pluralismo informativo y, por otro, el desarrollo de una industria

televisiva en el marco de una libre competencia.

Este objetivo en principio se cumple al entregarle a la teleaudiencia de 3 a 5 canales de operación

nacional con nuevas y variadas propuestas de televisión. No obstante, los dos nuevos canales se

adjudican a los grupos económicos de mayor poder económico del país. Lo anterior generó, como

ya se ha venido señalando, efectos negativos sobre el modelo de concesiones de espacios de

televisión abierta con características mixtas –Canales UNO y A–, que disminuyen sus ingresos de

la pauta publicitaria en razón a que la pauta inició un traslado progresivo hacia los canales

privados.

Es importante tener presente que el sistema mixto es importante para la televisión abierta de

alcance nacional, al ser una alternativa para que particulares accedan a la prestación del servicio a

través de la infraestructura que presta el Estado, eliminando las barreras restrictivas y competitivas

del mercado, que pueden originar una monopolización u oligopolización del servicio.

Debe tenerse en cuenta que el sistema de concesión de espacios de los canales operados por el

Estado, representa el sistema mixto de televisión, en el cual el sector privado y público aúna

esfuerzos para la prestación de un servicio público. Este sistema garantiza a los concesionarios la

posibilidad de programar espacios de televisión que serán transmitidos a través de la

infraestructura pública de la red de televisión a cargo del Estado, permitiendo a un número mayor

de personas acceder a la prestación de un servicio de televisión, contribuyendo al pluralismo y

realizando los postulados del derecho a la información.

2.1. Televisión abierta en Colombia

El marco jurídico del servicio establece diferentes modalidades para la prestación del servicio de

televisión. Para efectos de este documento y para una mayor precisión conceptual, me referiré a la

televisión abierta de cubrimiento nacional como aquella que es recibida por cualquier persona

ubicada en el área de servicio (L 182/1995, Arts. 20 y 22).



44

La televisión abierta nacional hoy en día se conforma por 5 canales de operación nacional. Tres de

estos canales se operan directamente por el Estado a través del operador público –RTVC– y otros

dos canales se concesionan a través de sociedades anónimas abiertas.

Los canales de operación pública se diferencian de acuerdo con el contenido de su programación

en televisión de interés público, educativo, cultural y comercial: i) Señal Colombia representa el

canal de interés cultural y educativo, programado de manera exclusiva por el Estado; ii) El Canal

Institucional es aquel de interés público, cuya programación está orientada a informar a los

ciudadanos sobre las actividades que desarrollan las entidades del Estado; iii) Canal Uno es el

canal comercial operado por el Estado y programado por los particulares mediante la concesión de

espacios de televisión. Esta forma de televisión ha sido reconocida como el sistema mixto de

televisión (L 182/1995, Art. 21)

Los canales nacionales de operación privada se concesionan a sociedades anónimas. Estas

sociedades operan la señal de televisión y programan todos los espacios del canal. Hoy en día estas

concesiones se han otorgado mediante licitación pública a las sociedades RCN Televisión S.A. y

Caracol Televisión S.A. El contenido de la televisión es comercial.

El servicio de televisión en el nivel nacional se concesiona por el Estado de dos formas. La primera

a través de la entrega en concesión de espacios de televisión en canales operados por el Estado.

Estas concesiones representan el sistema mixto de prestación, que consiste en que el Estado y los

particulares se unen para llevar la señal y la programación a los televidentes. El Estado realiza la

operación del servicio a través de la infraestructura pública para transportar la señal; los privados,

por su parte, realizan la programación en los espacios asignados por concesión bajo su cuenta y

riesgo y tienen derecho a su explotación. Para el año 1998 se adjudicaron concesiones en dos

canales públicos –Canal Uno y Canal A–. A partir del año 2003, según la Resolución 533 de la

CNTV, la concesión de espacios solo se dará para el Canal Uno.

La segunda forma es la concesión de la operación de canales nacionales donde los privados

desarrollan desde la infraestructura para llevar la señal de televisión hasta la programación que se



45

emite en todo el canal a través del día, y sin límite de espacios. El Estado se desprende de toda la

operación y programación del canal y el operador privado asume por su cuenta y riesgo estas dos

actividades.

Las dos modalidades de concesión, si bien son diferentes, tienen en común que la concesión les

otorga el derecho a utilizar y explotar el servicio durante un tiempo determinado. Para los

concesionarios de espacios, los derechos concedidos se limitan a los espacios que le fueron

adjudicados en los horarios previamente definidos en la licitación. Para los concesionarios de

canales de operación privada, los derechos están referidos a todo el canal sin límite de tiempo. Las

dos modalidades se clasifican como televisión comercial, pero deben responder a los fines y

principios del servicio y atender el marco legal y reglamentario establecido por el Estado para su

prestación. La televisión comercial no puede excluir el propósito educativo, recreativo y cultural

que orienta la televisión colombiana.

2.2. Competencia, monopolio y oligopolio

Los dos operadores privados –RCN TV y Caracol TV–, a partir del poderío financiero por parte

de sus mayores accionarios –Santo Domingo y Ardila Lulle–, terminaron afectando de manera

significativa la permanencia de concesionarios de espacios de televisión, que ante la imposibilidad

de cumplir con las obligaciones contractuales, optaron por la renuncia a las concesiones o fueron

objeto de caducidad de los contratos por parte de la Comisión Nacional de Televisión. En efecto,

la reducción del número de concesionarios llevó a la Comisión a destinar uno de los canales

comerciales de operación pública por un canal de interés público, denominado hoy –Canal

Institucional–.

En este contexto, se hace necesario definir los conceptos de competencia en el mercado,

monopolización y oligopolio para comprender las prácticas abusivas y desleales en el mercado del

servicio de televisión abierta en Colombia por parte de los dos operadores privados.

La competencia en el mercado se refiere a la existencia de un gran número de empresas o personas,

las cuales realizan la oferta y venta de un producto (son oferentes) en un mercado determinado, en

el cual también existen unas personas o empresas, denominadas consumidores o demandantes, las



46

cuales, según sus preferencias y necesidades, les compran o demandan esos productos a los

oferentes.

Existen dos tipos de competencia: la competencia perfecta y la competencia imperfecta. La

primera, se refiere a aquella en la cual el número de personas o empresas que ofrecen y demandan

un determinado producto es tan grande que dicho número se puede considerar infinito, así mismo,

no existen barreras a la entrada de nuevos oferentes del mismo producto y, de esta forma, ningún

oferente o demandante tiene control sobre el mercado ni sobre el precio con el cual se negocia el

producto, ya que la cantidad que cada uno aporta a la cantidad total del producto negociado es tan

insignificante que se hace imposible tener control sobre el precio y la cantidad de producto

negociada. La segunda, es cuando aparecen distorsiones en el mercado como los monopolios y los

oligopolios.

El mejor ejemplo de competencia imperfecta es el monopolio (Stiglitz, 1994, p. 56), el cual se

presenta cuando un producto, bien o servicio determinado, es producido u ofertado por un único

particular o empresa que lo produce. Este bien o servicio no tiene un sustituto en el mercado; es

decir, ningún otro producto o bien o servicio lo reemplazarán, por tanto, este producto es la única

alternativa que tiene el consumidor para comprar. En el caso de que el productor de este servició

o producto tenga una gran influencia y control sobre el bien, además de controlar la cantidad que

se ofrece en el mercado, controlará los precios de las mercancías. El monopolista no tiene

competencia cercana, puesto que existen barreras a la entrada de otros productores del mismo bien

o servicio. Estas barreras pueden ser de distintos tipos, legales, tecnológicas, o de otro tipo.

De otro lado, el oligopolio (Sachs y Larraín, 1994, p. 156) se produce cuando existe un número

pequeño de empresas de un mismo sector que dominan y tienen control sobre el mercado. Estas

empresas pueden producir bienes o servicios iguales o bienes y servicios diferenciados por algún

aspecto en particular, como son los servicios ofertados por las telecomunicaciones, como sucede

con la televisión en Colombia.

El oligopolio es un caso muy similar al monopolio, sin embargo, el poder no se concentra en un

solo productor, como sucede en el monopolio, sino en un grupo pequeño de productores. Cada uno



47

de los productores, dado que produce una cantidad significativa del total, tiene un control

importante sobre el mercado, lo que le da poder de intervenir y manipular los precios y las

cantidades del producto. De esta forma, hay más de un producto del mismo tipo en el mercado,

pero, debido al control y poder que estas empresas tienen, aparecen los mismos problemas y

limitaciones que impone el monopolio. (McConnell y Brue, 1997, pp. 129-128).

Una de las barreras de entrada más comunes que impone el oligopolio es la cantidad de dinero

necesario para ingresar a ese selecto grupo de productores que existen en el mercado. Ante la

existencia de productores tan poderosos, un nuevo productor que desee ingresar a él necesitaría

una cantidad muy grande de dinero similar a la que tienen el oligopolio de la oferta de productos

o servicio en el mercado.

De las anteriores precisiones conceptuales, se deduce que los cambios efectuados en la televisión

colombiana en los últimos años están originando una monopolización u oligopolización del

servicio. Este fenómeno en Colombia se presenta en los tiempos donde el mundo avanza hacia la

desregulación de las telecomunicaciones –en nuestro caso la televisión–, y donde las regulaciones

por parte del Estado ayudarían a mitigar los conflictos de intereses que se pueden presentar en el

mercado, ante las prácticas abusivas y desleales, que conducirían a la concentración de la riqueza

y la poca democratización de la propiedad. Por tanto, se necesita de instituciones que generen

confianza al construir un marco de juego limpio para los inversionistas.

2.3. Jurisprudencia nacional sobre el acceso a la prestación del servicio público de televisión abierta en Colombia

En el marco del Estado Social de Derecho, la democratización de la propiedad está ligada al

concepto de participación de la sociedad para acceder a la propiedad y la riqueza del país, evitando

su concentración en unas pocas manos. A partir de lo establecido en el artículo 60 de la

Constitución Política de Colombia, corresponde al Estado por regla general promover para todas

las personas el acceso a la propiedad y, en algunos casos por motivos de interés general, garantizar

y facilitar ese acceso de manera preferencial para algunos sectores de la sociedad, que en

condiciones normales nunca lo lograrían.



48

La Constitución estableció una regla especial para facilitar a los trabajadores y a las organizaciones

solidarias y de trabajadores, condiciones especiales o preferenciales para hacerse a la propiedad

accionaria de las empresas del Estado que por cualquier causa sean enajenadas.

Al respecto la Corte Constitucional ha dicho:

La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho, propugna por la

democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para

permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente. Esta opción constitucional se

materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60, el cual, como

esta Corte lo ha señalado, contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente

establece un principio general y una regla. El inciso primero establece el principio según el

cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. El inciso segundo

desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho

preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga

el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte”. (CConst, 1260/2001

MP. R. Uprimny).

Democratizar la propiedad significa:

facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo manejarla con

criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en el marco de una estricta

competencia financiera, para ellos ha de otorgárseles prerrogativas -condiciones especiales-

dice la Constitución, que les permitan acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado

Social de Derecho, la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la

vida de los ciudadanos. (CConst, C-452/1997, F. Morón).

Ahora bien, en relación con el acceso a la prestación de servicios de televisión, el artículo 75 de la

Constitución establece que el espectro electromagnético es un bien público, sujeto a la gestión y

control del Estado. El uso y acceso a ese bien público debe darse por el Estado en condiciones de

igualdad, porque como se ha venido señalando a lo largo de este estudio, a través de este medio se

hace efectiva la posibilidad de fundar medios de comunicación como la televisión, enriqueciendo



49

el pluralismo informativo para garantía del derecho a la información. (CConst, C-333/1999, A.

Martínez).

Pero también la televisión es una industria cuyas actividades asociadas generan lucro y que como

tal deben promoverse por el Estado para crear condiciones de participación a toda población. La

concesión será el instrumento a través del cual se realiza la democratización para acceder al

servicio de televisión y la materialización de los presupuestos del artículo 60 de la Constitución.

Sobre este punto la Corte ha considerado:

La concesión del uso o acceso a un bien público, que va a generar riqueza privada, sin duda es

una oportunidad para hacer efectivo este principio, ya que de lo contrario se estimula la

propiedad en pocas manos o se asignan beneficios y ventajas a los que más pueden so pretexto

de habilitar una fuente de rentas fiscales. (CConst, 093/1996, H. Herrera).

Ahora bien, el acceso a la propiedad que se adquiere con el uso del espectro electromagnético de

propiedad del Estado, si bien se funda en la libertad económica, recibe las restricciones de orden

legal y reglamentario a las que se refiere el inciso final del artículo 333 de la Constitución, en

concordancia con el artículo 75 de la Carta, por ser el servicio de televisión una actividad de interés

general y como tal un servicio público cuya gestión y control está en cabeza del Estado. La Corte

al respecto ha señalado:

[…] está claro que quienes en ejercicio de su libertad económica funden medios de

comunicación que utilizan el espectro electromagnético, quedan sujetos a las medidas y

condiciones que sean fijadas por el Estado para el manejo de ese bien público y la eficiente

prestación de los servicios de telecomunicaciones. Tales regulaciones, no se mueven entonces

en el ámbito de la libre empresa y la competencia sino que tienen que ver con el deber que

tiene el Estado de organizar y asegurar la prestación regular, continua y eficiente de los

servicios y funciones a su cargo, y también con la especialidad del régimen para la gestión de

los bienes de uso público. (CCont, 654/2003, C. Vargas)

La visión que se tuvo desde la Asamblea Nacional Constituyente para avanzar en la

democratización del servicio de televisión, fue la de evitar la concentración de la propiedad de los



50

medios de comunicación y la dependencia del manejo de los mismos con la rama ejecutiva, en

donde se definían las reglas para la adjudicación de las licitaciones que autorizaban su prestación.

Las propuestas que se mantuvieron durante estos debates y que no generaron mayores críticas,

fueron las de crear un ente independiente y el marco de una regulación que impidiera las tendencias

de concentración en el manejo de la televisión por parte de grupos económicos y políticos que

hasta el momento habían logrado avanzar en ese sentido. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991,

A.C.56, p.13).

De lo anterior, se deduce que la democratización del servicio público de la televisión es un

imperativo para el Estado, que tiene como finalidad garantizar el pluralismo informativo para la

protección del derecho a la información. El Estado a través del marco jurídico debe determinar las

condiciones para facilitar, promover y garantizar a todos los sectores el acceso a la propiedad del

medio de comunicación.

El régimen jurídico de prestación del servicio de televisión establece disposiciones relevantes y

orientadas a su democratización, entre ellas: las nuevas modalidades de prestación, la distribución

de ámbitos de cubrimiento, los mecanismos de adjudicación de las concesiones y el

reconocimiento a las comunidades organizadas para la prestación de servicios sin ánimo de lucro

cuyos contenidos harán énfasis en asuntos locales y regionales.

Una de las figuras más relevantes adoptadas por el legislador, en aras de la democratización del

servicio, fue la exigencia para los concesionarios de operación privada y local con ánimo de lucro

de constituirse como sociedades anónimas por acciones, como mecanismo eficaz para garantizar

el acceso a un número mayor de personas al uso de un bien público restringido por razones de

interés general, económico, y de espectro electromagnético. Para el legislador, las sociedades por

acciones garantizarían el derecho fundamental a la información y el acceso a la prestación de estos

servicios. (CConst, C-3150/1997, F. Morón)

La adjudicación de las concesiones mediante licitación pública (L 182/1995, Art. 48) y la

prohibición de prorrogar los contratos, pretendían garantizar de manera abierta y democrática el

acceso a la televisión. Sobre este punto señala la Corte Constitucional:



51

Para la Corte, si se tiene en cuenta el cupo limitado de frecuencias y espacios y la imposibilidad

de que "todos" los ciudadanos que lo deseen puedan ejercer efectivamente su derecho a fundar

medios masivos de comunicación que requieran del uso del espectro electromagnético, un

sistema que prevea prórrogas como la descrita, que privilegie a quienes ya han tenido la

posibilidad de explotarlo, sin permitir la libre competencia por los espacios para un nuevo

período de adjudicación, necesariamente restringe las oportunidades de acceso de aquellos que

en una anterior oportunidad no hayan participado o no hayan sido favorecidos con una

concesión, con lo que se viola, entre otros, el mandato del artículo 75 de la Carta. (CConst,

350/1997, F. Morón).

Estos apartes de la jurisprudencia nos permiten considerar, en primer lugar, que el acceso a la

prestación del servicio de televisión es una de las formas en que se materializa el principio de la

democratización del derecho a la propiedad, en este caso, el acceso al uso de un bien público

indispensable para la prestación de un servicio público que permite acceder a su prestación y a

participar de las utilidades de la industria.

La concordancia de los artículos 60 y 75 de la Constitución Política, nos permiten considerar que

el acceso a ese uso requerirá de una autorización cuyo otorgamiento se hará en condiciones de

igualdad, mediante reglas objetivas de selección que tendrán en cuenta la capacidad técnica y

financiera de quienes asumen la responsabilidad de fundar.



52

3. El acceso y prestación del servicio de televisión sin condiciones de igualdad

Los efectos negativos de la puesta en marcha de los dos modelos de televisión abierta a partir de

1998, tuvieron diferentes causas que unidas beneficiaron a los operadores privados, quienes se

fortalecieron y concentraron en su favor los beneficios económicos de las concesiones. En los seis

puntos siguientes se hará referencia a aquellas causas que se consideran más relevantes a la hora

para facilitar la monopolización u oligopolización del servicio de televisión abierta en Colombia,

que a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, de la cual se desprendieron las leyes e

instituciones que regulan las concesiones de la televisión abierta a los particulares, y que

permitieron la consolidación de una posición dominante por parte de los dos canales privados.

3.1. Autorización de operación nacional de lo que inicialmente serían operaciones zonales

La autorización de operar canales comerciales a través sociedades concesionarias, en principio

solo se daría en nivel zonal y local (L 182/1995, Art. 36). Para el nivel nacional, si bien la ley

previó la prestación a través de los canales zonales, esta solo se contempló de manera progresiva

mediante la extensión gradual del área de cubrimiento o temporal mediante encadenamientos. Así

la ley estableció que “A partir del primero (lo.) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998),

el servicio podrá ser prestado también nacionalmente por los operadores zonales mediante

encadenamientos, o por extensión gradual del área de cubrimiento y de acuerdo con la

reglamentación que sobre el particular expida la Junta Directiva de la Comisión Nacional de

Televisión (L 182/1995. Art. 37).

En este sentido la interpretación del legislador al expedir la Ley 182 de 1995 fue de prudencia

frente a todo un sistema de concesiones de espacios de televisión, mediante el cual los particulares

desde los inicios del servicio habían contribuido con el Estado en la creación y desarrollo de

contenidos. Si bien el régimen de prestación de éstas concesiones era diferente al adoptado para

los canales privados, era evidente que con su entrada en operación, las concesiones de espacio

tendrían desventajas competitivas evidentes, relacionadas con la poca autonomía para la



53

organización de la parrilla de programación, deficiencias en la calidad de la señal y dependencia

de diferentes instituciones públicas para el ejercicio de actividad.

Aun así, el Congreso en muy poco tiempo cambió las reglas de prestación, y mediante la Ley 335

de 1996 derogó la norma que establecía el “nivel zonal” de prestación, creando una nueva categoría

a nivel nacional –Televisión Nacional de Operación Privada–. (L 135/98, Art. 22-2). Las

disposiciones previstas en la ley para el nivel zonal fueron aplicadas a la nueva categoría de

operadores privados nacionales, es decir que la reserva de la prestación del servicio de televisión

nacional no solo terminaría a partir del 1º de enero de 1998, sino que entraría en competencia con

dos nuevos canales que operarían y explotarían el servicio en todo el territorio nacional a partir del

otorgamiento de las concesiones. (L182/995, Arts. 37 y L335/1996. Art, 23).

En muy poco tiempo, los concesionarios de espacios de televisión se vieron enfrentados a una

competencia de dos sociedades con gran capacidad financiera, adjudicatarias de la licitación

No.003 de 1997. La entrada de los canales de operación privada estuvo acompañada de una

marcada desregulación del servicio por parte de la Comisión Nacional de Televisión,

principalmente en lo que tenía que ver con los contenidos de la programación y la publicidad.

Era tan claro para el legislador la difícil situación a la que se enfrentarían los concesionarios de

espacios con la entrada en operación de canales privados que fue la misma Ley 135 de 1996 la

que, en su artículo 17, estableció la posibilidad de renunciar a la concesión, sin que dicha renuncia

generara indemnización alguna para las partes.

3.2. El modelo de concesiones de espacio frente a las Instituciones del Sector

Los concesionarios de espacios mantenían el modelo de prestación anterior prácticamente en las

mismas condiciones previstas desde su adopción. El régimen de transición que permitiera

garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la prestación y evitar prácticas

monopolísticas ante la entrada de nuevos operadores, fue encargado al ente autónomo CNTV que,



54

como se verá más adelante, no logró equilibrar los cambios legislativos, técnicos y del mercado (L

335/1996, Art. 17).

Las concesiones mantuvieron por un lado las restricciones propias del régimen de prestación, como

la limitación de la explotación del servicio en espacios y franjas (Comisión Nacional de Televisión,

1997), pero bajo nuevas condiciones como la dependencia técnica con el operador público

Inravisión, sin que mediara con este una relación contractual que permitiera resolver de manera

directa situaciones inherentes a la prestación del servicio. Es decir, el operador debía entenderse,

por un lado, con la CNTV, encargada de exigir el cumplimiento de las obligaciones contractuales

derivadas de la concesión así como de la vigilancia y control sobre la prestación del servicio; y por

el otro, con el operador público Inravisión para la transmisión de la señal, situación que generó

algunas dificultades de eficiencia.

A partir de la Ley 182 de 1995, Inravisión dependería financieramente de las transferencias que

realizara la CNTV para la ejecución de proyectos de inversión y funcionamiento (L 182/1995,

Art.62) sin posibilidad de generar recursos propios por la operación del servicio, a pesar de ser una

sociedad pública organizada como empresa industrial y comercial. Al tiempo mantenía la

responsabilidad de operar la red pública en todo el territorio nacional en la cual se soportarían los

canales públicos UNO y A, así como aquellos a través de los cuales el Estado programaría la

televisión educativa y cultural –Señal Colombia–.

Esta y otras situaciones tendrían incidencia en la ejecución de los contratos de los concesionarios

de espacios para conquistar o mantener las audiencias en el momento en que entraran en operación

los canales privados. La posibilidad de que la operación nacional privada fuera estableciéndose de

forma progresiva, como así lo pretendía la Ley 182 de 1995, daba alguna oportunidad a los

concesionarios de espacio para ajustar en tiempo real las condiciones de oferta de televisión y

garantizar que el operador público mantuviera condiciones técnicas apropiadas para la transmisión

de la señal.

Además de lo anterior, otra de las causas que afectaron el normal desarrollo de las concesiones de

espacios, fue el mal estado de la red pública de televisión y la ampliación de la oferta de espacios

para la publicidad (Yances, 2003, p. 87) en los canales nacionales, que pasarían de dos a cuatro,



55

sin contar con la operación del canal local con ánimo de lucro de cubrimiento en Bogotá. Estas

nuevas condiciones afectan a los concesionarios de espacio que pierden para este momento el

privilegio y la exclusividad de la recepción de la demanda de publicidad en televisión por parte de

las empresas. A lo anterior se suma la grave crisis económica por la que pasa el país en el año de

1997 y que afecta, entre otros sectores, a la industria manufacturera que tiene una gran

participación en la generación de pauta publicitaria. (Nieto, p. 33).

3.2.1. Acciones de la CNTV ante la crisis del sistema televisivo mixto

Las medidas tomadas por la CNTV es una serie de resoluciones que declararían la caducidad de

los contratos de concesión de espacios en los canales Uno y A6. Estas decisiones se soportan

principalmente en el abandono de la programación y el no pago de las tarifas de la concesión por

parte de los programadores, que eran las obligaciones principales del contrato, situación que

claramente afecta el interés general que se pretende satisfacer con el servicio. Al declarar la

caducidad se agravó la situación de los programadores privados de espacios, a quienes se les hizo

efectiva la cláusula penal que correspondía al 20% del valor del contrato y se inhabilitan para

participar en cualquier proceso de contratación con el Estado.

Por otra parte, la CNTV adoptó otras acciones para atender la crisis generada para los

concesionarios de espacios, entre otras, la reducción de las tarifas (R. 640 y 1013/1999 – R.

1001/2001). De igual forma, el legislador, al expedir la Ley 680 de 2001, reconoce la crisis del

sector y faculta al ente regulador del servicio para que adopte medidas relacionadas con la

modificación y reestructuración de los contratos de concesión en todas sus modalidades.

Resultaba evidente que los concesionarios de espacios tendrían serias desventajas competitivas al

pertenecer a un modelo anterior que no tuvo ninguna variación y que les impediría mantenerse en

el mercado. Seguramente la entrada progresiva de la competencia, habría permitido adoptar las

medidas legislativas y administrativas que minimizaran el impacto. Si bien se trata de dos

modalidades del servicio diferentes, con un régimen de prestación adoptado de manera distinta por

el legislador; también es cierto que para ambas modalidades del servicio el producto final es la

6 Resoluciones 118, 427, 796 de 2001, mediante las cuales se declara la caducidad de contratos de concesión de espacios a las sociedades Datos y Mensajes S.A., Vivo S.A. y Big - Bang Televisión S.A.



56

entrega al público de programación que satisfaga hábitos y gustos de los televidentes. De la misma

manera su recepción es libre y gratuita por las personas ubicadas en el área de cubrimiento, en este

caso el territorio nacional. En efecto, los productos de las dos modalidades del servicio de

televisión son sustitutos el uno del otro, los televidentes tienen cuatro opciones y no dos para

acceder a la prestación del servicio de televisión al nivel nacional.

3.3. Prohibición de prórroga de concesiones de espacios de televisión

Otra de las causas fue la prohibición de concesiones de los espacios televisivos mediante la

promulgación de la Ley 335 de 1996, en la cual se estableció la prohibición de prorrogar los

contratos de concesión de espacio que se venían ejecutando desde 1991. En este sentido, la Corte

Constitucional se había pronunciado en contra de las prórrogas indefinidas, al considerarlas

inconstitucionales debido a la posible perpetuación del servicio en pocas manos de los espacios de

televisión –monopolización u oligopolización–, desconociendo precisamente el artículo 20 y 75

de la Constitución Política.

Los argumentos de la Corte se fundaban en que, de esa forma, se limitaba la garantía de fundar

medios de comunicación por parte de los particulares y se violaba el derecho de la igualdad en el

acceso de prestación del servicio. La anterior situación se generaría en el momento en que los

contratos de concesión se asignen a perpetuidad.

Adicionalmente, la Corte consideró que la prórroga establecida en la Ley 14 no constituía una

situación jurídica consolidada, como un derecho subjetivo del concesionario susceptible de ser

protegido por el artículo 58 de la Constitución Nacional. Se trataba únicamente de una mera

expectativa que podía ser modificada legítimamente por el legislador, como así lo hizo el artículo

10 de la Ley 335 de 1996. Para la Corte, las prórrogas son sobrevinientes al contrato, por ello si se

expide una nueva legislación a ellas no le son aplicables. (CConst, C-350/1997, F. Morón).

El fallo de la Corte Constitucional a que se hace referencia fue objeto de diferentes salvamentos

de voto, a través de los cuales manifestaron su desacuerdo con la decisión adoptada. Advierten

dichos salvamentos que la prórroga no podía considerarse como una simple expectativa remota de

todo ajena al comportamiento del concesionario, por el contrario, el concesionario tenía derecho a



57

la misma si cumplía con las condiciones de calidad establecidas en el contrato. La no prórroga

configuró una ruptura unilateral de lo pactado, opuesta a la buena fe que ha debido presidir la

actuación del Estado en su conjunto. (CConst, C-350/1997, SV. J. Hernández)

Por su parte, los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa consignan en

su salvamento de voto que el cambio sorpresivo de reglas contractuales afecta la confianza de

quienes desarrollan las actividades de información:

Una modificación sorpresiva de las reglas contractuales que definen los deberes y derechos e

incluso, las expectativas de las empresas informativas, tiene como consecuencia, además de

afectar eventualmente los derechos involucrados, la de sembrar un ambiente de incertidumbre

que suele terminar por generar una autorrestricción de la autonomía informativa. Si en

cualquier momento el poder político, objeto de control por los medios de comunicación, puede

a su discreción afectar las condiciones de ejercicio de la libertad y la vigencia del sistema

democrático. (Const, C-350/1997, SV. E. Cifuentes – V. Naranjo)

Bajo estas condiciones, el mismo salvamento advierte que solo por razones imperativas e

inaplazables resultaría indispensable modificar las reglas originalmente pactadas, como cuando

ellas vulneran mandatos constitucionales imperativos. Si bien la sentencia señaló que la no

prórroga de las concesiones de espacios de televisión buscaba evitar prórrogas indefinidas, dicha

motivación quedaría sin piso cuando en la misma sentencia se advierte que los nuevos contratos

se regirían por la disposición de la Ley 335, vigente para el momento de la prórroga.

El legislador, al expedir la Ley 335 de 1996, pudo haber graduado los efectos de la prórroga en

beneficio de los concesionarios de espacio, teniendo en cuenta el contexto económico, de

estabilidad y de confianza que requerían los concesionarios en el desarrollo de su labor relacionada

con el derecho a informar. En concordancia con lo señalado en el punto anterior, eran evidentes

las desventajas que los concesionarios de espacios tendrían en el mercado al momento de entrar

en operación los canales privados, por la forma misma en que se concebía el modelo de prestación

del servicio, que adicionalmente para los concesionarios de espacio no sufrió ningún cambio

importante en su favor y, por el contrario, se mantuvo en las mismas condiciones en que se venían

desarrollando desde sus inicios.



58

El no mantenerse la expectativa de prórroga a la que tenían derecho los concesionarios, y de

manera sorpresiva someterlos por disposición de la ley a la participación en una nueva licitación,

generó incertidumbre de su permanencia en el sector, incertidumbre que pudo contribuir al no

fortalecimiento interno de cada concesionarios para enfrentar la competencia que se evidenciaba

con la operaciones de los canales privados.

Las disposiciones del legislador no dieron ninguna posibilidad a los concesionarios en este sentido.

No obstante, el artículo 27 de la Ley 1150 de 20077, permitió que las concesiones que para el

momento de la entrada en vigencia de la ley se encuentren en ejecución o las que se adjudiquen a

futuro en materia de televisión, puedan ser prorrogadas por lapsos iguales. Es decir, aquello que

para la Corte Constitucional se consideraba como violatorio porque limitaba el acceso a la

prestación del servicio como consecuencia de autorizar concesiones perpetuas; 10 años después se

estaba consolidando por otra ley que le garantizaba la prorroga a la concesiones de Caracol TV y

RCN TV.

Se concluye entonces que es nuevamente la Ley 335 de 1996 la que, de manera sorpresiva en solo

un año, cambia las reglas de juego que establecía la Ley 182 de 1995. Cambio que tendría efectos

directos en las condiciones de los contratos de concesión de espacios de televisión vigentes para

la época de la expedición de las leyes. La expectativa de la prórroga en cualquier contrato de esta

naturaleza, donde los concesionarios asumen por su cuenta y riesgo la prestación de un servicio

público requiere de importantes inversiones que se determinan de acuerdo con el plazo del

contrato. La no prórroga ordenada de manera imprevista por la Ley 335 de 1996, en el mismo año

en que finalizaría, afectaba las condiciones de dichas inversiones y desestimularía la competencia

en el sector. En otras decisiones la Corte Constitucional ha señalado la conveniencia de mantener

7 “De la prórroga de los contratos de concesión para la prestación de servicios de telecomunicaciones y de televisión. El término de duración de las concesiones actuales y futuras para la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones, incluidas las de televisión, serán de diez (10) años prorrogables por lapsos iguales. En ningún caso habrá prórrogas automáticas ni gratuitas.”



59

las condiciones iniciales pactadas en la autorización o contratos de concesión en beneficio de la

libre competencia.8

En la actualidad las concesiones para la prestación del servicio público de televisión, y en general

para las concesiones de servicios de telecomunicaciones, se otorgan por 10 años y su prórroga se

autoriza por periodos iguales, sin que estas puedan darse de manera automática o gratuita, con lo

cual los concesionarios de espacios y los operadores nacionales privados logran reducir el riego

de las inversiones a largo plazo. En este caso, la intervención del legislador desdibujó la

problemática que se generó durante la crisis del sector de televisión entre los años 1998 y 2002.

3.4. La pauta publicitaria como criterio de definición de los concesionarios de espacios de televisión abierta

La Ley 182 de 1995 establece diferentes modalidades del servicio público de televisión y para cada

una de ellas un régimen de prestación especial. Los concesionarios, una vez obtienen el título

habilitante, tienen derecho a la explotar el servicio y recibir ingresos por su actividad. Teniendo

en cuenta que la señal de televisión abierta se recibe libre y gratuitamente por las personas ubicadas

en el área de cubrimiento, la principal fuente de ingresos de los concesionarios es el mercado de

oferta y demanda de espacios para pauta publicitaria, aunque no la única. (Nieto, 2002, p. 20).

Como contraprestación por del derecho a utilizar y explotar el servicio, los concesionarios de

espacios y los operadores privados deben pagar al Estado un valor por concepto de ésta concesión,

que define el ente regulador del servicio, con base en los criterios establecidos en la ley. La

definición de las tarifas a partir de la Ley 182 de 1995 estuvo a cargo de la CNTV con base en los

criterios que hoy aún se mantienen establecidos en el en el artículo 5º literal g. Antes de la Ley

8 “De esta forma se garantiza la libre competencia, protegiendo situaciones consolidadas bajo el régimen anterior, a las cuales no se les cambian intempestivamente las condiciones bajo las cuales adquirieron el título habilitante y se les permite, durante un tiempo limitado, continuar con la prestación del servicio habilitado bajo dichas condiciones, para luego hacer la transición al nuevo régimen. Adicionalmente, se estimula a los antiguos proveedores a hacer transición al nuevo régimen, permitiendo una única prórroga para la prestación del servicio habilitado bajo las condiciones inicialmente pactadas. Y, finalmente, establece que todos los nuevos proveedores compitan bajo las mismas reglas de juego. (CConst, C-403/10, M. Calle)



60

182 de 1995, las tarifas del servicio eran definidas por Inravisión a través de su Junta Directiva, a

quien correspondía establecer el régimen de tarifas del Instituto. (L 14/1991, Art. 18).

Los criterios señalados en la Ley 182 de 1995 se aplican para toda clase de concesiones otorgadas

por el Estado, independientemente de la naturaleza y modalidad del servicio. Estos criterios hacen

referencia a la cobertura geográfica, población total, ingreso per cápita en el área de cubrimiento

y recuperación de los costos del servicio público de televisión principalmente. Solo con la

expedición de la Ley 680 de 2001, se incluyó el criterio de oferta y demanda potencial de pauta

publicitaria en televisión para la definición de estos conceptos.

Con la promulgación de la 003 de 1997, con la cual se adjudicaron los contratos de concesión de

espacios, al no haberse previsto o tenido en cuenta el criterio del mercado de oferta y demanda de

pauta publicitaria, existió un error en la determinación del valor de la concesión. El error lo originó

el legislador, quien era el encargado de definir la capacidad de cumplimiento de las obligaciones

económicas del contrato. Como se señaló, la pauta publicitaria, a pesar de no ser el único de las

compañías concesionarias, si es el más representativo.

De otra parte, los laudos arbitrales convocados por los concesionarios de espacios con el objeto,

entre otras pretensiones, de buscar el reconocimiento del equilibrio económico del contrato,

determinan que efectivamente el mercado de pauta publicitaria no fue un criterio sobre el cual se

determinó el valor de las concesiones y que claramente esa omisión generó un error en la

determinación del valor de las tarifas. Señalan dichos pronunciamientos:

Ninguna injerencia tuvo el monto o extensión de los eventuales ingresos del concesionario

derivados del ejercicio del derecho que obtuvo con la celebración del contrato; dicho de otra

manera el precio fijado, no tuvo relación directa ni proporcional en consideración a las

ganancias o utilidades que pudiera obtener el concesionario de sus actividades comerciales en

la explotación económica del espacio. La fijación del precio o tarifa en este tipo de contratos

obedece, como se vio, a criterios legales, referidos a aspectos puntuales del servicio y su

cobertura y en cuya determinación ninguna injerencia tienen cálculos o estimaciones de los

beneficios económicos que el concesionario pueda derivar del desarrollo del objeto del

contrato.



61

En otro de los fallos se advierte:

Así las cosas, el error en el precio del contrato como causal de restablecimiento del equilibrio

económico, sólo podrá ser invocado por el contratista, cuando dicho error no sea consecuencia

de una negligencia culpable de su parte, y cuando el mismo se vea afectado en los elementos

que sirvieron de base a su estructuración por hechos sobrevinientes e imprevisibles, no

conocidos por las partes al momento de la contratación, o que en cualquier caso, ellas no

hubiesen podido sopesar los efectos de su ocurrencia. (Laudo Arbitral, 16 junio 16 de 2005).

Lo anterior será evidente a partir del estudio realizados por la Escuela de Administración de

Negocios –EAN–, contratado por la CNTV, en el cual se establece que el mercado de pauta influyó

directamente en la disminución de los ingresos operativos de los canales UNO y A. (Nieto, 2002,

p. 41). Para la época en que los concesionarios de espacios gozaban de la exclusividad de los

beneficios del mercado de pauta, los ingresos brutos de los dos canales representaban el 70% del

total de la facturación del sector para el año 1996 y para el año 2001 apenas representaba el 14%.

(Nieto, 2002, p. 41).

Para el año 2012, como se observa en la gráfica 1, la participación del Canal UNO en el mercado

de pauta publicitaria es apenas del 2.92% y los canales de operación privada RCN y Caracol

concentran el 91.2 % de ese mercado.



62

Gráfica 1. Distribución de ingresos operativos brutos

El desconocimiento los criterios de oferta y demanda potencial de pauta publicitaria en televisión

para la definición de la tarifa implicó ignorar por completo el funcionamiento de toma de

decisiones en ese mercado.

Para tomar una decisión racional, los concesionarios deberían contrastar sus estimaciones de

ingresos por pauta publicitaria contra el valor de la concesión, la decisión será racional si sus

ingresos estimados son mayores al valor de la concesión.

Debido a que los ingresos por pauta publicitaria son una variable desconocida, estos se constituyen

como factor de riesgo que el concesionario debe decidir si asume o no. En el momento que un

criterio relacionado con ingresos por pauta publicitaria no se incluye en la determinación de la

tarifa, el agente racional (los concesionarios) queda inhabilitados para tomar una decisión racional

al respecto y deberán basar su decisión en otros factores.

En efecto, la falta de inclusión del factor "oferta y demanda potencial de pauta publicitaria"

perpetuará los problemas financieros de los concesionarios del Canal UNO y Canal A hasta 2001,

como efecto de una decisión "irracional" que debieron asumir sin herramientas suficientes. En la

actualidad el mercado de pauta, como se presenta en la gráfica 2, debe adoptarse a las decisiones



63

relacionadas con el valor de las concesiones.

Gráfica 2. Ingresos por pauta en Televisión abierta

3.5. Indeterminación de la entidad responsable del mantenimiento del servicio

Como se anotó anteriormente, el inicio de las controversias contractuales entre la CNTV y los

concesionarios por el mal estado de la red, se evidencia falta de claridad sobre quien es el

organismo responsable del adecuado funcionamiento de la red y a quien debía dirigiesen los

concesionarios para exigir el cumplimiento de esta prestación. Si bien a la Comisión le

correspondía transferir los recursos necesarios para el adecuado funcionamiento de Inravisión, el

operador tendría que ser diligente para cumplir con las actividades propias de operación y el

mantenimiento de la red.

Los laudos arbitrales despejaron las controversias al respecto, advirtiendo que la CNTV era el

órgano responsable ante los concesionarios de garantizar su adecuado funcionamiento soporte de

la transmisión de la señal y la programación del concesionario. Para el Tribunal, “la obligación de

entregar los espacios de televisión para su utilización y explotación es un elemento esencial del contrato, sin el cual degeneraría en uno diferente y por ello el concedente adquiere el compromiso

de garantizar y asegurar al concesionario la posibilidad de servirse del bien concedido para sus



64

fines comerciales pues así se desprende de lo pactado en la cláusula primera del contrato” (Laudo

Arbitral, s.f.; subrayado fuera del texto).

Para solucionar el problema del mal estado de la red, la CNTV inició un “Plan de ajuste”, con el

cual se adquirirían, en el año de 1996, unos equipos de transmisión de televisión para reemplazar

la mayor parte de la red operada por Inravisión, compra que, según se advierte en las demandas

ante los tribunales, no fue consultada con el operador público. Lo anterior evidenció claramente la

falta de coordinación entre las dos entidades, además una vez instalados los equipos, Inravisión

tampoco les realizó el mantenimiento, argumentando que los equipos no eran de su propiedad.9

En los laudos arbitrales proferidos dentro de los procesos promovidos por NTC, Telecolombia y

Diego Fernando Londoño contra la CNTV se advierte en relación con el estado de la red:

Se produjo indisponibilidad del servicio en los siguientes porcentajes: 3.01% en 1998; 1.66% en

1999, de 4.09% en el año 2000, de 2.08% en el año 2001; y de 4.50% en el año 2002.

Se establece que en la Estaciones de Manjui, Cerro de Kennedy, Tasajero, Padre Amaya. El Ruiz,

Planadas, Páramo de Domínguez, existieron fallas de la señal que sumaron 911.124 minutos para un

total de 15.185 horas, equivalentes a 843 días, de un total de 2190 días de concesión.

También se establece en el expediente que tanto los concesionarios como Inravisión informaron

sobre las fallas de la red en diferentes a través de oficios de diferentes épocas.

La pruebas evidencian como el denominado proyecto “Plan de Ajuste” generó entre la Comisión

Nacional de Televisión e Inravisión discusiones internas que giraban alrededor de quien debía

realizar el mantenimiento a los equipos teniendo en cuenta que la propiedad de los mismos para la

época de los hechos estaba en cabeza de la CNTV. (Testimonio rendido por el señor Daniel Coronel,

dentro del proceso arbitral adelantado por NTC S.A. vs CNTV).

Se puede concluir que las fallas del servicio de la red claramente incidieron negativamente en la

prestación del servicio, lo que afectaría la permanencia de la audiencia, la cual tendría otras

opciones en el mercado, como los canales privados RCN y Caracol y los canales regionales. Como

se advierte en los laudos, el adecuado funcionamiento de la red es un elemento esencial de los

9 “La ley no prevé un sistema de televisión pública que articule, de coherencia y fortalezca servicios. Al contrario, aísla a Inravisión, le suprime la capacidad operativa y administrativa, le da un tratamiento de empresa industrial y comercial del Estado, pero la deja sin recursos propios y se le sitúa bajo la dependencia financiera de la Comisión Nacional de Televisión y tampoco le da salidas legales para su auto financiación.” (Vizcaíno, 2005).



65

contratos de concesión de espacios de televisión, que incide directamente en la audiencia televisiva

y que impacta el mercado de la pauta publicitaria.

Se evidencia como las entidades del Estado –CNTV e Inravisión– con sus decisiones

administrativas y con algunas otras omisiones abrieron una licitación para la adjudicación de

espacios sin contar con las condiciones mínimas de funcionamiento de la red pública, así como

tampoco advirtieron a los concesionarios su estado, situación que les habría permitido prever de

mejor forma los riesgos que asumían al suscribir los contratos de concesión.

La fallas del servicio de la red, así como el establecimiento de unas tarifas construidas sin contar

con los cambio de la oferta y demanda del mercado publicitario, contribuyeron a la crisis de los

concesionarios de espacio y, en consecuencia, a la disminución considerable del número de

prestatarios del servicio en esta modalidad, favoreciendo de paso a los canales privados como

sustitutos del servicio, que garantizaban con esta situación una mayor audiencia y, por ende, una

participación más amplia de las inversiones en pauta publicitaria.

3.6. Fuente de financiación de la televisión pública

La televisión pública, tanto en su operación como en el desarrollo de su programación, requiere de

importantes recursos para su financiación. En Colombia, al contrario de otros países como

Inglaterra y Francia, la financiación de la televisión no depende de impuestos que soportan su

operación, los recursos provienen de los pagos de las concesiones otorgadas a los particulares

exclusivamente.

Esta situación, a partir de los fallos que han reconocido el desequilibrio económico de los contratos

de concesión a favor de los concesionarios y la crisis de los concesionarios de espacios de

televisión, ha generado fluctuaciones en cuanto a las proyecciones de los ingresos para el operador

público especialmente.

A lo anterior se suma las reglamentaciones del Gobierno y del Legislador que, al no haber previsto

las reservas para el pago del pasivo pensional de Inravisión, han echado mano de los recursos

existentes en el “Fondo para el Desarrollo de la Televisión”, recursos destinados exclusivamente

para el fortalecimiento de los operadores públicos, incluidas las inversiones para el mejoramiento

de la red pública de Inravisión.



66

Como se desarrollará en este punto, primero fue el Gobierno el que a través de decreto ordenó la

desviación de los recursos, decreto que fue declarado nulo por el Consejo de Estado.

Posteriormente viene la Ley 1507 de 2012, que ordena que la ANTV realice los pagos por concepto

de obligaciones del pasivo pensional que Caprecom no realizara.

El decreto que suprimió Inravisión (DL 3550/2005) estableció una serie de disposiciones dirigidas

a garantizar continuidad del servicio de televisión y radio a cargo de la sociedad pública. Entre

esas disposiciones, ordenó en el artículo 21, 23 y 41 que el pago del pasivo pensional y las

obligaciones laborales a cargo de la entidad se realizaran con cargo a las transferencias que debía

realizar la Comisión Nacional de Televisión.

Sobre la vigencia de este decreto, uno de los comisionados de televisión demandó ante el Consejo

de Estado la nulidad de algunos artículos del Decreto 3550, entre otros, aquellos que hicieron

referencia a la obligación de la CNTV de transferir a la nueva sociedad RTVC los recursos

necesarios para atender las obligaciones derivadas del pasivo pensional a cargo de Inravisión.

Entre otros argumentos expuestos en la demanda, se señaló que no existe norma que establezca a

la CNTV asumir los costos del operador público. Por el contrario, la destinación de los recursos

que se transfieren tiene como finalidad mejorar la calidad del servicio de televisión y no el pago

de deudas a cargo del Gobierno Central. Señala la demanda que, de acuerdo con lo previsto en el

Decreto 254 de 2000, el pasivo pensional de una entidad en liquidación de naturaleza societaria

debe pagarse con recursos de sus socios, en el caso de Inravisión por la Nación y Colcultura.

Adicionalmente señala que Caprecom, de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993, debe

asumir las obligaciones del sector con los recursos que recibió de ellas.

El Consejo de Estado (CE, 16 de marzo de 2012, MC. Rojas), al resolver la demanda de

nulidad, declaró la nulidad del aparte de las normas que obligaban a la CNTV a atender la

obligación de financiar el pasivo pensional de Inravisión. Entre los argumentos expuestos

en el fallo, se precisa que no existe sustento legal para que la CNTV, ente autónomo del

orden nacional, asuma las obligaciones del pasivo pensional. El fallo considera procedente

que para el caso debió tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 573 de 2000,

la cual establece que la Nación podrá asumir o garantizar las obligaciones de estas

entidades societarias.



67

Teniendo en cuenta las observaciones y debates al interior de la CNTV frente a la

obligación de transferir los recursos para el pago del pasivo pensional de Inravisión y que

en principio debían dirigirse al fortalecimiento de los operadores públicos, el legislador

incorporó tal obligación en la Ley 1507 de 2012 de manera definitiva y para que no se

entrara en mayores discusiones. El artículo 19 de la ley estableció que los pagos

relacionados con el pasivo pensional serían asumidos por Caprecom, pero aquellos que no

lo fueran, se financiarían con recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión.

Las decisiones adoptadas por Gobierno Nacional y el legislador nuevamente afectan la

televisión pública y, por ende, la calidad de los servicios que el operador público puede

ofrecer para garantizar la adecuada prestación del servicio y la calidad de la señal,

indispensable para la garantizar la competencia de los cocesionarios de espacios de

televisión.



68

4. Propuestas sobre la crisis de la televisión abierta en Colombia

Revisados los antecedentes jurídicos e institucionales de la televisión abierta en Colombia, que

pudieron incidir en la concentración de la audiencia y en los ingresos por pauta publicitaria en los

canales nacionales de operación privada, resulta evidente que el modelo de prestación del servicio

presenta fallas que deben resolverse, principalmente a través de propuestas legislativas que

rescaten las finalidades del servicio público.

La televisión abierta nacional representa para la población del país, como ninguna otra modalidad

de televisión, independientemente del operador (público o privado) y del ámbito de cubrimiento

(nacional, regional o local), la identidad cultural mediante el hacer y crear cultura, la información

nacional e internacional que impacta a los habitantes del país y a la identidad de las mayorías

sociales.

Es sobre esa modalidad de televisión, principalmente, que la Asamblea Nacional Constituyente

consideró relevante la protección de su captación por parte de los grupos económicos y políticos

del país que pudieran a través de sus contenidos filtrar la información y orientarla a la satisfacción

de sus intereses.

La importancia de la televisión abierta, entonces, no se compadece con el resultado de un servicio

cuya audiencia y mercado se concentra principalmente en dos canales comerciales de operación

privada, que dejan sin muchas oportunidades de financiación y penetración en la audiencia a los

concesionarios de espacios de televisión que programan el Canal A, a dos canales de interés

público –Señal Colombia y Canal Institucional– y a ocho canales regionales.

4.1. El rescate de la autonomía de la entidad reguladora del servicio

La eliminación de la CNTV desvaneció el objetivo del Constituyente de 1991 de lograr la

existencia de un ente regulador del servicio público independiente que impidiera que el manejo de

la televisión estuviera influenciado por intereses económicos y políticos de grupo.

Como se señaló anteriormente, no existió un debate de fondo en la eliminación de esa entidad. Las



69

discusiones en la expedición del acto legislativo se soportaron sobre la convergencia tecnológica

y la eficiencia de la institucionalidad, sin que los orígenes del artículo constitucional objeto de la

derogatoria se propusieran en dicha discusión.

Si bien no eran positivos los rumores que sobre corrupción se tejieron en relación con esa entidad

y de las que no escapa hoy en día la Agencia de Nacional Televisión y ninguna otra entidad del

Estado, lo cierto es que tales deficiencias se logran reducir con intervención de los entes de control,

la implementación de sistemas de calidad y un estricta gestión de rendición de cuentas.

En el año 2012 la CNTV se reemplazó por la ANTV, que si bien en un principio goza de autonomía

administrativa, patrimonial, técnica y presupuestal, sus funciones son limitadas, en cuanto a que

sus competencias de inspección, vigilancia y control del servicio se distribuyeron en otras

entidades del orden nacional como la Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC–, la

Superintendencia de Industria y Comercio y la Agencia Nacional del Espectro.

Esa atomización de funciones disminuyó la capacidad de regulación por parte del Estado de un

servicio con tanta incidencia en la opinión y cultura de la población.

En este sentido, cabe compartir algunas de las precisiones y recomendaciones del Estudio de La

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre las políticas y

regulaciones de telecomunicaciones en Colombia. (OCDE, 2014).

El estudio de la OCDE plantea una crítica puntual a la institucionalidad de las telecomunicaciones

en el sentido de la poca independencia de las autoridades del sector de las telecomunicaciones que

intervienen en su regulación.

Para este organismo la participación del Ministro de las TICs en todos los órganos de decisión del

sector (Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC–, Agencia Nacional del Espectro –

ANE– y ANTV) no garantiza la independencia que se requiere.

Si bien la ANTV puede gozar de mayor grado de autonomía frente a la CRC y a la ANE, la

intervención directa del ministro de las TIC en su junta directiva, como señala OCDE, minimiza

su autonomía e independencia.

La recomendación del estudio es la fusión de la CRC y la ANTV, siempre y cuando la CRC logre

un verdadero fortalecimiento de su independencia frente al Gobierno Nacional, en forma tal que

su conformación no dependa exclusivamente del Presidente de la República y su financiación de



70

los recursos transferidos directamente por el Gobierno. (L 1341/2004, Art. 20).

La recomendación del estudio reivindica las motivaciones propuestas por la Constituyente del 91

sobre la total autonomía de los entes de regulación que se vinculen con medios de comunicación.

Se recomienda en el estudio:

La CRC debe ser reformada y adquirir auténtica independencia con respecto del gobierno. No debe

permitirse la participación directa del MINTIC u otros departamentos gubernamentales en la

Comisión, la cual debe poder tomar decisiones de manera independiente. Así mismo debe mantenerse

la financiación de la CRC procedente del sector, independientemente del MINTIC, y la CRC debe

disfrutar de mayor flexibilidad para la contratación y para la gestión de su presupuesto. El periodo

de nombramiento de los comisionados de la CRC debe ser extendido a una duración de cinco o seis

años. (OCDE, 2014).

Según lo anterior, la OCDE, a partir de la experiencia y los estudios sobre el sector de las

telecomunicaciones en el país, afirma que los entes de regulación y control de servicios de

telecomunicaciones, deben contar con una independencia suficiente que les permita blindarse de

la injerencia del gobierno de turno y a su vez del poder de los grupos económicos, con el fin de

lograr el cumplimiento de los mandatos constitucionales a que se ha venido haciendo referencia

en este escrito, además de reivindicar los fines que en su momento proponía la Asamblea

Nacional Constituyente.

4.2. Reestructuración del Canal comercial operado por el Estado

La posibilidad de evitar la alta concentración del mercado de pauta publicitaria en el servicio de

televisión, fuente principal de su financiamiento, depende de las acciones que adopte la regulación

a través de la ley, permitiendo una mayor flexibilidad en el modelo adoptado para la televisión

comercial operada por el Estado para mejorar su competitividad.

Los límites mínimos y máximos establecidos por el legislador para la adjudicación de espacios de

televisión pudieron ser justificables en el modelo de televisión abierta nacional cuando no se

competía con los canales de operación privada, y todos los interesados en la prestación del servicio

recurrían a los dos únicos canales que les permitían espacios para la realización de la

programación.



71

Por esa razón, el Gobierno Nacional ha propuesto a través del proyecto de la ley del Plan Nacional

de Desarrollo, que actualmente cursa en el Congreso de la República, lo siguiente:

Artículo 42°. Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública.

La Autoridad Nacional de Televisión podrá otorgar los espacios de horas de televisión del canal

nacional de operación pública, Canal UNO, a uno o varios concesionarios, garantizando el derecho

a la información, a la igualdad en el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los

procesos de selección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando éste

o sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional

o local.

La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo con

los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.

La autorización prevista en el presente artículo, en ningún caso puede implicar que la operación,

características y naturaleza propia del contrato de concesión de espacios puedan homologarse o

hacerse equivalentes a las de un canal de operación privada previstas en las Leyes 182 de 1995 y 335

de 1996.

Como se observa de la disposición, se pretende que el Canal Uno pueda otorgarse en concesión

por espacios de horas a uno o más concesionarios de espacios, de acuerdo con los estudios técnicos

que soporten la capacidad del mercado.

Se trata de una norma novedosa que deja en manos de estudios del sector, debidamente

actualizados al momento de abrir los procesos de selección, la determinación de establecer la forma

de organizar el canal en cuanto al número de concesionarios según las condiciones del mercado.

Esa disposición eliminaría porcentajes inamovibles que hoy se establecen a nivel legal, los cuales

impiden ajustar las condiciones de operación del canal.

En esa disposición se debería eliminar el inciso final y ordenar la derogatoria expresa del parágrafo

2º del artículo 2º de la Ley 680 de 2001, que impide que los contratos de concesión de espacios,

independientemente de la forma en que se organicen, “puedan homologarse o hacerse equivalentes

a las de un canal de operación privada previstas en las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996”.

Esta consideración se justifica dado que el origen de la salvedad establecida en el artículo 2º de la



72

Ley 680 de 2001 y que se reproduce en el artículo de la Ley del Plan, se enmarcó, para el año de

expedición de la ley, en la vigencia de la cláusula de exclusividad de los contratos de concesión

de los canales nacionales de operación privada cuyo término era de 10 años, los cuales vencerían

hasta el año 2008.

Esta restricción hoy en día no tiene fundamento alguno, como no sea el de mantener las ventajas

competitivas innecesarias del modelo de operación privada de televisión, que favorecen de manera

evidente el oligopolio del mercado y la audiencia de televisión abierta.

En general, la propuesta del artículo 42 sería una importante iniciativa para el dinamismo de las

concesiones de espacios de televisión.

Según el artículo de Diego Molano (2015), publicado por la revista Dinero, el gobierno considera

que la propuesta normativa permitiría fortalecer el sistema de concesión de espacios para hacerlos

más competitivos mediante economías de escala, eliminado la restricción de porcentajes mínimos

y máximos de espacios dados en concesión que limitan los acuerdos entre concesionarios.

En el mismo artículo se advierte: “De hecho, una de las posibilidades de las que siempre se ha

hablado es que los concesionarios, ya sin limitaciones de tope, logren estructurar un consorcio y

armar una parrilla fuerte que genere economías de escala y mayores eficiencias”. (Molano, 2015).

Estas medidas no se contradicen con lo expuesto en la investigación; precisamente la crítica que

se hace a la crisis del sector es que el marco jurídico y la entidad reguladora –CNTV– en el año de

1998, no generaron estrategias que garantizaran una verdadera competencia entre el modelo de

concesionarios de espacios y los canales nacionales de operación privada. Por el contrario, las

concesiones de espacio no sufrieron alteración a favor, manteniendo el antiguo sistema, sin

percatarse que en esas condiciones era imposible la competencia.

De esta manera, se puede pensar en mover la balanza del mercado de pauta publicitaria del servicio

de televisión abierta hacia los canales públicos y sus concesionarios, evitando la concentración en

los canales de operación privada, lo que dependería de cambios legislativos que eliminen

restricciones para el otorgamiento de los contratos de concesión de espacios a partir de modelos

más flexibles, los cuales se deben adecuar a estudios actualizados del sector, para de esta manera

determinar la estructura y número de los contratos de concesión.



73

4.2.1. Propuesta del Plan de Desarrollo

Con el fin de propiciar iniciativas relacionadas con estos nuevos sistemas, el proyecto de ley del

Plan Nacional de Desarrollo, propone fomentar desarrollos de software, aplicaciones y contenidos

digitales con impacto social, que podrán ser financiados con recursos del Fondo para el Desarrollo

de la Televisión.

Sobre ese aspecto, establece el artículo:

Artículo 39°. Fortalecimiento al desarrollo de software, aplicaciones y contenidos digitales con

impacto social. El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC),

a través del FONTIC, apoyará la creación de planes específicos de TIC para cada sector, que

impulsen el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales con enfoque social, incluyendo los

multiplataforma.

A través de las partidas del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, destinadas

por la ANTV a los canales públicos de televisión, se apoyará el desarrollo de contenidos digitales

multiplataforma a los beneficiarios establecidos por las normas vigentes.

En el siguiente cuadro se muestran las disposiciones incluidas en el Proyecto del Plan de Desarrollo

sobre la televisión abierta en Colombia y unos comentarios relacionados con los planteamientos

de la tesis.

Artículo Relación con la tesis

Artículo 39°. Fortalecimiento al desarrollo de

software, aplicaciones y contenidos digitales

con impacto social. El Ministerio de las

Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones (MINTIC), a través del

FONTIC, apoyará la creación de planes

específicos de TIC para cada sector, que

impulsen el desarrollo de aplicaciones y

contenidos digitales con enfoque social,

incluyendo los multiplataforma.

El hecho de que el proyecto permita que a

partir de 2015, con los recursos del Fondo

para el Desarrollo de la Televisión, se

financien contenidos multiplataforma realza

la importancia que está teniendo el internet

como medio de difusión de contenidos

audiovisuales.

La difusión por espectro está quedando atrás

y ahora los recursos públicos se deben



74

A través de las partidas del Fondo para el

Desarrollo de la Televisión y los Contenidos,

destinadas por la ANTV a los canales públicos

de televisión, se apoyará el desarrollo de

contenidos digitales multiplataforma a los

beneficiarios establecidos por las normas

vigentes.

destinar también a la producción de

contendidos audiovisuales en nuevos

formatos para nuevas terminales móviles.

Artículo 41°. Cuota de Pantalla. Adiciónese el

parágrafo 2° al artículo 4° de la Ley 680 de

2001 que modificó el artículo 33 de la Ley 182

de 1995, el cual quedará así:

“Parágrafo 2°: Los porcentajes mínimos de

programación de producción nacional

pactados en los Tratados o Acuerdos

Comerciales Internacionales en vigor para

Colombia se aplicarán, sin perjuicio de lo

dispuesto en el parágrafo 1 del presente

artículo.”

En el ámbito latinoamericano, Colombia es,

después de México, el segundo productor de

series y novelas para televisión, por lo que la

aplicación de un porcentaje mínimo de cuota

nacional de pantalla no debe generar

preocupación alguna a la industria nacional.

En la Ley 182 de 1995 el porcentaje mínimo

era del 50%; en rol protagónico y con la Ley

1507 de 2012 bajó a 30%. El artículo

propuesto se mantiene esa garantía así como

la de reciprocidad.

Artículo 42°. Concesiones de espacios de

televisión en el canal nacional de operación

pública. La Autoridad Nacional de Televisión

podrá otorgar los espacios de horas de

televisión del canal nacional de operación

pública, Canal UNO, a uno o varios

concesionarios, garantizando el derecho a la

información, a la igualdad en el acceso y uso

del espectro y al pluralismo informativo en los

procesos de selección objetiva que adelante

para otorgar la(s) concesión(es), siempre y

El artículo facilita la operación del canal uno

en la medida en que elimina los porcentajes

mínimos y máximos de asignación de las

concesiones de los espacios de televisión,

permitiendo que el canal se entregue a uno o

a varios contratistas.

Respecto de la iniciativa gubernamental el

artículo cambió radicalmente con la inclusión

de condiciones de asignación objetiva y

prohibición expresa de que los



75

cuando éste o sus socios no tengan

participación accionaria en los canales

privados de televisión abierta nacional o

local. La ANTV determinará el número de

concesionarios y condiciones de los contratos,

de acuerdo con los estudios técnicos y de

mercado que se realicen para estos efectos.

La autorización prevista en el presente

artículo, en ningún caso puede implicar que la

operación, características y naturaleza propia

del contrato de concesión de espacios puedan

homologarse o hacerse equivalentes a las de

un canal de operación privada previstas en las

Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996.

Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en

el literal g) del artículo 5 de la Ley 182 de

1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a

la hora de definir el valor de la concesión de

espacios de programación del canal nacional

de operación pública, canal UNO, tendrá en

cuenta los criterios:

a) Remuneración eficiente de los costos de

inversión, operación y mantenimiento de las

funciones de emisión y transmisión en cabeza

del operador nacional de televisión pública o

quien haga sus veces, así como el

reconocimiento de las inversiones asociadas

con el despliegue de la televisión digital

concesionarios puedan actuar como canal

privado.

Así las cosas, el Canal UNO seguirá estando

destinado a la concesión de espacios y la

ANTV continua con la obligación legal de

abrir el mercado de la televisión abierta

mediante la licitación de una nueva

concesión de canal privado de televisión de

operación privada.



76

terrestre de operación pública.

b) Remuneración del costo de oportunidad de

las frecuencias de espectro radioeléctrico con

las que cuenta el operador para la

transmisión analógica y digital de televisión.

Artículo 198°. Expansión de las

telecomunicaciones sociales y mejoramiento

de la calidad de los servicios TIC. El

Gobierno Nacional, a través del Ministerio de

las Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones (MINTIC), diseñará e

implementará planes, programas y proyectos

que promuevan en forma prioritaria el acceso

y el servicio universal a las Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones (TIC) a las

zonas apartadas del país.

Para el efecto, se tendrá en cuenta los

siguientes lineamientos:

c) Despliegue de la Televisión Digital. La

Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)

promoverá el desarrollo de la Televisión

Digital Terrestre (TDT) y

Direct to Home (DTH) –por sus siglas en

inglés- para que ésta llegue a todo el

territorio nacional. Para esto, el Fondo de

Desarrollo de la Televisión y los Contenidos

podrá subsidiar equipos terminales,

televisores, y paneles solares dirigidos a

centros comunitarios y escuelas públicas en

DTH Social es el proyecto de cubrimiento

territorial de la señal televisiva más

importante desde el inicio de la televisión en

1954.

Se trata de una solución satelital que pretende

cubrir todo el territorio nacional con el

contenido de la televisión pública.

El proyecto tiene de novedoso la posibilidad

de que con los recursos del Fondo para el

Desarrollo de la Televisión se financien

terminales, televisores y otros equipos

destinados a la recepción de comunidades.

Ahora bien, aun cuando el objetivo es loable,

la utilización de la tecnología satelital resulta

inadecuada para un país que con red de fibra

óptica cubrirá en menos de 5 años las

cabeceras del 100% del territorio nacional, lo

que debiera permitirle llevar el contenido

audiovisual de los canales públicos por

medio de internet a un costo sensiblemente

inferior.



77

zonas apartadas del país.

Tabla 2. Análisis general de las disposiciones incluidas en el Proyecto de Ley del Plan de

Desarrollo. Artículos relacionados con Tecnologías de Información de las Comunicaciones en el

Proyecto de Ley del Pan Nacional de Desarrollo. Texto Aprobado en Primer Debate - Abril de

2015.

4.3. Apoyo a las nuevas tecnologías para el trasporte de contenidos de televisión

El mismo estudio de la OCDE plantea varias recomendaciones para el sector de las

telecomunicaciones, orientadas al ajuste de la regulación, el estímulo a la competencia y la

inversión en el sector de las telecomunicaciones, como piedra angular para el futuro desarrollo de

la economía colombiana.

Resalta el estudio la importancia del acceso a internet como “infraestructura fundamental para

incrementar la productividad y el crecimiento económico.”

De otra parte, un artículo publicado por la BBC plantea que “más allá de cuál será el soporte del

futuro, lo que sí parece seguro es que el matrimonio entre el televisor y la internet es irreversible,

para dar paso a un mundo de televisión social, donde la oferta de programas sea tan amplia que

nuestras elecciones se rijan por lo que vean nuestros familiares y amigos” (BBC Mundo, 2012).

En busca de una mayor democratización y acceso por parte de la población a los servicios que

prestan las telecomunicaciones, el Estado debe buscar la actualización continua de los nuevos

desarrollos tecnológicos del sector.

En ese sentido, el servicio público de televisión abierta debe marchar al ritmo de los nuevos

avances tecnológicos, que viabilicen el derecho a la información por parte de la población.

De igual manera, el Gobierno Nacional y su Ministerio de Tecnologías de la Información y las

Telecomunicaciones, para no quedarse atrás en los nuevos avances y desarrollos en el sector,

desarrolló desde el 2010 una serie de iniciativas que buscan la masificación de los servicios de

internet para la superación de la pobreza y la generación de empleo.



78

Esas iniciativas aportaran al desarrollo de la televisión por internet, dado que será el acceso más

inmediato y de bajo costo para los usuarios.

El Plan ha pretendido la creación de un ambiente digital, conformado por cuatro componentes:

infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios.

En la actualidad, la estrategia del Gobierno ha permitido que el 66% de la población del país sean

usuarios de internet.

Estos porcentajes de cubrimiento se han logrado a partir de la implementación de estrategias como:

i) Kioscos Vive Digital, a través de los cuales se instalan puntos de acceso comunitario a

internet con los niños, jóvenes y adultos de 5.300 centros poblados de más de 100 habitantes,

donde pueden conectarse a internet y recibir capacitaciones gratuitas en uso y apropiación

de las TIC.

ii) Puntos Vive Digital. Esta estrategia promueve la creación de 800 centros comunitarios de

acceso a internet en cabeceras municipales y zonas de estratos 1, 2 y 3 donde haya un

manifiesto interés de actores regionales por participar y que tengan condiciones técnicas de

banda ancha tales como Fibra Óptica, redes DSL, cable, entre otras.

iii) Proyecto Nacional de fibra Óptica, con el que se pretende la planeación, instalación y

puesta en servicio de la infraestructura de banda ancha en 753 municipios. Con este proyecto

1078 municipios, del total de 1122, tendrán una infraestructura de servicios como:

transmisión de voz, imágenes, videos y datos, que se transportarán a grandes velocidades a

un bajo costo.

4.4. Internet y la televisión del futuro

La televisión, según la Constitución de 1991 y la Ley 182 de 1995, ha sido definida como un

servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación por parte del Estado, cuya

prestación corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas a que se refiere la ley, los

particulares y comunidades organizadas.

Además, la Ley 182 consideraba que la televisión es un servicio público emparentado con la

formación de la opinión pública y la cultura del país, al ser un instrumento dinamizador de los

procesos de información y comunicación audiovisuales.



79

Técnicamente la Ley estableció que la televisión es un servicio de telecomunicaciones que ofrece

programación dirigida al público; que consiste en la emisión, transmisión, difusión, distribución,

radiación y recepción de señales de audio y video en forma simultánea.

En ese mismo sentido, la Unión Internacional de Telecomunicaciones –UIT–, definió la televisión

como un servicio de teledifusión o telecomunicación que incorpora la radiodifusión y la

distribución por cable.

Las anteriores definiciones corresponden a la forma tradicional de televisión, que según la UIT se

caracteriza por la recepción abierta y unidireccional, destinada a un gran número de usuarios que

dispongan de instalaciones de recepción apropiadas, efectuadas por medios radioeléctricos o redes

de cables, de transmisión de punto-multipunto y no interactiva.

Las anteriores definiciones eran adecuadas para el contexto en que el Internet 10 no se había

desarrollado, porque a partir de su aparición, uso y comercialización, la televisión será más que

una transmisión unidireccional de ondas a un receptor fijo. (Vega, 2014, pp. 56-58).

Al poner contenidos televisivos en la red de internet estaremos hablando de Web TV o de iTV, en

ambos casos televisión en Internet.

Se trata del servicio en el acceso al contenido audiovisual lineal o no lineal que se encuentra alojado

en la red pública de Internet, regularmente bajo el nombre de una aplicación, a la cual se accede

mediante una dirección electrónica y desde cualquier dispositivo fijo o móvil (computador, tableta,

teléfono móvil o Smart TV).

El servicio de televisión por internet es bidireccionalidad, ya que su señal no está destinada a ser

recibida por el público general, sino que su acceso es por demanda y puede darse a un único

10 El Internet en los términos de la UIT, es: “el conjunto de redes interconectadas que utilizan el protocolo Internet IP, que les permite funcionar como una única y gran red virtual”, y como una “Red interconectada de computadores basada en un sistema común de direccionamiento y protocolo de comunicaciones llamado TCP/IP (Transmisión Control Protocolo/Internet Protocol), el cual consta de tres capas: red, transporte y aplicación”. La red de internet es de acceso público y en ella coexisten tres agentes independientes, así: (i) los proveedores de aplicaciones y contenidos; (ii) los proveedores de acceso, redes y servicios de telecomunicaciones; y (iii) los usuarios de las aplicaciones y contenidos. Puesto en términos sencillos, la red de Internet es una gran autopista virtual en la que se puede navegar libremente y por medio de la cual se puede acceder a contenidos de diferente naturaleza técnica (audio, video, escrito, gráfico, etc.), en algunos casos de manera gratuita. (Vega, 2014; pp. 56-60).



80

receptor; su transmisión no es necesariamente por espectro radioeléctrico o por cable, pues ya

hemos comentado que el modo de llegada al terminal del usuario es responsabilidad de éste y no

del titular de la aplicación OTT (Web TV) y, finalmente, es netamente interactiva.

4.4.1. La televisión del futuro

Muchas son las diferencias de carácter técnico entre la televisión tradicional y la Web Tv o la iTv;

pero, en el fondo, se trata de transmisión de contenido audiovisual, aun cuando la esencia del

servicio sigue siendo la misma y su objeto también: informar, divertir, educar, etc.

Internet es tan solo una nueva forma de transmisión que ofrece al usuario significativas ventajas

respecto del antiguo modo irradiado. Por ejemplo, la interactividad, la movilidad y la posibilidad

que adquiere el usuario de seleccionar los contenidos que desea para verlos en el momento que

prefiera. Esa será la televisión del futuro, la de los contenidos audiovisuales sobre Internet.

Gradualmente esa red irá tomando el espacio que hoy tiene la señal radiodifundida y el cable; y en

cuanto el desarrollo tecnológico avance y pueda ofrecer mayores anchos de banda y mejores

velocidades, ofrecerá un servicio y una experiencia superior a la de la televisión tradicional pero

con mayores ventajas.

4.5. La titularidad del servicio

Muchos son los cambios técnicos que se avecinan para el servicio de televisión. En los próximos

10 años el servicio se transformará: ni los contenidos audiovisuales ni los televidentes volverán a

ser los mismos y el impacto social de la televisión como medio de comunicación será cada día

mayor y más importante.

En efecto, uno de los cambios de mayor trascendencia será el de la propiedad de los medios. La

titularidad del servicio de transmisión de contenido audiovisual –ya no solo de televisión– no estará

exclusivamente en manos del Estado. La red pública de Internet es sobre todo pública, y en

consecuencia, permite publicar y consultar libremente el contenido.

Ya no será necesario ser el titular de una costosa concesión estatal de espacios de televisión, o de

canal privado de televisión abierta, o de una concesión de televisión por cable (suscripción) para

poder ofrecer información audiovisual al público en general.



81

Es de tal magnitud el cambio que solo algunos Estados están aún aprovechando las últimas

posibilidades de negocio derivadas del uso de espectro electromagnético para televisión.

Actualmente, por ejemplo, en el ámbito latinoamericano tan solo México y Colombia adelantan

estudios y procesos contractuales y precontractuales tendentes a asignar y concesionar espectro

para televisión.

Atrás quedaron los tiempos en los que los estados imponían barreras artificiales para acceder al

mercado de televisión.

El valor de las concesiones de televisión abierta en poco tiempo será cero.

Con la libertad de publicación y acceso que ofrece la red de Internet es previsible que, más adelante

y cuando el cubrimiento de la red sea total y de altísima velocidad, el Estado deje de utilizar el

espectro electromagnético para transmitir televisión y lo utilice para la prestación de otro servicio.

4.6. Las disposiciones que determinan el régimen de prestación del servicio

La restricciones de acceso a la prestación del servicio de la televisión abierta se han soportado

principalmente sobre los límites técnicos del uso del espectro electromagnético y el régimen de

competencia que establece el legislador a partir de la cobertura geográfica y las restricciones en la

comercialización de la programación para los canales nacionales de operación pública no

comerciales.

Es así que el artículo 29 de la Ley 182 de 1995 señala que “el derecho a operar y explotar medios

masivos de comunicación debe ser autorizado por el Estado y depender de las posibilidades del

espectro electromagnético, de las necesidades del servicio y de la prestación eficiente y

competitiva del mismo”. (L 182 de 1995, Art. 29).

La reforma constitucional contenida en el acto legislativo 02 de 2011 amplió la competencia del

legislador para la intervención en el sector, en especial para definir su institucionalidad y la

distribución de competencias de inspección, control y vigilancia que la Constitución de 1991 había

otorgado al ente autónomo.

No obstante, el desarrollo legislativo se ha limitado a la creación de la nueva institucionalidad a

partir de eliminación de la CNTV, sin intervenir el marco jurídico para que viabilice una verdadera

convergencia del servicio, motivación principal para la expedición de la reforma constitucional.



82

A partir de lo anterior, se deben identificar algunas disposiciones del marco jurídico, que en su

momento puedan ser objeto de modificación, para que respondan a las nuevas realidades del

servicio de televisión, en cuanto al desarrollo de las nuevas tecnologías y la competencia en el

sector. En este sentido, el siguiente cuadro identifica algunas de las disposiciones que deben ser

objeto de modificación.



83

CONCLUSIONES

1. Las transformaciones del marco jurídico que ha tenido el servicio público de televisión a

partir de la Constitución Política de 1991 se han desarrollado dentro de dos tendencias que

se consolidan en la misma Carta, pero que al tiempo parecen contradecirse.

La primera es el producto de la apertura económica orientada a la concesión de los

servicios públicos y al libre mercado.

La segunda, la garantía de los derechos y las libertades de la población que exige que

los medios de comunicación, en nuestro caso la televisión abierta de emisión nacional,

desarrollen contenidos que enriquezcan el pluralismo de voces, opiniones, conceptos

y propuestas como presupuesto fundamental para la protección del derecho a la

información y el ejercicio de las libertades por parte de la población.

2. La citada contradicción es evidente dado que la televisión abierta de más alta recepción en

el territorio nacional por parte de la población es aquella que se emite por los canales

privados RCN TV y Caracol TV.

3. Esa mayor recepción se da en porcentajes que evidencian poca competencia en el sector, lo

que ha generado una situación oligopólica, o más específicamente duopólica.

4. La concentración de la audiencia televisiva en solo dos canales nacionales operados por

grandes conglomerados económicos del país, hace que se pierda el pluralismo de contenidos

culturales y sociales que debe ser la característica principal del manejo democrático de la

oferta y propuesta televisiva, lo cual atenta contra el espíritu de la Constituyente.

5. Las crisis que se evidencian en los canales públicos o los del sistema mixto afectan

directamente el ejercicio de la ciudadanía en los ámbitos cultural y democrático, ante la

amplia circulación de los mensajes publicitarios y de consumo en la programación.

6. La poca competencia ocasiona el empobrecimiento cultural de la población, disminución de

la pluralidad de ofertas de contenidos televisivos y de los programas de opinión, lo cual



84

afecta la calidad de la información que reciben los ciudadanos y le da primacía al rating en

la programación –espectacularidad, sensacionalismo y recreación obscena de muerte y

violencia– sobre el interés general.

7. Los nuevos desarrollos tecnológicos, especialmente el Internet, tendrán un fuerte impactó en

la televisión abierta, lo que incidirá en forma negativa en la tendencia oligopólica que se

presenta en el servicio; y en forma positiva en su democratización.

8. Para que la tendencia de democratización se pueda materializar, es necesario que el marco

jurídico del servicio, sobre el cual debe actuar el órgano rector del servicio de televisión, esté

a la vanguardia de esos desarrollos y proponga una dinámica eficaz del acceso al servicio de

televisión, teniendo en cuenta los fines del servicio público y la competencia

9. La principal característica de la red de Internet es la libertad de acceso y provisión de

contenidos que permite a los usuarios.

10. Quien usa internet puede asumir, con facilidad y sin costo de acceso, el rol de productor de

contendido o el de consultante.

11. El ejercicio del primero de esos roles se enmarque en el concepto de Web TV, para el cual

no es necesario obtener licencias, permisos o concesiones previas por parte del Estado en

razón de que la legislación colombiana no define esa actividad como un servicio de

televisión, ni como uno de telecomunicaciones.

12. La televisión abierta tiene y tendrá a futuro en la Web TV su más fuerte competencia, y como

quiera que el acceso a esa nueva forma de prestación de servicios de contenido audiovisual

no tiene costo de entrada, ni precisa de licencia o concesión por parte del Estado, ni tiene

limitante territorial en su cubrimiento, es previsible que el duopolio gradualmente, conforme

la penetración de Internet vaya creciendo, pierda importancia en el mercado.

13. Las nuevas tecnologías de trasmisión de contenido audiovisual sobre Internet tendrán un

importante y positivo impacto en el crecimiento del mercado de la televisión en Colombia.

14. A futuro, las barreras económicas de acceso al mercado, como se les conoce hoy en día,

dejarán de existir.



85

15. En el caso colombiano el oligopolio que se presenta en la televisión abierta nacional perderá

importancia económica en razón de que se ofrecerán nuevas alternativas de entretenimiento

audiovisual sobre Internet.

16. Para ayudar a la democratización del sector, el Estado debe agilizar el cumplimiento de la

obligación legal que tiene, en el sentido de aumentar la oferta televisiva con la apertura de

un nuevo canal privado de televisión abierta y la reestructuración del Canal Uno de espacios

de Televisión.



86

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TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el