Opinin: Movilizacin de plusvalas urbanas. La aplicacin de instrumentos combinadosPorGuillermo TellaPUBLICADO EN:Anlisis Urbano y Territorial,Ciudades,COLUMNAS,Planificacin Estratgica y Gestin,Urbanismo

PorGuillermo Tella, Doctor en Urbanismo yAlejandra Potocko, Licenciada en UrbanismoLa ciudad expresa sus contrastes sociales y econmicos. Y esta diferenciacin da cuenta de la fuerte presencia de un actor determinante: el Estado municipal, que cumple la funcin de ordenar el territorio, resguardar la productividad del espacio rural y ofrecer un orden urbano regular. Esto determina el tipo de infraestructura a proveer, la densidad y la capacidad edificable del suelo.El ncleo urbano concentra el mayor acervo cultural de la ciudad. Su conservacin y puesta en valor constituye uno de los mayores desafos para el desarrollo turstico, cultural y social. En ese sentido, la patrimonializacin se presenta como la principal herramienta normativa e institucional que habilita la recuperacin de edificios y de reas histricas.La ciudad define reas homogneamente consolidadas y otras -ms heterogneas- con potencial de desarrollo, en funcin de su dotacin de infraestructura: son sectores con intersticios vacantes, capaces de absorber la demanda de nuevo suelo urbano para el desarrollo residencial, comercial e industrial. Para evitar los conflictos que suelen generar las fuerzas del mercado del suelo frente a los clsicos procesos de catalogacin y de restricciones al uso, a partir de ciertos casos de aplicacin, han sido diseados mecanismos de compensacin de cargas que permiten armonizar esa puja de intereses.Al cambiar los indicadores urbansticos de una zona para otorgarle mayor capacidad constructiva, se tienden a disparar los precios del suelo urbano. Esta valorizacin, emergente de la aplicacin de una poltica pblica, es absorbida por propietarios y desarrolladores.

Captacin y redistribucin de plusvalasA fin de generar un proceso econmicamente sustentable y socialmente equitativo, la ciudad tiene que poder recuperar las valorizaciones que ella misma ha creado y redistribuirlo de manera racional, transformando esos excedentes de la intervencin, las plusvalas, en fuentes de ingreso adicionales para invertir en otras zonas.Uno de estos instrumentos es de carcter normativo y consiste en la patrimonializacin del casco fundacional. El siguiente surge como aplicacin de la transferencia de potencial constructivo para compensar los conflictos surgidos de la asignacin de derechos diferenciales en reas de valor histrico.Dicho instrumento buscar un uso ms eficiente de la infraestructura urbana disponible en el resto de la ciudad: preserva un polgono urbano y concentra el desarrollo -clustering- en otro, busca redistribuir los beneficios que se obtienen del desarrollo y, tambin, apunta a solventar intervenciones en aquellas reas que el plan de desarrollo urbano requiera.El proceso de patrimonializacin reconoce inicialmente el valor de un edificio o rea, que luego cataloga y declara de inters y, por ltimo, desarrolla la intervencin respetando su legado y resguardndolo para uso y goce de generaciones futuras. Se encadenan para el casco fundacional acciones de reconocimiento, de catalogacin y de definicin de tipos de proteccin, segn el bien patrimonial del que se trate, su estado de conservacin y la importancia que represente para la sociedad.El rea a catalogar es concebida como polgono de actuacin donde se encuentran los edificios especficos de valor, pero tambin el espacio pblico y otros edificios que conforman el paisaje urbano. En funcin de compensar los problemas de inequidad derivados de la asignacin diferenciada de la capacidad constructiva, se propone un mecanismo que consiste en transferir el potencial constructivo no materializado -es decir, la superficie no edificada hasta un plano lmite establecido por norma- a otro polgono de la ciudad denominado receptor del potencial.

Este esquema lleva implcito la voluntad de promover el desarrollo de otras zonas de la ciudad. La cantidad de derechos a transferir debe representar un valor suficiente para que los propietarios participen e inviertan en sus inmuebles y se cumplan con los objetivos de proteccin que se requieran. Para ello, el municipio debe comprar ese potencial constructivo sobrante y venderlo a empresas constructoras, colocarlo en el mercado de valores, administrarlo a travs de una comisin creada para tal fin o crear una empresa pblico-privada ad hoc.Cuando se catalogan edificios de valor patrimonial, ms que polgonos se obtiene un paisaje urbano dentado, en el que los inmuebles catalogados permanecen con baja altura mientras que, los restantes son demolidos para la construccin de edificios que aprovechan la mxima capacidad constructiva. En estos casos, la aplicacin del instrumento consiste en anular la mayor edificabilidad en el polgono definido como emisor y establecer un tope edificatorio virtual similar al de los edificios que no posean restricciones. De este modo se preserva la zona histrica, se recupera el paisaje del casco fundacional, se obtiene un tejido homogneo, respetando sus cualidades intrnsecas, y se resguardan los edificios de valor patrimonial.

Reapropiacin de valor simblico en la ciudadEl cambio de indicadores urbansticos para el polgono de actuacin permite la captacin de plusvalas de las reas receptoras de potencial constructivo. Y consiste en la aplicacin de un tributo que se cobra por nica vez en el momento en que se manifiesta ese mayor plusvalor (la venta del predio, la solicitud de permisos de obras, etc.). El nivel de recuperacin de las plusvalas depende del diseo del mecanismo y est determinado por una alcuota del tributo y el clculo de la base imponible.El plusvalor corresponde a la diferencia del valor de mercado del inmueble antes y despus del hecho que genera la valorizacin. Esto se realiza mediante avalos peridicos que permiten definir valores promedio por reas homogneas. La rigurosidad del avalo reduce las posibilidades para que el valor de venta sea subdeclarado y pagada su diferencia de modo informal, pasando parte del plusvalor generado al propietario en su propio y nico beneficio. Lo recaudado pasa a formar parte de un Fondo de Desarrollo para ejecutar otros programas y proyectos definidos por el plan y considerados prioritarios.

Con la aplicacin de estos instrumentos combinados, el plan puede, por una parte, conservar las cualidades del centro histrico de la ciudad, resguardando el valor de su paisaje urbano. Por otra, puede tambin compensar los efectos no deseados de la aplicacin de la norma de proteccin, promoviendo la inversin de los propietarios y la conservacin de sus inmuebles. Finalmente, en el rea de recepcin de los derechos de desarrollo transferidos, el municipio puede capturar y administrar las plusvalas generadas por la mayor capacidad edificatoria otorgada por norma en el resto de la ciudad.Reconocer cmo evoluciona tendencialmente una ciudad, de qu modo se produce la diferenciacin de lugares, cmo enfatizar criterios de sustentabilidad ambiental y cmo dinamizar al sector productivo, permitir desarrollar propuestas que fomenten una ciudad ms sostenible, ms amigable. Y, a travs de la redistribucin del plusvalor capturado, todo plan permite ejecutar proyectos prioritarios para una ciudad ms saludable, equitativa e integrada.Versin adaptada de uno de los captulos del libroPlanificar la Ciudadsobre la experiencia que desarrollamos para el Municipio de Lobos (Provincia de Buenos Aires, Argentina).