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Tema 11 Procedimiento Administrativo
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TEMA XI. EL PROCEDIMIENTO ADMININISTRATIVO
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y PRINCIPIOS
GENERALES…………………………………………………………………………..2
1.1 Concepto……………………...…………………………………………2
1.2 Principios Generales………………………………………..……..……3
1.3 Regulación y ámbito de aplicación………………….…………………5
2. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO…………………………8
3. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO………..………9
3.1 El Titular de la Competencia. La Abstención y Recusación……..………9
3.2 Los Interesados en el procedimiento..……………………………………12
4. LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO…………17
5. INICIACION DEL PROCEDIMIENTO…………………………………………17
5.1 Iniciación de Oficio…………………….…………………………………..18
5.2 Instancia de Parte…………………………………………………………..19
6. TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO……………………………………..23
6.1 Ordenación del Procedimiento………………………...............................23
6.2 Intrucción del Procedimiento…………………………………………….27
7. FINALIZACION DEL PROCEDIMENTO……………………………………...38
7.1 Terminación Convencional………………………………………………38
7.2 La Resolución……………………………………………………………..41
7.3 Desistimiento y Renuncia………………………………………………...42
7.4 Caducidad…………………………………………………………………44
8. EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO………………………………..………..47
8.1 Introducción……………………………………………………………….47
8.2 Medios de Ejecución Forzosa…………………………………………….49
ANEXO...………………………………………………………………………………55
NORMATIVA COMPLEMENTARIA……………………………………………...79
2
TEMA XI. EL PROCEDIMIENTO ADMININISTRATIVO
1 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y
PRINCIPIOS GENERALES
1.1 Concepto
Una vez estudiado el acto administrativo (véase tema 10), toca ahora analizar el
procedimiento por el cual se originan tales actos. El procedimiento administrativo en
sentido general, nos indica las secuencias de los actos de la autoridad administrativa
relacionados entre sí y tendentes a un único fin, es decir, el conjunto de actos o trámites
a través de los cuales se produce la voluntad administrativa para el cumplimiento de un
fin de interés público. En definitiva se podría decir que el procedimiento administrativo
es “una serie cronológica de actuaciones dirigidas a un resultado”.
La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el
punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental del
Derecho Administrativo, consagrado en el art 105.3 de la CE de 1978, al establecer
que “La ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesad”.
Se puede definir el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO como, “el cauce
formal de la serie de actos en la que se concreta la actuación de los órganos de la
Administración par que sus resoluciones tengan validez jurídica”.
No hay que confundir procedimiento administrativo con el expediente, que representa
su materialización y que consiste solamente en el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedentes y fundamentan la resolución administrativa, así
como las diligencias dirigidas a su ejecución, a tal efecto, el art 146.2 del Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales,
aprobado por el RD 2568/1986 de 28 noviembre
Art 164.1. Constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
2. Los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos
documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás
diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por
los funcionarios encargados de su tramitación.
Por otro lado, constituye también una garantía para la persona administrada, ya que
comporta la actuación administrativa a través de unos actos formales predeterminados
legalmente.
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1.2 Principios Generales
La doctrina ha intentado aislar unos principios aplicables a todos los procedimientos
administrativos, dada la variedad de procedimientos y formas de la actividad
administrativa, siendo lo más significativos los que se exponen a continuación:
» Principios de Contradicción e Inquisitivo en el procedimiento
administrativo.
El principio de contradicción atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el
proceso o procedimiento a las partes del mismo, de manera que a instancia de éstas se
va pasando de una fase a otro practicando las diversas diligencias. Como prueba de esto
tenemos la forma de iniciación del mismo procedimiento consagrado en el art 68 de la
LRJAP-PAC, estableciendo que “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a
solicitud de persona interesada”, pero también el derecho a personarse de quienes
pueden resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, el derecho de
formular alegaciones, a tomar vista y audiencia del expediente y que se practiquen actos
de instrucción y proponer pruebas todo ello según los art 70, 79, 80, 81 y 84 LRJAP-
PAC.
La contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos
casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas, de acuerdo con lo
establecido en el art 85.3 LRJAP-PAC, “En cualquier caso, el órgano instructor
adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de
contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento”.
Sin embargo, tal y como se entiende en el proceso civil, el principio de contradicción no
se reduce a las posibilidades antes señaladas, sino, ante todo, la presencia equilibrada de
las partes del proceso a las que se les reconocen exactamente los mismo derechos al
trámite, así como a la neutralidad procesal del juez.
El principio Inquisitivo, no es contrario o incompatible con el de contradicción, sino
este principio lo que establece es que da libertad al Juez para dirigir las actuaciones,
como ocurren en la fase sumarial de un proceso penal. Al igual que en un proceso penal,
este principio no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y
proponer pruebas que, sin embargo, no vinculan automáticamente al instructor del
procedimiento.
La LRJAP-PAC, establece el principio inquisitivo en diversos preceptos de su texto,
como los que establece la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos
su trámites en los arts. 69 y 74, como la apertura de un período de prueba sin necesidad
de petición de los interesados, y por último el órgano competente en aras del interés
general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por
el expediente y aquellas otras derivadas del mismo, art 89, haya sido o no planteadas
por los interesados
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» Principio de Publicidad
La publicidad o secreto de los procedimientos es un tema complejo cuya comprensión
exige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento
de las actuaciones y el derecho de los ciudadanos por legítima curiosidad en la
transparencia de la actividad administrativa.
La LRJAP-PAC, es tajante en el reconocimiento del derecho a la información por parte
de los ciudadanos comprendida en el art 35.a y manteniendo, la misma regulación
sobre el trámite de vista y audiencia del art 84.
Art. 35 Derechos de los ciudadanos
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los
siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.
En cuanto a la transparencia, es decir, el derecho de los ciudadanos en general a
conocer los procedimientos administrativos, viene consagrado en el art 105.b de la
Constitución Española, al establecer lo siguiente, “El acceso de los ciudadanos a los
archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del
Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.
Por otro lado el art 37 LRJAP-PAC, que ha sido modificado por la reciente Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno establece que Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información
pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la
Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno y demás leyes que resulten de aplicación.
Cabe decir que la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de Transparencia consagra este
derecho en su art 12, así como realiza una definición de información pública art 13 y
estableciendo en su art 14 una limitación a este derecho cuando se trate de alguno de
los casos establecidos en este artículo, salvo que alguno de los límites no afecte a la
totalidad de la información por lo que si podrá ejercer tal derecho tal y como expone el
art 16.
» Principio In Dubio Pro Actione
Principio “in dubio pro actione”: se garantiza que cuando una decisión sobre el fondo
de la cuestión objeto del procedimiento se debe interpretar y aplicar, en caso de duda,
las normas más favorables que ayuden a la continuación del procedimiento hasta
su total conclusión.
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El principio “in dubio pro actione” inspira algunas de las determinaciones que, respecto
al procedimiento, se contienen en la LRJAP-PAC (y que previamente fueron ya
comúnmente admitidas por la Jurisprudencia), como es el caso de la previsión
establecida en el art. 110.2, en cuya virtud, el error en la calificación de un recurso no
obsta a su tramitación o de la obligación que tiene la Administración de advertir, con un
plazo de tres meses, de la eventual producción de la caducidad del procedimiento.
Art 110 Interposición de recurso
2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será
obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
» La gratuidad del procedimiento
La ley del procedimiento Administrativo no contiene ningún precepto sobre la gratuidad
del mismo, pero ésta se desprende, como regla general del carácter inquisitivo de aquel.
Solamente en el art 81.3 de la LRJAP-PAC, se hace mención a este principio,
estableciendo que, “En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse
pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta
podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez
practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los
comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos”.
1.3 Regulación y ámbito de aplicación
La regulación del procedimiento administrativo se establece en la Constitución
Española, en el art 149.1.18ª comprendido en el Título VIII, de la Organización
Territorial del Estado, Capítulo III, de las Comunidades Autónomas. Dicho artículo
149.1 trata sobre las competencias exclusivas del Estado.
Art 149.1.18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas
y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a
los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre
expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
públicas.
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Por lo tanto, la regulación del procedimiento administrativo debe hacerse mediante una
ley estatal, y según se desprende debe ser una ley básica, y en este caso nos
encontramos que existen competencias concurrentes, correspondiendo al estado la
regulación básica y los aspectos fundamentales del procedimiento administrativo y a las
Comunidades Autónomas la normativa de desarrollo.
En nuestro Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por la L.O. 2/2007 19
de marzo, tenemos en cuanto este aspecto, en su art 46.2.2ª, corresponde a la
Comunidad Autónoma la competencia compartida, el procedimiento administrativo
común.
Y en este caso, tenemos que agregar que el mismo art. 149.1.18ª CE parece delimitar
de entrada el ámbito de desarrollo de las CCAA cuando señala “sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA”. Es decir, la CE
parece delimitar el ámbito competencial de las CCAA a la potestad de
autoorganización, a la organización administrativa. Por tanto, el reparto de
competencias en este caso, está sujeto a cierta complejidad. Al Estado corresponde
establecer el procedimiento administrativo común con la finalidad de garantizar
un tratamiento común a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer
ciertas especialidades relativas al Derecho de organización.
Siguiendo con la Constitución, el art. 105 establece que la Ley debe regular “el
procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. Por lo tanto, sólo se puede
dictar actos administrativos conforme a la ley, en sentido contrario se estaría
incurriendo en nulidad de pleno derecho del art 62 LRJAP-PAC.
El desarrollo de ese precepto de la Constitución se establece en la 30/1992 de 26 de
noviembre, de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento administrativo Común.
En cuanto al ámbito de aplicación, el mismo se encuentra regulado en el art 2 de la
citada ley, estableciendo lo siguiente:
Artículo 2 Ámbito de aplicación
1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas
tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades
sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades
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administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus
normas de creación.
Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no sólo debemos acudir a la
LRJAP-PAC, sino determinar si en el ámbito específico en el que nos movemos, se
han dictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o
particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones o
materia sancionadora.
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2 CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La variedad de las formas de la actividad administrativa comprende funciones de
limitación de la variedad de los particulares, llamada también función de policía, de
prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades casi
judiciales como la sancionadora y arbitral, esto lleva consigo que los cauces a través los
cuales se producen sean diferentes unos de otros, por lo que no es posible hablar de un
único procedimiento administrativo.
GIANNINI formula una tipología de procedimientos administrativos, que sigue muy de
cerca la clasificación de los actos administrativos a cuya emisión conducen:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan
por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de
situaciones subjetivas. Los declarativos tiene una finalidad menos brillante, pero
importantísima, porque sirven para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, a
personas o relaciones, como ocurre con los actos de inscripción en el Registro
civil, o los expedientes para la expedición de títulos académicos.
b) Los procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, según la finalidad a la
que sirven, en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
c) Asimismo, los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos
que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simples es el procedimiento
que persigue un único interés público, como en el de expedición de una licencia
de caza; el procedimiento es, por el contrario, complejo si se atiende a varios
intereses públicos, como en los casos de aprobación de los planes de urbanismo.
d) Existen también los procedimientos organizativos, manifestaciones de esta
potestad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción
de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, etc.
e) Los procedimientos sancionadores, que son aquellos a través los cuales la
Administración ejercita la potestad sancionadora.
***Potestad Sancionadora. ANEXO
f) Los procedimientos ejecutivos, que serían aquellos a través los cuales se
materializan los contenidos de los actos administrativos.
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3 LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
3.1 El Titular de la Competencia. La Abstención y Recusación
El protagonista máximo del procedimiento administrativo es un órgano de la
Administración Pública. De otra parte, están los sujetos pasivos, interesados o afectados
por el procedimiento, que pueden ser simples particulares o también otras
Administraciones Públicas.
La LRJAP-PAC, dedica a los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos
administrativos diversos preceptos, que
» De la creación de órganos administrativos (art 11)
» De las Competencias y las formas de transferencia (art 12 a 17)
» De los medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos (art 18
a 21)
» Y del régimen y funcionamiento de los órganos colegiados (art 22 a 27).
*** Titular de la Competencia. Normativa.
En relación con la Administración pública interesa conocer dos aspectos: por una parte,
el órgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimiento
administrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las técnicas que articula la LRJPAC
para garantizar que su imparcialidad.
Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administración Pública como sujeto
del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la Administración Pública en
general. Se trata de un sujeto mucho más limitado, que es aquel titular de la
competencia para instruir y decidir el procedimiento.
El titular es el órgano de la Administración pública al que la Ley le ha atribuido una
potestad concreta, la competencia para resolver, el art 11.1 LRJAP, establece que,
“Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito
competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos
propios de las especialidades derivadas de su organización”.
De la misma manera el art 12 LRJAP, establece que, “la competencia es irrenunciable
y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida
como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los
términos previstos en ésta u otras leyes”.
Esto nos remite directamente al principio de legalidad contenido en el Derecho
Administrativo, que en este sentido quiere decir que una Administración sólo será
competente si previamente una Ley le atribuye una potestad, la “competencia para…”.
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También nos remite a las técnicas de modificación de la competencia, pues habrá que
determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada a través de algunas
de estas técnicas, tales como
» Delegación de Competencias, traslación por un ente u órgano superior a otro de
nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la
titularidad de la misma (art 13).
» Avocación, que es la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un
asunto concreto, desde un órgano jerárquicamente inferior hacia otro que sea
superior, y debido a circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o
territoriales (art 14).
» Encomienda de gestión, consiste en la traslación material de una potestad a un
órgano distinto del encomendante. Este último conservará los aspectos jurídicos
de tal potestad, dejado al órgano encomendado la realización de las actividades
de carácter físico, material o técnico correspondiente. El traslado responderá a
razones de eficacia (art 15).
» Delegación de firma, los órganos administrativos, en materia de su propia
competencia, podrán delegar la firma de sus resoluciones y actos
administrativos, no alterando la competencia del órgano delegante (art 16).
» Suplencia, los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente, en
los casos, de vacante, ausencia o enfermedad, no alterando la competencia (art
17).
Además de lo dicho respecto a la determinación del concreto órgano competente, otro
aspecto y elemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona física que
instruye o resuelve el procedimiento.
La imparcialidad de la Administración, como ya sabemos, es un principio constitucional
recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesos
civiles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administración se encuentre en una
situación de total ajenidad respecto a los intereses en juego. De hecho, la
Administración tiene por mandato salvaguardar el interés general, por tanto no es ajeno.
Y este es el sentido, que en buena medida tienen las técnicas de garantía de la
imparcialidad: que el sujeto físico a través del cual actúa la Administración por
determinados intereses propios no actúe desconociendo el interés general, que es el fin
último que justifica la actuación de la Administración. A tales efectos se establecen
determinadas técnicas de garantía de la imparcialidad del titular del órgano: por una
parte la abstención, y por otra, la recusación.
Esto se encuentra regulado en el Capítulo III, Abstención y Recusación, del Título II,
de los Órganos de las Administraciones Públicas, concretamente en su art 28 y 29.
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En primer lugar, tenemos las causas de abstención, que obligan al titular del órgano
a separarse del expediente y también permiten al órgano superior a ordenar al inferior
que se abstenga de intervenir. Esas causas están comprendidas en el art 28.2 y son:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de
afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con
éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
*** Grados de Parentesco. ANEXO
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La NO ABSTENCION del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a
responsabilidad, pero no implicará la invalidez de los actos en que hayan intervenido,
según se desprende del art 28.3, pues no debe anularse un acto administrativo o
deshacerse una operación favorable a los intereses públicos por una simple razón de
incompatibilidad formal, y de sospecha de parcialidad, que puede no haber sido
determinante.
Basándonos en las mismas causas de abstención, se podrá promover en el
procedimiento la recusación del titular del órgano en cualquier momento y por escrito,
en el que se expresará la causa o causas en que se funda, procediéndose de la forma
establecida en el art 29 LRJAP.
En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en
él la causa alegada. En primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto
seguido.
Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3
días, previos los informes y comprobaciones que consideren oportunos.
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Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabra recurso, sin perjuicio de la
posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso, administrativo o
contencioso-administrativo, según proceda, contra el acto que termine el procedimiento.
3.2 Los Interesados en el procedimiento.
En el ámbito administrativo siempre y necesariamente actuará por una parte la
Administración, siempre a través de los órganos competentes. Frente a ésta, aparecerán
otras personas (públicas o privadas) que se denominan interesados.
A diferencia de los procesos civiles y penales en los que las partes se denominan de
diferente forma, dependiendo del tipo de proceso y del momento procesal en que se
encuentre (demandante-demandado; denunciante-denunciado; procesado; encausado;
etc.), en el procedimiento administrativo los denominamos simplemente interesados,
con independencia del momento procesal.
La regulación de los interesados se encuentra en la LRJAP-PAC, en su Título III, de
los Interesados, en los art 30 a 34.
El concepto de interesado en el derecho administrativo comprende tanto a quienes
instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como a quienes, en general,
pueden resultar perjudicados por él. En este sentido, el art. 31 considera interesado lo
siguiente:
Art 31 Concepto de interesado
1. Se consideran INTERESADOS en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento
en tanto no haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y
sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la
Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica
transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea
el estado del procedimiento.
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La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo a los efectos de la legitimación
para ser parte en un procedimiento administrativo ha sido recogida por el art. 24 de la
Constitución, al regular el derecho a la tutela judicial efectiva, garantía que se reconoce
tanto a los titulares de derechos como de intereses
Art 24.1 CE. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de
los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin
que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
Un derecho subjetivo es un titulo específico que permite a su titular exigir a un
tercero una conducta positiva o negativa. En cualquier caso, el titular de un derecho
subjetivo está legitimado para acudir y hacerlo valer en un procedimiento.
Aquí hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derecho
subjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el DERECHO SUBJETIVO dimane de
una NORMA JURIDICA, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma
que dan nacimiento al derecho subjetivo, se estaría legitimado para incoar el
procedimiento. Es decir, no es necesario que se demuestre fehacientemente la existencia
de los hechos, basta con alegarlos y acompañar un mínimo de elementos de prueba.
La concurrencia de los hechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha
decidirse en la resolución. Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento
inicial.
En este sentido, se puede reconocer el interés como legítimo, siempre que el acto que
se dictará derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio
Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los INTERESES COLECTIVOS,
que también están legitimados para incoar o participar en el procedimiento
administrativo. Intereses colectivos son intereses que trascienden a un individuo y
alcanzan a un colectivo determinado que tienen un vínculo jurídico común, como
es el caso de las corporaciones o colegios profesionales. En estos casos, si los intereses
colectivos de una profesión o de los colegiados se ven afectados, estas corporaciones
que los agrupan tendrán legitimidad.
Nos queda finalmente, el más complejo tema de los INTERESES DIFUSOS. Los
intereses difusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una
colectividad entera, o bien se trata de intereses de difícil o imposible determinación.
La nota característica es que entre los individuos no existe un vínculo jurídico.
Además, se trata normalmente de un bien indivisible en el sentido de que no puede
dividirse y adjudicarse a los interesados una cuota parte de los intereses.
Ahora bien, para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la
condición de interesado, se necesita tener capacidad de obrar y la tienen no sólo
quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino también los menores de edad
14
en el ejercicio y defensa de aquellos intereses cuya actuación permita el ordenamiento
jurídico-administrativo, según establece el art. 30 LRJAP-PAC.
Art 30 Capacidad de obrar
Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las
personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad
para el ejercicio y defensa de aquéllos de sus derechos e intereses cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate.
En el procedimiento administrativo, y frente a lo que es regla general en los procesos
judiciales de todo tipo, no es necesaria, pero se admite, la representación
comprendida en el art 32 LRJAP-PAC, en cuyo caso se entenderán con el
representante las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del
interesado. Se trata de una representación voluntaria no profesionalizada, no siendo
necesario la asistencia de procurador en los tribunales, pues que cualquier persona
con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las
Administraciones Públicas (32.2).
Art 32 Representación
1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de
representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo
manifestación expresa en contra del interesado.
2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación
de otra ante las Administraciones Públicas.
3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y
renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la
representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia
fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado.
Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella
representación.
4. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se
tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se
subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto
el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del
caso así lo requieran.
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En todo caso, la falta o insuficiencia de acreditación no impedirá que se tenga por
realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto
dentro del plazo de diez días que deberá conceder a este efecto el órgano
administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del casi así lo requieran
según el art 32.4 LRJAP-PAC.
La propia ley configura un supuesto de representación legal en el caso de que varios
interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicación, entendiéndose entonces
las actuaciones a que dé lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer
término de no expresarse otra cosa en el escrito (art 33).
Art 33 Pluralidad de interesados
Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las
actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado
que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer
término.
La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la
misma, presumiéndose la misma en las gestiones de mero trámite. Sin embargo, para
formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra
persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Derecho
que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del
interesado es decir “apud acta”
APUD ACTA, es el poder que se otorga sin necesidad de notario que de fé,
alguien que pretende que le represente ante un organismo público
El apoderamiento “apud acta” consiste en un acto jurídico, que se plasma en
un documento, mediante el cual le damos a un Procurador la facultad de que
nos represente y realice por nosotros todos los actos que hay que hacer a lo
largo de un procedimiento judicial. De esta manera, todos los escritos que
presentemos en el Juzgado por nuestra parte irán encabezados con el nombre
del Procurador, quien manifiesta siempre que actúa como representante
nuestro.
En cuanto a la asistencia profesional no es preceptiva por regla general ante la
Administración, pues la propia ley no la impone, afirmando en su art 85.2 que “Los
interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren
conveniente en defensa de sus intereses”. Sin embargo, se dan supuestos especiales en
que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se
presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes
profesionales.
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Por último tenemos según el art. 34, “Si durante la instrucción de un procedimiento
que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que
sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte
del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se
comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento”.
Art 34 Identificación de interesados
Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en
forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos
o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que
puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a
dichas personas la tramitación del procedimiento.
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4 LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos constituyen el
epígrafe del Título IV de la ley 30/1992 de 26 de noviembre. El contenido de dichas
Disposiciones Generales sobre los procedimientos administrativos se estructura en los
siguientes Capítulos:
» Capítulo I, Iniciación del Procedimiento, art 68 a 73.
» Capítulo II, Ordenación del Procedimiento, art 74 a 77.
» Capítulo III, Instrucción del Procedimiento, art 78 a 86.
» Capítulo IV, Finalización del Procedimiento, art 87 a 92.
» Capítulo V, Ejecución del Procedimiento, art 93 a 101.
El capítulo II y III, de la Ley, se configura como la Tramitación del Procedimiento,
formado por la ordenación e instrucción del mismo.
5 INICIACION DEL PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo se inicia por un acto al que el Ordenamiento
jurídico atribuye el efecto de poner en marcha el procedimiento. Este acto de iniciación
da lugar al nacimiento de una sucesión de trámites o fases encaminadas a decidir
tanto las cuestiones que el acto plantee como cuantas otras deriven del objeto específico
del procedimiento.
Art 68 Clases de iniciación
Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona
interesada.
En el procedimiento administrativo se puede iniciar de dos formas:
» De oficio 69.1 LRJAP-PAC.
» Instancia de parte art 70 LRJAP-PAC.
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5.1 Iniciación de Oficio
La iniciación de oficio, viene regulado en el art 69.1 LRJAP-PAC, estableciendo en
ella las distintas modalidades con que se puede iniciar.
Art 69 Iniciación de oficio
1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
2. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir
un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del
caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
Se adoptará por acuerdo del órgano competente por:
a) Propia iniciativa
b) Orden superior sólo se podrá desatender en los casos que resulte admisible
la desobediencia.
c) Petición razonada de otros órganos se formularla exponiendo las razones de
hecho y de derecho que justifiquen la incoación del procedimiento
d) Denuncia es el acto de una persona particular por el que pone en
conocimiento del órgano administrativo competente hechos que determinaran
la incoación de un procedimiento administrativo.
Cabe distinguir dos supuestos de denuncia:
» Denuncia-deber, cuando la persona administrada está obligada por norma a
formular la denuncia (LECR., art. 259).
Art 259. El que presenciare la perpetración de cualquier delito público
está obligado a ponerlo inmediatamente en conocimiento del Juez de
instrucción, de paz, comarcal o municipal, o funcionario fiscal más
próximo al sitio en que se hallare, bajo la multa de 25 a 250 pesetas.
» Denuncia-facultad, cuando la persona administrada formula la denuncia
voluntariamente. Formulada la denuncia, el órgano administrativo deberá
acordar la incoación del procedimiento, siempre que exista una base racional
para admitir la veracidad de la misma. Por lo tanto, antes de ordenar la
incoación, se podrá acordar la instrucción de una información previa.
Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, que
es el acto de incoación. Este acto corresponde al órgano que debe instruir y resolver el
procedimiento, así se haya iniciado por orden de un órgano superior, y por supuesto en
el caso de la denuncia o a instancia de otro órgano administrativo.
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Pero incluso, antes del acto de incoación, el órgano competente puede abrir un
período de información con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y
decidir si se inicia el procedimiento o no. En caso de darse, este trámite no forma parte
propiamente del procedimiento, sino que es un simple precedente.
Una vez dictado el acto de incoación (haya o no período de información), se inicia el
computo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripción si es el caso, etc.
Una idea importante es que el acto de incoación, se considera un acto de trámite y
por tanto, sólo puede impugnarse con la resolución final, salvo en el caso establecido
en el art 107.1 LRJAP-PAC “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”, lo que no ocurre en este caso
En general, los procedimientos incoados de oficio se encuentran formalizados y por lo
tanto deberá seguirse la tramitación prevista en cada caso.
5.2 Instancia de parte
Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud se
apertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de
incoación y menos el período de información.
Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC en su art. 70
establece los requisitos que deben contener las solicitudes. Además, habrá que tener
en consideración si la regulación sectorial establece algún requisito adicional,
atendiendo al tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trámites muy
habituales, la Administración pone a disposición de los particulares formularios de
solicitud, que se pueden acompañar de los documentos que se crean convenientes.
Artículo 70 Solicitudes de iniciación
1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar
que se señale a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
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2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas
tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán
ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de
los procedimientos específicos dispongan otra cosa.
3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados
en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente
recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia
en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.
4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas
normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen
la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos
mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias
administrativas.
Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes
para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser
admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
Por otra parte, la misma LRJAP-PAC en su art. 70.3, recuerda que el interesado puede
exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose a
tales efectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure
la fecha.
La solicitud debe contener una petición fundada, y debe estar acompañada de un
mínimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hecho
de la norma. Si en la solicitud no se da cumplimiento a los requisitos, debe dictarse un
requerimiento art 71 LRJAP-PAC, que inste a la subsanación en el plazo de 10
días. Si NO SE SUBSANA, debe dictarse una resolución en la que se entiende por
DESISTIDO el procedimiento.
Artículo 71 Subsanación y mejora de la solicitud
1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo
anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se
requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o
acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo
hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá
ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.
2. Siempre que NO se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días,
a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los
documentos requeridos presente dificultades especiales.
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3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano
competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias
de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se
incorporará al procedimiento.
*** Art 71 Bis Declaración Responsable. Normativa
En la práctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo del
procedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchos casos
uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difíciles de obtener.
Por regla general, la iniciación por una vía u otra dependerá del procedimiento: lo usual
es que los procedimientos que supongan mejorar la situación o el patrimonio jurídico
de los particulares se inicien a solicitud del interesado (normalmente una autorización
o una subvención se inicia a petición del interesado); y por el contrario, los
procedimientos que suponen una disminución o situaciones desfavorables para los
individuos se inician de oficio (el procedimiento sancionador)
Hay que tener en cuenta los plazos de caducidad y prescripción, pues, caso de que
hubiese caducado o prescrito la posibilidad de ejercer la potestad administrativa, el
acto de iniciación y los subsiguientes del procedimiento serán INVALIDOS.
En relación con esto y el art 35.A LRJAP-PAC, del escrito de solicitud y demás
escritos que se presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán
éstos exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales, lo que
acordará el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio,
según proceda.
En cuanto a las vías o formas de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar
las instancias ante el órgano que hubiera de resolverlas, aunque la ley facilita la
recepción de las mismas en los registros de cualquiera de las Administraciones
Públicas.
Se podrán adoptar medidas provisional por el órgano competente para RESOLVER
que estime oportunas para asegurar la eficacia de las resoluciones que pudiera recaer,
siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas
medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violación
de derechos amparados por las leyes según el art 72 LRJAP-PAC.
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Art 72 Medidas provisionales
1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para
resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución
que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.
2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano
competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la
protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas
correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de
RANGO DE LEY. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que
deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual
podrá ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga
un PRONUNCIAMIENTO EXPRESO acerca de las mismas.
3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de
difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de
derechos amparados por las leyes.
4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la
tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopción.
En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa
que ponga fin al procedimiento correspondiente.
Por último a tenor del art 73 LRJAP-PAC corresponderá al órgano administrativo
que INICIE O TRAMITE un procedimiento disponer la acumulación de los
mismos con los que guarde identidad sustancia o intima conexión, no se podrá
interponer recurso alguno contra la acumulación
Art 73 Acumulación
El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera
que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros
con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.
Contra el acuerdo de acumulación NO PROCEDERA RECURSO ALGUNO.
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6 TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
6.1 Ordenación del Procedimiento
La ordenación del procedimiento se encuentra regulada en el Capítulo II, de la
Ordenación del Procedimiento, del Título VI, de las Disposiciones Generales sobe
los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, en su art. 74 a 77. Esta fase
consiste en que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con el orden establecido por
la legislación vigente. Como dice ENTRENA CUESTA, es el conjunto de actuaciones
que tienden a procurar su desarrollo hasta llegar a la resolución final. Por tanto,
todos los actos de ordenación son actos instrumentales que tienen como finalidad
impedir que en la tramitación del procedimiento se den “dilaciones indebidas”.
La “dilación indebida” es considerada por la jurisprudencia como un concepto
abierto o indeterminado, que requiere, en cada caso, una específica valoración
acerca de si ha existido efectivo retraso verdaderamente atribuible al órgano
jurisdiccional, si el mismo resulta injustificado y si constituye una
irregularidad irrazonable en la duración mayor de lo previsible o tolerable. Se
subraya también su doble faceta prestacional —derecho a que los órganos
judiciales resuelvan y hagan ejecutar lo resuelto en un plazo razonable—,
y reaccional—traduciéndose en el derecho a que se ordene la inmediata
conclusión de los procesos en que se incurra en dilaciones indebidas—
Los actos de ordenación tal y como establece la misma ley en su art 107.1, no son actos
susceptibles de impugnación en vía administrativa, salvo en determinados supuestos
contemplada en la misma.
Art 107 Objeto y clases
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad
de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los
interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá
fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en
los artículos 62 y 63 de esta Ley.
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Íntimamente relacionado con la ordenación y tramitación del procedimiento, y con el
fin de poder seguir adecuadamente la tramitación, la persona interesada tiene
derecho a conocer en cualquier momento el estado de aquélla art. 35.a) LRJAP-PAC.
Art 35 Derechos de los ciudadanos
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen
los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.
Dentro de esta fase, se debe tener en cuenta los siguientes preceptos:
» Impulso
» Dirección
» Constancia
» IMPULSO. Establecido en el art 74 LRJAP-PAC, constituyen aquellos actos
que tienden a hacer avanzar el procedimiento por cada una de las etapas o fases que
lo componen.
Del impulso dependerá que el procedimiento llegue a su término con la máxima rapidez.
Art 74 Impulso
1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en
todos sus trámites.
2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de
incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el TITULAR
DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA se dé orden motivada en contrario, de
la que quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será
causa de remoción del puesto de trabajo.
El principio de “celeridad” determinará que se acuerden en un acto todos los trámites
que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y NO sea obligatorio su
cumplimiento sucesivo, art 75 LRJAP-PAC.
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Art 75 Celeridad
1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza,
admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo.
2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.
Los trámites que se hayan de cumplimentar por parte de las personas interesadas se
habrán de hacer en el plazo de diez días a partir de la notificación del acto
correspondiente según el art 76 LRJAP-PAC.
Art 76 Cumplimiento de trámites
1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados
deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del
correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma
correspondiente se fije plazo distinto.
2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos
de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración
lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez
días para cumplimentarlo.
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados
anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite
correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y
producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que
se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.
» DIRECCION. Es el conjunto de actividades que facilitan el adecuado
funcionamiento de la serie de actos que se llevan a cabo dentro del procedimiento
administrativo.
Art 77 Cuestiones incidentales
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que
se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del
mismo, salvo la recusación.
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Pueden clasificarse en:
Actos resolutorios. Los que se limitan a decidir las cuestiones de carácter
incidental que pueden plantearse a lo largo de todo el procedimiento. Tienen la
consideración de actos de trámite.
Actos de comunicación. Los encargados de transmitir a otra persona algo
que deba conocer o debe hacérsele conocer para el mejor desarrollo del
procedimiento.
Aunque se limitan a poner en conocimiento otro acto administrativo, tienen
autonomía respecto de éste, de aquí que los vicios de que pueda adolecer el acto de
comunicación no afectan a la validez del acto comunicado.
» CONSTANCIA. La actividad que tiende a dejar constancia de los actos que se
llevan a cabo a lo largo del procedimiento, para poder conocerlo en cualquier
momento posterior, habrá que tener en cuenta los actos manifestados en forma
verbal y los realizados mediante escrito.
De los actos manifestados en forma verbal. La practicará y firmará el titular
del órgano inferior que reciba oralmente la comunicación (art. 55.2
LRJAP-PAC)
Art 55 Forma 2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan
su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando
sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o
funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación
del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones,
el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que
haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.
De los actos realizados por escrito. El jefe o la jefa del órgano administrativo
ante el cual se tramita el procedimiento ordenarán la incorporación al
expediente de los escritos y documentos recibidos por orden cronológico de
entrada en el registro.
Certificaciones. El conocimiento auténtico de los documentos que integren un
expediente administrativo. La persona interesada tiene el derecho a obtener
certificación o copia auténtica de los documentos que formen parte del expediente del
procedimiento en que hubiesen comparecido.
Desglose. Separación de un documento o de unos documentos que formen parte o
se han incorporado al procedimiento o a su conocimiento fuera del expediente.
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6.2 Instrucción del Procedimiento
La instrucción del procedimiento se encuentra regulada en el Capítulo III, de la
Instrucción del Procedimiento, del Título VI, de las Disposiciones Generales sobe
los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, concretamente en su art.
78 a 86. Decir que este capítulo se encuentra subdividido en cuatro secciones.
La Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la
determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolución según el art 78. Estos actos de oficio por el órgano
que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
Art 78 Actos de instrucción
1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento,
sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la
instrucción de un procedimiento deberán reunir las garantías legalmente
establecidas para estas técnicas de información así como la identificación
técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.
La aportación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del
procedimiento para hacer posible la resolución, tiene lugar a través de diversas técnicas,
reguladas en la citada ley, como son, las Alegaciones de los interesados, Trámite de
información pública, La prueba, Los informes y Trámite de audiencia. El estudio del
mismo lo vamos a realizar conforme vienen establecidos en el a LRJAP-PAC.
a) Las alegaciones escritas y aportación de documentos.
Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos
jurídicos, en su caso, que formulan los interesados, “en cualquier momento del
procedimiento y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”, Asimismo, podrán
aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales serán tenidos en
cuenta por el órgano competente para redactar la correspondiente propuesta de
resolución tal y como establece el art 79, dentro de la Sección I Disposiciones
Generales, del Capítulo III, del Título VI.
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Art 79 Alegaciones
1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al
trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementos de juicio.
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución.
2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación
y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos
preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados
antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar
lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente
responsabilidad disciplinaria.
Las personas interesadas también podrán alegar, en cualquier momento, los defectos
de tramitación y, en especial, los que supongan parada, infracción de los plazos
preceptivamente establecidos o la omisión de trámites que puedan ser reparados antes
de la resolución definitiva del asunto.
b) Prueba
Dentro de la Sección II, Prueba, del Capítulo III, del Título VI, tenemos la prueba,
como aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar
la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas
aplicables, cuando uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la
resolución que ha de dictarse.
Se establece unos límites respecto a las pruebas que soliciten los particulares: las
pruebas deben ser “procedentes y necesarias”. No existe por tanto, un derecho ilimitado
a que se practiquen todas las pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes
o innecesarias, pueden ser rechazadas por el órgano instructor, motivándolo
adecuadamente.
Esto nos lleva a determinar cuál es el objeto de la prueba, es decir, qué debemos probar
y que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que:
Sean relevantes para la decisión del procedimiento;
Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza.
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Art 80 Medios y período de prueba
1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a
treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes.
3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas
por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolución motivada.
Tal y como establece el artículo anterior, el objeto de prueba son, en principio, los
hechos controvertidos, es decir, aquellos en los que no hay acuerdo entre ambas parte,
no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables,
pues se presume que el funcionario o el Juez las conocen, “facta probantur, iura
deducuntum; da mihi factum, dabo tibi ius”. Sin embargo la regla de la presunción del
conocimiento del Derecho por el funcionario o el Juez no debe llevarse demasiado lejos,
no siendo exigible que conozca, debiendo acreditarse su vigencia.
En cuanto a la carga de la prueba, “Onus Probandi”, no hay reglas específicas y la
citada ley, solo prescribe únicamente, la obligatoriedad de la apertura de un periodo
probatorio cuando “la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija”
Debe tenerse en cuenta que la función de la carga de la prueba no puede ser las
mismas para todos los procedimientos debido a su variedad.
En los procedimientos sancionadores, al igual que en los penales, la
presunción de inocencia que consagra el art 24 CE y el principio “In Dubio Pro
Reo”, implica, que la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien
acusa, de manera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la
culpabilidad del acusado y no éste quien ha de probar su inocencia. Esta regla
debe aplicarse por “Analogía”, a todos aquellos procedimientos que tienen por
finalidad una privación o limitación de derechos.
En los procedimientos arbitrales, en que la Administración asume una
posición neutral entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe
repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, el actor debe
probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el
demandando debe probar los hechos impeditivos o extintivos véase art 217 de
la Ley 1/2000 de 7 de Enero, de Enjuiciamiento Civil.
30
En cuanto a los medios de prueba, la ley no establece limitación alguna, admitiendo
que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento puedan acreditarse por
cualquier medio de “prueba admisible en derecho”. En consecuencia ante el silencio
de la Ley, y salvo disposiciones especiales, son admisibles en derecho todos los
medios de prueba previstos en el Código Civil.
Son admisibles todos los medios de prueba regulados en la Ley de Enjuiciamiento
Civil (art. 299 y ss). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los
documentos públicos y privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial;
interrogatorio de testigos (es decir, las pruebas nominadas), pero además cualquier otro
medio que permita la reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los
instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y
operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes
para el proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que
permita obtener certeza sobre hechos relevantes.
Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho, esto quiere
decir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilícita o con
vulneración de los derechos fundamentales. Esto se aplica también respecto a las
pruebas derivadas de pruebas obtenidas ilícitamente, que es lo que la jurisprudencia
denomina la “doctrina del fruto del árbol prohibido o del árbol envenenado”.
El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo, la práctica de las
pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo
podrá rechazar “cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada”.
Al respecto, la Ley del Procedimiento Administrativo impone con rigor le principio
de LEGALIDAD, obligando a “los administrados a facilitar a la administración
informes, inspecciones y otro actos de investigación, sólo en la forma y los casos
previsto por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma”. Asimismo, a
los efectos de la práctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos sólo están
obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté prevista en una
norma con rango de ley, tal y como establece en el art 40 “La comparecencia de los
ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en
una norma con rango de Ley”.
La autoridad con discrecionalidad controlada dispone de los medios de prueba que
considere necesarios para averiguar los hechos y puede especialmente
Recabar informes de cualquier tipo
Dar audiencia a las partes, interrogar a los testigos y peritos o recabar informes
de las partes, peritos y testigos, declaraciones por escrito
Consultar documentos y actas
Practicar inspecciones oculares
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Del mismo modo, los testigos y peritos tienen la obligación jurídica de prestar
testimonio o de suministrar dictámenes cuando esté previsto por una norma jurídica.
Art 81 Práctica de prueba
1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente,
el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que
hayan sido admitidas.
2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará
la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar
técnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas
cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta
podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva,
una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará
uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.
La prueba ha de practicarse siempre antes del trámite de audiencia, dentro de un
plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, con el fin de que se puedan
practicar todas aquellas que se estimen pertinentes. Comunicando a todas las personas
interesadas con tiempo de antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias
para la realización de aquellas que han estado admitidas.
Los gastos que puedan generar las pruebas practicadas a instancia o a propuesta de las
personas interesadas se podrán exigir como anticipo a reserva de la liquidación
definitiva, una vez practicadas
c) Informes
Dentro de la Sección III, Informes, del Capítulo III, del Título VI, tenemos lo
Informes, que son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos
especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata de manifestaciones
de juicio, de juicios jurídicos o técnicos, pero nunca de voluntad, y, por ello, no se
consideran actos administrativos.
El profesor ENTRENA CUESTA, los define como “los pareceres que emiten las
Autoridades, funcionarios u organismos distintos de aquellos a quienes corresponde
dictar la resolución, respecto de las pretensiones, los hechos o los derechos que sean
objeto del expediente y sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios
para la adecuada resolución”.
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JESUS GONZALEZ PEREZ dice que “aunque nada se dice en la LRJAP-PAC,
parece evidente que, en principio, la competencia para solicitar el informe corresponde
al que la ostente para su instrucción, salvo que el ordenamiento jurídico aplicable la
atribuya a órgano distinto”.
Los informes como tal no son judicialmente impugnables, y solo podrán ser
valorados como uno más de los presupuesto de la resolución final del procedimiento,
que es la manifestación de voluntad del órgano administrativo y el verdadero y único
objeto del proceso contencioso.
Por ello, la Ley autoriza que para la resolución del procedimiento se soliciten,
además de aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales todos los
que se Juzguen necesarios para resolver.
Artículo 82 Petición
1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes
que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios
para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso,
la conveniencia de reclamarlos.
2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los
que se solicita.
En principio, la autoridad titular de la competencia decide libremente sin tener que
atenerse a los términos del dictamen. Pero el informe tiene, sin embargo, una
configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano
decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose entonces un
supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe, ni siquiera en ese
caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presunción de la
validez y la ejecutoriedad.
En general se considera que los informes pueden ser facultativos o preceptivos, y
vinculantes y no vinculantes, estableciendo además, la presunción de que “salvo
disposición expresa, los Informes serán Facultativos y No vinculantes”. Aunque es
posible encontrar informes de naturaleza vinculante en la legislación sectorial.
Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrán efectos diferentes
en el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y
no vinculantes.
33
Informes Preceptivos y Facultativos
Los informes Preceptivos son informes que deben solicitarse por imposición de una
norma. Así, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados deben
preceptivamente solicitarse informe.
Los informes no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda el
instructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto de su
decisión.
Informes vinculantes y no vinculantes:
Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominación vinculan la
decisión del órgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de vinculación
dependerá de ello. Así, existen informes vinculantes en sentido estricto, respecto a los
cuales órgano decisor no puede apartarse ni decidir en contra; y existen informes
vinculantes obstativos, donde el órgano o sujeto emisor del informe tiene poder de
veto, o en sentido contrario, debe emitir su posición favorable
Ahora bien, en el caso de que estemos ante un informe no vinculante, esto no quiere
decir que carezca de ningún efecto o valor. El órgano decisor si decide apartarse de
un informe no vinculante, en todo caso debe motivarlo en su decisión.
Art 83 Evacuación
1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no
vinculantes.
2. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una
disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita
o exija otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán
proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe
solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean
determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá
interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de
la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin
que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la
correspondiente resolución.
34
Se solicitarán aquellos que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se
juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia en reclamarlos
En cuanto a los aspectos formales, los informes serán evacuados, en principio en el
plazo de 10 días, pero de no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las
actuaciones, cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, salvo cuando sean
PRECEPTIVOS Y DETERMINANTES para la resolución del procedimiento, en
cuyo caso se podrán interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
Por último, a diferencia de la anterior Ley del Procedimiento Administrativo de
1958, la falta de un informe preceptivo constituía un vicio no convalidable, hecho
que se ha eliminado en la actual ley, que en su caso, podrá ser convalidado a
posteriori mediante la emisión del informe omitido.
Los informes en las funciones y atribuciones de la Inspección
Funciones:
a) Informar a los sectores de la comunidad escolar en el ejercicio de sus
derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones.
b) Emitir los informes solicitados por las Administraciones Educativas
respectivas o los que se deriven o puedan derivarse del conocimiento de la
realidad propia de la Inspección.
c) Informar sobre cualquier aspecto relacionado con la enseñanza:
a requerimiento del órgano del que se dependa (dirección territorial,
subdirección general de la Inspección) de oficio, por la vía reglamentaria y
cuando así lo considere necesario en relación con los asuntos que conozca en
el ejercicio de sus funciones inspectoras
d) Aportar la necesaria información al inspector-jefe.
Atribuciones:
a) Requerir información de los diferentes sectores de la comunidad escolar.
b) Acceder a la información de los otros órganos y servicios del Departamento o
Consejería de Enseñanza que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones
Elementos de los informes
a) Descripción de los hechos
b) Normativa de aplicación y si procede su valoración
c) Las consideraciones derivadas
d) Las propuestas correspondientes, si procede
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d) Participación de los Interesados.
Dentro de la Sección IV, Participación de los Interesados, del Capítulo III, del
Título VI, tenemos las formas de participación de los interesados, disponiendo que
una vez instruidos los procedimientos e, inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a
los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
Si bien los interesados pueden realizar alegaciones en cualquier momento del
procedimiento, existe un trámite específico a tales efectos: el trámite de vista y
audiencia.
Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente
configurado como “esencionalisimo y hasta sagrado”, por una cierta jurisprudencia,
que considera su omisión como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión
para los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia, según el art 84
LRJAP-PAC.
Art 84 Trámite de audiencia
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su
caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que
se refiere el artículo 37.5.
2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,
podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de
no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se
tendrá por realizado el trámite.
4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Este trámite tiene por finalidad, como ha señalado autores como GARRIDO FALLA y
FERNANDEZ PASTRANA, de facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad
del expediente, y con ello garantizar la defensa de sus derechos e intereses. Por ello,
la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de
instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución.
36
Debe hacerse luego de instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de
resolución. La vista tendrá lugar en la oficina o dependencia del órgano ante el que
se tramita el expediente, en el plazo que éste señale pero que en ningún caso puede
ser inferior a diez ni superior a quince días.
El aspecto más importante que interesa destacar es que la omisión de este trámite puede
suponer en algunos casos la nulidad del acto administrativo. Así, en el caso de un
procedimiento administrativo sancionador, donde la ausencia del trámite de audiencia se
ha entendido como una omisión absoluta del procedimiento administrativo y por tanto
motivo de nulidad.
En otros supuestos habrá que acudir a la doctrina de la instrumentalidad de las formas,
siendo necesario comprobar si efectivamente no existió posteriormente la posibilidad de
defenderse o presentan argumentos durante los recursos administrativos o en la
jurisdicción contencioso-administrativa; e igualmente si la omisión o no del trámite
afectaría la decisión administrativa.
Art 85 Actuación de los interesados
1. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados
habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea
compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o
profesionales.
2. Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.
3. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias
para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de
los interesados en el procedimiento.
La Administración a través del órgano administrativo competente, en los casos que la
naturaleza del procedimiento lo aconseje, anunciará el trámite mediante la
correspondiente publicación en el BOE o en el Diario Oficial correspondiente, y
señalará el lugar de exhibición del expediente, el plazo para presentar alegaciones y las
fechas, siendo el plazo de tiempo en ningún caso inferior a veinte días.
La no comparecencia en este trámite no impedirá a las personas interesadas en el
procedimiento a interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva.
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Art 86 Información pública
1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la
naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información
pública.
2. A tal efecto, se anunciará en el «Boletín Oficial del Estado», de la
Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que
cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte
del mismo que se acuerde.
El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para
formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.
3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer
los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí
misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones
u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración
una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones
que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán
establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos
administrativos.
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7 FINALIZACION DEL PROCEDIMENTO.
La Finalización del procedimiento se encuentra regulada en el Capítulo IV, de la
Terminación del Procedimiento, del Título VI, de las Disposiciones Generales sobe
los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, concretamente en su art.
87 a 92. Decir que este capítulo se encuentra subdividido en cuatro secciones.
7.1 Terminación Convencional.
La ley en su sección I, Disposiciones Generales, del Capítulo IV, Del Título VI,
regula los modos y causas de terminación.
La resolución,
El desistimiento
La renuncia al derecho en que se funde la solicitud
La declaración de caducidad la imposibilidad material de continuar el
procedimiento por causas sobrevenidas
Terminación convencional.
Art 87 Terminación
1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al
derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el
Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad.
2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material
de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser
motivada en todo caso.
La terminación convencional en mayor medida tiene por finalidad evitar la
prolongación del conflicto objeto de procedimiento, cuya resolución no sería más
beneficiosa para el interés general o público, debido a la demora en la resolución.
La cobertura legal para estos acuerdos, la encontramos además de la LRJPAC, en la
misma CE. El art. 88 establece un marco general que ofrece cobertura legal expresa
a todo este tipo de fórmulas convencionales, que pueden agilizar el funcionamiento de
la Administración.
Por su parte, la cobertura constitucional la encontramos en tres principios: la
participación de los ciudadanos en la adopción de las resoluciones que les afectan
(art. 9.2 CE); la colaboración entre particulares y poderes públicos (art.92 CE); y,
el principio de eficacia en la actuación administrativa (art. 103.1).
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Ahora, si bien es cierto que el art. 88 ofrece expresa cobertura legal, este mismo art.
en su apartado primero, remite a la regulación específica, es decir, a la regulación
sectorial.
No obstante, en todo caso, deben respetarse determinados límites:
No pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico;
No pueden versar sobre materias no susceptibles de negociación o acuerdo.
Art 88 Terminación convencional
1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no
sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no
susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en
cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse
en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga
fin.
2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la
identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y
territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y
las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los
acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias
atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que
correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los
servicios públicos.
También se pueden agrupar los modos de terminación en terminación normal,
anormal e imposibilidad material.
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7.2 La Resolución.
Regulada en el art 89, dentro de la Sección II, del Capítulo IV, del Título VI de la
LRJAP-PAC.
La resolución es una manifestación expresa de la voluntad de la Administración.
Recordamos aquí que esa voluntad se manifiesta formal y materialmente mediante un
acto administrativo.
Art 89 Contenido
1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas,
poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince
días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en
su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución
será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso
pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
***Reformatio In Peius. ANEXO
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a
que se refiere el artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la
misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
*** Motivación Art 54 LRJAP-PAC. ANEXO
4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento
de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente
carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por
el artículo 29 de la Constitución.
5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la
resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
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Hay que tener en cuenta que la Administración está obligada a decidir, tiene un
deber de resolver regulado en el art 42 (Obligación de Resolver) y 89.4 (Abstenerse
de Resolver) de la citada ley. Ahora, cuando la Ley hace referencia a la obligación de
resolver no lo hace en el sentido amplio, que incluya desistimiento, renuncia y
caducidad. Se refiere a la resolución en sentido estricto, en el que se manifiesta la
voluntad de la Administración y se da respuesta a la cuestión de fondo, aunque
también admite que se declare la inadmisión en solicitudes de reconocimientos de
derecho no previstos en el ordenamiento jurídico o carezcan de fundamento.
Por tanto, la resolución en sentido estricto es la forma que la Ley considera normal
como medio de finalización de los procedimientos administrativos. Esto no quiere
decir que la Ley no reconozca las otras formas de terminación, simplemente parte de la
idea que la resolución de fondo es la forma más normal de terminar el procedimiento.
La resolución debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, y
todas las cuestiones conexas. Debe dar cumplimiento a dos requisitos materiales:
Motivación de la resolución en la que señale las razones de hecho y de
Derecho que fundamentan la decisión.
Congruencia, es decir, la resolución debe dar respuesta a las cuestiones
planteadas por los interesados o la misma Administración durante el
procedimiento, así como las cuestiones conexas.
Ahora, la mención a las “cuestiones conexas”, puede plantear un problema para el
interesado, porque podría permitir a la Administración traer a colación al juicio
cuestiones que no hayan planteado y que les resulten perjudiciales. Por esta razón, las
cuestiones conexas: primero, deben interpretarse restrictivamente; y segundo, en
los procedimientos favorables siempre encuentran el límite de la “reformatio in
peius,” es decir, nunca se puede AGRAVAR la situación inicial del interesado, no es
posible entrar a conocer cuestiones conexas si están resultan DESFAVORABLES
para el interesado.
En cuanto a los requisitos de forma de la resolución, siempre que la decisión sea
motivada y congruente, el órgano administrativo cuenta con libertad para adoptar
la forma que más estime conveniente. Sin embargo, existen determinadas formas que
se suelen utilizar, que podemos agrupar en tres partes fundamentales:
Encabezamiento: expresa los antecedentes del fallo, y los datos referentes al
procedimiento: identificación del órgano decisor y los interesados; objeto del
procedimiento; tiempo y lugar donde la decisión se emite.
Cuerpo: contiene la motivación de la decisión y sirve para conocer el
desarrollo del juicio mental a través del cual el órgano decisor aplico el
Derecho a la cuestión debatida, y cuya conclusión es el fallo que se emite.
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Fallo: parte dispositiva de la resolución, y es la que resuelve las cuestiones
planteadas. Es la conclusión a la que llega el órgano decisor respecto al objeto
del procedimiento.
Indicación de los recursos: el art. 89.3 obliga a señalar en la misma
resolución los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el
acto administrativo, señalando además el órgano administrativo ante el cual
deben presentarse y el plazo para los mismos.
El procedimiento administrativo finaliza normalmente mediante una resolución
expresa dictada por el órgano competente para decidir o por silencio administrativo.
La resolución expresa es un acto administrativo definitivo que decide todas las
cuestiones planteadas por las personas interesadas en el procedimiento, así como todas
las que se deriven.
En ningún caso, puede agravar la situación inicial, sin perjuicio de la potestad de la
Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos establecidos
por la normativa específica y, expresarán también los recursos que se pueden
presentar, así como el órgano administrativo o judicial y los plazos.
Se habrá de dictar y notificar en el plazo máximo que determine la norma
reguladora específica del correspondiente procedimiento, sin que en NINGUN CASO
pueda exceder de los seis meses, EXCEPTO que una norma con rango de ley o de la
UE determine lo contrario.
El silencio administrativo actualmente, se supone en general, que es positivo, salvo
que la ley excluya el supuesto de que se trate. Esto en la práctica supone que se han
de especificar aquellos casos en los que el silencio es negativo.
La estimación por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideración
de acto administrativo finalizador del procedimiento.
7.3 Desistimiento y Renuncia
Regulada en el art 90 y 91, dentro de la Sección III, del Capítulo IV, del Título VI
de la LRJAP-PAC. El DESISTIMIENTO es el acto del interesado por el que éste
declara su voluntad de abandonar la solicitud que inició el procedimiento
administrativo. Se desiste del procedimiento, pero no del derecho. Con lo cual el
interesado puede iniciar otro procedimiento, si aún su derecho persiste.
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La RENUNCIA a diferencia del desistimiento, además de abandonar la solicitud
supone el abandono del derecho, lo que impide intentar otro procedimiento. No
obstante, los administrados sólo podrán renunciar a sus derechos cuando no esté
prohibido por el ordenamiento jurídico. Tampoco será válida la renuncia que
contravenga el interés público o perjudique a terceros.
Art 90 Ejercicio
1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté
prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados,
el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen
formulado.
En ambos supuestos existe voluntad expresa del interesado, y la Administración debe
aceptarla declarando concluido el procedimiento. Salvo dos excepciones: primero,
cuando se haya apersonado un tercero interesado que inste la continuación; y
segundo, cuando la cuestión planteada afecte al interés general o sea conveniente
tramitarla para su esclarecimiento.
En estos casos la Administración, alternativamente, puede ordenar la continuación del
procedimiento, incluyendo al interesado que pretendía desistir o renunciar, o bien,
ordenar continuar con el procedimiento, excluyendo al que renuncia o desiste.
Art 91 Medios y efectos
1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier
medio que permita su constancia.
2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y
declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el
mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez
días desde que fueron notificados del desistimiento.
3. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés
general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento,
la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al
interesado y seguirá el procedimiento.
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7.4 Caducidad
Regulada en el art 92, dentro de la Sección IV, del Capítulo IV, del Título VI de la
LRJAP-PAC. La Caducidad es una causa de terminación del procedimiento con
cierta connotación sancionadora, pues tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza
por causa del interesado.
Como regla general, la caducidad se produce por inactividad del interesado en
procedimientos iniciados por solicitud. Se ve aquí la diferencia con la renuncia y el
desistimiento en el que el procedimiento termina por voluntad expresa del interesado; en
este caso, lo que determina su terminación es su falta de actividad.
Art 92 Requisitos y efectos
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se
produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le
advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo.
Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades
necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo
de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que
declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en
la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para
dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su
derecho al referido trámite.
3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no
interrumpirán el plazo de prescripción.
4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión
suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su
definición y esclarecimiento.
Ahora, debido a que el procedimiento administrativo se rige por el principio de
impulso de oficio, la caducidad sólo tiene sentido y es procedente de manera
excepcional en aquellos casos en que la continuación del mismo dependa de la
actuación o de un trámite indispensable para dictar la resolución o continuar el
procedimiento, que depende del interesado. Además, como la administración está
obligada a continuar con el procedimiento por el principio de impulso de oficio,
para que se pueda declarar la caducidad es necesario que la Administración requiera
al interesado advirtiéndole que transcurridos tres meses sin que de cumplimiento al
trámite el procedimiento caducará.
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Dicho esto, podemos resumir los requisitos exigidos para que la caducidad opere en
los procedimientos incoados a solicitud del interesado:
La paralización del procedimiento, como ya se ha señalado, debe ser
imputable al interesado, esto es que sea imposible la continuación por causa
imputable al interesado. Esto, no obstante, sólo será posible en supuestos
excepcionales, en atención al principio de oficio. Tal sería el caso en que para
dictar la resolución sea necesario el examen de un bien del interesado y éste lo
impide.
Debe dictarse el requerimiento al interesado.
Debe transcurrir el plazo del requerimiento sin que el interesado realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitación.
Debe declararse la caducidad. Aquí debe tenerse presente que la
Administración tiene que dictar la resolución declarando la caducidad,
ordenando el archivo de las actuaciones y notificando a los interesados.
Aquí lo importante es tener presente que hasta tanto no se dicte resolución y se
notifique, y por tanto el acto administrativo no sea eficaz, el interesado puede
realizar la actividad requerida.
No debe existir interés general. No puede aplicarse la caducidad en el supuesto
de que se encuentre afectado el interés general o fuese conveniente su
esclarecimiento.
Finalmente, en cuanto a sus efectos, sólo conlleva la pérdida del trámite, pero no del
derecho siempre que éste no haya prescrito.
Ahora bien, una cuestión que se había planteado era la posibilidad de que los
procedimientos iniciados de oficio fuesen objeto de caducidad, una vez transcurrido
el plazo máximo para dictar y notificar la resolución. Algunos pronunciamientos
jurisprudenciales se habían pronunciado en contra de esta posibilidad, sin embargo a
partir de la reforma de la LRJAP-PAC operada por la Ley 4/1999, el art. 44.2
admite la caducidad en este supuesto, siempre que se cumplan determinados requisitos:
Art 44 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo
establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a
la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,
produciendo los siguientes efectos:
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el
reconocimiento o, en sustitución de derechos u otras situaciones jurídicas
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individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán
entenderDESESTIMADAS sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la CADUCIDAD. En
estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de
las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa
imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y
notificar la resolución.
Interesa destacar que la declaración de caducidad se produce por el mero transcurso
del plazo establecido, a partir del cual la Administración no podrá dictar resolución
expresa desfavorable al interesado.
El efecto de la caducidad, es la terminación del procedimiento y el consiguiente
archivo de las actuaciones. Esto supone, que salvo casos de prescripción, la
Administración podría reabrir el procedimiento.
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8 EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
8.1 Introducción
La denominada EJECUTIVIDAD del acto administrativo establecida en el art 57.1
LRJAP-PAC, “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”, es en virtud de la cual el acto se dicte
y debe ser llevado a la práctica, es decir, la ejecutividad es por tanto la cualidad del
acto administrativo de producir todos sus efectos aún contra la voluntad del
obligado.
Junto con a ella, se ha diferenciado la ejecutoriedad, ejecución forzosa o acción de
oficio, regulada dentro del Capítulo V, Ejecución, del Título VI, de las
Disposiciones Generales sobre el Procedimiento administrativo, en los art 93 a 101
de la citada ley, y en virtud de la cual la Administración lleva a la práctica el acto
administrativo cuando el particular obligado a ello no lo hace voluntariamente.
En este sentido el art 93 de la LRJAP-PAC, parte de una necesaria cautela a favor de
los particulares estableciendo lo siguiente.
Art 93 Título
1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de
ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico.
2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará
obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa.
Partiendo de esa cautela prevista en el art 94, se recalca que “Los actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente
ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una
disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.”.
Art 111 Suspensión de la ejecución
1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una
disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto
impugnado.
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2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa
resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el
perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos
treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado
resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo
establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares
que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de
terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,
aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía
suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos
reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa
cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía
contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-
administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se
mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la
suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que
aquél se insertó.
49
Art 138 Resolución
1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y
resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.
2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados
en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración
jurídica.
3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.
En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas
para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
El art. 95 señala la Ejecución Forzosa que, “Las Administraciones Públicas, a través
de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a
la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan
la intervención de los Tribunales”.
Por lo demás, a salvo de estas precisiones, la ejecutoriedad de los actos
administrativos no se puede ver enturbiada por la interposición de interdictos
contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su
competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, al
prohibirlo en el art 101.
8.2 Medios de Ejecución Forzosa.
En el art 96 de la LRJAP-PAC, viene establecidos los medios de ejecución forzosa
por las administraciones y siempre atendiendo al principio de proporcionalidad, y en
el caso de que hubiera varios medios se elegirá el menos restrictivo de la libertad
individual.
Art 96 Medios de ejecución forzosa
1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos
restrictivo de la libertad individual.
50
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones
Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la
oportuna autorización judicial.
a) Apremio sobre el Patrimonio
El apremio sobre el patrimonio viene regulado en el art 97 de la LRJAP-PAC, se
trata de la ejecución sobre los bienes muebles inmuebles del administrado, cuando
éste, deudor de la Administración, no paga en los plazos previstos para el pago
voluntario aquélla puede embargar bienes del deudor y, con su posterior venta forzosa,
cobrar el importe de su crédito. En todo caso, para el cobro de una cantidad líquida se
seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del proceso
recaudatorio en vía ejecutiva. No podrá imponerse a los administrados una obligación
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Art 97 Apremio sobre el patrimonio
1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se
seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en vía ejecutiva.
2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango
legal.
Se utiliza, principalmente, en materia tributaria o fiscal, sin perjuicio de que la
Administración pueda recurrir a este medio siempre que esté pendiente de pago una
liquidación que derive de un acto administrativo, sin que pueda usarlo cuando se
trate de una deuda de carácter no administrativo.
En cuanto al procedimiento para llevarlo a efecto, se contiene en los art 91 a 157 del
Real Decreto 1684/1990 de 20 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento
General de Recaudación y puede resumirse en lo siguiente:
Expedición de certificación de descubierto por los órganos recaudatorios, una
vez que el obligado al pago no lo ha hecho voluntariamente
Embargo de los bienes y derechos del deudor en cantidad suficiente para
cubrir la deuda, más los recargos, intereses y costas que hayan causado o se
causen
Subasta pública de los bienes embargados, resarciéndose la Administración
con los obtenidos en la misma hasta el montante que se deba.
51
b) Ejecución Subsidiaria
A ella se refiere el art 98 LRJAP-PAC, consiste la realización efectiva y material del
contenido resolutorio del acto administrativo en los casos en que no se lleve a efecto
de manera voluntaria por parte del interesado que esté obligado a ello.
Art 98 Ejecución subsidiaria
1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no
ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a
través de las personas que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la
ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
La ejecución subsidiaria como procedimiento de ejecución forzosa consiste en la
realización efectiva y material de la actividad, obra o trabajo a que esté obligado el
interesado y que es llevada a cabo por la propia Administración pública ejecutante ya
sea directamente o a través de algún medio instrumental legalmente autorizado.
El uso de la ejecución subsidiaria no incorpora ningún elemento o gravamen
adicional al propio acto que trata de ejecutarse, por eso la ejecución subsidiaria
como medio de ejecución forzosa de los actos administrativos se admite con carácter
general a diferencia de otros medios a los que solo puede acudirse cuando esté
expresamente previsto en una disposición legal.
En definitiva, se trata de una ejecución por sustitución del obligado y a costa de éste
cuyas notas definidoras y requisitos esenciales pueden exponerse de la siguiente
manera siguiendo criterios de la jurisprudencia:
La ejecución subsidiaria sólo debe ser aplicada en los casos de resistencia
efectiva del obligado al cumplimiento voluntario de la obligación, por lo que
si no está suficientemente constatada esta resistencia deberá requerirse de
nuevo el cumplimiento voluntario debiendo quedar constancia de este
requerimiento.
La resistencia parcial al cumplimento puede permitir, si ello es posible, la
ejecución subsidiaria parcial.
52
El plazo de cumplimiento voluntario debe ser razonable en atención a su
concreta dificultad.
La ejecución puede llevarse a cabo directamente por la Administración
pública concernida o bien mediante la colaboración de otras personas o
entidades. En caso de que se cuente con la colaboración de terceros hay que
tener en cuenta que la intervención de terceros no determina que la relación con
el ejecutado pierda su carácter jurídico-público y se convierta en una relación de
derecho privado. La relación de la Administración con el tercero colaborador
puede ser una relación de derecho privado de carácter contractual; pero en
cambio la relación de la Administración pública ejecutante con el interesado por
cuya cuenta se lleva a cabo la ejecución subsidiaria es siempre una relación de
naturaleza pública en la que se desenvuelve la potestad administrativa y que está
regida por derecho público.
c) Multa Coercitiva
Definido en el art 99 LRJAP-PAC, La multa coercitiva es un medio de ejecución
consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la
voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya
ejecución se trata.
Es una técnica originaria del derecho germano que, con la denominación de multa
ejecutiva era utilizada para compensar la falta de un delito de desobediencia a las
órdenes oficiales y, en general, por la tradicional insuficiencia del sistema penal para
servir de medio de coacción del Derecho administrativo, a pesar de la definición de
algunas incriminaciones sobre ciertas contravenciones administrativas.
Art 99 Multa coercitiva
1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas
determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de
tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre
la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la
estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
53
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse
con tal carácter y compatible con ellas.
Las multas coercitivas son medios de ejecución que tratan de estimular el cumplimiento
directo por parte del obligado a ello. Frente a la ejecución subsidiaria, que consiste
precisamente en un cumplimiento o ejecución por sustitución, las multas coercitivas
tratan de evitar el problema que surge cuando el obligado a hacer personalísimo se
opone a ello. El fundamento de la multa coercitiva es la advertencia material que se
efectúa por la administración para convencer al obligado incumplidor. Por ello, no
tratan de castigar la comisión de una infracción, ni siquiera de resarcir un daño
producido sino de vencer la resistencia del obligado al cumplimiento de su obligación.
Esta técnica de ejecución consiste en la imposición de multas pecuniarias, reiteradas por
lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado
d) Compulsión sobre las Personas.
Definido en el 100 LRJAP-PAC, La compulsión sobre las personas supone la
aplicación directa de la fuerza sobre la o persona del obligado a soportar el
cumplimiento a un acto administrativo y únicamente procede en relación con
obligaciones personalísimas de no hacer o de soportar. Al igual que otros que hemos
examinado en otras ocasiones, la compulsión sobre las personas es un medio de
ejecución forzosa que la ley atribuye a la administración para garantizar el
cumplimiento de actos administrativos y en definitiva la prevalencia del interés general,
se trata en definitiva de un instrumento de eficacia en manos de la administración que,
únicamente, puede ser válidamente aplicado cuando se cumplen las condiciones y
requisitos que exige la ley.
Art 100 Compulsión sobre las personas
1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no
hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las
personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre
del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la
Constitución.
2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la
prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya
liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
Es uno de los medios de ejecución forzosa del acto administrativo y que, con la multa
coercitiva, se encuadra en la llamada ejecución por coerción. Y así como la multa es
una coerción económica, la compulsión es una coerción física. Se manifiesta ésta, entre
otras medidas, en prohibir o impedir la entrada en un lugar, desplazar a una
54
persona de un lugar a otro, privación momentánea de la libertad, vacunación
obligatoria. Se aplica en los actos administrativos que imponen
una obligación personalísima de no hacer o soportar, y siempre con el respeto debido a
la dignidad de la persona y a sus derechos constitucionales.
55
ANEXO.
POTESTAD SANCIONADORA. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
Introducción.
El procedimiento sancionador viene comprendido en el Título IX de la LRJAP-PAC
art 127 a 138, y regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora.
El ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, se
manifiesta de dos maneras:
Procedimiento sancionador, aplicable a las personas administradas en general,
excluidas las materias tributarias y de orden social.
Procedimiento disciplinario, aplicable al personal a su servicio (personal
funcionario, personal laboral y contratados/das), mediante disposiciones con
rango de ley y reglamentarias específicas.
Es el cauce formal de las potestades administrativas y, por tanto, de naturaleza
administrativa, aplicable sólo a infracciones jurídico-administrativas
La potestad sancionadora se rige por los siguientes principios:
1. LEGALIDAD: implica que la potestad sancionadora de las Administraciones
públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente
reconocida por una norma con rango de Ley. Definido en el art 127 LRJAP-PAC.
Art 127 Principio de legalidad
1. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por
la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por
una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para
su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título y, cuando se trate de
entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el título XI de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos
administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango
legal o reglamentario.
56
3. Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las
Administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a
su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual.
2. IRRETROACTIVIDAD: No puede sancionar a un momento anterior a, que
fueran vigentes las sanciones, salvo que favorezcan al presunto infractor. Según art
128 LRJAP-PAC.
Art128 Irretroactividad
1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento
de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor.
3. TIPICIDAD: Tienen que estar tipificadas como infracciones por una Ley.
Según art 129 LRJAP-PAC.
Artículo 129 Principio de tipicidad
1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para la administración local en el título XI de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y
muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán
imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la
más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación
de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de
aplicación analógica.
57
4. RESPONSABILIDAD: Regulado en el art 130 LJRAP-PAC.
Art 130 Responsabilidad
1. Sólo podrá ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los
mismos aun a título de simple inobservancia.
2. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento
sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición
de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la
indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser
determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al
infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y
quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.
3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición
legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma
solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que
se impongan.
Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las
obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la
infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas
sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras
de los distintos regímenes sancionadores.
5. PROPORCIONALIDAD: Regulado en el art 131 LRJAP-PAC.
Artículo 131 Principio de proporcionalidad
1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en
ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de
libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión
de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que
el cumplimiento de las normas infringidas.
58
3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la
imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar
la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción
y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios
para la graduación de la sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una
infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por
resolución firme.
6. PRESCRIPCION: Regulada en el art 132 LRJAP-PAC.
Art 132 Prescripción
1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes
que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones
muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a
los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a
los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por
faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el
día en que la infracción se hubiera cometido.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del
procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa
no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día
siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone
la sanción.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del
procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está
paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
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7. CONCURRENCIA DE SANCIONES: Regulada en el art 133 LRJAP-PAC.
Art 133 Concurrencia de sanciones
No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho
y fundamento.
Junto con los principios antes mencionados, hay que tener en cuenta otro principio muy
importante, por lo que impide que se pueda sancionar a una persona 2 veces por un
mismo hecho, es el principio NON BIS IN IDEM.
Conceptualmente significa que está prohibida la doble sanción sobre un mismo
hecho, y siempre que proteja un mismo bien jurídico.
El principio “non bis in idem” determina una interdicción de la duplicidad de
sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce
también a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de
procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una
calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano
jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación
de normativa diferente, pero que no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la
apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y
dejar de existir para los órganos del Estado
La STC. 30-1-1981 matiza más el concepto y señala que este principio general del
Derecho supone, que no recaiga duplicidad de sanciones (administrativa y penal) en
los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de
una relación de supremacía especial de la Administración.
Por lo tanto, el principio opera siempre que se aprecie identidad de sujeto, hecho y
fundamento, tal como dice el art. y lo reitera jurisprudencia constitucional.
Principios del Procedimiento Sancionador
Comprendido en el Capítulo II, del Título IX de la LRJAP-PAC, de los art 134 a
138, que regula los principios del procedimiento sancionador, estableciendo que el
ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o
reglamentariamente establecido, regulando los derechos del presunto responsable, las
medidas de carácter provisional, la presunción de inocencia y los requisitos de la
resolución que ponga fin al procedimiento.
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1. GARANTIA DEL PROCEDIMIENTO: Regulado en el art 134 LRJAP-
PAC.
Artículo 134 Garantía de procedimiento
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o
reglamentariamente establecido.
2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora
deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.
3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
necesario procedimiento.
2. DERECHOS DEL PRESUNTO RESPONSABLE: Regulado en el art 135
LRJAP-PAC:
Art 135 Derechos del presunto responsable
Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los
siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente
para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.
Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley.
3. MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL: Regulado en el art 136
LRJAP-PAC.
Art 136 Medidas de carácter provisional
Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos
sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de
medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final
que pudiera recaer.
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4. PRESUNCION DE INOCENCIA: Regulado en el art 137 LRJAP-PAC.
Art 137 Presunción de inocencia
1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia
de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes
vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos
sancionadores que sustancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición
de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los
requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las
pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar
o aportar los propios administrados.
4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable
cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles
responsabilidades.
Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación
con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto
responsable.
5. RESOLUCION: Regulada en el art 138 LRJAP-PAC.
Art 138 Resolución
1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y
resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.
2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados
en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración
jurídica.
3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.
En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas
para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
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TÍTULO II. De los órganos de las Administraciones Públicas
CAPÍTULO PRIMERO. PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA
Artículo 11 Creación de órganos administrativos
1. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito
competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos
administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.
2. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de
que se trate y su dependencia jerárquica.
b) Delimitación de sus funciones y competencias.
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.
3. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya
existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia
de éstos.
Artículo 12 Competencia
1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o
avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.
La ENCOMIENDA DE GESTION, LA DELEGACION DE FIRMA Y LA
SUPLENCIA no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí
de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.
2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos
administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes
de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribución de competencias.
3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el
órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la
materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.
Artículo 13 Delegación de competencias
1. Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio
de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma
Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las
entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas.
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2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado,
Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de carácter general.
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado
los actos objeto de recurso.
d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el
"Boletín Oficial del Estado", en el de la Comunidad Autónoma o en el de la
Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito
territorial de competencia de éste.
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán
expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano
delegante.
5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que
se ejerzan por delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un
procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como
trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá
delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el
correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.
6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya
conferido.
7. La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio
ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso,
dicho quórum.
Artículo 14 Avocación
1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya
resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica,
social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente
dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el
órgano delegante.
64
2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la
resolución final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el
recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.
Artículo 15 Encomienda de gestión
1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la
competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público
podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta
Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos
idóneos para su desempeño.
2. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni
de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o
Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den
soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
3. La encomienda de gestión entre órganos administrativos o Entidades de derecho
público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos
que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los
órganos o Entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formalización de la
encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el
Diario Oficial correspondiente.
Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales
acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las
que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión
encomendada.
4. Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de
distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente
convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las
Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o
Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.
5. El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no
será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el
apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho
privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de
contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta
naturaleza actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con
sujeción al derecho administrativo.
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Artículo 16 Delegación de firma
1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia
competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los
titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los
límites señalados en el artículo 13.
2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su
validez no será necesaria su publicación.
3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la
autoridad de procedencia.
4. No cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador.
Artículo 17 Suplencia
1. Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente
en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano
competente para el nombramiento de aquéllos.
Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por
quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa.
2. La suplencia no implicará alteración de la competencia.
Artículo 18 Coordinación de competencias
1. Los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias propias ajustarán
su actividad en sus relaciones con otros órganos de la misma o de otras
administraciones a los principios establecidos en el artículo 4.1 de la Ley, y la
coordinarán con la que pudiera corresponder legítimamente a éstos, pudiendo recabar
para ello la información que precisen.
2. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en
el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración.
Artículo 19 Comunicaciones entre órganos
1. La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma
Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni
reproducciones a través de órganos intermedios.
2. Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuarse por
cualquier medio que asegure la constancia de su recepción.
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Artículo 20 Decisiones sobre competencia
1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un
asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si
éste pertenece a la misma Administración Pública.
2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano
que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita
las actuaciones al órgano competente.
Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de
inhibición al que esté conociendo del asunto.
3. Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una
misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre
los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.
Artículo 21 Instrucciones y órdenes de servicio
1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón
de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes
de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.
2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la
validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
CAPÍTULO II. ORGANOS COLEGIADOS
Artículo 22 Régimen
1. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en
el presente capítulo, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las
Administraciones Públicas en que se integran.
2. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen
organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por
representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación
de organizaciones representativas de intereses sociales podrán establecer o completar
sus propias normas de funcionamiento.
Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la
Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura
jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de
sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.
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Artículo 23 Presidente
1. En cada órgano colegiado corresponde al Presidente:
a) Ostentar la representación del órgano.
b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la
fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los
demás miembros formuladas con la suficiente antelación.
c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por
causas justificadas.
d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se
trata de los órganos colegiados a que se refiere el número 2 del artículo 22, en
que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas.
e) Asegurar el cumplimiento de las leyes.
f) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente
del órgano.
2. En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será
sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del
órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden, de entre sus
componentes.
Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados previstos en el número 2 del
artículo 22 en que el régimen de sustitución del Presidente debe estar específicamente
regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del órgano
colegiado.
Artículo 24 Miembros
1. En cada órgano colegiado corresponde a sus miembros:
a) Recibir, con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria
conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas
que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual
plazo.
b) Participar en los debates de las sesiones.
c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el
sentido de su voto y los motivos que lo justifican.
No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o
personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de
miembros de órganos colegiados.
d) Formular ruegos y preguntas.
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e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.
2. Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de
representación reconocidas a éste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por
una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio
órgano.
3. En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa
justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus
suplentes, si los hubiera.
Cuando se trate de órganos colegiados a los que se refiere el número 2 del artículo 22,
las organizaciones representativas de intereses sociales podrán sustituir a sus miembros
titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría del órgano colegiado, con respecto a
las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización.
Artículo 25 Secretario
1. Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio
órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente.
2. La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en
supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las
normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.
3. Corresponde al Secretario del órgano colegiado:
a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con voz y
voto si la Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo.
b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de su
Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.
c) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano y, por tanto,
las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de
escritos de los que deba tener conocimiento.
d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las
sesiones.
e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.
f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.
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Artículo 26 Convocatorias y sesiones
1. Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones,
deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente y
Secretario o en su caso, de quienes le sustituyan, y la de la mitad al menos, de sus
miembros, salvo lo dispuesto en el punto 2 de este artículo.
Cuando se trate de los órganos colegiados a que se refiere el número 2 del artículo 22, el
Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración
de sesión, si están presentes los representantes de las Administraciones Públicas y de las
organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se
haya atribuido la condición de portavoces.
2. Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste
no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una
segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para
constituir válidamente el órgano.
3. No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido
en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano colegiado
y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.
4. Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos.
5. Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al
Secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida certificación de sus
acuerdos.
Artículo 27 Actas
1. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario,
que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las
circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de
las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.
2. En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto
contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el
sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la
transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en
el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su
intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma.
3. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto
particular por escrito en el plazo de cuarenta y ocho horas, que se incorporará al
texto aprobado.
4. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos
de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.
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5. Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante
emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos específicos que se hayan
adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta.
En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobación
del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.
CAPÍTULO III. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN
Artículo 28 Abstención
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se
den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se
abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior
inmediato, quien resolverá lo procedente.
2. Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o
entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de
afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con
éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
3. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la
invalidez de los actos en que hayan intervenido.
4. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las
circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.
5. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.
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Artículo 29 Recusación
1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los
interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.
2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en
que se funda.
3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no
en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución
acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de
tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el
acto que termine el procedimiento.
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Grados de Parentesco. Abstención y Recusación
El parentesco es el vínculo que une a unas personas con otras y puede venir derivado de
la:
CONSANGUINIDAD: Es el que se da entre familiares que llevan la misma sangre.
Dentro del parentesco de consanguinidad hay que distinguir entre el que se origina en
línea recta (padres e hijos) y el que se origina en línea colateral (hijos)
AFINIDAD: Es de afinidad cuando se da entre familiares sin vínculo físico alguno y
que vincula a los familiares de dos personas que formen pareja entre ambas: cónyuges,
cuñados, suegros, etc.
La proximidad del parentesco se mide por grados, siendo un grado el que existe de una
generación a otra, tanto hacia arriba (padres) como hacia abajo (hijos).
Puesto que cada generación es un grado, padre e hijo son parientes en primer grado.
Entre abuelo y nieto hay dos grados en línea recta (de abuelo a padre y de padre a hijo),
por lo tanto el grado de parentesco entre el nieto y el abuelo es el de segundo grado de
consanguinidad en línea recta y así sucesivamente.
La línea colateral se establece entre aquellas personas que no descienden unas de otras,
sino de un antepasado común (hermanos entre sí, siendo el antepasado común el padre;
etc.)
La medición del grado de parentesco entre personas se establece ascendiendo hasta
llegar al antepasado común más próximo y luego bajando por la línea recta descendente
que une a este antepasado con la otra persona.
En el caso del parentesco por afinidad también se mide por grados y el titular y cónyuge
se encuentran en el mismo nivel en cuanto a grados. Si la relación está establecida con
el titular, estaremos ante la consanguinidad; mientras que si la relación proviene de su
pareja, estaremos ante la afinidad.
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74
REFORMATIO IN PEIUS
La Reformatio In Peius, es una prohibición por la cual no puede modificarse una
resolución impugnada en contra del impugnante, particularmente cuando se trata
procesado.
Para el Tribunal Constitucional, la prohibición de la Reformatio In Peius, “Tiene lugar
cuando el recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada su
situación creada o declarada en la resolución impugnada, de modo que lo obtenido
con la resolución que decide el recuso es un efecto contrario al perseguido por el
recurrente, que era, precisamente, eliminar o aminorar el gravamen sufrido con la
resolución objeto de la impugnación.
Razón o Justificación de la Reformatio In Peius
Por otro lado la existencia de la prohibición en peor tiene que encontrar una
justificación jurídica por cuanto no se puede sin motivo alguno limitar la
capacidad decisoria del “ad quem”. Y en respuesta a ello que tanto la doctrina, como
la jurisprudencia nacional y comparada han establecido que la vulneración a esta
garantía del debido proceso vulnera frontalmente al debido proceso propiamente
dicho, dígase derecho a la defensa así como el derecho a interponer recursos
impugnatorios.
Se podría decir, que si se permitiese la indicada reforma, sería irse contra la voluntad
del no impugnante, pues si no cuestionó la decisión judicial fue porque consideró
que la decisión del “ad quo” tal, era la más justa para su parte.
MOTIVACION Art 54 LRJAP-PAC
La Motivación se encuentra regulada en el art 54.1 LRJAP-PAC, que establece que
serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la
vía judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,
así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y
136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación
de plazos.
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f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
MOTIVACION IN ALIUNDE. Este tipo de motivación es aquella que consiste en
fundar el sentido de un acto administrativo sobre informes o documentos técnicos
que obran en el expediente administrativo. Su fundamento legal se encuentra en el
artículo 89.5 Ley 30/1992. El Tribunal Supremo admite ampliamente este tipo de
motivación que podemos llamar “referencial”, pronunciándose en estos términos: “En
cuanto a la motivación de los actos administrativos, es doctrina consolidada tanto del
Tribunal Constitucional (STC 51/86) como del Tribunal Supremo (STS 20-I-89) que la
motivación puede hacerse de manera expresa y muy breve en el propio texto de las
disposiciones o actos, así como la admisibilidad de la motivación "in aliunde",
bastando para justificar la Orden Ministerial el que la Administración esté en
condiciones, en el marco de la revisión jurisdiccional, de justificar los criterios
utilizados para aumentar las plazas y variar la demarcación. ”
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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Ya hemos dicho antes que la Administración está obligada a dar respuesta a las
cuestiones de fondo que se planteen en los procedimientos administrativo (deber de
resolver). Sin embargo, es evidente que la Administración puede incumplir dichos
plazos sometiendo a los interesados a un estado de incertidumbre jurídico y
ocasionándoles, posiblemente, perjuicios importantes en sus derechos e intereses. Para
evitar esta circunstancia las leyes de procedimiento administrativo han configurado la
figura del silencio administrativo.
El silencio administrativo es una ficción que permite al interesado entender, según el
sentido del silencio, que su pretensión ha sido estimada o desestimada,
denominándose silencio positivo en el primer caso, y negativo en el último. Tiene
lugar una vez que ha transcurrido el plazo para dictar la resolución y notificar a los
interesados, sin que la administración haya dado cumplimiento a tal obligación. Por
tanto, son dos los elementos que nos interesa conocer para acercarnos a esta figura:
Los plazos para decidir y notificar, determinado su computo
Cuál es el sentido que se otorga al silencio en el Derecho administrativo español.
» Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.
La LRJPAC (art. 42.2 y 42.3) establece unas reglas un tanto como complejas de
integrar e interpretar, pero que pueden resumirse en los siguientes términos:
Las leyes con rango de Ley (reserva de Ley) o la normativa comunitaria pueden
establecer el plazo que estimen pertinente;
Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, los
reglamentos que las desarrollen pueden establecer como plazo máximo de
resolución seis meses
Si ni las leyes o la normativa europea, ni los reglamentos de desarrollo
establecen plazos de resolución, este será de 3 meses.
Por tanto, la fijación del plazo corresponde a las leyes especificas y sectoriales,
nacionales o comunitaria, y para conocer cual es el plazo con el que tenemos que
manejarnos, primero tenemos que acudir a estas leyes específicas o a la normativa
comunitaria. Si éstas no dicen nada, vamos a los reglamentos que las desarrollan,
teniendo siempre presente que el plazo nunca puede ser mayor de 6 meses. Finalmente,
si ninguna de éstas lo regula, la LRJPAC suple este vacío y lo fija en tres meses.
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Otro aspecto que nos interesa determinar es como se cuentan los plazos. Pues bien,
estos se cuentan de manera diferente según se trate de procedimientos de oficio o a
solicitud del interesado:
En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se empieza a contar desde
el momento en que se dicta el acto de incoación del expediente (no desde el
momento en que se recoge la denuncia, o el superior ordena la apertura, etc).
Por su parte, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde
la fecha en la que se le de entrada ante el órgano competente para la
tramitación.
Es posible que no exista coincidencia entre la fecha de presentación de un escrito y
el momento en que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. En efecto,
aquí debemos recordar que la solicitud no tiene que presentarse necesariamente ante el
órgano competente, por el contrario, lo normal es que se presente en oficinas de
registro, oficinas de Correos, etc. Por tanto, la solicitud debe remitirse al órgano
competente para tramitarla, y es a partir del momento en que éste la recibe que
empieza a correr el plazo para resolver y notificar.
Esto, no podemos confundirlo con el momento a partir del cual se da cumplimiento a un
trámite preclusivo, en el cual se toma como válida la fecha de presentación de la
solicitud, ya sea en el registro o Correos, con independencia de la fecha en que el
órgano competente lo reciba.
» Naturaleza y sentido del silencio administrativo.
La regulación del silencio administrativo debemos entenderla atendiendo al tipo de
procedimiento.
Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado. Este es el ámbito propio del silencio administrativo, pues en el caso
de los procedimientos iniciados de oficio, salvo alguna excepción, el
transcurso del plazo para decidir y notificar sin que se de cumplimiento a
dicha obligación conlleva la caducidad.
En este caso el silencio administrativo da por finalizado el procedimiento, y legitima al
interesado para considerar, según los casos, que la Administración ha estimado (silencio
positivo) o desestimado (silencio negativo) su pretensión.
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SILENCIO POSITIVO = SE ENTIENDE QUE LA ADMINISTRACIÓN
HA DICHO LE CONCEDO O ESTOY DE ACUERDO CON LO QUE
PIDE
SILENCIO NEGATIVO = NO SE LO CONCEDO O NO ESTOY DE
ACUERDO CON LO SOLICITADO.
No obstante, aunque haya transcurrido el plazo para resolver y notificar, y por tanto
haya operado el silencio administrativo, esto no significa que la Administración no
pueda resolver. No obstante, dependiendo de la naturaleza del procedimiento (positivo
o negativo), su posibilidad de decisión estará limitada:
Si estamos ante un supuesto de silencio positivo, la resolución tardía sólo
puede confirmar la estimación de la pretensión (es decir, la Administración
está vinculada por el sentido del silencio administrativo positivo). Esto es así,
porque el silencio positivo tiene la consideración de acto administrativo que
pone fin al procedimiento (art. 43.2 LRJPAC) y como ya se ha señalado
antes, los actos administrativos favorables o que confieran derechos a los
particulares, sólo pueden revisarse a través del recurso de oficio o de la
declaración de lesividad. Lo contrario sería desconocer derechos que ya se
encuentran en el patrimonio de los interesados.
Si se trata de silencio negativo, la Administración que sigue obligada a
resolver, puede hacerlo bien confirmando la denegación de la pretensión
(es decir, en el mismo sentido del silencio), o bien puede estimar la
pretensión del interesado, esto es, apartarse del silencio administrativo.
Esto se debe a que el silencio negativo no se considera un acto administrativo
sino una ficción que tiene por finalidad permitir al particular acceder a los
recursos administrativos y contencioso-administrativos (art. 42.3). Como
resulta obvio, la Administración puede dictar su resolución, que constituye
un acto administrativo, siendo además favorable y menos restrictiva para el
patrimonio jurídico del interesado. Queda ahora por determinar en que casos
procede el silencio positivo y en cuales el negativo.
Como regla general, las solicitudes deben entenderse estimadas una vez transcurrido
el plazo para resolver y notificar (es decir, la regla general, es el silencio
administrativo positivo), salvo que una norma con rango de Ley o una norma de
Derecho comunitario
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NORMATIVA COMPLEMENTARIA
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno
Artículo 12 Derecho de acceso a la información pública
Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos
previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta
Ley.
Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la
correspondiente normativa autonómica.
Artículo 13 Información pública
Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea
su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el
ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el
ejercicio de sus funciones.
Artículo 14 Límites al derecho de acceso
1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información
suponga un perjuicio para:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales,
administrativos o disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial
efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de
toma de decisión.
l) La protección del medio ambiente.
2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y
finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente
a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
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3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en
aplicación de este artículo serán objeto de publicidad previa disociación de los datos
de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3
del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.
Artículo 16 Acceso parcial
En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14
no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa
omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una
información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al
solicitante que parte de la información ha sido omitida.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
** Artículo 71 bis introducido por el número tres del artículo 2 de la Ley 25/2009, de
22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
Artículo 71 bis Declaración responsable y comunicación previa
1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento
suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al
reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su
cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de
manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.
2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración
Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el
ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 70.1.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los
efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán,
con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de
una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de
81
comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones
Públicas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse
dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación
correspondiente lo prevea expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato,
manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración
responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la
Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa,
determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad
afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de
las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias
podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la
actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado,
todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y
actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los
cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán
presentar a distancia y por vía electrónica.
82
OBLIGACION DE RESOLVER
Artículo 42 Obligación de resolver
1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas
aplicables.
Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de
terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos
relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación
previa a la Administración.
2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por
la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley
establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo,
éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su
tramitación.
4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos
de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio
administrativo.
En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo
máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los
procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo,
incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación
de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días
siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para
su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en
que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar
la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
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a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de
deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y
su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del
plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la
presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un
órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la
petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del
pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles
comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes
del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración,
por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los
interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en
ningún caso de tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o
dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la
incorporación de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o
convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la
declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de
las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración
formulada por la Administración o los interesados.
6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente
para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del
órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios
personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y
notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una
vez agotados todos los medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser
superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser
notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
84
7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el
despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos
competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de
sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución
expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa
vigente.
Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil
Artículo 217 Carga de la prueba
1. Cuando, al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, el tribunal
considerase dudosos unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las
pretensiones del actor o del reconviniente, o las del demandado o reconvenido,
según corresponda a unos u otros la carga de probar los hechos que permanezcan
inciertos y fundamenten las pretensiones.
2. Corresponde al actor y al demandado reconviniente la carga de probar la certeza
de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a
ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda
y de la reconvención.
3. Incumbe al demandado y al actor reconvenido la carga de probar los hechos que,
conforme a las normas que les sean aplicables, impidan, extingan o enerven la
eficacia jurídica de los hechos a que se refiere el apartado anterior.
4. En los procesos sobre competencia desleal y sobre publicidad ilícita
corresponderá al demandado la carga de la prueba de la exactitud y veracidad de las
indicaciones y manifestaciones realizadas y de los datos materiales que la publicidad
exprese, respectivamente.
5. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las
alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón
del sexo, corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las
medidas adoptadas y de su proporcionalidad.
85
A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de
parte, podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los
organismos públicos competentes.
6. Las normas contenidas en los apartados precedentes se aplicarán siempre que una
disposición legal expresa no distribuya con criterios especiales la carga de probar los
hechos relevantes.
7. Para la aplicación de lo dispuesto en los apartados anteriores de este artículo el
tribunal deberá tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que
corresponde a cada una de las partes del litigio.
Artículo 299 Medios de prueba
1. Los medios de prueba de que se podrá hacer uso en juicio son:
1.º Interrogatorio de las partes.
2.º Documentos públicos.
3.º Documentos privados.
4.º Dictamen de peritos.
5.º Reconocimiento judicial.
6.º Interrogatorio de testigos.
2. También se admitirán, conforme a lo dispuesto en esta Ley, los medios de
reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los instrumentos que
permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones
matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el
proceso.
3. Cuando por cualquier otro medio no expresamente previsto en los apartados
anteriores de este artículo pudiera obtenerse certeza sobre hechos relevantes, el
tribunal, a instancia de parte, lo admitirá como prueba, adoptando las medidas que
en cada caso resulten necesarias.