Embed Size (px)
Citation preview
1
TEMA IV
Función de asesoramiento. Valor de las Recomendaciones y la función de asesoramiento que prestan los Organismos de Control Público Externo como herramienta preventiva de ocurrencia de irregularidades de múltiple origen. Autores: Dra. Liliana Sandoval Cra. Natalia Gualtieri Lic. Patricia Selva TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DEL CHACO
El Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco ha tomado conocimiento del
presente trabajo, sin que ello implique juicio alguno o compartir su contenido.
2
SUMARIO
Resumen Pág.3
Introducción Pág. 5
La Función Consultiva. La Facultad de Asesorar Pág. 7
El Asesoramiento Pág.10
Marco Normativo: Atribuciones de Asesoramiento Pág.13
Atribuciones de información Pág.17
Riesgo de Prejuzgamiento Pág.19
Propuestas para Optimizar Resultados de las
Facultades De Asesoramiento e Información
Pág.23
Conclusiones Pág.27
Recomendaciones Pág.31
Bibliografía Pág.32
3
RESUMEN
La plenitud de funcionamiento de un Tribunal de Cuentas reclama la
atribución al mismo de la función consultiva para informar sobre aspectos
concretos contables, presupuestarios, económicos, jurídicos, etc.
La posibilidad que tiene el Tribunal de emitir dictámenes para
destinatarios de distintos ámbitos, constituye un instrumento de inapreciable
valor para facilitar la coordinación y armonización económica financiera de las
administraciones.
El reconocimiento de funciones consultivas al Tribunal de Cuentas
constituye una innovación frente a la concepción tradicional de las competencias
que se han reservado a tales órganos. La función asesora no debe considerarse
como aislada del resto de las competencias del órgano fiscalizador, sino que ha
de existir una íntima implicación entre ellas; contribuyendo esta atribución a
fortalecer el equilibrio del Estado.
El Tribunal, debe ejercer el control de gestión de los entes sometidos
a su jurisdicción, vigilar y fiscalizar todas las operaciones financiero-patrimoniales
del Estado y producir un informe sobre la Cuenta General del Ejercicio, con lo
cual NECESARIAMENTE, debe emitir opiniones anticipadas relativas a materias
que luego habrían de someterse al procedimiento jurisdiccional, o bien prevenir
y corregir irregularidades, para lo cual, debe pronunciarse.
4
No por ello esas opiniones habrían de generar riesgo de
prejuzgamiento, ya que la función de control ejercida en el marco de la
autorización legal, no importa riesgo de prejuzgamiento.-
Se recomienda, como corolario de las funciones detalladas en el
presente trabajo, el acompañamiento constante de capacitación, que no sólo
enriquecerá a los individuos que la reciban, sino que optimizará la labor
cotidiana de control que debe adaptarse constantemente a los nuevos desafíos.
No se trata de ser sólo ”máquinas de aplicación de la ley”, es necesario estar a la
altura de los programas de modernización del estado, impulsado por las nuevas
tecnologías de información y comunicación.
Asimismo, hay que llevar a cabo un control mas humano, efectivo
pero humano, contemplando las necesidades de las personas que cada rendición
de cuentas refleja.
Y la única forma de efectuar ese control de la eficiencia, eficacia,
economicidad y oportunidad es con agentes altamente capacitados.
5
INTRODUCCION
El tratamiento del tema en cuestión que vincula las funciones por
excelencia de los Tribunales de Cuentas, que son –en su máximo exponente- las
de control (previo, concomitante y posterior) y las jurisdiccionales (juicios de
cuentas y administrativo de responsabilidad), en virtud de las cuales se
determinaron las demás facultades que le fueron conferidas a estos
ORGANISMOS DE CONTROL EXTERNO, de las cuales vamos a analizar y enfocar a
las funciones preventivas de asesoramiento- Instrucciones y Recomendaciones
en sus diferentes aspectos, complementadas y relacionadas con las demás
potestades conferidas.
El primer obstáculo con el que nos encontramos, fue el de falta de
bibliografía específica, lo que nos llevó necesariamente a investigar a través de la
Constitución y Leyes provinciales (Provincia del Chaco), fallos y dictámenes
referidos a la materia, existentes en nuestro Tribunal, como a entrevistar –en
una suerte de sondeo de opiniones y experiencias respecto el tema- a personal y
funcionarios del organismo y a la experiencia personal de las autoras del
presente trabajo a fin de obtener conclusiones y propuestas válidas para todos
los organismos de control.
La falta de bibliografía específica en la materia obedece
principalmente a que nos enfrentamos sin dudas a nueva disciplina, el DERECHO
6
DEL CONTROL, que si bien, es resistida por la mayoría doctrinaria, resulta
innegable para quienes diariamente ejercemos esta tarea.
Nos atrevemos a decir que constituye una nueva disciplina, ya que
reúne caracteres específicos que le son propios, que lo diferencian claramente
de figuras similares y lo mencionamos en esta instancia porque la función de
asesoramiento es justamente una de sus características, como así en el tema de
la responsabilidad contractual del funcionario público, consagra a la solidaridad
como la regla, incorporando el deber de advertencia e insistencia como
eximente. Desde la sanción de las leyes de administración financiera, la
economía, eficiencia y eficacia forman parte de la legitimidad de la actividad
administrativa, los actos que no cuenten con estas exigencias son nulos de
nulidad absoluta, ello es así por cuanto el Estado debe mirar y responder por el
impacto social de lo que resuelve.
Efectuadas estas brevísimas aclaraciones, nos abocaremos al análisis
detallado del tema seleccionado.
7
LA FUNCION CONSULTIVA. LA FACULTAD DE ASESORAR
Aunque la función fiscalizadora de los órganos de control externo, sea
la más relevante y la que los caracteriza, no es la única que tiene atribuida.
De forma complementaria a la función fiscalizadora, los órganos de
control externo desarrollan, en mayor o menor medida la función consultiva
(también llamada pedagógica).
Una parte importante de la doctrina acostumbra a pasar por alto el
tratamiento y el análisis de esta función debido, en gran medida, a la posición
secundaria que ésta ocupa en la actividad diaria de los órganos de control
externo.
En este sentido consideramos que no se le ha prestado toda la
atención que precisa, se han extraído todas las potencialidades y beneficios que
podrían repercutir en un mejor funcionamiento de la administración pública y
conseguir una gestión más eficaz de los bienes y caudales públicos.
La función consultiva consiste en la capacidad para emitir dictámenes
y resolver las consultas que, en materia de contabilidad pública y de gestión
económico-financiera le puede solicitar tanto cualquiera de los entes y sujetos
públicos sometidos a su control, como el órgano del cual depende.
Con ella, los órganos de control externo están desarrollando una
función de naturaleza distinta a la fiscalizadora, muy útil para poder conseguir el
ejercicio completo de esta última.
Solicitud de utilización intensa de esta función por parte de los
8
órganos sometidos a fiscalización pública, o lo que es lo mismo, en la utilización
por estos órganos del asesoramiento jurídico y contable de los técnicos y
expertos al servicio del órgano de control externo, contribuye, sin lugar a dudas,
a mejorar la gestión de los recursos públicos y la corrección de la contabilidad
pública que deben efectuar, sobre todo, aquellos entes con menor capacidad
material, personal y técnica, como pueden ser los entes locales y municipales.
Estos órganos podrían utilizar la competencia y la especialidad técnica
de los órganos de control externo, la definición, aclaración y utilización de las
técnicas de auditoria y contabilidad, para poder llevar, de este modo, una
gestión eficaz y eficiente de los caudales públicos que están bajo su
responsabilidad directa.
La labor de asesoramiento jurídico contable es fundamental en
aquellos ámbitos del sector publico menos habituados a ejercer un control
económico, financiero y contable, a la vez, en la gran mayoría de casos de
irregularidades contables, corrupción y malversación de caudales públicos, se
debe en gran parte tanto a la insuficiente capacidad técnica y profesional de sus
gestores, como al aislamiento administrativo y geográfico al que muchas veces
están sometidos.
De este modo, aunque la misión y el objetivo de los órganos de
control externo no sea detectar y depurar los posibles casos de corrupción, si lo
es, por lo menos, el intento legítimo de intentar evitarla, y ello es posible en
estos casos, donde los supuestos de malversación acostumbran a ser de poca
9
cuantía económica.
Una labor asesora en el ámbito de función consultiva lleva aparejada
también una innegable carga de actividad pedagógica en materia contable. Es
por esto que los órganos de control externos son también útiles para coordinar
los centros de formación y capacitación de los sujetos y responsables
administrativos que tiene a su cargo el uso de fondos públicos.
En definitiva, el desarrollo y la potenciación de la función pedagógica
en materia contable por parte de los órganos de control externos es vital, ya que,
estableciendo y fortaleciendo los mecanismos de control interno y de gestión
pública en los organismos de administración, a todo los niveles, se podrá pasar
con suficientes garantías de éxito, al ejercicio de un verdadero control de
racionalidad en el gasto.
10
EL ASESORAMIENTO.
Si con el control se busca cambiar una situación para que el accionar
de la Administración sea eficiente y alcance la metas fijadas, es una
consecuencia lógica que el órgano de control externo posea las funciones de
asesoramiento necesarias para encausar esas acciones de control conforme a la
finalidad perseguida.
Es por ello que la mayoría de los organismos de control poseen la
facultad de asesorar a los poderes del Estado en la materia de su competencia.
Ahora bien, debemos distinguir entre el simple asesoramiento que
pueda obrar a pedido o cuando el Tribunal lo considere conveniente, y aquel que
surge obligatoriamente de la Constitución y Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas.
Como se cumple la función de asesoramiento en el Tribunal de
Cuentas:
Asesoramiento a las jurisdicciones por medio de las Fiscalías
Corresponde a las mismas (a través del funcionario FISCAL) el
asesoramiento acerca de la aplicación de normas legales y reglamentarias e
instrucciones necesarias, vigilando el cumplimiento y si se obtienen los
resultados previstos.
Este asesoramiento debe circunscribirse a los casos que sean materia
del Tribunal.
11
Para aquellos casos que las consultas que se reciban, y que por la
cuestión planteada surja la necesidad de remitirla por la vía que corresponda
solicitando el dictamen o asesoramiento se prevé tal mecanismo en la Ley
Orgánica (presentación de la misma por escrito)
Asesoramiento a los Poderes del Estado, a pedido de los mismos
El asesoramiento debe operar para toda la Administración, pero de
acuerdo a lo que disponga reglamentariamente cada Cuerpo, pues no todas las
Administraciones Publicas tienen la misma dimensión, y por supuesto, de
acuerdo a las autonomías, tampoco se rigen por las mismas normas.
Asesoramiento en actuaciones :
El Tribunal interviene en actuaciones mediante informes y
dictámenes, en diversas oportunidades y causas.
Los dictámenes, que son meros asesoramientos en cuestiones que
pueden ser opinables, no son vinculantes, según el criterio general; y aquellos
casos en que los mismos se basan en la interpretación de la ley que norma los
actos hacendales y que constituyen la doctrina aplicable, cuando no son
seguidos, corresponde al Cuerpo formular la observación legal.
Ordenando a las autoridades la adopción de medidas administrativas
necesarias para prevenir y corregir irregularidades
12
La Constitución habla de atribuciones, es decir, el Tribunal debe
valorar en cada caso las consultas o las peticiones y reservarse para sí la
decisión respecto del asesoramiento y la difusión de la información.
13
MARCO NORMATIVO. ATRIBUCIONES DE ASESORAMIENTO
La Constitución Provincial:
Partiendo del origen constitucional que tiene el Tribunal de Cuentas
de la Provincia del Chaco como ORGANO DE CONTROL EXTERNO, a partir de la
reforma de la Constitución Provincial de 1994, sistematizó la materia con mayor
ajuste técnico y adecuada respuesta a los requerimientos de actualización y
modernización del control componiendo un avance cualitativo en el derecho
nacional reconocido en los foros más distinguidos.
Hoy, frente a los requerimientos públicos de información, es
necesario discernir los alcances de las atribuciones conferidas, porque si bien es
cierto, la nueva Constitución ha jerarquizado al Organismo, dotándolo de un
estatuto que lo convierte en un verdadero Tribunal jurisdiccional, las
expectativas de la comunidad, traducidas por el constituyente, no pueden , ni
deben , desvirtuarse haciendo un ejercicio abusivo de las atribuciones,
desorbitando su accionar técnico o colocándolo en las fronteras de los intereses
políticos, sectoriales jurídica e institucionalmente vedados al Tribunal.
Cuando el art 178º ap. 1 inc. e) Constitución Provincial –texto 1957-
1994, hace referencia a las atribuciones de INFORMACION (“…emitir
informes…”), no significa en modo alguno que el Organismo de Control Externo,
deba convertirse en una suerte de “agencia de información” indiscriminada, en
14
una consultora determinada a satisfacer las inquietudes, las dudas, las
necesidades sectoriales, por muy legítimas y justificadas que parezcan.
De la lectura del articulado que la Constitución Provincial dedica a
esta institución, se deducen las grandes funciones que tiene encomendadas:
_ Fiscalizadora: control de gestión del sector público.
_ Jurisdiccional: en materia contable, que tiene el carácter de improrrogable,
exclusivo y plena mediante Juicio de Cuentas y Juicio Administrativo de
Responsabilidad.
_ Informativa: a través de las memorias, informes etc.
_ Consultivas: mediante el asesoramiento y apoyo técnico constante que debe
prestar.
Vemos que las atribuciones fueron dotadas para lograr con éxito el
reto que significa ejercer un control eficiente de una hacienda pública que debe
acompañar al vertiginoso avance de la sociedad.
A los efectos de la adopción de decisiones, los órganos ejecutivos
muchas veces necesitan de asesoramiento técnico, legal, contable, etc. La
actividad que realizan los órganos estatales en ejercicio de la función
administrativa es amplia, variada y compleja, por lo que se hace necesaria la
colaboración especifica de órganos de consulta.
El diccionario de la lengua española define al vocablo asesorar como:
“dar consejo o dictaminar; tomar un consejo una persona de otra o ilustrarse
15
con su parecer “. Y asesoramiento como: “acción y efecto de asesorar o
asesorarse “
Asesorar no es realizar un informe de antecedentes ni una colección
de afirmaciones dogmáticas, sino el análisis exhaustivo y profundo de una
situación determinada, a la luz de la norma vigente. Es una actividad
preparatoria que consiste en el asesoramiento jurídico o técnico no jurídico por
órganos especializados para casos concretos a través de actos de
administración.
La función consultiva se caracteriza por su carácter eminentemente
técnico.
Ley Orgánica:
La Ley provincial Nº 4159(Orgánica del Tribunal de Cuentas), que
reglamentó el texto constitucional, en su art 6º, ap. 6 y 7 estableció las
condiciones para el asesoramiento, la oportunidad, destino y límites de la
información.
Si bien nuestra ley provincial establece las condiciones en que se
debe ejercer esta facultad, consideramos aplicables estas pautas para todos los
organismos de control; ellas son:
a) Evacuar consultas de carácter general;
b) Deben referir a materias de competencia del Tribunal;
c) Que las consultas sean formuladas por autoridad superior del organismo de
administración activa o los cuentadantes;
16
d) Que al evacuar la consulta no se incurra en prejuzgamiento, es decir que no
se anticipe opinión, fuera de los tiempos o del procedimiento legal, respecto de
una causa concreta pendiente de Resolución.
e) Pueden también brindarse asesoramiento a los órganos con función
legislativa, para la elaboración de normas legales relacionadas con el control
hacendal, la percepción e inversión de los recursos.
f) Podrá prestar asesoramiento a la administración en general, con el objetivo
de prevenir y corregir irregularidades, en el sentido sustancial de PREVENIRLAS.
Así podemos definir que de la norma precedentemente enunciada, surgen esas
LIMITACIONES en materia de Asesoramiento, dentro de las facultades del
Tribunal de Cuentas.
Manual de Misiones y Funciones:
Entre las funciones en materia de control del Fiscal, definidas en el Manual de
Misiones y funciones aprobado por Res. Plen. Nº 1/96, se encuentra la de
asesoramiento, definida así:
… “Asesorar a los cuentadantes en materia de su competencia, pudiendo
adoptar medidas para prevenir o corregir irregularidades.”
Es así que se recepcionan consultas a diario, en el desarrollo de la labor de
control, que versan fundamentalmente sobre cuestiones salariales, normativa
vigente, elaboración de normas, contrataciones, incompatibilidades, obra
publica.
17
ATRIBUCIONES DE INFORMACION
En idénticas consideraciones que en el punto anterior respecto la
aplicabilidad de las pautas establecidas en el art 6º ap. 7º de la ley 4159, que
enuncia las condiciones en que debe ejercerse la facultad de información, resulta
atinado destacar que nuestro Tribunal ha sido asignado con dos funciones
integradas en un sistema: la función de control y la jurisdiccional.
1.- En materia de control-técnico: la norma citada permite brindar información:
1.1.- A quienes ejercen la función legislativa, haciéndole conocer la gestión del
Tribunal; la opinión técnica respecto la ejecución del Presupuesto (a través del
informe de la Cuenta General del Ejercicio); la responsabilidad de los
funcionarios sometidos a juicio político; etc.
1.2.-A la comunidad cuando sea posible y no se lesionen o amenacen derechos y
garantías individuales, de los sujetos sometidos a su jurisdicción;
1.3.- Y obviamente a los administradores, observando su gestión, proponiendo
correcciones o formulando recomendaciones.
2.- En cuanto a la función jurisdiccional, es decir al trámite y decisión en el juicio
de cuentas y juicio administrativo de responsabilidad, le cabe al Tribunal de
Cuentas, las mismas obligaciones de RESERVA que a un Tribunal Judicial. La
PUBLICIDAD, está contenida en el mismo proceso y cada uno de sus actos, tienen
formas, tiempos y modos de ejecución. Pero además se suponen protegidos –en
punto a sus destinatarios- por las garantías del mismo proceso legal.
18
En esta materia los pronunciamientos del Tribunal tienen adecuada y
suficiente publicidad, conforme se autoriza legalmente.
Concretamente no deben confundirse los tiempos y las formas jurídicas a las que
se sujeta el Órgano Superior del Control Externo, con los tiempos y las formas del
accionar político que contiene –necesariamente- la oposición de intereses
sectoriales.
Queremos advertir, que cuando hacemos referencia a la cuestión
confidencial no importa aludir a un SECRETO sino, a un ámbito de reserva y de
seguridad que crea relaciones recíprocas entre los autores de la actuación y los
destinatarios.
Seguramente, por este camino y en el marco de una mayor
comprensión, las instituciones y la comunidad lograrán el afianzamiento
democrático.
19
RIESGO DE PREJUZGAMIENTO
El ejercicio de las funciones de control, interpretación de la ley o
asesoramiento, implica producir un pronunciamiento (una obligación legal),
seguramente sobre cuestiones que luego llevarían a la instrumentación del juicio
de Cuentas y juicio Administrativo de Responsabilidad. Tal ejercicio, no significa
de modo alguno incurrir en prejuzgamiento.
O, dicho de otro modo: la doble función del Tribunal, hace que una
misma cuestión pueda ser tratada en oportunidades distintas, pero también con
finalidades distintas, circunstancia que no acarrea peligro de prejuzgamiento, tal
como se explicará a continuación.
Para abordar este tema, es necesario, en primer lugar, de ocuparnos
de la cuestión terminológica.
Así, el término prejuzgamiento, en los diccionarios que lo contienen, aparece
vinculado a versiones diversas:
En un último sentido, prejuzgamiento importa juzgar
extemporáneamente, es decir fuera del “tiempo” en que la ley autoriza al juez a
pronunciarse solucionando un conflicto.
Si bien podríamos adoptar la definición de los diccionarios, desde la
óptica jurídica, muchas veces los jueces tienen que juzgar (resolver) cuestiones
antes del tiempo fijado por la ley o sin tener cabal conocimiento de la cuestión
de fondo (medidas cautelares-causas conexas) sometidas a su consideración.
20
Tienen el deber de pronunciarse y esto es muy importante para la materia que
enfocamos, como una obligación funcional y en oportunidad distinta a la
establecida en la ley.
Digamos que, para precisar el contenido del término prejuzgamiento
se requiere: a)Que quien actúa tenga la posibilidad legal de resolver un conflicto
jurídico concreto (debe existir una causa); b) Que haya emitido opinión concreta
sobre la cuestión sometida a su conocimiento; c) Que lo haya hecho fuera del
tiempo en que la ley ha previsto para emitir su opinión; d) Que tal opinión
importe anticipar el modo en el que habrá de resolverse la cuestión; e) Que no
esté obligado por la ley a juzgar o a pronunciarse antes de ese tiempo o sin tener
cabal conocimiento de la cuestión de fondo sometida a su jurisdicción (se trata
de casos especiales previstos en los códigos procesales).
Precisada entonces la cuestión terminológica, intentaremos un
concepto, para que, en general, nos entendamos convencionalmente: HABRA
PREJUZGAMIENTO CUANDO EL FUNCIONARIO PÚBLICO ATRIBUIDO CON LA
FACULTAD DE RESOLVER UN CONFLICTO DE DERECHO, EMITA OPINION
CONCRETA SOBRE LA CUESTIÓN SOMETIDA A SU CONOCIMIENTO EN TIEMPO
INOPORTUNO Y CON ELLO ANTICIPE OPINIÓN RESPECTO DEL MODO EN QUE
HABRA DE RESOLVERSE LA CUESTIÓN SOMETIDA A SU CONOCIMIENTO Y
DECISIÓN.
Como ya lo mencionáramos, en los Tribunales de Cuentas, concurren
dos facultades integradas en un sistema: el control técnico por una parte, y la
21
función jurisdiccional, éstas no pueden ni omitirse ni delegarse. Mal podría el
ejercicio de una de ellas, resultar un escollo o tacha respecto de la otra.
Por otra parte el objetivo del CONTROL, es la prevención y corrección
de irregularidades y en ambos casos se requerirá un pronunciamiento de la Sala
o Tribunal, conforme estuviere previsto en la reglamentación.
Esa función debe extenderse a la posibilidad de hacer cesar la
irregularidad (orientar la actuación del Órgano de control a la aplicación de
sanciones, derivación a la justicia ordinaria, determinación de responsabilidad
patrimonial, etc.) lo que importará, sin dudas, un modo de juzgar, nunca de
prejuzgar.
Abundando en el tema, podemos decir que el instituto jurídico del
ASESORAMIENTO, halla configuración legislativa -como función del Tribunal-
tanto en la Constitución Provincial como en la Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas, , y se complementa, a los fines del análisis del riesgo de
prejuzgamiento, con las normas que instituyen a los Juicios de Cuentas y el
Administrativo de Responsabilidad.
En este orden, de una interpretación global, surgen las siguientes
características:
a) Podían incurrir en prejuzgamiento los Miembros del Tribunal, atribuidos
de la facultad de resolver o juzgar.
22
b) Entre sus obligaciones está la de evacuar consultas, es decir, opinión
respecto materias propias de su competencia, incluso mediante un
pronunciamiento concreto fijando doctrina legal.
c) Para que ocurra prejuzgamiento, debe darse la situación en una causa
(Juicio de Cuentas o Juicio Administrativo de Responsabilidad), de manera que tal
opinión aparezca como anticipando (indebida o extemporáneamente) el modo
como habría de resolverse la cuestión.
d) Por otra parte, el Tribunal, debe ejercer el control de gestión de los entes
sometidos a su jurisdicción, vigilar y fiscalizar todas las operaciones financiero-
patrimoniales del Estado y producir un informe sobre la Cuenta General del
Ejercicio, con lo cual NECESARIAMENTE, debe emitir opiniones anticipadas
relativas a materias que luego habrían de someterse al procedimiento
jurisdiccional, o bien prevenir y corregir irregularidades, para lo cual, como lo
mencionáramos, debía pronunciarse.
e) No por ello esas opiniones habrían de generar riesgo de prejuzgamiento,
por lo que podemos concluir en que LA FUNCION DE CONTROL EJERCIDA EN EL
MARCO DE LA AUTORIZACION LEGAL, NO IMPORTA RIESGO DE
PREJUZGAMIENTO.
23
PROPUESTAS PARA OPTIMIZAR RESULTADOS DE LAS
FACULTADES DE ASESORAMIENTO E INFORMACION
Debe hacerse saber a la comunidad y a quienes ejerzan o vayan a ejercer
la función pública que, el Órgano Superior de Control Externo habrá de brindar
información cuando legalmente corresponda, dentro de los límites previstos en
la legislación vigente y con destino a las personas y/o instituciones establecidos
en la ley.
Sin perjuicio de estas prevenciones, el Tribunal de Cuentas debiera
instrumentar un sistema de información institucional y prever también un
mecanismo para proveer toda aquella información posible y todo el
asesoramiento necesario a quienes deban ejercer funciones públicas
Las potestades de Control Técnico y la Jurisdiccional, que les fueron
conferidas a los Tribunales de Cuentas, conforman un sistema que se ve
retroalimentado por otras facultades entre las que se encuentran las de
asesoramiento e información.-
Como parte del sistema que componen, dichas facultades se hallan
entrelazadas. Las que aquí nos ocupan –asesoramiento e información- se
relacionan especial e íntimamente con la facultad de impartir capacitación
(llamada de “perfeccionamiento institucional” conf art 6 inc 10 Ley 4159), que a
su vez la podemos relacionar con el art 69º de la Constitución de la Provincia del
Chaco, en referencia a la admisibilidad en los empleos públicos “…sin mas
requisito que la idoneidad…”.
24
Es justamente esa idoneidad en su personal la que la Institución debe
preservar, para el cumplimiento cabal de los fines que le son propios.
Para asesorar e informar es necesario estar capacitados.
Dicha capacitación debe operar internamente en todas las categorías del
organismo, como externamente hacia los jefes y cuentadantes de los organismos
que se hallan bajo la jurisdicción y competencia del Tribunal de Cuentas.
Además, para ser efectiva, deberá ser ordenada e institucionalizarse.
A ello apunta nuestra propuesta: 1) Capacitación para el personal del
Tribunal de Cuentas: a) Cada 2 años se planificará un curso general con
concurrencia obligatoria para todo el personal, sin distinción de jerarquías y
categorías, su programa tratará desde los temas básicos como ser jurisdicción,
competencia, facultades, hasta los temas más complejos y específicos como la
especialización de cada área. Su finalidad será que todo el personal tenga cabal
conocimiento de todo lo relacionado a la competencia y jurisdicción como así al
funcionamiento de todas las áreas del Tribunal “que todos sepan todo”. Dichos
cursos serán dictados por personal jerárquico superior que los miembros
designen.
b) Semestralmente se llevarán a cabo talleres por cada área, con la concurrencia
de todo el personal, cuya finalidad será, a través de diferentes casos, llegar a
conclusiones que unifiquen criterios de actuación.
2) Capacitación a cuentadantes y jefes de organismos controlados: anualmente
cursos de capacitación, orientativos de los detalles de la presentación de
25
rendiciones de cuentas, legislación específica relativa al cumplimiento de esta
obligación y las facultades y competencia del Tribunal de Cuentas. También se
podrán llevar a cabo estos cursos en localidades del interior, al que sea posible
concurrir a responsables de las localidades vecinas. Dicha capacitación será
dictada por autoridades jerárquicas superiores del Tribunal representantes de
cada área, designados al efecto.
3) Comisión de Asesoramiento e información permanente: Será conformada en
el Tribunal de Cuentas por Fiscales, Fiscales Relatores, Secretarios Técnicos –es
decir autoridades jerárquicas superiores-, representantes de cada área, que
serán designados en forma rotativa cada 6 meses, quienes tendrán la
responsabilidad de evacuar las consultas que se le formulen, efectuando las
averiguaciones y peticionando dictámenes si correspondiera.
Como advertencia al sistema propuesto, dese ya se destacan sus ventajas
habida cuenta que la capacitación constante no sólo enriquecerá a los individuos
que la reciban, sino que optimizará la labor cotidiana de control que debe
adaptarse constantemente a los nuevos desafíos. No se trata de ser sólo
”máquinas de aplicación de la ley”, es necesario estar a la altura de los
programas de modernización del estado, impulsado por las nuevas tecnologías
de información, comunicación.
Asimismo, hay que llevar a cabo un control mas humano, efectivo pero
humano, contemplando las necesidades de las personas que cada rendición de
cuentas refleja.
26
Y la única forma de efectuar ese control de la eficiencia, eficacia, economicidad y
oportunidad es con agentes capacitados.
27
CONCLUSIONES
En materia consultiva y de asesoramiento, en términos genéricos:
Las haciendas democráticas se caracterizan por el predominio de los
principios de legalidad, racionalidad y solidaridad, que se aplican a dos grandes
momentos de su actividad: la obtención de sus recursos y la realización del
gasto.
El control del cumplimiento de tales postulados es precisamente donde
los Tribunales de Cuentas alcanzan el máximo significado, desde la fiscalización y
la jurisdicción.
La normativa reguladora de los Tribunales de Cuentas considera entre las
funciones propias de aquellos la fiscalizadora de la sumisión la actividad
económica financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y
economía; incluyendo también la función jurisdiccional, determinando
responsabilidad en el manejo de caudales públicos.
Al ser los Tribunales los encargados de emitir informes técnicos, y como
consecuencia de sus funciones y atribuciones, es así que se vislumbran como los
principales órganos técnicos en el conocimiento de la materia, contando en
consecuencia con un importante bagaje para el asesoramiento sobre la misma.
La plenitud de funcionamiento de un Tribunal de Cuentas reclama la
atribución al mismo de la función consultiva para informar sobre aspectos
concretos contables, presupuestarios, económicos, jurídicos La posibilidad que
tiene el Tribunal de emitir dictámenes para destinatarios de distintos ámbitos,
28
constituye un instrumento de inapreciable valor para facilitar la coordinación y
armonización económica financiera de las administraciones.
El reconocimiento de funciones consultivas al Tribunal de Cuentas
constituye una innovación frente a la concepción tradicional de las competencias
que se han reservado a tales órganos.
La función asesora no debe considerarse como aislada del resto de las
competencias del órgano fiscalizador, sino que ha de existir una íntima implicación
entre ellas; contribuyendo esta atribución a fortalecer el equilibrio del Estado.
En materia consultiva y de asesoramiento, en términos específicos: condiciones en
que se debe ejercer esta facultad
1) Evacuar consultas de carácter general;
2) Deben referir a materias de competencia del Tribunal;
3) Que las consultas sean formuladas por autoridad superior del organismo de
administración activa o los cuentadantes;
4) Que al evacuar la consulta no se incurra en prejuzgamiento, es decir que no se
anticipe opinión, fuera de los tiempos o del procedimiento legal, respecto de una
causa concreta pendiente de Resolución.
5) Pueden también brindarse asesoramiento a los órganos con función legislativa,
para la elaboración de normas legales relacionadas con el control hacendal, la
percepción e inversión de los recursos.
29
6) Podrá prestar asesoramiento a la administración en general, con el objetivo de
prevenir y corregir irregularidades, en el sentido sustancial de PREVENIRLAS.
Funciones de asesoramiento e información y riesgo de prejuzgamiento:
1) Las funciones de control y jurisdiccionales se integran en un sistema;
2) Ambas constituyen funciones indelegables de los miembros del Tribunal;
3) Son autónomas en su ejercicio pero integradas a un sistema y por ello no
pueden constituir obstáculo entre sí, lo que compondría un grave contrasentido
y la imposibilidad de poder ejercer el control externo;
4) Para prevenir y corregir una irregularidad el Tribunal debe promover los
mecanismos de los cuales legislativamente está dotado, y para ello necesita de
un pronunciamiento.
Para que sí haya prejuzgamiento en este sistema debe: Emitirse opinión en una
causa concreta (juicio de cuentas, juicio administrativo de responsabilidad) ;
- Esa opinión debe versar sobre la cuestión de fondo de esa causa;
- Debe ser vertida por el o los Miembros (Vocales) que integren la sala o el Tribunal
de Sentencia;
- Ese funcionario debe tener a su disposición el plexo probatorio producido e
incorporado, por lo menos estar frente a un acto procesal que le permita anticipar
opinión;
- Su opinión reprochable deberá ocurrir antes de dictar la sentencia;
30
- Esa opinión debe constituir un juicio lógico que anticipe el modo en que habrá de
resolver el conflicto;
De allí que ningún otro Funcionario del Tribunal puede incurrir en
prejuzgamiento y mucho menos los Fiscales.
Respecto las Propuestas para Optimizar el Control
Podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que el ejercicio efectivo del
sistema de facultades del Tribunal de Cuentas, sólo se puede llevar a cabo con
agentes capacitados-
Dicha capacitación debe operar internamente en todas las categorías del
organismo, como externamente hacia los jefes y cuentadantes de los entes que
se hallan bajo la jurisdicción y competencia del Tribunal de Cuentas. Además,
para ser efectiva, deberá ser ordenada e institucionalizarse.
La propuesta efectuada supra lo es en modo ejemplificativo. Cada
Tribunal deberá prever, conforme sus necesidades y disponibilidades, la
capacitación necesaria a su personal.
31
RECOMENDACIONES
Las recomendaciones, como final de este trabajo, serían las siguientes:
_ Solicitar al Secretariado Permanente que centralice la información de los
distintos Tribunales de Cuentas sobre la materia, para su ulterior tratamiento en
futuros Congresos
_ Recomendar al Secretariado Permanente publicar las conclusiones que surjan
del trabajo de esta Comisión
_ Concienciar sobre la importancia de la función consultiva del Tribunal de
Cuentas , en intima implicancia con sus restantes funciones y como herramienta
fundamental para prevenir irregularidades y lograr el cambio .
32
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
Chaco. Constitución Provincial. 1957 - 1994
Chaco. Tribunal de Cuentas .Resolución Plenaria 1/96 –
Organigrama - Manual de Misiones y Funciones
Chaco. Tribunal de Cuentas. Ley Provincial Nº 4159
Jenefes, Hugo R. y otros - Tribunal de Cuentas de la Provincia
del Chaco. Ley 4159 comentada
Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas. Revistas
“El Control Publico ”
Wierna, G. E. Tribunales de Cuentas. El Defensor del Pueblo.
Salta, Universidad Nacional -1992
