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TENDENCIAS DE LAS POLÍTICAS DE TRANSICIÓN EN LAS COMUNIDADES RURALES, INDÍGENAS, AFROAMERICANAS

Y DE FRONTERA

Producto 2

Informe del análisis e interpretación de las políticas educativas en primera infancia referida a las transiciones1 en poblaciones

rurales e indígenas

PERU

Elaborado por : Regina Moromizato Izu

Julio 2008

1 El presente documento ha sido elaborado a solicitud de la OEA para el Proyecto “Políticas y estrategias

para una transición exitosa del niño hacia la socialización y la escuela”, Mayo 2005

Organización de los Estados Americanos Organização dos Estados Americanos Organisation des États américains Organization of American States

Organización de los Estados Americanos Organização dos Estados Americanos Organisation des États américains Organization of American States

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INDICE

Introducción I.- Aproximación al concepto de transiciones II.- Las políticas educativas y su relación con procesos de transiciones educativas satisfactorias

1.- Transitar por una educación de calidad con equidad 1.1.- Sobre calidad y equidad en los documentos de política educativa 1.2.- Compromisos y metas establecidas por el gobierno peruano en torno a la calidad y equidad educativa para la primera infancia en ámbitos rurales e indígenas:

2.- Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos

2.1.- Lineamientos de política educativa relacionados a la articulación entre niveles educativos 2.2.- La articulación entre escenarios: las políticas educativas y aporte a los procesos de transición en los contextos rurales e indígenas

2.2.1.- La participación como mecanismos de articulación entre los escenarios educativos: 2.2.2.- La Educación Intercultural Bilingüe como mecanismo de articulación social y respeto por la diversidad cultural 2.2.3.- Una gestión educativa eficiente que facilita la articulación entre los espacios y niveles

3.- Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como condición básica para una transición exitosa

3.1.- Políticas públicas que sustentan la supervivencia, bienestar y desarrollo de los niños y niña a partir de la acción intersectorial y la generación de programas de atención integral 3.2.- Los programas dirigidos a la Infancia desde los diferentes sectores de gobierno 3.3.- Aportes de la sociedad civil en la mejora de la calidad de la atención y educación de niños y niñas en áreas rurales

Conclusiones Bibliografía

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Introducción

La OEA cuenta con el proyecto “Políticas y estrategias para una transición exitosa del niño hacia la socialización y la escuela”, aprobada por la Comisión Interamericana de educación y financiada por el sub fondo de educación. El propósito central del proyecto está dirigido a complementar los esfuerzos que realizan los estados miembros de la OEA para diseñar, mejorar y evaluar políticas y estrategias dirigidas a incrementar la matrícula, calidad y equidad de la educación y cuidado de los niños hasta los 8 años, para facilitar su exitosa transición del hogar a los programas educativos de educación inicial y de estos a la educación primaria. El objetivo planteado para este segundo informe consistió en identificar, analizar e interpretar las políticas educativas existentes en primera infancia que pudieran estar vinculadas a los procesos de transición, en especial en la población rural e indígena. Para tal efecto, partimos de las siguientes preguntas:

¿Las políticas educativas vigentes consideran elementos que promueven procesos de transiciones educativas satisfactorias en los niños y las niñas menores de 8 años que viven en poblaciones rurales e indígenas?

¿Cuentan con mecanismos de implementación que dan soporte para lograr que los procesos de transición se den satisfactoriamente?

¿Cuáles son los vacíos que se observa en las políticas educativas y sus mecanismos de implementación, que constituyen limitantes para que los niños y las niñas, en especial de las áreas rurales e indígenas no puedan permanecer en la escuela y mucho menos lograr aprendizajes esperados para su edad?

Para efectos de brindar una estructura comprensible al presente informe, iniciamos con una aproximación a la definición de transiciones educativas y posteriormente analizaremos la relación entre las políticas educativas vigentes y los procesos de transiciones que se dan en los niños y niñas menores de 8 años que se encuentran en comunidades rurales e indígenas. Los documentos de política base para el análisis serán fundamentalmente la Ley General de Educación N° 28044 y el Proyecto Educativo Nacional (RS N° 001-2007-ED) el mismo que ha sido asumido como política de estado al 2021. A partir de estos documentos, incorporaremos elementos de política derivados de los planes, las normas, los reglamentos y los programas vinculados a la primera infancia en contextos rurales e indígenas.

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I.- APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE TRANSICIONES En términos generales, el proyecto define las “transiciones” como los momentos críticos de cambio que viven los niños y las niñas al pasar de un ambiente a otro, considerando estos “cambios” como oportunidades para el desarrollo y aprendizaje, en donde los conflictos que se presentan por acción del cambio podrían o deberían estar abriendo oportunidades de enriquecimiento (Sacristán, 1997; Bennett, 2006), de ocasiones para nutrirse de estímulos y de “capitales culturales” que ofrecen oportunidades para “crecer”; siempre y cuando se presenten condiciones favorables que aseguren que estas transiciones ocurran satisfactoriamente. En relación a las “condiciones favorables”, las publicaciones de la UNESCO hacen referencia al concepto de educabilidad y señala que existen “condiciones de educabilidad”, en donde se pone de relieve las necesarias interrelaciones que deben existir entre las familias y las escuelas, respecto a la provisión de recursos y oportunidades que faciliten y garanticen la permanencia de los niños y las niñas en el sistema educativo2. Tal vez la noción de educabilidad encierre cierta relación a la reflexión desarrollada por la Fundación Bernard van Leer, quienes identifican dos ángulos en el establecimiento de las transiciones que podrían estar condicionando su calificación de “exitosas”: Por un lado, los factores estructurales y sistémicos (condiciones de educabilidad ligados al sistema educativo) que excluyen o expulsan a los niños de las escuelas y por otro lado, las fuerzas y debilidades que los niños traen consigo (condiciones de educabilidad desde las familias). Para Peralta (2007) la transición implica un proceso, en la cual se distinguen tres sub procesos: continuidad, progresión y diferenciación, dando la impresión de una interrelación y en algunos momentos de secuencialidad, al señalar que “cada uno de ellos juega un rol en el “paso” al nuevo estado. Uno da estabilidad, otro complejiza lo alcanzado, y el tercero, ofrece el cambio a lograr”3. La autora señala además, que a estos sub procesos de carácter interno (lo que el sujeto construye internamente) se une el concepto de articulación, como mecanismos externos que intervienen para enlazar cada nueva etapa alcanzada. Respecto al carácter interno de las transiciones, un aporte importante de la Fundación Bernard van Leer está referido a la necesidad de considerar el aspecto evolutivo de los niños en estos procesos de cambio y las singularidades personales que establecerán diferencias cualitativas de la manera que tendrá cada niño/a de enfrentar y asumir los “momentos críticos de cambio”.

2 Para mayor referencia consultar: López, Néstor “Equidad educativa y desigualdad social. Desafíos a la

educación en el nuevo escenario latinoamericano” IIPE – UNESCO, Argentina, 2005 3 Peralta, Maria Victoria, “Transiciones en Educación Infantil: Un marco para abordar el tema de la

calidad”, Documento de trabajo, Washigton DC, 2007, pág. 5

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Asimismo, Peralta establece una relación con la calidad de la oferta del servicio educativo, al señalar que es un factor fundamental que puede facilitar una transición exitosa (o satisfactoria) si se aplican criterios como: acogida y respeto por el niño; su rol activo en sus aprendizajes; involucramiento de las familias en el desarrollo curricular; pertinencia cultural, interacciones afectivas y cognitivas de calidad y la flexibilidad4. La construcción de la definición de transiciones en el marco del presente proyecto intenta precisar la calificación de “exitosa” a partir de indicadores relacionados al ingreso y permanencia de los niños y las niñas en el sistema educativo, lo cual deberían repercutir favorablemente en los logros de aprendizajes en las dimensiones cognitivas, afectivas y físicas que les permitan contar con las herramientas para insertarse y adaptarse con facilidad a espacios cambiantes a lo largo de su vida5. A partir de estas ideas iniciales referidas a las transiciones educativas, identificaremos las políticas educativas vigentes que guarden relación con los procesos de cambio que viven niños y niñas entre 0 y 8 años, en especial aquellos que viven en contextos rurales e indígenas.

II.- LAS POLITICAS EDUCATIVAS Y SU RELACION CON PROCESOS DE TRANSICIONES EDUCATIVAS SATISFACTORIAS La Constitución Política del Perú (artículos 2°, 9°, 12° y 17°) reconoce que toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física, a su libre desarrollo y bienestar, al acceso equitativo a los servicios de salud y a la educación. Señala el rol principal y fundamental de los padres en la educación de sus hijos y el derecho de participar en el proceso educativo. La norma constitucional prevalece sobre todas las demás leyes y de ella se desprenden otras disposiciones normativas como Decretos Supremos, Leyes, Resoluciones, Planes y Directivas que orientan la planificación de las acciones en el largo, mediano y corto plazo. Dentro de estas disposiciones algunas tienen carácter más amplio o universal y otras son más específicas porque corresponden a un Sector de la administración pública. En esta oportunidad y debido a los fines del proyecto, el análisis tendrá como base los documentos de política del sector educación. El siguiente gráfico explica la relación entre las políticas nacionales asumidas como políticas de estado a partir de la concertación de las diferentes fuerzas políticas que dan sustento a las políticas de mediano y corto plazo; sirviendo de insumo para el proceso de planificación del sector Educación:

4 Idem 5 El Informe de la Jornada y acta de acuerdos de la reunión del proyecto en Washington (Dic. 2007), señala que ante

los cuestionamientos acerca de ¿Qué es transición? ¿Cómo definimos la transición?, se estableció que las variables

que interesa que se tomen en cuenta se relacionan con permanencia en el sistema educativo, cambiar la trayectoria del

fracaso escolar, evaluar logros de aprendizaje, promover un proceso satisfactorio para el niño y la niña.

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Tomado de: PESEM 2007-2011. Ministerio de Educación Perú Para el análisis e interpretación de las políticas educativas para la primera infancia y su relación con los procesos de transiciones educativas, en especial en las poblaciones rurales e indígenas (población focalizada por el proyecto), emplearemos las ideas conceptuales señaladas líneas arriba (sobre transiciones) y las prioridades establecidas en el marco de las políticas educativas en función a tres ejes:

1. Transitar por una educación de calidad con equidad. 2. Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos. 3. Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como

condición básica para una transición exitosa. Un documento que se integrará al análisis será el Convenio 169 de la OIT “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” - aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 26253 (2.12.1993), y ratificado el 17 de enero de 1994, entrando en vigencia desde el 2 de enero de 1995 en donde se establece que el Estado peruano tome las medidas necesarias para garantizar que estos pueblos hagan uso de sus derechos. Esta política sustenta la incorporación de la educación Intercultural Bilingüe dentro de la estructura del sector Educación.

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1.- Transitar por una educación de calidad con equidad 1.1.- Sobre calidad y equidad en los documentos de política educativa La calidad educativa sigue siendo un tema de preocupación y permanente debate entre políticos, funcionarios e investigadores, debido al intento de lograr una mayor comprensión y explicación acerca de las razones de la crisis educativa que vive el país. A pesar de las múltiples perspectivas con las que se aborda el tema, pareciera ser que lo único cierto es el carácter incierto y ambiguo del término. Como señala Myers (2004), la definición de calidad (educativa) es relativa y nunca absoluta, pues variará de acuerdo al cuándo y dónde se construya y las características actitudinales de las personas involucradas en el proceso. Además menciona el carácter transitorio y dinámico del término, puesto que irá evolucionando y modificándose de acuerdo a los cambios que se den en el contexto donde se formule. Por tal motivo, para el análisis de este eje es preciso situar el concepto de calidad en relación al concepto de educación y la visión de persona que tiene el país, manifestadas en las políticas educativas, que nos permita comprender por dónde y hacia dónde “transitamos”. La Ley General de Educación N° 28044 forma parte de los documentos de políticas públicas, es decir, aplicable a todos los ciudadanos del país; sin distinción de raza, credo, género, situación socio económica ni ámbito de residencia. Esta ley coloca a la persona como el centro y agente fundamental del proceso educativo; en su articulo 2°, señala que “la educación es un proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a lo largo de toda la vida y contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes ámbitos de la sociedad.” Y reconoce que la educación es un derecho fundamental de la persona y la sociedad, siendo el estado responsable de garantizar el pleno ejercicio de este derecho, con un enfoque integral y de calidad para todos, a partir de la universalización de la educación Básica y la gratuidad de la misma (artículos 3° y 4°). En relación a los fines de la Educación (artículo 9°), se pone de manifiesto dos propósitos relacionados con la visión de persona: (1) el desarrollo de capacidades para el logro de su realización ética, intelectual, afectiva, física, artística y espiritual, que promueva la formación y consolidación de su identidad y autoestima y su integración adecuada y crítica a la sociedad para el ejercicio de su ciudadanía, y ser capaz de vincularse al mundo laboral y adaptarse a los incesantes cambios de la sociedad y el conocimiento; y (2) que la persona pueda contribuir a formar una sociedad democrática que afirme la identidad nacional sustentada en la diversidad cultural, étnica y lingüística, supere la pobreza y impulse el desarrollo sostenible del país e integración al mundo. Para el logro de los fines propuestos en la Ley de Educación, se establecen los principios de ética, equidad, inclusión, calidad, democracia, interculturalidad, conciencia ambiental y creatividad (articulo 8°). Para el logro de la

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universalización, la calidad y la equidad en la educación, señala la necesidad de adoptar un enfoque intercultural y adoptar una acción descentralizada, intersectorial, preventiva, compensatoria y de recuperación que contribuya a la igualdad de oportunidades para el logro satisfactorio de los resultados en el aprendizaje (articulo 10). La ley define la calidad de la educación como el nivel óptimo que debe alcanzar la persona para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida. Los factores o condiciones implicadas para el logro de la calidad son:

Coherencia entre los lineamientos generales con los principios y fines de la educación.

La existencia de currículos básicos articulados en los diferentes niveles y modalidades educativas que respondan a las particularidades de cada ámbito a partir de su diversificación.

Inversión mínima requerida por alumno, incluyendo aspectos de salud, alimentación y provisión de materiales.

Formación permanente de los docentes

Carrera pública docente y administrativa como medida para garantizar el buen desempeño laboral.

Infraestructura, equipamiento, servicios y materiales educativos adecuados a las exigencias técnico- pedagógicas de cada lugar y a las que plantea el mundo contemporáneo.

Investigación e innovación educativa

Organización institucional y relaciones humanas armoniosas. En relación a la equidad, señala en su articulo 17° que el estado tomará medidas que favorezcan a segmentos sociales que están en situación de abandono o de riesgo. Asimismo, el Estado reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a una educación en condiciones de igualdad con el resto de la comunidad nacional. Para ello establece programas especiales que garanticen igualdad de oportunidades y equidad de género en el ámbito rural. Sobre la educación Bilingüe Intercultural (articulo 20°), señala que:

1. Promueve la valoración y enriquecimiento de la propia cultura, el respeto a la diversidad cultural, el diálogo intercultural y la toma de conciencia de los derechos de los pueblos indígenas, y de otras comunidades nacionales y extranjeras. Incorpora la historia de los pueblos, sus conocimientos y tecnologías, sistema de valores y aspiraciones sociales y económicas.

2. Garantiza el aprendizaje en la lengua materna de los educandos y del castellano como segunda lengua, así como el posterior aprendizaje de lenguas extranjeras.

3. Determina la obligación de los docentes de dominar tanto la lengua originaria de la zona donde laboran como el castellano.

4. Asegura la participación de los miembros de los pueblos indígenas en la formulación y ejecución de programas de educación para formar equipos capaces de asumir progresivamente la gestión de dichos programas.

5. Preserva las lenguas de los pueblos indígenas y promueve su desarrollo y práctica.

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1.2.- Compromisos y metas establecidas por el gobierno peruano en torno a la calidad y equidad educativa para la primera infancia en ámbitos rurales e indígenas: El Plan Estratégico Sectorial Multianual de Educación 2007 - 20116 (PESEM), recoge los lineamientos de política de los acuerdos nacionales establecidos en el Proyecto Educativo Nacional, el Plan Nacional de Acción por la Infancia, el Plan Nacional de Educación para Todos y el Plan Nacional de Competitividad. A través del PESEM, el MINEDU establece una articulación entre las prioridades del sector para este quinquenio de gobierno con los objetivos estratégicos establecidos por el Proyecto Educativo Nacional al 2021, que a su vez recoge las metas propuestas en el Plan Nacional de educación para Todos y el Plan Nacional de Acción por la Infancia.

Articulación entre las prioridades sectoriales 2007-2011 y objetivos

estratégicos del Proyecto Educativo Nacional 2021

Tomado de: Plan estratégico Sectorial Multianual de Educación 2007 – 2011. ministerio de Educación, 2007

6 Resolución Ministerial N° 0190-2007-ED, aprobado el 9 de Mayo del 2007

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El PESEM cuenta con tres lineamientos de política educativa, el primero está referido a lograr una educación con equidad y calidad para la vida, el segundo a mejorar la gestión y uso de los recursos públicos asignados al sector y el tercero a consolidar el sector educación en el ámbito nacional. De cada uno de estos lineamientos se desprenden los objetivos estratégicos, las actividades prioritarias para el sector y los indicadores de resultado. El primer objetivo estratégico señala el incremento de los niveles de calidad y equidad de los servicios del sector educación; mencionaremos aquellos elementos vinculados a la infancia en general (0 a 8 años), así como a los que tienen implicancia en la infancia en contextos rurales e indígenas y con los procesos de transición educativa. A continuación presentamos un cuadro que muestra los indicadores y metas a lograr al 2011, establecidos en el PESEM: Objetivo estratégico general: Incrementar los niveles de calidad y equidad de los servicios del sector Educación

Objetivo estratégico específico

Indicadores de seguimiento Línea Base Meta al 2011

1.1.- Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación para niñas y niños menores de 6 años

1.1.- Tasa de cobertura del nivel inicial

57,6% 73,7 %

1.2.- Gasto público por alumno en el nivel inicial

S/. 629 S/. 1225

1.2.- Asegurar que todos los niños y niñas concluyan una educación primaria de calidad

1.3.- Tasa neta de cobertura del nivel primaria

92,5 % 95,1 %

1.4.- Tasa de conclusión de primaria en edad oficial

75,17 % 80,1%

1.4.- Mejorar el acceso y la calidad de los servicios educativos, respetando la diversidad cultural y lingüística, y el buen trato del medio ambiente, en énfasis en áreas rurales

1.10.- Porcentaje de niñas y niños de 3 a 5 años de edad que hablan lengua originarias en áreas rurales, atendidos con programas EIB

0,11 % 7,34%

1.11.- Porcentaje de niñas y niños de primaria que hablan lenguas originarias en áreas rurales, atendidos con programas de EIB

6,7 % 16,66 %

1.6.- Mejorar la infraestructura y el equipamiento, incluidas las tecnologías de comunicación e informática.

1.15.- Porcentaje de locales escolares por rehabilitar

11 % 7,9 %

1.16.- Porcentaje de locales escolares carentes de mantenimiento correctivo

29 % 23,1 %

La redacción de los objetivos específicos e indicadores es general y abarcan a la población infantil total del país, a excepción del objetivo 1.4 referido a niños y niñas de 3 a 5 años y de primaria de comunidades indígenas. Observamos además que existen indicadores referidos a la cobertura lo cual está vinculado a incrementar la oferta de servicios educativos para el nivel inicial y primaria en el país; con mención especial para las áreas rurales indígenas, aunque los menores de tres años aún no son visibles en las políticas (no se observan indicadores explícitos al respecto) para esta población.

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A estos indicadores, el Proyecto Educativo Nacional agrega indicadores referidos al logro de aprendizajes en comprensión lectora y matemáticas para el nivel primaria y secundaria, pero no se establecen indicadores de logro de aprendizaje ni de desarrollo para el nivel inicial, en ningún ámbito del país. El PESEM señala las actividades estratégicas que contribuirán al logro de los objetivos mencionados líneas arriba, éstos son:

Objetivo específico Actividades estratégicas

1.1.- Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación para niñas y niños menores de 6 años

1. Desarrollar y ejecutar programas intersectoriales de atención infantil desde la maternidad, salud, nutrición y estimulación temprana.

2. Implementar los centros y programas regulares de educación inicial atendiendo la diversidad sociocultural del país, las necesidades educativas especiales y fortaleciendo las prácticas de crianza.

3. Desarrollar y ejecutar programas de atención no escolarizadas en educación inicial, especialmente en áreas rurales y de frontera.

4. Desarrollar e implementar estándares nacionales y regionales de aprendizaje y desarrollo, concertados, validados y aprobados por la educación inicial.

1.2.- Asegurar que todos los niños y niñas concluyan una educación primaria de calidad

1. Implementar las instituciones educativas de primaria con los recursos educativos necesarios (dotación de materiales educativos), acordes con la diversidad socio cultural del país y las necesidades educativas especiales

2. Validar y ejecutar estrategias para la diversificación del curriculo y de las propuestas metodológicas para las aulas multigrado, en las áreas rurales

3. Implementar un sistema de seguimiento y acompañamiento pedagógico, supervisión y control de asistencia en las IIEE para verificar cumplimiento de programación curricular, horas efectivas de clase y desempeño docente eficiente y ético.

4. Desarrollar e implementar estándares nacionales y regionales de aprendizaje y desarrollo, concertados, validados y aprobados por la educación primaria. Perfeccionar y continuar con las evaluaciones nacionales e internacionales de logros de aprendizaje.

1.4.- Mejorar el acceso y la calidad de los servicios educativos, respetando la diversidad cultural y lingüística, y el buen trato del medio ambiente, en énfasis en áreas rurales

1. Desarrollar políticas específicas para el desarrollo de la educación rural y bilingue intercultural en la Educación Básica Regular (PEAR)

2. Desarrollar, validar y distribuir material educativo bilingüe en lenguas vernáculas y en castellano como segunda lengua.

3. Desarrollar programas de formación continua dirigidos a docentes y promotores comunitarios, para una educación bilingue intercultural de calidad.

4. Implementar un modelo de atención educativa para

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escuelas multigrado y unidocentes. 5. Desarrollar e implementar estándares regionales

de aprendizaje, concertados y validados de los servicios educativos desde una perspectiva bilingüe intercultural.

1.6.- Mejorar la infraestructura y el equipamiento, incluidas las tecnologías de comunicación e informática.

1. Ejecutar el plan de construcción, rehabilitación, mantenimiento de la infraestructura educativa, así como la dotación de material básico y servicios, en especial en zonas afectadas por el conflicto armado.

2. Dotar de mobiliario y equipamiento a las IIEE, especialmente aquellas afectadas por el conflicto armado.

3. Construir, rehabilitar y mantener la infraestructura educativa, acorde con la diversidad socio cultural y las necesidades educativas especiales.

Las actividades estratégicas muestran una mayor precisión en relación al tipo de intervención y la población priorizada; sin embargo no se observa una correlación clara con los indicadores de seguimiento propuesto por el mismo Plan (PESEM). 2.- Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos 2.1.- Lineamientos de política educativa relacionados a la articulación entre niveles educativos A partir del año 1993 se inicia en el país un proceso de reforma y modernización del Estado, acompañado de procesos de privatización y la necesidad de insertarnos al mercado global, ello conllevó a dar una mirada crítica al sistema educativo, encargado de formar a los ciudadanos para este propósito. Una cita textual al documento de Ferrer (s/f) señala que luego del diagnóstico del currículo, las nuevas propuestas se sustentaron en7:

Demandas sociales del currículo: Orientación de los esfuerzos educativos al desarrollo nacional y la preparación del individuo para sumarse a esos esfuerzos. Trabajo productivo y activo-protagonista. Actitudes democráticas y participativas. Eliminación de la marginación, la desigualdad racial, la desigualdad entre poblaciones urbanas y rurales, y la violencia social.

Demandas culturales: Reconocimiento y consolidación de las diferentes identidades étnicas y lingüísticas. Promoción de la ética pública, el respeto por la ley, y el desarrollo tecnológico-científico.

Demandas políticas: Consolidación de la democracia, estimulación a la participación ciudadana, y el mejoramiento de la imagen internacional.

7 Ferrer, Guillermo. “Análisis comparativo de situación y prácticas internacionales recomendables para

el mejoramiento de estos procesos en el Perú, Colombia, Chile y Argentina” Informe final para la

Fundación Ford. GRADE Perú pág. 32-33

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Esta reforma curricular influenciada por los postulados de Jomtien y Dakar, trae consigo la intención de una nueva mirada a la educación, un esfuerzo por incorporar un nuevo paradigma en relación a los procesos de aprendizaje, pasando de un énfasis en el enfoque conductista a un enfoque de tipo constructivista, en donde se valoran aspectos como el desarrollo de capacidades vs el aprendizaje memorístico de contenidos, la importancia del aprendizaje a partir de lo significativo y la necesidad de una progresión entre los niveles educativos, a partir de la articulación entre éstos. En relación a la progresión entre los niveles educativos, Peralta (2007) señala que si bien los procesos de transición tienen un “carácter interno”, éste se une el concepto de articulación, entendido como aquellos mecanismos externos que intervienen para enlazar cada nueva etapa alcanzada. En el Perú, se inicia entre los años 1994 y 1995 la implementación de la política de articulación educativa, cuyo propósito fue ampliar la cobertura de los niños y las niñas de 5 años y lograr “enlazarla” con el siguiente nivel educativo, es decir, articular el inicial con la primaria. La actual Ley General de Educación (aprobado en el 2003) y el Reglamento de la Educación Básica Regular (Decreto Supremo N° 013-2004-ED), recogen y mantienen la iniciativa de articular los niveles del sistema educativo (articulo 25 y 26° de la Ley y articulo 14° del Reglamento). Ambos documentos de política refieren que el Ministerio de Educación tiene la responsabilidad de asegurar a nivel nacional la articulación educativa de los distintos niveles de la educación Básica, y de sus modalidades, manteniendo unidad con los principios y fines de la educación peruana. El artículo 25° de la Ley General de Educación establece que el sistema educativo peruano es integrador y flexible porque abarca y articula todos sus elementos y permite a los usuarios organizar su trayectoria educativa. Se adecua a las necesidades y exigencias de la diversidad del país. Por su parte, el reglamento ofrece mayores precisiones al señalar en su artículo 16° que la educación Inicial con la Primaria articulan concepciones sobre la infancia, así como enfoques pedagógicos y curriculares que respondan a las características de la evolución de los niños en cada una de sus etapas de desarrollo orgánico, afectivo y cognitivo, sus necesidades educativas específicas, sus diferencias individuales y su diversidad socio cultural, considerándolas como un proceso continuo desde el nacimiento. Agrega además, que la Educación Primaria consolida y continúa la formación integral, que fuera comenzada en la educación Inicial teniendo en cuenta el artículo 36° de la Ley general de educación, en donde se reconoce a la educación inicial como primer nivel del sistema educativo, dirigida a los niños menores de 6 años y reconociendo las diferentes modalidades de atención educativa. Agrega además la participación de la familia y de la comunidad, señalando que la Educación Inicial cumple la finalidad de promover prácticas de crianza que contribuyan al desarrollo integral de los niños, tomando en cuenta su crecimiento socio afectivo y cognitivo, la expresión oral y artística y la psicomotricidad y el respeto de sus derechos.

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Tal vez la manifestación más concreta de la articulación entre los niveles sea el esfuerzo del sector al establecer un único diseño curricular que abarca todos los niveles de la Educación Básica Regular (Resolución Ministerial N° 0667-2005-ED), en donde se establecen los logros de aprendizaje por cada ciclo educativo. Se espera que a partir de estos marcos generales, las instancias descentralizadas del sistema promuevan su diversificación, que permita significatividad de los aprendizajes a partir de la pertinencia socio cultural en relación al contexto donde se aplique. Al respecto, los lineamientos de la Educación Bilingüe Intercultural8 en temas de currículo, establece que:

1.- Los diferentes niveles y modalidades de la educación peruana se rige por el principio de interculturalidad. El currículo de los diferentes niveles y modalidades de la educación peruana debe asegurar que todos los educandos desarrollen competencias básicas comunes sobre la base de la realidad sociolingüística, cultural y económica de cada región, mediante la diversificación curricular, asegurando así su pertinencia. 2.- La diversificación curricular va más allá de la acostumbrada contextualización de las capacidades establecidas en la Estructura Curricular Básica que, normalmente, realiza todo docente. Supone el establecimiento de lineamientos básicos de diversificación curricular, así como la capacitación a todos los docentes en el país en procedimientos y técnicas específicos que les permitan contrastar currículo y realidad local. Este proceso debe también involucrar a las organizaciones de base.

Sin embargo, la realidad nos muestra que contar con el diseño curricular nacional integrado y diversificado no garantiza por sí mismo que se den de manera eficiente los procesos de articulación entre los niveles. Muchos estudios registran quiebres en los procesos pedagógicos entre el nivel inicial y primaria, la ausencia de oferta educativa que facilite el paso entre niveles, las capacitaciones docentes siguen teniendo sesgos según el grupo de edad con la que se trabaja. 2.2.- La articulación entre escenarios: las políticas educativas y aporte a los procesos de transición en los contextos rurales e indígenas 2.2.1.- La participación como mecanismos de articulación entre los escenarios educativos: Los lineamientos de política educativa promueven la participación de la sociedad civil en la formulación de los proyectos educativos locales (en especial de las familias, lideres comunitarios y autoridades locales), con el propósito de hacer que las instancias educativas incorporen en los proyectos educativos las expectativas, necesidades y diferencias socio culturales de la población, con la intención de lograr una educación pertinente que contribuya

8 Lineamientos de política de la educación Bilingüe Intercultural. Ministerio de Educación. Dirección

Nacional de Educación Bilingüe Intercultural – DINEBI - 2004

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con el desarrollo de la localidad. A través de esta participación se esperaría que los puentes entre el sistema educativo y la población sean fáciles de construir, y más fácil de ser transitadas. La Ley General de Educación en su artículo 52° reconoce como miembros de la comunidad educativa a estudiantes, padres de familia, profesores, directivos, administrativos, ex alumnos y la comunidad. Se promueve la participación en el proceso educativo a partir de la conformación del Consejo Educativo Institucional en donde participan los representantes de la comunidad educativa y participan en la formulación y ejecución del Proyecto Educativo de la Institución Educativa. Asimismo, existen instancias de participación a nivel local (UGEL) como los Consejo Participativo Local de Educación (articulo 75°), a nivel regional (DRE) existe el Consejo Participativo Regional de Educación (articulo 78°) y a nivel nacional (MINEDU) se cuenta con el Consejo Nacional de Educación (articulo 81°). La creación de estas instancias de participación, concertación y vigilancia son aplicables a todos los ámbitos del país, incluidas las poblaciones rurales e indígenas y parten del reconocimiento del estudiante como centro del proceso y sistema educativo (articulo 53°) y a la familia como el núcleo fundamental de la sociedad, responsable en primer lugar de la educación integral de los hijos (articulo 54°). En relación a la Institución Educativa, la define como una comunidad de aprendizaje, siendo la primera y principal instancia de gestión del sistema educativo descentralizado, cuya finalidad es el logro de los aprendizajes y la formación integral de sus estudiantes (artículo 66°). Señala además que la Institución educativa, como ámbito físico y social, establece vínculos con los diferentes organismos de su entorno y pone a disposición sus instalaciones para el desarrollo de actividades extra curriculares y comunitarias, preservando los fines y objetivos educativos (articulo 66°). 2.2.2.- La Educación Intercultural Bilingüe como mecanismo de articulación social y respeto por la diversidad cultural La política educativa tiene como uno de sus principios rectores la interculturalidad, desde esta perspectiva el sistema educativo debe promover el reconocimiento y respeto de las identidades sociales y culturales, y considerar la diversidad cultural como una riqueza a la que aportan, en diálogo democrático, todos los pueblos y comunidades culturales y lingüísticas del país. Una expresión concreta de este principio son los lineamientos de política pedagógica de la Educación Intercultural Bilingüe9, el mismo que exige la renovación de las prácticas pedagógicas para fortalecer el conocimiento de la realidad pluricultural; en consecuencia, promueve la inclusión de saberes, conocimientos, valores y prácticas que provienen de diferentes tradiciones

9 Lineamientos de política de la educación Bilingüe Intercultural. Ministerio de Educación. Dirección

Nacional de Educación Bilingüe Intercultural – DINEBI - 2004

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culturales, reconoce y aprovecha las formas que las distintas sociedades tienen para generar y transmitir conocimientos, evaluar las habilidades, destrezas y actitudes y para fomentar el trabajo cooperativo y solidario; de la misma manera, promueve el desarrollo de nuevas formas de aprender y enseñar. Se reconoce y apoya el derecho de las mujeres y niñas a la educación. Se fomenta el crecimiento del promedio de escolaridad y alfabetismo entre las mujeres, especialmente indígenas. Reconociendo que los conocimientos de los hombres y las mujeres de las distintas culturas constituyen un valioso aporte a la educación, se debe prestar especial atención al aporte de las mujeres andinas y amazónicas y a las oportunidades que hay que favorecer para enriquecer las experiencias educativas de las nuevas generaciones. En relación a la Educación inicial y primaria, el Reglamento de Educación Básica Regular y los Lineamientos de Política de la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) señalan que en el nivel inicial y primaria se pretende que los estudiantes logren los aprendizajes previstos en currículos diversificados, pertinentes a su realidad, tanto en lengua materna como en segunda lengua, promoviendo la construcción de nuevos conocimientos, prácticas y valores a partir de su entorno social y cultural inmediato. Los lineamientos específicos en relación a la EIB señalan que:

1.- La educación inicial, a fin de dar continuidad al proceso de socialización primaria, privilegia la lengua y cultura propias de los educandos. En los pueblos indígenas, el uso del castellano, en este nivel, se limita a experiencias lúdicas que favorezcan el contacto inicial con esa lengua. Los docentes, animadores o promotores de educación inicial deben ser miembros de la comunidad local y hablar la lengua de los educandos a los que atienden. 2.- Se debe universalizar el enfoque de educación primaria bilingüe intercultural de menores en zonas donde se habla lenguas indígenas, sean andinas o amazónicas, rurales o urbanas. Los docentes de educación primaria deben hablar la lengua de los educandos a los que atienden y deben ser conocedores de las metodologías de la educación bilingüe intercultural. 3.- Puesto que gran parte de los centros educativos primarios que atienden a pueblos indígenas son unidocentes o multigrado, la educación bilingüe intercultural, en los niveles de inicial y primaria, propone diseños pedagógicos y materiales educativos lingüística y culturalmente adecuados para la atención simultánea de grupos de diferentes niveles de aprendizaje.

En relación a la formación de los docentes, los lineamientos de la EIB señalan que la formación inicial y en servicio de todos los docentes, bajo un enfoque intercultural, debe desarrollar capacidades para:

generar relaciones interculturales entre los actores sociales y agentes educativos;

diversificar el currículo, considerando la diversidad ecológica, social, cultural y lingüística;

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promover la relación entre los diferentes programas educativos existentes y con el contexto social en el que actúa, a fin de conformar una comunidad que, consciente de su diversidad, aporta al desarrollo integral de las nuevas generaciones.

Asimismo, señala que los centros de formación docente en educación bilingüe intercultural deben preparar profesionales que estén en condiciones de utilizar, tanto en el plano oral como escrito, una lengua indígena y el castellano, a fin de ser capaces de conducir procesos de aprendizaje en estas dos lenguas. 2.2.3.- Una gestión educativa eficiente que facilita la articulación entre los espacios y niveles Para lograr una educación de calidad con equidad, en donde las condiciones de educabilidad sean favorables en las escuelas y se atiendan los derechos de las poblaciones más desprotegidas, es indispensable contar con una gestión eficiente del sistema educativo, para ello se requiere ciertas condiciones como la participación activa de los Consejos Participativos en todas sus instancias, contar con recursos suficientes que hagan posible implementar adecuadamente las políticas, el uso de los recursos con eficiencia y transparencia y con un equipo humano comprometido y con alto nivel de desempeño en sus funciones. El artículo 63° de la Ley General de Educación señala que la gestión del sistema educativo peruano es descentralizada, simplificada, participativa y flexible; y se ejecuta en un marco de respeto a la autonomía pedagógica y de gestión que favorezca la acción educativa. Existen cuatro instancias de gestión: Institución educativa, Unidad de Gestión Local (UGEL), Dirección Regional de educación (DRE) y Ministerio de Educación. Entre los objetivos del sistema de gestión educativa que podrían contribuir con procesos de transición se señalan:

Desarrollar la institución Educativa como comunidad de aprendizaje, encargada de lograr una excelente calidad educativa.

Promover la activa participación de la comunidad.

Articular las instituciones educativas para que desarrollen relaciones de cooperación y solidaridad.

Para el caso específico de la gestión y organización de las escuelas EIB, los lineamientos señalan:

En el marco de la gestión descentralizada se busca una acción coordinada y concertada entre las organizaciones públicas y privadas involucradas en la educación bilingüe intercultural, a fin de lograr su institucionalización y fortalecimiento, en los ámbitos local, regional y nacional.

El Ministerio de Educación promueve la participación efectiva de los pueblos indígenas amazónicos y andinos, a través de sus organizaciones representativas, ya que tal participación es una condición indispensable para lograr una adecuada gestión y organización de la Educación Bilingüe Intercultural.

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El Consejo Nacional de Educación10 (CNE) realiza un balance del sistema de gestión educativa, los resultados no son muy favorables:

En relación a los procesos participativos reporta que 16 de 26 regiones tienen formulaciones avanzadas de sus Proyectos Educativos Regionales. Todas las regiones cuentan con Consejos Participativos Regionales (COPARE) constituidos, sin embargo los niveles de participación periódica son mínimas y menos de la mitad realizan actividades que respondan a un plan de trabajo anual y concertado; asimismo son pocos los que realizan acciones de vigilancia.

El CNE advierte que el Perú es uno de los países que menos invierte en educación por alumno, el estado destina anualmente 352 dólares promedio por cada alumno de educación básica (nivel inicial 225 dólares aprox.), siendo el promedio latinoamericano de 800 dólares. El informe señala además que la distribución del presupuesto no va de acuerdo a los criterios de equidad, es decir que las regiones con más población rural empobrecida son las menos favorecidas a la hora de recibir recursos para la educación, lo que les impide atender sus prioridades educativas. Por ejemplo, Huánuco, una de las regiones más pobres, recibe por alumno 544 soles al año, mientras Moquegua, ubicada entre las regiones menos pobres y con seis veces menos alumnos matriculados, gasta 1.236 soles al año por alumno.

Respecto a la transparencia en el uso de recursos, el CNE indica que Educación es el sector del Estado que más denuncias de corrupción acumula respecto de otros sectores. Y son las escuelas las que concentran el 83% del total de todas las denuncias de corrupción del sector. Se han perdido sólo en el año 2002, 36 millones de soles por actos dolosos.

En relación al desempeño de las funciones del equipo humano que integra las diferentes instancias de la gestión educativa, el CNE señala textualmente que “la actual gestión educativa adolece de una concentración extrema en la rutina burocrática y en el cumplimiento inercial de las normas existentes, lo cual le hace perder de vista su razón de ser, la necesidad de incrementar los logros educativos de los estudiantes”.

3.- Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como condición básica para una transición exitosa La acción intersectorial para la Infancia se traduce en los planes nacionales, acciones estratégicas y dotación de recursos para la atención integral con calidad y equidad; con el propósito de garantizar el sano y óptimo desarrollo de los niños y las niñas. El artículo 27 de la Convención de los Derechos del niño y reafirmada en el Marco de Acción de Dakar establece la necesidad de “extender y mejorar el cuidado y educación integrales de la primera infancia, especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos”.

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La información completa se puede ver en www://pen.cne.gob.pe

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El cumplimiento de estos compromisos internacionales obliga a los gobiernos a concretar en acciones de política y en programas lo expresado a nivel del discurso. Es en este contexto que se visualiza, como una acción estratégica, la coordinación intersectorial cuyo objetivo es “reunir a los diferentes sectores sociales y armonizar sus políticas de cuidado y educación así como los sistemas de prestación de servicios con la finalidad de evitar superposiciones, pero sin llegar al extremo de fusionar estructuras” tal como lo explicita la UNESCO en el documento “Coordinación Intersectorial de políticas y programas de la primera infancia: Experiencias en América Latina” (2004). Por otra parte, se reconoce que aunque la coordinación entre los diferentes sectores no es una tarea fácil es la mejor forma de unir esfuerzos para potenciar las acciones orientadas a la atención integral de cuidado y educación de la población menor de seis años. El Perú cuenta con un marco normativo amplio en relación a la acción intersectorial a la primera infancia, en especial a los que se encuentran en situación de riesgo, este componente se encuentra presente en documentos de política como:

Acuerdo Nacional aprobado por Decreto Supremo N° 105-2002-PCM

Ley General de Educación N° 28044

Proyecto Educativo Nacional aprobado por RS N° 001-2007-ED

Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia aprobado por Ley 28487

Plan Nacional de Lucha contra la pobreza

Plan Nacional de Educación para Todos aprobado por RM No 0592 –2005 ED

Ley del equilibrio financiero del presupuesto 2008

Ley de la Estimulación prenatal y temprana - Ley N° 28124 - MINSA

Ley de fortalecimiento de la familia 2004-2011 - Ley N° 28542

Plan Nacional de apoyo a la familia (2004 – 2011) aprobado por DS 006 – 2004- MIMDES

Ley orgánica de municipalidades Nº 27972 Se espera que a través de la acción intersectorial se logre el desarrollo de los niños y las niñas, a partir del apoyo a las familias más pobres del país para asegurar que sus hijos e hijas cuenten con las condiciones mínimas de supervivencia que favorezcan su desarrollo. Es decir, contribuir con las condiciones de educabilidad que deberían ser provistas por las familias, pero por la situación de precariedad resulta difícil para las familias atender las necesidades básicas de sus miembros. 3.1.- Políticas públicas que sustentan la supervivencia, bienestar y desarrollo de los niños y niña a partir de la acción intersectorial y la generación de programas de atención integral A partir de la revisión de los instrumentos de política se ha recogido los elementos más significativos relacionados a la implementación de los programas de atención infantil, se observa que la necesidad de establecer un

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trabajo intersectorial es un tema reconocido a todo nivel, desde el ámbito macro de las políticas internacionales hasta en el ámbito local con la Ley orgánica de municipalidades; el acceso a los servicios con equidad y la participación activa de la comunidad constituyen también elementos que se mantienen en estos documentos. Sin embargo, las acciones vinculadas con los procesos de gestión eficiente como el establecer sistemas de supervisión y evaluación, las competencias del personal de los programas para la infancia, pertinencia bio-socio-cultural de los servicios y la asignación y buen uso de los recursos, son aspectos menos abordados en los lineamientos de política y las normas para la atención infantil.

Trabajo

intersectorial

Incremento

cobertura

Asig. y buen

uso de

recursos

Acceso con

equidad

Pertinecia bio-

socio-cultural

Ambientes

equipados,

adecuado y

seguros

Competencia

del personal

Supervisión y

evaluación

Promoción

de la

participación

social/redes

Ambito internacional

Convención de los Derechos del Niño/a

Declaración Mundial sobre Educación para

Todos

Marco de Acción de Dakar

Ambito Nacional

Constitución Política del Perú

Acuerdo Nacional

Código de Niños y Adolescentes

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Plan estratégico sectorial PCM 2007-2011

Ley del equilibrio financiero del Presupuesto

2008

Ambito Sectorial

Ministerio de Educación

Ley General de Educación Nº 28044 con

modificatoria Ley Nº 28123

Reglamento de Educación Básica Regular

Plan Nacional de Educación Para Todos - 2005

Proyecto Educativo Nacional

Plan estratégico Multianual de Educación 2007 -

2011

Plan estratégico de Educación Inicial

Directiva Nº 207-DINEIP-2005

Directiva Nº 073-2006-DINEBR-DEI

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

Ley 28487 Plan Nacional de Acción por la

Infancia y la Adolescencia (2002-2010)

Ley Nº 28260 Protección frente a la violencia

Familiar

Ley Nº 28542 Fortalecimiento de la Familia 2004-

2011

Plan Nacional de apoyo a la familia 2004-2011

Estrategia Nacional de seguridad alimentaria

2004-2015

Ministerio de Salud

RM Nº 292-2006

RM Nº 126-2004 Lineamientos de nutrición

Ley Nº 28124 Estimulación Prenatal y Temprana

Reglamento de la Ley de Estimulación Prenatal

y Temprana

Municipalidades

Ley Orgánica de Municiaplidades Nº 27972

Prestación de los programas de atención infantilContenidos

Bases Legales

Tomado de: Estudio de oferta de Servicios de Atención Infantil – CISE – PUCP – Ministerio de Educación, 2007

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3.2.- Los programas dirigidos a la Infancia desde los diferentes sectores de gobierno En la actualidad, el Perú cuenta con un marco normativo favorable para los niños y las niñas, en este marco los diferentes grupos de poder coinciden en la necesidad de priorizar la primera infancia en especial a los que se encuentran en las áreas rurales más pobres del país, a partir de una acción intersectorial. En este sentido, podríamos señalar que el desarrollo de los programas de atención infantil constituye la expresión concreta de la voluntad política en torno a la primera infancia, puesto que la creación de éstas se sustenta en los marcos normativos establecidos como acuerdos entre todos los poderes del Estado. Tal vez los vacíos en la política no se encuentren en los documentos sino en el momento de implementarlos, sea por falta de recursos suficientes, por la incomprensión entre las instituciones del estado y la población o por la falta de capacidades en los encargados de ejecutar los programas. En este acápite recogeremos las principales conclusiones del informe final del “Estudio de oferta de servicios de atención infantil dirigido a niños y niñas menores de 6 años en áreas rurales”, desarrollado por el Centro de Investigaciones de la Pontificia Universidad Católica del Perú a solicitud del Ministerio de Educación. En este estudio se ha identificado principalmente los Programas de Atención Infantil que vienen desarrollando el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud y Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Los programas de atención a niños y niñas de 0 a 2 años: La estadística pone en evidencia que los programas para este grupo de edad son prácticamente inexistentes en las áreas rurales, y la mayor cantidad de ellos se concentran en las zonas urbanas lo cual puede explicarse por el mayor número de mujeres que acceden a un empleo de tiempo completo que origina una demanda de atención de servicios de cuidado diurno. El estudio efectuado en las regiones de Cajamarca, Huánuco, Ucayali y Apurímac (las mismas que concentran mayor cantidad de población rural) revela que en los 22 distritos seleccionados para el estudio no se registró ninguno de los programas promovidos por el Ministerio de Educación para este grupo de edad, tanto desde las formas escolarizadas (Cuna, Cuna-Jardín) como desde las formas no escolarizadas (SET, PET, PAIGRUMA, PIETBAF, PIET). En el caso de los wawa wasi11, su cobertura es mínima y sólo se registraron un total de 4 wawawasi en los 22 distritos seleccionados (2 en Cajamarca, 1 en Apurimac y 1 en Huanuco), lo cual es significativo considerando que la focalización de este programa está definida para ámbitos de pobreza y

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El Programa Nacional Wawa wasi, promovido por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, ofrece un Servicio de Cuidado Diurno en donde los niños son atendidos en un lapso de 8 horas y reciben tres raciones de alimentos diario diferenciadas por grupos de edad. Los niños desarrollan actividades de aprendizaje infantil temprano y reciben acciones preventivas en salud. Para las acciones en salud cuentan con un Convenio marco suscrito con el MINSA y a través de él se efectúa el control de peso y talla de los niños y niñas.

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extrema pobreza que corresponde con la población en zonas rurales. Si bien el programa cuenta con un diseño para atender a niños y niñas desde los 6 meses hasta los 3 años 11 meses, se observa también que la atención se concentra mayoritariamente en la población mayor de 2 años. En relación de los programas de complementación alimentaria (PRONAA, Vaso de leche), el PACFO beneficia a niños y niñas de 6 a 36 meses con riesgo nutricional y el PANFAR benefician a los niños y niñas hasta los 36 meses y sus madres. Estos dos últimos programas se entregan en coordinación con los Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud. Sin embargo, no existen mecanismos eficientes que garanticen el consumo de esto paquetes nutricionales por los beneficiarios. Respecto a los comedores infantiles y el vaso de leche no se cuenta con un registro actualizado ni sistematizado de los beneficiarios menores de dos años, lo cual hace difícil conocer el impacto real de estos programas en el estado nutricional de los niños y niñas. Como veremos más adelante las condiciones de saneamiento básico e infraestructura implican serios riesgos a la salud de los niños y niñas. Respecto a los servicios promovidos por el Ministerio de Salud, se observa básicamente la atención de los niños de este grupo etáreo a través de la evaluación de Crecimiento y Desarrollo (CRED), las inmunizaciones y atención de enfermedades prevalentes. Sabemos que existe una Ley de Estimulación Prenatal y Temprana, para que en los Establecimientos de Salud se oriente a los padres de familia para la atención de sus hijos pequeños, sin embargo la norma tiene un ritmo lento en su aplicación y prácticamente no se aplica en las áreas rurales donde los centros de salud son distantes y de difícil acceso a la población en áreas rurales. Como se observa, los ministerios que tienen la responsabilidad de la atención infantil en la edad más temprana (0 a 2 años) desarrolla acciones en niveles de cobertura mínimos, pese a estar contemplado en sus normas y directivas. Los programas de atención a los niños y niñas de 3 a 5 años y 6 a 8 años: Los programas educativos para niños entre 3 y 5 años se dan básicamente en las modalidades de: Jardines (forma escolarizada) y PRONOEI (forma no escolarizada).; y para los de 6 a 8 años, se ofrece el servicio educativo a través de las escuelas primarias. En el caso de los programas de inicial, el horario de atención en las zonas rurales es por las mañanas con un promedio de 4 a 5 horas en donde desarrollan acciones educativas y para el caso de la primaria, también es por las mañanas en un lapso de 6 a 7 horas. En teoría se señala que estos programas deben ofrecer atención integral a través de las acciones intersectoriales, sin embargo en la práctica se observa que son los Jardines los que mayormente se benefician con los programas de alimentación y los Pronoei están siendo menos atendidos. Consideramos que ello se debe a que los PRONOEI están presentes en las zonas rurales más dispersas, con mayor dificultad de acceso y con menor población infantil.

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El programa de alimentación escolar si bien entrega alimentos a la institución educativa quienes se encargan de la preparación y distribución son las madres quienes se organizan en turnos para la preparación y entrega de los mismos. Además, los municipios son los encargados de entregar los insumos para el “vaso de leche”. En el caso de las actividades del sector Salud, se observa que la atención del CRED disminuye de manera progresiva con los niños de 3 a 5 años, y la atención para los niños entre 6 y 8 años sólo se da condicionado a una situación de enfermedad. Los controles de salud más espaciados están definidos en las normas del sector bajo la percepción de menor vulnerabilidad para esta edad, que no debería ser aplicable en contextos de pobreza (como son las áreas rurales) por la alta situación de riesgo que alcanza también a estos niños y niñas.

Programas de Atención Infantil promovidos por los diferentes sectores

del estado

0 a 2 años

11 meses

3 a 3 años

11 meses4 a 5 años

Nacional Focalizada Salud Nutrición Educación Cuidado

Tiempo

parcial

Tiempo

completo

Intervención

específica

Personal

profesional

Promotores

comunitarios Padres/familias

CUNA (+)

Jardín

Cuna-Jardín (+)

Ludoteca

SET

PIET ó Wawa Pukllana

PIETBAF

PAIGRUMA

PRONOEI

PNWW

Comedor infantil

Alimentación escolar

Pacfo

Panfar

CRED

Inmunizaciones

Consejería nutricional-

alimentación

complementaria

Estimulación Prenatal y

Temprana

Atención -consultas

Promoción de la salud

SIS

Servicios que provee el propio sector

Servicios que provee otro sector

Beneficia indirectamente al niño

Atención entre 3 a 5 horas por beneficiario por día (+) la directiva norma el tiempo parcial, sin embargo deja la posibilidad de ampliar el tiempo de atención

Atención de 8 horas por beneficiario por día

Campañas y atención de menos de 2 horas por beneficiario por día

Programas para prácticas de crianza

Programas de educación inicial dirigidos a niños y niñas de 3 a 5 años

Población infantil beneficiaria Servicios ofrecidosAmbito de intervención Tiempo de funcionamiento al día Modalidad de atención

Tiempo parcial:

Tiempo completo:

Intervenciones específicas:

Ministerio de Educación

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

Ministerio de Salud

Formas escolarizadas

Formas no escolarizadas

Programas infantiles comunitarios

Programas de educación integral dirigido a niños y niñas menores de 3 años

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Si bien la mayoría de programas o servicios de Atención Infantil presentan un ámbito de intervención nacional, las zonas más pobres del país actualmente continúan siendo desatendidas, tal y como viene ocurriendo desde hace varias décadas, Esto confirma la dispersión de esfuerzos y recursos así como vacíos en los mecanismos de focalización encontrados en otros estudios. La matriz comparativa de los programas nos permite apreciar que el tiempo dedicado a la atención de niños y niñas se clasifica en tres: tiempo parcial como aquel que tiene una duración de 3 a 5 horas por beneficiario por día, tiempo completo a la atención de 8 horas diarias por beneficiario e intervención específica como aquella que se brinda en momentos determinados y con menos de 2 horas de atención por beneficiario por día. Pese a los cambios sociales y económicos ocurridos en los últimos años en nuestro país, los servicio de atención infantil mantienen los horarios de atención de manera estándar a nivel nacional, sin discriminar las demandas reales de las familias y sus niños, pese a que las normas (tanto en el MINEDU como en el MIMDES) establecen como criterio la flexibilidad en el horario incluso en la calendarización del servicio, en función a las necesidades de la población (articulo 71° del Reglamento de la educación Básica Regular y Lineamiento del Programa Nacional Wawa wasi). Según los lineamientos de funcionamiento de los programas de atención infantil tanto el MINEDU y el MIMDES cuentan con programas o servicios en donde la responsabilidad de la atención directa a los niños y niñas está a cargo de agentes de la comunidad, quienes deberían cumplir un perfil, contar con capacitaciones sostenidas y acompañamiento permanente por personal profesional (promotoras educativas y madres cuidadoras). Y en el caso del MINSA, se establece que la atención directa esta bajo la responsabilidad del personal profesional de los Establecimientos de Salud. Sin embargo, en la práctica se observa que la mayor parte de actividades que se cumplen al brindar el servicio son de total responsabilidad de los actores comunitarios ya que el acompañamiento técnico que deberían tener casi es inexistente. Si bien todos los sectores señalan contar con sistemas de monitoreo y evaluación, las dificultades antes mencionadas podrían estar evidenciando que en la práctica no cumplan los fines para los que han sido creados. Las acciones de supervisión por lo general se centra en una persona (aquella que tiene la categoría de Jefe inmediato) y los aspectos que más se supervisan según los operadores de los servicios están vinculadas en primer lugar a los procesos administrativos, al cumplimiento de la cobertura y en última instancia al acompañamiento de acciones técnicas. El estudio de oferta de servicio de atención infantil encontró que la inoperancia de los sistemas de monitoreo y evaluación están íntimamente vinculadas a las dificultades que se presentan en la organización y funcionamiento de los mismos, a continuación enunciaremos algunas de ellas:

Los operadores finales y muchas veces los funcionarios que deberían orientar la implementación adecuada de los programas, no tienen claridad respecto a los fines de sus programas, esto se refleja en las

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respuestas respecto a los logros obtenidos de su intervención, las mismas que se refieren a actividades que a resultados. Tal vez los énfasis en las acciones de monitoreo/seguimiento estén indicando que para los operadores finales la cobertura resulta más importante que los procesos mismos para la atención de los niños y niñas.

Los operadores finales desconocen la función de los sistemas de monitoreo y la generación de información para la toma de decisiones. Esto podría deberse a que no existe el hábito de sistematizar información y hacer uso efectivo de ella, a la falta de un sistema rápido de retroalimentación unido a procesos de planificación que finalmente llevan a mantener la costumbre de “clonar” presupuestos y planes anuales de trabajo.

La desproporción entre el número de personal operativo y las metas de atención asignadas. Por ejemplo en el caso del MED, según normatividad las Docentes Coordinadoras tienen a su cargo entre 8 a 10 programas no escolarizados con un rango de 200 a 250 niños atendidos, en el caso del MIMDES se le asigna a un Coordinador de campo la supervisón de las acciones de 30 Wawa wasis que corresponden a 2 Comités de Gestión y un promedio de 240 niños y niñas atendidos y para el caso del MINSA, si bien los establecimientos de salud tienen un rol preventivo promocional, muchas veces encontramos sólo un técnico a cargo de éste. En todas estas situaciones se suma como dificultad para un efectivo monitoreo el difícil acceso geográfico y escasa disponibilidad de transporte que limita la presencia en el sitio y el tiempo de dedicación.

Esta desproporción del personal frente a la falta de asignación de recursos para las actividades de monitoreo, llevan a que en promedio se efectúe la visita a los programas o servicios cada 6 meses, es decir, dos veces al año.

Las condiciones laborales del personal también constituyen limitaciones para el desarrollo y mejora continua de los SAI. La rotación de los mismos afecta la continuidad de las estrategias de manera sostenida.

Los sistemas de monitoreo en los casos del PNWW y del MINSA exige la aplicación de un excesivo número de formatos que además recogen datos cuantitativos perdiéndose valiosa información cualitativa que es la más importante para la toma de decisiones respecto al mejoramiento de los servicios. En el caso del MINEDU no se encuentra un sistema ordenado de registro de información, no se sistematiza la poca que se recoge y por lo tanto tampoco se utilizan los datos. En los otros programas sociales existen básicamente kardex para el control de las entregas.

Podemos agregar que la ausencia de criterios básicos estandarizados para el funcionamiento de los programas, la falta de mecanismos integradores de información sumado a la imposibilidad de compatibilizar los datos o información que se recoge desde cada sector impide que se establezcan prioridades y metas de atención, lo cual lleva a “vicios” como la clonación de presupuesto año a año, repetición de estrategias que no han demostrado impacto en sus intervenciones, una visión parcializada de las mismas e inadecuada focalización de los beneficiarios que conlleva a filtraciones. Estos aspectos

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señalados van de la mano con los problemas de equidad y acceso que tienen los programas de atención infantil. La estrategia CRECER impulsada por el presente gobierno a través de la Presidencia del Consejo de Ministros, intenta corregir estos vacíos fortaleciendo la acción intersectorial con una meta de atención al 2011 de un millón de niños y niñas en 880 distritos más pobres del país, priorizando a los menores de 3 años. Sin embargo la acción resulta sesgada, donde el enfoque es básicamente de supervivencia infantil, con énfasis en atacar la problemática de la desnutrición y no plantean la necesidad de incorporar acciones educativas para los niños y niñas. 3.3.- Aportes de la sociedad civil en la mejora de la calidad de la atención y educación de niños y niñas en áreas rurales La sociedad civil organizada en Asociaciones sin fines de lucro u Organizaciones no gubernamentales (ONG) desarrollan proyectos que buscan mejorar la calidad de vida de la población, por lo general se ubican en las zonas más deprivadas del país. El informe del año 2006 de la Agencia de Cooperación Internacional (APCI) señaló que para el año 2004 el 6.8% de la Cooperación Internacional fue destinada para el sector Educación, lo que equivale a 26 millones de dólares aproximadamente (ver cuadro adjunto). No se ha hallado información específica en relación al porcentaje administrado por las entidades ejecutoras (gubernamentales y no gubernamentales) en el área de educación, si embargo en términos generales indican que para ese año el 54% de los recursos de la cooperación fueron administrados por las organizaciones no gubernamentales.

La APCI es la encargada de normar la política de cooperación internacional en el país, estableciendo en su plan 12 prioridades que se alinean con los documentos de política nacional como el Acuerdo Nacional, Plan nacional de lucha contra la pobreza, Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, Plan nacional de Competitividad y Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. Entre estas

Cooperación Oficial Cooperación No Gubernamental CTI totalMonto (US$) %/total Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total

Multisectorial 111,401,352 39.8% 15,411,117 14.0% 126,812,469 32.5%Mujer y Desarrollo Social 31,064,189 11.1% 27,681,512 25.1% 58,745,701 15.1%Salud 24,523,295 8.8% 24,067,174 21.8% 48,590,469 12.5%Agricultura 27,892,300 10.0% 15,254,014 13.8% 43,146,314 11.1%Educación 14,005,417 5.0% 12,352,562 11.2% 26,357,979 6.8%Justicia 15,375,824 5.5% 1,598,412 1.5% 16,974,236 4.4%Economia / Finanzas 8,855,683 3.2% 126,927 0.1% 8,982,610 2.3%Vivienda / Construccion 6,814,841 2.4% 1,430,844 1.3% 8,245,685 2.1%Energia / Minas 6,789,046 2.4% 914,858 0.8% 7,703,904 2.0%Trabajo / Prom. Social 2,822,867 1.0% 3,987,333 3.6% 6,810,200 1.7%Producción 3,399,553 1.2% 2,627,479 2.4% 6,027,032 1.5%Relaciones Exteriores 5,551,858 2.0% 0 0.0% 5,551,858 1.4%Transportes 3,746,895 1.3% 352,758 0.3% 4,099,653 1.1%Comercio Y Turismo 1,632,157 0.6% 12,235 0.0% 1,644,392 0.4%Otros 15,956,275 5.7% 4,363,816 4.0% 20,320,091 5.2%Total Ejecutado 279,831,551 100.0% 110,181,041 100.0% 390,012,592 100.0%

Sector AdministrativoCooperación Oficial Cooperación No Gubernamental CTI total

Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total

Multisectorial 111,401,352 39.8% 15,411,117 14.0% 126,812,469 32.5%

Mujer y Desarrollo Social 31,064,189 11.1% 27,681,512 25.1% 58,745,701 15.1%

Salud 24,523,295 8.8% 24,067,174 21.8% 48,590,469 12.5%

Agricultura 27,892,300 10.0% 15,254,014 13.8% 43,146,314 11.1%

Educación 14,005,417 5.0% 12,352,562 11.2% 26,357,979 6.8%

Justicia 15,375,824 5.5% 1,598,412 1.5% 16,974,236 4.4%

Economia / Finanzas 8,855,683 3.2% 126,927 0.1% 8,982,610 2.3%

Vivienda / Construccion 6,814,841 2.4% 1,430,844 1.3% 8,245,685 2.1%

Energia / Minas 6,789,046 2.4% 914,858 0.8% 7,703,904 2.0%

Trabajo / Prom. Social 2,822,867 1.0% 3,987,333 3.6% 6,810,200 1.7%

Producción 3,399,553 1.2% 2,627,479 2.4% 6,027,032 1.5%

Relaciones Exteriores 5,551,858 2.0% 0 0.0% 5,551,858 1.4%

Transportes 3,746,895 1.3% 352,758 0.3% 4,099,653 1.1%

Comercio Y Turismo 1,632,157 0.6% 12,235 0.0% 1,644,392 0.4%

Otros 15,956,275 5.7% 4,363,816 4.0% 20,320,091 5.2%

Total Ejecutado 279,831,551 100.0% 110,181,041 100.0% 390,012,592 100.0%

Sector Administrativo

Fuente: Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI – Mayo, 2006

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prioridades señalaremos las dos que se vinculan al tema del presente documento:

Mejorar la salud y nutrición de la población

Asegurar el acceso universal a una educación de calidad A partir de las prioridades establecidas por la APCI se intenta ordenar las acciones de la cooperación internacional canalizadas a través de entidades gubernamentales y no gubernamentales, para ello se hace un registro de las Ongs y se establecen normas para garantizar la transparencia en la administración de los recursos. Sin embargo, en la actualidad resulta difícil indicar el nivel de impacto que han tenido las distintas iniciativas de las ONGs en la mejora de la calidad educativa a lo largo del tiempo, los motivos pueden ser muchos: acciones aisladas, ausencia de un sistema efectivo de monitoreo y evaluación, el enfoque de la intervención, ausencia de mecanismos de coordinación efectiva entre estos y el sector del estado, entre otros. La política vigente establece una orientación respecto a las necesidades y prioridades del estado, sin embargo no existen lineamientos claros en relación al “después de…”, o en todo caso a lo que se le ha denominado “sostenibilidad de los proyectos”. Las instituciones del Estado no tienen una obligación expresa de monitorear las acciones que se desarrollan desde las ONGs ni tampoco de incorporar las innovaciones a sus planteamientos técnicos, pese a que sus intervenciones están en espacios que pertenecen al sector (instituciones educativas), desconociendo las actividades y las oportunidades de mejora que se pueden dar desde allí. Por otra parte, algunas iniciativas desarrolladas desde las ONGs resultan difíciles de ser replicadas desde el Estado, sea por la complejidad del mismo o por falta de recursos humanos y económicos que implicaría su implementación a escala nacional. Por último, en el marco de la descentralización del país un aporte importante de la sociedad civil organizada es su participación en los espacios de concertación (mesas descentralizadas de lucha contra la pobreza y la formulación de los presupuesto participativos locales) que constituyen una oportunidad para colocar en la agenda pública la problemática infantil en los espacios locales en donde se toman decisiones vinculadas a las prioridades en los planes anuales regionales y por consiguiente en la asignación de los recursos públicos. Conclusiones: En relación a la calidad y equidad en educación 1.- La calidad y equidad en el sistema educativo constituyen dos pilares importantes de articulación entre las prioridades de políticas establecidas por el sector Educación en el PESEM 2007 – 2011 y el Proyecto Educativo Nacional al 2021. En los documentos de política educativa se define la calidad como el nivel óptimo que debe alcanzar la persona para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida. En relación a la equidad, el artículo 17° de la Ley General de Educación tomará medidas que favorezcan a segmentos sociales que están en situación de abandono o de riesgo. Asimismo, el Estado reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a una educación en condiciones de

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igualdad con el resto de la comunidad nacional. Para ello establece programas especiales que garanticen igualdad de oportunidades y equidad de género en el ámbito rural. 2.- En relación a la cobertura educativa, el PESEM establece un incremento del 16% para el nivel inicial, teniendo como meta lograr una cobertura de 73,7%. Este indicador no especifica con detalle metas por rangos de edad (los menores de 3 años son los menos atendidos) ni ámbito geográfico (los niños en áreas rurales e indígenas son los que menos servicios educativos tienen). Asimismo, el MINEDU ha proyectado que para el año 2011 se logre un incremento del 48% en el presupuesto por alumno del nivel inicial (de US$ 224 a US$ 437,5 por niño). Para la población en el rango de edad de 3 a 5 años que viven en áreas rurales, el MINEDU establece un incremento del 7,23 % (de 0,11% a 7,34%) de niños y niñas atendidos en programas EIB. En relación a los mecanismos para la implementación de las políticas vinculadas a las transiciones educativas 3.- La articulación como mecanismo externo que contribuye con los procesos de transición entre niveles educativos, es ampliamente reconocido dentro del sistema. La Ley General de Educación señala que el sistema educativo peruano es integrador y flexible porque abarca y articula todos sus elementos y permite a los usuarios organizar su trayectoria educativa. Se adecua a las necesidades y exigencias de la diversidad del país. Además, el reglamento de la Educación Básica Regular ofrece mayores precisiones al señalar en su artículo 16° que la educación Inicial con la Primaria articulan concepciones sobre la infancia, así como enfoques pedagógicos y curriculares que respondan a las características de la evolución de los niños en cada una de sus etapas de desarrollo orgánico, afectivo y cognitivo, sus necesidades educativas específicas, sus diferencias individuales y su diversidad socio cultural, considerándolas como un proceso continuo desde el nacimiento. 4.- Si bien la manifestación más concreta de la articulación entre los niveles sea el esfuerzo del sector Educación al establecer un único diseño curricular que abarca todos los niveles de la Educación Básica Regular (Resolución Ministerial N° 0667-2005-ED), la realidad nos muestra que contar con el diseño curricular nacional integrado y diversificado no garantiza por sí mismo que se den de manera eficiente los procesos de articulación entre los niveles. Muchos estudios registran quiebres en los procesos pedagógicos entre el nivel inicial y primaria, la ausencia de oferta educativa que facilite el paso entre niveles, las capacitaciones docentes siguen teniendo sesgos según el grupo de edad con la que se trabaja. 6.- Para cumplir los mandatos de política educativa y las metas que el sector se ha propuesto (en temas de infancia y educación en comunidades rurales), se requiere una gestión eficiente del sistema educativo, que implica: la participación activa de los Consejos Participativos en todas sus instancias, contar con recursos suficientes que hagan posible implementar adecuadamente las políticas, el uso de los recursos con eficiencia y transparencia, acción intersectorial para una atención integral y un equipo humano comprometido y con alto nivel de desempeño en sus funciones.

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7.- Pese a que todos los documentos de política vinculada a la atención y educación a la primera infancia hacen mención de la necesaria acción intersectorial, existen vacíos que obstaculizan las iniciativas intersectoriales como: la ausencia de criterios básicos estandarizados para el funcionamiento, continuidad y complementariedad de los programas, la falta de mecanismos integradores de información sumado a la imposibilidad de compatibilizar los datos que se recoge desde cada sector lo cual impide que se establezcan prioridades y metas de atención, esto conlleva a “vicios” como la clonación de presupuesto año a año, repetición de estrategias que no han demostrado impacto en sus intervenciones, una visión parcializada de las mismas e inadecuada focalización de los beneficiarios que genera filtraciones (reciben los que no deben), además de barreras actitudinales por parte de los operadores finales de los programas. Estos aspectos señalados van de la mano con los problemas de equidad y acceso que tienen los programas de atención infantil.

8.- En la actualidad y por la coyuntura del país, la acción de la sociedad civil organizada cumple un papel importante en la incorporación de la problemática infantil (en áreas rurales) en la agenda pública de los gobiernos locales. Sin embargo aún falta mejorar mecanismos de articulación y comunicación entre las iniciativas de la sociedad civil (ONGs, Universidades, etc.) y las instancias de gobierno (Direcciones Regionales de Educación, Unidades de Gestión Local), para lograr la complementariedad de las acciones y optimizar el uso de los recursos disponibles. 9.- Finalmente, como señaláramos el Perú cuenta hoy con marcos de política favorables para la primera infancia, en especial para los que viven en contextos rurales e indígenas, y también para favorecer procesos de transición exitosas. Sin embargo, la debilidad se encuentra en los mecanismos y formas de implementar las políticas, es decir, en el COMO; puesto que ello exige preparar a las instancias correspondientes (niveles descentralizados de gobierno), preparar e informar a los operadores de programas, perfeccionar los mecanismos de la carrera pública, mejorar las estrategias de los programas en función al contexto en el que se encuentran otorgando mayor información y oportunidades de participación a la población. Bibliografía

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